DECRETO ILVA: AUSPICABILE LINTERVENTO DELLA CORTE COSTITUZIONALE Intervista a Gaetano Azzariti (5 dicembre 2012)

1. Qual la sua opinione sul decreto legge n. 207/2012, emanato lo scorso 3 dicembre in relazione alla vicenda dellILVA di Taranto? Comincerei con una premessa. La vicenda dellILVA politicamente delicatissima, e lacerante sul piano umano; ma anche una questione di altissima rilevanza sul piano costituzionale, perch coinvolge alcuni tra i valori e principi fondamentali iscritti nel testo costituzionale: il diritto al lavoro, i limiti allattivit economica privata, il diritto alla salute, il diritto allambiente. Proprio in ragione dellelevato rilievo costituzionale degli interessi in gioco, la questione non pu essere affidata soltanto alle libere dinamiche politiche. In questo quadro, anzi, un intervento della Corte costituzionale che organo terzo, preposto nel nostro ordinamento alla tutela degli equilibri tra i principi costituzionali non dovrebbe essere considerato un trauma, ma uneventualit auspicabile, e forse inevitabile. Daltra parte, di fronte alle polemiche e allaperta contrapposizione tra poteri (Procura, GIP, governo) che si sta consumando in questa vicenda, lintervento di un organo terzo quale la Corte costituzionale potrebbe essere particolarmente opportuno. Come dire: se la Corte non interviene in situazioni di questo tipo, quando mai dovrebbe intervenire?

2. Nel merito, ritiene che il decreto legge presenti profili di illegittimit costituzionale? E a tutti noto che al Parlamento (e al governo allorch emana atti normativi aventi forza di legge) spetta in prima battuta il compito di effettuare bilanciamenti tra i principio costituzionali. Ci avviene nella fisiologia dellattivit normativa, ed ovviamente avvenuto anche in questo caso, nel momento in cui attraverso il decreto legge si fissato un determinato bilanciamento per il caso specifico tra i principi in gioco. Stabilire se il bilanciamento effettuato in sede normativa sia o meno ragionevole per compito della Corte costituzionale: giusto e legittimo che il legislatore effettui

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un bilanciamento, ma altrettanto giusto e legittimo che in sede giurisdizionale (da parte del pubblico ministero, del giudice o di qualsiasi altro soggetto pubblico o privato che partecipi al processo) si possa dubitare della ragionevolezza di tale bilanciamento; e che, in tal caso, possano e anzi debbano essere percorse le vie che il nostro ordinamento offre per verificare tale ragionevolezza.

3. I massimi esponenti dellAssociazione Nazionale Magistrati hanno espresso forti riserve nei confronti del provvedimento in particolare rispetto alla versione anticipata da fonti giornalistiche prima della firma del Capo dello Stato , in relazione ad una supposta invasione di campo del potere legislativo, esercitato in via di urgenza dal Governo, in un ambito riservato al potere giudiziario, nella misura in cui il decreto legge parrebbe travolgere ipso iure gli effetti di un provvedimento di sequestro emanato dallautorit giudiziaria. Laltro corno del problema consiste, in effetti, nel verificare se lintervento del Governo abbia o meno rispettato lambito costituzionale di attribuzioni del potere giudiziario. La questione particolarmente delicata, perch non c dubbio che il decreto legge abbia un contenuto diametralmente opposto rispetto alle ordinanze del GIP che avevano disposto la sospensione dellattivit produttiva e avevano affidato la custodia degli impianti sequestrati a soggetti diversi dallILVA. Il punto stabilire se ci dia luogo a un conflitto tra poteri dello Stato, in relazione a quello che il potere-dovere della magistratura di interpretare e applicare la legge nel caso concreto. In materia di leggi di interpretazione autentica, ad esempio, la Corte costituzionale ha spesso censurato la pretesa del potere legislativo di espropriare retroattivamente i giudici del compito di interpretare le leggi, loro costituzionalmente riservato. La peculiarit di questa vicenda sta nel fatto che questo decreto legge una norma provvedimento, disegnata ad hoc per incidere su una ben determinata vicenda processuale, con uninevitabile sovrapposizione alle decisioni dei giudici che di quel procedimento si stanno occupando. Se ci determini una lesione delle prerogative del potere giudiziario , a questo punto, tipica materia di un conflitto di attribuzione, riservato alla competenza della Corte costituzionale.

