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**cercare automaticamente commenti con **editor **sono state inserite correzioni in opzione revisioni il giorno 14 marzo e 10 aprile 2007 (post stampa, in vista della seconda edizione, ojala) DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO
Una visione generale e indicazioni operative sulla problematica acqua, con esemplificazione sul fiume Taro
DEDICA .........................................................................................................................................6 PREFAZIONE ...............................................................................................................................6 PRESENTAZIONE .......................................................................................................................9
PERCH LAPPROCCIO PARTECIPATO ? ....................................................................................................................... 9 QUESTO TESTO ........................................................................................................................................................ 10 OBIETTIVI DEL TESTO .............................................................................................................................................. 11 PUBBLICO A CUI SI RIVOLGE .................................................................................................................................... 11 CHIAVI DI LETTURA ................................................................................................................................................. 12

PS VOSTRI COMMENTI ..........................................................................................................13 RINGRAZIAMENTI ..................................................................................................................13 LA SIMULAZIONE SVOLTA DURANTE IL CORSO AL PARCO DEL TARO..........15 INTRODUZIONE .......................................................................................................................21 PARTE I - IL PROCESSO DECISIONALE ............................................................................31 1 I FALLIMENTI DELLA PIANIFICAZIONE ..................................................................31
1.1 1.2 1.3 IL MODELLO ATTUALE DI PIANIFICAZIONE E GESTIONE DEL TERRITORIO ..................................................... 31 PIANIFICARE SERVE?.................................................................................................................................... 33 LA BASE PSICOLOGICA DEL CONFLITTO........................................................................................................ 43

MIGLIORARE I PROCESSI DECISIONALI ..................................................................45


2.1 2.2 2.3 2.4 CONCETTI BASE ........................................................................................................................................... 45 LE BASI DEL PROCESSO PARTECIPATIVO ...................................................................................................... 68 IL METODO DEL CONSENSO PER GESTIRE IL CONFLITTO ............................................................................... 72 UNO STRUMENTO CHIAVE: LA PARTECIPAZIONE PUBBLICA .......................................................................... 76

COME ATTIVARE UN PROCESSO PARTECIPATIVO ..............................................79


3.1 INDICAZIONI SU COME CONVINCERE DELLOPPORTUNIT DI FARLO ............................................................. 79 1

Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) 3.2 3.3 COME ORGANIZZARE E AVVIARE IL PROCESSO DECISIONALE ....................................................................... 84 UNO STATUTO DELLA PARTECIPAZIONE ....................................................................................................... 90

MODELLI DEL PROCESSO DECISIONALE ................................................................95


4.1 4.2 4.3 MODELLO ISCRA........................................................................................................................................ 95 MODELLO DEL DISCORSO COOPERATIVO ............................................................................................ 97 MODELLO PANACEAS ............................................................................................................................ 102

LA GESTIONE DEL PROCESSO ...................................................................................136


5.1 5.2 LE FUNZIONI DELLA SQUADRA CHE SVILUPPA DI FATTO IL PROCESSO ........................................................ 136 UNA STRUTTURA PER GESTIRE LA PARTECIPAZIONE A SCALA TERRITORIALE VASTA ................................. 139

PARTE II TECNICHE DI SUPPORTO ALLINTERAZIONE CON GLI ATTORI ....146 6 IL MAPPAGGIO COGNITIVO .......................................................................................146
6.1 6.2 LA TECNICA DEL MAPPAGGIO COGNITIVO .................................................................................................. 146 LA SIMULAZIONE SVOLTA DURANTE IL CORSO CIRF AL PARCO DEL TARO................................................. 148

DISCUTERE IN GRUPPO ................................................................................................152


7.1 7.2 7.3 7.4 LA CONDUZIONE DEGLI INCONTRI .............................................................................................................. 152 DUE PAROLE SUL MAPPAGGIO OVALE..................................................................................................... 158 LA TECNICA DELLA SCRITTURA SINTETICA ................................................................................................ 159 CENNI AD ALTRI METODI: TECNICHE DI VISIONING, EASW ....................................................................... 160

LA CASA APERTA ............................................................................................................164

LA TESTA DI UN PROBLEMA DECISIONALE: LALBERO DEI VALORI ................166


8.1 8.2 LALBERO DEI VALORI ............................................................................................................................... 166 LA SIMULAZIONE SVOLTA DURANTE IL CORSO CIRF AL PARCO DEL TARO................................................. 171

GESTIRE LE DIFFERENZE ATTRAVERSO LA TECNICA DEL CIRCO

VIAGGIANTE ...........................................................................................................................176 10 LE DECISIONI POSSIBILI E LANALISI DI FATTIBILIT DELLE OPZIONI ...178


10.1 10.2 QUALI DECISIONI? ..................................................................................................................................... 178 FATTIBILIT DELLE OPZIONI NELLA SIMULAZIONE SVOLTA DURANTE IL CORSO CIRF AL PARCO DEL TARO 189

PARTE III CONCETTUALIZZARE IL PROBLEMA DECISIONALE ........................198 11 PROBLEMA DECISIONALE E VALUTAZIONE LA VALUTAZIONE INTEGRATA .............................................................................................................................198
11.1 11.2 LA VALUTAZIONE INTEGRATA DALLA TESTA AI PIEDI ............................................................................ 198 STADI DELLA VALUTAZIONE ...................................................................................................................... 203 2 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) 11.3 GLI APPROCCI ALLA VALUTAZIONE IN AMBITO PUBBLICO: VALUTAZIONE DI IMPATTO AMBIENTALE, ANALISI COSTI BENEFICI, ANALISI DECISIONALE (MULTICRITERIO) E COME INTEGRARLI ..................................... 205 11.4 TRE LIVELLI DI VALUTAZIONE PER DECIDERE SE VALE LA PENA ............................................................. 221 11.5 INTEGRARE I TRE APPROCCI ....................................................................................................................... 230 11.6 LA VALUTAZIONE AMBIENTALE STRATEGICA (VAS) ............................................................................... 232 11.7 IL DIFFICILE RAPPORTO TRA VAS E VIA, OVVERO TRA VALUTAZIONE DI PIANO E VALUTAZIONE DI PROGETTO, E TRA PIANIFICAZIONE E ATTUAZIONE ................................................................................................. 241 11.8 FARE LA VAS IN PRATICA, O APPLICARE PANACEAS ......................................................................... 247 11.9 LA SIMULAZIONE SVOLTA DURANTE IL CORSO CIRF AL PARCO DEL TARO................................................. 253

12 IL MODELLO CAUSA-EFFETTO ..................................................................................259


12.1 12.2 12.3 12.4 LA MAPPA DEL PROBLEMA CON ALCUNI ESEMPI: PELLE, TASK FORCE ................................................... 259 DALLA MAPPA AL MODELLO DI SISTEMA DINAMICO: UN ESEMPIO DEGITTO ............................................. 263 DISTINZIONE TRA INDICE DI VALUTAZIONE E MODELLO CAUSA-EFFETTO: HEALTH ................................... 268 LA SIMULAZIONE SVOLTA DURANTE IL CORSO CIRF AL PARCO DEL TARO ................................................... 270

PARTE IV INFORMAZIONE A SUPPORTO DELLE DECISIONI ..............................276 13 LAPPROCCIO SISTEMICO ...........................................................................................276 14 PREDIRE GLI EFFETTI CON IL MODELLO CAUSA-EFFETTO ..........................282
14.1 14.2 14.3 CENNI A COME EFFETTUARE LE PREDIZIONI ............................................................................................... 282 REALT E MODELLI: LA CALIBRAZIONE ..................................................................................................... 283 INCERTEZZA NELLA PREDIZIONE DEGLI EFFETTI ........................................................................................ 285

15 COME TRATTARE LINFORMAZIONE .....................................................................288


15.1 15.2 15.3 GLI INDICI DI VALUTAZIONE ...................................................................................................................... 288 LAGGREGAZIONE DELLINFORMAZIONE ................................................................................................... 293 LO STRUMENTO CHIAVE: LA FUNZIONE DI VALORE (FDV) ......................................................................... 297

EQUIVALENTE DETERMINISTICO ...................................................................................309 16 LANALISI MULTICRITERIO .......................................................................................329


16.1 16.2 16.3 16.4 CONCETTI BASE DELLANALISI MULTICRITERIO ....................................................................................... 329 LA MATRICE DI VALUTAZIONE E GLI ESEMPI DELLARBIA, TANARO E CANAL LAJA-DIGUILLN ................ 333 I PASSI CHIAVE DELLA VALUTAZIONE BASATA SULLANALISI MULTICRITERIO ......................................... 345 LA SIMULAZIONE SVOLTA DURANTE IL CORSO CIRF AL PARCO DEL TARO................................................. 353

17 ESEMPIO DI ANALISI MULTICRITERIO: IL PROGETTO DI RIDUZIONE DEL CARICO DI NUTRIENTI E RIQUALIFICAZIONE NEL SOTTO-BACINO PESEGGIANA DEL CONSORZIO DI BONIFICA DESE-SILE ........................................359 PARTE V DECIDERE ...........................................................................................................383 18 LA NEGOZIAZIONE ........................................................................................................383
18.1 CRITERI PER NEGOZIARE ............................................................................................................................ 383 3 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) 18.2 MITIGAZIONE & COMPENSAZIONE ............................................................................................................. 389

19 DEFINIRE UN PIANO DAZIONE .................................................................................391


19.1 19.2 DALLA MAPPA DEL PROBLEMA AL PIANO STRATEGICO ............................................................................. 391 MONITORAGGIO E VALUTAZIONE DELLATTUAZIONE ................................................................................ 395

PARTE VI - APPENDICI .........................................................................................................398 GLOSSARIO .............................................................................................................................398


VETTORE DI STATO (O SEMPLICEMENTE STATO) .................................................................................................... 398 ATTRIBUTI ............................................................................................................................................................. 399 INDICATORI ........................................................................................................................................................... 399 INDICI .................................................................................................................................................................... 400 OBIETTIVI E STRATEGIA ......................................................................................................................................... 400 EFFETTI DIRETTI, INDIRETTI E SECONDARI ............................................................................................................. 401 SU CHI RICADONO GLI EFFETTI ............................................................................................................................... 403

BIBLIOGRAFIA .......................................................................................................................405
SUI PROCESSI DECISIONALI, PIANIFICAZIONE E PARTECIPAZIONE ........................................................................... 405 SULLA VALUTAZIONE & MONITORAGGIO, INDICATORI & INDICI ............................................................................ 406 SULLANALISI COSTI-BENEFICI E LECONOMIA AMBIENTALE ............................................................................... 407 SULLA VAS ........................................................................................................................................................... 407 SULLANALISI MULTICRITERIO ............................................................................................................................. 408 SUL METODO DEL CONSENSO E NEGOZIAZIONE ...................................................................................................... 408 ALTRI NON CITATI NEL TESTO SU NEGOZIAZIONE: ................................................................................................. 409 SU ALTRO .............................................................................................................................................................. 409

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**EDITORE: Le figure sono tutte qui inserite nella loro versione originale (a colori ma bassa qualit) salvo due (troppo grosse) che stanno in file allegato a parte (insieme a una terza che per qui inserita, ma nel file esterno sta la versione originale di miglior qualit). Le versioni di miglior qualit stanno in CD ROM a parte, ma non sono certo che la numerazione l coincida con quella qua. Quello che fa fede sono le FIgg in questo file IMPORTANTE: le Figg devono essere ppiazzate nel testo il piu vicino possibile a dove vengono citate la prima volta nel testo ci sono parti in caratteri diversi ; in generale, salvo sviste, la cosa ha un significato da mantenere. Ho usato: Arial 11 per il testo principale; Arial 10 per dettagli o approfondimenti; Arial corsivo per definizioni o liste di item specifici; Times New Romans per citazioni di altri o comunque pezzi da distinguere....La scelta del particolare carattere pu essere cambiata, ma dovrebbe mantenersi la differenziazione. OCCHIO per che invece nelle note c un po di confusione (caratteri e dimensioni diverse, senza criterio): vanno tutte uniformate. Inoltre: importante che a colpo docchio si possa rilevare la gerarchia dei titolinon deve esserci un titolo piu vistoso sotto uno meno vistoso! ci sono molti riferimenti incrociati : alcuni sono automatizzazati, cio un link interno vivo, altri invece no. Non so se vadano tutti uniformati o no, visto che quel che conta nella versione stampata che il testo del riferimento sia corretto. Non c per il numero di pagina: forse va messo?? vanno uniformati carattere e stile delle didascalie di figure e tabelle ci sono altre note nel testo con **EDITORE non ho corretto lortografia. ci sono diversi approfondimenti o BOX : scegliere se trasformare tutti i box con testo in testo semplice, preceduto e seguito da una riga doppia che lo individua come sezione di approfondimento, inserendo inoltre un titolo Approfondimento seguito dalleventuale titolo del box. si vedano gli esempi gi presenti, come in Dalla pianificazione decisioneannunciodifesa (topdown) al processo partecipativo dal basso verso lalto (bottomup). In ogni caso essenziale rendere evidente che si tratta di un approfondimento a s stante usando un carattere diverso o qualche altro stratagemma . Non escluderei per fare dei veri BOX, o magari colorare le pagine. La scelta alleditore, ma non devono essere spostati in fondo al testo o altra parte lontano da dove sono citati Raccomandazione: prego non cambiare gli elenchi puntati in altra cosa: devono rimanere, salvo quando veramente siano un errore

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DEDICA
A Hellen, la mia amata mogliettina, che ha collaborato con osservazioni critiche e molto supporto de corazn e culinario. Mi raccomando: non interrogatela in merito ai processi partecipativi in chiave casalinga.....

PREFAZIONE
Strategie efficienti per la gestione di bacino, includendo la conservazione ecologica, il controllo delle piene, luso del suolo, devono incorporare le esigenze e attitudini delle persone potenzialmente impattate e degli utilizzatori delle risorse associate allacqua e al suolo (Yankelovich, 1995). Il successo di tutti gli sforzi gestionali dipende da una comprensione adeguata del comportamento della popolazione come anche dal consenso sulle misure intraprese da parte di chi le dovr mettere in atto. Entrambe queste condizioni necessitano di un processo di comunicazione efficace. Molti degli interventi realizzati in passato in questo campo, purtroppo, hanno piazzato le attivit di comunicazione alla fine del processo gestionale. Invece di perseguire questo tipo di comunicazione endof-pipe, cio a valle, processi deliberativi dovrebbero essere integrati in qualit di elementi centrali fin dallinizio. La gestione di bacino richiede una competenza interdisciplinare, scelte di compromesso tra vantaggi e svantaggi, un corretto e razionale svolgimento del processo decisionale stesso. In teoria, un dittatore benevolo, o unagenzia di gestione ambientale particolarmente illuminata, potrebbero soddisfare queste esigenze senza dover interagire esplicitamente con lesterno. Tuttavia, nelle societ pluraliste e democratiche, la diversificazione di sistemi funzionali in entit semiautonome (che i sociologi chiamano autopoietiche) ha prodotto un auto-immagine della societ stessa in cui ogni gruppo di interesse, cos come gruppi di individui e organizzazioni impattate, insistono nel voler contribuire al processo gestionale (Luhmann 1986; Bailey 1994, pp. 285-322): gli esperti si aspettano di essere consultati e considerati quando i gestori di bacino si espongono con affermazioni relative alle misure che intendono intraprendere e ai loro effetti potenziali; i rappresentanti delle comunit impattate, imprenditori e industriali chiedono di essere inclusi quando sono in gioco scelte di compromesso che possono avere implicazioni, in particolare, economiche su di loro; anche la maggioranza dei cittadini vorrebbe essere consultata quando il loro cortile sta per essere toccato da misure di gestione di bacino (Beck, 1992; Metha, 1998). Non si tratta per solo di soddisfare la loro domanda di partecipazione, appare pure decisamente saggio anche da un punto di vista puramente funzionale usare il serbatoio di esperienza collettiva e capacit di soluzione dei problemi di tali soggetti piuttosto che cercare di ricostruire allinterno di ogni agenzia preposta alle decisioni unimmagine allo specchio di tutti gli interessi e le esigenze sociali. Infine, la teoria democratica normativa suggerisce che coloro che sono impattati da decisioni pubbliche dovrebbero avere un diritto di essere coinvolte o almeno consultate (Rosenbaum, 1978; Sclove, 1995; Cohen, 1997). Come possibile farlo in un modo efficace ed efficiente? Molte sono le proposte avanzate ad oggi, ma siamo ancora deficitari nel progettare processi di comunicazione e partecipazione che siano insieme efficaci ed efficienti (si veda la review in Rowe and Dreyer, 2000; OECD, 2002). In realt davvero unesigenza prioritaria quella di sviluppare ad applicare un approccio deliberativo alla gestione di bacino. Il termine deliberazione si riferisce allo stile e procedura del prendere decisioni senza specificare se i
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partecipanti sono invitati a deliberare (Dryzek, 1994; Stern and Fineberg, 1996; Renn, 1999); per poter denominare una discussione come deliberativa essenziale che essa si basi su un reale scambio mutuo di argomenti e riflessioni, piuttosto che essere un processo decisionale basato sullo status dei partecipanti, strategie sublimi di persuasione, o pressioni socio-politiche. I processi deliberativi dovrebbero includere un dibattito in merito al peso relativo di ogni argomento e una procedura trasparente per bilanciare i pro e i contro (Tuler and Webler, 1999). Per poter usare forme deliberative nei processi decisionali, occorre progettare una combinazione di strumenti di partecipazione e dialogici per facilitare lo scambio di argomenti e valutazioni e per raggiungere un consenso ogniqualvolta esso appaia fattibile. Entrambi questi compiti possono avvalersi di una variet di metodi e tecniche caratterizzate da specifici vantaggi e svantaggi (Rowe and Dreyer, 2000; Renn, 1998). Questo libro di Andrea Nardini affronta molti di questi aspetti insieme ad altri pi prettamente ecologici e sociali legati alla gestione di bacino. Sottolinea il ruolo cruciale dellapporto del pubblico e della partecipazione per arrivare ad una miglior comprensione delle esigenze ed aspettative della popolazione potenzialmente interessata. Inoltre, lautore suggerisce un coinvolgimento maggiore anche nella ideazione e pianificazione delle decisioni di intervento per la gestione di bacino. Andrea consapevole che lItalia, salvo casi specifici, non in prima linea in materia di partecipazione pubblica su questioni di politica ambientale, e osserva che le organizzazioni italiane preposte alla gestione di bacino potrebbero molto utilmente avvicinarsi allesperienza di altri Paesi e iniziare a progettare programmi di coinvolgimento innovativi ed efficaci. Imparare dagli errori degli altri uno dei vantaggi dei ritardatari. Ma Andrea sottolinea che lItalia non dovrebbe aspettare oltre e pu invece darsi da fare: ora il tempo di saltare sulla carrozza in corsa per condividere lo slancio di altri Paesi Europei che sono gi attivi da tempo nel promuovere e implementare pi partecipazione in questo campo della gestione ambientale. Lautore fornisce argomentazioni convincenti per un approccio pi partecipativo alla gestione di bacino e cita esempi di casi interessanti. Non nasconde che la partecipazione comporta sempre dei rischi: i partecipanti possono non raggiungere una conclusione o addirittura nemmeno concordare sul pi triviale denominatore comune; alcune parti possono uscirne in condizioni peggiori di quando sono entrate nel processo; informazione affidabile pu essere rifiutata e pregiudizi possono influenzare lintero processo. Questi sono problemi che esistono, ma che possono essere trattati con appropriate forme e tecniche di partecipazione, mentre il rischio veramente grosso intraprendere unattivit di pianificazione che alla fine contraddice di fatto le esigenze, le aspettative e le richieste di coloro che quel processo dovrebbe servire. Evitare questo disastro la ragione principale per intraprendere un processo partecipativo. Andrea Nardini chiarisce questo punto con forza e fornisce il contesto e anche informazioni di carattere operativo per assistere pianificatori e gestori nel conseguire una strategia pi partecipativa. Questo libro altamente raccomandato per tutti i livelli di funzionari di organizzazioni e agenzie preposte allambiente e territorio e alle risorse idriche in particolare (Autorit di bacino, Regioni, Province, AIPO, Magistrato alle Acque, Consorzi di bonifica, Autorit dAmbito Ottimale, ANPA, ARPA, ecc...), per il mondo industriale e degli imprenditori, che devono operare sul territorio e inevitabilmente si scontrano con lopposizione pubblica, come anche per i professionisti che siano interessati a una gestione di bacino che sia efficace, efficiente e sostenibile.

Stoccarda, 25 Settembre, 2003

Ortwin Renn
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Akademie fr Technikfolgenabschtzung in Baden-Wrttemberg Stuttgart

**editore: questi riferimenti possono essere inclusi nella Bibliografia , nella prima sezione sui processi decisionali, pianificazione e partecipazione Literature Beck, U., Risk Society: Toward a New Modernity. Translated by Mark A. Ritter (Sage: London 1992) Bailey, K.D., Sociology and the New Systems Theory. Toward a Theoretical Synthesis (State University of New York Press: Albany 1994) Cohen, J., Procedure and Substance in Deliberative Democracy, in J. Bohman and W. Rehg (eds.), Deliberative Democracy. Essays on Reason and Politics (MIT Press, Cambridge 1997), pp. 407-437 Dryzek, J.S., Discursive Democracy. Politics, Policy, and Political Science. Second Edition. (Cambrdige University Press: Cambridge 1994) Luhmann, N., The Autopoiesis of Social Systems in: R. F. Geyer and J. van der Zouven (eds.), Sociocybernetic Paradoxes: Observation, Control and Evolution of Self-Steering Systems (Sage: London 1986), pp. 172192 Metha, M.D., Risk and Decision.-Making: A Theoretical Approach to Public Participation in Techno-Scientific Conflict Situations, Technology in Society, 20 (1998), 87-98 OECD: Guidance Document on Risk Communication for Chemical Risk Management. Authors: O. Renn, H. Kastenholz and W. Leiss. Paris (2002) Renn, O., The Role of Risk Communication and Public Dialogue for Improving Risk Management, Risk Decision and Policy, 3, No. 1 (1998), 5-30 Renn, O., A Model for an Analytic-Deliberative Process in Risk Management, Environmental Science and Technology, 33, No. 18 (1999), pp. 3049-3055 Rosenbaum, N., "Citizen Participation and Democratic Theory," in: S. Langton (ed.), Citizen Participation in America (Lexington Books: Lexington 1978), pp. 43-54 Rowe, G. and Dreyer, L.J., Public Participation Methods: A Framework for Evaluation, Science, Technology & Human Values, 225, No. 1 (2000), 3-29 Sclove, R., Democracy and Technology (Guilford Press: New York 1995) Stern, P.C. and Fineberg, V., Understanding Risk: Informing Decisions in a Democratic Society. National Research Council, Committee on Risk Characterization (National Academy Press: Washington, D.C. 1996)

Tuler, S. and Webler, Th., Designing an Analytic Deliberative Process for Environmental Health Policy Making in the U.S. Nuclear Weapons Complex, Risk: Health, Safety & Environment, 10, Vol. 65 (Winter 1999), 65-87 Yankelovich, D., Coming to Public Judgment. Making Democracy Work in a Complex World (Syracuse University Press: Syracuse 1995)

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PRESENTAZIONE Perch lapproccio partecipato ?


Ambiente, acqua, fiumi, territorio ..... sono realt complesse. Per arrivare a una loro gestione meno insostenibile occorre portare alla luce, comunicare e confrontare visioni del mondo, linguaggi, esperienze, aspettative, percezioni molto diverse e a volte irriducibili. E necessario un taglio fortemente interdisciplinare e lutilizzo di diverse competenze e tecniche e di una notevole quantit di informazione di diversa tipologia. Occorre anche imparare a prendere migliori decisioni, in modo ... migliore. Infatti, interessi locali e il classico approccio calato dallalto (top-down o di decisione-annuncio-difesa) spesso paralizzano i processi decisionali. E senza (buone) decisioni, non possibile agire. Insomma: quante volte avete visto un ingegnere riuscire davvero a collaborare, a pari livello, con un biologo o con un architetto? Un imprenditore ... capirsi con i pescatori? O quante volte avete visto decisioni politiche venir prese davvero sulla base di contenuti tecnici? E , ahim, quanti splendidi studi (costosissimi) rimangono inutilizzati, diventando immediatamente vecchi, semplicemente perch il nocciolo del problema....sta nelle persone e non nei dati? Per fare un passo avanti, necessario un taglio fortemente interdisciplinare e la capacit di fondere davvero la dimensione psicologico-social-politica (la partecipazione), che caratterizza "il prendere decisioni", con quella tecnico-conoscitiva, dedicata a maneggiare notevoli quantit di informazione di diversa natura e definizione.

Il CIRF ha gi organizzato e tenuto in precedenza un corso su queste tematiche: Dall'approccio decisione-annuncio-difesa (top-down) all'approccio partecipato (bottomup) per decidere l'ambiente: corsi d'acqua e territorio (Dozza Imolese, Giugno 2001)1 in cui era stato presentato un ampio ventaglio di idee, tecniche ed esperienze. I partecipanti hanno dato una valutazione decisamente positiva di tale corso. Hanno anche espresso la necessit di partecipare pi attivamente attraverso scambio di idee e approfondimenti applicativi maggiori. Per soddisfare questa richiesta, il CIRF ha organizzato un nuovo corso, sul fiume Taro, per portare i partecipanti a vivere in prima persona (almeno in una simulazione) un processo partecipativo dal basso verso lalto (bottom-up). Si ritenuto infatti che una sperimentazione in prima persona pu far capire i concetti e le problematiche meglio di qualsiasi corso classico, per quanto ben fatto. I partecipanti hanno simulato alcuni punti cardine del processo decisionale partecipato per il caso del Taro, un fiume affetto da problemi purtroppo classici quali: pesanti sfruttamenti delle risorse idriche e degli inerti, conseguente squilibrio sedimentologico, carenza di minimo deflusso vitale, inquinamento e degrado naturalistico-ecosistemico, oltre che progressiva cementificazione-artificializzazione in risposta al crescente rischio di esondazioni e dissesto.

CD ROM degli atti disponibile sul sito CIRF.

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Questo testo generale e propone molti esempi prelevati da casi studio diversissimi, ma sfrutta lesperienza del corso sul Taro come traccia logica per esemplificare con una certa sistematicit i concetti e le tecniche chiave a supporto di processi decisionali partecipati, presentati in modo generale (2). Il caso del Taro sviluppato, daltra parte, non esplora appieno le potenzialit e le tecniche proposte, ma proprio il fatto di essere appena abbozzato comporta il vantaggio della semplicit, molto utile per fornire una traccia esemplificativa sufficientemente completa da far capire dove si vuole e pu arrivare, ma sufficientemente semplice da non appesantire o rallentare la lettura degli approfondimenti teorici, che costituiscono la maggior parte del contenuto.

Questo testo
Moltissimi sono i testi a disposizione sui temi pertinenti alla problematica delle decisioni in ambito pubblico: da quelli sulla partecipazione pubblica, la gestione dei conflitti, lindagine cognitiva, allAgenda 21 Locale, la Pianificazione urbanistico-territoriale, la VIA, la Valutazione Ambientale Strategica, fino a quelli sullAnalisi Costi-Benefici estesa e lAnalisi Decisionale (Multicriterio). Ma, a mio giudizio, mancava una riflessione creativa tesa a integrare in modo sistematico e sintetico queste diverse prospettive e a renderle accessibili con indicazioni davvero operative. Mancava un tentativo di fondere i due capi di un cerchio non chiuso: la partecipazione e la razionalizzazione. Questo testo fornisce un approccio che accoglie le idee forti ben affermate, le connette a quelle peculiari (diverse) ancora poco esplorate e offre una sintesi sistemica attraverso una trattazione senza dubbio diversa da quella rilevabile nei testi classici: un taglio pi spregiudicato, speculativo-pragmatico, spero meno noioso, e che offre idee e sviluppi originali di carattere concettuale, ma anche molto operativo. La panoramica non ha la pretesa di essere completa e nessuno degli argomenti qui sviluppato in modo esaustivo. Sicuramente, ogni vero esperto di un qualche argomento trover la corrispondente trattazione incompleta, forse imprecisa, e probabilmente strana. Ne sono consapevole; ma sono anche convinto che finch non si osa invadere il campo specifico di altre competenze, cio finch non si tende alla multidisciplinariet (una persona che fonde pi competenze disciplinari), non si riesce nemmeno a produrre la transdisciplinariet (tante competenze diverse a confronto e fuse insieme). La speranza aver fornito un inquadramento di insieme capace di collocare approcci, strumenti e tecniche in un discorso unitario utile per affrontare e risolvere lampio spettro di problemi decisionali ambientali che si possono incontrare. Volontariamente non ho fatto distinzione tra progetti, piani, programmi, normative e politiche perch le idee proposte valgono sostanzialmente per tutti questi oggetti e perch spesso il confine che li separa molto evanescente e cercare di forzarlo non un esercizio utile. Naturalmente, esistono differenze che ho cercato di rilevare mantenendo per il massimo grado di unitariet.
Gli atti di quel corso sono una versione precedente di questo stesso libro; ma raccolgono anche interessante materiale specifico al Taro. Sono reperibili sul sito del CIRF, nella sezione pubblicazioni.
2

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Una chiave di indagine riconoscibile proprio lintegrazione. Come risulter pi chiaro dopo la lettura del testo, essa riscontrabile a diversi livelli: tra parti che compongono un sistema: vogliamo operare con una visione di sistema capace di riconoscere relazioni tra parti/componenti senza perdersi in un approccio riduzionista tra contenuto e processo (per questo occorre curare e valutare le scelte, ma anche valutare il processo) tra razionalit ed emotivit (aspetti psico-sociologici): questi aspetti costituiscono una parte rilevantissima della problematica decisionale in ambito pubblico tra elettori e rappresentanti istituzionali (superare la crisi della democrazia rappresentativa) tra gli attori potenzialmente coinvolti, e in particolare tra beneficiari e impattati (presupposto anche per applicare il principio chi inquina o usa, paga) tra approcci di valutazione (ACB, AMC, VIA/VAS): ambiente, economia, aspetti socioeconomico-culturali tra politiche ambientali e quelle settoriali (applicando il principio precauzionale 3) o pi specificamente tra opzioni e tecniche di soluzione (approccio tecnico integrato) tra pianificazione e attuazione (piano/progetto; VIA/VAS) e tra scala strategica e tattica (applicando il principio di sussidiariet 4)

Obiettivi del testo


- stimolare una riflessione e lazione attraverso una lettura ad ampio spettro e interpretazione originale di competenze, approcci , metodologie e tecniche tradizionalmente ancora separati, ma dotati di un grande potenziale sinergico - proporre un approccio integrato e una metodologia sistemica, ma operativa, per rendere pi sostenibile la pianificazione e gestione dei corsi dacqua e territorio annesso affrontando senza remore la gestione dei conflitti ambientali - fornire le basi conoscitive tecnico-operative degli strumenti chiave utilizzabili

Pubblico a cui si rivolge


Il pubblico potenzialmente interessato a questo testo costituito da funzionari di enti pubblici, tecnici di societ di consulenza, liberi professionisti, politici in carriera, studenti-dottorandi, chiunque si ritrovi ad affrontare le problematiche toccate. In particolare, il mondo economico-produttivo (imprenditori , industriali, assicurazioni, ecc.) pu trovare in questo testo una opportunit di dotarsi di una mentalit e di strumenti per migliorare il proprio agire sul territorio incontrando minori opposizioni, ostacoli e difficolt e soddisfacendo i sempre pi onerosi requisiti normativo-amministrativi, come la Valutazione Ambientale

Lidea di questo principio che i fenomeni ambientali sono cos complessi che in molti casi non sappiamo prevederne levoluzione e la portata; pertanto, piuttosto che intraprendere azioni i cui probabili effetti negativi futuri ci potrebbero impattare gravemente domani (comportando alti o insopportabili costi per rimediare), nellignoranza , meglio prevenire e quindi non intraprenderle o farlo accompagnandole da misure di sicurezza adeguate. 4 Lidea del principio di sussidiariet lasciare in mano al livello amministrativo alto (es. Ministero dellAmbiente) solo quello che non pu gi essere svolto dal livello pi basso (es. Provincia) in modo da snellire le procedure e responsabilizzare i livelli locali.

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Strategica (obbligatoria per una vasta categoria di piani e programmi e quindi di interventi) e gli strumenti di gestione ambientale. Acquisirne il messaggio significa dare un segnale chiaro e positivo per uscire dal ruolo di sfruttatore dellambiente e del territorio, ed entrare nella nuova figura di chi motore di sviluppo sostenibile in armonia con lambiente e il territorio.

Chiavi di lettura
Il testo si pu leggere a diversi livelli di approfondimento e con tagli diversi. Chi pi interessato agli aspetti partecipativi legger senzaltro la Parte I -Il processo decisionale ; eventualmente , scender nella Parte II-Tecniche di supporto allinterazione con gli attori a conoscere pi da vicino alcune tecniche molto utili per sviluppare un tale processo e vorr probabilmente vedere il passo finale di un tale processo nella Parte V-Decidere. Chi invece interessato al discorso sulla valutazione trover nella PARTE III Concettualizzare il problema decisionale unimpostazione generale e strutturata dotata di spregiudicatezza e, per questi motivi, probabilmente stimolante. Il Glossario complementa tale discussione con alcune definizioni e precisazioni. Nella PARTE IV Informazione a supporto delle decisioni si sviluppa un argomento di notevole rilievo, ma decisamente pi tecnico che, per questo, interesser una fascia pi ristretta di lettori. Unocchiata ai numerosi esempi pu per rivelarsi illuminante anche per i meno tecnici con poco sforzo. Per ragioni di spazio e di competenza in questo testo non si parla della dimensione culturale in senso stretto e dellimportante tema delleducazione. Ma la loro importanza fuori discussione. Oltre a diversi esempi anche approfonditi, ogni capitolo accompagnato da sviluppi esemplificativi relativi al caso semplificato del Taro. Questo permette di mantenere una certa continuit nello sviluppo delle parti teoriche. Il lettore trover un medesimo concetto apparire in pi sezioni e contesti. Lo sforzo per ridurre le ridondanze c stato, ma ho ritenuto che riprendere un medesimo concetto da pi punti di vista, dallo speculativo alloperativo, permettesse di maturare la visione e anche di mantenere una certa autonomia delle diversi parti che possono quindi essere affrontate, in certa misura, senza lobbligo di leggere tutto in sequenza; molti riferimenti incrociati aiutano a mantenere il collegamento. Questo libro un "mattone", questo fuor di dubbio! Ma a parte l'ovvio effetto positivo soporifero (per chi soffre di insonnia), pu risultare anche molto stimolante (magari in altre ore del giorno). Inoltre lo si pu leggere pure "a fette", a seconda delle esigenze. Buon viaggio! L'Autore.
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PS Vostri commenti
Chi sentisse lesigenza di avanzare osservazioni anche critiche o contributi di riflessione, esperienze, ecc. lo potr facilmente fare inviando un messaggio o un documento allindirizzo specificato appositamente nel sito del CIRF (www.cirf.org). Non prometto che verr data risposta a tutti, ma un tentativo si far e forse ne potr uscire una versione migliorata del testo stesso. Comunque sar cosa molto gradita. Grazie.

RINGRAZIAMENTI
Il corso da cui questo testo ha preso spunto non sarebbe stato possibile senza linteressamento di Cinzia Marchiani (5) e il suo contributo nel mettere in contatto il CIRF con lEnte Parco, oltre che nellelaborare e fornire informazioni e criteri in merito ad alcuni aspetti tecnico-ambientali (deflusso minimo vitale). N sarebbe stato mai possibile senza il simpaticissimo, competente ed
entusiasta contributo di Mark Dubrulle, facilitatore coi fiocchi.

Franca Zanichelli (6), esplosivo motore del Parco del Taro, ha accolto con entusiasmo ed energia lidea; ha inquadrato egregiamente il problema, individuato gli attori locali, fornito materiali conoscitivi , trovato finanziamenti, curato gran parte degli aspetti operativi e logistici ed ha anche partecipato al corso rimanendo volutamente in secondo piano. E infine ci ha condotto a ballare la salsa, sicuramente il momento pi vivo del corso, almeno per gli appassionati (tra i quali lautore). Marianna Notti ha svolto un prezioso lavoro, da un lato preoccupandosi di rinfrescare litaliano di Mark Dubrulle attraverso un corso intensivo di dialogo, e dallaltro preparando gran parte del materiale che ha arricchito il bagaglio con cui i corsisti hanno approcciato il caso studio. Roberto Antonietti si reso disponibile a costruire sul corso , e con estrema pazienza, un CD Rom originale capace di aggiungere un po di colore (7) . Roberto e il suo CIREA, struttura di educazione ambientale dellUniversit di Parma (Dip. Scienze Ambientali), hanno offerto appoggio incondizionato alliniziativa. Marco Monaci (CIRF) ha collaborato intensamente nel lavoro di affinamento successivo al corso (coda del Taro), sviluppando le parti di analisi di fattibilit delle opzioni e la costruzione delle alternative per il caso del Taro. Inoltre ha curato la revisione e lediting del testo da cima a fondo (gli errori restano comunque dellautore). E il principale collaboratore in questa iniziativa. Senza la sua perizia, pazienza, entusiasmo e forte amicizia questo libro non sarebbe mai uscito. Marta Valente ha partecipato a diverse riflessioni e ha elaborato alcuni elementi (concetti, paragrafi, figure) relativi alla partecipazione pubblica.
5

Cinzia Marchiani collaboratrice del Dipartimento di Sc. ambientali dell'Universit di Parma e ha svolto il suo dottorato di ricerca sul Taro e continua a collaborare con incarichi professionali. 6 Franca Zanichelli Laurea in sc. Naturali specialista in biologia della conservazione, competenze faunistiche, dal 96 direttore del Parco del Taro, in precedenza funzionario del servizio Conservazione della Natura della Regione Emilia Romagna. 7 Il CD acquistabile attraverso il sito del CIRF www.cirf.org.

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Ringrazio anche Carlo Bertini per avermi aiutato con le sue riflessioni e il suo appoggio nel condividere un entusiasmo dal cui spettro di colori l'ingenuit, nel suo senso pi positivo, non ancora bandita. E Jacopo Crimi e Stefano Nerozzi che hanno curato la revisione del testo e soprattutto delle numerose figure. Anche se non hanno collaborato a questo lavoro (e quindi non ricade su di loro la responsabilit dei contenuti e della qualit), non voglio dimenticare di ringraziare in modo particolarmente caloroso i miei veri maestri: Sergio Rinaldi, Rodolfo Soncini-Sessa ed Eliot Laniado, che con spregiudicata innovazione e incomparabile chiarezza mentale mi hanno fatto fare un click irreversibile. Insieme al Parco del Taro e al suo simpatico Presidente, che ha reso possibile la realizzazione del corso accogliendo liniziativa e mettendo a disposizione le bellissime strutture dove si svolto, e che quindi indirettamente ha contribuito a questo testo, ringrazio inoltre calorosamente: per gli interventi nella sezionie "Il problema visto dagli attori locali": Sig. Flavio Tivoli - Sindaco del Comune di Medesano Sig. Armando Musi - Responsabile della ditta Musi Sig. Gianfranco Larini - Responsabile del Servizio Tecnico di Bacino ...per gli interventi nella sezione "Il problema visto dagli ambientalisti ": Sig. Francesco Mezzatesta - Responsabile Gruppo Conservazione della Natura Federazione Nazionale Verdi Sig. Gilberto Marchetti - Responsabile Italia Nostra sezione di Collecchio nonch lAssociazione Pesca a Mosca e lAssociazione Pesca Sportiva ... per la collaborazione organizzativa: Sig. Fausto Taddei Sig. Paolo Almansi Sig. Massimiliano Miselli ... per il sostegno alla iniziativa: Sig. Ovidio Bussolati - Assessore all'Ambiente della Provincia di Parma Sig. Giuseppe Romanini - Sindaco del Comune di Collecchio Sig. Franco Ceccarini - Assessore all'ambiente del Comune di Collecchio ... per la partecipazione costruttiva: tutti i partecipanti al corso. E proprio da ultimo, ma non certo per minor importanza, voglio ringraziare il CIRF e in particolare il suo formidabile cuore: il Direttore generale, Beppe Baldo, e la Segreteria Amministrativa, Paola Marangoni, per il supporto incrollabile, lincredibile energia e capacit di muovere cose, e la calda amicizia. Un forte grazie a tutti. LAutore.
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LA SIMULAZIONE SVOLTA DURANTE IL CORSO AL PARCO DEL TARO


In questa sezione si presenta brevemente questo caso studio che verr ripreso nel seguito in pi punti come esempio per illustrare alcuni dei concetti introdotti. Non si pensi per che il testo sia sviluppato attorno a questo caso: esso svolge un ruolo marginale e il lettore pu perfettamente saltarlo senza per questo perdere il vero contenuto. Il problema caso del Taro Nel corso CIRF ci si focalizzati sullarea del Parco. I problemi sono moltissimi: dissesto idrogeologico e rischio idraulico; difficolt degli imprenditori locali fino a ieri impegnati nella lavorazione di inerti che oggi vedono prossima la necessit di una trasformazione ad altra attivit e una delocalizzazione vista lattuale situazione di rischio e la necessit di riqualificazione del fiume da parte del Parco; un progetto concreto di realizzazione di un nuovo ponte stradale per la pedemontana, con conseguente impatto sul fiume; qualit dellacqua non soddisfacente soprattutto destate; mancanza dacqua e collaterale utilizzo non efficiente; ecc. In cosa consistita la simulazione svolta durante il corso Lintenzione era far simulare ai partecipanti con un gioco di ruolo lo sviluppo di un processo decisionale partecipato, o almeno di alcune fasi salienti. Il pezzo forte stato lassistere alla presentazione di diversi punti di vista espressi da attori centrali del caso in questione. Sindaci, amministratori pubblici, pescatori, Parco, imprenditori, ambientalisti, ecc.. hanno espresso con incredibile incisivit e capacit di sintesi le loro posizioni. Lesercizio servito anche per sperimentare tecniche di sintesi dellinformazione (vedi Mappaggio Cognitivo). Si sono poi formate tre squadre di corsisti, una nei panni dellAmministrazione pubblica, una in veste ambientalista e una incarnante gli imprenditori. Si sono simulati in particolare i seguenti passi del processo (vedi lINTRODUZIONE): Attivazione e organizzazione Conoscere e circoscrivere: lascolto, il Mappaggio cognitivo e il Mappaggio ovale, la Casa Aperta Strutturare linformazione: discussione per identificare obiettivi e opzioni di soluzione (limitandosi al problema di assetto fisico e destino dei frantoi); tecnica del Circo Viaggiante per scambiare punti di vista Concettualizzazione: definizione di scenari, alternative, criteri di valutazione; fattibilit delle opzioni ; abbozzo di modello causa-effetto a livello descrittivo-concettuale Valutazione, negoziazione e scelta: la matrice di valutazione; ragionamenti relativi ad un possibile (ma inventato) processo negoziale Valutazione del processo

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IL TEAM DI COORDINAMENTO durante il CORSO - SINTESI CURRICULUM VITAE


**EDITOR: so che queste foto sono di scarsa qualit, ma si possono mettere piccolette con unaria un po sfumata

MARK DUBRULLE: Comunicatore

Mark Dubrulle (59), nato a Gent (B), ha una vasta esperienza nel campo del management ambientale e della comunicazione. Attualmente Consulente indipendente e anche Senior Adviser della Ernst & Young Executive Temporary Management Team. E' specializzato nel risolvere conflitti ambientali (crisis management), cos come nell' agevolare i progetti dell' UE, specie in materia di rifiuti. Questi progetti europei hanno compreso missioni per conto della CE, dell' ENEA in Italia, dell' ADEME in Francia, dell' OVAM in Belgio, del DOE in Gran Bretagna. Il dott. Dubrulle ha svolto consulenze per aziende multinazionali nell' ambito delle strategie di gestione ambientale e di comunicazione con gruppi critici (comitati cittadini, politici, consumatori, stampa) in vari paesi dell'UE. Dal 1970 al 1980 stato il Segretario nazionale dell' Inter-environnement/Bond Beter Leefmilieu, la confederazione belga delle organizzazioni naturaliste e ambientali. Fu cofondatore del partito verde fiammingo AGALEV e il primo Segretario, dall80 all82. E' stato Amministratore delegato e Direttore Generale della Hill and Knowlton International Belgium, consulenti in relazioni pubbliche e public affairs dal 1980 al 1986. Fino al 1998 stato Amministratore Delegato dell' EMSA Europe S.A., consulenza di management ambientale. Mark Dubrulle ha tenuto numerosi seminari e conferenze sul management ambientale presso le universit di Bruxelles, di Lovanio e di Parigi, oltre a essere stato delegato belga alla prima conferenza mondiale sull' ambiente umano a Stockholm (1972). E inoltre Presidente della European Society for Environment and Development (ESED) e ha pubblicato numerosi articoli e i seguenti libri, "Future European Environmental Legislation and Subsidiarity" ('92) e "Rgionalisme, Fdralisme, Ecologisme: de nouvelles bases culturelles et conomiques pour l'union de l'Europe" ('96). Ha studiato psicologia e sociologia presso l'Accademia sociale di Gent (B). Parla e scrive correntemente Olandese, Francese, Inglese, nonch, a buon livello, Tedesco, Spagnolo e Italiano.

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ANDREA NARDINI: Ingegnere Idraulico

Andrea Nardini si laureato nel 1985 in ingegneria idraulica presso il Politecnico di Milano. Si poi specializzato presso il Dip. di Elettronica del Politecnico, con il prof. Rodolfo SonciniSessa, in Analisi dei Sistemi applicata all'ambiente, specificamente in problemi di simulazione (modelli di sistemi di risorse idriche; qualit dell'acqua) e in problemi ambientali di gestione (controllo ottimo di serbatoi idrici multiuso) e pianificazione (Analisi Decisionale). Ha tenuto corsi a livello universitario e post-universitario sia in Italia sia all'estero; in particolare, in Cile presso lUniversit di Concepcin ha tenuto il corso Pianificazione e gestione quantitativa di risorse naturali ed stato responsabile del gruppo di ingegneria del Centro EULA, un centro di ricerca ambientale interdisciplinare, internazionale. Nel 1999 ha partecipato alla fondazione del Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (CIRF, Venezia; www.cirf.org ), promuovendo con esso un approccio integrato alla pianificazione e gestione dei corsi dacqua attraverso pubblicazioni, corsi di formazione, workshop e progetti pilota. E stato membro, in qualit di esperto senior, della task force istituita presso il Ministero dellAmbiente (sede Roma) per assicurare limplementazione dei criteri di sostenibilit ambientale in tutte le fasi di attuazione del Quadro Comunitario di Sostegno (Fondi Strutturali UE 2000-2006). Ha partecipato come espositore e conferenziere in diversi eventi in Italia e allestero. Ha prodotto numerose pubblicazioni scientifiche (articoli, monografie, libri) a livello internazionale. Attualmente membro del consiglio direttivo ed Direttore Tecnico del CIRF. La sua attivit principale la partecipazione a progetti di ricerca applicata e la fornitura di consulenza a ministeri, enti pubblici, enti di ricerca e ONG , a livello nazionale e internazionale, per affrontare problemi di pianificazione e gestione di risorse idriche e ambientali (particolarmente la pianificazione territoriale e di bacino), coinvolgenti: aspetti ambientali complessi, decisioni da prendere, sviluppo sostenibile, paesi in via o ritardo di sviluppo, interessi conflittuali. Il suo approccio fortemente multidisciplinare, spaziando dallAnalisi dei Sistemi (modellistica matematica, Analisi Decisionale, tecnologia dellinformazione), economia ambientale (valutazione integrata, politiche dello sviluppo),
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scienze ambientali, alle scienze sociali (comunicazione, partecipazione pubblica, risoluzione di conflitti, analisi dei valori).

GIUSEPPE BALDO: Ingegnere Idraulico

Capo Ufficio Progetti e Sviluppo Nuove Opere presso il Consorzio di Bonifica Dese Sile Si occupa da alcuni anni di riqualificazione fluviale nell'ambito del bacino scolante della laguna di Venezia, con obiettivo primario di incrementare la capacit autodepurativa dei corsi d'acqua utilizzando azioni di tipo idraulico ed ambientale. Socio fondatore e Direttore del Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale CIRF Docente a corsi di formazione ed aggiornamento. Membro della River Restoration Center Rappresentante del Consorzio e dell'Italia nell'ambito del progetto europeo NICOLAS Socio fondatore dell'AGI (Associazione Giovani Ingegneri) di Venezia e attualmente Vice Presidente. Consigliere dellOrdine degli Ingegneri della Provincia di Venezia e Presidente della Commissione Ambiente

GIULIO CONTE: Idrobiologo

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Laureato in scienze biologiche nel 1987. Esperto in gestione ecosostenibile delle risorse idriche, dei bacini e degli ecosistemi acquatici. Coordinatore scientifico di campagne di monitoraggio dei fiumi e curatore del Rapporto Annuale di Legambiente fino al 1995 e tutt'ora responsabile dell'area tematica "acque" del Comitato Scientifico dell'associazione. Dal 1989 consulente di pubbliche amministrazioni e societ attive nel campo della gestione delle acque e delle risorse naturali in Italia e all'estero. Docente in corsi di formazione PostUniversitaria. Iscritto al Centro Italiano Studi di Biologia Ambientale e all'American Institute of Biological Science. Socio fondatore e membro della Direzione Operativa dell'Istituto di Ricerche Ambiente Italia. Socio fondatore della IRIDRA srl fitodepurazione di Firenze. Socio fondatore e Presidente del CIRF (Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale).

