CIR –Comitato Italiano per i Rifugiati

Il diritto d’asilo
La procedura in Italia

COME VIENE DETERMINATO LO STATO COMPETENTE AD ANALIZZARE LA DOMANDA

D’ASILO?

Dal 1 settembre 1997 è in vigore in Italia la Convenzione di Dublino relativa alla

determinazione dello Stato competente per l’esame della richiesta dello Status di Rifugiato
(Austria, Belgio, Danimarca, Francia, Finlandia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia,
Lussemburgo, Olanda, Portogallo, Regno Unito, Spagna e Svezia).

Dal 18 febbraio 2003 Regolamento “Dublino II” (CE) n. 343/2003.

Il Regolamento garantisce ad ogni richiedente lo status di rifugiato che la sua domanda sarà
esaminata da uno Stato membro dell’Unione Europea, in modo da evitare che egli sia
successivamente mandato da uno Stato membro all’altro senza che nessuno accetti di
esaminare la sua richiesta d’asilo.

Tale Convenzione, e il successivo Regolamento, sono diretti a risolvere il problema costituito

dai c.d. "rifugiati in orbita", cioè quei richiedenti l'asilo rinviati da uno Stato membro ad un
altro senza che nessuno di questi Stati si riconosca competente per l'esame della loro domanda
di asilo.

Casi in cui l’ITALIA È COMPETENTE ad esaminare una richiesta di riconoscimento dello status.

1. PRESENZA IN ITALIA DI PARENTI – moglie o marito, figli minorenni, genitori se il

richiedente è minore, riconosciuti rifugiati secondo la Convenzione di Ginevra, in caso di
consenso esplicito da parte degli interessati

2. INGRESSO IN ITALIA con permesso di soggiorno o visto italiano

3. INGRESSO IRREGOLARE – senza documenti o senza visto se richiesto- in uno dei paesi
dell’Unione Europea attraverso l’Italia. In questo caso l’Italia diviene responsabile in quanto
PRIMO PAESE D’INGRESSO.

I parametri individuati dal Regolamento per stabilire la competenza di uno Stato hanno
carattere oggettivo e possono essere considerati portatori di un unico principio: lo Stato che
permette l'ingresso, regolare o meno, del richiedente asilo nell'ambito del territorio dell'Unione
è quello responsabile dell'esame dell'istanza, indipendentemente da dove la stessa sia
presentata.

Tale impostazione è mitigata solo in ipotesi marginali: qualora ad un membro della famiglia del
richiedente asilo (solo il coniuge o i figli minori) sia già stato riconosciuto lo status di rifugiato
ai sensi della Convenzione di Ginevra del 1951, da parte di uno Stato membro ove risiede
legalmente, questo Stato sarà competente anche per l'esame della domanda del suo
congiunto, purché quest'ultimo lo desideri.

Inoltre, ogni Stato membro, anche se non competente per l'esame in base ai criteri previsti
dalla Convenzione, può esaminare, per motivi umanitari, in particolare di carattere familiare o
culturale, a richiesta dello Stato membro che l'abbia ricevuta, una domanda di asilo, a
condizione che il richiedente l'asilo lo desideri.

Infine, con riguardo alle istanze presentate sul suo territorio, ogni Paese conserva il potere
discrezionale di ritenersi competente anche in ordine a casi che, in base alla Convenzione non
gli spetterebbero.

Lo Stato che riceve la richiesta può rifiutarla ove non ritenga provato il passaggio
dell'interessato attraverso il suo territorio. A fronte di un rifiuto è sempre possibile richiedere
allo Stato che non ha accettato di rivedere la sua posizione, purché sussistano elementi di
prova che rendano immotivato il rifiuto. In ogni caso non sussiste un autorità sovraordinata
che possa dirimere un disaccordo su casi specifici.

QUALI SONO GLI ESITI POSSIBILI DEL PRE-ESAME EFFETTUATO DELLA UNITA’
DUBLINO?