4. Spingiamoci a ipotizzare che la magistratura tarantina pubblici ministeri o g.i.p. intenda sollecitare lintervento della Corte costituzionale, come Lei auspica. Quale sarebbe in tal caso lo strumento processuale idoneo allo scopo: conflitto di attribuzione o questione incidentale di legittimit costituzionale? Fino a qualche tempo fa si riteneva che il conflitto di attribuzione potesse essere proposto soltanto in via residuale, allorch non vi fosse altra via per far valere lillegittimit di un atto lesivo della sfera di un potere dello Stato; e si escludeva altres a priori che il conflitto potesse avere ad oggetto una legge o un atto avente forza di

legge, la cui illegittimit costituzionale normalmente vagliata attraverso il procedimento incidentale. Oggi la giurisprudenza della Corte evidenzia maggiori aperture sotto questo profilo, specie allorch non sia sussistano i presupposti per il procedimento incidentale. In ogni caso, la mia opinione che il caso di specie presenta due distinti profili di criticit: da un lato, sotto il profilo di un possibile irragionevole bilanciamento tra i valori e principi costituzionali in gioco ed il profilo cui accennavamo allinizio ; dallaltro, sotto il profilo di una possibile lesione delle prerogative del potere giudiziario, per effetto della sua pretesa di travolgere ipso iure le disposizioni di un provvedimento di sequestro. Mentre il primo profilo tipicamente censurabile attraverso la formulazione di una questione incidentale di legittimit costituzionale da parte del giudice procedente, il secondo profilo mi parrebbe tipica materia di un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato.

LILVA E IL SOLDATO BALDINI Ancora a margine del d.l. n. 207/2012

di Roberto Bin

Non avvezzo al linguaggio dei sentimenti, e non sapendo come comunicare al soldato Baldini limprovvisa morte del padre, il comandante fece schierare il battaglione e url con voce stentorea: Tutti i soldati che hanno perso di recente il padre facciano un passo avanti. Nessuno si mosse, e allora aggiunse imperioso: Soldato Baldini! Un passo avanti!. La lettura del decreto-legge sullIlva mi ha evocato questa vecchia storiella. La prima versione del decreto, quella che era stata deliberata dal Consiglio dei ministri, era pi schietta e, a mio avviso, meglio difendibile. Metteva in chiaro il problema: il sequestro preventivo di un complesso di beni pertinenti al reato, motivato dal pericolo che la loro libera disponibilit possa aggravare o protrarre le conseguenze del reato stesso, una misura cautelare che mira a proteggere un interesse pubblico (oltre che il rischio di commissione di altri reati); ma la funzione affidata al potere giudiziario non riguarda, in linea di principio, la tutela di interessi pubblici specifici (che non sia quello dellapplicazione obiettiva del diritto), perch a questo deve provvedere la pubblica amministrazione, alla cui discrezionalit affidata la tutela bilanciata di tutti gli interessi in gioco. E a ci il Governo provvedeva attraverso un provvedimento di urgenza che conferiva forza di legge al piano di rientro dalla situazione in cui risultano minacciati beni di rilevanza penale (e costituzionale). Non dico che loperazione fosse del tutto al riparo da critiche, ma era una risposta chiara e adeguata alla rilevanza (tanto sociale quanto giuridica) del problema. Il testo definitivo del decreto-legge aggrava per la situazione, perch cerca goffamente di mascherare quello che latto effettivamente . Il provvedimento per il caso concreto ammantato da un involucro di disciplina generale che del tutto trasparente: a partire dalla motivazione, che fa riferimento specifico al caso Ilva, per seguire con la singolare costruzione di una fattispecie derogatoria ritagliata sulle misure dellIlva e poi subito dopo applicata esplicitamente a questa, come nella storiella del soldato Baldini. Con ci il Governo sembra ammettere di essere consapevole di compiere un atto di rottura dellordinamento e, contemporaneamente, rivela la sua scarsa capacit tecnica. Se davvero il provvedimento del caso appariva abnorme e di dubbia legittimit, la soluzione avrebbe dovuto essere una modifica dellart. 321 cpp: nel quale sarebbe certo molto opportuno fissare i limiti di provvedimenti cautelari che, se non si limitano a