MAURIZIO BACCI : Ingegnere per la difesa del suolo e la pianificazione territoriale

Primo laureato in Italia nellindirizzo di Ingegneria Ambientale. Esperto in ingegneria idraulicanaturalistica, fitodepurazione, valutazione dimpatto ambientale. Docente a numerosi corsi universitari, conferenze e seminari specialistici nonch autore di diverse pubblicazioni specialistiche. Gi: 1) valutatore dei progetti programma LIFE-CEE, 2) membro Comitato tecnico Autorit di Bacino F. Arno, 3) ex-membro della Commissione VIA nazionale - Ministero dellAmbiente, 4) membro effettivo e 'socio esperto' Associazione Italiana Ingegneria Naturalistica (Aipin). Collaboratore del WWF Italia www.wwf.it da circa 20 anni (per 2 anni con contratto di responsabile settore Energia & Risorse); co-fondatore e membro del direttivo del CIRF. Fondatore, amministratore e direttore tecnico della IRIS sas di Cerbaia (FI) www.irisambiente.it, fondatore, membro CDA e gi direttore tecnico della IRIDRA srl fitodepurazione di Firenze www.iridra.com

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LE TRE SQUADRE AL LAVORO durante il corso CIRF Parco del Taro: A, B, C

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INTRODUZIONE
Di seguito si fornisce una sintetica descrizione dei contenuti delle varie parti per permettere al lettore di orientarsi. Da un punto di vista logico, il problema di gestire un sistema territoriale/ambientale (ma anche economico, tecnologico, ecc.) pu essere visto come un percorso ciclico che denominiamo ciclo di intervento fatto cos:

Capire

Conoscere

Decidere

Misurare

Sviluppare/realizzare

Gestire

Figura 1 Il ciclo di intervento

Nel seguito utilizziamo il termine processo decisionale sostanzialmente con riferimento ai blocchi: Conoscere, Capire, Decidere che sono quelli coinvolti nella progettazione/pianificazione di cui parleremo estensivamente. Il blocco Misurare, spesso denominato Monitoraggio (del sistema o ambientale). I blocchi Sviluppare/realizzare e Gestire costituiscono invece la cosiddetta Attuazione dellintervento. In realt, tutti i blocchi sono coinvolti in un processo decisionale perch anche nella fase di Sviluppo pu essere necessario tornare sulle decisioni prese e daltra parte Gestire implica prendere decisioni ripetute, mentre dal Monitoraggio possono emergere indicazioni per rivedere le decisioni ed aggiustare il tiro. Queste relazioni pi raffinate vengono esaminate nel Cap. Lattuazione e il rapporto pianoprogetto: come gestirlo? e anche nel Cap. Il difficile rapporto tra VAS e VIA, ovvero tra valutazione di piano e valutazione di progetto, e tra pianificazione e attuazione. Nella seguente sintesi si percorrono velocemente i passi essenziali di un processo decisionale limitatamente alla costruzione del piano o progetto (pianificazione, progettazione), illustrando i contenuti poi sviluppati nel corpo del testo. La denominazione di tali passi non corrisponde esattamente a quella della Figura 1 perch si sviluppa qui con maggior dettaglio e perch il percorso logico di quella figura inserito in un discorso partecipativo che aggrega quindi la dimensione dellinterazione con il pubblico.
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Si spiega innanzitutto in checosa consiste ogni dato passo; poi, sotto il titolo PARENTESI TEORICHE, si riassumono i contenuti presentati in questo testo in relazione a tale passo; infine, sotto il titolo ESEMPLIFICAZIONE, quando presente, si presentano alcuni sviluppi esemplificativi relativi al caso del Taro, sempre nellambito di quel passo del processo.

1)

Ricognizione (screening): la fase in cui ci si chiede se una data iniziativa (progetto, piano, programma, normativa, o politica) deve essere sviluppato attraverso un processo partecipato o meno. Per i casi previsti dalla normativa (in particolare sulla Valutazione di Impatto Ambientale e tra breve sulla Valutazione Ambientale Strategica) non c ambiguit (anche se il contenuto partecipativo pu arrivare di fatto a quasi zero); ma anche per altri casi pu essere opportuno e raccomandabile intraprendere un processo partecipato con articolazione e approfondimento tagliati in funzione del problema specifico.

Parentesi teoriche: si svolge una riflessione critica sui processi decisionali, la gestione del territorio e in particolare la pianificazione territoriale evidenziandone i limiti. Si mettono in luce le cause, approfondendo laspetto legato alla presenza di conflitti di interesse per sottolineare perch lapproccio partecipativo pu rivelarsi utile o necessario in molti pi casi di quelli imposti dalla normativa.

2)

Attivazione e organizzazione: E la fase in cui si progetta e attiva il processo decisionale partecipativo.

Parentesi teoriche: si chiariscono le basi concettuali del come sviluppare un processo partecipativo. Si introduce il concetto di negoziazione e valutazione e quello di Partecipazione pubblica. Si fornisce un approfondimento sul Metodo del consenso, una tecnica utile per prevenire e gestire i conflitti. Si forniscono indicazioni operative per chi volesse partire con lavvio e lorganizzazione di un tale processo; si propone per questo anche uno Statuto della partecipazione come traccia per redigere il documento politico-operativo che formalizza il coinvolgimento di pubblico, attori e decisori; e si danno indicazioni su come organizzarsi per gestirlo, esigenza fondamentale per evitare di rimanere sommersi da una notevole mole di input interessanti a cui si rischia di non poter far fronte. Si discutono tre modelli di processo partecipativo: il primo, ISCRA, proposto da Mark Dubrulle, corrispondente proprio alla presente lista di fasi (e quindi alla colonna PROCESSO di Tabella 1 che a sua volta parente stretta della scaletta adottata nei processi di Agenda 21 locale: vedi sezione corrispondente) e sostanzialmente quello utilizzato nellESEMPLIFICAZIONE sul Taro. Il secondo, DISCORSO COOPERATIVO un modello pi ambizioso e complesso il cui fautore, Ortwin Renn, non ha bisogno di presentazioni. Il terzo, PANACEAS, al di l del nome pretenzioso (ma era troppo simpatico lacronimo per non coglierlo: si veda la sezione corrispondente), una mia versione dei precedenti. Se ne discute anche la relazione con la Valutazione Ambientale Strategica e lAgenda 21 locale. Esemplificazione: presenta i soggetti che hanno partecipato allESEMPLIFICAZIONE sul Taro.

3)

Conoscere e circoscrivere : E la fase in cui si ha il primo contatto con il problema e si deve decidere cosa tagliar fuori e cosa mantenere dentro i confini del problema stesso (scoping). Acquisire linformazione gi disponibile ovviamente il primo passo che chiunque tipicamente svolge quando si accinge ad affrontare un problema. La novit qui introdotta
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farlo non solo a tavolino, ma anche o, addirittura, soprattutto con gli stessi soggetti potenzialmente impattati (in bene o in male) dalliniziativa, siano essi istituzionali o non (il pubblico). Parentesi teoriche: si forniscono alcune idee e strumenti di grande importanza per garantire il successo dellinterazione con il pubblico. Il Mappaggio cognitivo una tecnica mutuata dagli psicologi (che probabilmente rabbrividiranno nel vederla utilizzata cos pragmaticamente) il cui valore sta nel permettere di esprimere in modo grafico (un disegno: la mappa) concetti, idee, un intero discorso. Il vantaggio duplice: aumentare la probabilit di aver davvero capito quello che laltro voleva dire (mission impossible diremmo con onest), dato che glielo rendiamo in forma esplicita facilmente verificabile in cui soprattutto la logica del discorso immediatamente apprezzabile; e scrivere poca carta, compattando linformazione (per es. un disegno invece di 10 pagine). Anche la Scrittura sintetica va in questa direzione; pu essere uno strumento indispensabile quando si voglia davvero interagire in molti (un incontro pubblico, oppure la raccolta di osservazioni dalla popolazione in generale), ma anche unutile traccia per organizzare una lettera con osservazioni. La Casa aperta invece una delle migliori tecniche per interagire con il pubblico e scambiare informazione nei due sensi: informare e ricevere informazioni. Esemplificazione: si presentano estratti di documenti multi-mediali contenenti il racconto del punto di vista di diversi attori. Per chi non ha seguito il caso del Taro pu essere comunque interessante vedere come persone non esperte di comunicazione sanno spesso organizzarsi benissimo e realizzare esposizioni di grande efficacia e chiarezza anche di breve durata (per questo si rimanda per al CD ROM degli Atti CIRF del corso Taro). Inoltre, il materiale servito per condurre appunto il Mappaggio cognitivo; possibile quindi verificare quanto il discorso stato catturato e reso esplicito dalla mappa (se ne sono realizzate solo alcune). Si presenta anche documentazione sullesercizio di Mappaggio ovale che stato condotto in tempi probabilmente troppo condensati, ma ha mostrato come esso conduca a un inevitabile e positivo coinvolgimento delle parti.

4)

Strutturare linformazione: E la fase di costruzione dellintervento vero e proprio in cui, cio, se ne definiscono i contenuti: obiettivi e azioni. Anche qui, come sopra, lidea chiave non farlo solo a tavolino, ma anche o soprattutto con gli stessi attori istituzionali e non, cercando di affrontare le incomprensioni e le divergenze dallinizio, passo per passo. Lidea non siamo tutti buoni, quanto ci vogliamo bene, bens capirsi e individuare dove gli interessi si sposano e le azioni coincidono, e dove invece...divorziano.

Parentesi teoriche: Per affrontare il nodo chiave dei processi decisionali, cio la presenza di conflitti di interesse, necessario legare gli obiettivi agli interessi, ovvero ai valori che i diversi soggetti ritengono rilevanti. La tecnica dellAlbero dei valori mira proprio a questo; praticamente indispensabile quando si voglia davvero sviluppare un processo partecipativo, ma comunque utile anche se si sta realizzando una pianificazione a tavolino (istituzionale, aziendale, o personale). Il suo valore aggiunto sta, infatti, anche nello spingere a chiarire come misurare ogni obiettivo (scegliendo opportuni attributi), presupposto fondamentale per poter tagliare meglio le azioni, rendere esplicite e trasparenti le scelte e monitorare lattuazione delliniziativa.

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Il Circo viaggiante una tecnica molto utilizzata da Mark Dubrulle che aiuta i diversi soggetti a prendere coscienza di punti di vista diversi, immedesimandosi alternativamente in una posizione diversa. Da questi scambi emergono esigenze, obiettivi e anche opzioni, cio possibili cose da fare di diverso tipo (perch provengono da diverse voci ) e orientate a diversi obiettivi. Le opzioni sono singoli mattoni con cui si pu costruire una soluzione al problema affrontato. Spesso si pu avere convergenza di opinioni su unopzione, mentre c divergenza su unaltra; ma entrambe fanno parte di unalternativa di soluzione proposta da un dato gruppo (per esempio il pianificatore istituzionale). Avere una visione di insieme su quale sia la percezione di ogni soggetto in merito alle opzioni messe in campo da lui stesso e da tutti gli altri costituisce un importante punto di partenza per costruire soluzioni alternative dotate del massimo potenziale di consenso. La Fattibilit delle opzioni una verifica preliminare di tale tipo che pu essere svolta a tavolino (dal pianificatore o progettista o dalla squadra di VIA/VAS), ma pu trarre giovamento da uno svolgimento partecipato. Lesercizio consiste nel raccogliere tutte le proposte emerse, identificare tutti i criteri che a tavolino o per voce dei diversi attori sono stati riconosciuti rilevanti e discutere sistematicamente a livello qualitativo e preliminare, possibilmente insieme, quanto ogni singola opzione sia compatibile o meno con ognuno dei criteri individuati. Il risultato una classificazione delle opzioni in condivise (rispettano tutti i criteri a giudizio di tutti gli attori), non condivise (almeno uno degli attori vede una non compatibilit su almeno un criterio), incerte (non si riesce a capire e quindi si richiede una miglior specificazione e/o lacquisizione di ulteriore informazione). Tra i criteri considerati stanno quelli propri dello sviluppo sostenibile. Esemplificazione: si documentano alcune fasi del processo di interazione tra gli attori (stavolta impersonati dai partecipanti al corso) e si sviluppa con un discreto grado di dettaglio lanalisi di fattibilit delle opzioni per il caso del Taro (almeno per un suo sottoproblema, quello dellassetto fisico).

5)

Concettualizzare il problema decisionale: E la fase in cui si definisce un modello del problema decisionale, cio si chiarisce il problema riducendolo ai termini essenziali utili per effettuare la valutazione e la scelta. Questa pu apparire una fase inusuale; non compare per esempio nel processo di Agenda 21 locale, n nelle metodologie di VIA o VAS, n in quelle di Pianificazione strategica. E mutuata infatti dallAnalisi Decisionale. Se ci troviamo davvero davanti a un problema, non si scappa dai suoi elementi chiave che sono: obiettivi da raggiungere , vincoli da rispettare, possibili azioni da intraprendere (alternative) e una scelta da compiere, il tutto immerso in un contesto di incertezza da gestire. Lesercizio da compiere proprio rielaborare linformazione acquisita nei passi precedenti per arrivare a questa schematizzazione con la pretesa di chiarire di checosa si sta parlando, eliminando il superfluo e approfondendo il necessario, e con la coscienza che , nella maggioranza dei casi, sar necessario poi ripercorrere alcuni dei passi e passare per ulteriori e diverse schematizzazioni prima di ottenerne una soddisfacente. Ma da questo processo si guadagna una decisiva maturazione e consapevolezza. Come si procede? Lidea che una volta svolto lesercizio creativo di capire cosa si vuole raggiungere (obiettivi) e come (azioni), per arrivare a scegliere si deve valutare cosa succederebbe se si scegliesse questa alternativa piuttosto che quella. Per questo il capitolo centrato sulla valutazione intesa come costruzione di un quadro capace di informare chi deve scegliere, ma fermandosi prima dellespressione di giudizi di valore soggettivi che caratterizzano la scelta vera e propria (oggetto della fase successiva).
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Parentesi teoriche: Nella sezione Problema decisionale e valutazione La valutazione integrata si discute come impostare lesercizio di valutazione in generale. Il punto di partenza pragmatico: liberarsi dalle etichette Valutazione ambientale o sociale , ecc., e chiarire piuttosto cosa si vuole arrivare a capire, quali sono i criteri, quale larticolazione dellesercizio stesso. Il capitolo complesso perch la letteratura sulla valutazione lo . Ad oggi, esistono tre approcci principali alla valutazione in ambito pubblico: Valutazione di Impatto Ambientale, Analisi Costi-Benefici e Analisi Decisionale (Multicriterio). Questi approcci convivono e si sovrappongono conducendo a conclusioni spesso divergenti per motivi non chiaramente discernibili. In Integrare i tre approcci si fornisce una proposta capace di superare questi inaccettabili fossati. Lapproccio integrato qui proposto articolato in Tre livelli di valutazione: il primo livello, oggettivo, cio scevro da giudizi di valore soggettivi (almeno in principio), sostanzialmente di tipo descrittivo, come un Rapporto sullo stato dellambiente (ma non solo naturale, ma anche economico, sociale e culturale); il secondo livello, affronta in pieno la problematica dei conflitti di interesse e propone un semplice modo per generare linformazione utile a gestirli utilizzando proprio lalbero dei valori specifico a ogni attore e gli attributi per esso identificati; il terzo livello, riflette il punto di vista del decisore pubblico (amministratore e politico) il quale, per mandato, deve essere sensibile al misterioso interesse collettivo o bene pubblico. La scelta dellarticolazione in livelli, le domande chiave a cui rispondere e gli indicatori utilizzati costituisce la definizione dei criteri di valutazione (che sono unevoluzione in genere non coincidente con quelli utilizzati nella preliminare analisi di fattibilit delle opzioni). Si affronta poi il tema della Valutazione Ambientale Strategica (VAS) ricordando innanzitutto cosa richiede la Direttiva Europea in materia, e chiedendosi poi cosa si intenda per VAS, cosa essa possa essere e cosa non debba essere. Si discute come minimizzarne la pesantezza e renderla al contempo il pi efficace possibile. Si mostra come lapproccio proposto in questo testo coincida in sostanza con uninterpretazione ampia di VAS. Nella sezione Il difficile rapporto tra VAS e VIA si discute un aspetto particolarmente critico, cio come mettere in relazione la valutazione di livello alto, strategica, con quella di progetto, pi dettagliata e operativa come la VIA. Il problema centrale se/quando/come la valutazione di dettaglio possa rimandare al livello strategico, rimettendo in discussione in sostanza il piano (o programma, normativa, politica). Si propongono per questo un inquadramento concettuale e una metodologia operativa. Un altro aspetto molto importante il modello di relazioni causa-effetto, cio come legare le azioni agli obiettivi (effetti desiderati) e agli impatti negativi (indesiderati). Innanzitutto si discute come effettuare questo legame da un punto di vista logico-concettuale; poi si accenna a come esplicitarlo e dargli forma per poterlo utilizzare effettivamente in un esercizio di predizione degli effetti (modelli matematici, ecc.). Esemplificazione: Si esemplifica per il caso del Taro la concettualizzazione del problema decisionale individuando: scenari, alternative, criteri di valutazione. Si mostra come utilizzare i risultati dellanalisi di fattibilit delle opzioni per costruire alternative condivise o alternative che rispecchiano il particolare punto di vista di un dato gruppo di interesse. Si chiarisce che per costruire alternative non basta comporre in vario modo le diverse opzioni; occorre un passo previo: individuare, in base allo spettro di opzioni messe in campo (oppure a tavolino), i tipi di decisioni che si potranno prendere, cio lo spazio di decisione (cosa posso decidere io davvero e cosa lui) e le variabili di decisione. Una data alternativa quindi completamente definita una volta specificata quale opzione si intende utilizzare per ogni variabile di decisione. Si costruisce inoltre un abbozzo di modello causa-effetto a livello descrittivo-concettuale.

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6)

Analisi, valutazione, negoziazione e scelta (Decisione): E la fase in cui si utilizza lo schema concettuale costruito in precedenza per arrivare a misurare (qualitativamente o quantitativamente) gli effetti e a discuterne limportanza relativa fino a prendere una decisione. La decisione pu comportare lo sviluppo di un processo delicato, e a volte lungo, di negoziazione.

Parentesi teoriche: Questo il capitolo pi pesante dal punto di vista del contenuto tecnico. Il lettore meno interessato agli aspetti tecnici pu limitarsi ad esaminare gli esempi e il capitoletto sulla negoziazione. Il primo argomento che si approfondisce quello relativo agli indici di valutazione, cio quelle cose che ci permettono di leggere uninformazione complessa e troppo ricca, in modo da estrarne il messaggio essenziale. Si tratta di un argomento centrale nelle problematiche di valutazione. La trattazione originale. Nel capitolo sullAnalisi Multicriterio si discute sinteticamente come utilizzare questa tecnica e a che scopo, avendo ben chiara lesigenza di limitare luso della matematica al minimo indispensabile o, meglio, al nulla. Lidea che lAnalisi Multicriterio (AMC) pu servire a due scopi distinti, anche se collegati. Il primo, classico, aiutare a scegliere tra soluzioni alternative; il contributo fondamentale dellAMC sta nella costruzione della Matrice di valutazione, cio niente pi che una tabella che mostra quali sarebbero gli effetti per ognuna delle soluzioni alternative considerate: una vera banalit fondamentale, soprattutto per sviluppare la valutazione finalizzata alla gestione dei conflitti di interesse. Il secondo scopo quello gi discusso in relazione agli indici di valutazione, cio utilizzare tecniche di AMC per aggregare linformazione in modo sintetico, ma coerente, e idoneo a essere presentato proprio nella matrice di valutazione. Si forniscono diversi esempi a diversi gradi di approfondimento. Infine in Criteri per negoziare e Compensazioni si ricordano i principi chiave e si forniscono indicazioni operative di questarte. Sicuramente esse saranno superflue per chi opera nel settore, ma possono illuminare chi non lo conosce e vuole saperne di pi. Esemplificazione: Si esemplifica per il caso del Taro la matrice di valutazione, componente centrale della valutazione, per il secondo livello di valutazione (quello mirato alla gestione dei conflitti), mostrando come riprendere e utilizzare i medesimi attributi individuati negli alberi dei valori costruiti in precedenza. Si abbozza poi qualche ragionamento relativo ad un possibile (ma inventato) processo negoziale. 7) Piano dazione: E la fase in cui si stabiliscono le cose da fare, tempi, target, responsabilit, strumenti, meccanismi di revisione del piano. Si individuano anche i finanziamenti (a meno che, come auspicato, non lo si sia gi fatto a livello di definizione delle alternative di soluzione).

Parentesi teoriche: Si danno indicazioni su come costruire un piano dazione collegandosi alla pianificazione strategica. In Valutazione & Monitoraggio si discute la problematica del monitoraggio di programma, cio come verificare che si stia effettivamente facendo quanto pianificato e si stia raggiungendo i risultati preposti. Qui lidea chiave che questo monitoraggio dovrebbe consistere n pi n meno nellacquisire sistematicamente informazione per misurare gli stessi indicatori scelti a livello di valutazione ex-ante (cio al momento precedente della scelta e quindi prima dellattuazione) e cercare di rispondere ai medesimi quesiti posti allora.

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8)

Valutazione del processo: E la fase di chiusura del processo decisionale che porta al progetto, piano, programma, normativa o politica in cui ci si chiede se il processo stesso stato condotto bene, cio in modo conforme ai principi dichiarati allinizio (in particolare nello Statuto di partecipazione).

Parentesi teoriche: una guida sui passi da seguire operativamente con enfasi sulla valutazione di processo gi contenuta in Fare la VAS in pratica a cui si rimanda. Esemplificazione: Si rimanda alla valutazione del ...corso, da parte dei partecipanti stessi.

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Per meglio capire quali siano i passaggi chiave che compongono un processo decisionale partecipativo, e quali di questi sono stati simulati durante il Corso Taro, stata preparata la seguente Tabella 1; leggendola in verticale, dallalto verso il basso, si trover: colonna di sinistra: il possibile PROCESSO DECISIONALE: la traccia dei passi salienti nellorganizzazione e conduzione di un processo decisionale partecipativo. Va tenuto presente come riferimento in modo flessibile (cio i passi possono anche non essere esattamente quelli indicati o la loro denominazione pu cambiare, ma lessenza non cambia) colonna centrale: la simulazione del Corso Taro: elenco del materiale sviluppato in parte durante il corso Taro e in parte nella simulazione condotta a posteriori a completamento del lavoro iniziato nel corso colonna di destra: PARENTESI TEORICHE: i capitoli del libro **EDITORE: ideale se la seguente tabella fosse presentata in ununica pagina o almeno in due pagg difronte in modo che sia visibile in un colpo solo intera

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Il (possibile) PROCESSO DECISIONALE

La SIMULAZIONE del CORSO TARO

PARENTESI TEORICHE di APPROFONDIMENTO


I fallimenti della pianificazione. Liniziativa pu sorgere da una istituzione o da singoli comuni, associazioni locali, ecc. La Valutazione Ambientale Strategica offre una possibilit promettente nel caso di numerosi piani.

1 Ricognizione: - si riconosce che il caso di attivare un processo partecipativo

Il Parco del Taro ha riconosciuto utile intraprendere almeno liniziativa di svolgere un corso-esercitazione per sensibilizzare sulla possibilit di un tale approccio. Team di coordinamento Tre squadre

2 Attivazione&Organizzazi one: Si cerca di ottenere la volont politica di partire; si individuano e sensibilizzano gli attori e il pubblico Si stabilisce: - la metodologia - lorganizzazione del processo - come gestire il processo Si avvia il processo con uno o pi incontri di lancio, la produzione di materiale informativo base, la creazione del Forum; si rompe il ghiaccio

Concetti base: - Migliorare i processi decisionali - Le basi del processo partecipativo - Il metodo del consenso per gestire il conflitto - Uno strumento chiave: la partecipazione pubblica - Uno statuto della partecipazione Come riuscire a realizzarlo: - Indicazioni su come convincere dellopportunit di farlo - Creare il conflitto - Come organizzare e avviare il processo decisionale Modelli del processo decisionale: - Modello ISCRA - Modello del DISCORSO COOPERATIVO - Modello PANACEAS La gestione del processo: - Le funzioni della squadra che sviluppa di fatto il processo - Una struttura per gestire la partecipazione a scala territoriale vasta Il mappaggio cognitivo: due parole sul metodo Discutere in gruppo: - La conduzione degli incontri - Due parole sul mappaggio ovale - La tecnica della scrittura sintetica - Cenni ad altri metodi: tecniche di visioning, EASW

3 Conoscere & Circoscrivere: - acquisire informazione preliminare (metadati) - capire dove tagliare il problema e su cosa concentrarsi (scoping) - ascoltare punti di vista e percezioni (cosa pi importante per me e per lui; cosa ho

Mappaggio degli attori: Alcune mappe cognitive realizzate dal coordinatore durante il corso: - sindaco, - frantoista, - amministratori

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CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) capito di lui,....) conoscere e valutare lo stato del sistema, il quadro programmatico, la coerenza con obiettivi e vincoli esterni, i problemi e le opportunit 4 Strutturare linformazione: (considerando ogni gruppo di interesse) - si analizza linformazione per individuare gli aspetti chiave, gli obiettivi e le possibili opzioni a livello preliminare, e con loro le aree di ignoranza e incertezza - si specificano gli obiettivi attraverso lalbero dei valori - si individuano linee di azione e delineano strategie alternative La casa aperta: Criteri per organizzare una casa aperta

Le discussioni

La testa di un problema decisionale: lalbero dei valori Gestire le differenze attraverso la tecnica del circo viaggiante Analisi condivisa di fattibilit delle opzioni

Il quadro del problema: - Lalbero dei valori: attivit frantoi - Lalbero dei valori: fiume naturale (elaborati dal coordinatore a posteriori) Condividere la fattibilit delle azioni: - Criteri selezionati per valutare la fattibilit delle opzioni - Le opzioni del Taro sul banco dei candidati - Condividere la fattibilit delle opzioni: aree di disaccordo, condivisione, ignoranza Elementi chiave nel problema decisionale Taro: - Lo spazio decisionale, scenari e vincoli - Le alternative - Criteri di valutazione: obiettivi e non-obiettivi, ovvero impatti Il modello concettuale: - Il modello concettuale delle relazioni causaeffetto (limitato alla problematica frantoi e assetto fiume)

5 Concettualizzare il problema decisionale: - si costruisce un modello del problema decisionale propedeutico alla valutazione definendone tutti gli elementi e le relazioni tra azioni e criteri di valutazione (causaeffetto)

Problema decisionale e valutazione: - La valutazione integrata dalla testa ai piedi - Stadi della valutazione - Gli approcci alla valutazione in ambito pubblico : ACB, VIA, AMC - Tre livelli di valutazione per decidere se vale la pena - Integrare i tre approcci - La (VAS) - Il difficile rapporto tra VAS e VIA, ovvero tra valutazione di piano e di progetto - Fare la VAS in pratica o applicare Panaceas - Glossario

6 Analisi, valutazione , negoziazione e scelta:

Il modello concettuale causa-effetto: - La mappa del problema con alcuni esempi: pelle, Task Force - Dalla mappa al modello di sistema dinamico: un esempio dEgitto - Distinzione tra indice di valutazione e modello causa-effetto: Health La matrice di valutazione Predire gli effetti con il modello causa- La matrice di valutazione effetto: 29

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CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) si effettuano le predizioni degli effetti (determinando cos il valore assunto dagli indicatori scelti) si confrontano le alternative di soluzione dal punto di vista di ogni attore si soppesano pro e contro si cerca di individuare e costruire una alternativa win-win si prendono decisioni a livello di attori coinvolti del Taro (e stima degli effetti) Valutazione e negoziazione: ragionamenti sul Taro Cenni a come effettuare le predizioni Incertezza nella predizione degli effetti

Come trattare linformazione: - Gli indici di valutazione - Lo strumento chiave: la funzione di valore - Laggregazione dellinformazione LAnalisi Multicriterio: - Concetti base dellAnalisi Multicriterio - La matrice di valutazione e gli esempi dellArbia, Tanaro, Canal Laja Diguillin - I passi chiave della valutazione basata sullanalisi multicriterio Esempio di analisi Multicriterio: Dese-Sile La negoziazione: - Criteri per negoziare - Compensazione Definire un Piano dAzione: - Dalla mappa del problema al piano strategico - Valutazione e monitoraggio del problema e del piano

7 Piano dAzione - si stabiliscono compiti, tempi, target, responsabilit, strumenti, meccanismi per limplementazione, il monitoraggio e laggiornamento del piano/progetto stesso - si individuano i finanziamenti 8 Valutazione del Valutazione del corso da processo e parte dei partecipanti approvazione - si valuta il processo che ha portato alla decisione presa - si prende una decisione politica che viene formalizzata

Valutare il processo: - (vedi Fare la VAS in pratica o applicare PANACEAS) - Renn et al. 1995 raccoglie interessanti casi studio sui processi partecipativi e ne effettua una valutazione sistematica in termini di spessore dei contenuti e di correttezza di processo

Tabella 1 Schema di orientamento dei contenuti del libro

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PARTE I - IL PROCESSO DECISIONALE


1 I FALLIMENTI DELLA PIANIFICAZIONE

In questo capitolo si svolge una riflessione critica sui processi decisionali, sulla gestione del territorio e in particolare sulla pianificazione territoriale evidenziandone i limiti. Si mettono in luce le cause, approfondendo laspetto legato alla presenza di conflitti di interesse per sottolineare perch lapproccio partecipativo pu rivelarsi utile o necessario in molti pi casi di quelli imposti dalla normativa. Prendere decisioni unattivit complessa che caratterizza lesistenza dellessere umano e delle sue organizzazioni. Praticamente in ogni istante dobbiamo prendere decisioni in modo pi o meno consapevole e pi o meno ponderato, e continuamente dobbiamo rivederle alla luce delle nuove informazioni che acquisiamo. A livello personale, spesso decidiamo in modo olistico-intuitivo, cio senza star troppo a pensarci e basandoci molto sullesperienza ( il classico criterio sub-ottimo di Simon della soddisfazione di un soglia di accettabilit) . Generalmente questo un buon metodo, sia giudicando i risultati ottenuti, sia considerando lo sforzo (ridotto) che ci richiede; ci non toglie che a volte questo approccio ci conduca a prendere delle vere cantonate. A livello interno di azienda, impresa, ditta o altra organizzazione, da molto tempo si utilizzano anche metodi formalizzati piuttosto complessi basati sulla Teoria delle decisioni e Ricerca operativa, le scienze principi di supporto , appunto, al prendere decisioni (vedi per es. Keeney and Raiffa, 1976; o Janssen, 1992). A livello di societ, o di rapporto tra istituzioni e gente comune o soggetti economici, esistono metodi formalizzati sia per la dimensione politica (come quello delle votazioni ed elezioni o del referendum), studiati dalle scienze politiche e sociali, sia per la dimensione amministrativa (come la Valutazione di Impatto Ambientale o la Programmazione Negoziata). I problemi relativi alla dimensione politica-amministrativa hanno alcune caratteristiche fondamentali: coinvolgono diversi soggetti (spesso molta gente e addirittura molti decisori) e le decisioni devono essere rese pubbliche. Si parla per questo di decisioni in ambito pubblico ed proprio questo loggetto di indagine di questo capitolo.

1.1

Il modello attuale di pianificazione e gestione del territorio

La seguente figura illustra in modo molto schematico lattuale sistema italiano di pianificazione e gestione del territorio, evidenziando il ruolo di tre elementi centrali: linformazione, le decisioni e i finanziamenti:

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PIANIFICAZIONE e GESTIONE OGGI


Livello ALTO Livello BASSO (locale) Informazione Decisioni Finanziamenti

Informazione

Decisioni

Finanziamenti

Territorio individui

Figura 2 Lattuale sistema di gestione del territorio nei suoi elementi chiave

Linformazione raccolta a livello locale (Comunit Montane, Comuni, e pi spesso Province, Regioni), ma solo marginalmente resa disponibile (in forma utile) al livello centrale (lo Stato, i Ministeri, le Autorit di bacino, ecc.); questo livello, pertanto, deve provvedere autonomamente alla raccolta di ulteriore informazione (o della medesima, in forma diversa), attraverso periodiche, costose e parzialmenti inefficaci campagne. Le decisioni sono prese sostanzialmente al livello alto e poi imposte a quello inferiore; questultimo decide, per, come spendere localmente i finanziamenti che arrivano dallalto, e comunica al livello alto le sue esigenze. Il livello alto, molto spesso, interviene per direttamente sul territorio, scavalcando il livello locale. I soggetti che popolano il territorio e ne fanno parte integrante (individui, imprese, ecc.) ricevono dallalto le decisioni imposte dai livelli superiori e devono rispettarle. Approfondiamo ora il blocco decisioni. Le considerazioni, con le dovute differenziazioni, possono essere applicate a una variet di oggetti quali: un progetto (cio , in sostanza, un piano di portata pi limitata e maggior definizione), un piano (un insieme coordinato di interventi di vario tipo finalizzato a raggiungere dati obiettivi), un programma (cio un insieme temporalmente organizzato di progetti e relativa assegnazione finanziaria, tale da dare attuazione a un piano o a una politica), una politica (cio una specie di piano, usualmente ma non sempre- di livello pi astratto, e/o generale, strategico e pi vago) o una normativa (ovvero la traduzione delle decisioni di un piano o di una politica in termini di legge, quindi , sperabilmente, in termini sufficientemente precisi da permettere di discernere il suo adempimento o meno). Nella realt, il confine tra questi oggetti non univoco e spesso ci si trova con progetti che
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sembrano piani, con politiche che sembrano progetti e con normative che sono programmi. Ma ci non cambia lessenza delle cose. Per fissare le idee, nel seguito pensiamo a un problema di pianificazione (quindi un piano) urbanistico-territoriale.

1.2

Pianificare serve?

Nota: Le considerazioni che seguono sono estremamente schematiche. Le affermazioni vanno quindi prese con una certa flessibilit, collocandole in un discorso generale di ampio respiro necessariamente semplificato nelle poche pagine che seguono; per esempio, esistono sicuramente esempi in controtendenza rispetto a quanto affermato (ma sono pochi).

Lapproccio pianificatorio classico prevede la stesura da parte di un gruppo di esperti (o societ di consulenza) di un documento (molto corposo) che definisce con dovizia di particolari ed elaborati il piano (o progetto). Chiusa questa fase tecnica, ed approvato politicamente, il piano diventa norma e si entra nella fase attuativa. Il piano, cio, inteso come un insieme di informazioni, elaborazioni, decisioni e prescrizioni anche molto articolate e dettagliate, che in un tempo dato e con modalit pre-definite, anche attraverso finanziamenti pubblici appositamente messi a disposizione, deve essere messo in pratica da altri soggetti (sia pubblici, sia privati) e sfociare in un insieme di azioni, tanto di tipo strutturale (interventi) che gestionale. Tali azioni, nel loro complesso, dovrebbero produrre una situazione (assetto) desiderata e prefigurata (immagine obiettivo). Questa una concezione della pianificazione incentrata sullidea che potremmo definire di un piano statico. Pi specificamente, pensiamo ad una amministrazione che riconosce di dover affrontare un dato problema (o sfruttare qualche opportunit), magari perch una nuova normativa glielo impone. Intraprende per questo un processo amministrativo che chiamiamo di pianificazione il cui schema nella prassi corrente pi o meno quello rappresentato nella seguente figura:

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AMMINISTRAZIONE

PIANIFICATORE

PUBBLICO

Avvio

Doc. preliminare Bozza di Piano

Adozione

Doc. di Piano

Piano Adottato Piano adottato e controdedotto

Approvazione

Piano Approvato pianificazione

Attuazione

Figura 3 La prassi teorica della pianificazione

Sotto la voce Amministrazione abbiamo confuso in realt almeno due soggetti: il proponente del piano (per es. lassessorato ai lavori pubblici) e il decisore politico ( tipicamente la Giunta regionale, se si tratta di un piano di respiro regionale) che adotta e approva il piano. Il Pianificatore il soggetto che realizza gli studi di settore e di fatto redige il piano dal punto di vista tecnico; pu essere un ufficio tecnico dellAmministrazione stessa o pi spesso una societ di consulenza da essa incaricata (per esempio attraverso un bando). Il Pubblico racchiude una molteplicit di soggetti, dai singoli cittadini, alle loro organizzazioni, le associazioni di categoria, le associazioni ambientaliste, ecc. (vedi il Cap. 1.3 sulla Partecipazione). Le frecce grosse orizzontali rappresentano i rapporti tra soggetti. Quelle tratteggiate indicano che quella relazione possibile anche se magari non formalmente prevista.

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Ma, difficile non riconoscere che la prassi reale invece questaltra:

AMMINISTRAZIONE

PIANIFICATORE

PUBBLICO

Avvio

Doc. preliminare Bozza di Piano

Adozione

Doc. di Piano

Piano Adottato

?
Approvazione
Piano adottato e controdedotto

Piano Approvato

?
pianificazione

Attuazione

Figura 4 La prassi reale della pianificazione: interruzioni e zone dombra

Tra Adozione e Approvazione e tra questultima e lAttuazione sviluppo/realizzazione e gestione degli interventi e delle opere), passa in realt un tempo spesso esagerato; si tratta a ben vedere di vere e proprie interruzioni del processo decisionale dove avvengono una serie di cose non programmate e non intelligibili. Tali cose comprendono sicuramente negoziazioni informali, azioni di lobby, lotta politica e altro ancora.

Perch?

Tra i motivi principali troviamo:


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Scollamento tra pianificatori, decisori e pubblico, o tra cittadini e rappresentanti eletti (crisi della democrazia rappresentativa): lapproccio dominante in gran parte ancora di tipo topdown, cio le decisioni vengono prese al livello alto e imposte al livello locale che deve rispettarle e attuarle. Esiste, vero, una interazione politica fra enti locali e centrali, ma la sostanza resta che il livello alto vede in quello locale un attuatore, e questultimo non incentivato ad assumere iniziative e responsabilit. Questo ancor pi vero a livello del territorio-individui : oltre ad esercitare il potere di voto per scegliere i rappresentanti ai vari livelli, lo spazio di azione dei singoli sui processi di formazione delle decisioni nei pi disparati campi si riduce quasi a zero; al massimo si pu influire in qualche mass-media o aderire a una raccolta firme (sempre di pi via internet). Non risoluzione dei conflitti di interesse e conseguente azione di lobby, opposizione, boicottaggio: gli interessi che i singoli attori hanno sul territorio sono spesso di enorme valenza soprattutto economica e sono origine di competizione e veri conflitti per luso delle risorse naturali e dei beni ambientali: conflitti tra industriali che sfruttano i corpi idrici come ricettori dei loro reflui e popolazione che utilizza la medesima acqua a scopo potabile; tra cittadini che reclamano un servizio di smaltimento rifiuti ed enti preposti a soddisfare tale richiesta (i quali, nel farlo, sollevano opposizioni, reclami e perdita di coesione sociale); tra cittadini che desiderano un sufficiente grado di sicurezza nei confronti del rischio idraulico e imprenditori o Comuni che vedono ostacolate le loro iniziative di espansione insediativa, a causa del vincolo imposto dalla definizione di fasce di pertinenza fluviale, o da programmi di riforestazione, ecc; oppure conflitti tra gruppi ambientalisti, che desiderano proteggere e valorizzare aree di interesse ecologico/paesaggistico/ricreativo e Comuni o Province che desiderano sfruttare tali zone per realizzare centri commerciali o scolmatori di piena, casse di espansione, invasi di laminazione, anche se nel pubblico interesse (ma di altri soggetti). E cos via dicendo. In realt la competizione per risorse scarse e i conflitti di interesse che ne derivano sono il vero motore della trasformazione del territorio. I conflitti di interesse caratterizzano di fatto da sempre la natura umana (e non): sono una realt. Sottovalutarli o peggio ignorarli porta ad inevitabili conseguenze quali opposizioni, proteste, ritardi, aumento dei costi, inefficienze, sprechi, insoddisfazione, danni e generalmente la non attuazione delle azioni pianificate. Di fatto, il recente passato di decisioni in merito a opere pubbliche e private di un certo rilievo (discariche, inceneritori, autostrade) costellato da numerose interruzioni sia degli iter autorizzativi sia addirittura di lavori in corso (si veda Bobbio e Zeppetella nella Bibliografia") . Scoordinamento amministrativoistituzionale tra i livelli amministrativi pi alti (centralizzati), quali in particolare il Ministero dellAmbiente, il Ministero dei LLPP e quello delle Risorse agricole, alimentari e forestali, le Autorit di Bacino e, per il Nord Italia, lAIPO e quello delle Acque , e i livelli pi bassi (locali), quali le Regioni, le Province e relativi uffici degli (ex-) Geni Civili, i Comuni e le Comunit Montane , i Consorzi di Bonifica, gli Enti Parco, ecc.; esagerando: nessuno comanda, tutti bloccano. Cattivo finanziamento: troppo spesso quando c un problema locale, non ci sono i soldi per intervenire; viceversa, quando ci sono i soldi, si scatena unattivit frenetica per spenderli, senza il tempo per pianificare gli interventi e, magari, senza una vera necessit; infatti se non spendi, perdi il finanziamento!. Lassegnazione delle priorit di intervento ancora troppo slegata dalle necessit reali del livello locale; troppo lenta o, viceversa, imposta dallurgenza; troppo legata a un modello aspettiamo che piova manna dal cielo. In poche parole: c il piano, ma mancano i soldi ; ci sono i soldi, ma manca il piano. Molto rilevante il fatto che lo Stato ha sempre pi difficolt a disporre delle risorse finanziarie necessarie e quindi inevitabilmente deve far maggior affidamento su risorse private o direttamente sulla collettivit locale.
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Paradosso dellinformazione: le decisioni top-down (fare il piano) sono caratterizzate da una famelica necessit di informazione di tipo territoriale, cio informazione diffusa, variegata, ricchissima e in continua evoluzione. Per questo, si spendono molti soldi nello sforzo di acquisire al livello alto il dettaglio locale. Inutile notare che non praticamente mai possibile riuscirci davvero. Il paradosso sta nel fatto che linformazione necessaria per fare il piano sar disponibile nella scala e nel dettaglio davvero soddisfacenti solo quando si affronteranno i singoli progetti previsti nel piano.....ancora da fare. Obsolescenza dellinformazione: Il processo di definizione di un piano oggi cos lungo che quando arriva a definizione, linformazione su cui costruito il piano gi obsoleta: il sistema gi cambiato e le decisioni di piano inadeguate. Questo meccanismo diabolico paralizza il livello centrale che non conosce mai la situazione su cui agisce, e paralizza quello locale che, in assenza di decisioni dettagliate prese al livello alto, (in teoria) non pu (ma in pratica deve) procedere a prendere le proprie. Debolezza degli strumenti attuativi: troppa poca attenzione sul come si realizzer il piano, troppo scollamento tra piano e realt. Senza strumenti attuativi ben definiti e operativi, in realt il piano monco. Il problema, in sostanza, una cattiva definizione del piano stesso, che vede tali strumenti come una cosa a parte mentre ne sono parte integrante. Mancata gestione del rapporto pianificazione-attuazione o piano-progetto: si assume che una volta fatto il piano, automaticamente tutti i progetti in esso previsti verranno attuati tout court e senza problemi. Decisamente non va cos; anzi, non affatto assurdo prevedere che un singolo progetto possa modificare lintero piano perch nuova informazione di dettaglio o consapevolezza possono emergere e competere per importanza anche con le scelte di piano. Si pensi a un piano rifiuti che prevede , oltre ad azioni di riduzione dei rifiuti, alla raccolta differenziata ecc, anche qualche discarica e magari un inceneritore; se al momento dellattuazione non si riesce a realizzare uno (o nessuno) di questi progetti....di fatto il piano stato cambiato e va aggiornato ....in un modo o nellaltro. Carenza di razionalit e contenuto tecnico-scientifico: le decisioni inerenti il livello alto (di grande portata e che necessitano di una visione ampia), sono ancora troppo spesso prese sulla base di un approccio prettamente politico. E chiaro che le grandi decisioni devono toccare la sfera politica, perch l si ragiona sugli effetti di lungo termine e di ampia portata e si deve scegliere tra una direzione o unaltra, esprimendo quindi giudizi di valore che dovrebbero per lo meno essere coerenti con le preferenze espresse dagli elettori. Ma restando in quella sfera senza fare lo sforzo di razionalizzare il percorso, e senza mettersi daccordo su come valutare le conseguenze delle decisioni, si finisce con prendere decisioni spesso fondate sullaria o, perlomeno, decisamente inintelligibili ai pi (si veda il Cap. Gli approcci alla valutazione in ambito pubblico: Valutazione di Impatto Ambientale, Analisi Costi Benefici, Analisi Decisionale (multicriterio)). Accettare una razionalizzazione e quindi una maggior trasparenza del percorso decisionale il primo passo anche per avvalersi del potente ausilio offerto dai sistemi di supporto alle decisioni, cio strumenti informatici (computer, reti di rilevamento, software incarnanti modelli matematici, basi dati, conoscenza e ragionamenti) capaci di aiutare a scegliere fra opzioni alternative di azione (interventi progettuali, modalit gestionali, politiche, etc.) in modo scientifico e trasparente. Bachi culturali: carenza di valori di base, di senso di appartenenza al territorio; sfiducia o non comprensione dei benefici derivanti dallintervento.

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In definitiva, troppo spesso lefficacia dei piani molto pi limitata di quanto si desidererebbe. Anzi sarebbe molto interessante verificarlo esaminando il destino della moltitudine di piani redatti nel corso di decenni e in gran parte mai attuati.

1.2.1

Tipologie di conflitto

Possiamo riconoscere almeno tre tipologie di conflitti: tra obiettivi: per esempio: conservare un ecosistema fluviale in buono stato e soddisfare la domanda irrigua, sono obiettivi palesemente in conflitto perch il primo richiede una portata sufficiente in alveo, mentre il secondo ci richiede di prelevarla (si vedano anche gli esempi del paragrafo seguente).. tra portatori di interesse (stakeholders 8): persone, gruppi od organizzazioni che sono motivati da un interesse di tipo economico o non tra gruppi sociali: ad esempio, residenti o utilizzatori di monte (rispetto a un dato luogo su un fiume) versus quelli di valle; generazione attuale versus quella futura; una nazione versus unaltra (es. Egitto nei confronti dellEtiopia e Sudan che gli stanno a monte) A queste va aggiunta la categoria dei conflitti di relazione (compresi quelli di opinione), cio la tensione o vera avversione che un soggetto prova nei confronti di un altro per diversi possibili motivi (spesso con un retroscena di lunga data). Si tratta di una categoria falsa perch non basata sul contenuto (i meriti del problema), ma ciononostante di grandissima rilevanza perch diffusissima e spesso vera causa di non-dialogo, non-coordinamento, non-azione, o vero e proprio comportamento distruttivo. Conflitti globali e locali (9) Accettiamo per un momento che sia proprio lattivit umana, o pi esattamente lattivit della parte ricca dellumanit (e il conseguente consumo di combustibili fossili ed emissione di gas serra), il vero motore del cambio climatico e dellincremento delleffetto serra (10). Le conseguenze di tale fenomeno vanno dalla perdita di terreno fertile per desertificazione o innalzamento del livello del mare, allintensificazione dei fenomeni meteo estremi (piogge intense, o viceversa periodi di siccit prolungati, come quello sperimentato nellestate del 2003 in Italia). Gli effetti del cambiamento del ciclo idrico globale possono in questo senso indurre conflitti tra Paesi: i pi poveri accusano i ricchi, voraci divoratori di energia da combustibili fossili; i ricchi cercano di forzare i poveri a non seguire la loro stessa traiettoria insostenibile, cio a non utilizzare i combustibili fossili di cui essi dispongono.

Qualcuno li chiama invece rightholders, cio portatori di diritto, categoria pi ampia , secondo costoro, di quella dei portatori di interesse. In realt, per, spesso ci troviamo portatori di interesse...che di fatto non hanno diritti riconosciuti! 9 Questa sezione estratta da un paper di discussione preparato da Green Cross International e dal CIRF per il convegno internazionale Water for Peace and Life di Bologna (settembre 2003): www.greencrossinternational.net. 10 Non esiste ancora consenso scientifico su questo punto, mentre lesistenza di un sensibile processo di cambiamento climatico pare confermata.

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La migrazione di inquinanti tossici, come il DDT ritrovato nel latte delle foche al Polo Sud dopo un incredibile viaggio negli strati alti dellatmosfera incominciato nellacqua, un altro di quei fili invisibili ma robusti che legano le questioni dellacqua a scala globale. Anche nelle risposte che gli esseri umani stanno organizzando per affrontare le sfide della crisi idrica c un seme (o forse un albero gi cresciuto) di conflitto: enormi flussi finanziari che possono destabilizzare interi Paesi, o compagnie multinazionali che possono introdursi in assetti sociali in un modo sbilanciato, non accettato e insostenibile (come testimoniato dalla polemica sulla privatizzazione dei servizi idrici: si veda per esempio il report CIRF del III Forum Mondiale sullacqua di Kyoto del marzo 2003 sul sito del CIRF). Un altro livello dove i conflitti sono decisamente caldi quello delle risorse idriche internazionali e in particolare dei fiumi transfrontalieri. Ci sono centinaia di casi caldi come quello del Nilo (lEgitto si sente in particolare minacciato da progetti di sfruttamento e sviluppo dellEtiopia e del Sudan), quello del Gange (lIndia lo vorrebbe deviare per proteggere il porto di Calcutta), quello dellEufrate (la Turchia, con il suo GAP project vorrebbe assicurarsi il controllo della risorsa idrica a scapito dei Paesi a valle), quello del Reno, del Danubio, e cos via (si veda al riguardo la base dati raccolta presso il Dip. di Geosciences della Oregon State University dal prof. Aaron Wolf che raccoglie pi di 400 casi di negoziazione di trattati relativi ad acque internazionali tra gli anni 1820 e 2001 : http://terra.geo.orst.edu/users/tfdd ).