L’Unità Dublino, a seguito dell’accertamento dello Stato competente per l’esame della domanda
d’asilo, può adottare le seguenti decisioni:

· Richiedere ad un altro Stato dell’Unione la presa in carico del richiedente asilo, se

sussiste la competenza di quello Stato in base alle disposizioni del Regolamento (CE) n.
343/2003.
Se l’altro Stato ritenuto competente accetta la presa in carico: la Questura procede al
trasferimento del richiedente asilo nello Stato che esaminerà la domanda e gli rilascia un
apposito lasciapassare.

· Decisione di presa in carico del richiedente asilo, laddove la competenza sia dello Stato
italiano. L’Unità Dublino trasmette tale decisione alla Commissione centrale per il
riconoscimento dello status di rifugiato.

· Se lo Stato ritenuto competente non accetta la presa in carico del richiedente asilo
l’Unità Dublino trasmette la richiesta d’asilo alla Commissione centrale con il relativo nulla
osta all’esame della domanda.

Nota bene: Il richiedente asilo può, tuttavia, presentare ricorso contro la decisione di
trasferimento al Tribunale Amministrativo Regionale entro 60 giorni con possibilità di
appello al Consiglio di Stato nel caso in cui il T.A.R. confermi la decisione o, in alternativa,
al Presidente della Repubblica entro 120 giorni dalla notifica.

Se, invece, lo straniero ha presentato la domanda di riconoscimento presso le autorità

di un altro Stato dell'Unione e quest'ultimo accerta la responsabilità dell'Italia, il
richiedente asilo viene trasferito in Italia ed accompagnato, o invitato a presentarsi, presso la
Questura che redige il verbale delle dichiarazioni e al richiedente asilo viene rilasciato un
permesso di soggiorno provvisorio per richiesta di asilo, valido tre mesi e rinnovabile
fino alla definizione del procedimento con la decisione della Commissione centrale per il
riconoscimento dello status di rifugiato.
DOVE SI PRESENTA LA DOMANDA D’ASILO?

Sulla base della procedura amministrativa, prevista dalla Legge Martelli, così come modificata
dalla Legge 189/2002, ai fini del riconoscimento dello status di rifugiato lo straniero che
intende presentare domanda di asilo lo deve fare alla polizia di frontiera al momento
dell’ingresso o successivamente presso gli uffici della Questura ove ha eletto domicilio entro 8
giorni dal suo ingresso in Italia.

La Questura dopo aver verificato l’applicazione delle clausole ostative, raccoglie le generalità
del richiedente.

QUALI SONO LE CLAUSOLE OSTATIVE ALLA PRESENTAZIONE DELLA DOMANDA DI

RICONOSCIMENTO DELLO STATUS DI RIFUGIATO?

Non è consentito l’ingresso nel territorio dello Stato dello straniero che intende chiedere il
riconoscimento dello status di rifugiato quando, da riscontri obiettivi da parte della polizia di
frontiera, risulti che il richiedente:

a) sia già stato riconosciuto rifugiato in altro Stato.

b) provenga da uno Stato, diverso da quello di appartenenza, che abbia aderito alla
Convenzione di Ginevra, nel quale abbia trascorso un periodo di soggiorno, non
considerandosi tale il tempo necessario per il transito dal relativo territorio sino alla
frontiera italiana

c) si trovi nelle condizioni previste dall’articolo 1, paragrafo F, Convenzione di Ginevra

d) sia stato condannato in Italia per uno dei delitti previsti dall’articolo 380, commi 1 e
2, del codice di procedura penale o risulti appartenente ad associazioni di tipo mafioso
o dedite al traffico degli stupefacenti o ad organizzazioni terroristiche

Articolo 1 comma 4 legge 28 febbraio 1990, n.39

Nota bene :

· E’ fatto salvo il principio di “non refoulement” sancito dall’art. 19 comma 1 TU 286/98

· Punto c – questo paragrafo si riferisce a chi ha commesso crimini contro la pace, di

guerra o contro l’umanità

CHI PUÒ FARE DOMANDA D’ASILO?