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bloccare la degenerazione della situazione per poche ore, possono avere effetti devastanti per la collettivit. Non si pu accettare che sia posto sulle spalle di un giudice il gravosissimo peso di una decisione politica di enorme portata. Appare invece maldestro il tentativo di costruire come una fattispecie generale e astratta la disposizione che prevede che il regime derogatorio per gli stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale abbia applicazione anche quando l'autorit giudiziaria abbia adottato provvedimenti di sequestro sui beni dell'impresa titolare dello stabilimento. In tale caso i provvedimenti di sequestro non impediscono, nel corso del periodo di tempo indicato nell'autorizzazione, l'esercizio dell'attivit. Qui non si sta disciplinando, come a me sembrerebbe opportuno fare, il rapporto tra provvedimenti cautelari del giudice penale e lassunzione dellonere di fronteggiare il rischio da parte della pubblica amministrazione, ma si sta semplicemente nullificando lefficacia dei provvedimenti gi assunti dal giudice. Che il decreto-legge abbia natura di legge-provvedimento di per s non costituisce motivo di censura. Non solo la giurisprudenza costituzionale ha sempre difeso lastratta ammissibilit delle leggi provvedimento (anche se ha rafforzato il test di costituzionalit cui esse sono sottoposte, specie per i profili attinenti al principio di eguaglianza), ma va sottolineato che la natura normalmente provvedimentale costituisce un tratto genetico che la Costituzione espressamente attribuisce al decreto-legge (definito appunto provvedimento provvisorio dallart. 77). Per altrettanto ferma la giurisprudenza costituzionale nel vietare al legislatore di adottare provvedimenti che incidano sulla funzione giurisdizionale in ordine alla decisione delle cause in corso (sent. 267/2007). Il quesito si pone perci su quali atti costituiscano esercizio della funzione giurisdizionale: un problema si pu porre proprio per le misure cautelari reali che non siano collegate ad esigenze interne al procedimento penale, ma alla prevenzione del rischio che le conseguenze del reato si aggravino o si protraggano o che si compiano altri reati. Se si ragiona sul piano sostanziale, non detto che le misure di prevenzione dei reati, anche se occasionalmente assunte dal giudice, costituiscano manifestazione esclusiva della funzione giurisdizionale in ordine alla decisione delle cause in corso. Su questo punto il potere legislativo potrebbe e dovrebbe intervenire a fare chiarezza: in mancanza, la sovrapposizione di iniziative del giudice e iniziative dellesecutivo appare difficilmente evitabile. Che sintervenga con una norma cos mal formulata e troppo direttamente rivolta al caso di specie basta a configurare un conflitto di attribuzioni? La Corte costituzionale non ha mostrato di recedere dalla teoria del conflitto di attribuzioni come strumento residuale, da attivare soltanto in assenza di altri rimedi. Anzi, questa teoria stata espressamente ribadita proprio in relazione ai conflitti tra poteri originati da atti legislativi. Questi possono essere oggetto di conflitto solo nel caso in cui non esista un giudizio nel quale questi debbano trovare applicazione e quindi possa essere sollevata la questione di legittimit costituzionale in via incidentale (si vedano le sentenze n. 221 del 2002 e n. 457 del 1999) (ord. 343/2003).

Questo canone stato ribadito nella sent. 285/2005, in cui si dichiara inammissibile il ricorso del CSM contro una legge che riguardava la riammissione in servizio dei pubblici dipendenti (magistrati compresi) sospesi o dimessisi dallimpiego a causa di procedimento penale, successivamente conclusosi con proscioglimento. Come osserva la Corte, determinante la circostanza che il CSM, nel corso di uno dei giudizi comuni che possono essere attivati dagli interessati a seguito delladozione, da parte dello stesso CSM, dei provvedimenti regolati dalle norme de quibus, o comunque a seguito dellinerzia serbata su istanze tendenti alla emanazione di tali provvedimenti, dispone della possibilit di eccepire, in via incidentale, lillegittimit costituzionale delle norme legislative presentate in questa sede come asseritamente lesive delle proprie attribuzioni. Queste considerazioni mi sembrano sufficienti a far pensare che la Corte giudicherebbe inammissibile anche il conflitto sollevato contro il decreto-legge in commento, in quanto in sede di riesame dei provvedimenti cautelari non mancherebbe lo strumento per sollevare la questione di legittimit.

