Lezione 3

Politiche sociali e distributive

Luciano Greco Corso di Scienza delle finanze
Facolt di Giurisprudenza Dipartimento di Scienze Economiche Universit di Padova

Struttura della lezione

Argomenti
Dimensione e struttura della spesa sociale in Italia e nei paesi OCSE Politiche sociali
Tutela della salute Ammortizzatori sociali Previdenza

Riferimenti:
RG (2010), capp. 9 e 10
Lezione 3 2

Dimensione e struttura della spesa sociale in Italia e nei paesi OCSE

Spesa sociale
Spesa per la protezione sociale
Sanit Previdenza Assistenza
Ammortizzatori sociali

Istruzione
Composizione della spesa sociale in Italia (% PIL):
2005 Sanit Previdenza Assistenza 6,3% 15,7% 1,8% 2006 6,4% 15,6% 1,9% 2007 6,2% 15,8% 1,9% 2008 6,4% 16,2% 2,0% 2009 6,8% 17,5% 2,2%

Fonte: MEF, Relazione Generale sulla Situazione Economica del Paese, 2005-2009 4

Lezione 3

Spesa sociale pubblica 1980-2005

Lezione 3

Spesa sociale pubblica per tipo di trasferimento (2005)

Lezione 3

Spesa sociale pubblica per tipo di prestazione (2005)

Lezione 3

Tipologie di spesa sociale in Italia 1980-2005

Lezione 3

Tipologie di spesa sociale in Svezia 1980-2005

Lezione 3

Spesa sociale pubblica

Perch unassicurazione pubblica contro i rischi sociali (disoccupazione, malattia, invalidit, ignoranza)?
Efficienza (funzione allocativa)
Spesa sociale come correzione delle inefficienze del mercato Mercati assicurativi affetti da asimmetrie informative: PTEB

Equit (funzione redistributiva)

Spesa sociale come correzione della distribuzione delle risorse Paternalismo (merit goods) Egualitarismo specifico: diritti di cittadinanza

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La Costituzione italiana Articolo 3, comma 2

compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libert e leguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e leffettiva partecipazione di tutti i lavoratori allorganizzazione politica, economica e sociale del Paese.

Lo status di cittadinanza si completa con una serie di diritti sociali, specificati nei Titoli II (Rapporti Etico-Sociali) e III (Rapporti Sociali):
Articolo 31: tutela della famiglia Articolo 32, comma 1: tutela della salute Articolo 34, commi 2, 3 e 4: diritto allistruzione Articolo 38, commi 1 e 2: diritto allassistenza sociale

Lezione 3

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Strumenti di intervento pubblico

Forme dellintervento pubblico: regolamentazione del mercato fornitura pubblica e produzione privata fornitura e produzione pubblica Finanziamento dellintervento pubblico fiscalit generale, contributi tasse

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Politiche sociali: Tutela sella Salute

Asimmetrie informative tra destinatari dei servizi e erogatori dei servizi

1. Selezione avversa:
Le societ di assicurazione non riescono a distinguere gli assicurati con alto e con basso rischio, quindi impongono un premio medio di assicurazione a tutti gli assicurati: gli assicurati con basso rischio non si assicurano

Motivazioni di Efficienza

2. Azzardo morale:
Gli assicurati colpiti dallevento rischioso tendono a consumare servizi sanitari in maggior misura: le societ di assicurazione coprono le maggiori spese con premi assicurativi pi alti

Rischi sanitari non indipendenti (es. epidemie) Esternalit e beni pubblici

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Motivazioni di Equit
Paternalismo: servizi sanitari come beni meritori Diritti di cittadinanza:
Articolo 3, comma 2, Cost. Articolo 32, comma 1, Cost.:
La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dellindividuo e interesse della collettivit, e garantisce cure gratuite agli indigenti.

