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La riforma degli anni 90 e le successive correzioni

La prima delega: la legge n. 421 del 1992.


e Il Decreto Legislativo n. 29 del 1993 (c.d. prima
privatizzazione).
La seconda delega: la legge n. 59 del 1997.
attuata da una serie di d. lgs. modificativi del primo (il pi
importante il d. lgs. n. 80 del 1998) (c.d. seconda
privatizzazione)
oggi integralmente sostituiti dal
Decreto Legislativo n.165 del 2001, il cui testo stato
oggetto di numerose modifiche fino alle ultime, contenute
nelle leggi n. 133/2008, n. 69/2009, n. 102/2009
La terza delega: la legge n. 15 del 2009, attuata con il d. lgs.
c.d. Brunetta appena approvato (non ancora pubbl. in
G.U.): qualcuno parla di terza privatizzazione

Le finalit della riforma


Sono dichiarate dallart. 1, comma 1, d. lgs. n. 165/2001:
Le disposizioni del presente decreto disciplinano
lorganizzazione degli uffici e i rapporti di lavoro e di
impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche
() al fine di:
a) Accrescere lefficienza delle pubbliche amministrazioni;
b) Razionalizzare il costo del lavoro pubblico in unottica di
contenimento della spesa per il personale entro i vincoli
di finanza pubblica;
c) Realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane
nella PA (formazione e sviluppo professionale dei
dipendenti in condizioni di pari opportunit), con
garanzia di condizioni uniformi fra lavoratori del settore
pubblico e privato

I contenuti della riforma

Trovano applicazione tutte le norme dettate per il lavoro alle


dipendenze dei privati salvo normative speciali

I rapporti di lavoro sono regolati contrattualmente (viene quindi


meno la regolazione unilaterale)

La pubblica amministrazione, nellambito del rapporto di lavoro,


agisce come il privato datore di lavoro

C il passaggio dalla giurisdizione amministrativa al giudice


ordinario

GLI EFFETTI DELLA RIFORMA SUGLI ATTI DI


GESTIONE

Non pi latto di nomina a costituire il rapporto, ma il


contratto individuale

Gli atti di gestione non sono pi atti di diritto amministrativo,


ma atti di diritto comune (muta il regime giuridico del rapporto)

Quindi, gli atti di gestione:

non devono essere motivati se non quando prescritto


(p.es. dal contratto collettivo o dalla legge)

GLI EFFETTI DELLA RIFORMA SUL


FUNZIONAMENTO ORGANIZZATIVO

C un datore di lavoro che si identifica nel dirigente


(manager del settore pubblico)
Il dirigente-datore di lavoro, responsabilizzato in ordine
al perseguimento dei risultati, chiamato a:
gestire al meglio la risorsa umana (motivare,
promuovere lo sviluppo professionale)
gestire la fase negoziale e del conflitto

La consacrazione della riforma nella


giurisprudenza della Corte costituzionale

Sentenza n. 313/1996
Sentenza n. 309/1997

La legge n. 15 del 4 marzo 2009: criteri direttivi


per il legislatore delegato
a) convergenza degli assetti regolativi del lavoro pubblico con quelli del lavoro privato,
con particolare riferimento al sistema delle relazioni sindacali;
b) miglioramento dellefficienza e dellefficacia delle procedure della contrattazione
collettiva;
c) introduzione di sistemi interni ed esterni di valutazione del personale e delle
strutture, finalizzati ad assicurare lofferta di servizi conformi agli standard internazionali
di qualit e a consentire agli organi di vertice politici delle pubbliche amministrazioni
laccesso diretto alle informazioni relative alla valutazione del personale dipendente;
d) garanzia della trasparenza dellorganizzazione del lavoro nelle pubbliche
amministrazioni e dei relativi sistemi retributivi;
e) valorizzazione del merito e conseguente riconoscimento di meccanismi premiali
per i singoli dipendenti sulla base dei risultati conseguiti dalle relative strutture
amministrative;
f) definizione di un sistema pi rigoroso di responsabilit dei dipendenti pubblici;
g) affermazione del principio di concorsualit per laccesso al lavoro pubblico e per
le progressioni di carriera;
h) introduzione di strumenti che assicurino una pi efficace organizzazione delle
procedure concorsuali su base territoriale, conformemente al principio della parit di
condizioni per laccesso ai pubblici uffici, da garantire, mediante specifiche disposizioni
del bando, con riferimento al luogo di residenza dei concorrenti, quando tale requisito sia
strumentale allassolvimento di servizi altrimenti non attuabili o almeno non attuabili con
identico risultato;
i) previsione dellobbligo di permanenza per almeno un quinquennio nella sede della
prima destinazione anche per i vincitori delle procedure di progressione verticale,
considerando titolo preferenziale nelle medesime procedure di progressione verticale la
permanenza nelle sedi carenti di organico.