IL DECRETO ILVA: UN DRAMMATICO BILANCIAMENTO TRA PRINCIPI COSTITUZIONALI Ancora in margine al d.l. n. 207/2012
di Alessandro Morelli

1. Il decreto-legge n. 207/2012 suscita dubbi di costituzionalit sotto due profili1: quello della ragionevolezza del bilanciamento tra principi costituzionali in campo, operato dal legislatore nelloccasione, e quello dellincidenza dellatto medesimo su un procedimento penale in corso e sugli effetti di un provvedimento giudiziario di sequestro. Si possono considerare questi come aspetti di una medesima pi ampia questione, poich gli stessi principi posti sotto stress dallinterferenza del decreto nel procedimento giudiziario rientrano, in definitiva, nel complessivo bilanciamento operato dal legislatore. Ed anzi tale circostanza che, a ben vedere, rende costituzionalmente insostenibile, per i motivi che si diranno, la soluzione adottata dal Governo. Come si evince gi dal preambolo del decreto, lintento del legislatore quello di realizzare un bilanciamento tra la tutela della salute e la protezione dellambiente, da un lato, e le esigenze di salvaguardia delloccupazione e della produzione, dallaltro: lautorizzazione integrata ambientale e il Piano operativo si legge nel provvedimento assicurano limmediata esecuzione di misure finalizzate alla tutela della salute ed alla protezione ambientale e prevedono graduali ulteriori interventi sulla base di un ordine di priorit finalizzato al risanamento progressivo degli impianti; sulla base di tale premessa si evidenzia la straordinaria necessit e urgenza di emanare disposizioni per assicurare che, in presenza di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale, qualora vi sia una assoluta necessit di salvaguardia delloccupazione e della produzione, il Ministro dellambiente possa autorizzare mediante autorizzazione integrata ambientale la prosecuzione dellattivit produttiva di uno o pi stabilimenti per un periodo determinato non superiore a 36 mesi e a condizione che vengano adempiute le prescrizioni contenute nella medesima autorizzazione, secondo le procedure e i termini ivi indicati, al fine di assicurare la pi adeguata tutela dellambiente e della salute secondo le migliori tecniche disponibili.

Cfr., in tal senso, Decreto Ilva: auspicabile lintervento della Corte costituzionale, Intervista a Gaetano Azzariti, in questa Rivista, 5 dicembre 2012, 1 s.
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Riconosciuto, quindi, che la continuit del funzionamento produttivo dello stabilimento siderurgico Ilva S.p.A. costituisce una priorit strategica di interesse nazionale, lart. 1 del decreto definisce lefficacia della predetta autorizzazione, prevedendo, altres, in caso di mancata osservanza delle prescrizioni in essa contenute, lirrogazione da parte del prefetto territorialmente competente di una sanzione amministrativa pecuniaria fino al 10 per cento del fatturato della societ risultante dallultimo bilancio approvato. Il quarto comma del medesimo articolo stabilisce, poi, che le disposizioni di cui al comma 1 trovano applicazione anche quando lautorit giudiziaria abbia adottato provvedimenti di sequestro sui beni dellimpresa titolare dello stabilimento. In tale caso i provvedimenti di sequestro non impediscono, nel corso del periodo di tempo indicato nellautorizzazione, lesercizio dellattivit dimpresa a norma del comma 1 (tutti i corsivi sono aggiunti). Lart. 2 prevede che, nei limiti consentiti dallo stesso decreto, rimanga in capo ai titolari dellautorizzazione integrata ambientale la gestione e la responsabilit della conduzione degli impianti di interesse strategico nazionale. Lart. 3, infine, fa espressamente salva lefficacia dellautorizzazione integrata ambientale gi precedentemente rilasciata alla societ Ilva. Qualora fosse chiamata a sindacare la ragionevolezza del bilanciamento operato dal legislatore, la Corte costituzionale potrebbe anche ritenere non censurabile la soluzione adottata in riferimento al parametro di cui allart. 32, in combinato disposto con lart. 3 Cost.; la ponderazione degli interessi in gioco e la definizione di un equilibrio tra diversi principi costituzionali spettano, com noto, in prima battuta al legislatore. Il giudice delle leggi, se interpellato nelle forme rituali, pu solo verificare, attraverso un controllo esterno, la non illogicit, irrazionalit, arbitrariet e irragionevolezza delle soluzioni normative adottate. Nel caso di specie, se si tralascia lincidenza dellatto sul procedimento giudiziario in corso, il contemperamento tra tutela della salute e dellambiente e salvaguardia delloccupazione e della produzione operato nella definizione della disciplina introdotta dal decreto pu forse non apparire ictu oculi irragionevole, soprattutto in considerazione del particolare contesto entro il quale il bilanciamento si colloca. Molto pi dubbia risulta, invece, la compatibilit della normativa in esame con altri parametri che potrebbero essere evocati, come gli artt. 101, 102, 103, 104, 111, 113 e 117, comma 1, Cost. (questultimo in relazione allart. 6 CEDU), ovverosia con i principi che connotano la funzione giurisdizionale e con quelli del giusto processo e della separazione dei poteri. 2. Non v dubbio, innanzitutto, che il decreto-legge n. 207/2012 abbia natura provvedimentale: anche nella parte non esplicitamente dedicata allIlva, la disciplina in esso contenuta risulta ritagliata sulla specifica vicenda dello stabilimento della societ pugliese2.
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Cfr., in tal senso, R. Bin, LIlva e il soldato Baldini, in questa Rivista, 10 dicembre 2012.