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Spesa sanitaria pro capite 2007

Lezione 3

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Spesa sanitaria in rapporto al PIL 2007

Spesa sanitaria pubblica in rapporto al PIL nel 2007 in Italia: 6,2 %

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La domanda di assicurazione
Utilit
UB UD UC A B D C

U
Caso 1 (no assicurazione): C Utilit attesa = = 90% U (50000) + + 10% U (20000) = = 90% UB + 10% UA = UC Caso 2 (assicurazione): D Utilit attesa = U (47000) = UD Perci, a parit di reddito atteso (47000), si ha UD > UC

UA

20000

47000

50000

Reddito
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Premio equo Lezione 3 (3000)

Elasticit al prezzo della domanda

Lindividuo avverso al rischio (=utilit marginale decrescente)
preferisce sempre il valore atteso ad una distribuzione incerta di risultati sempre disposto a pagare un premio attuarialmente equo (=valore atteso del danno) per assicurarsi , in generale, disposto a pagare anche un premio per il rischio (=differenza tra valore atteso dei risultati e valore certo garantito dallassicurazione)
Lezione 3 19

Premio per il rischio basso

Utilit
UB UC E C A B

U
Caso 1 (no assicurazione): C Utilit attesa = UC Caso 2 (assicurazione con premio pari a 3500): E Utilit attesa = U (46500) = UC Lindividuo disposto a pagare un premio fino a 3500 per assicurarsi [46500 = equivalente certo]

UA

20000

46500 47000 50000

Reddito
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Premio per il rischio Premio equo (500) (3000) Lezione 3

Premio per il rischio alto

Utilit
UB UC E C A B

Caso 1 (no assicurazione): C Utilit attesa = UC Caso 2 (assicurazione con premio pari a 10000): E Utilit attesa = U (40000) = UC Lindividuo pi avverso al rischio (= con funzione di utilit a maggior curvatura) disposto a pagare un premio fino a 10000 per assicurarsi [40000 = equivalente certo]

UA

20000

40000

47000 50000

Reddito
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Premio per il rischioLezione Premio equo 3 (7000) (3000)

Offerta di assicurazione
Perch le societ di assicurazione sono disposte a vendere polizze assicurative?
grande capacit finanziaria per assorbire i rischi dei singoli individui pooling dei rischi individuali:
assicurando un gran numero di individui simili si trasformano eventi individuali incerti in costi aggregati (relativamente) certi (cd legge dei grandi numeri)

Problemi
rischi correlati (=rischi non indipendenti) non possono essere contenuti asimmetrie informative
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Domanda e offerta di assicurazioni

Domanda:
lindividuo pi avverso al rischio disposto a pagare un premio per il rischio pi alto

Offerta:
profitto della societ di assicurazione =
ricavi (certi) dai premi assicurativi costi (incerti) per i danni da liquidare costi (certi) amministrativi

Equilibrio del mercato delle assicurazioni:

solo se ci sono (almeno) un po di individui avversi al rischio (=disposti a pagare premi pi alti di quello attuarialmente equo) le societ di assicurazione possono coprire tutti i costi e eventualmente fare profitti
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 Esempio

Selezione avversa

Popolazione composta per met da individui di tipo A (alto rischio) e per met da individui di tipo B (basso rischio) Individuo A:
20% probabilit di ammalarsi, con costi per 30000 premio equo per B = perdita attesa = 20% 30000 = 6000 = indennizzo atteso

Individuo B:
10% probabilit di ammalarsi, con costi per 30000 premio equo per A = perdita attesa = 10% 30000 = 3000 = indennizzo atteso

Informazione completa:
Se la societ di assicurazione conoscesse i livelli di rischio di A e di B, potrebbe far pagare un premio (equo) pari a 3000 per A e a 6000 per B, realizzando profitti attesi pari a zero il ragionamento vale anche se i premi non sono attuarialmente equi
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Perch il mercato pu fallire?