Le finalit del decreto legislativo c.d. Brunetta,


approvato il 9 ottobre 2009
Art. 1, comma 2:
Le disposizioni del presente decreto assicurano una
migliore organizzazione del lavoro, il rispetto degli ambiti
riservati rispettivamente alla legge e alla contrattazione
collettiva, elevati standard qualitativi ed economici delle
funzioni e dei servizi, lincentivazione della qualit della
prestazione lavorativa, la selettivit e la concorsualit nelle
progressioni di carriera, il riconoscimento di meriti e
demeriti, la selettivit e la valorizzazione delle capacit e
dei risultati ai fini degli incarichi dirigenziali, il
rafforzamento dellautonomia, dei poteri e delle
responsabilit della dirigenza, lincremento dellefficienza
del lavoro pubblico e il contrasto alla scarsa produttivit e
allassenteismo nonch la trasparenza delloperato delle
p.a. anche a garanzia della legalit.

Sintesi delle disposizioni del


D. Lgs. 165/2001
(attuale formulazione)

Titolo I:

Finalit e ambito di applicazione


Il sistema delle fonti
Il personale in regime pubblicistico
Indirizzo politico e attivit amministrativa;
le funzioni dirigenziali
Potere organizzativo della p.a.
Gestione risorse umane
Nessi tra costo lavoro, risorse finanziarie e
controlli
Relazioni sindacali

Principi generali

Titolo I: Principi generali

Art. 1, commi 1 e 2
D. Lgs. n. 165

Le disposizioni del D. Lgs. n. 165


disciplinano
lorganizzazione
degli
uffici e i rapporti di lavoro e di impiego
alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche.
Per amministrazioni pubbliche si
intendono, fra le altre, tutte le
amministrazioni dello Stato

Le
esclusioni

Art. 3 D. Lgs. n. 165

Magistrati ordinari amministrativi e contabili


Avvocati e procuratori dello stato
Personale militare e forze di polizia di stato
Personale carriere diplomatiche e prefettizie
Dipendenti enti speciali: Banca dItalia,
Consob Autorit garante per la concorrenza.
Personale del Corpo nazionale dei vigili del
fuoco
Personale
della
carriera
dirigenziale
penitenziaria
Professori e ricercatori universitari.

.. La ratio delle
esclusioni

Art. 3 D. Lgs. n. 165

1) peculiarit delle funzioni svolte


(magistrati, docenti univ.);
2) Esercizio di compiti di particolare
rilievo connesso alla realizzazione
di funzioni di particolarit rilevanza
dal punto di vista della collettivit
(comparto sicurezza);
3) svolgimenti di ruoli di garanzia o
controllo (Banca dItalia)

In alcune amministrazioni, pertanto,


si configura la seguente situazione:
Convivenza di personale con
rapporto di lavoro
contrattualizzato con personale
non contrattualizzato (per. es.
magistrati/cancellieri; docenti
universitari/personale non
docente).

Una rilevante eccezione


Art. 53, d. lgs. n. 165 del 2001:
la disciplina delle autorizzazioni per
incarichi retribuiti trova applicazione
anche nei confronti del personale
operante in regime di diritto pubblico
(ex art. 3, d. lgs. n. 165 del 2001)

In linea generale, al personale in


regime di diritto pubblico, si applica:
1) La disciplina speciale in vigore;
2) Gi eventuali d.p.r. di recepimento degli
accordi sindacali ex l. n. 83/93 (o
previsti da altre leggi speciali);
3) Le controversie sono sottoposte alla
giurisdizione esclusiva amministrativa.