Posto che per legge-provvedimento si pu intendere un atto avente forza (e valore) di legge che incide su un numero determinato di destinatari ed ha contenuto particolare e concreto3, la natura provvedimentale dellatto, com stato notato, non rivelata tanto, o soltanto, dalla presenza di espliciti riferimenti a situazioni o a soggetti specifici. Quel che conta , piuttosto, il modo in cui risulta definita la categoria di oggetti disciplinati, che pu tradursi nellindicazione di requisiti rari o rarissimi, tali da consentire poi, in concreto, lindividuazione di un numero estremamente limitato di destinatari dellintervento legislativo4. , dunque, la ristrettezza delleffettivo ambito applicativo della disciplina a fare di una legge (o di un atto ad essa equiparato sul piano dellefficacia) una legge-provvedimento. Lincipit dellart. 1 del decreto-legge n. 207, che richiama il caso dello stabilimento di interesse strategico nazionale, individuato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, quando presso di esso sono occupati un numero di lavoratori subordinati, compresi quelli ammessi al trattamento di integrazione dei guadagni, non inferiore a duecento da almeno un anno, al momento delimita, con tutta probabilit, al solo caso dellIlva lambito applicativo della stessa normativa. E, tuttavia, le modifiche introdotte nelliter di formazione del provvedimento non sono senza conseguenze: diversamente dalla precedente versione, lattuale formulazione del decreto e la sua efficacia non meramente retroattiva ne consentono leventuale applicazione, in futuro, anche ad altri casi. Le valutazioni di costituzionalit che si devono compiere in merito devono, dunque, tenere conto anche di tale possibilit, non potendo riguardare esclusivamente lodierna vicenda dellIlva5. Carattere provvedimentale hanno, poi, certamente le previsioni contenute nellart. 3 del decreto. Le modifiche introdotte, in corso dopera, al testo, lungi dal risolvere i problemi di costituzionalit, come ha sottolineato Roberto Bin6, li hanno forse aggravati, svelando altres la consapevolezza del Governo di aver prodotto un atto di rottura dellordinamento. Daltro canto, affermare che il decreto-legge n. 207 un atto dal contenuto provvedimentale non significa sostenerne, per ci solo, lillegittimit.
Corte cost., n. 137/2009, punto 2 cons. in dir.; la letteratura in tema di leggi-provvedimento molto ampia: si rinvia, anche per ulteriori riferimenti, oltre al classico C. Mortati, Le leggi provvedimento, Milano, 1968, tra i contributi pi recenti, a R. Dickmann, Processo legislativo e limiti della legge, Napoli 2006, 237 ss.; Id., La legge di approvazione come legge provvedimento, in Corte costituzionale e processo costituzionale nellesperienza della rivista Giurisprudenza costituzionale per il cinquantesimo anniversario, a cura di A. Pace, Milano 2006, 286 ss.; Id., Corte costituzionale e leggi in luogo di provvedimento (nota a Corte cost., 8 maggio 2009, n. 137), in www.federalismi.it, n. 11/2009; G.U. Rescigno, Leggi-provvedimento costituzionalmente ammesse e leggi-provvedimento costituzionalmente illegittime (Relazione al 53 Convegno di studi amministrativi, Varenna, 22 settembre 2007), in www.associazionedeicostituzionalisti.it; S. Spuntarelli, Lamministrazione per legge, Milano, 2007; G. Arconzo, Le leggi provvedimento e leffettivit della tutela giurisdizionale: quando non basta il giudizio di stretta ragionevolezza della Corte costituzionale, pu pensarci lEuropa?, in Quad. reg., 2/2009, 633 ss. 4 Cfr., in tal senso, A. Ruggeri, Fonti, norme, criteri ordinatori. Lezioni, V ed., Torino 2009, 22. 5 R. Bin, op. cit., 1, ha affermato, a tal proposito, che la prima versione del decreto era meglio difendibile perch aveva almeno il pregio di mettere in chiaro il problema. 6 Ibid.
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Com noto, la Corte costituzionale ha pi volte chiarito che non preclusa alla legge ordinaria (statale o regionale) la possibilit di attrarre nella propria sfera di disciplina oggetti o materie normalmente affidati allautorit amministrativa, non sussistendo un divieto di adozione di leggi a contenuto particolare e concreto7. Tali leggi possono essere ammesse entro limiti specifici (come il rispetto della funzione giurisdizionale in riferimento alla definizione delle cause in corso) ed entro i limiti generali del rispetto dei principi di ragionevolezza e di non arbitrariet delle soluzioni normative8. Le leggi-provvedimento