Se invece la societ assicurativa non dispone di queste informazioni (note soltanto agli individui), dovrebbe far pagare a entrambi lo stesso premio assicurativo quale premio?
3000 (per A e per B) troppo basso!
infatti, i risarcimenti attesi sono pari a 4500 (cio la media di 6000 per ciascun tipo A e 3000 per ciascun tipo B)

4500 (per A e per B) copre i costi attesi

tuttavia,
lindividuo con rischio elevato (A) acquister certamente questa polizza: il premio equo per lui infatti superiore (=6000>4500) lindividuo a basso rischio (B) potrebbe non volerla acquistare: il premio equo inferiore (= 3000 < 4500) dipende dallavversione al rischio dei tipi B!
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Possibili equilibri di mercato

Se anche i tipi B si assicurano con il premio medio
il mercato non fallisce (=tutti si assicurano), ma i tipi B sussidiano (=pagano di pi di quello che prendono in media) i tipi A (=che pagano di meno di quello che prendono in media)

Se i tipi B non si assicurano

il mercato fallisce: cio gli individui B vorrebbero assicurarsi ma non alle condizioni che il mercato offre loro

Osservazione: Il fallimento del mercato tanto pi probabile quanto meno

tipi B ci sono in circolazione attuarialmente equi sono i premi assicurativi Lezione 3
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Selezione avversa: soluzioni

Soluzione di mercato:
consentire alle societ assicurative di raccogliere informazioni sulle condizioni di salute preesistenti quindi di differenziare i premi in base ai rischi potenziali problemi di equit: anziani, poveri, malati terminali, ecc.

Intervento pubblico:
regolamentazione:
obbligo di copertura assicurativa per gli individui e di erogazione della stessa per le societ assocurative

fornitura (eventualmente produzione) pubblica a parte o tutta la popolazione 27

Lezione 3

Azzardo morale: copertura totale

Prezzo unitario
Dm Assicurazione con copertura del 100% Il paziente fronteggia prezzo pari a 0 Nuova quantit domandata: M2 Spesa totale = P00M2c Aumento della spesa sanitaria a causa della assicurazione = aM0M2c Leffetto dellazzardo morale (= aumento della spesa sanitaria) dipende da: 1) elasticit della domanda; 2) percentuale di coassicurazione

P0

Sm

0 M0
Lezione 3

M2

Servizi medici

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Azzardo morale: copertura parziale

Prezzo unitario
Equilibrio iniziale (senza assicurazione) : P0 , M0 Spesa totale = P00M0a Dm Equilibrio con assicurazione (copertura 80%) Il paziente fronteggia un prezzo pari a 0,2 P0 Nuova quantit domandata: M1 Spesa a carico del paziente = j0M1h Spesa totale = P00M1b Aumento della spesa sanitaria a causa della assicurazione = aM0M1b

P0

Sm

0,2 P0

M0

M1

Lezione 3

Servizi medici

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Azzardo morale: soluzioni

Poche problema del terzo pagante (societ assicurativa o Stato)
cresce al crescere della copertura soluzioni:
deducibile (come nellesempio precedente) e compartecipazione (tipo ticket) razionamento (code e liste dattesa)

Lezione 3

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Il sistema sanitario in Italia

1978 (L. 833/1978): Servizio Sanitario Nazionale
3 livelli di governo: incentivi e deresponsabilizzazione

Riforma del SSN

Finanziamento: abolito FSN, decentramento in capo alle Regioni
IRAP, addizionale IRPEF, compartecipazione al gettito IVA (d.lgvo 56/2000)

Gestione

Quali esiti?
Responsabilizzazione ed efficienza Livelli Essenziali di Assistenza e universalit del SSN
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Politiche sociali: Ammortizzatori sociali

Assicurazione contro la disoccupazione

Efficienza
selezione avversa
soggetti a rischio di disoccupazione: tipologie di professioni, fasce det, genere, ecc.

azzardo morale
riduzione degli incentivi a produrre reddito

Equit
problema della perdita di reddito e persistenza del fenomeno
Articolo 38, commi 1 e 2: diritto allassistenza sociale
Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e allassistenza sociale. I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidit e vecchiaia, disoccupazione involontaria.