I conflitti per non concernono solo la scala globale o internazionale: conflitti alla scala nazionale o locale, in particolare dalla prospettiva delle comunit locali, sono caratterizzati da una dimensione forse meno eclatante perch meno nota, ma ciononostante avvengono in un numero incredibile di casi, e in molti casi interessano in modo generalizzato il territorio di una nazione, e per questo sono molto importanti. Sono inoltre forse i conflitti che pi spesso sono sfociati in veri scontri armati con perdita di vite umane (si veda la documentazione dellInternational River Network: www.irn.org sugli innumerevoli casi di megaopere, particolarmente le dighe). Il caso italiano in materia di acqua Molti dei problemi che il nostro Paese deve e sta affrontando hanno il potenziale per sollevare conflitti, nel senso di obiettivi o interessi confliggenti, a livello nazionale, regionale o locale. Vediamone alcuni pi da vicino. Deflusso Minimo Vitale (DMV) La recente Direttiva Quadro sulle Acque (Dir. 60/2000/CE), come del resto anticipato da alcune leggi nazionali (11), introduce lobbligo di mantenere un DMV nei corsi dacqua per preservare la vita e le caratteristiche degli ecosistemi acquatici, fauna e flora. Tuttavia, nellattuale assetto, le derivazioni e le concessioni di derivazione sono molto spesso assai lontane dal rispettare tale vincolo. Rilevantissimi interessi economici sono in gioco. In particolare, la produzione di energia idroelettrica, con i suoi innumerevoli schemi idrici che attualmente lasciano a secco considerevoli tronchi fluviali; e la produzione agricola, resa possibile da grandi sistemi irrigui che utilizzano grosse frazioni della portata dei nostri fiumi.
11

La L. 183/89 sulla Difesa del Suolo e il DLgs. 152/99 sulla Tutela delle acque, ma anche la L.Galli (36/94).

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Ma anche altri settori alternativi costituiscono realt economiche significative, oltre a meritare attenzione, naturalmente, per motivi etici o ambientali; per esempio i pescatori con le loro innumerevoli sedi sparse sul territorio e sui corsi dacqua per i quali chiedono appunto...acqua. Le Autorit di bacino e le altre amministrazioni competenti (Regioni, Province) dovranno affrontare aspre difficolt nel prossimo futuro (leggi domani): da una parte, devono rispettare richieste di legge, le cui motivazioni certamente condividono, o hanno addirittura stilato loro stessi, e che sono supportate da molte voci ambientali; dallaltro lato, devono considerare i forti interessi economici saldamente legati a un consolidato status quo. Si aggiunga a questo la ricorrenza e lintensit delle crisi idriche estive come quella del 2003. E lecito chiedersi se disponiamo degli strumenti e della capacit tecnica, giuridica, amministrativo-istituzionale e della volont politica necessari per affrontare la sfida.

Dissesto idrogeologico e riqualificazione fluviale LItalia particolarmente prona a questo problema per via della sua morfologia e topografia, del suo clima e dellalta densit di popolazione. Da molto tempo stata intrapresa una costosissima politica mirata al controllo del comportamento dei corsi dacqua. Essi sono oggi pi poveri di vita vegetale e animale; sono pi inquinati e hanno meno acqua in magra; sono pi dritti, dove prima erano sinuosi o meandriformi; sono pi corti (coprendo lo stesso dislivello in una distanza pi breve); sono pi stretti a causa delle arginature; sono pi profondi (incisi), a causa delle attivit antropiche e della costruzione di briglie che hanno bloccato il trasporto dei sedimenti; sono pi lisci, a causa della cementificazione; sono pi rigidi, dato che sono inchiodati in diversi punti fissi, come i ponti e le soglie, le opere di derivazione e cose del genere, e sono disseminati di opere di difesa come gabbioni, scogliere, muri in pietrame o cemento. In una parola, i fiumi sono stati artificializzati. Ma la cosa sorprendente che nonostante tutto questo incredibile sforzo e costo, globalmente, lentit dei danni sta crescendo (e non diminuendo come sperato). E sta crescendo lammontare speso per intervenire ulteriormente sui fiumi, in una incontrollabile spirale, un vero circolo vizioso. Le cause possono essere attribuite in parte al discorso del cambiamento climatico. Ma la maggioranza della colpa va attribuita ad un modello di uso del suolo letteralmente insostenible, includendo proprio la gestione dei corsi dacqua appena discussa. Lurbanizzazione, in particolare, delle zone peri-fluviali, ha conquistato anno dopo anno nuove aree restringendo progressivamente gli alvei fluviali e aumentando il danno potenziale (esposizione di nuovi beni). Lestrazione di inerti dagli alvei come materiale da costruzione, insieme alla costruzione di molte dighe negli anni 50 e 60, ha provocato un sensibilissimo approfondimento del letto dei fiumi, provocando anche unulteriore restringimento degli alvei. Lagricoltura ha proceduto a sfruttare ogni angolo di terra arabile. Il risultato che mentre prima il corso dacqua poteva esondare e inondare gentilmente vaste aree e poteva muoversi, esaurendo cos parte della sua energia distruttrice nellinfinito lavoro di rimodellare il suo proprio alveo, oggi i flussi sono accelerati, e i picchi di piena esacerbati, mentre lacqua e i sedimenti trasportati si scagliano con rinnovata energia contro nuovi ostacoli, come ponti dalle luci troppo strette , o protezioni spondali, o una fabbrica, un edificio, una citt che vengono cos distrutti molto pi facilmente.
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Molti Paesi hanno riconosciuto la necessit di un cambio radicale nella politica di gestione dei corsi dacqua. Alcuni, come USA e Olanda, hanno cominciato a smantellare le opere di protezione, come gli argini, le briglie e le vecchie dighe. Molti hanno anche riconosciuto che gli sforzi intrapresi per mettere in sicurezza il territorio nei confronti del fiume sono una mera utopia; appare al contrario fondamentale rispettare lintima natura del fiume e imparare a convivere con il rischio, giorno per giorno, attivando meccanismi intelligenti ed efficaci, tra i quali schemi di finanziamento endogeno (per es. sistemi assicurativi), sistemi di previsione di piena e gestione degli allarmi, opere provvisorie di protezione e altre soluzioni tecniche, insieme a strumenti economici ed amministrativi che possano spingere verso un miglior uso del suolo, iniziando dalla delocalizzazione di insediamenti a rischio e dal ridare spazio al fiume. Lelemento forte che sostiene questa nuova politica non ambientale, nel senso dellargomento in favore della conservazione della natura basato sul valore di esistenza o altre ragioni etiche. E piuttosto una considerazione direttamente economica, un bilancio costi/benefici: il costo degli interventi del classico approccio ingegneristico non compensato dai benefici. Questo punto di forza sta alla base dellidea che la riqualificazione fluviale, intesa come modifica sostanziale del rapporto tra uomo e natura, non solo unazione tesa allobiettivo ambientale, ma anche un potente mezzo per raggiungere lobiettivo di sicurezza (o minor rischio) che tutti condividiamo (si veda in merito lattivit del Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale). Anche dimostrando che un nuovo assetto evidentemente pi efficace ed economicamente efficiente (quindi costa meno), il necessario cambio radicale nelluso del suolo pu essere estremamente difficile da attuare per ragioni politiche, sociali, giuridiche e tecniche, oltre che amministrativo-istituzionali e finanziarie. Cambiare pratiche consolidate e un modello estremamente diffuso e impattante di uso del suolo implica inevitabilmente il ricercare un nuovo compromesso tra interessi conflittuali di enorme peso economico e sociale: Comuni che cercano spazio, da un lato, e fabbriche, citt e abitanti che non vogliono soffrire i danni di una inondazione o di frane, dallaltro; agricoltori che vogliono sfruttare ogni fazzoletto di terra; ambientalisti che non vogliono sacrificare gli ultimi tratti di fiume naturale dove sono state previste nuove casse di espansione o strade, .....e la comunit (i contribuenti, io, tu) che non vogliono sprecare una parte cos consistente del bilancio in questa corsa senza fine e senza speranza per un corso dacqua dallassetto stabile. E ancora la sfida che le Autorit di bacino, gli Amministratori, i tecnici, la comunit scientifica e luomo comune devono affrontare molto aspra. Disponiamo della maturit culturale e degli strumenti per riqualificare i fiumi e trovare un nuovo equilibrio con luomo?

Gestione dei serbatoi idrici multiuso Il lago di Como, il Maggiore e il Garda sono laghi naturali regolati dalluomo da decenni attraverso piccoli sbarramenti dotati di paratoie mobili. Ci sono anche molti serbatoi artificiali sparsi per il Paese, la maggioranza dei quali realizzata per produrre energia idroelettrica o per irrigare. La maggioranza di tutti questi serbatoi, per, serve allo stesso tempo scopi diversi e generalmente conflittuali e per questo denominato multiuso. Per esempio, il lago Maggiore, condiviso da Italia e Svizzera, gestito con lobiettivo prioritario di fornitura irrigua a importanti distretti agricoli; ma serve anche la generazione idroelettrica attraverso un sistema di centrali ad acqua fluente a valle. Un altro importante obiettivo
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collaterale (nel senso che non era tra le motivazioni della realizzazione dello sbarramento) il controllo delle esondazioni sulle sponde lacuali; altri obiettivi pi prettamente ambientali e certamente non trascurabili sono legati ai livelli idrici, in particolare per la soddisfazione delle esigenze di navigazione sul lago (problemi alle imbarcazioni in presenza di livelli troppo bassi) e di buon aspetto estetico del lago (turismo); ultimo ma non meno importante, ancora lesigenza di DMV del fiume Ticino, uno dei nostri fiumi pi belli. E molto comune che durante le piene, molti richiedano a gran voce che il serbatoio sia utilizzato per il controllo delle stesse (laminazione); altrettanto comune che in periodi di siccit, ci si lamenti di quanto poco volume idrico sia stato invasato. Ci si dimentica con altrettanta facilit, tuttavia, che per laminare le piene al meglio, il serbatoio dovrebbe essere mantenuto il pi vuoto possibile per sfruttare il volume disponibile proprio quando arriva la grande piena (magari una volta ogni 30 anni o di pi); mentre, per soddisfare la domanda idrica, il serbatoio dovrebbe essere lasciato riempirsi al massimo proprio ogni volta che si entri nella stagione delle piogge. Ancora, si tratta di un tipico problema di decisione in presenza di obiettivi conflittuali (e dei corrispondenti interessi ed attori). E in realt ancora pi difficile di altri perch occorre decidere unintera politica, cio la complessa regola con cui il manager del serbatoio ogni giorno ( o mese, o minuto a seconda della dinamica del sistema) dovr decidere quanto rilasciare, da ora fino al futuro lontano; ancora pi difficile quando siano coinvolti due o pi Paesi (12).

Trasferimenti idrici Il nostro Pese caratterizzato da forti differenze climatiche. E spontaneo e ragionevole pensare di trasferire acqua da una zona ricca di acqua ad unaltra assetata. Esistono esempi significativi: in particolare, grossi quantitativi dacqua sono trasferiti dalla Basilicata, ricca dacqua, alla Puglia, estremamente assetata, ma con un enorme potenziale produttivo agricolo. Il trasferimento idrico, tuttavia, comporta profondi impatti ambientali lasciando il fiume donatore tristemente ignudo e impoverendo gli acquiferi sotterranei, alterando il clima locale, aggiungendo pesanti infrastrutture sul territorio (dighe, canali, tunnel, stazioni di pompaggio,...). Provoca anche pesanti impatti socio-economici negativi, in quanto inibisce le attivit attuali e quelle potenziali nella regione donatrice e carica sulle spalle della comunit nazionale, regionale e locale, un fardello economico aggiuntivo per coprire gli investimenti e i costi di gestione, manutenzione e rifacimento per un periodo di tempo molto lungo. E pu anche creare conflitti sociali, visto che non chiaro a priori (e spesso non ben definito negli accordi presi) quanto la regione ricevente dovrebbe pagare lacqua resa disponibile, particolarmente dopo molto tempo che le opere sono state realizzate, o come lacqua debba venir ripartita tra esigenze contrastanti in periodi di stress idrico.

12

Per uno studio molto dettagliato e innovativo che per porta a soluzioni operative si veda Soncini Sessa R. (2004), e per una trattazione sistematica sui DSS si veda Soncini-Sessa R et al. (2004); per una versione breve: SonciniSessa R. et al. (2003). 42

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1.3

La base psicologica del conflitto

E interessante approfondire la dimensione psicologica allorigine dei conflitti quasi sempre presenti in ambito di pianificazione territoriale e di gestione dellambiente. In fondo, latteggiamento di chi si oppone o non vuol cambiare lo status quo non pu stupire pi di tanto: quando una decisione ci piove sulla testa, la nostra reazione non pu essere di entusiastica accettazione attiva. Anzi, la reazione pi umana temere che, in qualche modo, ne usciremo impattati negativamente e quindi si reagisce con una inattuazione volontaria o inerziale (finch non mi tolgono la sedia, resto seduto..). Molto schematicamente, possiamo identificare i seguenti atteggiamenti dei diversi tipi di attori chiave coinvolti (si veda il paragrafo Criteri per negoziare): Il proponente

Nessuna alternativa, tantomeno modificare quella elaborata: quando arriva a presentare il progetto non presenta uno spettro di alternative, ma appunto un progetto ben definito. La cosa pi lontana dalla sua mente cambiarlo, anche perch ci ha investito, magari parecchio guarda solo ai suoi interessi: questo lecito, ma lo fa spesso al punto da non (voler) vedere assolutamente quelli degli altri meglio le vie formali, non ascoltare: ritiene che sia pi conveniente non aprirsi al dialogo, anzi cerca di minimizzarlo aderendo rigidamente a normativa e regolamenti, mantenendo una distanza che a prima vista appare garantirgli di non mettere in discussione la proposta non trasparente, esauriente: fornisce solo parte dellinformazione, spesso con il contagocce, si arrocca dietro il diritto alla riservatezza, creando sospetto e ostilit visione ottimista: sottolinea i benefici del progetto, minimizza i rischi, i dubbi le perplessit le aree di indeterminazione e incertezza, credendo cos di rassicurare e creando invece leffetto opposto prevede e giudica: non si limita a fornire previsioni, ma aggiunge un giudizio di valore: sono accettabili o sono di poco conto.... Questo ha particolarmente peso nei casi in cui coinvolta la tematica del rischio (di inquinamento, di incidente, di malattia). E un errore perch il giudizio lo dovrebbe dare chi subisce leffetto, non chi induce il cambio Il pubblico irrazionale: per esempio perch non accetta un rischio irrilevante. Ma i) diverso il rischio scelto (per esempio fumare sigarette) da quello imposto (subire la presenza di un nuovo impianto inquinante; ii) diverso parlare di rischi conosciuti rispetto a rischi nuovi; iii) visto che ci sono gi altri rischi pi grossi perch opporsi? proprio perch sono sovraccarico: pu essere la goccia che; iv) una cosa il rischio (probabilit dellevento per valore corrispondentemente perso), altra la sua percezione (vivere ai piedi di una diga sicura pu comportare basso rischio, ma grande angoscia con riflessi dallo psicologico alleconomico). Inoltre, lapparente irrazionalit pu derivare da un diverso concetto di giustizia.

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il pubblico strumentalizzato: ma cosa vuol dire strumentalizzare? In fondo: i) proprio il ruolo del politico il cavalcare lopinione pubblica, cio farsene interprete, mentre la gente usa il politico per sostenere i propri interessi; ii) anche se strumentalizzante, se solleva adesioni significa che linteresse c.

Il pubblico Perch proprio qui ?: la sindrome NIMBY (Not In My BackYard: non nel mio cortile): posso anche accettare che realizzare il progetto sia corretto e magari giusto, ma NON qui! Perch devo sopportare i costi io se i benefici vanno altrove? non ci/ti credo: sfiducia perch troppe volte mi hanno promesso e poi non mantenuto; perch le parole sono come lacqua; perch siamo italiani e fatta la regola, trovato linganno Davide e Golia: tu sei grande e potente, io piccolo e quasi disarmato; se mi siedo allo stesso tavolo mi mangiano, meglio la guerriglia: ti faccio male come posso urlo, forse mi sentono: esagero, altrimenti non mi ascoltano non voglio. Perch? secondario: inziamo a bloccare, poi forse ragioneremo con loro BATNA forte: cosa succederebbe se non arrivassimo a un accordo (BATNA: Best Alternative to Negotiated Agreement)? non ci penso neanche, tanto siamo forti perch alla fine se ci impuntiamo li blocchiamo, a costo di sdraiarci sui binari e lAlternativa 0? boh?: cosa succede se non si fa il progetto (Alternativa zero)? non mi interessa, la scelta sbagliata e basta e va bloccata Effetto calamita: le concessioni sono contentini pericolosi: meglio rifiutarli in blocco. Infatti, il problema vero non il progetto in s, ma il fatto che apre la strada a tutti i futuri che seguiranno: fatta la prima diga sul fiume integro, la seconda arriva senza difficolt tanto il fiume gi artificializzato (triste, ma spessissimo vero!)

LAmministrazione pubblica Spesso oscilla tra due posizioni estreme:

Ti impongo perch questa la legge Ponzio-Pilato: non mi faccio coinvolgere, cerco di starne fuori e di seguire asetticamente le procedure

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MIGLIORARE I PROCESSI DECISIONALI

Nel seguito di questo testo ci si concentra sulla tematica del problema decisionale relativo sia a un singolo progetto sia a un intero piano. Il nodo chiave su cui ci si concentra quello dei conflitti di interesse. Per questo, il punto di partenza passare dallapproccio DAD (Decisione, Annuncio e Difesa della decisione - o top-down) allapproccio partecipato (o bottom-up) puntando a un maggior decentramento e a una maggior partecipazione dei cittadini sotto unefficace guida. Non va per dimenticata la dimensione culturale del problema. Se non si riesce a creare o risvegliare i valori profondi propri delle persone che vivono sul territorio, il loro senso di appartenenza al luogo, il loro amore per lambiente e la loro responsabilit di fronte alla sua evoluzione (o involuzione), non si pu andare lontano. A tal fine fondamentale unazione di educazione che pu e deve essere articolata a molti livelli, partendo dai bambini fino agli amministratori e ai politici, passando per i tecnici e la gente comune. Di questo importante tema non si parla in questo testo, ma la sua importanza fuori discussione. Lintroduzione seguente basata sulle Linee guida redatte per la Regione Veneto (vedi bibliografia).

2.1

Concetti base

In questa sezione si individuano innanzitutto i fattori chiave su cui agire per migliorare i processi decisionali iniziando da una visione di insieme, quella della problematica di gestione del territorio, per immergerci poi nella problematica della pianificazione. Si chiariscono le basi concettuali dei processi decisionali partecipativi. Si introduce il concetto di negoziazione e valutazione e quello di Partecipazione pubblica. Si illustra lidea centrale attraverso un esempio ipotetico relativo alla creazione di un Parco naturale.

2.1.1

Migliorare il modello di pianificazione e gestione del territorio

Alcune piccole, strategiche modifiche potrebbero migliorare sensibilmente lattuale sistema di pianificazione e gestione, agendo proprio sui fattori gi individuati nel capitolo I fallimenti della pianificazione. Il criterio ispiratore il riconoscere che, da un lato, abbiamo bisogno di una visione alta, centralizzata, capace di coordinare e ottimizzare, con orizzonti spaziali, temporali e amministrativi ampi, scevra da localismi; dallaltro lato, per, abbiamo bisogno esattamente dellopposto, e cio sfruttare il livello locale da cui cogliere conoscenza, iniziativa, consenso, coordinamento sinergico di molti attori diversi e responsabilizzazione. Il nuovo modello potrebbe avvicinarsi a quello presentato in figura:

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PIANIFICARE E GESTIRE DOMANI


Livello ALTO Livello BASSO (locale) Informazione Decisioni Finanziamenti

Informazione

Decisioni

Finanziamenti

Territorio individui

Figura 5 Il sistema di gestione del territorio migliorato

Il primo cambiamento riguarda la gestione dellinformazione: Il compito di raccogliere linformazione e di aggiornarla periodicamente dovrebbe essere affidato in primis ai soggetti locali in quanto essi sono in grado di ottenere informazione di miglior dettaglio e aggiornata: enti tecnici (uffici periferici di ARPA, consorzi di bonifica, uffici difesa suolo), soggetti istituzionali locali (Province, Comuni, attraverso personale proprio quale vigili, polizia provinciale) o altri soggetti non istituzionali (associazioni, guardie ecologiche volontarie, ecc.) (13). Le modalit di raccolta devono per essere specificate dal livello alto, che deve e pu garantire coerenza, integrazione, omogeneit, qualit e fruibilit dei dati. In mano al livello centrale potrebbero rimanere le tipologie di raccolta dati intrinsecamente centralizzate, quali il telerilevamento satellitare; inoltre, verrebbero a confluire le informazioni raccolte dal basso. In questo modo il costo di raccolta dati sarebbe sostanzialmente abbattuto, infatti troppo spesso la medesima, o quasi, informazione viene raccolta da pi soggetti in modo scoordinato e senza interscambio (es. campagne di raccolta dati delle Autorit di bacino, delle Regioni, delle ARPA, Consorzi di bonifica....); oppure, il livello centrale si imbarca in colossali e farraginose e difficilissime raccolte centralizzate di dati locali. Inoltre, si eliminerebbe il tragico problema dellobsolescenza dellinformazione, causa prima del fallimento della pianificazione. Cosa fare se il livello locale non risponde?. Se c qualche ritardatario, la zona da lui (non) coperta rester pi povera di dati (per esempio, non sar possibile differenziare diversi usi del

Molto spesso, a livello centrale (AdB, ARPA, Regione) mancano proprio informazioni semplici, rilevabili attraverso semplici sopralluoghi, come la presenza di una nuova opera (autorizzata attraverso procedure di emergenza e quindi non nota perch non ha seguito il normale iter autorizzatorio). Queste informazioni, se rilevate e aggiornate dal basso con modalit e criteri definti dallalto potrebbero essere immagazzinate in utili database geografici e utilizzate ai vari livelli di pianificazione. 46 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

13

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suolo alla scala voluta, ma solo a una scala di minor dettaglio); ma si possono anche immaginare meccanismi carota-bastone per incentivare liniziativa dal basso. Il secondo cambiamento illustrato in figura riguarda i finanziamenti: la relazione tra livello alto e livello basso ora molto meno attiva. In applicazione del principio chi inquina/usa, paga, si tende a produrre le risorse finanziarie necessarie allazione nellambito del territorio oggetto delle azioni stesse. Viene introdotto, per questo, un nuovo canale di auto-finanziamento che raccoglie fondi dal territorio (gli individui a seconda del caso del Comune, Provincia, bacino,...) per i servizi forniti e costituisce un fondo locale che viene gestito in modo partecipativo al livello decisionale locale. Lidea in fondo molto semplice: disporre di maggior autonomia decisionale, accompagnata per da una maggior responsabilizzazione, e non c modo migliore di responsabilizzarsi che pagare di tasca propria. Questo non deve significare per un incremento delle imposte, ma una loro articolazione pi intelligente: invece di far confluire tutti i soldi al livello centrale e da qui ridistribuirli (con le difficolt gi evidenziate), deviare subito buona parte del flusso finanziario a un fondo gestito al livello locale. In media, i cittadini pagherebbero pi o meno lo stesso di prima, ma chi comporta maggiori oneri (perch consuma pi risorse) pagherebbe di pi; o, almeno, si saprebbe che ha maggior incidenza e quindi minori chances in fase negoziale. Naturalmente, tutto ci non nega il ricorso ad azioni di solidariet, quando invocate e riconosciute necessarie, pur di renderle riconoscibili e controllabili. Lintervento dei privati una possibilit da considerare seriamente tra le fonti pratiche di finanziamento (varie forme di Project Financing), anche se a rigore si tratta dello sfruttamento di un bene ambientale da parte del privato che ne ricava una remunerazione che proviene comunque da una delle fonti di finanziamento di cui sotto, anche se molto alla lontana. Il Project Financing teoricamente unalternativa a prendere i soldi a prestito in banca, non alle tariffe o alle imposte; ma, di fatto, se ben studiato, pu risultare un apporto finanziario netto se si accetta di sfruttare una risorsa comune (es. uno strato di ghiaia e sabbia, fuori alveo, che rimarrebbe comunque inutilizzato!). Le opportunit sono molte e attraenti (es. imprenditori possono realizzare casse di espansione a spese loro, guadagnando dalla vendita di parte, rigorosamente controllata, del materiale movimentato; associazioni di pescatori sportivi possono intraprendere iniziative di riqualificazione a beneficio di attivit imprenditoriali sportive, anche lucrative; imprese di costruzioni che realizzano edifici in una zona a destinazione urbana possono realizzare a loro spese difese specifiche per quegli edifici; impianti di lavorazione inerti possono riqualificare a loro spese i siti di lavorazione in prossimit di alvei a condizione di dar loro nuove e diverse, ma economicamente sostenibili, opportunit di azione, ecc). Tutto ci comporta indubbiamente notevoli rischi che vanno identificati e affrontati con un attento controllo pubblico e che fanno probabilmente propendere per privilegiare la creazione di opportunit di scambio in primis tra soggetti pubblici(14). Dire per che lazione deve essere solo pubblica uningenuit. Infatti, da un lato il pubblico non ha pi soldi per farlo; dallaltro, se non c la cultura (in senso lato) sufficiente, il pubblico pu fare gli stessi danni dei privati e, in pi, con soldi pubblici. La condizione piuttosto che lazione non sfugga ad un controllo di tipo partecipativo, capace di verificarla continuamente nei meriti, e che soddisfi requisiti di coerenza con le politiche sviluppate dal livello sovraordinato. Non va dimenticato, a sostegno di un tale schema, che, come ricorda lamico Antonio Massarutto, la domanda chi paga alla fine ha solo queste possibili risposte: il cittadino-utente, attraverso le tariffe;

Vedi ad esempio lAdB del Magra che prevede lo scambio di inerti estratti in alveo per motivi di sicurezza idraulica, con Comuni costieri per il ripascimento dei litorali, ricostruendo cos in modo artificiale un ciclo naturale. 47 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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il cittadino-contribuente, attraverso le imposte e il bilancio pubblico(15); il cittadino-consumatore, attraverso i prezzi di beni e servizi che inglobano esternalit ambientali e/o si fanno carico di affrontarle e/o sussidiano i servizi ambientali (esempio tipico: gas-acqua in Italia); il cittadino-vittima, ossia coloro che si trovano a subire loro malgrado le esternalit negative; tra questi vanno considerate anche le generazioni future che si troveranno, appena nate, ingenti oneri di mantenimento di sistemi artificializzati sempre pi costosi da gestire, e si troveranno (... anzi non troveranno pi) molti beni ambientali, gi depauperati oggi.

Ciascuna di queste alternative pu essere concepita a diverse scale territoriali: pi grande la scala territoriale, maggiore , in prospettiva, il livello di redistribuzione e di spalmatura del costo.

il Terzo cambiamento riguarda le Decisioni: esiste ancora una relazione gerarchica tra il livello alto e quello basso, ma essa concerne politiche generali tese a garantire il perseguimento di obiettivi unitari di pubblico interesse (come, per esempio, garantire laccesso ai servizi essenziali indipendentemente da condizioni di reddito o collocazione geografica; o tendere a rinaturalizzare i fiumi), e il coordinamento delle azioni dei singoli in modo da sfruttare sinergie, minimizzare gli sprechi ed evitare che uno faccia e laltro disfi (ruolo di regolatore). Per esempio, solo a livello di Autorit di bacino o di Regione possibile verificare quali effetti possa provocare sullasta principale di un fiume un dato idrogramma di piena a seguito di una serie di interventi, o non-interventi, localizzati in un dato sotto-bacino pi a monte. Questa analisi pu poi tradursi in vincoli del tipo: in quel sottobacino dovete garantire, per esempio, almeno 30 milioni di mc di capacit di laminazione per piene bicentenarie, ecc. Un discorso del tutto analogo vale per il trasporto solido (lerosione, lapprofondimento e la semplificazione degli alvei di valle dipendono molto dallestrazione di inerti, dalla presenza di sbarramenti nei bacini a monte e dal grado di artificializzazione dellalveo e delle fasce spondali e ripariali), o per la qualit (gli effetti di carichi inquinanti si propagano a valle). Nello schema proposto, la segnalazione dal basso verso lalto di interventi auspicabili (e relativi finanziamenti) esiste ancora, ma decisamente meno rilevante. Invece, entra in gioco una relazione molto forte e innovativa tra il territorio (pi propriamente gli attori che su di esso si muovono e lo strutturano) e il livello decisionale locale. E in sostanza lattuazione del principio di sussidiariet (il livello superiore interviene solo quando e dove quello inferiore carente garantendo solidariet; questultimo, per, assume la responsabilit allinterno del suo spazio decisionale) e di chi inquina/usa, paga (chi utilizza una risorsa deve farsi carico dei costi, in senso ampio, di sfruttarla). Come non cadere per nellimpero degli interessi locali di breve termine e di forte commistione tra amministratore e amministrato (es. il sindaco che anche cavatore e si d la concessione estrattiva)?

Fra lalternativa tariffe e lalternativa imposte c una zona grigia rappresentata dalle cosiddette tasse di scopo, che hanno alcune caratteristiche proprie delle imposte (es. lobbligatoriet), ma sono comunque correlate alla fornitura del servizio e, soprattutto, rimangono interne al settore (es.: il canone di fognatura). Il sistema delle Agences de lEau francesi si regge su questo tipo di meccanismi. 48 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

15

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Il rischio c ed pesante; la strada anche, articolata e difficile: i) creare cultura; ii) definire al livello alto, ma in modo concertato, criteri, obiettivi e linee di azione chiari e misurabili, accompagnati da un efficace monitoraggio e da significative sanzioni. Ci torniamo nel seguito.

E interessante osservare che la gestione delle risorse idriche, ma anche del suolo, avviene in Francia proprio secondo questi concetti. Le Agenzie di bacino sono sostanzialmente banche che riscuotono canoni dai contribuenti e li redistribuiscono agli stessi soggetti per risolvere problemi locali rispondendo a priorit stabilite in modo concertato tra gli attori in gioco e assicurando un buon grado di solidariet. Il meccanismo incentiva inoltre la redazione partecipativa di efficaci piani di intervento a scala locale (comunale, provinciale o regionale) perch, a seconda del problema, lAgenzia pu appunto richiedere la redazione di tali piani specifici come condizione previa per accedere ai finanziamenti, garantendo cos una visione sufficientemente sistemica e la presa di coscienza mutua di problemi e soluzioni. Naturalmente, per arrivare ad applicare i concetti di cui sopra necessario modificare e migliorare anche la struttura organizzativa istituzional-amministrativa. Un criterio generale , evidenziato da pi parti e raccomandato da diversi documenti strategici dellUnione Europea, migliorare lintegrazione tra istituzioni e strumenti di pianificazione e programmazione: troppe istituzioni con troppi compiti molto vicini creano confusione e inefficienza; e come effetto collaterale: dobbiamo tendere a produrre il minimo numero di piani. Troppo spesso, infatti, due bracci della stessa amministrazione non si parlano (es. assessorato lavori pubblici o programmazione territoriale, e quello ambiente) anche perch ognuno deve portare a casa il suo piano, secondo legge (es. Piano dAmbito e Piano di Tutela): una banalit? purtroppo pare proprio di no. Altri principi chiave che permeano un migliore modello di gestione del territorio sono: economicit: evitare in ogni modo di sprecare risorse naturali perch sono risorse scarse che vanno gestite con oculatezza, appunto in modo economico prevenzione: meglio agire sulle cause piuttosto che curare gli effetti precauzione: di fronte alla complessit e delicatezza dei sistemi ambientali opportuno riconoscere la nostra ignoranza ed agire in modo prudente, scegliendo la soluzione pi cautelativa ed evitando i potenziali rischi (16). Migliorare il processo decisionale: dalla pianificazione decisione annuncio difesa al processo partecipativo dal basso verso lalto

2.1.2

Molto probabilmente, anche con un nuovo assetto istituzionale-amministrativo migliorato, i nostri problemi non sarebbero risolti: continueremmo, come oggi, a intraprendere processi decisionali inefficaci, deludenti o addirittura fallimentari. Come conseguenza non riusciamo a produrre decisioni, politiche/strategie/piani/progetti capaci di risolvere i problemi e di sfruttare le opportunit. Dobbiamo migliorare il nostro modo di prendere decisioni. La concezione di piano statico deriva dallapproccio cosiddetto decisione-annuncio-difesa tipico di una amministrazione che decide a tavolino in modo centralizzato, rende nota la

16

Questo principio in trodotto nellArt.15 Dichiarazione di Rio del 1992 in una veste un po pi ritorta e debole.

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decisione e poi affronta le reazioni da parte di chi deve attuarla (nella letteratura anglossassone noto come approccio top-down). Tale concezione si scontra con lidea di partecipazione. Infatti, per arrivare a un prodotto cos tecnico e tanto elaborato, il piano (ma anche il progetto, o la politica, il programma, la normativa), il contributo della partecipazione pubblica tipicamente non viene incentivato, perch ritenuto generare pi che altro confusione e ostacoli. I futuri attuatori del piano non si sentono nemmeno interpellati, sono esclusi; i loro interessi vengono, teoricamente, rappresentati da qualcuno in loro vece, ma molto alla lontana. Daltra parte, non esiste un criterio unanime e universalmente condiviso per affrontare i conflitti, anche perch questi sono imperniati su un sistema di giudizi di valore intrinsecamente soggettivi e mutevoli nel tempo. La via pi desiderabile, in un contesto democratico, non pu che essere quella del dialogo e della negoziazione con la inevitabile ricerca di un compromesso tra le parti coinvolte.

Approfondimento: Le principali strade per risolvere il conflitto


La via dello scontro: vince il pi forte (o cos gli pare, ma a lungo termine le cose possono essere diverse) La via amministrativa: applicare le leggi e i regolamenti per via amministrativa, quindi per esempio negando la concessione per lo sfruttamento di una risorsa, o imponendo una regolamentazione che renda inoffensiva liniziativa o che preveda la sospensione dellattivit nel momento che il monitoraggio rilevi un problema; la sospensione temporanea, il trasferimento ad altra localit (...e ad altro conflitto), lisolamento, ecc. La via politica: si basa su azioni di lobby o relazioni politiche; implica il coinvolgimento di un soggetto politico che con la sua influenza riesca a sospendere o modificare significativamente lintervento proposto. La via giudiziale: prevede il ricorso a tribunali e il ruolo attivo degli avvocati. E quella tipicamente percorsa nella stragrande maggioranza dei casi nel contesto occidentale. Soffre di diversi problemi: estremamente costosa in denaro e tempo; spesso non fornisce una risposta adeguata alle esigenze specifiche delle parti e della societ; la corte si concentra su aspetti procedurali invece che sostanziali, mancando cos il nocciolo della questione; il giudice pu non avere la necessaria capacit di trattare questioni di alto contenuto tecnico; quello giudiziale un processo di contrapposizione tra avversari che pu seriamente danneggiare le relazioni. La via arbitrale: le parti volontariamente riconoscono a un arbitro la competenza per decidere in merito al loro caso, una volta sentite le diverse posizioni; il giudizio pu essere vincolante o meno, a seconda dellaccordo preventivo e delle leggi vigenti. La via dellaccordo negoziale: prevede la ricerca di una soluzione che sia ritenuta accettabile dalle parti, attraverso una sorta di contrattazione (si veda il paragrafo Criteri per negoziare). E una pratica estremamente diffusa a tutti i livelli, da quello politico internazionale, a quello famigliare per esempio tra marito e moglie che devono decidere cosa fare nel week end.. Quando il conflitto gi acceso e le parti hanno difficolt a parlarsi utile la mediazione, cio lintervento di un soggetto esterno attraverso il quale si riprende e sviluppa il dialogo. La mediazione avviene per scelta volontaria delle parti ed sua 50 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) caratteristica la possibilit delle parti e del mediatore di uscire in qualsiasi momento dal processo se le condizioni vengono ritenute inappropriate o inaccettabili. La via della costruzione del consenso: quella propugnata in questo testo. Prevede la ricerca di interessi e obiettivi in comune e la costruzione di soluzioni che producano un beneficio a tutti gli attori coinvolti (si veda il paragrafo Negoziazione win-win). Si tratta di un approccio ideale a cui ci si pu avvicinare per gradi.

(si veda linteressante articolo riassuntivo di Shamir, 2003).

Per supportare un processo basato sul dialogo e la negoziazione, necessario creare unistanza in cui sia possibile per tutti esprimere le proprie necessit, preoccupazioni, percezioni e conseguenti proposte e valutazioni. Su queste considerazioni, maturate su una fornita collezione di fallimenti ed esperienze negative, si sta diffondendo la convinzione che sia necessario capovolgere lattuale logica di pianificazione dallalto verso il basso proponendo e dando avvio a una pianificazione dal basso verso lalto, basata cio sulla gestione della partecipazione pubblica; una partecipazione che inizi molto prima che un progetto o piano siano gi definiti, addirittura dalla fase di identificazione e proposizione, via via fino alla fase di scelta della soluzione e al monitoraggio degli effetti posteriore alla realizzazione. Questo processo dovrebbe applicarsi anche al caso in cui le azioni siano proposte da un ente pubblico esplicitamente con lo scopo di ottenere effetti ambientali positivi; quasi inevitabile, infatti, che accanto ad effetti desiderati ve ne siano altri indesiderati, a seconda del gruppo di interesse considerato.

Dal piano statico a un processo dinamico Il concetto di Piano statico, visti gli esiti della prassi attuale, va sostituito con un concetto di processo di definizione del Piano. Occorre cio riconoscere cio che ci che conta il processo interattivo tra le parti il cui risultato principale la presa di coscienza, da parte dei diversi soggetti portatori di interessi, dei problemi, delle opzioni alternative e dei punti di vista di tutti i gruppi di interesse; la responsabilizzazione; la concertazione delle azioni da intraprendere; lincentivo e limpegno a modificare il proprio comportamento, senza naturalmente escludere interventi diretti, normative, ecc. In questo processo, definito di apprendimento sociale (Renn, 1995), prima di tutto, si stabiliscono in modo condiviso le regole del gioco, cio le condizioni che gli attori coinvolti devono rispettare per partecipare, e le modalit con cui verr gestita linformazione e il dibattito, in fasi successive e di pari passo con la proposizione delle possibili alternative di Piano. In parallelo, si definiscono formalmente gli attori che vi parteciperanno. Questo processo pu aver luogo solo se: tutti gli interessati conoscono le finalit e le modalit del processo stesso; esiste un clima di fiducia, nel senso che chi partecipa sa che il suo contributo non cadr nel vuoto, ma in qualche misura contribuir a determinare le scelte finali;
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tutti gli interessati hanno facile accesso allinformazione e, in particolare, conoscono (o conosceranno durante il percorso stesso) gli effetti corrispondenti a tutte le alternative di soluzione considerate (e generate, in parte, anche attraverso il contributo degli interessati).

Ingredienti chiave sono pertanto: linformazione, la trasparenza, la ripercorribilit, il coinvolgimento attivo dei soggetti potenzialmente interessati, il loro ruolo nel processo decisionale (le loro decisioni hanno peso, vengono considerate), e la responsabilizzazione anche economico-finanziaria. Va sottolineato che per raggiungere un processo partecipativo che funzioni occorre procedere in un certo senso in due direzioni opposte: da un lato, fornire maggior apertura e flessibilit allingresso di elementi nuovi e non previsti, dallaltro, strutturare (e quindi irrigidire) il processo stesso con cui questa apertura pu manifestarsi, pena il decadimento verso una tipica assemblea condominiale; si tratta cio di definire nel dettaglio con molta oculatezza il processo con cui lo scambio di informazioni e linterazione tra i diversi soggetti pu avere luogo. E utile notare fin dora che un processo partecipato richiede tempo. Ed proprio questo aspetto spesso a disincentivarne la realizzazione. Qui per va fatta chiarezza. Innanzitutto, ogni processo diverso ed difficile trarre conclusioni generali sul loro esito, soprattutto in Italia, dove manca ancora lesperienza necessaria. Poi, fondamentale capire qual lobiettivo del responsabile del processo decisionale (partecipativo o no). Se lobiettivo risolvere i problemi individuati (o sfruttare le opportunit), cio preoccuparsi che le decisioni prese siano davvero attuate, allora il processo partecipato generalmente decisamente pi breve , ma va contato dallinizio del processo fino alla chiusura della fase di attuazione. Se invece lobiettivo arrivare a redigere il piano, allora solitamente pi veloce il processo top-down, perch si tagliano molti momenti di faticoso dialogo e confronto, e il tempo che si sta considerando solo quello tra inizio del processo e approvazione del piano (ma non sempre detto che sia cos anche in questo caso).

Valutare per scegliere tra obiettivi in conflitto In accordo con il processo partecipativo accennato, anche quando una soluzione progettuale pianificatoria nasce da presupposti ambientali, non si deve cedere alla tentazione di adottare una particolare soluzione; ci farebbe infatti ricadere nella logica del principio di autorit che assume che la filosofia di base sia quella giusta e cos le scelte che da essa scaturiscono. Si finirebbe per mettere in contrapposizione un approccio con altri, da un punto di vista ideologico, con sterili conseguenze. Va invece riconosciuto che, anche allinterno di un approccio partecipativo, gli obiettivi in gioco sono inevitabilmente in conflitto. Ci significa che impossibile identificare una soluzione che riesca a produrre il miglior risultato per ognuno degli obiettivi presi assieme (cio che sia capace di raggiungere la cosiddetta utopia). Scegliere una particolare soluzione implica inevitabilmente aver scelto un grado di compromesso (trade-off) tra i diversi obiettivi, avendo in qualche modo, pi o meno esplicitamente, stabilito qual limportanza che si attribuisce a uno piuttosto che a un altro.

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Se per esempio si vuole definire un progetto di sistemazione idraulica capace di raggiungere la sicurezza idraulica con un tempo di ritorno elevatissimo in una certa zona molto antropizzata (magari a scapito della sicurezza in unaltra zona), senza ridiscutere luso del suolo a scala di bacino, quasi certamente si finir con lartificializzare pesantemente il corso dacqua, rinunciando cos allobiettivo ambientale (e quasi certamente non risolvendo il problema). Come scegliere allora tra obiettivi in conflitto? La proposta farlo attraverso un approccio pragmatico-democratico: non sostituire un approccio (quello classico) con un altro (quello ambientale), su una mera base ideologica; piuttosto, affrontare , in principio, qualsiasi problema decisionale considerando e valutando direttamente e senza peli sulla lingua i pro e i contro; tutti. La scelta della soluzione di compromesso e quindi del livello di soddisfazione (o non soddisfazione) di ogni obiettivo un atto politico (o amministrativo, se di livello rutinario) nel senso proprio, di decidere per e con la collettivit. Concettualmente, anche il livello di protezione dellambiente in senso stretto (conservazione) pu essere il risultato di questo soppesare pro e contro. Quindi: non pi vincoli a priori, ma negoziazione aperta e cosciente dei meriti (fatto salvo, naturalmente, il rispetto delle leggi che per, per definizione, non fanno altro che formalizzare la scelta dominante). Questa la proposta per uscire dallimpasse delle decisioni-prese-senza-entrare-nei-meriti, vendendo fumo e alzando polveroni. Allora tutto negoziabile e anche i pochi baluardi in difesa dellambiente sono scardinati? No: decisioni (vincoli) gi fissate vanno rispettate (anche se modificarle non impossibile: vedi il Cap.VIA-VAS); ma anchesse dovrebbero essere frutto di un processo basato sui meriti e ben gestito. Insomma: la negoziazione di fatto c sempre, ma nascosta, oscura e mal gestita; allora rendiamola trasparente, pi razionale e democratica! A valle , o di pari passo con una fase creativa in cui si generano soluzioni, occorre pertanto approdare a uno o pi momenti in cui si effettua la valutazione di tali soluzioni per identificare il compromesso migliore, o almeno accettabile. Tale valutazione sar ripetuta eventualmente pi volte successivamente, mentre le informazioni, le percezioni, i valori, il progetto stesso e addirittura gli attori potranno cambiare dinamicamente. Lapproccio pi sensato per impostare una valutazione aperta al pubblico certamente considerare non una sola proposta, ma un insieme di alternative di progetto (o piano). Tra queste va comunque inclusa lalternativa non fare nulla (alternativa 0), cio quella di lasciar evolvere la situazione senza intervenire con il progetto proposto o sue varianti. La possibilit di considerare e creare durante il processo decisionale nuove alternative a ben vedere una condizione sine qua non per poter raggiungere soluzioni negoziate. Tipicamente queste alternative, o almeno le idee su cui si basano, provengono da attori diversi e caratterizzati da interessi conflittuali. Come facile comprendere, questa fase molto delicata, infatti da un lato necessario raggiungere un grado di definizione sufficientemente approfondito da permettere leffettuazione di unanalisi significativa; dallaltro, diametralmente opposto, occorre evitare di dettagliare troppo le soluzioni prospettate, pena la formazione di coalizioni posizionali, cio
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di raggruppamenti di persone (accomunati da interessi coincidenti in tutto o in parte) attorno a una data soluzione. In questultimo caso, infatti, diventa molto difficile riuscire a scollarsi dallidea prefigurata, annichilendo il potenziale di negoziazione creativa. Questo rischio molto concreto in tutti quei casi, molto comuni, in cui non si parte da zero perch sono gi presenti idee progettuali o progetti in uno stadio di definizione pi o meno avanzato. Occorre infine tener presente sin da ora che con il termine alternativa" ci si riferisce a tutto linsieme di elementi (variabili di decisione) che caratterizzano una particolare soluzione progettuale o pianificatoria. Questo significa includere non solo elementi strutturali, ma anche gestionali. Questultimo aspetto in particolare molto spesso ignorato. Spesso sono proprio le modalit gestionali (politica di gestione) a determinare in che misura ognuno degli obiettivi pu essere soddisfatto17. Per definire compiutamente unalternativa occorre pertanto specificare in termini molto chiari anche la particolare politica di gestione considerata.

In particolare, per un piano volto alla riduzione del rischio idraulico, il termine alternativa denota tipicamente il seguente insieme di elementi: delimitazione delle fasce fluviali (in accordo a dati criteri e con una data metodologia); definizione dellinsieme di interventi strutturali da attuare, comprendendo opere di ingegneria idraulica, di rinaturalizzazione, ecc. ; specificazione del quadro normativo e dei regolamenti da applicare nelle aree di interesse; specificazione del pacchetto di strumenti attuativi (incentivi o disincentivi finanziari, finanziamenti esterni, concessioni, accordi speciali, ) mirati a garantire che lassetto prospettato venga davvero raggiunto, e che la gestione necessaria sia davvero sostenibile: il comportamento ritenuto corretto da un punto di vista sociale, codificato nelle norme e regolamenti, dovrebbe possibilmente essere reso attraente dal punto di vista di chi supposto sottostare alla normativa stessa.

Lanalisi a supporto della valutazione sicuramente il momento tecnicamente pi importante. Le alternative devono essere analizzate in modo sistematico e comparativo in modo da comprendere quali potrebbero essere i loro effetti se venissero attuate, e se tali effetti sarebbero desiderabili o meno a seconda del punto di vista (quale attore). E importante specificare cosa lanalisi e la valutazione devono portare alla luce soprattutto perch, come spiegato nel capitolo sulla valutazione integrata, esistono oggi diversi approcci sostanzialmente separati, non comunicanti, e quel che peggio, spesso significativamente divergenti. Nella logica di un processo partecipativo, necessario sviluppare una valutazione basata sui valori (si veda Keeney, 1992 nella Bibliografia"). Questo significa che, invece di concentrarsi sulle alternative (posizioni), ogni gruppo di interesse si concentra nellidentificare ed esplicitare
17

In particolare questultimo aspetto troppo spesso trascurato in materia di realizzazione di serbatoi idrici e associate opere di sbarramento (dighe). In favore di queste opere viene tipicamente addotta la giustificazione che lintervento pu risolvere un certo problema (o creare unopportunit di sviluppo), per esempio il controllo delle piene, e poi un altro, per esempio fornire acqua per irrigazione, e poi un altro ancora, per esempio produrre energia idroelettrica, etc. Sebbene possa essere vero che il progetto sia in grado di soddisfare singolarmente ognuno degli obiettivi, in generale non assolutamente vero che li possa soddisfare tutti simultaneamente, semplicemente perch essi sono in conflitto: per il controllo delle piene, linvaso deve essere mantenuto vuoto; per fornire acqua occorre accumulare e quindi riempirlo, e cos via.