Chi temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità,
appartenenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, si trova fuori
del Paese di cui è cittadino e non può o non vuole, a causa di questo timore, avvalersi della
protezione del proprio Paese.
Art.1 Convenzione di Ginevra 1951

Lo straniero al quale sia impedito nel suo Paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche
garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le
condizioni stabilite dalla legge.

Art.10 Costituzione della Repubblica Italiana 1948

Può fare domanda d’asilo in Italia, e ricevere su “raccomandazione” della Commissione

Centrale un permesso si soggiorno per motivi umanitari, chi fugge da situazioni di guerra, di
violenza generalizzata, di violazione dei diritti umani e chi rischia di essere sottoposto a tortura
o a trattamenti disumani o degradanti.

Art. 5 comma 6 T.U. 286/98

LA NUOVA PROCEDURA: LA PROCEDURA ORDINARIA E LA PROCEDURA

SEMPLIFICATA?

A) La procedura ordinaria

La procedura ordinaria (art. 1 quater, comma 2, L. 39/90) viene applicata ai casi di

trattenimento facoltativo e agli stranieri regolarmente presenti sul territorio.

Il questore ricevuta l’istanza di asilo provvede entro 2 giorni dal ricevimento della stessa alla
trasmissione degli atti alla Commissione territoriale.

La Commissione entro 30 giorni dalla ricezione provvede all’audizione e adotta la decisione

entro i successivi 3 giorni.

Nel caso in cui lo straniero sia trattenuto e la Commissione non decida entro il termine
massimo di trattenimento di 20 giorni (art. 3 comma 1 del D.P.R. 303/2004), al richiedente
verrà rilasciato un permesso di soggiorno valido fino al termine della procedura.

B) La procedura semplificata

La procedura semplificata (art. 1 ter L. 39/90) viene applicata esclusivamente agli

stranieri sottoposti a trattenimento obbligatorio ovvero:

a) se la domanda è presentata da uno straniero in posizione irregolare (lett. a comma

2, art. 1 bis) il trattenimento avviene nel CID; entro 2 giorni dal ricevimento dell’istanza il
questore trasmette la documentazione necessaria alla Commissione territoriale, che entro
15 giorni dalla ricezione della documentazione provvede all’audizione. La decisione è
adottata entro i successivi 3 giorni. Per quanto riguarda la durata del trattenimento
obbligatorio è pari a quella della procedura semplificata (20 gg)

b) se la domanda è presentata da uno straniero già destinatario di un’espulsione (lett.

b, comma 2, art. 1 bis), il trattenimento avviene nel CPTA per un periodo massimo di 30
giorni prorogabile per ulteriori 30 a seguito di richiesta del Questore al tribunale in
composizione monocratica. Entro 2 giorni dal ricevimento dell’istanza il questore trasmette
la documentazione necessaria alla Commissione territoriale, che entro 15 giorni dalla
ricezione della documentazione provvede all’audizione. La decisione è adottata entro i
successivi 3 giorni.
Allo scadere del periodo previsto per la procedura semplificata, anche se la stessa
non si è ancora conclusa con decisione della Commissione territoriale, il richiedente
asilo ha diritto ad ottenere un permesso di soggiorno temporaneo valido per 3 mesi e
rinnovabile fino alla definizione della procedura (art. 1 bis, comma 5 L. 39/90 e art. 3 comma 4
d.P.R. 303/2004).

IL RICHIEDENTE ASILO PUÒ ESSERE TRATTENUTO?

Rispetto alla precedente normativa, che prevedeva la libera presenza sul territorio di tutti i
richiedenti asilo, la nuova Legge n. 189/2002 ha introdotto gli istituti del trattenimento
facoltativo e obbligatorio.