Genesi e disciplina del rapporto di lavoro


contrattualizzato
Art. 2, comma 3, prima parte:

I rapporti di lavoro sono


regolati contrattualmente. I
contratti collettivi sono
stipulati secondo i criteri e le
modalit previste nel titolo III
del presente decreto.

Il sistema delle fonti


a) Linee fondamentali di organizzazione degli
uffici, conferimento della titolarit,
organizzazione delle dotazioni organiche:
sono definite mediante leggi o atti
organizzativi di natura amministrativa, sulla
base dei principi di legge (art. 2, comma 1)
b) Rapporti di lavoro: sono disciplinati mediante
il codice civile, le leggi sul lavoro privato,
(art. 2, comma 2, prima parte)

Da qui il doppio connotato


del sistema regolativo
1) La privatizzazione, riferita
allapplicazione di discipline del settore
privato, ove non diversamente specificato
dal d. lgs. n. 165/01;
2) La contrattualizzazione, consistente
nella matrice contrattuale del rapporto di
lavoro e nellapplicazione dei CCNL
stipulati secondo le procedure previste
dallo stesso d. lgs. n. 165/01.

La gerarchia delle fonti: lart. 2,


comma 2, seconda parte
Il vecchio testo:

Il nuovo testo dopo il d. lgs.


Brunetta:

Eventuali disposizioni di legge, Eventuali disposizioni di legge,


regolamento o statuto, che
regolamento o statuto, che
introducano discipline dei
introducano discipline dei
rapporti di lavoro la cui
rapporti di lavoro la cui
applicabilit sia limitata ai
applicabilit sia limitata ai
dipendenti delle amministrazioni
dipendenti delle
pubbliche, o a categorie di essi,
amministrazioni pubbliche, o a
possono essere derogate da
categorie di essi, possono
successivi contratti o accordi
essere derogate da successivi
collettivi e, per la parte derogata,
contratti o accordi collettivi e,
non sono ulteriormente
per la parte derogata non sono
applicabili, solo qualora ci sia
ulteriormente applicabili, salvo
espressamente previsto dalla
che la legge disponga
legge.
espressamente in senso
contrario.

La funzione del contratto


individuale

Il contratto individuale destinato


ad essere condizionato dai
contenuti delle norme di legge e/o
dei contratti collettivi.

La sanzione della nullit delle


disposizioni contrattuali contrarie a
norme imperative introdotta dal d.
lgs. Brunetta
Art. 2, comma 3bis:
Nel caso di nullit delle disposizioni
contrattuali per violazione di norme
imperative e dei limiti fissati alla
contrattazione collettiva, si applicano gli
articoli 1339 e 1419, secondo comma, del
codice civile.

Titolo I: Principi generali

Art. 1, comma 3 D.
Lgs. n. 165

Le disposizioni del presente decreto costituiscono principi


fondamentali ai sensi dellart. 117 della Costituzione. Le
Regioni a Statuto ordinario si attengono ad esse tenendo
conto delle peculiarit dei rispettivi ordinamenti.
I princpi desumibili dall'articolo 2 della legge 23 ottobre
1992, n. 421, e successive modificazioni, e dall'articolo 11,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive
modificazioni ed integrazioni, costituiscono altres, per le
Regioni a statuto speciale e per le provincie autonome di
Trento e di Bolzano, norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica.

Il riparto di competenze Stato Regioni in


materia di lavoro pubblico
QUESITO PRINCIPALE:
Il riferimento ai principi fondamentali definisce una
competenza generale concorrente fra Stato e
Regioni in materia di disciplina del lavoro pubblico,
con conseguente applicazione dellart. 117, 3 comma,
ult. parte Cost.? E se s, con quali effetti?
Quesiti conseguenti:
Si possono individuare ambiti di competenza esclusiva dello Stato in
materia di lavoro pubblico?
Viceversa, esistono o no spazi per laffermazione di competenze
esclusive delle Regioni?
24