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il perch preferisce unalternativa piuttosto che unaltra, chiarendo quali sono le componenti economiche, sociali e ambientali alle quali sensibile, cio alle quali associa un qualche tipo di valore (non necessariamente economico). Qualcuno pu naturalmente desiderare di non rivelare i propri valori e obiettivi, tipicamente perch ritiene di perdere qualche vantaggio di tipo strategico. In un processo trasparente , in cui la logica generale quella dellinteresse pubblico e i motivi di una scelta sono documentati e ripercorribili, un tale comportamento risulta per controproducente, perch il soggetto perde la forza di argomentazioni che andrebbero in suo favore. La valutazione deve essere capace di recepire questo tipo di informazioni e fornire uno schema trasparente e facilmente comprensibile per poterla interpretare e soppesare. Lanalisi a supporto della valutazione deve pertanto fornire una definizione chiara, sintetica e intuitiva del problema considerato e deve mettere le persone che possono venir impattate dalla realizzazione di un dato progetto in condizioni di poter esprimere un giudizio su di esso, o meglio sui suoi effetti. Per questo, in una valutazione mirata a un processo partecipativo, lidentificazione degli impatti assume un ruolo determinante. E necessario, infatti, identificare quegli effetti che mettano in luce i vantaggi e gli svantaggi derivanti da ogni alternativa, rendendoli evidenti in termini comparativi. Questa identificazione, contrariamente allapproccio classico della Valutazione di Impatto Ambientale (VIA), non deve comprendere solo gli effetti ambientali (e per di pi generalmente solo quelli negativi), ma anche, in generale, quelli positivi perch solo cos possibile stabilire quale sia il bilancio vantaggi-svantaggi. Gli effetti da considerare simultaneamente spaziano pertanto da quelli tipicamente ingegneristici (tecnici ed economicofinanziari), a quelli propriamente ambientali, comprendendo naturalmente tutti gli altri e, in particolare, gli aspetti socio-economici. Questo uno dei motivi per cui in un capitolo successivo si affronta in dettaglio la valutazione integrata. Oltre a questa fase tipicamente analitica, necessario sviluppare una ricapitolazione capace di fornire unimmagine olistica (sintetica, globale) del problema. Per questo, linsieme degli impatti identificati e previsti deve poi essere reso in un quadro di sintesi, rimediando alla usuale dispersione di informazioni in rapporti molto voluminosi e quasi illeggibili dai non esperti e da coloro (soprattutto i decisori) i quali non hanno abbastanza tempo da dedicarvi. La sintesi utile pertanto non solo agli esperti consultati per la determinazione degli effetti, ma anche ai decisori politici e prima ancora ai gruppi di interesse coinvolti e, pi in generale, al pubblico. Negoziazione win-win La valutazione il presupposto per sviluppare una negoziazione tra gli attori fino ad individuare quella(e) alternativa(e) socialmente accettata(e). E nella fase di negoziazione che si affronta, se necessario, la risoluzione di conflitti di interesse. Lidea di base riconoscere che limposizione non efficace, mentre far leva sugli interessi s, ma in modo aperto, trasparente, responsabile. In questo processo opportuno adottare la logica win-win (letteralmente vinci-vinci, cio non ci sono perdenti, al contrario di un gioco a somma zero, dove se uno ottiene di pi solo a scapito dellaltro).
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Lidea base della negoziazione win-win la seguente: se un progetto viene accettato e accreditato come il pi perseguibile, in un contesto democratico, significa che globalmente quello che si guadagna (in senso ampio, non strettamente economico) supera quello che globalmente si perde. Coerentemente con il concetto di efficienza economica, sarebbe possibile, almeno teoricamente, individuare meccanismi e modalit di re-distribuzione del beneficio netto in modo opportuno tra tutti coloro che vengono impattati dal progetto, positivamente o negativamente. Questo vuol dire che con una soluzione win-win nessuno si troverebbe in condizioni peggiori di quelle in assenza di progetto ( la cosiddetta Alternativa 0), almeno dal punto di vista globale ( cio possibile che, per ogni soggetto coinvolto, vi sia un peggioramento di un qualche aspetto a fronte, per, di un miglioramento in almeno un altro, ritenuto pi importante). Questo concetto vale sia per progetti pubblici sia per progetti privati che abbiano effetti significativi sul sistema fisico ambientale socio - economico, perch in tal caso anche i progetti privati devono essere giudicati da una prospettiva sociale (cio del bene pubblico). Uno strumento molto utile per ricercare tali soluzioni quello delle misure di compensazione basate su di unattitudine volontaria: chiedo a te cosa vuoi per accettare la nuova situazione. E vero che linterpellato pu essere spinto cos a chiedere qualcosa di eccessivo, ma anche vero che se gli si offre la possibilit di ottenere qualcosa che gli interessa davvero, ci penser due volte prima di esagerare, sapendo che se chiede qualcosa il cui equivalente supera latteso beneficio del proponente, si potrebbe non arrivare a nulla, perdendo egli stesso cos unopportunit vantaggiosa. Loggetto dello scambio pu essere una somma di denaro; o qualcosaltro. Anzi pi corretto che sia qualcosaltro quando si mira a compensare la perdita, o riduzione di valore, di un bene ambientale esauribile e non sostituibile (biodiversit, selvaticit di un sito, o bellezza di un paesaggio,). E sensato cio compensare un bene di un dato tipo con un altro del medesimo tipo (es. il deterioramento di unarea a valenza di conservazione naturale potrebbe essere compensato attraverso la riqualificazione di unaltra area, altrove). La compensazione, per, non affatto esente da rischi: si veda per questo il Par.17.2. Spesso, tuttavia, non in pratica possibile trovare vere soluzioni win-win. E proprio in questi casi che la negoziazione per la risoluzione di conflitti davvero necessaria con lo scopo di: generare almeno la sensazione che una soluzione win-win sia stata ottenuta, convincere coloro che perderanno qualcosa che in qualche senso questo un risultato giusto o equo. Se il progetto ben concepito, dovrebbe essere possibile identificare varianti (alternative) che siano preferibili da tutti i punti di vista allalternativa non-far-nulla in uno dei sensi appena specificati (vero win-win, sensazione di win-win, o sacrificio giusto). Queste alternative migliorate possono essere denominate socialmente accettabili. Al contrario, se non si riesce a creare alcuna alternativa socialmente accettabile, allora il progetto deve essere scartato (sulla negoziazione si veda anche il paragrafo Criteri per negoziare).

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Fattibilit giuridico-istituzionale di un approccio partecipato Nella legislazione italiana esistono diversi richiami al principio dellapertura al pubblico; in particolare, nella procedura di Valutazione di Impatto Ambientale (VIA). Generalmente, per, la partecipazione strutturata in modo da lasciare uno spazio (piuttosto ridotto) sostanzialmente solo per protestare; non prevede e quindi non supporta la possibilit che siano i cittadini o i soggetti locali davvero a proporre idee e soluzioni e gradualmente e apertamente costruire insieme ai pianificatori pubblici (e, perch no?, anche a proponenti privati) possibili alternative di soluzione. Laccordo di programma e la legge 109/94 sono forse oggi gli strumenti pi elastici e potenzialmente adatti per supportare un processo partecipativo pubblico, ma non essendo imperniate attorno a un processo strutturato, documentato e verificabile e supportato da una valutazione adeguata, c il rischio che riducano la pianificazione a una mera contrattazione di interessi priva di basi razionali e di trasparenza e incapace di garantire equit (visto che non si preoccupa di coinvolgere tutti). Molti strumenti di pianificazione urbanistica prevedono una dose di partecipazione e diverse sono le esperienze in merito (in particolare quella di Bologna per il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale, denominata VALSAT e documentata su Internet). Promettente per il settore risorse idriche la recente Direttiva Quadro sulle Acque (Dir. 60/2000/CE) che insiste abbastanza sulla partecipazione si dotata di uno specifico documento di linee guida in merito. Forse la pi potente opportunit offerta da un nuovo strumento: la Valutazione Ambientale Strategica, che richiede esplicitamente un ruolo importante della partecipazione. Ma tutto dipender da come questa carta verr giocata dal nostro governo (in merito alla VAS si vedano i capitoli specifici). Quanto detto si riferisce alla partecipazione, negoziazione e alla valutazione. In fin dei conti, non sembra quindi che manchi lapparato giuridico per attuare tali concetti. La carenza pi che altro culturale e, di riflesso, istituzionale e politica. Ma il discorso sviluppato in questo testo punta molto anche su altri elementi, in particolare sulla valutazione integrata, che va al di l di quella puramente ambientale (VIA e VAS, valutazione di incidenza), e sulla razionalizzazione del processo decisionale (e associata concettualizzazione del problema decisionale). Questi aspetti non trovano riscontro esplicito probabilmente in nessuno degli strumenti citati (in parte qualche elemento presente nella Direttiva sulle Acque). Non per questo, per, i ragionamenti proposti valgono necessariamente meno. Anzi, se convincenti, potrebbero essere la base, insieme a molti altri, per una desiderata evoluzione. Ma anche prima, i vantaggi che i suggerimenti proposti possono fornire potrebbero convincere amministratori e politici, pubblico e imprese, ambientalisti ed esperti, ad autorganizzarsi e richiedere o proporre approcci innovativi.

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Unultima nota importante Qualcuno mi ha fatto questo commento: Bravo! Dare il contentino a destra e a manca per fargli fare alla fine quello che vuoi. che esprime il lecito intenso timore che la negoziazione possa essere utilizzata come strumento per ....strumentalizzare. Ecco due risposte sintetiche e un commento: risposta 1: tutto si pu usare bene o male risposta 2: se ci riesci coinvolgendo davvero gli impattati, ma proprio tutti, allora bene! va

commento: come gi osservato con riferimento agli accordi di programma, un processo di negoziazione pu degenerare in una contrattazione tra gli interessi forti priva di razionalit e trasparenza e, possiamo aggiungere, democrazia. Per evitarlo, necessario documentare il processo per renderlo verificabile, e svilupparlo col supporto di una valutazione che chiarisca le conseguenze delle possibili scelte e il compromesso raggiunto. Il pubblico, in senso esteso, pu inoltre giocare il fondamentale ruolo di controllore degli impegni presi. 2.1.3 Conclusioni

Volendo riassumere in due parole le chiavi di miglioramento dei processi decisionali, potremmo indicare: partecipazione e razionalizzazione, ovvero fondere due mondi, come indicato nella seguente figura:

PUBBLICO timori percezioni valori idee conoscenza aspettative interessi

KNOW-HOW approcci metodi strumenti GIS DB

MODELLI DSS

DECIDERE lAMBIENTE

Figura 6 Migliorare i processi decisionali: fondere le due nuvole evitando il temporale 58 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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La nuvola della dimensione social-psicologica e quella della conoscenza tecnico-scientifica e relativi strumenti devono dialogare, fondersi armonicamente, e non pi scontrarsi come in un temporale di fine estate. Indubbiamente, le Basi di dati, i Sistemi Informativi Geografici (GIS), i modelli matematici, i Sistemi di Supporto alle Decisioni e la relativa tecnologia costituiscono un bagaglio potente per pianificare meglio. Ma la componente sociologica lo ancora di pi perch alla fine in essa che vengono prese le decisioni, non altrove.

Difficolt nellattuare lapproccio democratico-partecipativo.... Prima difficolt: questo approccio ha senso se si assume che tutti i cittadini siano sufficientemente educati per comprendere il problema , abbiano una conoscenza sufficiente, si siano formati unopinione in merito, e sappiano esprimerla, e abbiano la possibilit, tempo e voglia di farlo. Non cos, almeno non quanto vorremmo. Infatti noto che man mano che un soggetto viene coinvolto in un processo decisionale e acquisisce informazione ...cambia la sua opinione e posizione, anche drasticamente. Questo un argomento per riconoscere a un gruppetto di illuminati il potere di decidere anche per gli altri. E il dilemma ben illustrato da Ortwin Renn tra rappresentativit e deliberazione (vedi la sezione il Modello del discorso cooperativo): da un lato vorremmo che i giudizi di valore rappresentassero la maggioranza della popolazione (un principio di equit); dallaltro, riconosciamo la necessit e il valore di confrontarsi, acquisire informazioni, partecipare nella costruzione di un ragionamento, ed esprimere una visione viva delle cose e diversa dalla mera media rappresentativa; cio deliberare. La democrazia non pu che essere un mix di questi due elementi. Pare inevitabile allora delegare a rappresentanti perch non possiamo pensare che tutti si mettano a deliberare su tutto (non si lavorerebbe pi); inoltre (18), ...la delega mediate voto a meccanismi politico-amministrativi formalizzati una solida barriera contro il prevalere degli interessi di chi strilla pi forte, che a volte non coincidono con quelli dei soggetti socialmente pi deboli. Quindi, occorre uno sforzo su pi fronti per : i) informare , sensibilizzare ed educare e creare opinione, ii) permettere a tutti di esprimersi gestendo la complessit (Internet offre incredibili possibilit non solo di voto telematico), iii) ammettere spazi di approfondimento ai quali non tutti (per numerosit e per tempo) possono di fatto partecipare, ma di cui tutti possono sapere gli esiti, iv) costruire un sistema politico-amministrativo capace di incorporare fattivamente la dimensione partecipativa e che non vive del proprio potere, ma premiato quanto pi riesce a farsi interprete dellopinione dei pi e quanto pi riesce a diffondere convincenti ragioni (eventualmente discordanti da tale opinione) emerse dallapprofondimento. Seconda difficolt: il paradosso del sistema politico: sapendo che il mio mandato dura pochissimi anni (diciamo 4), che interesse ho a mettere in campo azioni i cui benefici si vedranno dopo di me e i cui svantaggi emergono ora e quindi mi screditano agli occhi degli elettori? Sulla base di questa considerazione primitiva, ma molto robusta nessuno intraprende vere azioni di lungo termine. Verrebbe voglia di allungare lorizzonte del mandato, ma nemmeno questa una soluzione proponibile: il rischio di strapotere troppo reale. Lapproccio qui proposto basato sul confronto sui meriti pu superare questo scoglio se si accetta di includere al tavolo dei negozianti anche i beneficiari futuri (rispetto al mandato politico) o loro rappresentanti anche

18

Come scrive Marco Ponti sul Sole 24 ore del 18 agosto 2004 (n.227): Rifiuti, se vince chi urla...

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se auto-eletti o, perch no, .....i bambini?. Cio nei ragionamenti politici iniziamo ad indagare ed esplicitare cosa accadrebbe aprs nous (19). Terza difficolt: non si pu non riconoscere che la complessit dei sistemi/problemi ambientali e la ancor grande (o sempre pi grande, direbbe Goethe) ignoranza dei fenomeni soggiacenti, non ci consente sempre di arrivare a quella lucida identificazione dei pro e contro capace di incorporare tutti gli intricati legami di causa-effetto (dinamici, non lineari, recursivi, fuzzy, ...). Spesso, tale ignoranza c anche solo per la limitatezza delle risorse tempo e soldi a disposizione. Conseguentemente, pur aderendo il pi possibile allapproccio pragmaticodemocratico, occorre una presa di posizione su quellarea di ignoranza inevitabile: in linea con il principio precauzionale, questa posizione deve essere fidarsi della saggezza della natura e assumere che comunque tendere a mantenere e ripristinare gli equilibri ecosistemici costituisce la migliore base per avvicinarsi allutopia della sostenibilit. ...e in pratica I problemi reali sono complessi e delicati. Non mancano come abbiamo visto le difficolt oggettive capaci talora di interdire qualsiasi processo decisionale. Una di queste il fatto che spesso i benefici ricadono su un gruppo, mentre gli svantaggi su un altro gruppo spesso anche molto lontano nel tempo e nello spazio. Identificare i possibili interessati pu essere fattibile (a meno che non si tratti di generazioni future, ma anche in quel caso spesso c qualcuno che almeno vorr prenderne le veci). Sicuramente pi difficile motivare gli interessati a partecipare: solo se la posta in gioco appetibile vi sar una partecipazione corale. Lazione di coinvolgimento e coordinamento da parte dellamministrazione in questo fondamentale e necessaria. Per aumentare il grado di partecipazione, potrebbe prevedere anche una parziale forma di incentivazione economica, almeno per compensare limpegno per coloro che partecipano al processo; per le amministrazioni pubbliche locali potrebbe prevedere altri vantaggi, per esempio una sorta di beneficio in termini di maggior disponibilit di accesso e utilizzo di risorse finanziarie regionali. Unaltra difficolt, forse la pi acuta, risiede nella consolidata sfiducia che la gente nutre nei confronti delle istituzioni e negli strumenti giuridici, e non solo in merito alla loro eventuale inefficienza, ma proprio in termini di non credibilit, a causa di promesse in passato non mantenute. Avere presenti questi atteggiamenti e considerarli apertamente e intellettualmente in modo onesto un requisito indispensabile per poter parlare di processo partecipativo e negoziazione (si vedano i capitoli Uno strumento chiave: la partecipazione pubblica, Uno statuto della partecipazione e Indicazioni su come convincere dellopportunit di farlo).

2.1.4

Un esempio ipotetico sui parchi

Si immagini che qualcuno, per esempio un gruppo ambientalista, proponga la creazione exnovo di un parco o area protetta.

19

Troppo bella: Vivi come se questo attimo fosse lultimo, ma agisci come se la traccia delle tue azioni durasse per sempre (non ricordo chi lha detta).

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Nel seguito si presentano in modo molto schematico alcune delle idee esposte pi sopra. In particolare si affrontano le idee: i) ii) iii) iv) recepire il punto di vista dei vari attori; trasformare un problema in opportunit; impostare una valutazione secondo lapproccio multicriterio, ma senza fare uso di matematica; valutare e negoziare win-win.

Non si approfondisce il discorso di processo partecipativo.

La percezione (almeno la parte negativa di essa) che la maggioranza degli attori prover la seguente: dovr modificare la mia attivit limiteranno la mia libert ci perder comunque benefici a lui, costi a me: perch proprio qui? ( la sindrome NIMBY: Not In My BackYard)

Le posizioni: Ambientalisti Turisti Agricoltori Cacciatori Residenti Imprenditori Collettivit : : : !!! : !!!! : : : !

legenda: = soddisfatto, contento; ! = insoddisfatto, arrabbiato, preoccupato

Da questo esempio, che esagerato proprio per rendere il messaggio pi evidente senza dilungarsi troppo, si pu osservare che non risulta chiaro perch un dato portatore di interessi potrebbe vedersi pi o meno soddisfatto, anche se intuitivamente si pu averne una percezione approssimativa; questa mancanza di chiarezza rende difficile o impossibile cercare modi per risolvere i possibili effetti indesiderati. Il risultato molto spesso : .... ....Il risultato
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opposizione azioni di lobby boicottaggio decisioni disattese scontento non sostenibilit inefficienza economica

Ma chiediamoci con pi calma chi godrebbe dei benefici delliniziativa e chi invece ne sopporterebbe gli svantaggi (costi in senso lato). Ecco schematicamente la situazione:

Benefici e costi benefici


chi

Conservazione paesaggio, ecosistemi, fauna e flora Ricreazione Turismo Riequilibrio assetto idrogeologico ..

Tutti Turisti Operatori turistici Residenti a valle (minor rischio) Collettivit (minori costi)

costi

chi

Economici: attivazione e gestione Vincoli su: urbanizzazione Vincoli su: agricoltura

Collettivit Imprenditori edili Comuni Agricoltori 62

Vincoli su: boschi Raccoglitori di funghi Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO Vincoli su: caccia Cacciatori

... .

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Approccio Multicriterio Con questi elementi ed unanalisi e rappresentazione leggermente pi articolate (vedi figura seguente) si possono superare le difficolt di non chiarezza gi rilevate. Con la seguente matrice di valutazione si pu ora notare che:
la soddisfazione di un dato soggetto (o gruppo) portatore di interessi dipende dalla totalizzazione degli effetti positivi e/o negativi che agiscono su di lui, eventualmente di natura profondamente diversa e spesso di segno contrastante (es. il caso di Ambientalisti che, per semplicit, sono assunti qui farsi carico dei costi di realizzazione del Parco). Questo fatto risulta ora evidente risultano ora chiari gli aspetti (attributi) che contano davvero per ogni portatore di interesse in termini di soddisfazione (es. Cacciatori). Non si tratta pi di una dichiarazione non verificabile. E cos possibile misurare esplicitamente la ragionevolezza di nuove soluzioni in termini degli effetti che esse potrebbero indurre su tali attributi pi articolata la caratterizzazione della soddisfazione (cio dei valori) in gioco, pi netta risulta la distinzione tra informazione fattuale caratterizzante gli effetti e i giudizi di valore soggettivi che appunto determinano la soddisfazione percepita (es. per gli Operatori economici la rappresentazione ancora rozza e mischia informazione fattuale con informazione soggettiva) possibile articolare ulteriormente la rappresentazione della soddisfazione (i limiti dipendono dallo stadio del processo decisionale , dalla sua importanza, dalle informazioni disponibili e dalle risorse messe in campo); con un dettaglio opportuno risulta possibile incorporare efficacemente anche linformazione tipicamente prodotta da una Valutazione ambientale (es. Studio di Impatto Ambientale)

C H I

P E R C H E (IN
D IC A T O R E

A L T E R N A T IV E ) S e nza Pa rco b assa 0 d is c r e ta scarso 800 m e d ia n essu n o scarsa m o lto a lto m o lto b assa Pa rco r ig id o m o lto a lta 200 bu ona m o lto scarso 300 a lta m o lti m e d ia b asso b assa

A M B IE N T A _ L IS T I
T U R IS T I A G R IC O L T O R I C A C C IA T O R I

b io d iv e r s it costi r ic r e a z io n e r e d d it o a r e a d is p o n ib ile ab b ond anza n u o v i v in c o li

R E S ID E N T I

v ia b ilit r is c h io id r o g e o .

O P E R A T O R I E C O N O M IC I

o p p o r t u n it d i b u s i n e s s

63 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) Figura 7 Matrice di valutazione multicriterio per il progetto iniziale di parco

Risulta per anche evidente che ci si trova di fronte ad una nuova difficolt: dato che molti attributi entrano in gioco, spesso con messaggi divergenti, non risulta affatto immediato arrivare a un ordinamento preferenziale delle alternative dal punto di vista di un qualsiasi dato portatore di interessi. Per esempio, in principio i Cacciatori potrebbero addirittura giudicare lalternativa Parco Naturale preferibile alla situazione senza Parco, visto che almeno un attributo migliora; una questione di importanza relativa. Questo problema diventa ancora pi acuto al crescere del numero di attributi tipicamente molto elevato per aspetti geograficoterritoriali (es. qualit di ecosistemi, paesaggio). Tuttavia, occorre riconoscere che se un soggetto (o gruppo) portatore di interessi non in grado di definire un giudizio globale di sua soddisfazione impossibile procedere in una valutazione-negoziazione, visto che non sarebbe chiaro nemmeno a lui stesso quale alternativa preferire. Se largomento che lordinamento impossibile da eseguire perch ci sono altri aspetti da considerare, significa che altri attributi vanno inclusi nellanalisi e rappresentazione del problema decisionale. Su questo problema si veda il capitolo Gli indici di valutazione.

Da problema a opportunit Vediamo ora come applicare il concetto chiave della negoziazione win-win e cio: trasformare un problema in opportunit senza lasciare nessuno peggio di prima (o peggio che nellalternativa senza progetto).

D a problem a a opportunit
problem a
lim itazione a pratiche agricole lim itazione espansione edilizia del Com une Vincoli ad approv idrico Lim iti a caccia

opportunit
finanziam enti per riconversione sviluppo agriturism o supporto a recupero vecchi stabili/baite introiti da turism o supporto ad allacciam ento altro C altro dom inio caccia s al m onitoraggio viaggi caccia

Figura 8 Da problema a opportunit 64 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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Ecco che si creata una nuova alternativa denominata Parco flessibile, la cui prestazione si pu facilmente apprezzare dalla seguente matrice di valutazione:
A lte r n a tiv e C H I PER C H E (IN D IC A T O R E ) c o n s e r v a z io n e costi
T U R IS T I A G R IC O L T O R I C A C C IA T O R I

S enza Parco b assa 0 d is c r e ta scarso 800 m e d ia n essu n o n essu n a scarsa m o lto a lto m o lto b assa

Parco r ig id o m o lto a lta 200 buona m o lto scarso 300 a lta m o lti n essu n a m e d ia b asso b assa

Parco f le s s ib i le a lta 300 m o lto buona d is c r e to 300 + 400 a lta a lc u n i v a r ie a lta m e d io m e d ia

TU TTI

r ic r e a z io n e r e d d it o a r e a d is p o n ib ile abbondanza n u o v i v in c o li a lt r e p o s s ib ilit v ia b ilit r is c h io id r o g e o .

R E S ID E N T I

O PERATO R I E C O N O M IC I

o p p o r t u n it d i b u s i n e s s

Figura 9 - Matrice di valutazione multicriterio per il progetto parco con una nuova alternativa

Valutare con lAnalisi Multicriterio, ma senza matematica Si pu condurre un esercizio di Analisi Multicriterio senza utilizzare alcuna matematica. Si individuano per questo con un cerchietto i casi di miglior prestazione relativa tra le Alternative di ogni singolo indicatore; viceversa, con una sottolineatura fucsia si individuano le prestazioni peggiori: **EDITORE: in tutte le figure (non solo in questa) va controllato che non ci siano riferimenti a colori che ora in bianco e nero- non hanno pi senso e vanno cambiati opportunamente

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A lte r n a tiv e C H I P E R C H E (IN D IC A T O R E )


T U T T I

S e nz a P a rco bassa 0 d is c re ta sc a rso 800 m e d ia n essuno nessuna sc a rsa m o lto a lto m o lto bassa

P a rco r ig id o m o lto a lta 200 buona m o lto sc a rso 300 a lta m o lti nessu na m e d ia basso bassa

P a rco f le s s ib i le a lta 300 m o lto buona d is c re to 300 + 400 a lta a lc u n i v a rie a lta m e d io m e d ia

c o n s e r v a z io n e costi

T U R IS T I A G R IC O L T O R I C A C C IA T O R I

r ic r e a z io n e r e d d it o a r e a d is p o n ib ile ab b ond an z a n u o v i v in c o li a lt r e p o s s ib ilit v ia b ilit r is c h io id r o g e o .

R E S ID E N T I

O P E R A T O R I E C O N O M IC I

o p p o r t u n it d i b u s i n e s s

Figura 10 Svolgere unAnalisi Multicriterio senza matematica

Si pu facilmente osservare che:


la nuova alternativa non presenta nessun aspetto al peggio (sottolineatura fucsia) eccetto il costo ( la pi cara) che per gravano, in questo esempio, sugli stessi proponenti che traggono il maggior beneficio dalliniziativa ha risolto tutti i problemi, cio tutti gli aspetti al peggio nellalternativa-0 sono stati per lo meno migliorati presenta il maggior numero di aspetti al meglio (circoletti), anche se deve rinunciare un pochino allobiettivo principale (cio non raggiunge il meglio di conservazione) allinterno degli attributi specifici al gruppo pi critico (cacciatori) ha creato una condizione di possibile pareggio; infatti, anche se rispetto allAlt-0 peggiorano larea e i vincoli, migliora abbondanza, e altre possibilit, che ora addirittura sono al meglio in definitiva: unopzione win-win perch nessuno sta peggio di prima

Una nota di cautela sullesempio Parchi Lesempio Parchi.... solo un esempio e per di pi ipotetico. Nello specifico: Il messaggio NON rinunciare alla conservazione stretta, n dire s alla caccia:

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- un approccio pragmatico che non si basa su unideologia. Semplicemente, cerca di rendere ognuno pi soddisfatto di come sarebbe senza progetto - si deve essere rigidi sui principi, ma morbidi sulle soluzioni (si veda il paragrafo Criteri per negoziare) - Lesempio parla di un caso in cui si passa da non parco, a cui corrisponde la presenza di caccia, a una situazione con parco che costituisce, in particolare, un impedimento alla caccia; il caso contrario quanto minacciato dalla recente proposta di riclassificazione delle aree protette: l si rischia di passare da protetto a cacciabile e si adotterebbe lo stesso approccio win-win, ma in senso ribaltato Manca una visione strategica, cio per esempio il contesto pi generale delle aree protette (se si tratta dellultimo angolo di natura intatto il suo valore pu essere immensamente grande), occorre avere un riferimento pi generale con cui confrontarsi); e manca la considerazione che attraverso le misure negoziali immaginate si rischia di esportare esternalit (es. si sposta il problema caccia in un altro Paese...): vero, ma questa visione strategica si pu acquisire introducendo i nuovi impattati e utilizzando criteri opportuni per valutare gli effetti (es. pu essere significativo il rapporto tra larea candidata ad essere Parco e quelle rimanenti nella zona, regione, Paese , Europa o Mondo) (20) E solo la fase valutativo-negoziale: nellesempio manca il processo

20

Svolgendola con perizia, questa analisi pu portare a riconoscere che magari la caccia in quel contesto impraticabile perch comporta comunque danni inaccettabili sulle spalle di qualcuno. Ma il punto di partenza non una posizione ideologica, pregiudiziale, bens un ragionamento pragmatico basato sul principio dello sviluppo sostenibile (generazioni future, equit, internalizzazione dei costi,...).

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2.2 Le basi del processo partecipativo


In questa sezione si ricordano in modo telegrafico solo alcuni aspetti che possono fornire un orientamento, tratti da una presentazione di Mark Dubrulle, facilitatore belga di esperienza internazionale in problemi conflittuali ambientali, rimandando per approfondimenti agli Atti del corso CIRF di Dozza da cui tratto quanto segue.

Mark Dubrulle

Figura 11 I vantaggi di un processo interattivo (partecipato) (Mark Dubrulle)

Questa slide sottolinea la differenza sostanziale tra approccio reattivo e approccio interattivo (o partecipativo). Fa riferimento allo sviluppo di una politica da parte di un alto livello amministrativo (es. un direttorato della Unione Europea); ma si applica anche a livello di progetti, piani, programmi o normative. Adottando il processo reattivo: tipicamente si dedicano relativamente poche risorse (tempo, personale e soldi) nella fase di sviluppo; la bozza viene poi presentata per ricevere osservazioni e commenti ai responsabili di altri settori; segue una revisione della bozza; e cos successivamente per diversi cicli di questo tipo fino a concluderne la formulazione. Nella fase di implementazione, la reazione dei diversi soggetti interessati dalla politica in questione pu provocare ulteriori blocchi e ritardi.
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Adottando il processo interattivo: gi dallinizio, a livello di individuazione dellesigenza e finalit della politica, si coinvolgono le parti e con il loro contributo si sviluppa la politica stessa; poich pi attori sono coinvolti il processo meno lineare e comporta tipicamente varie iterazioni: la fase di sviluppo risulta dunque strutturalmente pi lunga e richiede pi risorse. Per la fase di formulazione pi rapida perch commenti e osservazioni sono gi strutturalmente recepiti in partenza. Lesperienza mostra che molto spesso, nonostante il ritardo iniziale, si ha globalmente un guadagno di tempo e, in ogni caso, una maggior forza di adesione. Mark Dubrulle fa poi notare che per sviluppare un processo partecipativo, tutti gli attori dovrebbero prendere consapevolezza del fatto che si tratta di passare da un atteggiamento competitivo, in cui ognuno cerca di tirare lacqua al suo mulino irrigidendosi sulle proprie posizioni e ignorando le percezioni, esigenze e proposte degli altri, a un atteggiamento cooperativo, in cui lattitudine decisamente diversa. La seguente Tabella 2 lo illustra egregiamente.
COMPETITIVO COOPERATIVO Duro Razionale Rigido Flessibile Evasivo Aperto Affermativo Interrogativo Minaccioso Ben disposto

Tabella 2 Dubrulle)

Cambiamento di approccio per affrontare un processo partecipativo (Mark

Nellaffrontare un problema decisionale sono importanti due componenti: di contenuto e di processo. Entrambe possono portare a due tipi di prodotti: visibili e invisibili. La prima componente (vedi caratterizzazione) ha a che fare con i contenuti del problema in s i quali, per quanto riguarda i prodotti visibili, riguardano da vicino la sfera della ricerca (di informazioni, comprensione, soluzioni...); prodotti invisibili sono tipicamente lapprofondimento/comprensione comune sul problema, una base di elementi (conoscenza, visione,...) comune sul problema e un accordo comune (in particolare sulla definizione del problema stesso). La componente di processo, invece, ha a che fare con il come si sviluppa il processo per affrontare il problema, e riguarda soprattutto la sfera della programmazione delle attivit. Suoi prodotti invisibili sono tipicamente la comprensione del processo, e la creazione (informale) di reti di comunicazione tra le persone. La seguente Figura 12 illustra questi concetti:

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Mark Dubrulle

Figura 12 Elementi chiave di un processo decisionale: prodotti visibili e invisibili; contenuto e processo (Mark Dubrulle)

Nella seguente figura, Mark entra nel dominio del facilitatore. Riconosce che esistono due componenti nel processo. Osserva che spesso uno (tipicamente il tecnico) si presenta con la veste di razionale, ma poi al momento di incontrare resistenze e rifiuti o reazioni impreviste, spesso si comporta sullonda emotiva. Viceversa, il pubblico tipicamente parte da uno sfondo emotivo da cui progressivamente e parzialmente emergono elementi razionali. In realt, entrambi le componenti vanno riconosciute e gestite. Bisogna cercare un equilibrio fra unintelligenza emotiva e unemozione intelligente.
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Figura 13 Componente emotiva versus quella razionale (Mark Dubrulle)

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2.3 Il metodo del consenso per gestire il conflitto


In questa sezione si fornisce un approfondimento sul Metodo del consenso, una tecnica utile per prevenire e gestire i conflitti. Esiste molta letteratura sulla gestione dei conflitti, intesa come arte di confrontarsi su posizioni differenti, con lobiettivo di risolvere eventuali conflitti potenziali o in atto ed arrivare a soluzioni condivise (si veda anche www.retelilliput.it ). Senza la pretesa di farne una sintesi esaustiva, mi pare utile dare almeno il la per chi ancora non si avvicinato a questo mondo. Per approfondimenti si vedano gli interessanti riferimenti nella bibliografia (alcuni sono reperibili immediatamente su Internet). La base essere consapevoli che se non ci si confronta e se non si arriva a scelte condivise il problema che si ha davanti in tutta probabilit rester l e magari si rafforzer. Anche se usciamo dallincontro con lidea di aver battuto laltro, a lungo termine il problema non risolto ce lo ritroviamo sul gobbo, a nostro scapito. Ricercare il consenso, pertanto, prima di tutto nellinteresse di chi affronta il conflitto, oltre che una risposta a unesigenza di sostenibilit sociale, fratellanza, armonia e pace (si veda per anche il paragrafo Creare il conflitto). Il punto di partenza operativo riconoscere che possono esistere lecite posizioni differenti; anzi, per ogni cosa su cui io posso avere unopinione, devo essere pronto a riconoscere che praticamente sempre esiste un possibile punto di vista diverso, anche molto diverso, da cui pu scaturire unopinione diversa. Classica quellimmagine di profilo che a seconda delle persone o dellistante pu sembrare una bellissima giovane o una strega (lavete mai vista? ). Moltissimi conflitti nascono da incomprensione o malintesi, in una parola, da cattiva comunicazione. La comunicazione un aspetto centrale. Avete mai provato a lavorare in un gruppo multidisciplinare? E estremamente difficile e richiede un tempo e uno sforzo molto ingenti per arrivare a capirsi (e solo questo costituisce unesperienza di grande interesse e importanza): troppo diversi sono i vocabolari, i linguaggi e gli schemi mentali. Dopotutto, le parole, le frasi e i discorsi non sono altro che una sequenza di simboli/suoni a cui il ricevente attribuisce un significato in base a un contesto (da dove parte il messaggio, in che stato si trova, cosa successo prima, come si presenta e comporta chi manda il messaggio) e ad esperienze pregresse e idee precostituite. Il risultato che probabilmente il 95% del significato attribuito al messaggio deriva da cose diverse dal suo contenuto (quanto detto dalle parole). La cattiva comunicazione spesso anche dovuta a un cattivo comportamento. Se io percepisco che laltro non mi ascolta, istintivamente alzo il livello di voce, mi irrito, ripeto le stesse cose con pi enfasi, esagero, divento irritante a mia volta (se gi non lo ero). Si pu utilmente perfezionare il proprio modo di parlare adottando una serie di accorgimenti o vere e proprie tecniche. Per questo, il primo mattone della gestione dei conflitti fare uno sforzo, mai sufficientemente intenso e prolungato, per ascoltare laltro quando si esprime e verificare cosa si captato.
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Ascoltare per capire, si intende, non per dire ti ho ascoltato, ora parlo io. E semplice, ma per niente facile! La prima cosa non interrompere laltro prima che abbia esaurito il concetto che sta esprimendo. Lesercizio principale quindi ripetere con parole proprie e in modo sintetico, scevro da qualsiasi giudizio, quello che abbiamo capito di quanto l'altro ha detto e verificarlo con laltro fino a sua soddisfazione. Ecco alcune barriere comuni allascolto di cui bene diventare consapevoli (da Mayer, 1995: Bibliografia"): interrompere chi parla per affermare un altro concetto screditare lintero messaggio se ci si trova anche un solo punto di debolezza decidere in base allapparenza o al modo di esposizione di chi invia il messaggio se vale la pena o meno ascoltarlo permettere alle proprie convinzioni/distorsioni di interferire sullascolto del messaggio ascoltare selettivamente solo quello che si vuole ascoltare o si crede laltro dir rispondere prima di ascoltare il punto di vista dellaltro elaborare la propria risposta mentalmente piuttosto che prestare attenzione a quello che laltro ci vuole dire ascoltare per trovare dis-accordo invece di cercare di capire lasciare vagare la propria mente dover aver ragione, vincere, dire lultima parola filtrare il messaggio altrui attraverso i nostri giudizi di dovrebbe o non dovrebbe non percepire i propri sentimenti cos che non si consapevoli dei messaggi sottostanti non utilizzare gli occhi, insieme alle orecchie, appropriatamente (per leggere meglio il messaggio inviatovi) premere il bottone della rivendicazione o spegnere tutto non mettere in atto sufficiente empatia verso laltra persona rifiutare laltro in ogni caso rispondere in modo sbilanciato avendo soppresso o non considerato le risposte viscerali e intuitive, in favore di una richiesta di logicit e razionalit. Ed ecco alcuni suggerimenti utili: porre domande , soprattutto di tipo generale (come, perch, cosa,...; vede altri motivi per questo...?, Potrebbe darci un altro esempio?,...) e non specifiche che mettano in corner la controparte fare periodicamente il punto di quel che si detto per verificare la comprensione non perdere informazioni assentire ogni tanto, assumere una posizione di ricezione, per esempio con la testa leggermente inclinata di lato e riflettendo in parte il movimento di chi parla lasciare pause di silenzio perch queste spingono automaticamente laltro ad aggiungere qualcosa
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Oltre ad ascoltare, fondamentale diventare coscienti che una cosa il contenuto della comunicazione che noi instauriamo con le parole o un testo o altro, e altra cosa il significato del messaggio come viene percepito dallaltro. Spesso radicalmente diverso. Quando ci esprimiamo dobbiamo quindi sempre avere ben in testa l'obiettivo che ci siamo prefissi (cosa "voglio ottenere" con quello che sto per dire. Per esempio: voglio rassicurare, o intimidire, o solo informare, ecc.) e il messaggio che laltro sta ricevendo o in tutta probabilit ricever (gli ho fatto un sorriso perch gli voglio bene, e lui ha capito che ... gli sto dando dello scemo). Per migliorare, poi, ci si pu allenare a diventare assertivi, cio dire cose che non possono essere contestate (o molto difficilmente) perch sono prive di messaggi accusatori, sono fondate su fatti, sono costruite in modo razionale esplicito; sono neutre, ma attive (non passive). A tal fine, occorre fare uno sforzo per chiarire innanzitutto come ci si sta sentendo, che percezione si ha di quel che sta succedendo o di quel che ha detto laltro, prima di dire tu fai questo per ottenere questo e quello..., rendere noto che in seguito a quel che hai detto, ora mi sento cos e cos..... Evitare di fare facce mentre laltro sta parlando (espressioni di disappunto, di scherno, di critica, di distrazione,...). Ed evitare in ogni modo di far sentire allaltro che ha sbagliato o metterlo in una situazione da perdere la faccia (specialmente se davanti ad altra gente). Infatti, la spinta a dimostrare che ho ragione fortissima e muove reazioni anche smisurate di contrattacco. Fondamentale il lavoro introspettivo su di s: praticamente ogni conflitto esterno ha la sua origine dentro di noi. Capire perch mi sento ferito, frustrato, urtato; cosa ci muove davvero; quale interpretazione, paura, insicurezza, esigenza. Laltro mattone chiave mettere ordine nel discorso, individuando quello che viene prima e quello che, passo dopo passo, segue. E su ogni passo verificare la comprensione e la percezione. Uno scherzo, vero? Assolutamente no, perch nel discorso siamo abituati a mischiare fatti con giudizi di valore (soggettivi) e conclusioni con premesse. Spesso larte oratoria sta proprio nel riuscire a fare il mix pi colorito e utile allo scopo. Ma per gestire il conflitto, occorre smontare queste costruzioni, sbrogliare pazientemente la matassa, e individuare innanzitutto i principi da cui ognuno parte. Siamo daccordo su questo principio? Si assume di s, se lo scopo dichiarato cercare di risolvere (o prevenire) il conflitto. Senza pretesa di rigido ordinamento ecco unindicazione su cosa mettere prima e cosa dopo: descrivere i fatti eliminando elucubrazioni interpretative e giudizi; dichiarare i principi in cui si crede e che si vogliono difendere; rendere noto il percorso o le motivazioni che ci portano a dire quel che diremo; chiarire lo scopo di quel che si vuole dire (capirne di pi, criticare, rendere noto, aggiungere, rafforzare, sollevare una perplessit,...); esprimere sinteticamente laffermazione che si vuole sostenere (la posizione, decisione, sentenza); rivelare i ragionamenti, le argomentazioni che utilizziamo per spiegare perch sosteniamo quellaffermazione.
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Lultimo mattone chiave il confronto, cio innanzitutto verificare il consenso e poi discutere le motivazioni di eventuale dissenso fino a capire perch i due la vedono diversamente. Questo usualmente porta a ripercorrere i passi precedenti per individuare quel passo in cui si ha una biforcazione: uno va di qu e laltro di l perch diversi sono i giudizi di valore. Sui fatti, pu esserci incertezza, disinformazione, manipolazione; ma non pu esserci preferenza: una descrizione del mondo, non una scelta. Invece, sulle scelte che pu esserci divergenza. Si sa: de gustibus non est disputandum! In ogni fase di discussione essenziale gestire il dialogo. Valgono naturalmente gli accorgimenti di cui si detto sopra; spesso per necessario un vero moderatore di professione (che sia bravo, per, altrimenti peggio). O addirittura un mediatore quando il conflitto gi acceso. Il moderatore non pu sviluppare il lavoro sugli attori stessi (lo pu fare solo su s stesso) , ma pu assicurare il rispetto delle regole di interazione (si veda La conduzione degli incontri); in particolare deve impegnarsi a spegnere sul nascere le discussioni e gli attriti di tipo personale; e pu stimolare la ricerca di punti di vista e soluzioni diversi.

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2.4 Uno strumento chiave: la partecipazione pubblica


In questa sezione si forniscono indicazioni operative per dare lavvio e definire lorganizzazione di un processo partecipato.
La sezione non ha la pretesa di essere un trattato sulla partecipazione pubblica, ma solo un primo inquadramento; per approfondimenti operativi si consiglia lottimo e snello Manuale di Connor (1997) a cui si deve anche la seguente definizione e molte delle idee riportate successivamente, e il Manuale di Agenda 21 locale di Ambiente Italia/ANPA (2000). Si vedano anche le esperienze citate nella sezione iniziale di Panaceas.

2.4.1 Cos la partecipazione ....Un processo sistematico e strutturato che offre a cittadini, associazioni, pianificatori e decisori una opportunit di condividere e confrontare punti di vista, problematiche e proposte al fine di arrivare a un progetto/piano tecnicamente robusto, economicamente attraente, comprensibile e accettabile dalla maggioranza dei soggetti direttamente e indirettamente coinvolti, e politicamente fattibile...

2.4.2 Obiettivi della partecipazione Informare popolazione e potenziali attori (il pubblico) dellesistenza del Progetto/Piano, dei suoi obiettivi e possibili effetti Creare consapevolezza e responsabilizzazione su problemi e opportunit Raccogliere e utilizzare conoscenza, aspettative, inquietudini, preoccupazioni, valori, idee e proposte da parte del pubblico per orientare la pianificazione affinch risponda meglio alle esigenze della gente e dei diretti interessati e promuova cos la qualit della vita Costruire il consenso sui vari passi del processo promuovendo il dialogo tra le parti e la risoluzione dei conflitti

2.4.3 Difficolt Un punto di importanza centrale come riuscire a coinvolgere gli attori e a farli partecipare. Uno strumento che pu rivelarsi utile a questo scopo prevedere una incentivazione economica, almeno per compensare limpegno di coloro che partecipano al processo; questa pu assumere la forma di un gettone di presenza, o altro. Per le amministrazioni pubbliche locali si potrebbero prevedere altri vantaggi, per esempio una sorta di beneficio in termini di maggior disponibilit di accesso e utilizzo di risorse finanziarie regionali. Unaltra difficolt, forse la pi acuta, risiede nella consolidata sfiducia che la gente nutre nei confronti delle istituzioni e negli strumenti giuridici, e non solo in merito alla loro eventuale inefficienza, ma proprio in termini di non credibilit, a causa di promesse in passato non mantenute.

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Unulteriore difficolt prioritaria sta nei tempi del processo che possono andare da poche settimane a numerosi anni (come del resto succede anche per i processi non partecipati 21). Ecco alcuni principi utili per far fronte a queste e altre difficolt (si vedano anche Indicazioni su come convincere dellopportunit di farlo per coinvolgere gli attori e Come organizzare e avviare il processo decisionale).
Condividere lidea che si sta lavorando insieme per risolvere un problema e migliorare la qualit della vita Partecipazione non mera comunicazione e quindi accettare che il processo pu influire sulle decisioni finali e definire e garantire al pubblico spazi reali di influenza sulle decisioni Flessibilit con struttura : non attaccarsi rigidamente al quadro legale-normativo, ma essere aperti a nuove prospettive, idee, cambiamenti, tutte convogliate attraverso un processo gestito Fornire garanzie invece di dimostrazioni : inutile insistere ad asserire che non ci saranno effetti indesiderati; molto pi convincente sottoscrivere un impegno legalmente efficace che garantisce unazione correttiva nel caso si verifichi un dato problema Attenersi a quanto raggiunto/stabilito nei passi precedenti Trasparenza: rendere accessibile linformazione, documentare e divulgare i prodotti del processo (si veda anche Compensazione) Cercare il consenso su ogni passo del processo, ma accettare comunque che divergenze e incertezza sono parte integrante e inevitabile di ogni processo decisionale. Non aspettarsi pertanto che si arrivi per forza a una posizione comune e accettare la possibilit di iterazioni Distinguere linformazione fattuale (i fatti) dai giudizi di valore (che sono il frutto di preferenze soggettive): questi ultimi non vanno affatto soppressi, perch alla fine dei conti sono proprio essi a guidare le nostre scelte, ma devono essere esplicitati e, appunto, distinti da quanto di oggettivo si pu identificare Riconoscere al pubblico il ruolo di monitore dellattuazione, cio di colui che verifica che gli impegni presi siano ottemperati (1000 occhi sul territorio)

Ed ecco alcune condizioni sine qua non per il successo:


Regole da seguire : enunciare i criteri e le regole che si intende adottare e poi....rispettarle (si veda Uno statuto della partecipazione). Per es. il rispetto del moderatore nella conduzione degli incontri (vedi La conduzione degli incontri) Spazio decisionale: chiarire il potere della macchina partecipativa e del suo Forum di discussione e i rapporti con le figure chiave dellAmministrazione (Consiglio, Giunta, Assessorati) Partecipazione del decisore: il decisore partecipa al processo/incontri o delega esplicitamente qualcuno a prendere decisioni Fiducia : costruirla e non tradirla Gestione: dotarsi di una struttura e sufficienti risorse per gestire il processo e prepararsi per condurre bene gli incontri (possibilmente stabilendo un rapporto informale con i partecipanti anche attraverso appositi accorgimenti, per es. organizzare gli incontri in un luogo neutro e gradevole; e preparandosi ad affrontare incomprensioni considerando che in gran parte esse hanno origine nella diversa terminologia o nel linguaggio e che richiedono tempo ed energie per essere risolte) Tempo: un fattore critico: occorre disporne a sufficienza e va gestito oculatamente, sia nella scala micro (il singolo incontro), sia in quella macro (il processo) E interessante osservare che nella maggioranza dei casi di processi non partecipati, si rileva la presenza degli stessi passi previsti in un processo partecipato, con la differenza che, non essendo stati pianificati e gestiti, risultano altamente inefficienti , dispendiosi in termini di tempo e denaro, e difficilmente conducono ad esiti soddisfacenti. 77 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO
21

CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) Valutare ripetutamente il processo stesso di partecipazione (22).