Il trattenimento facoltativo

Posto che il richiedente non può essere trattenuto al solo fine di esaminare la domanda,
il questore può decidere per il TRATTENIMENTO FACOLTATIVO del richiedente asilo
(art. 1 bis, comma 1):

a) per verificare o determinare la sua nazionalità o identità, qualora egli non sia in possesso
dei documenti di viaggio o d’identità, oppure abbia, al suo arrivo nello Stato presentato
documenti risultati falsi;

b) per verificare gli elementi su cui si basa la domanda di asilo, qualora tali elementi non siano
immediatamente disponibili;

c) in dipendenza del procedimento concernente il riconoscimento del diritto ad essere

ammesso nel territorio dello Stato.

Per gli stranieri sottoposti a trattenimento facoltativo il questore dispone la permanenza

nei Centri di identificazione – CID (art. 2 co 4, d.P.R. 303/2004). Questi centri predisposti
per l’accoglienza dei richiedenti asilo prevedono modalità di permanenza disciplinate dall’art. 9
del d.P.R. 303/2004 (regolamento di attuazione); su questa base il richiedente può allontanarsi
dal centro solo previa autorizzazione del Direttore (dell’Ente gestore del Centro) dalle 8.00
alle 20.00. L’allontanamento dal CID senza autorizzazione equivale a rinuncia della
domanda di asilo.

Il trattenimento obbligatorio

Il richiedente asilo deve essere trattenuto (TRATTENIMENTO OBBLIGATORIO art. 1 bis,

comma 2):

a) per aver eluso o tentato di eludere i controlli alla frontiera o, comunque, se si trova in
condizione di soggiorno irregolare;

b) se è già destinatario di un provvedimento di espulsione o respingimento.

Nei casi di trattenimento obbligatorio si distinguono due ipotesi:

1) per i richiedenti che hanno eluso o tentato di eludere i controlli alla frontiera (art. 1
bis, comma 2, lett. a) il Questore disporrà la permanenza nei CID;
2) per chi è già destinatario di un provvedimento di espulsione o respingimento (art. 1
bis, comma 2, lett. b) la permanenza è disposta nei centri di permanenza temporanea e
assistenza (CPTA)[1].

Particolarmente significativa la Circolare del Ministero dell’Interno[2], che specifica

l’applicazione dell’articolo 1 bis lettera a, delineando in maniera più definita i casi in cui deve
essere disposto il trattenimento dei richiedenti asilo. Nella Circolare viene specificato che non
può essere disposto il trattenimento nei centri degli stranieri, che pure presenti
irregolarmente, richiedono spontaneamente asilo politico. Infatti la posizione
d'irregolarità della presenza del richiedente asilo non può costituire, da sola
l’elemento unico e sufficiente per determinare l’obbligatorietà del trattenimento.

Per quei richiedenti asilo non sottoposti ai regimi di trattenimento sopra descritti il questore
rilascia un permesso di soggiorno valido per 3 mesi, rinnovabile fino alla definizione della
procedura di riconoscimento dello status di rifugiato presso la competente Commissione
territoriale (art. 2, co 4 D.P.R. 303/04).

[1] Istituiti dall’art. 12 della l. 6 maggio 1998, n. 40, così come modificato dall’art. 14 T.U.

[2] Ministero dell’Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza Direzione Centrale dell’Immigrazione e della Polizia delle
Frontiere n. 400/b/2005/460/p/15.1.7.7 del 31 ottobre 2005, indirizzata alle Questure e agli uffici di Polizia di Frontiera, in
appendice.

COSA SONO LE COMMISSIONI TERRITORIALI E LA COMMISSIONE CENTRALE PER IL

RICONOSCIMENTO DELLO STATUS DI RIFUGIATO?

La nuova normativa introdotta dalla Legge 189/2002 e dal relativo Regolamento di attuazione
n 303/2002, prevede, fra le novità, il decentramento decisionale attraverso l’istituzione delle
Commissioni territoriali che si occupano di valutare le istanze per il riconoscimento dello
status di rifugiato.

Queste Commissioni sono presiedute da un funzionario prefettizio, composte da un funzionario

della Questura, un rappresentante dell’Ente Territoriale nominato dalla Conferenza unificata
Stato-città ed autonomie locali, e da un rappresentante dell’ACNUR[1].