Intervento pubblico
Benefici
assicurazione obbligatoria e contrasto della selezione avversa efficienza economica
favorisce la mobilit nel mercato del lavoro e la riconversione produttiva (es. Cassa Integrazione Straordinaria) favorisce scelte di investimento in capitale umano (istruzione, ecc.) pi ambiziose (e rischiose)

Costi
inefficienza associata alla riduzione dellincentivo al lavoro
per gli assicurati: azzardo morale per la collettivit: inefficienza della tassazione per il finanziamento

Scelta di consumo-lavoro
C

Il lavoratore occupato ha un salario positivo (w>0 = inclinazione del vincolo di bilancio) Vincolo di bilancio:
w(H T) = C (cio, reddito da lavoro = consumo) H tempo massimo a disposizione per lavoro o tempo libero (T) Lavoro = H T
w T* H T

C*

Situazione di disoccupazione
C

Il lavoratore ha un salario nullo (w=0), cio disoccupato vincolo di bilancio piatto il lavoratore disoccupato consuma (forzatamente) solo tempo libero
H T

Effetti del sussidio con disocc.

C

C s H T

Il sussidio s aumenta il benessere del lavoratore disoccupato senza effetti negativi perch comunque il lavoratore non troverebbe lavoro (w=0)

Effetti del sussidio nel tempo

C

C* C s T* H T

Quando le condizioni del mercato del lavoro tornano normali (salario positivo w>0) il sussidio pu provocare un disincentivo allofferta di lavoro

Effetti del sussidio: alti salari

C

C*

C s T* H T

Il sussidio non provoca disincentivo ai lavoratori ad alto salario perch le condizioni del mercato del lavoro sono comunque pi favorevoli del sussidio

Mitigazione degli effetti del sussidio

C

Soluzione 1 per ridurre il disincentivo al lavoro:

ridurre il sussidio da s a s

C* C s T* H T

Mitigazione degli effetti del sussidio

C

Soluzione 2 per ridurre il disincentivo al lavoro:

non abbattere completamente il sussidio quando il lavoratore riprende a lavorare s=s-tw(HT) (cio, il sussidio pari al sussidio iniziale s meno una parte t del reddito da lavoro)

C s

T H

Politiche sociali: Previdenza

A che servono le pensioni?

Finalit previdenziale/assicurativa: garantire un reddito ai lavoratori, o ai loro familiari, quando cessano lattivit lavorativa
Pensione di vecchiaia e di anzianit Pensione per i superstiti: previdenziale/assistenziale

Finalit assistenziale: copertura contro rischi collegati al rapporto di lavoro (ammortizzatori sociali), o contro il rischio di povert o di non autosufficienza
Pensione sociale, pensione di invalidit, sussidio di disoccupazione

Lezione 3

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Intervento pubblico previdenziale

Pensioni previdenziali
Finalit economica (il lavoratore trasferisce parte del proprio reddito dal periodo di lavoro a quello di inattivit nella vecchiaia) perseguibile tramite risparmio individuale

Perch intervento pubblico?

Assicurazione pubblica del risparmio (rischio finanziario) Efficienza: rischio di inflazione; esternalit negative Equit: paternalismo (bene di merito); solidariet tra generazioni (patto tra generazioni)

Lezione 3

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Spesa previdenziale per tipo di prestazione 2005

Lezione 3

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Evoluzione storica
Fine XIX secolo: mutue di lavoratori su base volontaria Seconda met XX secolo: sistema pensionistico pubblico, obbligatorio, universale Dagli anni 70 in poi:
Calo del tasso di natalit e incremento della speranza di vita media Rallentamento della crescita economica Sistema disomogeneo (cd. giungla contributiva) e con privilegi verso certe categorie (es. baby pensionati nel pubblico impiego) Utilizzo distorto di pensioni per finalit assistenziali o di politica industriale (es. pensionamenti anticipati in casi di crisi)
Lezione 3 46