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A tal fine si veda Fare la VAS in pratica o applicare PANACEAS e La conduzione degli incontri. 78

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3 COME ATTIVARE UN PROCESSO PARTECIPATIVO 3.1 Indicazioni su come convincere dellopportunit di farlo

In questa sezione si forniscono indicazioni operative per chi volesse partire con lavvio e lorganizzazione di un processo partecipato. In particolare, si affronta il problema di come coinvolgere gli attori pi importante e tipicamente restii al confronto aperto. Tra le possibilit esiste anche quella di creare il conflitto. 3.1.1 E possibile coinvolgere attori pesanti come istituzioni e grandi imprese? e come? Mi scrive unamica da un paese del SudAmerica: Ho un dubbio serio: come possiamo ottenere una conciliazione e un accordo tra le varie istituzioni e imprese che hanno sfruttato il fiume, in un modo o nellaltro, e coloro che lo vogliono riqualificare? Ottenere supporto da questi soggetti, o anche solo il permesso per intraprendere un tale tentativo, almeno nel nostro paese, pu essere impossibile. Sono troppi gli interessi in gioco e troppe le grandi imprese restie ad interventi di eco-compatibilizzazione dato che i loro affari potrebbero risentirne. Forse non superfluo aggiungere che interessi e imprese sono molto spesso legati al potere politico. Questo dubbio centra il corazn del problema. Questi attori pesanti sono quelli che determinano i grandi cambiamenti nella gestione di un fiume e del territorio associato. E estremamente difficile ottenere risultati importanti in termini di riqualificazione fluviale senza coinvolgerli in qualche modo. La relazione pu essere di aperto conflitto (protestare, opporsi, fare ricorso, boicottare, ...) o di interazione costruttiva attraverso il dialogo. La sfida proprio aprire una finestra di dialogo perch non esiste sostenibilit senza riconoscimento mutuo di esigenze, interessi, opinioni e conoscenze, e senza il consenso sulle soluzioni. Il principio non imporre, non pretendere, non litigare, ma piuttosto cercare terreno per creare vantaggi mutui facendo maturare una prospettiva di pi ampio respiro nel tempo e nello spazio, oltre la sola percezione contingente al problema specifico. Come? Qui gioca un ruolo importante la fantasia e la capacit dei promotori. Per esempio, riuscire ad individuare e rendere visibili vantaggi per:
le istituzioni : nel migliorare la loro immagine pubblica, nellaumentarne la visibilit e nelladempiere al loro mandato soddisfacendo requisiti normativi o di impegno politico-morale e, perch no, di richiesta da parte della popolazione le imprese: nel migliorare i loro processi produttivi generando economie e aumentando la loro competitivit grazie a minori costi e soprattutto grazie a una miglior qualit dei prodotti; come anche nel migliorare la loro immagine sociale costruendo un approccio di soluzione ragionevole che si appropria del principio "chi inquina paga", senza per esagerare, cio accettando di modificare le cose con gradualit e assorbendo almeno inizialmente i costi aggiuntivi tra tutti i beneficiari cittadini: nel cercare sinergie di interazione: chi inquina a monte (con sostanze organiche, carica batterica e nutrienti che conducono alleutrofizzazione) impatta altri a valle (per esempio una impresa idroelettrica alla quale leutrofizzazione del serbatoio idrico provoca problemi seri di gestione degli 79 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) impianti); questo ultimo attore pu arrivare a risolvere il proprio problema aiutando innanzitutto lattore di monte (i cittadini) a risolvere il proprio (cosa sicuramente sensata soprattutto in un paese in via di sviluppo dove investimenti non direttamente produttivi sono molto scarsi); oppure (pi fattibile da noi), lattore di monte pu muoversi per attivare una soluzione al proprio problema e in questo avvalersi dellappoggio economico e anche politico del pi potente attore di valle che ha anchesso una posta in gioco gli agricoltori: producendo meglio soprattutto in termini di qualit e di salute loro e dei consumatori attraverso una miglior scelta delle coltivazioni, migliori pratiche agricole e di irrigazione che permettano di risparmiare acqua, minimizzare gli input inquinanti (anche scegliendo fonti idriche opportune) e soddisfare meglio altre esigenze (per esempio il deflusso minimo vitale). Chi riceve un beneficio da questi miglioramenti potrebbe essere disposto ad intraprendere azioni per assisterli, magari promuovendo una nicchia di mercato particolare.

Pi si amplia lorizzonte del problema e pi possibilit si trovano. Per esempio, il caso sudamericano citato pi sopra vede coinvolte imprese artigianali che fanno la concia del cuoio in modo estremamente inquinante, ma a basso costo per gli acquirenti che sono principalmente ....italiani (s, proprio noi). Si potrebbero allora informare e sensibilizzare i consumatori italiani di prodotti in cuoio sulla faccenda; introdurre un marchio di qualit che spinga i consumatori a dirigersi verso prodotti pi eco-compatibili ed eticamente corretti. I commercianti che importano il cuoio e gli imprenditori che lo utilizzano vedrebbero i loro affari potenzialmente impattati e cos i conciatori di laggi. Gli attori italiani potrebbero allora decidere di fornire assistenza tecnica e finanziaria per realizzare nuovi e migliori processi produttivi, impianti di trattamento, programmi di formazione, ecc. I produttori locali non ne sarebbero impattati negativamente, ma anzi vedrebbero unoccasione per crescere. I consumatori in Italia ne verrebbero informati e potrebbero premiare lo sforzo tornando a comprare preferenzialmente i prodotti ora pi eco-compatibili. Risultato: nessuno esce in condizioni peggiori da questo processo; al contrario: tutti ci guadagnano (magari non sempre in termini economici).

3.1.2 S, ma come partire? Resta lo scoglio della partenza: come riuscire ad ottenere lok e il coinvolgimento istituzionale e del proponente per attivare un processo che li veda protagonisti e non cinici spettatori sprezzanti? Va anche considerato che decisamente frustrante e controproducente riuscire a coinvolgere attori e pubblico in un articolato e produttivo processo decisionale i cui esiti finali sono....ignorati dal decisore vero. Il modo pi sicuro e forse classico di partire sfruttare una situazione di stallo da cui non si riesce a trovare alcuna via di uscita; non si riesce ad andare n a destra n a sinistra. Arrivare a questo punto non per nulla desiderabile, essendo oneroso in termini di tempi, costi e rapporti; ma proprio questa via crucis costituisce un potente stimolo ad accettare di dialogare , pur di uscirne. Anzi, a volte lunica possibilit per influire addirittura creare il conflitto, come discusso in seguito. Un modo decisamente migliore passa attraverso la presa di coscienza che la democrazia rappresentativa come attuata oggi non soddisfa affatto gli elettori (e probabilmente nemmeno i politici). Senza per questo negare il modello, ma anzi muovendo un passo per migliorarlo, avvicinarsi agli elettori creando percorsi decisionali fondati sulla partecipazione non dovrebbe
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pi risultare cos ostico agli amministratori, e nemmeno ai politici: alla fine, come gi notato pi sopra, la cosa pu convenire proprio a loro in termini di adempimento del loro mandato, di visibilit, di consenso. La ricetta in questa prospettiva allora creare consapevolezza per convincere. Unaltra occasione offerta dalle molteplici esperienze di Agenda 21 locale (si veda il capitolo Modello PANACEAS per una riflessione in merito), approfittando di consapevolezza, canali di comunicazione e relazioni gi attivati; ma ovviamente solo dove lesperienza stata positiva. Infine, e questa forse loccasione pi promettente, si pu cogliere al volo lobbligo (ormai imminente) di realizzare la Valutazione Ambientale Strategica (VAS).

3.1.3 Creare il conflitto23 Quando lapproccio positivo-costruttivo non funziona o impraticabile perch si sta subendo una decisione presa altrove, incurante delle esigenze locali, ed esistono impatti negativi potenziali o, peggio, gi materializzati, pu essere utile intraprendere la strada del creare il conflitto. Con questa dizione si intende che qualcuno, gli attivatori del conflitto, intraprende azioni per evitare un danno potenziale o rimediare od ottenere compensazione per un danno gi prodotto. Le azioni possono consistere in: documentarsi sul problema/progetto sensibilizzare e coordinarsi: comunicazione e scambio di punti di vista allinterno della collettivit; pubblicizzazione attraverso tutti i mezzi di comunicazione (stampa, radio televisione, scuole, opuscoli, manifestazioni,...) orientarsi: ricercare casi simili, analizzare il quadro giuridico ed identificare gli aspetti legali rilevanti e i diritti/doveri organizzarsi: individuare azioni, soggetti, compiti e relazioni petizioni/denuncie: alle autorit competenti richiesta di consulenza: richiederla per approfondire aspetti specifici. Gli attori fondamentali in un conflitto di carattere ambientale (in senso lato) sono: il generatore , cio chi ha provocato il danno o propone unazione che potenzialmente pu provocare un danno il regolatore, cio colui che per mandato deve intervenire per fissare o per far rispettare le regole della societ civile (tipicamente unamministrazione) cos evitando, mitigando o riparando un danno la comunit impattata e gli attivatori del conflitto nel senso definito pi sopra.

23

Questa sezione basata sulla Gua metodolgica para la gestin comunitaria de conflictos ambientales, dellOsservatorio LatinoAmeriano di conflitti ambientali Santiago, Cile (1998) (oca@rdc.cl).

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Questi conflitti sono caratterizzati da una asimmetria di disponibilit di risorse: il generatore usualmente molto pi dotato della comunit impattata che proprio per questo desiste spesso dallagire. Ciononostante, molti sono gli esempi in cui anche con poche risorse i risultati sono stati importanti. E bene considerare che il conflitto ambientale pu essere unoccasione per risolvere problemi che difficilmente troverebbero soluzione per altra via.

Gli elementi base per iniziare un conflitto sono: esistenza di un danno dimostrabile o almeno di un potenziale reale pi persone potenzialmente impattate, anche se non tutte lo percepiscono basi legali o morali che permettano di esigere di evitare, mitigare o riparare il danno possibilit di riparare il danno generato, o almeno di compensarlo coscienza che il conflitto pu essere di lunga durata e pu richiedere molte azioni capacit reale o potenziale di sostenere il conflitto nel tempo possibilit di trovare alleati. Le reazioni tipiche del generatore e a volte del regolatore sono: minimizzare o negare lesistenza del danno mettere in contrapposizione gli interessi della comunit impattata (divide et impera) manovare gli interessi degli impattati fuori della legalit (corruzione) svuotare gli interessi della comunit riducendoli al piano puramente personale-individuale screditare gli impattati e gli attivatori ad esempio etichettandoli come eco-terroristi enfatizzare gli effetti positivi delliniziativa (progetto/piano, ecc.) sulla societ, tipicamente parlando di occupazione (o minaccia di disoccupazione), opportunit commerciali, ecc. coinvolgere organizzazioni sindacali e di categoria per sclerotizzare il conflitto tra occupazione, sviluppo e ambiente (si veda anche Un esempio ipotetico sui parchi e I fallimenti della pianificazione)

Il registrare una reazione dimostra che il conflitto cominciato.

Fare i conti con le risorse Prima di cominciare a creare il conflitto opportuno dedicarsi a studiare le risorse che si dovranno utilizzare e la strategica da seguire. Non ci si deve limitare a considerare centrali le risorse legali o quelle tecnico-scientifiche (dimostrazioni del danno) perch il conflitto ha una dimensione politica. Ecco una lista di tipologie di risorse rilevanti: relazioni pubbliche: contare sullappoggio (influenza, azione, finanziamento..) di persone o gruppi che possono avere un peso; per esempio: autorit pubbliche a diverso livello, figure politiche, opinion leaders, ordini professionali , sindacati, associazioni di categoria,
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associazioni ambientaliste, organizzazioni locali, (altri) imprenditori, Comuni, ONG, Universit risorse materiali: materiali, documenti, studi effettuati da consulenti, infrastrutture (veicoli, locali, comunicazioni,...) risorse di comunicazione: accesso ai media (stampa, TV, radio), ad eventi pubblici; lettera al direttore, conferenza stampa risorse tecnico-scientifiche: oltre a soggetti eventualmente gi presenti nella comunit, si possono contattare Universit, studenti/dottorandi, istituzioni internazionali, professionisti privati, ONG, Internet, riviste scientifiche risorse per la pressione sociale: capacit di mobilitare la comunit impattata o altri gruppi sensibili attraverso campagne di sensibilizzazione, azioni informative alla comunit stessa, dimostrazioni di protesta o supporto, mobilitazioni simboliche (es. mail allautorit), occupazione pacifica di vie di comunicazione, sedi o altre infrastrutture, graffiti, poster, volantini, annunci via megafono, murales risorse amministrativo-giudiziali: tutte le azioni previste dal sistema amministrativo-giuridico risorse motivazionali: quanti e quanto sono convinti che esiste un danno e sono disponibili a mettersi in gioco per contrastarlo.

I problemi pi frequenti nella gestione del conflitto a livello di una comunit E fondamentale conoscerli e identificarli appena prendono corpo prima di tutto per non farsene sopraffare. Disinteresse: la gente pensa spesso che comunque non riuscir a influire sulle decisioni e se ne disinteressa. Pu essere utile portare a conoscenza esempi concreti postivi Screditamento: spesso il generatore chiama in causa questi argomenti per screditare: interessi economici meschini, strumentalizzazione politica, fondamentalismo emotivo irrazionale ostacolo allo sviluppo, ignoranza dei fatti e dei presupposti conoscitivi, collusione con altri interessi economici o altre organizzazioni Sfiducia della comunit verso lattivatore del conflitto. Lo si sospetta di avere relazioni/interessi con lo stesso generatore o di altro tipo occulto, di esser parte di un partito politico, di perseguire altri obiettivi. Per contrastare questo ostacolo, occorre puntare sulla chiarezza e trasparenza e uneccellente comunicazione Mancanza di protezione (soprattutto in paesi in via di sviluppo): le sensazioni tutti sono pi o meno gi daccordo, nessuno ci aiuta, non sappiamo a chi appoggiarci sono piuttosto frequenti. Unefficace contromisura informare sui diritti e doveri dei cittadini e delle autorit e portare esempi reali positivi Esaurimento: la durata spesso significativa dei conflitti pu facilmente portare allesaurimento delle energie sia per cause interne (es. inefficienza nella gestione delle azioni, mancanza di risultati, attriti o veri conflitti relazionali interni) o esterne (pressione di altri attori) Abbandono: a causa di azioni di cooptazione (il generatore tende a dividere la comunit o tenta gli impattati promettendo o fornendo soluzione ad altri problemi che sviano da quello oggetto del conflitto), o di intimidazione , cio la minaccia di ritorsioni o azioni legali o di altro tipo a scapito degli attivatori o degli aderenti al conflitto
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Disorientamento degli impattati: soprattutto attraverso azioni di disinformazione (informazioni contrastanti, negazione di fatti, confusione), oppure promesse e impegni informali del generatore che dividono la comunit.

3.2 Come organizzare e avviare il processo decisionale


In questa sezione si danno semplici indicazioni per avviare un processo partecipativo che punti a realizzare una integrazione tra pianificazione e valutazione integrata (o Valutazione Ambientale Strategica). A differenza del caso discusso nel Par. Creare il conflitto, qui si parte dallidea di voler operare insieme. Chi il promotore di un processo decisionale partecipato? Le possibilit sono moltissime, grazie al fatto che essi non sono (ancora) regolamentati in modo specifico. Pu essere unattivista locale; una associazione ambientalista, una ONG, una associazione di categoria, un responsabile di Agenda 21 locale, un politico/funzionario di una Amministrazione (Comune, Provincia, o Regione, ecc.), oppure un soggetto imprenditore, ecc.. Il promotore deve comunque riuscire a mobilitare un qualche soggetto locale o non. Lideale intervenire sin dai primi stadi del processo decisionale per ottenere una maggior incisivit dei principi dello sviluppo sostenibile e allo stesso tempo evitare di appesantire il processo globale. Le prime azioni possono consistere nellorganizzazione di incontri, convegni, seminari (vedi anche le altre azioni listate in Creare il conflitto). Decisivo il coinvolgimento precoce dei livelli istituzionali-amministrativi e la loro condivisione della medesima filosofia (nel caso di VAS, pianificatore e responsabile di VAS devono essere in costante e stretta interazione). Condizione praticamente necessaria per il successo infatti assicurare che un rappresentante del livello decisionale amministrativo partecipi di fatto con costanza agli incontri. Questa partecipazione pu incontrare resistenze per varie ragioni. Ad esempio, il processo risulta essere un ulteriore carico di lavoro; i soggetti candidati potrebbero non avere le competenze necessarie; il tipo di attivit potrebbe non essere riconosciuto tra i meccanismi di incentivazione del personale. Pu allora essere conveniente o necessario dotarsi di risorse aggiuntive, consulenti e meccanismi premiali (si veda anche Linee guida per Agenda 21 locale di Ambiente Italia, 2000). Partecipazione del livello decisionale politico Raccomandabile, se non addirittura fondamentale, anche se spesso molto difficile, ottenere la partecipazione anche dei livelli decisionali politici sia in fase di definizione e di lancio delliniziativa, sia nelle diverse fasi decisionali che via via si dovranno affrontare. Lidea non richiedere loro di adeguarsi alle eventuali decisioni (scelte tra opzioni) che emergeranno dalla partecipazione pubblica; pi semplicemente, ottenere il loro contributo nel definire un quadro concettuale di decisione sufficientemente completo da dare spazio riconoscibile ed esplicitabile anche ai criteri di scelta considerati dal decisore politico. Tali criteri, cio, non devono entrare in scena in modo non riconoscibile ed esterno allo schema
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che con il pubblico si venuto formando; devono invece farne parte. Diverse potranno essere le preferenze espresse in virt, appunto, del ruolo politico. E questo un elemento chiave per ricucire il rapporto tra elettori e rappresentanti oggi diffusamente in crisi Per cercare di ottenere la volont politica di partire e aderire alliniziativa si veda anche Indicazioni su come convincere dellopportunit di farlo. Passi da percorrere Una volta presa la decisione di attivare il processo, si definiscono a livello preliminare i seguenti elementi, che potranno comunque poi essere aggiustati in corso dopera (si veda Uno statuto della partecipazione): la metodologia e le fasi del processo, verificandone la coerenza con il quadro normativoistituzionale (per la metodologia si vedano anche il capitolo Modello PANACEAS e Fare la VAS in pratica o applicare PANACEAS) come e chi coinvolgere inizialmente e le modalit per lo sviluppo della partecipazione pubblica la tempistica i ruoli e lorganizzazione proposta (si veda Le funzioni della squadra che sviluppa di fatto il processo e Una struttura per gestire la partecipazione a scala territoriale vasta) i materiali e le risorse necessarie (logistica) i principi e regole di interazione (si veda La conduzione degli incontri) il costo e impegno delliniziativa e dove trovare i finanziamenti la documentazione e valutazione del processo (si veda Fare la VAS in pratica o applicare PANACEAS) Si prepara un documentino (volantino o brochure o altro) che illustra sinteticamente liniziativa. Per prima cosa fa un quadro della situazione; dice cio che c un progetto/piano in questione per definire il quale si deciso di attivare un processo partecipativo e spiega in poche parole in cosa consiste il progetto. Quindi si dichiarano gli obiettivi del processo e si illustra il programma di lavoro (numero orientativo, tipo, ubicazione e data degli incontri di lavoro; organizzazione dei gruppi di discussione; ecc). Fondamentale definire e chiarire quanto e come il pubblico pu intervenire sulle scelte. Si rende nota al pubblico liniziativa attraverso i media (giornali, radio, punti di informazione presso le scuole, ecc.). Si avvia il processo con uno o pi incontri di lancio e la produzione di materiale informativo base. Uno dei punti pi delicati indubbiamente lorganizzazione della partecipazione pubblica effettiva: occorre infatti permettere ai diversi portatori di interesse (associazioni di categoria, associazioni ambientaliste, imprenditori, agricoltori, ecc.) e ai singoli di rendere note le loro conoscenze, percezioni, interessi, perplessit, problemi, idee, proposte e di esprimere le proprie preferenze in merito alle scelte.

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Il processo di partecipazione deve essere condotto in modo professionale, rendendo accessibili tutte le informazioni utili, nei tempi e modi opportuni perch possano essere utilizzate; gli incontri devono essere gestiti da facilitatori o moderatori di qualit, capaci di gestire il confronto, misurare il grado di consenso o divergenza e riportare la sintesi della discussione; ogni incontro, come anche lintero processo, vanno sottoposti a valutazione da parte dei partecipanti stessi; i vari passi del processo e i risultati ottenuti devono essere documentati in un diario del processo reso facilmente disponibile alla comunit. Occorre pertanto dotarsi di unorganizzazione (struttura) atta a gestire il processo (si veda Una struttura per gestire la partecipazione a scala territoriale vasta). Una potenzialit interessante per integrare e potenziare il lavoro svolto dalla struttura di gestione del processo avvalersi dei gruppi di discussione gi attivati per i processi di Agenda 21 locale (si veda PANACEAS, Agenda 21 locale e Valutazione Ambientale Strategica (VAS)) (ove presenti e funzionanti).

Tecniche di interazione con il pubblico Tra le tecniche a disposizione per gestire linterazione col pubblico troviamo : pubblicazioni informative redatte in linguaggio semplice e non propagandistico che riportano piattamente i fatti, i dati e le domande individuate fino a quel momento alle quali si invita a fornire una risposta, ad esempio allegando un tagliando di risposta predisposto sito Internet, potentissimo mezzo di informazione, ma accessibile solo al popolo internettiano e vicinanze (amici o famigliari di chi sa accedervi). (24) incontri (workshop, seminari, dibattiti, audizioni....); va evitata per la classica audizione pubblica dove il proponente espone davanti a una numerosissima platea la bozza di progetto gi formulata con pochissimo spazio per il dibattito: tutti ne escono infatti generalmente insoddisfatti e pi convinti ad opporsi al progetto allestimento di centri informativi dove accessibile linformazione tecnica approfondita (vedi La casa aperta ) consulenza informale: messa a disposizione di numeri telefonici dedicati e personale in posti accessibili strategici (scuole, supermercati, Municipio,...) capace di fornire informazioni al pubblico non tecnico attraverso un contatto pi diretto il Forum di discussione, ovvero unistanza organizzata per coordinare la discussione tra i diversi soggetti coinvolti.

Profilo sociale
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Interessante a questo proposito liniziativa per la raccolta di opinioni e commenti territorializzata e informatizzata: LODERWeb Location Dependent Reaction Web- che consiste in un Sistema Informativo Geografico Interattivo WebGIS- della Wageningen University (http://cgi.girs.wageningen-ur.nl/cgi/education) , come anche quella del caso studio Plan para la Gestin Integrada de Zonas Costeras de Catalua allinterno del progetto Interreg ENPLAN (http://www.interreg-enplan.org/progetto.htm). Interessanti indicazioni su come riassumere la molteplicit di commenti/osservazioni avanzati dal pubblico su problemi di ampia scala territoriale si trovano in Beinat and van Drunen (1998), con riferimento a un progetto stradale.

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Un passo operativo da manuale, certamente utile, realizzare un profilo sociale, cio unindagine sociologica per capire le tipologie di pubblico e loro attitudini ed esigenze, al fine di individuare i soggetti potenzialmente da coinvolgere e di comprendere i loro rapporti reali al di l di quelli istituzionali arrivando cos a una mappa degli attori. In linea molto generale un possibile indice del rapporto del profilo sociale pu essere di questo tipo (da Connor, 1997): premessa con fonti di dati, limiti incontrati nella loro raccolta, sforzo speso nella raccolta, commenti e raccomandazioni Storia locale Occupazione e attivit attuali Prospettive di sviluppo Organizzazioni e leaders Canali di comunicazione Attitudine di persone chiave o gruppi verso liniziativa (progetto/piano) Pubblico impattato e sue caratteristiche Conclusioni su problemi emergenti e raccomandazioni su come sviluppare il processo partecipativo.

Gruppi di interesse tipici sono: - le Amministrazioni pubbliche centrali e locali: Stato, Regioni, Province, Comuni - altri enti territorialmente competenti (Comunit Montane, Parchi, Consorzi di bonifica, ecc.) - autorit competenti in materia ambientale (per es. quelle preposte al controllo ambientale dei Fondi Strutturali) - portatori di interesse specifici quali produttori idroelettrici, agricoltori, estrattori di inerti, ambientalisti; e, in seconda battuta, le loro associazioni di categoria

Simpatico individuare le relazioni di processo e di contenuto esistenti tra gli attori e rappresentarle con uno schema a blocchi. Le prime indicano come gli attori interagiscono in merito allo sviluppo del processo decisionale (chi influenza chi, chi decide cosa); le relazioni di contenuto indicano invece chi preme su chi per vedere soddisfatti i propri interessi. Quanto segue stato sviluppato a suo tempo da Davide dal Maso nellambito di un lavoro per la Regione Veneto in relazione al problema di gestione dei corsi dacqua e territorio annesso (vedi Linee guida per la Regione Veneto, 2001). I contenuti sono ormai superati essendosi evoluta la situazione anche a livello amministrativo-istituzionale; ma lo schema che segue probabilmente comunque utile per mostrare il tipo di approccio: Davide scriveva: Lesercizio che abbiamo cercato di svolgere nel caso della Regione Veneto consiste nella mappatura dei diversi attori coinvolti e nella descrizione delle caratteristiche e dei contenuti delle relazioni che li legano tra loro. A questo scopo, ci siamo riferiti ad un modello di lettura delle dinamiche di conflitto ambientale messo a punto dallIstituto per la Ricerca Sociale25.

25

Dente B. e Fareri P., Decidicing about waste facilities siting. Lessons from cases of success from five European Countries, 1993, non pubblicato.

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A voler tradurre graficamente i rapporti che legano gli attori analizzati, difficilmente si riesce a ricavarne una forma regolare: se ne ricavarebbe una sorta di stella, se ci fosse un attore principale attorno al quale gli altri ruotano; se ci fosse, cio, un leader forte del processo capace di catalizzare le posizioni degli altri rispetto alla propria e di determinare una serie di relazioni uno-a-uno. Sarebbe un triangolo, o comunque un poligono, se alcuni attori forti interagissero tra di loro avendone alle spalle altri, loro fidi alleati. Nel caso specifico, linterazione appare piuttosto totale: sono rari gli attori che non interagiscono con tutti gli altri; quasi tutti hanno rapporti con alleati e avversari:
Autorit di Bacino Alto Adriatico

Ministero dell'Ambiente

Grandi studi professionali Associazioni industriali Associazioni Agricoltori

Ministero dei Lavori Pubblici

Magistrato alle Acque Associazioni Ambientaliste

Regione Veneto

Consorzi di Bonifica Geni Civili

Singole Imprese

Sindaci

Comitati locali

Figura 14 Schema delle relazioni di processo per il problema fiumi in Veneto (di Davide dal Maso. Da Linee Guida per la Regione Veneto, 2001)

In questo schema (sempre riferito alla situazione di quel tempo, NdR) si cercato di sintetizzare le relazioni tra gli attori in termini di richieste di processo, cio di pressioni esercitate da un soggetto su di un altro affinch venga migliorata la propria posizione al livello della procedura di lavoro. Appare una dialettica tipicamente amministrativa che riguarda i due Ministeri coinvolti, le cui strutture periferiche sembrano destinate a confluire in quello che (oggi ) il Ministero del Territorio, ma che cercano in quella fase di guadagnare terreno luno rispetto allaltro. I loro uffici locali da un lato chiedono tutela, dallaltro (soprattutto il Magistrato alle Acque) chiede di rallentare il processo di regionalizzazione, al quale fermamente contrario. Sullo stesso piano, ma in ambito regionale, richieste analoghe vengono avanzate dai Consorzi di Bonifica nei confronti della Regione, al fine di vedere aumentate o consolidate le proprie competenze. Di diversa natura, sia pure nel contesto delle richieste di procedura, sono quelle avanzate dalle associazioni ambientaliste e di categoria, che vogliono sostanzialmente essere maggiormente coinvolte nei processi decisionali; cos come fanno, corrispondentemente, i Comitati locali nei confronti dei Sindaci, i quali a propria volta cercano di far sentire la loro voce in Regione.
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Estranei al conflitto di processo appaiono solo i grandi studi professionali e le singole imprese, avendo entrambi obiettivi tipicamente di contenuto.

Sul piano dei contenuti, invece (vedi Figura 15), i Ministeri appaiono meno coinvolti, se non nella misura in cui sono tenuti a farlo per onor di bandiera o per spirito di squadra nei confronti dei loro uffici periferici. Esiste un primo livello locale, pi semplice, in cui imprese da un lato e comitati spontanei dallaltro (talvolta, in forma minore, anche Associazioni ambientaliste) cercano di esercitare pressioni sulle Amministrazioni comunali, soprattutto in relazione al rischio idraulico in quanto tale. La pianificazione di livello regionale rappresenta invece unarena di confronto di maggior complessit: qui si nota una convergenza di pressioni sullAutorit di Bacino, lorgano responsabile della decisione, affinch emani i Piani e indichi soluzioni di un tipo piuttosto che di un altro, a seconda delle aspettative e delle istanze dei singoli attori. Molti dei quali (in particolare, ambientalisti e imprenditori) premono sugli enti competenti agli interventi specifici (Magistrato alle Acque nuclei operativi, Geni civili e Consorzi di Bonifica) in relazione alle scelte tecniche che essi, di volta in volta esprimono. Un ruolo meno chiaro ma estremamente rilevante quello svolto dai grandi studi di progettazione, che sembrano giocare una propria partita nei confronti di alcuni attori chiave, allo scopo di posizionarsi in previsione di future opportunit.

Ministero dell'Ambiente

Ministero dei Lavori Pubblici

Grandi studi professionali

Autorit di Bacino Alto Adriatico

Magistrato alle Acque

Associazioni industriali Regione Veneto Associazioni Agricoltori Geni Civili Singole Imprese Sindaci Consorzi di Bonifica

Associazioni Ambientaliste

Comitati locali

Figura 15 - Schema delle relazioni di contenuto per il problema fiumi in Veneto (di Davide dal Maso. Da Linee Guida per la Regione Veneto, 2001)

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Secondo il citato approccio dellIstituto per la Ricerca Sociale, gli attori possono essere classificati, oltre che per i loro obiettivi (di processo o di contenuto), anche secondo le loro risorse e, quindi, in ragione del loro ruolo:
Risorse Possono essere economiche, politiche (legate alla capacit di aggregare il consenso sulle proprie posizioni), legali (norme di cui lattore pu avvalersi, secondo quanto definito dallordinamento, anche se dipendono molto dalla capacit che gli attori hanno di servirsene), cognitive (basate sulla conoscenza tecnico-scientifica o sulla conoscenza interattiva: le prime caratterizzano tipicamente le competenze ed il sapere degli esperti, le seconde sono la capacit che gli attori hanno di costruire reti di relazioni utili ai propri fini, e di saperle poi attivare). Ruolo Il ruolo che le parti giocano nellarena dipende dalla loro posizione istituzionale (e quindi , in parte, dato) e dagli obiettivi che si pongono. Tra i ruoli che pi tipicamente si riscontrano nei casi di conflitto, c quello del promotore, ruolo proprio del soggetto che pone il problema e che quindi attiva i possibili responsabili della soluzione, spesso proponendogliene una propria; il direttore, cio quello che ha linteresse pi forte a trovare la soluzione; loppositore, o il fronte degli oppositori, colui che invece non vuole per i motivi pi vari la soluzione proposta (dal promotore); il portiere colui che, tipicamente attraverso un potere legale di veto, in grado di bloccare ogni decisione; talvolta presente un mediatore, ruolo che spesso invece giocato dallo stesso direttore; pi frequentemente i processi decisionali sono caratterizzati dalla presenza di un attore filtro che, non avendo specifici obiettivi propri in merito al problema in esame, si fa carico di quelli di un attore di cui rappresentante.

Ed ecco un esempio relativo ancora al caso di studio (sempre di Davide dal Maso relativo al 2001):
lAutorit di Bacino Alto Adriatico Obiettivi Sia di contenuto (il merito tecnico dei Piani da approvare), che di processo (il proprio ruolo rispetto ai poteri esistenti) . Prevalentemente globali Posizione Relativamente stabile, nel senso di costantemente attendista Risorse Economiche sufficienti, politiche scarse, legali deboli, cognitive scientifiche molto forti, cognitive di relazione deboli Ruolo il direttore

3.3 Uno statuto della partecipazione


In questa sezione si propone una traccia di un possibile Statuto della partecipazione , cio la base per redigere il documento politico-operativo che formalizza il coinvolgimento di pubblico, attori e decisori. Si tratta di un collage sintetizzato di quanto detto finora. Un prototipo di Statuto stato adottato dallAutorit di bacino del Magra per il suo progetto VARA nellambito del suo Piano di Assetto Idrogeologico- PAI: si veda il sito www.adbmagra.it.

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La struttura e la traccia dei contenuti proposti qui di seguito vanno opportunamente tagliate e sviluppate di volta in volta per lo specifico caso affrontato. Lo Statuto pu essere parte integrante del documento di lancio delliniziativa, ma non deve essere vissuto come unimposizione. Non quindi scontato che sia sempre raccomandabile metterlo in campo da subito. In ogni caso deve anchesso essere soggetto a verifica di consenso ed eventuali revisioni. **Editore: tutto cio dovrebbe costituire una scheda (si veda commenti per i box: **) ben riconoscibile e facilmente saltabile dal lettore

Esempio: Statuto di partecipazione al processo decisionale xy


Principi

(si veda Uno strumento chiave: la partecipazione pubblica ).


Obiettivi della partecipazione pubblica (si veda Uno strumento chiave: la partecipazione pubblica)

Chi pu partecipare e perch pu interessargli (esempio specificabile o generalizzabile a seconda del caso) Regione: i) identificare la politica di sviluppo e gestione delle risorse idriche capace di portare a risultati concreti e apprezzati; ii) trovare meno ostacoli nellattuazione delle decisioni prese nel piano e in particolare ridurre leventualit di intralci nella procedura di Valutazione di Impatto Ambientale relativa agli interventi (soprattutto progetti di opere) previsti nel piano; iii) adempiere ai requisiti normativi in materia di Valutazione Ambientale Strategica (cio la VIA dei piani) Agricoltori : i) disporre di unopportunit per rendere note le proprie difficolt ed esigenze e mettere in comune il proprio patrimonio di conoscenze; ii) valutare sul nascere eventuali politiche di regolamentazione dal punto di vista degli effetti che li potrebbero impattare negativamente; iii) proporre interventi che essi ritengono utili e raccomandabili; iv) creare unalleanza con altri soggetti accomunati da interessi simili o stabilire patti e impegni reciproci di convivenza con soggetti o istituzioni con interessi divergenti;...ecc ....

Il processo e i ruoli Organigramma degli attori istituzionali promotori i) chi il promotore delliniziativa (organizzazione e persona di riferimento) e quali i suoi obiettivi; ii) chi il decisore amministrativo (es. il Dirigente dellAssessorato Lavori Pubblici della Regione che responsabile per il Piano XY) e chi il decisore politico (es. il presidente della giunta regionale); iii) quali attori istituzionali sono formalmente coinvolti e con che obiettivi e ruolo (ideale un diagramma con i ruoli istituzionali e magari uno con quelli reali). 91 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) Gestione del processo decisionale (descrivere la struttura prevista per gestire il processo: vedi Una struttura per gestire la partecipazione a scala territoriale vasta) Lintera iniziativa gestita da una squadra che prevede le seguenti figure: Project manager, Coordinatore, Facilitatori, Comunicatore, Responsabile di qualit (si veda Le funzioni della squadra che sviluppa di fatto il processo), identificabili con le seguenti persone (fornire nomi e riferimenti per contattarli...).

Finanziamento Stima del costo delliniziativa e fonte di finanziamento. Modalit di compensazione dei partecipanti non istituzionali a titolo di rimborso del tempo dedicato

Le fasi principali del processo (26) i) attivazione, ii) analisi e caratterizzazione del problema (diagnosi), iii) definizione di vincoli, obiettivi, scenari, alternative (concettualizzazione); iv) valutazione e scelta; v) specificazione (piano dazione); vi) valutazione del processo. Queste fasi possono essere progressivamente ripercorse, riviste e approfondite (iterazioni). Al primo livello di iterazione si genera un documento conoscitivo di diagnosi. Ad un secondo livello si genera una bozza di piano. Successivamente si genera il documento di piano (risultato della fase di valutazione e scelta). Infine si genera il piano vero e proprio.

Come si svolge (si descrive il processo in pratica; vedi Ricerca e verifica del consenso) Per ogni fase vengono specificate le date di chiusura di ogni passo, previa verifica di compatibilit della tempistica del processo globale da parte del Tavolo di coordinamento.

Diffusione dellinformazione (Elenco dei mezzi previsti e indicazioni per accedervi) i) I punti di informazione (ufficio di pianificazione; casa aperta); ii) sito internet; iii) brochures; iv) documenti specifici; v) quotidiani e periodici; vi) radio

Come si gestiscono gli incontri (enunciazione delle modalit con cui si terranno gli incontri; si veda La conduzione degli incontri)

Ideale rendere disponbile sul sito Internet un diagramma a blocchi del processo, rendendo riconoscibile lo stato di avanzamento (in particolare in quale fase/passo ci si trova attualmente) e rendendo disponibile tutta linformazione associata (diario del processo con i reso-incontri, documenti prodotti , ecc.).

26

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Possibilit e impegni (esempio) CH I


OPPORTUNITA (diritti) - prendere la decisione finale sullalternativa di piano (adozione) - stabilire i tempi massimi delle fasi del processo - partecipare al Tavolo di coordinamento - interrompere il processo IMPEGNI (doveri) - il decisore amministrativo (o un suo delegato) segue costantemente il processo (ne al corrente), e si esprime in merito ai documenti prodotti 27 - il decisore politico (o un suo delegato) si esprime in merito alle decisioni prese negli incontri decisionali (Tavolo di coordinamento e altri) - garantisce accesso allinformazione e trasparenza del processo - aderisce allo schema di valutazione sviluppato nel corso del processo (conmpreso il suo contributo) per analizzare i pro e contro delle soluzioni alternative, compresa quella adottata - aderire ai principi dichiarati nello statuto (questo documento) e rispettare lorganizzazione e le regole del processo - esprimere la propria opinione in merito alle fasi del processo e vederla considerata (accolta o no, ma con spiegazione) - uscire in qualsiasi momento dal processo, per esempio per fare ricorso - aderire ai principi dichiarati nello statuto (questo documento) e rispettare lorganizzazione e le regole del processo - promuovere il confronto a livello locale per produrre osservazioni pi mature e condivise e pi incisive e gestibili - sollevare subito eventuali inquietudini o sentimenti di opposizione, coinvolgendosi nel processo, piuttosto che lasciarlo sviluppare per poi interromperlo

Pubblico

Regione, Ass. LLPP

- avanzare osservazioni/proposte sul processo stesso e sue modalit di conduzione

27

Eventualmente contenenti posizioni divergenti. Cio condividere il documento non significa sposare una particolare posizione, ma riconocere la validit di una tappa sviluppata.

...
Tabella 3 Esempio di opportunit e impegni reciproci in uno statuto di un processo partecipativo Come si entra nel processo? Come faccio a partecipare? (indicazioni pratiche su come si fa. Per es. telefonare a questo numero, mandare il tagliando della brochure informativa, ecc.)

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Regolamento di partecipazione (esempio) chiunque (singolo privato o organizzazione), voglia entrare nel processo deve farne richiesta secondo le modalit di cui sopra; viene cos iscritto nella lista dei partecipanti gli incontri vengono gestiti con le regole definite sopra ogni documento deve essere strutturato in modo chiaro dichiarando le ipotesi assunte, la tesi sostenuta e il ragionamento che si sviluppa a sostegno (si veda "La tecnica della scrittura sintetica) e rendendo noti e accessibili i dati e le informazioni utilizzate le fasi del processo vengono sviluppate come descritto sopra nella sezione Il processo e i ruoli: come si svolge non si accettano osservazioni posteriori alla data di chiusura della fase a cui si riferiscono solo le osservazioni provenienti da iscritti a gruppi di lavoro riceveranno risposta puntuale sul loro recepimento in caso di insoddisfazione sullorganizzazione e gestione del processo, ogni persona fisica o giuridica pu mandare osservazioni e richieste allUnit di gestione e/o al Tavolo di coordinamento che le considera e risponde chi si iscrive ad un Gruppo di Discussione (e quindi al Forum) si impegna a partecipare agli incontri e ai lavori durante lintero processo; riceve una compensazione (gettone di presenza) come specificato nella sezione finanziamento i verbali degli incontri, i documenti e le informazioni raccolte e generate durante il processo (fatto salvo il rispetto delle disposizioni di legge sulla privacy e segretezza) sono resi pubblici dallUnit di gestione in caso di divergenza non risolta si procede in questo modo: se a giudizio dellUnit di Pianificazione la divergenza non significativa, viene ignorata; il richiedente pu comunque rivolgerla anche al Tavolo di coordinamento che decider se accoglierla o no. Se viene considerata significativa (cio accolta) e riguarda una qualche opzione di soluzione, si definisce una nuova alternativa di piano capace di accogliere la proposta. Se riguarda la conoscenza (informazione), si intraprende unattivit di approfondimento ad hoc (28) (si veda anche Incertezza nella predizione degli effetti). Se infine la divergenza permane si pu aprire un vero processo di mediazione-negoziazione. questo regolamento pu crescere in base a decisioni del Tavolo di coordinamento ...

28

Una possibilit interessante costituire un fondo per finanziare bandi su cui i richiedenti possono concorrere per ottenere un finanziamento ed effettuare lapprofondimento desiderato; tipicamente avvalendosi di esperti di fiducia.

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4 MODELLI DEL PROCESSO DECISIONALE


In questa sezione e in quella seguente si presentano tre modelli di processo partecipativo: il primo, ISCRA, proposto da Mark Dubrulle, corrispondente al processo descritto nellintroduzione e sostanzialmente utilizzato nellESEMPLIFICAZIONE sul Taro. Il secondo, proposto da Ortwin Renn di carattere pi generale e ad esso si ispira il terzo, PANACEAS che, al di l del nome pretenzioso (ma era troppo simpatico lacronimo per non coglierlo: si veda la sezione corrispondente), ne costituisce in sostanza unaltra versione. Questa sezione estratta dagli Atti del corso CIRF Dallapproccio decisione-annuncio-difesa, allapproccio partecipato per decidere lambiente: corsi dacqua e territorio (Castello di Dozza Imolese, Bologna, Italia, 13-15 giugno 2001) disponibili in CD ROM.

4.1 Modello ISCRA


Il modello ISCRA proposto da Mark Dubrulle e Allen Hickling. Mark un facilitatore di professione con molta esperienza alle spalle su problemi ambientali. E stato lui a guidarci in buona parte durante il corso CIRF al parco del Taro (corso a cui si ispirano varie sezioni di questo testo). ISCRA uno schema generale con cui organizzare un processo interattivo capace di incorporare le componenti emotive e razionali. Presta attenzione sia al contenuto che al processo e sfrutta sia i prodotti visibili che quelli invisibili (vedi Figura 16). Sessioni consecutive (almeno un giorno per ciascuna durante 5 - 12 mesi)
Individuare e circoscrivere Strutturare linformazione Concettualizzare e individuare opzioni Rivedere i concetti e scegliere Agire in concreto

1 I

2 I S

PRODOTTI VISIBILI

Doc. Informativo (database)

S C C R R A

Doc. di analisi Doc. di opzioni e soluzioni alternative Doc. di strategia Piano di azione

Valutare il processo

Valutazione

Figura 16 Il modello ISCRA (Identify, Structure, Conceive, Review and Act) ( Allen Hickling & Mark Dubrulle)

Nella prima fase si raccolgono le informazioni disponibili, si individua il problema e lo si circoscrive; si stabilisce cos cosa non va affrontato perch esterno al potere decisionale di cui si dispone (es. perch fuori dalle competenze o dalla giurisdizione) o al di l dei limiti delle risorse disponibili (es. tempo limitato). Questa fase, come le seguenti, si sviluppa tipicamente in due diversi momenti (due diversi incontri) per avere il tempo e la calma di riflettere sullo svolgimento e le conclusioni raggiunte nel primo momento ed eventualmente modificarle o
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integrarle nel secondo incontro. E importante redigere un documento, anche se molto stringato e snello, perch questo aiuta a chiarire i concetti ed evitare malintesi; evita inoltre che in una fase successiva qualcuno cerchi di ostacolare il processo dicendo ..ah, ma io avevo detto cos e cos... Nella seconda fase, si organizza linformazione attraverso una fase di analisi, cercando relazioni, nessi di causa-effetto (logici e/o empirici). Nella terza fase si arriva a una posizione del problema, cio a una sua schematizzazione concettuale, identificando inoltre opzioni di soluzione. Nella quarta fase si studiano le conseguenze che ladozione di una o dellaltra opzione comporterebbe e si arriva (sperabilmente) a una scelta. E in questa fase che si utilizza in particolare la conoscenza scientifica e la capacit predittiva della scienza. Nella quinta fase si definisce il piano di azione (si veda Dalla Mappa del problema al Piano strategico), stabilendo concretamente le cose da fare. Lultima fase, quella che chiude il processo, la valutazione del processo stesso, per verificare che sia stato soddisfacente.

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4.2 Modello del DISCORSO COOPERATIVO


In questa sezione si presenta in modo succinto un modello il cui fautore principale Ortwin Renn e al quale si ispira profondamente anche PANACEAS (29). Ortwin pu essere definito un metodologo della partecipazione, la sua infatti una impostazione accademica tesa ad analizzare e inquadrare le caratteristiche dei problemi decisionali ambientali e le tipologie di processo allinterno di un modello concettuale opportuno. Questo suo sforzo ha un notevole significato in quanto suffragato da una notevolissima esperienza acquisita in numerosi casi reali da lui affrontati in Germania e nel mondo. Il centro pubblico, con uno staff di circa cinquanta tecnici, svolge in una certa misura il ruolo di garante a che le decisioni di interventi con una dimensione ambientale-territoriale con ricaduta (obiettivi o impatti) di interesse pubblico (in particolare se coinvolgenti la dimensione rischio) vengano prese in modo consensuale e tale da corrispondere alle esigenze, preferenze e aspettative della popolazione. Funge in un certo senso da bilanciamento al potere imprenditoriale privato postprivatizzazione30. Ortwin osserva che sono tre le dimensioni che motivano il ricorso a un approccio deliberativo: complessit dei problemi/sistemi, incertezza nella loro conoscenza e predizione, e ambiguit nellinterpretazione della medesima informazione. In particolare, solo un approccio deliberativo-partecipativo consente di affrontare questultima perch se ne pu uscire solo attraverso un compromesso tra i valori in gioco. Cos la deliberazione? Modo di raggiungere un accordo o una conclusione comune
scambio di argomenti tra eguali tutti i partecipanti hanno stessi diritti e doveri consenso sulle regole per verificare o annullare le affermazioni inclusione di considerazioni fattuali, affettive, valutative e normative

Miglioramento delle procedure democratiche


pu essere attuato in seno a organi rappresentativi del governo pi spesso si intende uno stile di discussione tra organi di democrazia diretta o definizione negoziata di normative pu anche essere associata alla partecipazione diretta dei cittadini

Diversi tipi di conflitti e procedure per gestirli usando il metodo del discorso Ortwin Renn Tipo di conflitto Spiegazione Esempi Essenza del Metodo di conflitto espressione delle preferenze Regole Struttura della Votazione di Giustizia Consenso procedurali e deliberazione e opzioni diverse procedurale modalit di dei valori decisione Giudizio Scelta dei criteri Criteri come Legittimit di Accettazione di sulladeguatezza per valutare prosperit o valori e criteri tutti i criteri e
Approfondimenti sono disponibili negli Atti del corso CIRF Dallapproccio decisione-annuncio-difesa, allapproccio partecipato per decidere lambiente: corsi dacqua e territorio. Si veda per esempio il suo interessante discorso sulla gestione partecipata del rischio su http://europa.eu.int/eurlex/it/com/cnc/2000/com2000_000it0i.pdf
30 29

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CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) dei valori Accertamento della validit fattuale Giudizio sulla pertinenza degli argomenti Pesatura di criteri e valori Metodi per giudicare levidenza Interpretazione soggettiva degli argomenti Peso relativo di ogni criterio qualit ambientale Misurazione fisica, esperienza Disaccordo valori autentici Accordo su metodologia, giudizio di esperto, DELPHI, ecc. Accordo sulle regole per lapporto pluralistico nelle valutazioni Assunzioni di fondo, standard morali universali

Quanto sicuro abbastanza sicuro? Prosperit economica versus qualit ambientale

Variabilit delle preferenze

Importanza relativa dei valori

Gli apporti potenziali della deliberazione sono: - Concentrazione sulle argomentazioni piuttosto che sugli interessi - Potenziale per integrare fatti e valori - Possibilit di includere diversi gruppi di interesse - Possibilit di includere cittadinanza non organizzata - Attenzione sul consenso piuttosto che sul compromesso - Potenziale per evitare litigi/diatribe costosi

I rischi della deliberazione: - non rappresentare in modo corretto ed equo tutti gli interessi e valori in gioco; - non riuscire ad assicurare la massima accuratezza nel produrre e fornire linformazione fattuale (oggettiva); - difficolt nel porsi in relazione con le procedure ufficiali decisionali e i corrispondenti corpi amministrativi e di legalizzare il processo; - non verificabilit pubblica del processo; - scarsa efficienza nellaffrontare i problemi (evitare trascinamenti); - possibilit di manipolazioni da parte di moderatori o altri soggetti esperti e la predominanza di ragionamenti strategici rispetto ad argomentazioni oneste.