Le Commissioni sono istituite presso le Prefetture – Uffici territoriali del governo di Gorizia,
Milano, Roma, Foggia, Siracusa, Crotone, Trapani .

La Commissione Centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato, ora Commissione

Nazionale per il diritto di asilo, ha compiti di coordinamento e di indirizzo per le
Commissioni territoriali; è competente per l’organizzazione di corsi di formazione, per il
monitoraggio dei flussi dei richiedenti asilo e ha poteri decisionali in tema di revoche e
cessazioni di status concessi [2].

[1] Cfr art. 1 quater L. 39/90, cosi come modificato dalla l. 189/02
[2] Cfr art. 1 quinquies, co 2, l. 39/90
CHI DECIDE LE DOMANDE PENDENTI?

Le richieste di riconoscimento dello status di rifugiato pendenti presso la Commissione centrale

al momento dell’entrata in vigore del regolamento n. 303/2004 (21 aprile 2005) sono decise
da una speciale sezione della Commissione nazionale, la c.d. Commissione Stralcio[1]

[1] art. 34, co 3 l. 189/02 e art. 21 d.P.R. 303/04.

COME AVVIENE L’AUDIZIONE IN COMMISSIONE E L’INTERVISTA DEL RICHIEDENTE

ASILO?

L’articolo 13 del regolamento n. 303/04 prevede che la convocazione per l’audizione sia
comunicata all’interessato tramite la Questura territorialmente competente; in caso di
irreperibilità del richiedente, la Commissione, accertato che il permesso di soggiorno è scaduto
e che non ne è stato chiesto il rinnovo decide in assenza dell’audizione personale sulla base
della documentazione disponibile.

L’audizione può essere rinviata solo qualora le condizioni di salute del richiedente non la
rendano possibile, ovvero quando l’interessato richieda ed ottenga il rinvio per gravi e fondati
motivi. La mancata presentazione all’audizione individuale non impedisce la decisione della
Commissione territoriale sulla domanda d’asilo (art. 13, comma 2).

L’articolo 14 del regolamento innova la legge preesistente concedendo al richiedente asilo la

facoltà di farsi assistere da un avvocato durante l’audizione.

QUALI SONO I TIPI DI DECISIONE CHE PUÒ ATTUARE LA COMMISSIONE?

La Commissione territoriale, entro i 3 giorni feriali successivi all’audizione, può adottare 3 tipi
di decisione:

1) riconosce lo status di rifugiato al richiedente, il quale ha diritto ad un permesso di

soggiorno valido 2 anni, rinnovabile e il rilascio del documento di viaggio[1];

2) non riconosce lo status (diniego) in quanto il richiedente non è in possesso dei

requisiti necessari;

3) non riconosce lo status (diniego) qualora il richiedente non sia in possesso dei
requisiti previsti dalla Convenzione di Ginevra, ma conferisce in alternativa lo status
umanitario, ai sensi dell’art. 5, comma 6 del T.U. 286/98[2], valutate le conseguenze
di un rimpatrio alla luce degli obblighi derivanti dalle Convenzioni internazionali
delle quali l’Italia è firmataria, e in particolare l’art. 3 della Convenzione europea dei diritti
umani (divieto di tortura, pene o trattamenti inumani e degradanti).

[1] Il documento di viaggio per rifugiati, di copertina grigia è direttamente previsto dall’Allegato alla Convenzione di Ginevra,
fissandone modalità e durata per il rilascio.

[2] Sotto forma di “raccomandazione” alle autorità di polizia. Ai sensi dell’articolo 11 comma 1, lett. C ter, del d.P.R. 394/99
come modificato dal decreto n. 334/2004 il permesso di soggiorno per motivi umanitari può essere rilasciato dalla questura a
seguito di esibizione da parte dell’interessato di documentazione relativa ad oggettive e gravi situazioni personali che non
consentono l’allontanamento dello straniero

E' POSSIBILE FARE RICORSO E RICHIEDERE IL RIESAME?