Storia del sistema previdenziale italiano

Il sistema previdenziale pubblico in Italia si caratterizzato per
Iniquit inter e intra generazionali Rischi di squilibrio finanziario: enorme debito previdenziale Rischio politico legato al debito previdenziale

Dagli anni 90 in poi: riforme finalizzate a ripristinare la sostenibilit finanziaria del sistema pensionistico
D.lgs. 503/92 (Riforma Amato) L. 335/95 (Riforma Dini) L. 449/97, art. 59 (Riforma Prodi) L. 243/2004 (Riforma Maroni) L. 247/2007 Protocollo sul Welfare
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 Sistema a ripartizione (SR) i contributi versati dai lavoratori in un dato periodo finanziano le pensioni dei pensionati

Modalit di finanziamento

Sistema a capitalizzazione (SC) i contributi versati dai lavoratori sono investiti nel mercato finanziario, il capitale accumulato si tradurr nelle pensioni dei lavoratori stessi

Lezione 3

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Equivalenza tra modelli diversi

SR equivale a SC se

ossia se

SR pubblico: m ed n decrescenti dagli anni 70 in poi

Rischio demografico: Aumento dellindice di dipendenza

Lezione 3

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Calcolo delle pensioni: retributivo

Sistema retributivo (Defined Benefit DB) pensione determinata in base alla retribuzione del lavoratore
Retribuzione pensionabile: es. retribuzione dellultimo periodo di lavoro, o retribuzione media dellintera vita lavorativa Assicura al pensionato il godimento di uno standard di vita comparabile al precedente

Lezione 3

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Calcolo delle pensioni: contributivo

Sistema contributivo (Defined Contribution DC) pensione determinata in base ai contributi versati dal lavoratore
In un sistema pubblico, il rendimento dei contributi tipicamente determinato dal legislatore a priori Il lavoratore percepisce pi agevolmente il legame tra i contributi che versa e la pensione che ricever
Ridotta linefficienza dovuta a distorsione nellofferta di lavoro

Lezione 3

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Tre pilastri previdenziali

Primo pilastro pubblico; SR, obbligatorio
la Bismarck: sistema retributivo la Beveridge: pensioni means-tested o flat rate

Previdenza integrativa (complementare)

Secondo pilastro privato; fondi pensione occupazionali, SC, obbligatorio o volontario Terzo pilastro privato; piani pensionistici individuali, SC, DC, volontario
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Previdenza: quadro complessivo

I sistemi pubblici, solitamente SR (e DB), soffrono
rischi: demografico e quindi politico

Ma i sistemi privati, di tipo SC (e DC), comportano

rischi: finanziario, di longevit, di inflazione costi: in particolare amministrativi (es. in Cile)

Possibile soluzione: sistema previdenziale misto (pubblicoprivato, SR - SC, DB - DC)

Redistributivo/assistenziale + assicurativo/previdenziale Diversificazione e migliore allocazione dei rischi
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Lezione 3

Sistemi previdenziali degli altri

Regno Unito: 3 livelli (tiers)
1. sistema pubblico con prestazione flat rate 2. scelta (contracting out) tra schema pubblico (SR, DB) e schema privato (SC, DC, occupazionali o individuali) 3. sistema addizionale volontario, privato (SC, DC, occupazionale o individuale)

Stati Uniti:
sistema pubblico (Social Security), obbligatorio, SR, DB + piani pensionistici occupazionali (DB e DC) e individuali
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Il sistema previdenziale italiano oggi

Sistema previdenziale pubblico:
originariamente a capitalizzazione (SC) ... ... poi a ripartizione (SR) di tipo retributivo (DB) ... ... infine, con la L. 335/1995 - riforma Dini, a ripartizione (SR) di tipo contributivo (DC)
NDC : Notional Defined Contribution

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(Fonte: DPEF 2008-2011, in www.rgs.mef.gov.it)

Effetto della revisione dei coefficienti di trasformazione Passaggio da sistema misto a contributivo, morte dei baby boomers
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