Diversi sono i modelli in cui tipicamente viene realizzata una democrazia deliberativa (con il metodo del discorso):
- Udienza pubblica - Definizione negoziata di normative - Gruppi di consultazione cittadini - Mediazione (tra i portatori di interessi) - Comitati pubblici o giurie (individui selezionati in modo casuale) - Conferenze orientate al consenso (12 individui scelti come rappresentativi)

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Da questi modelli viene probabilmente voglia di catturare gli aspetti positivi: - La correttezza dei comitati pubblici - Lintegrazione di competenza tecnica e di evidenza sistematica e aneddotica, come nelle conferenze orientate al consenso - Lincorporazione della competenza sociale dei gruppi di interesse, come nella mediazione - Lefficienza, come viene esperita nelle udienze pubbliche - Ladesione dei partecipanti, come nella mediazione e nella definizione negoziata di normative

Condizioni sine qua non per la deliberazione Criteri generali - Competenza - Correttezza/lealt (interna ed esterna) - Legittimazione - Efficienza Criteri specifici - Mandato esplicito e chiara scaletta temporale - Ventaglio di opzioni disponibili - Disposizione dei decisori ufficiali a tenere in seria considerazione i prodotti della deliberazione (necessit di interazione sistematica) - Apertura nei confronti degli aspetti non a rischio entro i limiti di tempo stabiliti

Discorso cooperativo Il modello da lui proposto e applicato, denominato discorso cooperativo, un ibrido tra quelli tipici presentati pi sopra, con le seguenti caratteristiche: - valori e opzioni da parte dei portatori di interessi - valutazione fattuale attraverso sessioni di esperti (gruppi Delphi) - valutazione da parte di gruppi di rappresentanza cittadini

Il modello si articola in tre fasi. La prima suddivisa in due sotto-fasi. - Nella prima sotto-fase, si discutono e approfondiscono i criteri con cui ogni gruppo di interesse giudicherebbe diverse possibili opzioni, chiarendo quali sono i valori in gioco per lui. Una tecnica molto utile costruire lalbero dei valori (vedi la sezione specifica corrispondente). Si tratta di un esercizio svolto in aperta interazione con i membri di un certo gruppo (di interesse o di consultazione, ecc.) e finalizzato ad individuare quali sono i valori in gioco per quel gruppo, quali gli aspetti (criteri) che andrebbero considerati per poter giudicare la bont o meno di una opzione e quindi per scegliere tra opzioni alternative, e quali le
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relazioni di causa-effetto che quel gruppo ritiene rilevanti e da considerare. Si parte individuando in modo sparso gli aspetti ritenuti chiave e articolandoli successivamente in aspetti pi specifici esplicitando le mutue dipendenze. Tipicamente, occorre continuare a rivedere il prodotto raggiunto, modificandolo e integrandolo fino a quando il gruppo si ritiene soddisfatto. Il prodotto un grafo che ha appunto la forma di albero, cio parte da un tronco (o pi di uno) e poi si articola in rami, frasche (ecc.) e foglie. Il lavoro si conclude riunendo gli alberi costruiti dai diversi gruppi in parallelo, individuando le parti in comune e quelle complementari, arrivando cos a costruire lalbero generale per quel problema specifico. - Nella seconda sotto-fase della fase uno, si identificano, con lausilio di esperti, possibili soluzioni alternative tese a risolvere il problema rispondendo ai criteri di valutazione. La seconda fase, svolta sostanzialmente da un comitato composto da esperti selezionati dai diversi gruppi; essi determinano gli effetti (prestazioni) delle diverse alternative in gioco dal punto di vista di tutti i criteri attraverso tecniche DELPHI (vedi la sezione Incertezza nella predizione degli effetti). Nella terza fase, sono i cittadini stessi, attraverso una loro rappresentanza, ad esprimere giudizi di preferenza relativa e raccomandazioni alla scelta. La rappresentanza tipicamente costituita da un certo numero di gruppi operanti in parallelo, i cui membri sono scelti a caso dalla popolazione. Il decisore pubblico si impegna a considerare con gradi diversi a seconda del caso queste raccomandazioni e conclusioni. Ortwin sottolinea i vantaggi del suo discorso cooperativo, senza nasconderne per i rischi. I molteplici casi da lui affrontati con successo, e documentati nella letteratura internazionale, dimostrano che molto spesso....il gioco vale la candela. Breve confronto tra ISCRA e il discorso cooperativo Il modello ISCRA presentato da Mark si colloca in un problema caratterizzato da conflitti tra portatori di interessi (stakeholders); tipicamente, ma non solo, il caso di progetti privati coinvolgenti la sfera economica e quella ambientale-sociale. Il modello di Ortwin generale; comprende questo caso, ma affronta esplicitamente anche quello di orientare le scelte pubbliche per aderire meglio alle preferenze della gente. Il core-team di cui parla Mark (project manager, facilitator, communicator, ecc.) esiste anche nel modello di Ortwin. Stabilire la base informativo-fattuale una necessit generale. Strutturare, cio analizzare e organizzare linformazione, in entrambi i modelli sostanzialmente un compito delegato agli esperti (scelti dai portatori di interessi e in stretto confronto interattivo con essi e tra di loro). Una differenza che appare rilevante tra i due modelli riguarda la fase di concettualizzazione (e generazione di opzioni) presente in ISCRA. Mark sottolinea che in questa fase utile individuare i constraints, cio i fattori da considerare come vincoli o criteri di scelta per generare opzioni; tuttavia, non si tratta di articolare i valori che ciascun gruppo di interesse ritiene importanti, ma piuttosto di individuare criteri operativi di tipo pi oggettivo. Il modello di Ortwin in questo senso alquanto audace perch propone ai gruppi di interesse di chiarire ed esplicitare, prima ancora di pensare a possibili opzioni, i criteri in base ai quali riterrebbero corretto/importante valutare tali opzioni. E una pressione per puntare a quella che Keeney
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(1992: vedi riferimenti bibliografici nella mia presentazione) chiama value focused thinking: pensare concentrandosi sui valori (anzich sulle posizioni, o sulle soluzioni). La mia sensazione, senza nessuna pretesa di veridicit, che questo approccio sia pi fattibile nel caso appunto di problemi di scelta pubblica (es. localizzazione di una discarica), mentre lapproccio di Mark lo vedo pi fattibile nel caso di progetti o problemi nella sfera industriale-privata . Naturalmente, in questo campo le regole sono ancora in buona parte da scrivere; quindi vie di mezzo (per esempio, includere la costruzione dellalbero dei valori in ISCRA) non sono affatto da scartare. Anzi sono proprio quanto sviluppato in PANACEAS (vedi sezione seguente). ...e una questione filosofica: Ho trovato la seguente osservazione in un interessante libro di Franco Carlini31:
[copio il passo da Carlini] James Fishkin [Universit del Texas, ad Austin, U.S.A.] da tempo va realizzando le sue Grandview sperimentali in America e in Inghilterra che chiama sondaggi deliberativi. Si tratta di radunare fisicamente un campione rappresentativo dellintera popolazione e di sottoporlo allesposizione di dati informativi e di punti di vista diversi sulla questione da esaminare. Dopo alcuni giorni il campione viene interrogato. Uno dei risultati pi interessanti che molte persone cambiano opinione per effetto di questo studio di gruppo: per esempio nel sondaggio sul crimine realizzato da Fishkin in Inghilterra, la percentuale di persone che ritenevano che mandare pi delinquenti in prigione un modo efficace di prevenire il crimine scese dal 57 al 38 per cento, mentre sal dal 36 al 50 la percentuale di coloro secondo cui i sospetti hanno il diritto di non rispondere allinterrogatorio di polizia. E ovvio che in questo caso si pone esattamente il problema Grandview: il campione cambia opinione e allora non pi un campione. Prima era poco informato e dunque non era opportuno che un governo semplicemente vi si adeguasse; dovrebbe farlo ora, per effetto della sua rappresentanza statistica e dellalfabetizzazione realizzata? [fine citazione].

Ho posto la questione direttamente a Renn il quale mi ha dato linteressante (a mio avviso) risposta seguente: E un fatto appurato che informare e discutere allinterno di un campione modifica la rappresentativit del risultato: pi spazio si lascia alla deliberazione, pi cambiamenti ci saranno. Esiste tuttavia una giustificazione per accettare questa modifica di rappresentativit: la democrazia una combinazione di rappresentativit (inclusione di tutti gli interessi e valori) e deliberazione (possibilit di scambiare argomenti e di apprendere in un processo interattivo). Entrambi gli aspetti sono ugualmente importanti ed per questo che in Parlamento ci sono dibattiti e non solo votazioni. Noi [NdR: si riferisce al suo centro] abbiamo lavorato con gruppi di rappresentanza cittadina (citizen panels) in primo luogo perch crediamo che i parlamenti nazionali o regionali abbiano una validit limitata in termini di rappresentativit nella questione in discussione (per es. pianificazione di bacino), e in secondo luogo per fornire una struttura di deliberazione e apprendimento tale che le decisioni siano prese o preparate sulla base della miglior conoscenza e della pi approfondita riflessione sui valori e letica. In questo senso, non spaventa che il verdetto diverga da quello della media dellopinione pubblica. La democrazia, a mio avviso, significa processo, non risultato rappresentativo.

31

Carlini (1996).

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4.3 Modello PANACEAS


Presento un modello che, in una versione precedente, ho chiamato PANACEAS (tanto per identificarlo con un nome breve): Participate And Negotiate Against Conflicts while Evaluating Alternatives Sustainably, So Amalgamating EConomy, And Nature And Peace 32). Non differisce sostanzialmente dal modello ISCRA, ma aggiunge alcuni concetti e sistematizza il processo con maggior articolazione, in buona parte ispirandosi al modello del discorso cooperativo di Ortwin Renn. In relazione alla letteratura sulla gestione dei conflitti e negoziazione, pu essere classificato come processo basato sulla costruzione del consenso (consensus building) da sviluppare, idealmente, prima che i conflitti si manifestino, proprio per prevenirli. Lo presento pensando a un problema di pianificazione, ma pu servire anche a decidere in merito a un singolo progetto, piano, programma (articolazione temporale di progetti allinterno di un piano) o addirittura a una politica o normativa. Naturalmente, andando dal progetto alla politica si allarga il punto di vista, entrano in gioco pi elementi, si ha un pi ampio campo di azione e per contro aumenta la vaghezza, lindeterminazione, la necessit e conseguente mancanza di dati. Un elemento centrale la partecipazione pubblica; tuttavia, anche senza partecipazione, molti dei concetti e passi chiave possono fornire un utile supporto al processo decisionale. Va preso con flessibilit: lidea non applicarlo per forza sempre nella sua interezza, ma piuttosto servirsene come di una guida. Ci si pu chiedere se un approccio come quello qui presentato gi stato sperimentato; la risposta s, anche se con estrema variabilit di contesti, metodi, approfondimenti, e risultati. Molta esperienza che presenta qualche affinit gi reperibile anche in Italia in relazione ai processi di Agenda 21 locale e di VAS (si veda anche la sezione PANACEAS, Agenda 21 locale e Valutazione Ambientale Strategica (VAS)). Molto interessanti sono alcuni dei quattordici casi studio considerati nellambito del progetto Interreg ENPLAN (vedi www.interreg-enplan.org/progetto.htm). Altre interessanti esperienze sono state sviluppate per la redazione dei Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale (alcuni disponibili anche su Internet, come quelli di Bologna e Milano) o di Piani Regolatori Generali Comunali (molto interessante per esempio il caso di Cuneo). Per esperienze relative alle risorse idriche si veda linteressante rassegna presentata nelle Linee Guida sulla Partecipazione Pubblica in relazione alla Direttiva Quadro sulle Acque. Coinvolgimento attivo, consultazione e accesso pubblico allinformazione. Working Group on PP. Commissione Europea (2002). Emerge tra esse il caso della Francia con il suo sistema integrato a livello di piano-progetto SDAGE (Schmas Directeurs dAmnagement et de Gestion des Eaux) e SAGE (Schmas dAmnagement et de Gestin des Eaux, reperibile su: (http://www.environment.gouv.fr/ministere/sdage.htm; http://www.oieau.fr/anglais/gest_eau/index.htm; http://www.sitesage.org/ ). Anche paesi pi vicini a noi per approccio, come la Spagna, hanno intrapreso significative esperienze in questo senso; si veda ad esempio la definizione di un piano di difesa dal rischio idraulico sul fiume Jcar (www.mma.es ). Tornando in Italia, e senza pretesa di esaustivit, lAutorit di Bacino del Po ha organizzato la Consulta del Po, organo a cui partecipano i Comuni del bacino; si tratta di unesperienza importante anche se pi che di partecipazione si dovrebbe parlare di informazione e forse di consultazione, almeno stando a quanto siamo riusciti a rilevare. La Regione Lombardia ha istituito il Contratto di fiume per il bacino dellOlona, ancora assimilabile ad unistanza di partecipazione, e ha intrapreso un processo partecipato, anche se limitato alle sue linee essenziali, per il Piano di Tutela regionale (L.152/99). LAutorit dAmbito Territoriale Ottimale del Bacchiglione ha intrapreso un processo nato attorno a
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Partecipare e negoziare contro i conflitti, mentre si valutano alternative in senso sostenibile, cos amalgamando economia, natura e pace. Lidea stata pubblicata su Project Appraisal (Nardini, 1997); la versione riportata qui per ulteriormente elaborata.

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un progetto di risanamento a causa delliniziale opposizione degli attori locali. Interessante anche il progetto PO, fiume dEuropa attivato nel 98 dalla Regione Emilia-Romagna con la collaborazione delle Province di Piacenza, Parma e Reggio Emilia e che ha avuto come obiettivo lintegrazione di strumenti di pianificazione territoriale settoriale attraverso un percorso partecipato interistituzionale e intersettoriale che ha portato alla definizione di obiettivi e contenuti analiticoprogettuali condivisi. Molto interessante la norma LR Super 5 relativa al Governo del territorio in Toscana; essa introduce importanti concetti, quali: la composizione dei conflitti, il coordinamento tra gli strumenti di pianificazione, la valutazione integrata e la partecipazione.

4.3.1 Idea portante, obiettivi e principi Lidea portante di un miglior processo decisionale la seguente: a) organizzare e sviluppare un ragionamento condiviso, per costruire un progetto/piano condiviso, efficace e coerente con i criteri dello sviluppo sostenibile, attraverso un processo negoziale aperto, strutturato e trasparente il cui fulcro la valutazione integrata, ossia lo strumento che permette di: chiarire cosa ci si aspetta di ottenere ( desiderabile? sostenibile?) esplicitare il compromesso politico tra obiettivi conflittuali sostenere la scelta tra alternative scegliere cosa monitorare b) dotarsi di un meccanismo per rivedere sistematicamente il piano e far dialogare scale di definizione diverse (livello strategico e livello tattico o piano-progetto) e la fase di pianificazione con quella di attuazione. Questa posizione molto densa e vale la pena di spiegarla un po di pi. Ragionamento condiviso pu apparire un concetto ostico a prima vista: lidea che prima ancora di condividere i contenuti di una decisione, molto importante condividere il percorso che ad essa ci porta. Il termine ragionamento sottolinea la necessit di uno sforzo che renda logica ed evidente la sequenza di passaggi che dai presupposti portano alle conclusioni. E quanto nel seguito denominiamo razionalizzazione. Probabilmente, ci saranno punti di divergenza dove non tutti si trovano daccordo; la cosa importante riuscire a individuare dove sussiste la divergenza e perch e procedere a quel punto (se non si risolta) per pi cammini logici in parallelo, uno per ogni posizione diversa, in modo assolutamente pragmatico. La coerenza con i principi dello sviluppo sostenibile (33) sta a sottolineare che a tutti i livelli dovremmo porci il problema di quanto siamo sostenibili, da tutti i punti di vista (per esempio i tre canonici: economico, sociale ed ambientale); in sostanza, guardare a lungo termine con un pizzico in pi di non-egoismo. Dotarsi di un meccanismo per rivedere sistematicamente il piano sottolinea limportanza di pensare, sin dalla concezione, non a un oggetto statico che poi verr messo su un piedistallo (o pi spesso in un cassetto), bens a uno strumento vivo da mantenere accordato con un lavoro continuo, ma snello.

Il CIPE ha approvato recentemente la Strategia Nazionale di Sviluppo Sostenibile. Si tratta di un documento importante perch formalizza a livello istituzionale una serie di impegni finalizzati a unottica di lungo periodo e tra loro coerenti, almeno nelle intenzioni. Il documento pu essere decisamente migliorato, ma comunque un utile riferimento (si veda il sito web del Ministero dellAmbiente www.minambiente.it ).

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I benefici (obiettivi) di un processo partecipato un piano pi vicino alle esigenze/preferenze del pubblico un piano pi attuabile grazie al maggior consenso-coinvolgimento e conseguente impegno a sostenerlo (responsabilizzazione) e quindi pi efficacia ed efficienza pi consapevolezza e considerazione delle problematiche ambientali maggior equit nella distribuzione dei benefici e degli svantaggi la ricucitura del rapporto cittadini-amministrazione e quindi miglior equilibrio tra rappresentativit e deliberazione miglior democrazia e quindi: pi sostenibilit e con questa miglior qualit della vita. Come gi notato, i tempi necessari per arrivare alla definizione della decisione (progetto o piano) possono risultare pi lunghi di quelli dei percorsi classici; ma il tempo che conta davvero, se si vogliono risolvere i problemi (o sfruttare le opportunit), quello globale dalla ricognizione del problema alla sua soluzione (o almeno fino allattuazione del progetto o piano). Questo tempo pu essere decisamente pi corto se il percorso del tipo qui proposto (si veda il perch del ritardo nel caso classico in I fallimenti della pianificazione). I principi su cui si fonda Dal piano statico al processo: Non puntare a produrre un piano statico, ma intraprendere un processo decisionale in cui cambiano informazione, attori, percezioni,.. lo stesso progetto/piano Consenso: Non imporre, ma cercare lauto-responsabilizzazione attraverso il consenso Soluzioni alternative: Accettare la divergenza e ammettere pi soluzioni alternative perch gli obiettivi (interessi) sono conflittuali Trasformare i problemi in opportunit (34) accettando che nessuno dovrebbe trovarsi poi peggio di prima (o pi esattamente peggio che senza progetto/piano), salvo che si trovi gi in condizioni di irregolarit o illegalit. Si tratta di un principio molto forte Equit e solidariet: ricercarla individuando chi sopporta i Costi, a chi vanno i Benefici e cercando di rendere i beneficiari responsabili dei loro costi (estensione del principio chi inquina paga) senza per negare, e anzi incentivando, il ricorso alla solidariet.

4.3.2 Le condizioni sine qua non per un processo partecipativo

Per esempio, un gruppo di agricoltori si oppone al progetto di parco fluviale perch teme di dover modificare la propria attivit e magari vedersi sottrarre dei terreni.......non affatto assurdo prevedere nel progetto, condividendolo con gli stessi agricoltori, unazione di riconversione di pratiche agricole e scelte colturali (es. passare dal mais finalizzato ad alimentare gli allevamenti di carne la cui produzione oggi eccedentaria- a prodotti biologici o erbe officinali per la produzione di medicamenti e cosmetici o altro, prodotti che vedono una crescente domanda di mercato), anche con azioni di formazione e assistenza tecnica e magari sussidi; e invece di espropriare i loro terreni, si pu studiare una forma di contratto duso di reciproco vantaggio...

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Partecipazione pubblica: realizzare le condizioni adeguate per una buona partecipazione (vedi paragrafo corrispondente), tra cui trasparenza e ripercorribilit (si documenta e rende noto il processo stesso) e accesso alla base informativa Flessibilit da assicurare allinizio, applicando per rigore poi per evitare castelli di carte, ossia il procedere costruendo decisioni su basi deboli che possono essere fatte crollare quando ormai si proceduto con il processo; il rigore rende conveniente partecipare per non trovarsi tagliati fuori Decisore: anche il decisore partecipa e rende esplicite e comprensibili le scelte Come gi detto nel capitolo sui processi partecipativi, lidea che il decisore finale possa scegliere anche unalternativa diversa da quella emergente dal processo. Si impegna per a mostrare perch ha scelto proprio quella, adottando lo stesso schema di ragionamento: scenari, alternative, criteri di valutazione, metodi di predizione, espressione di preferenze. A rigore, la sua diversa scelta dovrebbe risiedere solo nelladozione di un dato scenario piuttosto che un altro, nei giudizi di importanza relativa degli obiettivi (che costituiscono di fatto la sua politica) o al massimo nella non condivisione delle predizioni. Non dovrebbe risiedere negli obiettivi o criteri di valutazione, perch questi vanno esplicitati e condivisi gi da prima (si veda anche Uno statuto della partecipazione).

4.3.3 Gli strumenti per PANACEAS Gli strumenti che possono essere messi in campo per realizzare lo schema proposto pi sopra sono i seguenti: Il dialogo basato sul metodo del consenso tra attori istituzionali e non, da assicurare attraverso il coinvolgimento e la partecipazione effettiva di attori istituzionali, parti sociali e cittadini (si veda Uno strumento chiave: la partecipazione pubblica e Uno statuto della partecipazione) e attraverso una innovativa conduzione degli incontri e gestione dellinformazione (sezione Il metodo del consenso per gestire il conflitto, DISCUTERE IN GRUPPO), utilizzando le tecniche dimappaggio ovale, il metodo del mappaggio cognitivo e anche la scrittura sintetica La valutazione integrata La negoziazione win-win e compensazione (si veda Criteri per negoziare) Il monitoraggio dello stato del sistema socio-economico-ambientale e dellattuazione del piano (si veda Valutazione e monitoraggio del problema e del piano), riconoscendo al pubblico un ruolo attivo (1000 occhi sul territorio) (si veda anche Valutazione ambientale strategica)

Approfondimento
Il concetto relativo allesplicitare il compromesso tra obiettivi conflittuali illustrato dalla seguente figura relativa a un progetto realizzato allinterno del Consorzio di bonifica Dese Sile (si veda ESEMPIO DI ANALISI MULTICRITERIO) nellambito del piano di risanamento della Laguna di Venezia. A fianco dellobiettivo di riduzione del carico di nutrienti (in particolare azoto N) esportato dal bacino oggetto dellintervento (asse verticale: quanto pi elevato il valore, tanto meglio ), si riconosciuta 105 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) la presenza di un altro obiettivo in teoria di minor importanza: la riduzione delle esondazioni durante gli eventi di piena (asse orizzontale: quanto pi a sinistra, tanto meglio ).

Obiettivo carico N rim osso (Kg/anno) 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 0 50

C
Frontiera di Pareto

R
100 150 200 250

S
300

Obiettivo Rischio (1000 m esondati) 3


Figura 17 Obiettivi in conflitto: nessun progetto fisicamente realizzabile (dato il budget) riesce a raggiungere lUtopia U (anche se quelli proposti sono preferibili alla situazione attuale S) La figura mostra la prestazione di alcune soluzioni alternative tecnicamente possibili (punti sulla curva a tratteggio che prende il nome di frontiera di Pareto) dal punto di vista dei due obiettivi chiave. Il Punto S rappresenta la prestazione del sistema (punto S) in assenza del progetto; si tratta di una situazione poco soddisfacente con carico rimosso molto basso (circa 700) e grande volume esondato (circa 270). Il punto Utopia (U) rappresenta invece la prestazione che si otterrebbe se, da un lato, ci si impegnasse al 100% (spendendo per questo anche tutto il finanziamento disponibile) solo per l'obiettivo riduzione dei carichi arrivando cos a circa 5000; e dallaltro lato, e indipendentemente, si facesse viceversa il meglio possibile per lobiettivo riduzione del rischio idraulico, ottenendo circa 100. Si tratta di un estremo ideale, irraggiungibile in quanto gli obiettivi sono in conflitto. Infatti, lalternativa reale che produce quel fatidico 100 di rischio idraulico (il minimo), ottiene ci solo a scapito (punto R) di una buona parte dellobiettivo carichi che rimane sostanzialmente al livello del caso senza progetto (Punto S); viceversa, lalternativa reale migliore per i carichi, non altrettanto buona per il rischio, anche se riesce comunque ad apportare miglioraramenti rispetto allAlternativa 0 (punto C). LUtopia serve come riferimento per avere idea di quanto stiamo perdendo rispetto al corrispondente ideale. La Frontiera di Pareto (insieme dei punti rappresentanti la prestazione delle possibili alternative reali) ci d unindicazione molto significativa ed intuitiva per decidere se vale la pena o no intraprendere il progetto. Basta infatti osservare quanto ci si sposta in senso migliorativo (cio verso sinistra in alto) rispetto allAlternativa 0 (punto S) e quanto lontani dobbiamo restare dallUtopia. Questo tipo di schema mostra anche chiaramente quale compromesso tra gli obiettivi verr scelto. Se davvero lobiettivo carico il pi importante, il decisore sceglier la soluzione C; infatti, questa si comporta tanto bene quanto lUtopia dal punto di vista della rimozione dei carichi, e comunque migliora un po per quanto riguarda il rischio idraulico rispetto al non far nulla (punto S). Se invece il decisore ritiene di dover fare di pi per il rischio idraulico anche a costo di perdere un po di obiettivo carichi, vuol dire che sta scendendo davvero a un compromesso (sceglier uno dei tre punti 106 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) ravvicinati al centro della frontiera). Niente di male in ci ma bene renderlo esplicito, cos il pubblico sar informato di quale scelta politica stata compiuta, e il decisore stesso effettuer una scelta pi informata e consapevole.

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4.3.4 Il processo in pratica: piccole modifiche alla prassi di pianificazione Con il modello PANACEAS riprendiamo lo schema della prassi attuale di formazione di un piano (o delle decisioni) gi illustrata in Pianificare serve?, e non facciamo altro che introdurre alcune piccole ma sostanziali modifiche. Non stiamo quindi parlando di uno stravolgimento della prassi amministrativa consolidata, ma di un suo perfezionamento molto spesso del tutto compatibile con i vincoli normativi-istituzionali e amministrativi esistenti. Ecco le modifiche:
Passi chiave: Strutturare ed evidenziare quelli percorsi nella costruzione del piano ottenendo cos pi trasparenza e razionalit. Tra i passi chiave si colloca la valutazione integrata Partecipazione: Dare maggior peso alla partecipazione pubblica (apertura), in tempi e modi stabiliti (struttura) Consenso: Effettuare il confronto e la verifica del consenso su ognuno dei passi basandosi sul metodo del consenso (quindi produrre anche pi documenti su cui confrontarsi, ma pi snelli) evitando cos il problema del castello di carte (vedi principi pi sopra) Sostenibilit: Permeare il processo con criteri di sostenibilit Iterazioni: prevedere approfondimenti successivi, dai quali vengono prodotti i classici documenti gi previsti nelliter.

Lintero processo di costruzione della decisione (con riferimento a un piano) presentato nella seguente figura, che costituisce levoluzione dello schema classico di pianificazione (la prassi). E strutturato nelle fasi di : a) ricognizione, b) attivazione e organizzazione, c) svolgimento dei passi chiave, d) valutazione del processo stesso:
RICOGNIZIONE

ORGANIZZAZIONE e ATTIVAZIONE della PP

P U B B L I C O

Doc. Preliminare Bozza di Piano Doc. di Piano

Adozione

VALUTAZIONE del PROCESSO

APPROVAZIONE Figura 18 Liter di un processo partecipato: quattro fasi 108 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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Nella Ricognizione si riconosce a livello generale lesistenza di un problema che si vuole affrontare o di una opportunit che si vuole sfruttare e la necessit di attivare un processo strutturato. Questa fase, come anche le seguenti, pu assumere diverse forme e spessori a seconda del tipo di iniziativa in oggetto. Per esempio, pu essere il caso di un Ente territoriale che per legge deve redigere un certo piano (che gi prevede forme di consultazione); la Ricognizione si limita a riconoscere questo obbligo e a dare lavvio. Oppure, pu trattarsi di una iniziativa di un soggetto terzo (per esempio una ONG che per sua finalit sviluppa progetti di cooperazione con un certo insieme di possibili beneficiari); la Ricognizione in questo caso proprio lindividuazione di problemi e opportunit e idee su possibili progetti accompagnati da relativi studi di pre-fattibilit il cui scopo non la formulazione del progetto, ma leliminazione dei dubbi sullopportunit di procedere con lo stesso (35). Oppure, pu essere il caso di uniniziativa che nasce spontaneamente dai soggetti locali (associazioni, organizzazioni locali ) tipicamente in seguito a un dato evento o come reazione a una proposta di progetto proveniente dallesterno e gravante sulla loro zona e/o sui loro interessi. In generale si dovr disporre di una procedura formalizzata capace di dire chiaramente quali casi devono essere sottoposti a un processo strutturato e quali ne sono a priori esclusi; ma in ogni caso, deve restare aperta una finestra per permettere a casi, teoricamente esclusi dalla procedura, di rientrare appunto dalla finestra, se qualche gruppo sociale lo richiede con sufficiente insistenza: infatti, irrealistico assumere che ci non possa avvenire dato che di fattoavviene ed quindi preferibile prepararsi a gestire pure questa eventualit (si veda anche Indicazioni su come convincere dellopportunit di farlo per partire e Come organizzare e avviare il processo decisionale). La fase di Organizzazione e Avvio imposta le modalit di partecipazione per organizzare il processo coerentemente e secondo una tempistica adeguata; formalizza inoltre lavvio dello stesso. Naturalmente tale impostazione modificabile durante il processo in base a difficolt o opportunit riscontrate. La Partecipazione Pubblica pu variare grandemente, spaziando dal nulla (nella maggior parte dei casi di processo decisionale rutinario amministrativo), al processo partecipato strutturato vero e proprio. Varia anche molto la scala spaziale che pu essere locale (Comune, Provincia,...), regionale, di bacino, nazionale o sovranazionale (nel caso di interazione con altri Paesi, come per il problema di decisioni relative agli Organismi Geneticamente Modificati, o al commercio in generale). Analogamente, varia la scala temporale (settimane, mesi, anni). Per poter dare lavvio comunque necessario aver effettuato uno studio (profilo sociale) o almeno una ricognizione del contesto socioeconomico-culturale in cui si inserisce il piano/progetto; occorre identificare a livello preliminare gli attori, ossia i soggetti che prenderanno parte al processo (vedi anche il Cap.Come organizzare e avviare il processo decisionale) La fase di costruzione del Piano (o progetto), indicata dal cerchio nel corpo centrale della figura precedente, comprende i tre passi classici previsti nella redazione di un piano; questi vengono qui di seguito esplosi in una sequenza di passi chiave (immersi a loro volta in un processo partecipativo - si veda Uno strumento chiave: la partecipazione pubblica). Questi passi non sono nientaltro che quelli tipici di un processo decisionale razionale (vedi dettagli a seguire).

Con riferimento al Manuale Operativo di monitoraggio e valutazione della DGCS-Ministero Esteri (2002), questa fase corrisponde alla loro Programmazione Indicativa e Identificazione. La Formulazione, invece, corrisponde al corpo centrale della figura dettagliato a seguire nei passi chiave.

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Infine, la fase di valutazione del processo stesso, da non confondere con la valutazione delle scelte di piano, ha per obiettivo lassicurare di aver svolto il processo secondo i principi e i metodi stabiliti allinizio del processo (36).

I passi chiave a cui si accennato sono raffigurati nella seguente Figura 19:

CONOSCERE e CIRCOSCRIVERE STRUTTURARE gli OBIETTIVI STRUTTURARE le DECISIONI CONCETTUALIZZARE

i) Fare il punto sulle conoscenze e vuoti informativi; ii) Caratterizzazione del contesto e del problema ; iii) Limiti del sistema/problema (scoping); iv) Analisi di possibili evoluzioni

i) Vincoli; ii) Vision e Obiettivi; iii) Valori, attributi: lalbero dei valori i) Linee di azione; ii) Spazio delle decisioni (variabili decisionali e vincoli); iii) Opzioni di soluzione; iv) Fattibilit; v) Strategia (dalle azioni agli obiettivi; priorit) i) Scenari; ii) Alternative di piano; iii) Identificazione degli impatti e scelta dei criteri di valutazione; iv) Modello delle relazioni causa-effetto
i) Analisi e predizione degli effetti; ii) Indici di valutazione; iii) Analisi comparata delle alternative di piano (pro - contro)

ANALIZZARE per VALUTARE

DECIDERE

i)Valutazione, negoziazione e scelta (mitigazione, compensazione, creazione); ii) Adozione del piano i) Redazione del piano dettagliato (progettazione; risorse, costi; target; impegni; piano di contingenza) ii) Definizione di monitoraggio e valutazione in itinere ed ex-post

SPECIFICARE

Figura 19 I passi chiave del processo decisionale razionale

Questi passi costituiscono una schematizzazione del processo reale e spesso pi spontaneo condurli non esattamente in sequenza, ma in parte in parallelo con progressivi raffinamenti (iterazioni). La loro denominazione non deve necessariamente essere esattamente quella qui proposta (si noti che ripercorre i blocchi della Figura 1 Il ciclo di intervento : Conoscere, Capire: strutturare
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Esistono metodologie di VAS che sviluppano solo questo aspetto di valutazione del processo (ad esempio lANSEA).

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e concettualizzare; Decidere: decidere, specificare). Limportante conservare i concetti sottostanti. In particolare, si pu osservare che lo strutturare gli obiettivi e le decisioni fa parte della concettualizzazione del problema decisionale; tuttavia, ho preferito riservare un blocco proprio al concettualizzare per sottolineare che anche quando si armati di ottima volont di procedere in modo razionale, la complessit del problema, i tempi, la quantit di informazione e altri fattori possono sviarci dal soddisfare lesigenza di rappresentare in modo semplice e strutturato linformazione , cosa che richiede un lavoro in pi. Ecco quindi lenfasi nel tirare le fila del percorso intrapreso e dare Nome e cognome a ognuno degli elementi che concorrono a specificare completamente il problema decisionale in oggetto (appunto concettualizzandolo). Infine, i passi non devono necessariamente essere svolti tutti e il livello di approfondimento pu essere diverso a seconda del caso. In particolare, pi strategico loggetto del decidere (programma, piano, normativa, politica) e meno enfasi andr posta nei passi di concettualizzazione, analisi per valutare e specificazione; infatti, a livello strategico, quello che conta organizzare un discorso capace di chiarire i presupposti, la direzione verso cui si vuole andare (immagine obiettivo), gli obiettivi, le linee di azione e i tipi di azione. E utile comunque mantenere un riferimento mentale lineare relativamente ai passi chiave soprattutto al fine di arrivare a renderne riconoscibile la presenza nel processo reale. Di seguito, si spiega brevemente in cosa consistono, rimandando ad altre sezioni dove i singoli argomenti vengono approfonditi.

Conoscere e circoscrivere : Scopo di questo passo raccogliere le informazioni esistenti e metterle a disposizione di tutti cercando di renderle intelleggibili e cercando di eliminare ogni possibile ambiguit: insomma: creare una base comune di conoscenza. Inoltre, si vuole definire i limiti del sistema/problema che si vuole affrontare per evitare di disperdersi poi in analisi, discussioni ecc inutili. Il risultato di questo passo innanzitutto la mappatura della base informativa (e la sua condivisione); poi, la caratterizzazione del problema che si vuole affrontare incluse le criticit (ambientali, socio-economiche, culturali, ecc.) e le opportunit che si vogliono sfruttare, le motivazione ad agire, i limiti assunti per lindagine. Circoscrivere (scoping) Si iniziano a definire i limiti del problema e i confini spazio-temporali del sistema fisico da considerare e il campo di azione dellintervento in discussione e la scala di lavoro . Probabilmente, nel corso del processo, sar necessario rivedere questi limiti estendendoli o restringendoli.

Il punto sulla conoscenza


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I conflitti hanno molto spesso unorigine nella non condivisione della base informativa. E fondamentale ragionare sulla stessa base e quindi metterla in comune verificando se esistono discordanze; queste sono sempre possibili, anche quando si tratta di informazione tecnicoscientifica (per esempio: le portate di un corso dacqua calcolate sulla base dei livelli idrici misurati con un idrometro potrebbero essere distorte da un cambiamento nella forma della sezione non accuratamente considerato; oppure ancora troppo presto per poter dire con certezza quali possano essere gli effetti sulla salute di Organismi Geneticamente Modificati). Uno strumento molto utile per gestire linterazione con il pubblico la casa aperta (si veda Uno strumento chiave: la partecipazione pubblica e anche Incertezza nella predizione degli effetti) Una delle difficolt pi serie la mancanza di dati. In certi casi necessario arrestarsi svolgendo approfondimenti; ma in altri casi, visto che tali approfondimenti spesso sono possibili solo nel lungo termine e richiedono risorse anche ingenti, conviene arrivare a una conoscenza qualitativa basata sullesperienza e sulla conoscenza frammentaria in mano ai diversi attori, senza naturalmente annichilire iniziative di approfondimento oggettivo che possano essere attivate in parallelo. Si identificano quindi anche i vuoti informativi (almeno si sa cosa non si sa, come diceva Socrate). Nel conoscere compresa anche lindagine sul contesto socio-economico-culturale che serve a identificare chi sono gli attori e le loro relazioni nel processo e nei contenuti. Questa funzione stata per gi collocata nella Fase di Avvio e organizzazione della partecipazione pubblica perch serve proprio per progettare e attivare il processo partecipato che sta a monte dello svolgimento di questi passi chiave (vedi schema globale delliter di pianificazione).
Un primo risultato immancabile di questo passo una mappa dei metadati, ovvero un elenco delle fonti di dati esistenti con unadeguata caratterizzazione delle stesse. Si pu poi procedere con raffinamenti anche notevolissimi per esempio arrivando a rendere disponibili questi dati attraverso un Database accessibile via Internet da tutti, addirittura georeferenziato (web-GIS).

Analisi di sinergie e antagonismi con altri strumenti di pianificazione e programmazione e la normativa vigente (quadro pianificatorio-programmatico) Unaltra grossa difficolt sta nel trovarsi di fronte a un rilevante numero di altri strumenti normativi e di pianificazione/programmazione in diverso stato di definizione e attuazione. Lo scopo di questo passo quindi individuare quale influenza essi possono provocare sul nostro piano e , viceversa, che influenza pu avere il nostro piano su di essi. E questo va fatto in termini sia di obiettivi che di decisioni. Si acquisiscono cos elementi che vengono utilizzati concretamente nei passi successivi. Sicuramente tali strumenti vanno individuati e conosciuti, redigendone una sintetica scheda descrittiva; poi si pu tentare unanalisi di coerenza rispetto agli obiettivi e alle decisioni (una volta che tali elementi siano definiti per il piano in oggetto). Da tale analisi si dovrebbero ottenere soprattutto elementi utili per decidere cosa costituisce un vincolo (ci che non si pu discutere e va semplicemente soddisfatto), cosa un obiettivo (nei confronti del quale assicurare una buona coerenza), e cosa pu invece essere gestito a livello di decisioni del progetto/piano in oggetto.

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Per cercare poi di prevedere come questi strumenti pianificatorio-programmatici modificheranno davvero il contesto (criticit, problemi, ecc.), molto utile integrare questa analisi formale guardando al reale stato delle cose. Indispensabile, per questo, farne innanzitutto una oggettiva, spregiudicata e sintetica analisi del livello di attuazione rispondendo ad una serie di domande del tipo: cosa stato fatto davvero? cosa hanno deciso in concreto (soprattutto guardando le specifiche normative o il regolamento di attuazione)? e quali fattori hanno eventualmente impedito lattuazione? Tra questi ultimi si possono trovare: mancanza o inadeguatezza di finanziamenti, complessit amministrativo-burocratiche, fattori esterni, mancanza di consenso o vera opposizione (si veda I fallimenti della pianificazione).
Il risultato di questo sotto-passo (quadro pianificatorio-programmatico) quindi il seguente: - mappa dei progetti, programmi, piani e politiche che possono influenzare il piano in oggetto o viceversa possono essere influenzati da esso - loro obiettivi ed azioni previste e coerenza reciproca con quelli del piano in oggetto e loro identificazione come obiettivi e vincoli dal punto di vista del piano in oggetto - loro stato di attuazione ed elementi utili a prevederne levoluzione e leffetto sul sistema socioeconomico-ambientale di interesse

Diagnosi Si tratta di stabilire come stanno le cose, di valutare lo stato del sistema socio-economicoambientale mettendone in luce in particolare i problemi, nel senso di situazioni insoddisfacenti per uno o pi soggetti. E poi molto utile, e concettualmente necessario, individuare anche le cause dei problemi identificati, costruendo un albero dei problemi, cio proprio uno schema (grafo ad albero, vedi Par.6.1) che rappresenta la dipendenza causa-effetto a vari livelli di approfondimento , partendo dai particolari fino al generale (37). Si tratta del medesimo esercizio di cui si parla nel Capitolo 12 (Il Modello causa-effetto) con la differenza che qui in un certo senso facoltativo, mentre nella fase di valutazione imprescindibile. Infatti, in questa fase iniziale si pu procedere anche in modo meno strutturato e spesso i problemi sono gi noti (e addirittura sono note le soluzioni perch proposte con forza magari da anni, o decenni, da vari soggetti che non vorranno certo rinunciare a vedere considerata la loro idea); nella valutazione, invece, senza un modello causa-effetto (che una versione pi evoluta dellalbero dei problemi) non possibile procedere. Un approccio alternativo poi quello del DPSIR (Determinanti, Pressioni, Stato, Impatto, Risposta) promosso dalla Agenzia Europea per lAmbiente (EEA), in cui gli Impatti hanno il senso di problemi (sono situazioni che danno fastidio a qualcuno, anche in senso lato) e le Risposte sono le azioni intraprese a livello istituzionale e non per far fronte a tali problemi. E uno schema utile per organizzare le informazioni in un esercizio di reporting sullo stato dellambiente; forse meno utile, perch un po pesante/rigido da gestire per la finalit di questa fase di diagnosi.

E lapproccio del Logical Framework (Quadro logico) introdotto dalla Commissione Europea : si veda la NOTA nel testo alla fine di questo capitolo.

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La versione pi strutturata di tale schema infine quella sistemista, che vede il pezzo di mondo considerato come una scatoletta caratterizzata in ogni istante dal suo stato (che varia nel tempo), soggetta ad alcune variabili causa, alcune delle quali (denominate decisioni o variabili controllabili) in mano ai soggetti che possono prendere decisioni perch coinvolti istituzionalmente o praticamente nel processo decisionale in corso, altre non controllabili (variabili di scenario); e infine dotata di uscite che sono gli effetti rilevabili in relazione a tale sistema. Ma questo schema, proprio perch pi strutturato, utile in fase di valutazione, pi che qui (per questo se ne parla sempre nel Cap.12. Ogni problematica richiede un taglio specifico. Per esempio, in una iniziativa di definizione di una strategia di riqualificazione fluviale a livello regionale si dovranno classificare i corpi idrici presenti e se ne dovr valutare lo stato di salute, individuare problemi e opportunit (vedi anche punto seguente), e selezionare le zone (es. i tratti fluviali) su cui intervenire prioritariamente (priorizzazione: questultima una fase creativa , di individuazione degli ambiti su cui focalizzarsi; non il risultato di una valutazione degli effetti degli interventi previsti -vedi passo relativo alla valutazione). In un caso come questo sarebbe estremamente arduo individuare a tappeto anche le cause di tutti i problemi identificati. Invece in un progetto di livello pi locale o specifico, si tratter di comprendere il problema (per es. presenza di torbidit) e di individuarne con specificit le cause (per es. trasporto solido dovuto a pratiche agricole inadeguate).

Analisi delle possibili evoluzioni del sistema considerato in assenza di intervento Si tratta di immaginare a livello almeno qualitativo cosa succeder al sistema considerato in assenza di interventi. Unevoluzione che comporti situazioni indesiderabili sottolinea limportanza di intervenire con sufficiente anticipo. Lassenza di interventi denominata Alternativa-0 (38) e costituisce anchessa una scelta possibile da tenere sempre presente coe riferimento.

Analisi SWOT Un utile strumento di supporto ai passi di analisi e diagnosi di cui sopra la cosiddetta analisi SWOT (Strenghts, Weaknesses, and Opportunity, Threats analysis) cio lanalisi, da un lato, dei punti di forza e di debolezza caratterizzanti la situazione attuale (dal punto di vista ambientale, ma anche socio-economico ecc.) e, dallaltro, le opportunit e i rischi prospettabili nella futura evoluzione e derivanti, in particolare, da eventuali fattori esterni (in particolare.gli altri piani , programmi e progetti). In versione pi semplice, ma comunque molto utile, si tratta di individuare con chiarezza i problemi e le opportunit; in effetti, proprio su questi due elementi che si costruisce la strategia di azione.

A volte chiamata scenario di riferimento, ma questo termine crea confusione con il concetto di scenario: vedi il seguente paragrafo Concettualizzare.

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Ecco un esempio di Analisi SWOT ripreso dal Manuale Operativo di Monitoraggio e Valutazione della DGCS-Ministero Esteri (2002) per unipotetico progetto Bomara-2000 di taglio sanitario:

Punti di forza Aspetti generali: attualmente il distretto di Bomara gode di una relativa tranquillit socio-politica esiste una forte cosesione sociale tra le popolazioni rurali la situazione ambientale sostanzialmente integra Aspetti settoriali sanitari: a differenza da altre zone del paese lAIDS non ha raggiunti dimensioni allarmanti Punti di debolezza Aspetti generali: il distretto di Bomara afflitto da un tasso di povert superiore a quello del resto del paese leconomia di pura sussistenza le infrastrutture di base sono carenti Aspetti settoriali sanitari: la tubercolosi affligge 1 abitante su 7 ed unimportante causa di morte per la popolazione adulta le strutture sanitarie sono totalmente insufficienti e il Ministero locale in ritardo nellattuazione delle specifiche azioni per incrementare lofferta di servizi fattori culturali legati a pratiche tradizionali ostacolano lintroduzione di nuove pratiche sanitarie Opportunit Aspetti generali: si prevede la realizzazione id un progetto di sostegno alleconomia rurale che mira a raggiungere lautosufficienza alimentare la strada che collega il distretto alla capitale dovrebbe essere asfaltata entro 12 mesi Aspetti settoriali sanitari: i progetti OMS sono sinergici Rischi Aspetti generali: c unarea di conflitto nel nord del paese instabilit di governo mancato completamento del processo di decentralizzazione periodi prolungati di siccit Aspetti settoriali sanitari: lAIDS favorisce la diffusione di forme resistenti di TBC di fronte alle quali le terapie standard adottate sono inefficaci.

Il passo conoscere pu essere molto complesso e tipicamente pi di altri richiede approssimazioni successive.
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Strutturare gli obiettivi Ogni attore rilevante dovrebbe fare lo sforzo di chiarire agli altri quali sono i suoi obiettivi (pu anche tenersene alcuni o tutti per s, ma in quel caso perder forza negoziale perch il processo pubblico ammette solo ragionamenti espliciti). Chiarire gli obiettivi e riuscire a individuare terreno comune tra obiettivi di diversi attori un passo fondamentale per raggiungere e costruire soluzioni concertate. Infatti, spesso la divergenza sta nei modi per raggiungere obiettivi che sono in gran parte comuni. (Ma avere obiettivi comuni non basta, essendo essi stessi praticamente sempre in conflitto, come si gi mostrato pi sopra in merito alla necessit di valutare). Estremamente utile costruire il cosiddetto Albero dei Valori (Value Tree), cio uno schema che rappresenta le necessit, aspirazioni e i valori ad esse associati, e che chiarisce il modo in cui sono caratterizzate attraverso un insieme di descrittori verbali detti attributi (si vedano il Glossario e La testa di un problema decisionale: lalbero dei valori). Vision Prima ancora, per, necessario specificare le motivazioni che spingono a fare qualcosa e, per questo, delineare la percezione del problema da parte dei diversi attori. E, in senso diametralmente opposto, per arrivare a specificare gli obiettivi molto utile delineare la vision, cio limmagine obiettivo che ogni attore ha in mente, visualizzata, e verso la quale consciamente o no tende ad andare (vedi il Community Visioning Handbook nella bibliografia e il capitolo su Cenni ad altri metodi: tecniche di visioning, EASW). Dalla vision derivano gli obiettivi. Obiettivi e vincoli Gli obiettivi tipicamente sono direzioni preferenziali verso le quali si vuole tendere. A volte, obiettivi e vincoli si confondono; essi sono infatti parenti stretti, ma strutturalmente diversi: i primi esprimono l'idea di un qualcosa di desiderato che vede un incremento di soddisfazione anche per risultati parziali (es. "migliorare la qualit della vita nella citt Skifo"); i secondi (vincoli) l'idea di qualcosa di imposto, che soddisfatto solo se si raggiunge la soglia (traguardo, target) fissata e indifferente se ci si spinge ancora oltre (es. "ridurre a 3 all'anno il n.medio di eventi di superamento soglie di qualit dell'aria"). Per esempio, un vincolo pu esprimersi cos: realizzare il collegamento stradale tra A e B senza impattare la zona naturale Z, o ancora: riportare la qualit dellacquifero X entro gli standard di legge entro la fine di aprile (o la sua versione pi italiana: modificare entro il 1 aprile gli standard di legge affinch lacquifero rientri in regola, spendendo pi soldi possibile). Un vincolo esprimibile anche come obiettivo a cui si data priorit assoluta o peso infinito rispetto agli altri. Per esempio, in un progetto di bretella stradale, il vincolo "non attraversare la zona di salvaguardia del sistema di pozzi idrici Well" equivale all'obiettivo "minimizzare l'intersezione della bretella con tale zona" se ad esso viene data priorit assoluta (o peso infinito).

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Il confine tra obiettivi e vincoli , di fatto, spesso evanescente, perch dipende da come essi vengono misurati (quale espressione verbale viene usata, quali indicatori si adottano). Un problema pu al limite non avere obiettivi, ma solo vincoli (e variabili di decisione); con due soli possibili esiti: esiste (almeno) una soluzione o non ne esiste alcuna. Frequente il caso, meno estremo, contemplato dall'approccio costi-efficacia ("cost-effectiveness") in cui si fissa il risultato da ottenere (es. "riportare in tabella A la qualit degli scarichi del complesso produttivo della Inquina snc") e si ricerca il modo di farlo a minimo costo (o minimo impatto): questo costituisce lunico obiettivo di fatto, mentre quelli ambientali sono finiti tra i vincoli. NOTA: nel linguaggio comune si utilizza obiettivo sia nel senso qui utilizzato di direzione verso cui andare sia in quello meta (o, in inglese, target) da raggiungere, cio, in realt, nel senso di vincolo. In un progetto/piano ben fatto necessario specificare proprio questi target in termini di: - scadenza temporale - luoghi a cui ci si riferisce - variabile che si rileva - soglia da raggiungere (in su o in gi a seconda del caso) Gerarchia di obiettivi non modello causa-effetto E interessante osservare che lalbero dei valori in sostanza una gerarchia di obiettivi, con una struttura, appunto,.... ad albero. Ma questa non ha il significato di relazione causa-effetto, bens di specificazione dei perch una cosa conta e come pu essere caratterizzata (si veda per questo la sezione lAlbero dei valori e lappendice Glossario).