Le competenze statali esclusive secondo il disposto


del d. lgs. Brunetta

Lart. 74, comma 1, d. lgs. Brunetta contiene


un elenco di istituti rientranti nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi
dellart. 117, comma 2, lett. l) (giurisdizione e
norme processuali, ordinamento civile e
penale, giustizia amministrativa) e lett. m)
(determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che debbono essere garantiti su tutti il territorio
nazionale)
25

I limiti alla competenza delle regioni a


statuto speciale: la sentenza della
Corte Costituzionale n. 308/2006
Dichiara lillegittimit costituzionale
dellart. 39 comma 9 della legge regionale
siciliana 10/2000 in quanto concorre alla
disciplina del trattamento economico del
personale delle regioni e degli enti
regionali in violazione del principio della
disciplina del trattamento economico a
mezzo di contratti (art. 45 d. lgs. n. 165,
considerata quale norma fondamentale di
riforma economico-sociale della
Repubblica)

(segue) La sentenza della


Corte Costituzionale n.
189/2007

Dichiara lillegittimit costituzionale


di alcune disposizioni di legge
regionale siciliana che dispongono in
materia di trattamento economico
degli addetti agli uffici stampa degli
enti locali siciliani (art. 2 l. n. 421 del
1992 e art. 45 d. lgs. n. 165, quali
norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica)

Rimangono fermi gli ambiti di


esplicazione dellautonomia regionale
in ambito contrattuale
1) Uno dei 5 componenti del collegio di
indirizzo e controllo dellARAN
nominato dalla Conferenza dei Presidenti
delle Regioni;
2) Per le Regioni a statuto speciale e per le
Province autonome di Trento e Bolzano, il
d. lgs. n. 165/2001 (art. 46, comma 13)
prevede che possano avvalersi di
agenzie tecniche istituite con legge
regionale o provinciale, stipulando
contratti collettivi regionali (provinciali)
per il personale alle loro dipendenze

Il rapporto politica - amministrazione:


lindirizzo politico-amministrativo (art. 4,
co. 1, d. lgs. n. 165/2001)
Le funzioni di indirizzo politico sono
esercitate dagli organi di governo:
- decisione sugli atti normativi e adozione
degli atti di indirizzo
- definiscono obiettivi, priorit, piani,
programmi e direttive generali
- individuano le risorse umane, materiali ed
economiche e le ripartiscono fra gli uffici
dirigenziali generali
- richiedono pareri al Consiglio di stato

Le funzioni e responsabilit dirigenziali (art. 4,


co. 2, d. lgs. n. 165/2001)
Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e
provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli
atti che impegnano l'amministrazione verso
l'esterno, nonch la gestione finanziaria, tecnica e
amministrativa mediante autonomi poteri di spesa
di organizzazione delle risorse umane, strumentali
e di controllo. Essi sono responsabili in via
esclusiva dell'attivit amministrativa, della
gestione e dei relativi risultati.
Tali attribuzioni possono essere derogate soltanto
espressamente e ad opera di specifiche disposizioni
legislative (art. 4, co. 3)

Il potere di organizzazione
(art. 5 del d.lgs 165/2001)
Comma 1 : Le amministrazioni pubbliche assumono ogni
determinazione organizzativa al fine di assicurare lattuazione
dei principi di cui allart. 2 comma 1 e la rispondenza al pubblico
interesse dellazione amministrativa (macro organizzazione)
Comma 2: Nellambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui
allart. 2 comma 1, le determinazioni per lorganizzazione degli
uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro
sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione
con le capacit ed i poteri del privato datore di lavoro, fatta salva
la sola informazione ai sindacati, ove prevista nei contratti
collettivi. Rientrano in particolare nellesercizio dei poteri
dirigenziali le misure inerenti la gestione delle risorse umane nel
rispetto del principio di pari opportunit nonch la direzione,
lorganizzazione del lavoro nellambito degli uffici (micro
organizzazione)

Il collegamento fra politica e amministrazione:


il controllo (art. 5, comma 3)

Le c.d. funzioni di controllo:


a) Gli atti di indirizzo: sono adottati
dallorgano politico
b) Gli atti di micro amministrazione: sono
adottati dal dirigente
c) Il perseguimento dei risultati definiti
nellatto di indirizzo: sottoposto a forme
di controllo interno