non sono, dunque, incostituzionali per definizione; e, tuttavia, in ragione dei rischi di ingiustificata disparit di trattamento insiti in discipline particolari e derogatorie, esse sono sottoposte a uno scrutinio stretto di costituzionalit sub specie di controllo di non arbitrariet e di non irragionevolezza delle scelte del legislatore9. Tale assunto muove dallacquisita consapevolezza del fatto che lidea di matrice liberale secondo la quale gli atti legislativi dovrebbero sempre avere un contenuto generale e astratto ha lasciato il posto, nel diverso contesto dintervento dello Stato sociale di diritto, allidea della legge come strumento regolatore anche di situazioni particolari e concrete. Per un verso, la stessa Costituzione a richiedere interventi normativi di tal genere, in attuazione del principio di eguaglianza sostanziale enunciato dal secondo comma dellart. 3: si pensi soltanto alle leggi dal contenuto non generale e astratto previste dallart. 43 Cost., attraverso le quali, ai fini di utilit generale, possibile riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunit di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale. Per altro verso, forti connotati di particolarit e di concretezza sono impressi ai prodotti legislativi dalla frequente partecipazione ai loro procedimenti di formazione di soggetti sociali che sollecitano forme di negoziazione dei contenuti degli stessi atti legislativi10. In buona sostanza, nella dimensione dello Stato pluriclasse la teoria sostanzialistica della legge non pi sostenibile nella sua assolutezza11. Daltro canto, parte della dottrina ha contestato che le funzioni dello Stato sociale possano legittimare unadozione disinvolta di leggi-provvedimento; queste ultime, pi che costituire normali strumenti di regolazione, rivelerebbero, anche nella dimensione dello Stato pluriclasse, un rapporto disturbato tra legislazione e
Cos testualmente Corte cost., n. 137/2009; ma nello stesso senso, ex plurimis, Corte cost., nn. 248 e 347/1995. 8 Cfr. in tal senso, tra le altre, Corte cost. nn. 143/1989, 346/1991, 492/1995, 267/2007, 241/2008 e 137/2009. 9 Cfr, ex plurimis, Corte cost. nn. 2 e 153/1997, 364/1999, 429/2002, 137/2009. 10 Cfr., in tal senso, G. Zagrebelsky, Manuale di diritto costituzionale. Il sistema delle fonti del diritto, Torino 1987, 12. Amplius, in tema, E. De Marco, La negoziazione legislativa, Padova 1984. 11 Cfr., per tutti, A. Ruggeri, Fonti e norme nellordinamento e nellesperienza costituzionale, I. Lordinazione in sistema, Torino 1993, 29 ss.; Id., Fonti, norme, criteri ordinatori, cit., 19 ss.; L. Paladin, Le fonti del diritto italiano, Bologna 1996, 24 s.
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amministrazione, tra potere politico e potere amministrativo12. Pertanto, limpiego di atti legislativi dotati di un contenuto particolare e concreto, giustificato in certi casi dalle specifiche esigenze istituzionali delineate dal secondo comma dellart. 3 Cost., dovrebbe essere comunque inteso come eccezionale, prevedendosi non a caso per tali atti, come si visto, uno stretto scrutinio di costituzionalit da parte del giudice delle leggi. 3. In alcuni casi, come quello di cui si discorre, le leggi-provvedimento non si limitano ad introdurre discipline discriminatorie prive di giustificazione nella trama dei principi costituzionali, ma intervengono al prevalente scopo di eludere i condizionamenti formali che ne contraddistinguono lordinario regime giuridico, quindi anche per precludere la possibilit di attivare la tutela giurisdizionale contro le misure da esse recate, nel caso di violazione di situazioni giuridiche soggettive dei destinatari13. In questi casi si proposto di discorrere, pi precisamente, di leggi in luogo di provvedimento14, trattandosi di atti legislativi volti, in tutto e per tutto, a sostituirsi a provvedimenti amministrativi o giurisdizionali. Linterferenza degli atti legislativi provvedimentali con i procedimenti giudiziari appare particolarmente problematica, coinvolgendo inevitabilmente tutta una serie di principi fondamentali connotativi dello Stato di diritto. In verit, in materia di incidenza della normazione su procedimenti giudiziari in corso la giurisprudenza della Corte costituzionale molto meno esigente di quella della Corte di Strasburgo (soprattutto in riferimento a quel tipo particolare di leggiprovvedimento costituito dagli atti dinterpretazione autentica15). In qualche occasione,