A) Ricorso avverso il decreto di espulsione

Nel caso in cui al richiedente asilo non è riconosciuto lo status di rifugiato e non è stato
conferito lo status umanitario il questore provvede all’espulsione con accompagnamento alla
frontiera ai sensi dell’art. 13 co. 4 (se straniero trattenuto in un CID o in un CPT) oppure
l’espulsione contiene l’intimazione a lasciare il territorio entro il termine di 15 giorni se prevista
ai sensi dell’art 13 co 5 del T.U. 286/98 (straniero cui era stato rilasciato un P.d.S. per
richiesta di asilo). Il suddetto provvedimento ai sensi dell’art. 13, comma 5 bis, come
modificato dal D.L. 241/2004, deve essere convalidato dal giudice di pace territorialmente
competente, e solo a seguito della convalida il provvedimento diventa esecutivo (come stabilito
dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 222 del 2004, con la quale è stata dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 13 comma 5 bis D.lg. 25 luglio 1998 n. 286 "nella parte in
cui non prevede che il giudizio di convalida debba svolgersi in contraddittorio prima
dell'esecuzione del provvedimento di accompagnamento alla frontiera, con le garanzie della
difesa"),

Avverso il decreto di espulsione può essere presentato ricorso al giudice di pace del
luogo in cui ha sede l’autorità che ha disposto l’espulsione entro il termine di 60 giorni. In
questo caso la legge prevede l’ammissione dello straniero al gratuito patrocinio a spese
dello Stato.

B) Ricorso avverso il diniego del riconoscimento dello status di rifugiato

Se l’espulsione - provvedimento consequenziale alla decisione negativa della Commissione

nazionale, di cui all’art. 15 comma 5 del regolamento - può essere impugnata innanzi al
giudice di pace, contro la decisione negativa della Commissione, il richiedente asilo
sottoposto alla procedura semplificata può:

a) impugnare il provvedimento di diniego dello status di rifugiato davanti al tribunale

in composizione monocratica entro 15 giorni dalla comunicazione della decisione (art. 1
ter, comma 6 D.L. 416/89); il ricorso non sospende il provvedimento di allontanamento. Il
richiedente può però chiedere al prefetto competente di essere autorizzato a rimanere sul
territorio nazionale sino all’esito del ricorso.

b) richiedere il riesame della domanda alla Commissione territoriale (integrata per

l’occasione da un membro della Commissione Nazionale) entro 5 giorni dalla comunicazione
della decisione (art. 16 D.P.R. 303/04 e art. 1 ter, comma 6 D.L. 416/89). In attesa del
riesame l’interessato rimane nel centro di identificazione.

Il richiedente asilo sottoposto alla procedura ordinaria può impugnare la decisione

della Commissione territoriale davanti al tribunale ordinario territorialmente
competente, in tal caso la legge non indica un termine di impugnazione della decisione
della commissione (art. 1 quater, comma 5 del decreto)

La possibilità di chiedere il riesame, infatti, è concessa solo a coloro che sono

trattenuti nei CID, non ai richiedenti trattenuti nei CPT (straniero già destinatario di un
provvedimento di espulsione o respingimento), i quali potranno solo ricorrere all’impugnazione
di fronte al giudice ordinario in composizione monocratica nel termine di 15 giorni (art. 1 ter,
comma 6 del decreto).

Il ricorso presentato al Tribunale civile non ha effetto sospensivo del provvedimento

di espulsione.

Il ricorrente può, tuttavia, richiedere al prefetto competente che ha adottato il

provvedimento di espulsione, l’autorizzazione a restare sul territorio nazionale fino a
definizione della procedura di ricorso.

In caso di autorizzazione a permanere sul territorio nazionale, il questore rilascia un permesso

di soggiorno di durata non superiore a 60 giorni, rinnovabile nel caso in cui il Prefetto ritenga
che persistano le condizioni che hanno consentito l’autorizzazione a permanere sul territorio
nazionale.