Strutturare le decisioni In questo passo, il primo elemento da definire linsieme delle Linee di azione, cio categorie di cose che potenzialmente si possono fare, pensando ad ampio spettro. Spesso queste cose sono note dalla conoscenza di base del problema, ma contributi significativi possono arrivare dalla partecipazione pubblica. Le linee di azione scelte e il legame logico-concettuale con i benefici attesi (e quindi gli obiettivi), specifica una strategia. Per procedere, necessario definire lo spazio decisionale, cio linsieme delle cose che si possono e si devono decidere per definire una soluzione allinterno del processo intrapreso. Le Alternative sono infatti costituite da combinazioni diverse di scelte relative alle variabili decisionali in mano a chi ha preso parte attiva del processo. Gli attori coinvolti non possono decidere cose che stanno al di fuori del loro potere di azione. Lo spazio decisionale chiarisce , in sostanza, cosa pu effettivamente essere deciso e da chi. Per esempio, un Piano Provinciale di Coordinamento Territoriale non pu definire i contenuti dei piani urbanistici (PRG), ma solo decidere criteri generali ai quali i PRG dovranno attenersi; o ancora, la Regione non pu decidere il comportamento degli agricoltori, ma solo decidere quali aiuti (es. sussidi) e quali limitazioni (es. colture ammesse, o tariffa idrica) adottare e imporre; gli agricoltori decideranno di conseguenza cosa fare.
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Non definire lo spazio decisionale pu condurre a produrre carta con molte cose scritte anche sensate, ma praticamente inefficaci; e illudersi di contribuire davvero al raggiungimento degli obiettivi, mentre non lo si fa perch non si agisce l dove lo si pu davvero fare. Anche qui entrano in gioco i vincoli: quando esistono, definiscono chiaramente i limiti dello spazio decisionale, almeno per un data variabile. Per esempio, il vincolo di budget: metti in piedi il piano con gli obiettivi x e y , ma senza prevedere una spesa superiore a C; oppure un vincolo derivante da un piano di livello superiore che prevede (e quindi, fino a prova contraria, impone), ad esempio, la realizzazione di un nuovo ponte su un dato fiume: le decisioni rimanenti sono la localizzazione, la tipologia, la portata ecc., ma non pi il farlo o non farlo (vedi per la sezione seguente sul processo completo e il rapporto piano-progetto). Le opzioni di soluzione sono azioni o interventi, strutturali o non, comunque inseriti nelle Linee di azione e finalizzati a un particolare obiettivo o problema. Un dato insieme di opzioni di soluzione, che ricopra tutto lo spazio di decisioni, costituisce unalternativa di piano, le opzioni sono cio i mattoni dellalternativa). Lanalisi di fattibilit preliminare condivisa delle opzioni indaga in modo partecipato, per ogni singola opzione, i possibili problemi, incompatibilit, inaccettabilit dal punto di vista di tutti i criteri identificati dai vari attori, includendo: economia e finanza, ambiente, assetto socioculturale, assetto istituzionale-amministrativo, quadro legale-normativo, e chi pi ne ha, pi ne metta. A questo punto del processo possibile delineare un approccio di soluzione definitivo e una (o pi) strategia(e), cio linsieme organizzato in modo logico di Linee di azioni, opzioni scelte per ogni Linea di azione e il loro legame con gli obiettivi posti (si veda anche Glossario). A questo livello usuale specificare anche le priorit assegnate alle diverse azioni. Ultimo, importante elemento, chiarire quali sono i fattori esterni che possono influire sulla riuscita (fattori di rischio) e quali le ipotesi assunte in merito ad essi. Concettualizzare Questo passo strettamente legato allimpostazione della valutazione integrata (si veda Problema decisionale e valutazione La valutazione integrata) e allAnalisi Multicriterio a cui si rimanda per approfondimenti. Si costruisce un modello del problema decisionale tirando le somme del processo condotto fino a qui. Alternative e scenari Si definiscono innanzitutto le soluzioni alternative facendo esplicito riferimento allo spazio di azione. Ogni alternativa specifica le azioni che si vogliono (e si possono) mettere in campo. Come gi notato nel capitolo migliorare i processi decisionali, con il termine alternativa" ci si riferisce a un pacchetto integrato di azioni, ossia a tutto l'insieme di elementi (variabili di decisione) che caratterizzano una particolare soluzione progettuale. Questo significa includere sia elementi strutturali (pianificatorio-progettuali) che gestionali.

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Occorre anche tener presente che quando si introduce una 'misura di mitigazione o compensazione' nei confronti di qualche impatto si sta di fatto creando una nuova alternativa che, come tale, deve essere aggiunta all'insieme di alternative considerate. In parallelo, si definiscono gli scenari ossia landamento di quelle variabili che influiscono in modo incerto sul sistema in esame e non possono essere scelte (non stanno in mano ai decisori coinvolti), bens solo assunte, per esempio lidrologia, o i prezzi dei prodotti agricoli nel mercato internazionale o del petrolio. Si tratta di una specificazione dei fattori di rischio gi individuati nella definizione della strategia. E importante chiarire il significato del termine scenario perch spesso utilizzato come sinonimo di alternativa, mentre una cosa decisamente diversa. Gli effetti futuri di un progetto non sono mai completamente determinabili nemmeno quando lalternativa di progetto specificata nel dettaglio. Gli effetti dipendono, infatti, in buona misura anche da variabili incerte e non controllabili. La valutazione delle alternative di progetto pu essere effettuata solo una volta specificato quale futuro andamento si assume per tali variabili; questo andamento chiamato scenario. Normalmente, occorre considerare molteplici scenari ed effettuare la valutazione in corrispondenza di ognuno di essi in parallelo. Per definizione, non ha senso scegliere lo scenario pi desiderabile o preferito perch il verificarsi o meno di uno scenario indipendente dalla volont del decisore in gioco (altrimenti farebbe parte delle variabili decisionali che permettono di definire unalternativa). Pertanto, il criterio che si pu adottare deve essere del tipo: scegliere lalternativa che, sotto lo scenario pi probabile (o invece sotto il peggiore, ecc.), si comporta meglio.

Criteri di valutazione Altro elemento chiave del modello del problema decisionale costituito dai Criteri di valutazione . Questo termine ha un significato piuttosto ampio che comprende sia il modo di valutare (cosa andare a guardare, come organizzare linformazione), sia gli indicatori specifici utilizzati e la struttura adottata per le loro aggregazioni (vedi il Cap. Gli indici di valutazione). Criteri che definiscono il modo di valutare sono quelli discussi nel Cap. Tre livelli di valutazione per decidere se vale la pena). In particolare, pensiamo al nodo della pianificazione, cio ai conflitti di interesse tra diversi gruppi di persone; per poterli affrontare (o meglio prevenire) indispensabile il coinvolgimento diretto degli attori e lascolto della loro posizione: lidea infatti tradurre il punto di vista di ogni attore rilevante in un albero dei valori che specifica una serie di attributi per lui rilevanti. Unaltro criterio, ancora nel senso di modo di valutare, complementare al primo, effettuare la valutazione dal punto di vista del bene pubblico (per chiarimenti e approfondimenti si veda Tre livelli di valutazione per decidere se vale la pena). Gli indici adottati per questultima valutazione, come anche gli indicatori e relativi indici adottati per descrivere il punto di vista degli attori costituiscono i criteri di valutazione nella seconda accezione del termine. E importante specificarli prima di definire il modello delle relazioni causa-effetto (o modello di predizione degli effetti) perch cos sappiamo che cosa il modello stesso dovr essere capace di produrre e quindi di che modello abbiamo bisogno. Modello causa-effetto Per completare il modello del problema decisionale, si costruisce il modello concettuale delle relazioni causa-effetto (si veda La mappa del problema con alcuni esempi: pelle, Task
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Force); esso rappresentabile come uno schema che lega il pacchetto di azioni costituente uno qualsiasi dei piani alternativi a ognuno dei criteri individuati. Chiarisce cio, da un punto di vista logico-fisico, cosa succede al fare qualcosa. E si pu utilmente rappresentare con un grafo a rete o ad albero (vedi Glossario). **EDITORE: attenzione, forse Jacopo ha eliminato la figura Task Force....in questo caso vanno eliminati dal testo (e dallIndice) tutti i riferimenti; ma spero invece che sia riuscito a macinarla... Si tratta in sostanza di tirare le fila dellanalisi globale di impatto capovolgendo la prospettiva: non si parte pi dallazione chiedendosi a cosa essa possa condurre, bens ci si concentra su ogni singolo attributo e si cerca di cogliere tutti gli effetti che su di esso le varie azioni considerate possono provocare. Il punto di partenza consiste nel chiarire e specificare il legame logico-concettuale tra le singole opzioni e gli attributi che caratterizzano i criteri scelti. Si pu a tal fine sviluppare lo schema azioni-fattori causali-impatti riorganizzandolo a partire da ogni singolo attributo (in forma per esempio di grafo). Un passo ulteriore, sempre a livello qualitativo, consiste nello sviluppare lanalisi fino ad arrivare a dire proprio quale sar il nuovo stato di ogni singolo attributo. Il passo finale sta nel dotarsi di uno strumento per poi procedere a quantificare il nuovo stato, quando possibile e sensato, considerando per questo lazione congiunta delle diverse opzioni che costituiscono una data alternativa e relativi effetti cumulativi, sinergie/antagonismi ecc. Si tratta di costruire un vero modello delle relazioni causa-effetto passando dalla relazione opzione-attributo a quella Alternativa-indicatore (si vedano gli esempi in Dalla mappa al modello di sistema dinamico: un esempio dEgitto). E interessante osservare che mentre non lecito da parte di altri attori mettere in discussione lalbero dei valori di un dato attore, se non per rilevare eventuali incoerenze, mancanze, ridondanze o veri errori, lo per il modello di relazioni causa-effetto. Lalbero, infatti, rappresenta un sistema di valori che soggettivo e proprio per questo proprio del soggetto: suo e basta; il modello causa-effetto invece vuole essere uno strumento oggettivo. Non praticamente mai possibile raggiungere davvero loggettivit perch sia la scienza che gli esperti chiamati in causa sono lungi dallessere esenti da soggettivit o almeno da divergenza di vedute (basti pensare al responso dei medici quando si alla ricerca di un rimedio per un dato problema di salute). Ciononostante, fondamentale riuscire a costruire una versione il pi condivisa possibile del modello causa-effetto, individuando esplicitamente le aree di ignoranza, divergenza o disaccordo. Non infatti possibile alcuna discussione sulle scelte, se la previsione degli effetti in s oggetto di discussione. Per questo necessario separare la fase di attribuzione di preferenze dalla prima pi tecnica di stima degli effetti (vedi la sezione Cenni a come effettuare le predizioni).

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Analizzare per valutare Questo passo prevede la costruzione di indici di valutazione capaci di misurare la soddisfazione di ogni gruppo impattato e, pi in generale, di esprimere sinteticamente una misura per ognuno dei criteri adottati nella valutazione. Prevede anche di effettuare la predizione degli effetti, cio dire effettivamente cosa succeder allimplementare una data alternativa piuttosto che unaltra, quantificando (per quanto possibile) gli indicatori scelti per misurare i vari attributi caratterizzanti i criteri di valutazione. Si utilizza per questo il modello delle relazioni causa-effetto e tutti gli strumenti che lo implementano: giudizi di esperto, sistemi GIS, e veri modelli matematici (vedi la sezione Cenni a come effettuare le predizioni). Spesso necessario arrivare a disporre dei risultati delle predizioni per poter calcolare effettivamente gli indici di valutazione, anche se la loro struttura gi stata definita in precedenza; infatti, necessario conoscere lintervallo di variazione dei valori degli indicatori per poter esprimere in modo sensato i necessari giudizi di importanza relativa tra i diversi attributi (si veda il Cap. Lo strumento chiave: la funzione di valore (FdV)). Effettuata questa analisi si organizza linformazione ottenuta in modo sintetico, ma comprensibile ai vari attori (previa spiegazione) utilizzando una matrice di valutazione. Si analizza poi il comportamento delle varie Alternative in modo innanzitutto qualitativo confrontandosi in particolare con lAlternativa 0 (non far nulla) (approfondendo poi eventualmente per mezzo delle tecniche di ordinamento dellanalisi multicriterio, vedi la sezione corrispondente). Decidere In questo passo si valuta nel vero senso della parola, si soppesano cio i pro e i contro, e nello stesso tempo si svolge un processo negoziale win-win. Idealmente, il processo dovrebbe coinvolgere anche i soggetti finanziatori non endogeni (per esempio, lo Stato o la Regione a seconda del caso) cos che la decisione sia davvero efficace e operativa. Immancabilmente la negoziazione porta a modificare alcune (o anche tutte) delle opzioni di soluzione individuate creando cos di fatto nuove Alternative. Anche le misure di mitigazione e di compensazione creano nuove alternative (si veda il Cap.LA NEGOZIAZIONE). Per questo motivo, usuale tornare anche diverse volte da questo passo a quello relativo alla strutturazione delle decisioni. Si passa quindi alla decisione politica, cio si compie il famoso passo delladozione. Se il piano stato costruito seguendo questo processo, il classico blocco troppo spesso sperimentato in questo punto dovrebbe svanire. Il fatto che nello stesso blocco dove si prevede la negoziazione (quindi scelta) tra i diversi attori (che agiscono quindi come diversi decisori anche quando istituzionalmente ce n uno solo) appaia anche la decisione politica preliminare pu apparire strano, perch usualmente questo livello visto decisamente separato. Se per abbiamo svolto bene lintero processo spingendo i decisori politici a partecipare, la fase decisionale politica pu e deve essere molto
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vicina a quella negoziale tra le parti in causa, nel senso che avviene sulla base della medesima informazione (conoscenza, obiettivi dichiarati, criteri di valutazione, ecc.) prodotta durante il processo insieme agli attori, e rende noti i motivi della sua scelta, anche se resta comunque autonoma e riconoscibile. In questo testo non si considera esplicitamente il caso a molti Decisori perch di fatto, in un approccio partecipativo, ogni gruppo di interesse gioca in parte il ruolo di un decisore; daltra parte, anche tra gli eventuali molti Decisori necessario sviluppar eun processo negoziale del tutto analogo a quello discusso nel Par.17.

Specificare Si redigono solo ora i dettagli del piano anche perch in tutto il processo fondamentale scrivere poco: infatti il solo fatto di aver prodotto ingenti documenti costituisce un potente freno a rimetterli in discussione ed ostacola quindi la partecipazione che tipicamente richiede e apporta revisioni e modifiche. Naturalmente il dettagliare non deve cambiare la sostanza delle cose. La progettazione (di massima o esecutiva) delle azioni previste, fa parte di questa fase, anche se, a livello concettuale, dovrebbe gi essere stata inclusa precedentemente nella definizione delle Alternative; occorre per accettare che la definizione proceda per gradi, come sottolineato dal successivo schema sulle Iterazioni. Tra i dettagli fondamentale specificare le risorse necessarie per svolgere tutte le attivit che costituiscono le azioni previste: tipologia, quantit, modalit di reperimento, tempi, costo. Nel caso liniziativa richieda un finanziamento esterno ai soggetti coinvolti nella sua definizione, occorre qui specificare come reperire i finanziamenti e considerare che per ottenerli ci si dovr rimettere alla fase di approvazione o addirittura a successivi livelli decisionali. Fondamentale specificare come si attuer il piano, chiarendo le azioni da compiere, chi ne responsabile, da dove provengono le risorse necessarie. Criteri per decidere da dove cominciare (priorizzare) possono essere i seguenti: iniziare dalle pi efficaci, pi fattibili e pi importanti (cio quelle che attaccano i problemi critici e/o evitano ulteriore degrado dove gi intollerabile). Si dovrebbe anche specificare come si proceder per apportare modifiche al piano nel caso non si verifichino le ipotesi assunte o avvengano altri imprevisti; altrettanto importante stabilire come si gestir la relazione tra decisione e attuazione, cio come si rivedr il piano anche alla luce delle informazioni di dettaglio che verranno via via acquisite in accordo allidea base di PANACEAS. Particolarmente importante in questo passo la specificazione del piano di monitoraggio sia dello stato del sistema -dal punto di vista socio-economico e ambientale, sia dellattuazione del piano stesso. Il piano deve specificare cosa oggetto di monitoraggio ma anche come e da chi verr eseguito (chi ne responsabile). Diversi sono i prodotti risultanti da questo passo: - una maggior definizione progettuale delle azioni previste nella alternativa scelta - il piano di azione (si veda anche Dalla mappa del problema al piano strategico)
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- il piano di contingenza (eventualmente incluso nel precedente) - il piano di monitoraggio NOTA sul logical framework (quadro logico): a livello internazionale, e in particolare in ambito Comunitario, si imposto il cosiddetto logical framework, cio un modo di schematizzare una iniziativa (progetto/piano) per darne unidea completa e sintetica utile per decidere se passare allattuazione (si riferisce a iniziative che necessitano di finanziamento e per questo vengono sottoposte a valutazione da parte dellEnte finanziatore). In sostanza, questo schema riassume il legame causa-effetto nel modo pi lineare possibile limitandosi agli aspetti pi macroscopici, addirittura in una sola fila di blocchi: dalle risorse impegnate, alle attivit da svolgere, ai risultati attesi, agli obiettivi specifici da raggiungere, fino allobiettivo generale a cui si vuole puntare. Per ognuno di questi blocchi si specificano indicatori misurabili e possibilmente oggettivi (39), si specifica anche come verranno misurati e da dove arriver linformazione per farlo. Infine, si esplicitano le condizioni che devono verificarsi , e le associate probabilit, per poter svolgere le attivit e raggiungere gli obiettivi con successo. Si tratta di uno strumento sicuramente utile per redigere il Piano di azione; a livello di impostazione del progetto, lesercizio di definizione del cosiddetto albero dei problemi sicuramente molto utile per la fase di diagnosi (vedi sopra), soprattutto nella sua componente partecipativa, cio per quelle informazioni che possono scaturire da incontri pubblici ben organizzati e condotti.

4.3.5 Valutare il processo di costruzione del piano S, sembra un po frattalico valutare un processo che serve a costruire un piano e che per farlo a sua volta sviluppa al suo interno una vera fase di valutazione di pro e contro. Ma, visto che il processo importante quanto o forse pi del prodotto stesso (il piano), fondamentale assicurare di averlo svolto secondo i principi e i metodi stabiliti. Per assicurare ci, il primo passo chiedersi se si proceduto bene e cos valutare il processo nel senso di verificare se la partecipazione stata ben svolta e se si sono rispettati i passi chiave di cui sopra (si veda anche Valutazione e monitoraggio del problema e del piano). Esistono metodologie di VAS che sviluppano sostanzialmente solo questo aspetto, come per esempio lANSEA (Dalkaman et al., 2002). In Fare la VAS in pratica o applicare PANACEAS se ne propone una versione operativa pi snella e tagliata sul modello PANACEAS.

4.3.6 Iterazioni E importante sottolineare che lintero processo decisionale un processo iterativo, cio prosegue per approfondimenti successivi come mostrato nella seguente figura:

39

cio dovrebbero assumere lo stesso valore anche se misurati da persone diverse. 123

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Approfondimento

Piano

Concettualizzare

Bozza di Piano
Strutturare

Doc. preliminare

Concettualizzare Conoscere

Analizzare per valutare

Concettualizzare

Strutturare

Analizzare per valutare

Decidere

Strutturare

Conoscere Analizzare per valutare Decider

Conoscere Decider
AVVIO

Tempo

Figura 20 Iterare sui passi chiave, sfornando comunque i tre documenti classici. I blocchi con la stella sono annichiliti in quella fase.

In questa figura si pu osservare che: I passi chiave si eseguono ciclicamente per approssimazioni successive: si arriva dapprima a proposte di piano preliminari, si raffina poi linformazione e lanalisi fino a renderle definitive. Anche la valutazione viene spinta a livelli di approfondimento diversi a seconda del ciclo e diverse possono essere le tecniche e gli strumenti utilizzati (a livello molto preliminare ci si pu per esempio accontentare di valutare gli effetti in termini di pressioni sul sistema). Non si toccano tutti i punti in ogni ciclo in ogni iterazione: ci si sposta via via verso la decisione Con il passare del tempo aumenta lapprofondimento

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Ai diversi livelli di approfondimento corrispondono specifici documenti (40). Il Piano stesso non altro che una sintesi di tutti i passi chiave opportunamente coordinati nella loro versione finale adottata; conterr quindi: un Executive summary (come ogni rapporto) gli elementi di conoscenza (contesto, diagnosi, evoluzione, analisi SWOT, ecc.) la strategia (obiettivi e azioni, loro legame logico e relativi indicatori) e i fattori di rischio il resoconto della valutazione del piano e del processo i dettagli (metodologici, amministrativo-istituzionali-normativi per esempio le norme di attuazione- economico-finanziari), il piano di azione , il piano di monitoraggio, il piano di contingenza. Il piano dovrebbe essere in grado di rispondere anche ai seguenti quesiti in merito alla opportunit di intraprenderlo (si veda Fare la VAS in pratica, o applicare PANACEAS). perch? (motivazioni) per ottenere cosa? (vision e obiettivi) in cosa consiste? (cosa si far; pianificazione/progettazione vera e propria) quali effetti provocher? Chi sopporter gli impatti negativi? Chi godr dei benefici? rilevante, efficace, efficiente, sostenibile (consenso, sviluppo sostenibile, durata,..), equo/giusto? fattibile? (tecnicamente, politicamente, finanziariamente, socialmente-conflitti, ambientalmente, legalmente, amministrativamente, istituzionalmente) quanto costa? (previsione di costo) e come verr finanziato? (modalit di finanziamento) come si realizzer? chi lo far e in che tempi? (piano dazione e responsabili)

4.3.7 Ricerca e verifica del consenso Lidea applicare il metodo del consenso (vedi sezione specifica) sin dallinizio (prima iterazione), e per ogni singolo passo chiave. Per questo occorre assicurare laccesso allinformazione diffondendo innanzitutto un documento traccia per quel passo (eventualmente anche in merito al come svolgere quel passo, specificando cio i termini di riferimento da verificare prima di procedere); si stimola la discussione attraverso incontri opportuni; si raccolgono e rendono note a tutti le osservazioni (dubbi, inquietudini, problemi, idee, proposte, ecc.); si considerano le osservazioni cercando, il pi possibile, di farle proprie e di risolvere sul nascere possibili diatribe e rendendo noto cosa e come stato di fatto adottato o meno con relative motivazioni; si agisce per dare atto a tali adozioni (svolgendo
Il Manuale Operativo di monitoraggio e valutazione della DGCS-Ministero degli Esteri (2002) assume quale elemento chiave della formulazione dellintervento (progetto, programma o piano) lo Studio di Fattibilit che si specifica nel Documento di progetto; questo identificabile nella Bozza di piano o, se anche i finanziatori sono coinvolti, nel Piano stesso. Il termine Studio di fattibilit pi chiarificatore del termine Progetto, infatti questo a volte indica lidea e lattivit precedente linizio delle attivit vere e proprie mentre altre volte indica proprio queste ultime. Daltra parte, per, il termine Studio d lidea di un qualcosa realizzato a tavolino dove la partecipazione non trova spazio. Va notato che nel contesto della cooperazione la prassi sottoporre alla decisione di finanziamento una proposta di progetto descritta in un dato documento (chiamato appunto di progetto). In altri contesti, come la pianificazione territoriale, parte del finanziamento, o al limite tutto, pu rientrare nellambito delle decisioni pianificatorie.
40

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eventualmente nuove ricerche, analisi, ragionamenti, ecc.) producendo poi una versione rivista del documento proposto; si diffonde il documento rivisto; si verifica il grado di consenso raggiunto e le relative eventuali nuove osservazioni che vengono anchesse diffuse; si chiude il ciclo diffondendo insieme al documento gi rivisto anche le informazioni sul grado di consenso e le eventuali divergenze, dando indicazioni per i passi successivi. La seguente figura di Marta Valente illustra graficamente questo iter :

Diffusione

Grado di condivisione Nuove informazioni Osservazioni Richieste

Testo proposto

Recepimento (Regione)

Testo rivisto e grado di condivisio ne

Diffusione

Recepimento Diffusione

Testo rivisto

G
Grado di condivisione Diffusione

Figura 21 Iter per condividere ognuno dei passi chiave. Le ellissi rappresentano i gruppi di discussione ai vari livelli di decentralizzazione.

E molto interessante notare che in altri Paesi esistono esperienze di applicazione di strumenti basati su Internet per gestire simili processi. Per esempio, liniziativa per la raccolta di opinioni e commenti territorializzata e informatizzata: LODERWeb Location Dependent Reaction Web- che consiste in un Sistema Informativo Geografico Interattivo WebGIS- della
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Wageningen University: http://cgi.girs.wageningen-ur.nl/cgi/education ). Tra gli strumenti, interessante il software NATUREL (41) che permette di ritrovare in un insieme corposo di documenti concetti o frasi chiave ed elaborarne statistiche (es. le osservazioni spedite dai vari membri del pubblico: unesperienza ne aveva raccolto 14000 pagine di testo) (42). Per un approfondimento sugli attori coinvolti i loro ruoli e una possibile organizzazione per gestire il processo decisionale si veda il Capitolo LA GESTIONE DEL PROCESSO. 4.3.8 Il processo decisionale (pianificazione) in sintesi Riassumendo quanto stato detto finora , il processo pu essere cos schematizzato, dove le due freccie curve che si rincorrono rappresentano le iterazioni:

RICOGNIZIONE ORGANIZZAZIONE e AVVIO della PP Conoscere e circoscrivere

P U B B L I C O

Strutturare (obiettivi e decisioni: dai valori al progetto - strategia) Concettualizzare (modello del problema decisionale; modello causa-effetto) Analizzare (indici, predizione, confronto) Decidere (valutare, negoziare e scegliere) Specificare (definizione progettuale, Piano dazione, Monitoraggio) VALUTAZIONE del PROCESSO APPROVAZIONE

PIANIFICAZIONE

Figura 22 Liter del processo decisionale partecipativo rivisto

41 42

Distribuito dalla societ AGIR del QUEBEC. Contatto: Pierre-Paul Proulx: ppproulx@natquest.com; www.natquest.com. 127

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4.3.9 Lattuazione e il rapporto piano-progetto: come gestirlo? Una volta costruito il piano, o pi in generale, chiusa la fase decisionale (la cosa si applica anche a un problema di gestione, dove si decide come si gestir), si passa alla sua attuazione secondo il seguente schema. La Figura 23 sottolinea come la fase decisionale non modifica la realt (salvo incidere , anche in modo sensibile, sulla presa di coscienza e conseguente comportamento degli attori), mentre proprio la sua attuazione a farlo.

DECISIONE: Pianificazione (il PIANO/PROGETTO): decisioni pianificatorie: (strutturali e non-strutturali)

R E A L T A

Gestione: decisioni gestionali (strutturali e nonstrutturali)

ATTUAZIONE: Azioni Pianificatorie (strutturali e non-strutturali) Azioni Gestionali (strutturali e non-strutturali)

Figura 23 Dopo la fase decisionale....lattuazione

La figura rappresenta la logica lineare del processo. Tuttavia, la realt pi articolata (si veda il capitolo Quali decisioni? per approfondire i contenuti delle possibili decisioni ed azioni e la loro classificazione).

Due casi emblematici della relazione pianificazione-attuazione Consideriamo in particolare due casi:
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a) il piano che richiede ulteriore pianificazione pi specifica b) il piano specifico che prevede una serie di interventi (progetti) da realizzare. Il caso a) molto frequente: una volta approvato il piano si deve specificarne pi precisamente il contenuto, tipicamente in termini di regolamentazione e di progettazione degli interventi, spesso attraverso un nuovo piano pi specifico e di portata pi locale. Questo corretto se il piano pensato proprio per essere solo una guida, un quadro di riferimento nel qual caso la sua attuazione consiste sostanzialmente nel seguirne le direttive mentre si sviluppa un nuovo piano (che poi andr attuato). Lesercizio di pianificazione utile in quanto costringe a una riflessione organizzata che pu condurre a un coordinamento di azioni altrimenti probabilmente irraggiungibile. Il piano deve per essere il pi possibile flessibile e snello, dire le cose essenziali che possono trarre vantaggio da una visione di alto livello e olistica e definire le regole con cui specificare poi quelle di maggior dettaglio; in questo, il piano non deve perdersi in un esercizio verbale altisonante di scarso impatto, ma chiedersi costantemente come poi le cose potranno essere realizzate (compito del piano dazione). In termini di informazione, non dovrebbe ambire a raccogliere tutto lo scibile umano per poter pianificare, ma puntare a raccogliere quel che si sa facendo il collage di informazioni anche parziali e avvalendosi anche di informazione qualitativa. E proprio questa la filosofia adottata dal sistema di gestione delle risorse idriche e del suolo in Francia con i due strumenti SDAGE-SAGE (Schma Directeur dAmnagement et de Gestion des Eaux - Schma dAmnagement et de Gestion des Eaux) (43).

Il caso b) (piano che contiene progetti) costituisce quasi sempre un passaggio obbligato per la maggioranza dei piani : per poter davvero incidere sulla realt, un piano deve arrivare a definire con un certo dettaglio gli interventi specifici auspicati, strutturali o meno. Alcuni di questi interventi sono dotati di una certa fisionomia e rilevanza da identificarli come veri e propri progetti. Per esempio, in un piano regionale di gestione dei rifiuti solidi urbani si prevedono tipicamente sia interventi normativo-gestionali tesi a limitare la produzione allorigine e a differenziarne le qualit nella raccolta, sia impianti di incenerimento e discariche (tra altre azioni). E qui che ci si scontra con una grossa difficolt: appena ci si accinge di fatto ad attuare questi progetti ci si rende conto di aspetti prima non considerati, si dispone di informazione prima ignorata, avvengono fatti imprevisti e si percepiscono diversamente le priorit stabilite (si veda I fallimenti della pianificazione): fatto il piano occorre quindi disfarlo. Realizzare i progetti previsti nel piano non uno scherzo, anzi un nodo mai veramente ben risolto. Da un lato, si deve contemplare la possibilit che il progetto porti a cambiare il piano (e quindi lalternativa 0 cio lassenza di intervento- continua ad esistere come termine di confronto). Ma ci non deve avvenire troppo spesso, senn il piano non serve a nulla. Il problema dunque cercare di ridurre al minimo la necessit di tornare su decisioni prese e intraprendere nuovamente un processo anche alquanto complesso.

Vedi Pigay et al. (2002) e le Linee Guida sulla Partecipazione Pubblica per limplementazione della Direttiva Quadro sulle Acque -Dir 2000/60, Annex II, pag.31-35; e anche indirizzi Internet in Bibliografia. 129 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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Nella sezione IIl difficile rapporto tra VAS e VIA, ovvero tra valutazione di piano e valutazione di progetto, e tra pianificazione e attuazione, si affronta questo tema dando alcune indicazioni anche operative. La strategia proposta per affrontare tale difficolt e quindi gestire il rapporto piano-progetto, e gi anticipata nellidea portante del processo partecipato, fondata in sintesi sui seguenti punti:
occorre essere consci, e dichiararlo, che questa relazione interattiva tra piano e progetto esiste e va gestita senza drammi, n sommatoria di procedure amministrative, prevedendo un meccanismo amministrativo flessibile. Il Piano di pi alto livello deve essere davvero tale, cio specificare solo, ma in modo chiaro, le regole con cui procedere nei livelli di maggior dettaglio; il piano di dettaglio deve invece volare basso , preoccuparsi, cio, proprio dellattuazione dando concretezza alle azioni individuate e non perdersi in considerazioni eteree ed altisonanti (specificare per questo lo spazio decisionale) informare il pubblico che il progetto inserito in un piano frutto di un percorso partecipativo ricordandone gli elementi chiave coinvolgere molto di pi gli attori locali (popolazione, ecc.) e affrontare gli eventuali problemi di opposizione, conflitto, informando prima di tutto sul processo di pianificazione percorso se sorge la necessit di ridiscutere il progetto (o se si tenuti a svolgere unanalisi di dettaglio, come nel caso di progetti da sottoporre a VIA o a valutazione di incidenza), si apre un processo negoziale locale (esattamente con gli stessi passi illustrati per arrivare al piano, ma molto pi velocemente senza ripartire da zero, ma solo specificando ulteriormente i vari elementi e confrontandosi strettamente con la valutazione di livello di piano) e si cerca di arrivare a una soluzione consensuale agendo sullo spazio decisionale locale: localizzazione, dimensione, tipologia costruttiva... , cercando nel possibile di non mettere in discussione la decisione di piano, ma senza essere sordi a eventuali valide ragioni per farlo verificare se con linformazione di dettaglio le valutazioni fatte a livello di piano cambiano sensibilmente o no (i presupposti, la strategia, gli obiettivi, le azioni e lindividuazione degli effetti e la loro predizione-misura legate in particolare per quel progetto); questa operazione essenzialmente tecnica e pu essere gestita tecnicamente dal pianificatore se la nuova soluzione non cambia e modifica sensibilmente gli effetti di piano, o pi precisamente non cambia lordinamento preferenziale delle alternative di piano, il processo chiuso e si realizza il progetto locale nella nuova versione; in caso contrario, si riapre il processo partecipato di definizione del piano.

Il punto relativo al verificare se le valutazioni di piano cambiano sensibilmente o no con le nuove informazioni legate al particolare progetto di particolare importanza e difficolt perch occorre gestire un passaggio di scala: dal confronto di alternative di Piano svolto a livello strategico, quindi con informazioni globali, ma grossolane, a un nuovo confronto delle stesse fondato, stavolta, su ulteriori informazioni, parziali, ma di dettaglio (e aggiornate). Lidea utilizzare per il livello di Piano i medesimi criteri finali di valutazione sia in pianificazione sia durante lattuazione del Piano: essi vengono valutati nel primo caso con poche informazioni spesso solo qualitative di livello pi aggregato (stime a priori), mentre, nel secondo caso, lo sono proprio a partire dagli attributi e indicatori di maggior dettaglio, essendo disponibile pi informazione (si sostituiscono cio le stime a priori degli indici aggregati con i loro valori ottenuti calcolandoli sulla base delle stime, ora disponibili, per i singoli indicatori). Per esempio, in un Piano di Tutela finalizzato al miglioramento della qualit dellacqua dei corpi idrici (vedi DLgs. 152/99, o la Dir. 60/2000/CE), a livello strategico si potr stabilire la %
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di riduzione del carico civile da conseguire in ogni Ambito Territoriale Ottimale (ATO); a livello tattico, si potr poi stabilire la % di riduzione del carico civile conseguibile in ogni ATO in corrispondenza di un particolare programma di interventi specifici, quali una rete di collettamento e relativi impianti di trattamento di data potenzialit, e/o una data copertura con fasce boscate tampone, ecc., cose specificate su una scala spaziale di maggior dettaglio. Questo stesso impianto/strumento di valutazione ora proposto pu essere perfettamente utilizzato per gestire la periodica revisione del Piano. Pu inoltre servire anche lo scopo di monitorare lattuazione (vedi prossimo paragrafo), sostituendo questa volta alle stime/predizioni, proprio i valori rilevati sul sistema fisico, dalla realizzazione fisica degli interventi allo stato del sistema socio-economico-ambientale (44).

Chiudere il cerchio Cerchiamo di riassumere. Siamo partiti nellIntroduzione con uno schema molto generale e generico del ciclo di intervento e abbiamo poi dato sempre pi struttura ad alcuni dei suoi blocchi costitutivi. Ecco come esso si pone in relazione con gli elementi chiave che abbiamo introdotto prima di entrare nel presente capitolo (45):

44

C per una difficolt: se nel tempo si raffina il sistema di valutazione con informazione di maggior dettaglio, la valutazione iniziale potrebbe ora apparire modificata anche se in realt il sistema rimasto esattamente comera; come cambiare una stazione di misura di una grandezza fisica (es. la portata in un fiume): la serie di dati successiva non pi a rigore confrontabile con la precedente. La soluzione sta nel considerare che questo passaggio dal grossolano al raffinato non dovrebbe continuare a evolvere; dovrebbe avvenire una volta e andare a regime. Per la fase transitoria, cio dopo la prima valutazione grossolana, ma a valle di eventuali modifiche intercorse sul sistema, sensato rifare la valutazione utilizzando esattamente lo stesso tipo (fonte, scala, ecc.) di informazioni usate allinizio per capire se davvero c stato un cambiamento rilevabile almeno a quella scala (da confrontare naturalmente con la valutazione basata sulla nuova informazione pi aggiornata).

A rigore, la Figura 1 Il ciclo di intervento deve intendersi inglobare anche le ulteriori fasi di Ricognizione, Avvio e poi Valutazione del processo. 131 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO
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Capire

Pianificazione

Conoscere

Decidere

Misurare

Sviluppare/realizzare

Gestire Monitoraggio Attuazione

Figura 24 Relazione tra Pianificazione, Attuazione, Monitoraggio e il Ciclo di intervento

Come discusso nel paragrafo precedente, questo schema in realt troppo semplificato perch Misurare, Conoscere, Capire e Decidere sono continuamente coinvolti anche nel processo di Attuazione e nellassociata revisione del piano. Uno schema che cerca di illustrare lintero meccanismo in modo pi raffinato e pi realistico presentato nel Cap. 10.7 - Il difficile rapporto tra VAS e VIA, ovvero tra valutazione di piano e valutazione di progetto, e tra pianificazione e attuazione.

Cosa cambia tra un progetto e un piano Da ultimo cerchiamo di riassumere le principali differenze tra i due casi (analoghe considerazioni valgono per il caso di programmi, politiche, leggi):
Tabella 4 Differenze tra un progetto e un piano Processo/Con tenuto Partecipazion e pubblica Informazione Obiettivi e decisioni PROGETTO il contenuto concreto, ci si deve confrontare nei meriti pi coinvolgimento; pi conflitti; pi concentrata nello spazio profonda, fine, concentrata, aggiornata pi concreti; alcune decisioni di base sono gi prese e vanno viste come vincoli (salvo loro ridiscussione: es. revisione del piano di livello superiore) ben formalizzato; predizione degli effetti quantitativa PIANO conta di pi il processo perch il contenuto ancora da specificare (ma naturalmente anche il contenuto conta) pi vasta, complessa da gestire; meno coinvolgimento; richiede una struttura ben organizzata e risorse ampia, grossolana, spesso obsoleta strategici; si possono affrontare e discutere questioni di base e di livello politico (cultura, valori, stili di vita) e decidere cose macro

Modello causa-effetto

predizione degli effetti principalmente qualitativa; fondamentale esplicitare i ragionamenti da un punto di vista logico; molto utile il lavoro su mappe (GIS) 132

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CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) Valutazione alternative ben definite; concettualizzazione molto chiara; molto rilevante il Livello II di valutazione, cio quella che affronta i conflitti di interesse basata soprattutto su misure di mitigazione, compensazione e accordi di modifica in funzione del monitoraggio eventuale revisione in corso dopera per motivi contingenti realizzativi; possibile aggiustamento richiesto durante la gestione reticenza a vedere alternative (ma invece ci sono); alternative generiche, pi vicine a una raccolta di opzioni che vere e proprie alternative; rilevante il Livello III di valutazione, cio il punto di vista del bene pubblico possibile in grande scala ampliando la torta, cio includendo aspetti anche in parte estranei allo spazio decisionale in oggetto nodo critico: la relazione va concepita gi a livello di pianificazione chiarendo i limiti dello spazio decisionale di piano, il modo in cui lulteriore informazione di dettaglio verr considerata, e il meccanismo con cui si decider se e quando riaprire la fase di pianificazione

Negoziazione

Rapporto pianificazion e-attuazione

4.3.10 PANACEAS, Agenda 21 locale e Valutazione Ambientale Strategica (VAS) Uno strumento che ha gi visto molteplici applicazioni lAgenda 21 locale. Figlia del summit di Rio de Janeiro del 92, consiste nellattivare e svolgere un processo partecipativo di identificazione di problematiche ed opportunit di sviluppo locale, di costruzione di soluzioni possibili, di definizione di un piano di azione con impegni reciproci e di monitoraggio dellattuazione. Coinvolge amministrazioni, imprenditori, cittadini, organizzazioni sociali, ecc. Quello che la caratterizza rispetto ad altri processi partecipativi pi o meno spontanei (da Bollini, 2002):
viene adottata su mandato delle Nazioni Unite e ha impegnato gli Enti locali di tutto il mondo riconosce il ruolo chiave degli Enti locali nel perseguimento della sostenibilit mette in risalto la responsabilit globale di ciascuno, sia attraverso la riduzione del proprio impatto ambientale e dei propri effetti sulle comunit pi lontane, sia condividendo idee ed esperienze con altri chiama alla partecipazione tutti i settori della comunit e rafforza la democrazia, almeno a livello locale molto pi di un piano verde perch riguarda lintergrazione degli aspetti ambientali, sociali, economici e culturali nonch la qualit della vita della popolazione locale.

Lamico Gabriele Bollini, in un suo interessante articolo su Attenzione (2002), mette a confronto le possibilit offerte da Agenda 21 locale con potenzialit ed esigenze degli strumenti di pianificazione territoriale e programmazione socio-economica-finanziaria di livello locale. Osserva che lAgenda 21 locale pu essere considerata, in relazione alla pianificazione/programmazione, come: sostitutiva o integrativa starter contenuto ed indirizzo strumento di valutazione (pensando al sistema di obiettivi ed indicatori) La conclusione, relativa in particolare ai Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale (PTCP) e ai Piani di Sviluppo o Regolatore Comunale (PSC/PRG), ma estendibile a tutti gli altri piani
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di settore, che il coordinamento tra i due processi/strumenti pu portare vantaggi consistenti ad entrambi nei seguenti termini: la potenzialit di coinvolgimento dellAgenda 21 locale pu aiutare lallargamento del processo dei PTCP, PSC/PRG anche a soggetti non strettamente istituzionali e di solito non coinvolti la valenza normativa del PTCP e del PSC/PRG pu fornire un appoggio concreto allattuazione degli obiettivi di sostenibilit emersi dal Piano dAzione di Agenda 21 locale.

Attivazione del processo di Agenda 21 locale Individuazione e coinvolgimento del pubblico Predisposizione del quadro diagnostico Individuazione delle priorit e definizione degli obiettivi Costruzione del Piano dAzione Locale Adozione del Piano dAzione Locale Implementazione, monitoraggio , valutazione e feedback

iniziative di sensibilizzazione e promozione adesione ad accordi e network internazionali impegno formale dellAmministrazione locale coinvolgimento dei settori interessati creazione del gruppo tecnico attivazione del Forum civico rapporto sullo stato dellambiente audit della struttura e della gestione valutazione delle politiche selezione degli obiettivi strategici e locali discussione e validazione degli obiettivi definizione delle strategie di intervento predisposizione di scenari definizione di linee di intervento individuazione di strumenti dazione confronto sulla proposta preliminare individuazione degli attori adozione formale e indirizzi per la gestione individuazione della struttura e delle procedure attivazione e verifiche periodiche aggiornamento e adeguamento del Piano

Tabella 5 - Schema di riferimento di ordine generale sulle principali fasi del processo e sulle attivit che, nellambito di ogni fase, possono essere sviluppate (tratto da Linee Guida per le Agende 21 locali, di Ambiente Italia-ANPA, 2000).

Diversissime sono state le esperienze e gli esiti (si veda anche il sito del ministero dellAmbiente www.minambiente.it) e numerose e serie le difficolt. Forse, in sintesi, la difficolt principale incontrata nelle sperimentazioni, nonostante limpostazione di cui sopra, sta nel carattere troppo ambientale, cio settoriale sia come prospettiva, sia come coinvolgimento di interessi locali; spesso cio il processo non riuscito a toccare i veri tasti del cambiamento, concentrandosi troppo sulla protezione dellambiente in senso stretto e risultando alla fine poco incisiva. Inoltre, ha spesso peccato di poca concretezza, spaziando su una troppo vasta numerosit di temi legati allo sviluppo sostenibile. Naturalmente,
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nelluniverso delle esperienze sviluppate, ci sono anche casi decisamente positivi o che comunque non hanno sofferto di questi limiti. Il tipo di processo da me proposto in questo testo , PANACEAS, molto simile a quello di una Agenda 21 locale (si veda la tabella precedente). Si pone solo pi laccento su alcuni aspetti significativi: nascere attorno a problemi specifici e concreti; considerare esplicitamente e a pieno titolo i conflitti di interesse; avvalersi della valutazione integrata e della negoziazione come strumenti fondamentali per affrontarli. Analogamente, evidente riconoscere forti legami tra PANACEAS e la Valutazione Ambientale Strategica (VAS), almeno con una interpretazione ampia della VAS. In sostanza Panaceas una VAS che si svincola dai limiti intrinseci legati al suo stesso nome. Ma questo non nega affatto la conclusione che in realt, Agenda 21 locale, Valutazione Ambientale Strategica e Pancaeas, non sono che alcune tra le moltissime forme continuamente proposte nella letteratura e pratica internazionale di dare concretezza a unidea base tutto sommato molto semplice: 1. Chiedersi perch facciamo qualcosa (motivazioni), verso dove vogliamo andare (vision), cosa vogliamo raggiungere (obiettivi) e come farlo (strategia) 2. Chiedersi quali saranno le conseguenze dellattuare una data strategia, chi ne beneficier e chi ne soffrir (criteri di valutazione), quanto sono sostenibili 3. Farlo dialogando con i soggetti potenzialmente impattati in bene o in male e coinvolgerli anche nella fase creativa. Non nuova. Ma non per questo inutile. Nuova la spinta a farlo. Nuovo lapproccio e i metodi proposti per renderla operativa. Unultima osservazione importante Piuttosto che cercare di attribuire pi importanza a uno o laltro processo, conviene sviluppare sinergie dove possibile. In particolare, la creazione di Forum di discussione in ambito Agenda 21 locale decisamente una grande opportunit per sviluppare qualsiasi altro processo partecipativo. Cio quei Forum, almeno dove funzionanti e privi di bachi strutturali (es. il responsabile di sinistra ed in rotta totale con il presidente della Giunta), possono essere i nuclei di cui avvalersi per sviluppare la partecipazione allinterno di un processo specifico del tipo di PANACEAS, oppure un esercizio di VAS, o un Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale partecipato, ecc..

4.3.11 PANACEAS: semplicemente un bellesercizio di concertazione? Ecco in sintesi i diversi elementi caratterizzanti:
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1) Razionalizzazione nella costruzione del piano: i passi chiave + iterazioni gestite 2) Valutazione integrata 3) Negoziazione win-win 5) Conduzione degli incontri: moderatore, metodo del consenso, mappaggio, scrittura sintetica 6) Gestione del processo decisionale: integrazione VAS/Pianificazione, partecipazione pubblica e struttura organizzativa per gestirla (vedi il prossimo capitolo), EMA-VA-S (cio la certificazione di qualit del processo decisionale, si veda La Valutazione Ambientale Strategica (VAS), Fare la VAS in pratica, o applicare PANACEAS); Gestione del rapporto pianificazione-attuazione o piano-progetto (VAS-VIA) La risposta dunque no, perch le linee forti che sostengono questo tipo di processo sono due: la razionalizzazione e linclusione della dimensione socio- psicologica (partecipazione). Progressi possono essere raggiunti anche a prescindere dalla partecipazione, lavorando esclusivamente a tavolino sugli aspetti di razionalizzazione nella costruzione del piano, sulla valutazione integrata e sulla gestione del rapporto pianificazione-attuazione (piano-progetto, VAS-VIA). Ma naturalmente, si ha sinergia a fondere tutto ci allinterno del discorso partecipativo.

5 LA GESTIONE DEL PROCESSO 5.1 Le funzioni della squadra che sviluppa di fatto il processo
In questa sezione si forniscono indicazioni operative su come organizzarsi per gestire un processo partecipato, esigenza fondamentale per evitare di rimanere sommersi da una notevole mole di input interessanti a cui si rischia di non poter far fronte. Il processo gestito da una squadra idealmente composta da pi persone (anche se in pratica alcune possono coincidere) che svolgono funzioni che riguardano sia il contenuto che il processo, come indicato nella figura seguente.

Mark Dubrulle

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Figura 25 Lorganizzazione della squadra per gestire il processo (Mark Dubrulle)

La dicitura Interno/esterno si riferisce al problema. Interni sono coloro che hanno a che fare pi o meno direttamente con il problema: i portatori di interesse (stakeholders), gli amministratori (responsabili formali del processo), il decisore pubblico, il proponente o il promotore del progetto/piano (pubblico o privato), i gruppi locali di interesse (ad esempio i pescatori, agricoltori...). Esterno rappresenta il resto del mondo, col quale occorre comunicare attraverso i massmedia e nel quale occorre organizzarsi. Il coordinatore deve trovare, ad esempio, la sala dove fare le riunioni, le risorse finanziarie e organizzare la segreteria. Il facilitatore deve idealmente essere neutro rispetto al problema, non avere parte in causa, non essere promosso da una parte. Per garantire questa neutralit si pu ricorrere a volte addirittura a un facilitatore straniero, anche se lappartenenza alla medesima radice culturale o etnica pu spesso essere un requisito sine qua non per il successo. Deve occuparsi di condurre le sessioni di lavoro stimolando la discussione e creando un clima di fiducia , interesse reciproco e piacevolezza. Il profilo ideale di un facilitatore richiede buone caratteristiche relazionali, una profonda conoscenza della metodologia e dei temi in discussione. Non necessario essere laureati quanto piuttosto avere elasticit mentale ed unire alla capacit di interagire con soggetti diversi quella di non essere invadente, testardo, presuntuoso, arrogante, prolisso o peggio logorroico.
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Il project manager ha il compito di garantire che tutte le funzioni siano svolte in modo coordinato, gli impegni e le regole rispettati, gli obiettivi del processo raggiunti. Il product leader si preoccupa della qualit della documentazione fattuale (dati, conoscenze, fatti); deve verificare per esempio che il materiale fornito sia ben spiegato, documentato e logicamente espresso. E bene identificare questa squadra di lavoro sin dallinizio per garantire una buona qualit di lavoro.