Cos F. Sorrentino, Le fonti del diritto amministrativo, in Trattato di diritto amministrativo, XXXV, diretto da G. Santaniello, Padova 2004, 89. In senso analogo, G. Arconzo, op. cit., 638: il riferimento allo Stato sociale, che in alcuni casi pu effettivamente essere utilmente e ragionevolmente posto, stato spesso utilizzato come un paravento dietro il quale il Legislatore ha trovato riparo per approvare leggi che con lo Stato sociale ben poco hanno a che fare. 13 R. Dickmann, Corte costituzionale e leggi in luogo di provvedimento, cit., 4. 14 Ibid. 15 Da ultimo, emblematica dei diversi orientamenti della Corte costituzionale italiana e della Corte europea dei diritti delluomo in materia di leggi dinterpretazione autentica Corte cost. n. 264/2012, sulla quale si veda A. Ruggeri, La Consulta rimette abilmente a punto la strategia dei suoi rapporti con la Corte EDU e, indossando la maschera della consonanza, cela il volto di un sostanziale, perdurante dissenso nei riguardi della giurisprudenza convenzionale (a prima lettura di Corte cost. n. 264 del 2012), in corso di pubblicazione su www.giurcost.org e www.diritticomparati.it. Nellampia letteratura in tema di giurisprudenza europea sulle leggi dinterpretazione autentica cfr., tra gli altri, M. Massa, Agrati: Corte europea vs. Corte costituzionale sui limiti alla retroattivit, in www.forumcostituzionale.it; Id., Dopo il caso Agrati il caso Scattolon: le leggi interpretative tra disapplicazione e prevalenza sulla CEDU, in Quad. cost., 4/2011, 957 ss.; Id., Difficolt di dialogo. Ancora sulle divergenze tra Corte costituzionale e Corte europea in tema di leggi interpretative, in corso di stampa in Giur. cost.; A. Ruggeri, Ieri il giudicato penale, oggi le leggi retroattive dinterpretazione autentica, e domani? (a margine di Corte EDU 7 giugno 2011, Agrati ed altri c. Italia), in www.forumcostituzionale.it; S. Fo, Un conflitto di interpretazione tra Corte costituzionale e Corte europea dei diritti delluomo: leggi di interpretazione autentica e ragioni imperative di interesse generale, in www.federalismi.it, 15/2011; G. Repetto, Il triangolo andr considerato. In margine al caso Scattolon, in www.diritticomparati.it, 27 dicembre 2011; G. Ricci, Il passaggio del personale Ata dagli enti locali allo Stato: per la Corte di giustizia un caso di trasferimento dazienda (Osservaz. a Corte giust. 6 settembre 2011, causa C12

tuttavia, anche il giudice delle leggi italiano ha affermato che un intervento normativo non lede la funzione giurisdizionale solo ove risulti che lintento legislativo non la correzione concreta dellattivit giurisdizionale, ma piuttosto la creazione di una regola astratta, condizione che non sussisterebbe, ad esempio, allorch lintervento del legislatore operasse la sostanziale neutralizzazione di un giudicato16. La Corte ha chiarito, altres, che, al fine di valutare la non illegittimit di leggi-provvedimento che possano interferire con la funzione giurisdizionale, peculiare valenza sintomatica assume la considerazione del tempo, delle modalit e del contesto in cui stata emanata la disposizione censurata17. Nel caso in esame, non si riscontra alcun giudicato, ma si procede ad un impiego abnorme della funzione normativa, dando luogo ad una sorta di revoca legislativa di un provvedimento giudiziario di sequestro; e, per di pi, si tratta di materia penale, ove lesigenza di una tutela immediata e diretta del bene giuridico rafforza le ragioni di garanzia della certezza del diritto e dellintegrit delle attribuzioni costituzionali dei diversi poteri dello Stato. In conclusione, la questione che la Corte costituzionale sarebbe chiamata a definire qualora il decreto-legge n. 207/2012 fosse sottoposto, attraverso il canale daccesso del giudizio di legittimit costituzionale in via incidentale (che, per il caso di specie, quello naturale18), sintetizzabile pi o meno nei seguenti termini: sostenibile per lordinamento, in nome delle pur fondamentali esigenze di garanzia delloccupazione e della produzione, un vulnus tanto dirompente per tutta una serie di principi cardine dellorganizzazione dello Stato costituzionale, quali il rispetto della funzione giurisdizionale, il giusto processo e la separazione dei poteri? Lintroduzione nelloggetto del bilanciamento di principi connotativi del sistema delle garanzie, ammesso pure che costituisca unoperazione di per s legittima, finisce col rendere visibilmente squilibrata a favore delle esigenze economiche rilevanti nel caso di specie la ponderazione degli interessi in gioco.
108/10), in Foro it., 11/2011, IV, 503 ss.; V. De Michele, Le vicende del personale Ata trasferito allo Stato dopo le giurisdizioni superiori tornano al vero giudice: quello comune europeo che decide nel merito, in www.europeanrights.eu, 14 marzo 2012; R. Caponi, Giusto processo e retroattivit di norme sostanziali nel dialogo tra le Corti, in Giur. cost., 5/2011, 3753 ss., e, nella stessa Rivista, A. Guazzarotti, Precedente CEDU e mutamenti culturali nella prassi giurisprudenziale italiana, 3779 ss. Pi in generale, sul tema dellinterpretazione autentica si rinvia, anche per ulteriori riferimenti, ai contributi pubblicati in AA.VV., Le leggi di interpretazione autentica tra Corte costituzionale e legislatore, Atti del seminario di Roma del 5 ottobre 2000, a cura di A. Anzon Demmig, Torino 2001, e al volume monografico di A. Pugiotto, La legge interpretativa e i suoi giudici. Strategie argomentative e rimedi giurisdizionali, Milano 2003. 16 Corte cost., n. 374/2000, punto 3 cons. in dir.; in tal senso, tra le altre, gi Corte cost., n. 123/1987. 17 Corte cost., n. 267/2007, punto 4.1 cons. in dir.; su tale pronuncia si veda G. Arconzo, Conferme e nuove prospettive in tema di leggi provvedimento (in margine alla sent. n. 267/2007), in Giur. cost., 2007, 2629 ss. 18 Condivisibile losservazione di R. Bin, op. cit., 2 s., il quale ricorda che la Corte non ha mai abbandonato la teoria del conflitto di attribuzioni come strumento residuale, da attivare soltanto in assenza di altri rimedi (in tema si rinvia, pi ampiamente, al volume dello stesso A., Lultima fortezza. Teoria della Costituzione e conflitti di attribuzione, Milano 1996); pertanto, qualora fosse sollevato un conflitto interorganico da parte dei giudici contro il decreto-legge n. 207/2012, la Consulta, con tutta probabilit, lo dichiarerebbe inammissibile, sussistendo la possibilit di sollevare la questione di legittimit costituzionale sul medesimo atto.

Il contesto ha certamente un suo peso nella valutazione della sostenibilit costituzionale del bilanciamento: le drammatiche conseguenze che la chiusura dello stabilimento dellIlva avrebbe sulla produzione e sulloccupazione non possono essere trascurate. E, tuttavia, nella dimensione dello Stato costituzionale il contesto e il fine non possono giustificare ogni possibile mezzo, pena la stessa dissoluzione della legalit costituzionale. Il provvedimento in questione potrebbe costituire un terribile precedente a disposizione di chiunque, un domani, ritenesse di poterlo utilizzare per esigenze altrettanto meritevoli di considerazione. La strada dellinferno, com noto, sempre lastricata di buone intenzioni.