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5.2 Una struttura per gestire la partecipazione a scala territoriale vasta


Si prospetta qui una possibile struttura per gestire il processo partecipativo su unarea vasta, per esempio regionale. Strutture simili sono gi state adottate in altri Paesi, come Olanda e Germania (vedi Renn et al., 1995). Quanto segue stato elaborato con lausilio di Marta Valente, a cui si devono anche alcuni dei grafici.

5.2.1 Attori Gli attori coinvolti in un processo di questo tipo sono tipicamente i seguenti: il proponente delliniziativa (progetto o piano, o anche regolamento, legge, direttiva) e il suo braccio operativo (il progettista o il pianificatore) lagenzia pubblica responsabile dello sviluppo del processo decisionale e il coordinatore dellinterazione tra gli attori i rappresentanti di settori del pubblico (gruppi di interesse) il decisore finale A questi si possono aggiungere: un vero mediatore per gestire i conflitti una squadra mista con rappresentanti del pubblico con funzione di interfaccia al pianificatore Organizzazioni Non Governative a supporto del processo partecipativo (oltre che gi parte del pubblico stesso) Unanalista che supporta la preparazione dellinformazione ai fini della valutazione integrata e negoziazione (esperto in Analisi Multicriterio) esperti di settore

5.2.2 Una possibile struttura organizzativa Realizzare in Italia un processo decisionale partecipato di area vasta, per esempio regionale, comporta indubbiamente alcune serie difficolt che non vanno sottovalutate (ancor di pi se si opera in Regioni che non hanno tradizione di partecipazione - caso purtroppo comune nelle Regioni del Meridione). Ecco le principali:
Agire in un territorio esteso (regionale) Gestire un sistema complesso Inserirsi in un tessuto culturale non abituato alla partecipazione nelle decisioni

Una struttura idonea a gestirlo pu avere la seguente forma:

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Il Tavolo di coordinamento con il compito di: a) prendere decisioni in merito allorganizzazione e gestione del processo assicurando la coerenza con le normative di settore (per es la DC 2001/42 Valutazione Ambientale Strategica) b) dare orientamenti di metodo per lo sviluppo del piano; Per questo dovrebbe sviluppare le seguenti attivit:
Definire la metodologia da adottare; Supervisionare le attivit del percorso decisionale. Decidere e gestire la tempistica Dirimere controversie e conflitti

E, se si tratta di uniniziativa di notevole rilevanza, potrebbe essere composto da:


Assessorati regionali LL.PP. e Ambiente Autorit Ambientale regionale Eventualmente uno o pi servizi del Ministero dellAmbiente (VIA/VAS, Sviluppo Sostenibile, Qualit della vita, ecc.)

LUnit di pianificazione Ha il mandato di sviluppare i passi chiave del processo di formazione di piano dal punto di vista tecnico-scientifico, svolgendo le seguenti attivit:
Raccolta dati e informazioni; ricognizioni Sviluppo di strumenti modellistici di analisi Analisi e valutazioni Redazione di documenti ed elaborati relativi a tutti i passi chiave del processo Redazione intermedia e finale del piano

Potrebbe essere costituita da:


Un organismo tecnico regionale Una societ di consulenza (selezionata con un bando pubblico internazionale) Esperti di settore in veste di consulenti

LUnit di gestione con il mandato di gestire lorganizzazione e lo sviluppo del processo decisionale e della partecipazione, rispondendo alle direttive del tavolo di coordinamento. Svolgerebbe le seguenti attivit:
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CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) Diffondere liniziativa nel territorio; Individuare, informare, coinvolgere i soggetti potenzialmente interessati; Organizzare e gestire gli incontri a carattere pubblico (eventi di lancio, sessioni di lavoro dei focus groups) e elaborare le informazioni che ne emergono; Garantire la comunicazione e il trasferimento di informazioni tra gli attori del processo (sia tra i componenti dei focus groups sia tra i focus groups e lunit tecnica di pianificazione); Cooperare allattivit di inquadramento del problema (capire qual la percezione della popolazione e, in particolare, degli attori sul problema) Fornire sistematicamente informazioni sul progetto e il suo sviluppo (cooperazione con i media, attivazione sito internet) Formare gli operatori Organizzare e gestire le attivit di valutazione del processo stesso.

Potrebbe essere costituita da


Assessorato allAmbiente e/o Forum di Agenda 21 locale Task Force Fondi Strutturali regionale

Dotarsi di una struttura come questa fondamentale se non si vuole finire annegati nel gestire una quantit di interazioni. Naturalmente la sua dimensione e dotazione in risorse dipender dalla dimensione del problema affrontato e dalla sua scala (nazionale, regionale, provinciale, comunale, ecc.). Il pubblico e il Forum Il pubblico pu venir organizzato in Gruppi di Discussione (GD) a vari livelli con una partecipazione via via pi aperta e diretta: regionale (con voce ai soli rappresentanti regionali, ma partecipazione aperta a tutti), provinciale (solo ai rappresentanti provinciali), locale (con voce a tutti). I GD possono essere organizzati per tema, ambito territoriale, gruppi di interesse. Linsieme dei GD costituisce il Forum di discussione. Chi partecipa ai GD? Chiunque sia interessato dai benefici e dagli impatti del piano (Amministrazione, Gestori, Utenza-privata e commerciale). I criteri di formazione dei GD potrebbero essere:
Appartenenza territoriale (Locale, Provinciale, Regionale) Presenza di interessi diversi (Intersettorialit) Connessione beneficiati/impattati (bacino)

Le attivit e i prodotti sviluppati dai GD sono:


Scambio di conoscenza Confronto nuove informazioni grado di condivisione, osservazioni, richieste, proposte 141 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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La figura seguente rappresenta diverse possibilit: il gruppo regionale (GR), quelli provinciali o locali, e quelli costituiti da soggetti in qualche modo messi in relazione dai benefici o impatti (nel caso di risorse idriche, sono tipicamente appartenenti allo stesso bacino idrografico, ma

Gruppo Regionale (GR)

C S

O N

C B B

non necessariamente, vista la possibilit di trasferimenti tra bacini diversi). I rapporti tra queste diverse strutture dovrebbero essere chiaramente regolati come per esempio indicato nello schema seguente:

Tavolo di Coordinamento (TdC)

Regione

Gruppo Regionale (GR)

Unit di gestione (UdG)

C SS
Unit di Pianificazione

O N

(UdP)

Figura 26 I rapporti tra le strutture chiave per gestire il processo partecipativo

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Unulteriore specificazione utile per piani che si basano sulle unit territoriali definite dai bacini idrografici di diversi corsi dacqua, come per esempio per un Piano di Tutela o di Difesa del suolo di scala regionale, potrebbe essere quella rappresentata nella seguente Figura 27. Dove si evidenziano i diversi attori chiave e i loro ruoli (in quanto segue si denomina con Regione la Divisione Risorse Idriche): Giunta regionale Decide in merito alladozione del Piano e ratifica le decisioni prese dal Tavolo IstituzionaleAmministrativo al quale fornisce indirizzi strategici. Interagisce direttamente con la Regione e garantisce che un suo rappresentante partecipi agli incontri regionali chiave. Tavolo istituzionale-amministrativo Istituito dalla Regione, coinvolge le sue Province , le Autorit dAmbito Ottimale (AATO) e lAutorit di bacino pertinente. Il tavolo recepisce le indicazioni strategiche avanzate dalla Giunta, stabilisce le modalit di conduzione del processo (sentiti anche i soggetti del pubblico), assicura il coordinamento istituzionale alle diverse scale, assume decisioni in merito allo sviluppo del Piano. La Regione riporta alla Giunta regionale e allAutorit di bacino. LUnit di Gestione (UdG) interna alla Regione ne costituisce il braccio operativo per quanto riguarda la gestione del processo decisionale. Rappresentanti della squadra di pianificazione fanno parte integrante della Regione. Tavolo di bacino (propedeutico ad un Contratto di fiume) Il Tavolo, istituito dalla Provincia maggiormente interessata territorialmente, possibilmente in stretto collegamento con il Forum di Agenda 21 locale, costituisce listanza di confronto e decisione su questioni di carattere locale a scala di bacino o sottobacino e si esprime in merito ai quesiti e alle richieste poste dal Tavolo Istituzionale-Amministrativo. Coinvolge in primis le Province del bacino e i soggetti locali presenti e/o interessati (attivit produttive, associazioni di categoria, gruppi ambientalisti, coordinamento dei Comuni, associazioni di professionisti operanti in campi collegati al discorso tutela e sfruttamento dei corpi idrici,....). Prevede anche la presenza periodica o almeno il coordinamento con la Regione e le AATO interessate. Riferisce alla Regione. Tavolo Regionale (inter-settoriale e settoriale) Il Tavolo, istituito dalla Regione, costituisce listanza di confronto e decisione su questioni di carattere regionale. Coinvolge la Regione e i soggetti di livello regionale (grandi utilizzatori idroelettrico, agricolo, industriale; i gestori di sistemi idrici di grande scala; le organizzazioni di Enti locali; le organizzazioni ambientaliste; i Parchi fluviali, ecc.). Su richiesta pu venir articolato in Tavoli settoriali tra soggetto regionale (es. idroelettrico) e Regione. Negli incontri informativi, la Regione o lUnit di pianificazione rende noti dati, elaborazioni e orientamenti. Negli incontri decisionali le parti si esprimono in merito a scelte da compiere. Riporta alla Giunta regionale, allAutorit di bacino, al Tavolo Istituzionale-Amministrativo e ai Tavoli di bacino.
Figura 27 Struttura per gestire un processo partecipativo nel caso di piani che si basano su unit territoriali definite dai bacini idrografici di diversi corsi dacqua (es. Piano di Tutela) - gli ovali scuri indicano il gruppo base, quelli pi chiari leventuale estensione meno frequente - si denomina con Regione la Divisone Risorse Idriche 143 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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AdB

REGIONE AATO PROVINCE

Gruppi regionali

Settore 1 ... Settore x ... Settore n

Tavolo Istituzionale Amministrativo

Bacino 1 ... Bacino x ... Bacino n Soggetti locali Settore 1 ... Settore x ... Settore n

AdB

REGIONE AATO PROVINCE

Gruppi regionali

Tavolo di Bacino

Bacino 1 ... Bacino x ... Bacino n Soggetti locali

AdB

REGIONE AATO PROVINCE B1...Bx...Bn Soggetti locali

Gruppi regionali

Tavoli Settoriali Regionali

S1 Sx ... Sn

AdB

REGIONE AATO

Gruppi regionali

Settore 1 ... Settore x ... Settore n


144

Tavolo Andrea Nardini Intersettoriale - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO PROVINCE (o settoriale) Regionale
Bacino 1 ... Bacino x ... Bacino n

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5.2.3 Possibili ruoli Ecco una possibile distribuzione dei ruoli nel caso di un piano settoriale di livello nazionale o regionale (quindi uniniziativa di carattere pubblico di forte rilevanza). E solo un esempio da adattare caso per caso: Presidente della Giunta/Regione: promotore delliniziativa, assicura la coerenza tra livello tecnico-amministrativo e livello politico-decisionale; il decisore politico finale Assessorato (per es. LLPP): il proponente delliniziativa e anche il decisore finale amministrativo; partecipa in tutti i passi del processo di costruzione del piano e si esprime sui contributi e posizioni di altri attori e del pubblico; contribuisce allo schema di ragionamento sul Piano e lo f proprio rendendo trasparente il processo Ufficio tecnico della Regione o Societ esterna : lUnit tecnica di pianificazione Autorit Ambientale Regionale (46): pu essere il responsabile del processo partecipativo (organizzazione, gestione e valutazione) e coordinare linterazione tra gli attori; pu definire la metodologia specifica da adottare vigilando sulla sostenibilit ambientale; indirizzare e valutare lanalisi ambientale; promuovere il trasferimento di metodologie ad altri contesti; contribuire alla formazione degli operatori; inoltre pu partecipare, recepire, valutare e diffondere lesperienza. Perch proprio ad un esponente dellambiente dovrebbe essere delegata lanima di tutto il processo decisionale? Lidea che proprio la competenza ambientale quella che meglio pu farsi interprete del paradigma dello sviluppo sostenibile promuovendo anche cambiamenti comportamentali e organizzativi, quali, appunto, linnovazione dei processi decisionali. Altri attori istituzionali, gruppi di interesse e cittadini: influiscono sul processo esprimendo esigenze, preferenze e preoccupazioni, dando informazioni, avanzando proposte, rivelando problemi, incongruenze ed errori; si confrontano in ogni passo del processo; la loro voce veicolata da un rappresentante Ministero dellAmbiente (nella persona del Direttore dei Servizi pi interessati) nel caso di piani di carattere particolarmente rilevante pu esprimersi sulla correttezza del processo realizzato (dispensatore di bollino blu di processo, non di merito delle specifiche scelte: vedi riflessioni in La Valutazione Ambientale Strategica (VAS))

Curiosit: in questo ambito mi pare molto interessante segnalare liniziativa francese di creazione di una Commissione Nazionale per il dibattito pubblico su temi ambientali (CNDPCommission Nationale pour les Dbats Publics) creata nel 1995 per rinforzare la consapevolezza ambientale nei riguardi dei grandi progetti di sviluppo quali autostrade, aeroporti, porti, ecc. (47). E composta da membri del Parlamento, da rappresentanti locali, masgistrati, rappresentanti della societ civile, ed esperti. Quando richiesto da una petizione, la commissione organizza un dibattito di 4-6 mesi che si svolge nella fase molto precoce del progetto in tempo utile per definirne gli obiettivi e le caratteristiche.

Vedi lista delle AA sul sito www.minambiente.it. Vedi per es. le Linee Guida sulla PP in relazione alla Direttiva Quadro sulle Acque (DQA). Coinvolgimento attivo, consultazione e accesso pubblico allinformazione. Working Group on PP. Commissione Europea (2002), ANNEX II, pag.40.
47

46

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PARTE II TECNICHE DI SUPPORTO ALLINTERAZIONE CON GLI ATTORI


6 IL MAPPAGGIO COGNITIVO 6.1 La tecnica del mappaggio cognitivo
In questa sezione si fornisce un primo strumento di grande importanza per garantire il successo dellinterazione con il pubblico: il Mappaggio cognitivo. Si tratta di una tecnica mutuata dalla psicologia; permette di esprimere in modo grafico (un disegno: la mappa) concetti, idee, un intero discorso. Il vantaggio duplice: aumentare la probabilit di aver davvero capito quello che laltro intendeva dire (mission impossible diremmo a rigore) e scrivere poca carta, compattando linformazione (un disegno invece di 10 pagine). La tecnica del Mappaggio cognitivo ha origine sia nella Psicologia che nella Ricerca Operativa (Analisi Decisionale). Serve, in sostanza, a rendere visualmente leggibile e logica la visione o percezione che un soggetto ha di un certo problema o di una data situazione. Con questa tecnica si arriva a dare una veste grafica (schema a blocchi o grafo orientato denominato appunto mappa cognitiva), ad un modello mentale, spesso non chiarissimo inizialmente neppure a colui che lo concepisce. Proprio attraverso luso di questa tecnica, la visione/percezione progressivamente si chiarisce e articola fino ad essere chiaramente intelligibile. Si pu usare nellintervistare una persona per catturare la sua percezione personale; per analizzare un documento ricavandone una sintesi grafica; o ancora per analizzare un problema decisionale conflittuale, ottenendone un modello tramite lunione ed elaborazione delle mappe dei singoli portatori di interessi (stakeholders). Alcuni esempi semplici sono presentati nel caso del Taro. Permette inoltre di costruire lalbero dei valori; o la rete di relazioni causa-effetto dello stesso tipo dei grafi usati negli studi di impatto ambientale, realizzata per non da un esperto, bens da una persona non esperta (si veda La mappa del problema con alcuni esempi: pelle, Task Force); o ancora permette di individuare e articolare opzioni di soluzione e legarle in una strategia. Esistono pacchetti software (48) che permettono di analizzare la mappa prodotta in modo sistematico e addirittura quantitativo individuando in particolare: i gruppi di concetti isolati (non in relazione con il resto), e quindi da sottoporre a ulteriore analisi per essere collegati o scartati; i concetti chiave (quelli col maggior numero di collegamenti diretti e indiretti); i concetti di tipo azione pi potenti (cio quelli che hanno una relazione col maggior numero di obiettivi o concetti chiave).

48

Per esempio Decision Explorer : vedi www.banxia.com. 146

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La tecnica ben documentata nellarticolo di Ackerman (scaricabile dal sito web riportato nella bibliografia). E forse utile tentare di tracciare un quadro schematico delle diverse possibili tecniche disponibili per rendere concetti in modo grafico (in parentesi, la disciplina dove tipicamente la tecnica trova maggior applicazione; lelencazione non esaustiva): Mappa cognitiva (psicologia; ma si sta estendendo): un grafo (cio un insieme di archi orientati e di nodi) che rappresenta in modo libero la rete di relazioni tra concetti, obiettivi ed azioni che descrive la visione/percezione di un soggetto o di un gruppo rispetto a un dato problema o situazione. Mette in luce i legami logico-concettuali, ma non quelli temporali (anche se a volte coincidono) Grafo a rete (senza cicli) (valutazione di impatto ambientale o gestione di progetti: es. il Logical framework): molto simile al precedente, viene generalmente usato per analizzare in modo qualitativo le interrelazioni tra componenti di un sistema complesso soggetto a date azioni Grafo ad albero (valutazione di impatto ambientale): simile al precedente, ma focalizzato generalmente a mettere in luce dal punto di vista logico-concettuale le conseguenze di ogni singola azione. E costituito da livelli gerarchici ben riconoscibili visivamente; ad esempio: in testa (in alto) viene collocato il progetto, al primo livello le azioni, al secondo i fattori causali associati a ciascuna azione, al terzo livello le componenti ambientali impattate da ciascun fattore causale, al quarto gli attributi (descrittori) caratterizzanti ciascuna componente. Si pu ricavare da un grafo a rete ripetendo pi volte lo stesso elemento se connesso a pi elementi del livello precedente, come evidenziato nella Figura 28 (esempio parziale semplificato):
Figura 28 Trasformare un grafo senza cicli in un albero EDITORE: non devono esserci numeri dentro i box, ma : A e B

C1

C2

C3

C1

C2

C2

C3

Grafo di impatto (valutazione di impatto ambientale): lopposto del precedente perch mette in luce tutti i fattori causali che agiscono su un dato impatto, permettendo cos di capire cosa occorre considerare per valutare limpatto complessivo. E lo strumento necessario per costruire un indice di valutazione Matrici coassiali (valutazione di impatto ambientale): una versione schematica di un grafo ad albero, realizzata con una serie di matrici (tabelle righe-colonne) opportunamente ordinate Schema a blocchi di un sistema dinamico (teoria ed analisi dei sistemi): una rappresentazione grafica delle componenti di un sistema dinamico (che evolve nel tempo) e dei loro legami; preliminare alla traduzione in termini di equazioni matematiche (si veda Dalla mappa al modello di sistema dinamico: un esempio dEgitto) Schema a blocchi di un processo (informatica, controllo dei processi, ricerca operativa, gestione di progetti: si veda il paragrafo Esempio di PERT semplice): rappresenta la sequenza di operazioni da compiere in ordine temporale per risolvere un problema (gestire un sistema, reagire di fronte a una difficolt, trovare una soluzione).
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6.2 La simulazione svolta durante il Corso CIRF al Parco del Taro


6.2.1 Alcune mappe cognitive Sindaco
Occupazione Reddito

Ridurre costi di gestione fiume Garantire attivit frantoi/imprese

Fornire/creare opportunit di sviluppo socioeconomico alla comunit

Impegno nel fornire servizi

Guado Evitare rischio idraulico AdB e Parco non devono ostacolare Dopo le piene gli habitat si ricostituiscono Fare casse espansione Finanziamenti Delocalizzare Gradualit Trovare i siti Diritto ad avere supporto Ponte

Fognature e depurazione Agire a monte del Parco Supporto da AdB e Parco Maggiore disponibilit idrica per imprese

Sensibilizzare Dr. Lavini (Provincia)

Rimpinguamento falda

Aumento efficienza utilizzo

Figura 29 Mappa cognitiva del sig. Sindaco per il caso del Taro. Nellovale sta la questione ritenuta centrale. 148 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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Frantoista

Rispettare il frutto di impegno di anni

Mantenere occupazione

Continuare a lavorare

Facciamo ricorso

Prendere posizione legale rispetto a delocalizzazione

Non caricarci spese ulteriori Lavorare in sicurezza

Avere grande spazio a disposizione

Non facciamo ricorso

Pagare rilocazione

Trovarci i siti

Ottenere difese in alveo

Non privarci dello spazio


Figura 30 - Mappa cognitiva del sig. frantoista per il caso del Taro

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Amministratori Il gruppo Amministratori ha elencato una serie di obiettivi generali e specifici: Obiettivi generali Consenso Negoziare per realizzare Gestione qualit Finanziamenti Obiettivi specifici Problema mobilit locale Parco aperto Sicurezza idraulica e compatibilit ambientale Presto e bene Ripensare la pianificazione nel lungo periodo

Dai primi si pu osservare che: Negoziare per realizzare pi che un obiettivo generale uno strumento per raggiungere il consenso Gestione della qualit anchesso uno strumento per raggiungere, ad esempio, efficacia, efficienza,..., consenso. Potrebbe essere in s un obiettivo se fosse denominato semplicemente qualit Finanziamenti va inteso come ottenere finanziamenti

La mappa del loro punto di vista potrebbe assomigliare alla seguente:

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Amministratori

Potere?

Rielezione?

Consenso

Risolvere problemi Ottenere finanziamenti Affrontare mobilit locale

Negoziare

Parco aperto

Affrontare sicurezza idraulica

Ripensare pianificazione lungo termine

Figura 31 - Mappa cognitiva del sig. Amministratore per il caso del Taro

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7 DISCUTERE IN GRUPPO 7.1 La conduzione degli incontri


Continua, con questa sezione, la rassegna di idee e strumenti utili a garantire il successo dellinterazione con il pubblico. Migliorare il modo di discutere in gruppo e di tenere riunioni in questo senso un elemento centrale.

7.1.1 Perch porsi il problema di gestire gli incontri? Le riunioni sono momenti decisivi per orientare e svolgere attivit e processi decisionali, ma troppo spesso sono inefficienti se non addirittura controproducenti: troppi vorrebbero parlare, ma non c il tempo qualcuno vorrebbe intervenire, ma non trova la forza psichica per farlo: timido, caratterialmente non pronto al confronto la parte relazionale ha il sopravvento, distorcendo messaggio e rapporti c il rischio concreto di mischiare problemi e rapporti personali, arroccandosi su posizioni sterili chi ha fisicamente pi voce, o comunque pi capace di affrontare un pubblico, pu monopolizzare lincontro si perdono informazioni (osservazioni, idee, proposte) importanti a scapito delloutput

Un processo decisionale partecipativo, anche se ben strutturato, potrebbe fallire semplicemente perch il mattone base, lincontro, gestito male. Conviene quindi dedicare molta attenzione allorganizzazione di tale aspetto e armarsi di buone conoscenze teoriche e soprattutto pratiche. Seguono alcune indicazioni utili a questo scopo.

7.1.2 Elementi chiave /regole per interagire prevedere un moderatore che: - gestisce i tempi per assicurare di arrivare ai targets (risultati da raggiungere entro un certo tempo) a fine incontro (nei primi incontri il target pu essere semplicemente il conoscersi) - gestisce per questo la lista dei candidati a parlare (assicurando il rispetto dellordine di iscrizione alla lista via alzata di mano; facendo parlare quelli che non hanno ancora parlato e solo se resta tempo ammettendo i bis; concedendo eventuali deroghe da decidersi a maggioranza on-the-spot) - d e toglie la parola (eventualmente tagliando interventi prolissi) - gestisce la discussione attorno ai concetti adottando il metodo del consenso - si impegna a spegnere sul nascere le discussioni e gli attriti di tipo personale - stimola la ricerca di punti di vista e soluzioni diversi
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NOTA: un moderatore che non ha il coraggio di togliere la parola....pu essere un vero disastro per la riuscita dellincontro! prevedere un rapporteur (pu essere lo stesso moderatore, o unaltra persona) il quale: - assicura che ogni intervento sia ascoltato; per questo, sintetizza in poche parole ogni concetto espresso. Ha quindi il diritto di interrompere, chiedere chiarimenti, ripetere con sue parole i concetti espressi finch linteressato si dichiara soddisfatto dellinterpretazione, senza che gli altri intervengano, anche quando il reporter appare pi lento di altri - ne prende nota scrivendolo su un foglio o meglio su un cartoncino di forma ovale da appendere (si veda Due parole sul mappaggio ovale) tutti i partecipanti si impegnano a: - arrivare puntuali allincontro - rispettare al 100% la gestione del moderatore (se non piace, la prossima volta se ne sceglie un altro) - collaborare col Reporter il cui compito piuttosto impegnativo - essere davvero sintetici - essere costruttivi: si cerca di arrivare a una posizione comune su pi punti possibile con lidea di trasformare le divergenze in opportunit. In caso di divergenza seria o di conflitto, si cerca di chiarire le radici dello stesso e si registrano fedelmente le diverse posizioni nel verbale (pu essere opportuno affrontare i conflitti in separata sede). Si adotta il il metodo del consenso - garantire continuit, partecipando a tutti gli incontri senza ripiegare su un emissario o un altro collega - soprassedere al timore di dire cose non particolarmente centrate: a volte chiariscono pi di cose ritenute corrette - ma evitare di dire stupidaggini che alla fine non si rivelino produttive (naturalmente questo criterio in conflitto col precedente) - ...e mantenere rigorosamente spenti i cellulari si assicura la circolazione dellinformazione successivamente allincontro: mailing-list e/o forum su qualche sito web per i telematici; riviste, media o un semplice luogo fisico di incontro per gli altri (si veda La casa aperta).

7.1.3 Altre indicazioni pratiche aprirsi, ma moderare con fermezza (compito del facilitatore/ moderatore). evitare di porre gli esperti in cattedra e il pubblico davanti, magari pi in basso; al contrario, scegliere una sala confortevole tipo salotto, senza tavoli in mezzo (salvo quando occorrono espressamente); lasciare fuori dalla porta gerarchie ed etichette, incentivare la sensazione che si sta lavorando per un problema comune non fare grossi incontri pubblici con presentazioni formali, senza tempo per discussioni: servono a poco e sono controproducenti. E inoltre quasi inutile aspettarsi che i convenuti si siano letti il materiale distribuito in precedenza: tipicamente, si arriva allincontro e si legge in modo approssimativo qu e l col rischio di finire per bloccarsi nellanalisi di dettaglio di un punto specifico, magari non importante, arrivando cos alla fine dove, di fretta, occorre prendere le decisioni importanti. Alcuni incontri plenari sono necessari, ma in essi preferibile dare la parola solo ai rappresentanti
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prima che la gente possa entrare davvero nellinterazione positiva deve liberarsi da frustrazioni, insoddisfazioni, come anche da orgoglio e da sovra-entusiasmo per successi raggiunti di recente; per questo utile permettere loro innanzitutto di esprimere quel che hanno dentro, per esempio scrivendolo su dei post-it che vengono esposti e poi raccolti e documentati (e poi discussi quando opportuno) pu essere utile un evento divertente per riscaldare lambiente, per esempio per mezzo di un intrattenitore, una presentazione coinvolgente, un filmato divertente ,... fare frequenti pause di relax per riflettere, permettere il libero scambio di opinioni, mantenere lucidit e serenit; evitare sessioni continuate e forzate ed evitare anche ....pranzi pesanti (per fare pranzi conviviali!) prevedere lintervento breve di un personaggio rinomato dopo pranzo per richiamare al lavoro e ritrovare la concentrazione documentare fotograficamente tutto il processo documentare visualmente scrivendo su grandi fogli leggibili a distanza le idee e le argomentazioni e le contro argomentazioni (software come PowerPoint, anche se sono molto efficienti in termini di tempo, sono controindicati per via della loro apparenza fredda, autorevole e non modificabile) chiarire aspettative e ruoli dallinizio non forzare i tempi: a volte meglio rimandare

7.1.4 Svolgere un incontro occorre rendere noto con sufficiente anticipo e diffusione: la data e luogo dellincontro, lo scopo e lordine del giorno, cercando di permettere al massimo numero di persone di essere presenti (vedi esempio di OdG seguente); e occorre inoltre rendere disponibili i documenti chiave di cui si discuter. Importante anche chiarire in che passo del processo decisionale ci si trova e quindi che ruolo pu giocare chi partecipa Allapertura, il moderatore legge lOrdine del Giorno e ricorda in particolare i targets, gli aspetti chiave (evidenziando il grado di condivisione, se disponibile) a meno che tutti dichiarino di esserne al corrente - e apre la sessione di discussione Il moderatore ricorda le regole del gioco e invita ad attenersi ad esse (il moderatore verr valutato alla fine dellincontro e potr eventualmente essere sostituito nel successivo, ma durante lincontro deve essere rispettato) Ci si presenta reciprocamente molto velocemente, a meno che non ci si conosca gi tutti. Moderatore e Rapporteur svolgono le loro funzioni (vedi sopra); i partecipanti...partecipano. Se si in fase di brain-storming o di focalizzazione del problema, si pu adottare la tecnica del mappaggio ovale e/o il metodo del mappaggio cognitivo. Normalmente, si cerca di seguire un approccio strutturato al problema: per ogni punto dellOdG si raccolgono notizie e pareri, poi si esprimono le posizioni e i pareri divergenti (magari attorno a una traccia di ragionamento gi predisposta e fatta preventivamente circolare), gestendo gli interventi. Si pu anche utilizzare la tecnica della scrittura sintetica. In ogni caso si adotta il metodo del consenso; in particolare, ognuno deve chiarire cosa prende per buono di quanto stato detto dai precedenti e cosa non condivide spiegando il perch delleventuale divergenza.
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Eventualmente, lincontro pu essere preceduto da incontri tra sottogruppi; in tal caso, inizialmente riportano i rappresentanti dei sottogruppi e tendenzialmente sono loro a partecipare alla discussione (ma non in forma esclusiva, dipende dal tempo). Soprattutto quando si affrontano temi conflittuali, utile organizzare sotto gruppi (focus-group) accomunati da un dato interesse o posizione/visione sulla quale si confrontano, arrivando a una posizione comune; si creano poi sotto-gruppi misti per promuovere la condivisione di punti di vista diversi; si pu adottare anche la tecnica del circo viaggiante portando ogni gruppo di interesse a esaminare da vicino le conclusioni degli altri; solo successivamente il moderatore gestisce il confronto tra i referenti dei sotto-gruppi di interesse A fine incontro, il Rapporteur prepara il reso-incontro, cio un documento snello che specifica (oltre alla lista dei partecipanti) per ogni punto dellOdG cosa si fatto, detto e deciso ed eventuali note e osservazioni Alla fine dellincontro si valuta lincontro stesso e la prestazione del moderatore indicando punti di debolezza ed eventualmente richiedendo un cambiamento. Per questo tutti i partecipanti compilano un questionario di valutazione dellevento stesso (vedi esempio seguente) Pu infine esserci un eventuale raffinamento/conferma del reso-incontro a posteriori (ma lideale chiuderlo sul posto) Restituzione del reso-incontro e della valutazione complessiva. 7.1.5 Esempio di Ordine del Giorno (OdG) Progetto.....; Incontro del......, a:...... Scopo generale dellincontro Punti da discutere Per ogni punto: sintesi della relativa situazione (a che punto siamo, cosa successo), i targets, ossia i risultati da portare a casa dallincontro (es. decidere la data dellevento x; decidere cosa rispondere allofferta y), ed eventualmente una proposta di possibile decisione Materiale da portare allincontro e chi lo deve preparare Piano dazione: chi fa cosa e quando/come Data indicativa del prossimo incontro

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7.1.6 Esempio di questionario di valutazione di un incontro (da adattare a seconda del caso)
PROGETTO RIQUALIFICAZIONE DEL fiume RIVER Questionario di valutazione (ANONIMO o NOMINATIVO a scelta) dellevento del (data) a (luogo) presso (ente) Le tue opinioni sui contenuti del progetto.... In merito ai contenuti tecnici: - condividi le motivazioni e gli obiettivi del progetto RIVER nel suo complesso? - hai perplessit, osservazioni, proposte diverse o aggiuntive rispetto a quanto emerso durante lincontro? Cambieresti qualcosa? (scrivi sul retro.....ora , o anche in seguito) In merito al processo decisionale che si intende condurre: - ritieni utile fare uno sforzo verso la partecipazione? - condividi limpostazione generale data ? - la ritieni fattibile? - ritieni possibile impegnarti ad alimentarla durante questo progetto? - e nel futuro (dopo la chiusura di questo progetto)? - hai perplessit, osservazioni, proposte diverse o aggiuntive rispetto a quanto emerso durante lincontro? Cambieresti qualcosa? (scrivi sul retro.....ora , o anche in seguito) Come valuti lo svolgimento del processo (questo seminario).... Lincontro di oggi ha raggiunto gli obiettivi posti? Ob.1) Spiegare il progetto RIVER: - ritieni di aver capito cosa si intende fare? - linformazione fornita era sufficiente per esprimere pareri? Ob.2) Mettere a fuoco e condividere lidea di partecipazione che si intende realizzare: - lidea di partecipazione che si intende sviluppare stata ben chiarita? - c stato spazio sufficiente per confrontare lidea con le esigenze tue e degli altri attori presenti? - si rilevato fedelmente il grado di condivisione (o non condivisione) raggiunto? Ob.3) Attivare un contatto tra gli attori istituzionali da coltivare: - servito per creare contatto? - le relazioni ne escono migliorate , come prima, o peggiorate? - mancava qualche attore che dovrebbe invece esserci? (chi....?) Le tecniche di conduzione dellincontro erano adeguate? Il mappaggio permette davvero: pi interazione? pi equit di partecipazione? miglior uso del tempo? di esprimersi? Ritieni utile la moderazione della discussione in generale? 156 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) Quella effettuata era: cattiva, discreta, buona, ottima? Si rilevato il grado di condivisione e registrato fedelmente eventuali divergenze di opinione? Lo staff opportunamente qualificato e preparato? E valsa la pena partecipare al seminario? Ritieni utile questo tipo di incontro gestito? Ti sei divertito/interessato? Parteciperesti al prossimo evento? Metavalutazione Questo questionario serve? Tutte le domande sono rilevanti? E completo? La lunghezza adeguata? Altro Hai gi partecipato a processi partecipativi? Sei/Hai svolto il ruolo di facilitatore/moderatore? Sei il rappresentante autorizzato della tua organizzazione/istituzione (cio i tuoi pareri possono essere considerati quelli ufficiali)? Difetti e proposte (da indicare nel retro del foglio) Figura 32 Esempio di questionario di valutazione di un incontro da sottoporre ai partecipanti

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7.2 Due parole sul mappaggio ovale


Si presenta qui in modo sommario unaltra tecnica utile per garantire il successo dellinterazione con il pubblico. Serve soprattutto per permettere a un gruppo folto e magari non ben integrato (persone che non si conoscono) di esprimere tutti i punti di vista nel limitato tempo disponibile e di focalizzarsi su quelli chiave. Uno dei grossi problemi degli incontri (si veda La conduzione degli incontri) permettere a tutti di fare le proprie osservazioni. Spesso manca infatti il tempo necessario: la gente si dilunga, magari perch non ha riflettutto abbastanza e nel tentativo di chiarire a se stesso lidea itera, ripetendosi; le idee espresse vengono perse e dimenticate, magari dopo averle dibattute a lungo; chi timido rischia di non affacciarsi alla discussione; chi caratterialmente pi aggressivo spesso si prende tutte le opportunit di intervento e monopolizza gli esiti. Per questo, in un incontro in gruppo difficile essere produttivi e individuare le questioni chiave. Una possibile (parziale) soluzione offerta dalla tecnica del Mappaggio ovale (Oval Mapping Technique) che molto simpatica e utile per sessioni di gruppo dal vivo (da 4 a 14 persone orientativamente) o in convegni anche molto numerosi (es. 200 persone possono essere organizzate in sotto-gruppi). Il suo scopo permettere a tutti di dare un contributo, far conoscere a tutti quanto hanno pensato/detto gli altri e arrivare a focalizzare le aree di maggior interesse (in particolare quelle dove si focalizza la maggior parte dei contributi). A grandi linee: i) si allestisce una parete grande su cui sia possibile attaccare temporaneamente dei cartellini (di carta/cartoncino) di circa 20*15 cm e possibilmente di forma ovale (da qui il nome della tecnica, anche se non una condizione essenziale); il facilitatore sottopone un quesito piuttosto generale (es. come ritenete si possa migliorare lapproccio attuale alla pianificazione territoriale?; oppure: che osservazioni avete sullesposizione appena eseguita?) e chiede a ognuno di scrivere su un ovale unidea o concetto attinente in modo sufficientemente sintetico da poter risultare leggibile anche a una certa distanza (5-7 parole al massimo scritte in stampatello chiaro e in carattere grande); il facilitatore colloca via via gli ovali sulla parete (o meglio ancora invita gli stessi partecipanti a collocare il proprio nel luogo a suo avviso pi sensato); si procede cos creando gruppi di concetti, costantemente rivisti e aggiornati spostando gli ovali anche pi volte e aggiungendone di nuovi; arrivati a un punto pi o meno stabile, si tracciano frecce che li collegano in modo logico; quindi si fa una pausa consistente, dopodich si riesamina il prodotto.

ii)

iii) iv) v)

Anche in questo esercizio, come nel metodo del mappaggio cognitivo, si cerca di mantenere valori e obiettivi in alto e le opzioni e azioni in basso. Il risultato generalmente un potente senso di appropriazione dei concetti/proposte da parte dei membri del gruppo, una disposizione a sentirsi impegnati per portare avanti le azioni e un notevole chiarimento di idee, accompagnato da apprendimento e approfondimento delle questioni con conseguenze molto positive. Entrambe le tecniche (mappaggio cognitivo e
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mappaggio ovale) possono svolgere, a mio avviso, un notevole ruolo di supporto per processi partecipativi

7.3 La tecnica della scrittura sintetica


Un apporto ulteriore, che si pu inserire nellesercizio di cui sopra, oltre che guidare nella normale discussione, consiste nel forzare i partecipanti ad organizzare le loro osservazioni con uno schema che guidi a organizzare logicamente lidea che vogliono esprimere. A tal fine si pu richiedere di compilare una scheda del tipo rappresentato nella figura seguente, sfruttando non pi del poco spazio fisico a disposizione nel modulo stesso. Per riuscire nellintento occorre scrivere solo dopo unattenta riflessione e qualche prova su foglio a parte, avvalendosi eventualmente di facilitatori addestrati.
"SCRITTURA SINTETICA" - PROGETTO: INCONTRO del (DATA): / / - TENUTOSI a (LUOGO): NOME partecipante (facoltativo): a) TITOLO ESPLICATIVO DEL MESSAGGIO (max 5 parole)

b) SCOPO DEL MESSAGGIO (massimo 3 scelte tra: capire, aggiungere, rendere noto, criticare, sollevare perplessit o problemi, rafforzare, elogiare,)

c) MOTIVAZIONE/PERCORSO che ti conduce al "COSA SOSTIENI"? (esperienza pregresse; hai letto che; ecc.)

d) COSA SOSTIENI? (asserzione)

e) IN BASE A COSA? (argomentazione)

f) COSA PROPONI?

Figura 33 - Esempio di scheda per un esercizio di scrittura sintetica

Una volta raccolte le schede, i conduttori fanno una prima scrematura/classificazione dei contributi raccolti, idealmente durante una pausa pranzo dei partecipanti; poi rendono noti tutti i contributi esponendoli e invitando tutti a prenderne visione, o leggendoli o proiettandoli su uno schermo; poi eventualmente li organizzano in una mappa logica (come spiegato sopra), e
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selezionano gli argomenti pi gettonati o rilevanti secondo qualche criterio. E da l si parte con il dibattito. E davvero soprendente quanto questa semplice tecnica incrementi la produttivit del gruppo sfruttandone il potenziale conoscitivo, critico e creativo.

7.4 Cenni ad altri metodi: tecniche di visioning, EASW


Questa breve sezione accenna a un grosso capitolo di strumenti utili per migliorare linterazione con il pubblico. Noi in generale non conosciamo la realt, non sappiamo nemmeno se esista davvero qualcosa chiamato realt. Ne possiamo avere esperienza diretta solo annullando il nostro ego; ma si tratta di capacit che occorre coltivare apposta con esercizi, disciplina interiore e uno stile di vita, anche se a volte ne possiamo avere un assaggio sporadico involontario. Nella normalit della nostra esistenza, della realt abbiamo solo unimmagine, cos come abbiamo unimmagine di chi ci sta attorno e di noi stessi. Si tratta di immagini costruite in base agli stimoli sensoriali che riceviamo dal mondo esterno, al nostro vissuto e alla nostra struttura psicofisica e biologica (anchessa in buona parte frutto dellesperienza: ecco un vero sistema dinamico!). Anche la nostra percezione e opinione di una data situazione o problema sono costruiti su unimmagine che pi o meno coscientemente sta in noi. Riuscire ad estrarre quellimmagine, a renderla nota, un potente mezzo per comunicare con gli altri.

7.4.1 Tecniche di visioning Una tecnica molto simpatica per fare il quadro del problema consiste proprio nel realizzare una sorta di murales, un disegno su una parete o su un supporto grande. Il conduttore comincia tracciando un elemento noto e riconoscibile; via via, ognuno aggiunge elementi o particolari che egli riconosce come rilevanti. Il risultato un sorprendente racconto visuale del problema; lunghe descrizioni verbali non riuscirebbero a renderlo cos vivo e, soprattutto, non stimolerebbero un paragonabile senso di appartenenza a quel problema. Questa tecnica utilizzata soprattutto con persone abituate ad avere un rapporto pi diretto con la natura (per esempio gruppi indigeni), perch per loro descrizioni verbali o mappe schematiche hanno poco significato, mentre riconoscere i tratti distintivi visuali del loro mondo molto pi significativo. Ma un concetto simile risulta molto utile anche per i membri del mondo sviluppato occidentale come passo preliminare per strutturare gli obiettivi (si veda La testa di un problema decisionale: lalbero dei valori). Si tratta di dare forma alla cosiddetta vision o immagine obiettivo. Si intende quellimmagine che pi o meno consapevolmente abbiamo dentro quando affermiamo che vogliamo raggiungere questo o quellobiettivo. E proprio quello il motore che ci spinge ad agire in una data direzione. Darle corpo pu aiutare moltissimo noi stessi a capire cosa vogliamo e a comunicarlo agli altri, gli altri possono invece collocare in un contesto gli obiettivi e le opzioni di soluzione che proporremo. Per un manuale
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di tecniche di visioning si veda la bibliografia; qualche riferimento su chi se ne occupato in Italia: Alessio Di Giulio (ILEX-Italian Landscape Exploration) , Chiara Pirovano (Universit di Milano), Cinzia Invernizzi (Archmedia); allestero: Donald Wentworth (Universit di Tacoma WA-USA), Fred Steward (Appleby Magna-Village Design Statement). 7.4.2 EASW (sezione a cura di Erich Trevisiol-IUAV, Universit di Venezia)49 Un approccio in qualche modo simile a quello appena descritto quello denominato EASW. La metodologia European Awareness Scenario Workshop (EASW) nata come strumento innovativo per facilitare il coinvolgimento e la partecipazione attiva dei diversi attori sociali nei processi di innovazione relativi allo sviluppo urbano sostenibile. Attraverso una riunione di lavoro della durata di una o due giornate, a cui partecipano soggetti appartenenti a quattro diverse categorie sociali (residenti, tecnologi, amministratori locali, rappresentanti del settore privato) la comunit locale si confronta per sviluppare visioni comuni sul futuro del suo territorio. Il progetto EASW ha finora sperimentato con successo questa metodologia in decine di citt ed aree rurali europee (Glasgow, Torino, Lione, Barcellona, Copenaghen, Monaco, Bilbao, Lisbona, la Laguna di Venezia, il Chianti in Toscana, la Basilicata, solo per citare alcuni esempi; nella Biennale di Venezia 2004 lo stand francese presenta unapplicazione gioco consistente in alcuni plastici realizzati da gruppi di lavoro diversi a rappresentare, appunto, la loro visione futura di una data area urbanizzata). I workshop hanno portato ad una aumentata consapevolezza dello sviluppo sostenibile e del ruolo delle tecnologie, nonch alla produzione di nuove idee per la sostenibilit locale e per possibili piani di intervento; indirettamente, i risultati dei workshop costituiscono una importante indicazione sui bisogni sociali cui dovrebbe rispondere l'innovazione tecnologica, ma rappresentano soprattutto un utile supporto alle decisioni dell'amministrazione locale. Il metodo consente di promuovere il dibattito e la partecipazione. E particolarmente efficace in contesti locali, in cui estremamente semplice associare ai problemi chi ha la responsabilit di risolverli. E stato inizialmente sperimentato in campo ambientale, soprattutto per la soluzione di problemi tipici degli ambienti urbani. Pu diventare un utile strumento per promuovere il passaggio a modelli di sviluppo sostenibile - condivisi e basati su un uso pi attento delle risorse. Un EASW serve a stimolare la partecipazione democratica nelle scelte legate al miglioramento delle condizioni di vita nelle comunit locali. Consente ai partecipanti di scambiarsi informazioni, discutere i temi ed i processi che governano lo sviluppo tecnologico e l'impatto delle tecnologie sull'ambiente naturale e sociale, stimolandone la capacit di identificare e pianificare soluzioni concrete ai problemi esistenti. Il metodo fa ragionare sul ruolo che da un lato la tecnologia e dallaltro i diversi sistemi di organizzazione sociale (volontariato, servizi pubblici, ecc.) possono giocare nel rendere i modelli di sviluppo pi attenti ai bisogni delle generazioni future. Lo fa in modo semplice ed induttivo, perch ha come obiettivo fondamentale proprio il far confrontare la gente su temi che, almeno
49

Estratto dal rapporto preparato dal prof. Trevisiol in relazione a un processo organizzato dalla societ Servizi Interaziendali S.r.l. (oggi Esse Cube S.r.l.) con la collaborazione del GAL Venezia Orientale.

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tendenzialmente, sono distanti dal quotidiano. I partecipanti assumono il ruolo di esperti, in quanto, operando a livello locale, essi: conoscono le opportunit di cambiamento ed i loro limiti; possono promuovere il cambiamento modificando i propri modelli comportamentali. A partire dal 1995 sono gi stati tenuti in tutta Europa una trentina di workshop, organizzati su una molteplicit di temi diversi. Ci dimostra la versatilit di questo strumento, capace di trovare applicazioni in campi anche lontani dai temi per cui era stato sviluppato. Ad un EASW partecipano 24-28 persone selezionate secondo la propria provenienza (citt, quartiere, azienda, area territoriale, ecc.). I partecipanti devono essere rappresentativi della realt in cui operano. Generalmente vengono scelti tra quattro diversi gruppi sociali (gruppi di interesse): 1. cittadini; 2. esperti di tecnologia; 3. amministratori pubblici; 4. rappresentanti del settore privato.

Un EASW costruito su due attivit principali: lo sviluppo di visioni e la proposta di idee. Nello sviluppo di visioni (...che non unattivit onirica da percezione dei sensi alterata, come il nome potrebbe far pensare....) i partecipanti, dopo una breve sessione introduttiva, lavorano in 4 gruppi di interesse, in ragione dell'appartenenza ad una stessa categoria sociale (cittadini, amministratori ecc.). Durante il lavoro di gruppo, i partecipanti sono invitati a proiettarsi nel futuro per immaginare, in relazione ai temi della discussione, come risolvere i problemi della citt in cui vivono e lavorano. Devono farlo tenendo come punto di riferimento diverse combinazioni nell'uso di tecnologie e nell'organizzazione della vita sociale. Per facilitare quest'attivit, la metodologia prevede una serie di tecniche per la gestione della discussione ed il raggiungimento dei risultati previsti. Le visioni elaborate da ciascun gruppo dovranno poi essere presentate in una successiva sessione plenaria, al termine della quale, con una votazione, sar scelta la visione comune di tutti i partecipanti. Questa visione dovr prospettare in modo preciso le soluzioni adottate, sottolineando per ciascuna di esse il ruolo giocato dalla tecnologia e quello dell'organizzazione della collettivit. La visione emersa, perfezionata dal facilitatore e dai capigruppo in una piccola riunione (petit comit) al termine di questo primo insieme di attivit, sar alla base di quella successiva della proposta di idee. Nella proposta di idee i partecipanti sono chiamati a lavorare in gruppi tematici. Dopo una breve introduzione ai lavori, in cui il facilitatore presenta la visione comune, comincia una nuova sessione di lavoro di gruppo. Questa volta i gruppi vengono formati, mischiando tra loro i partecipanti, in funzione del tema in discussione (rifiuti, energia, ecc.). Ciascun gruppo avr cos al suo interno rappresentati diversi interessi e dovr occuparsi, partendo dalla visione comune, di proporre idee su come realizzarla. Anche in questo secondo insieme di attivit la discussione dovr essere guidata, con l'ausilio di una serie di tecniche, per far formulare a ciascun gruppo idee concrete che propongano come realizzare la visione comune e chi dovr assumersi la responsabilit della loro realizzazione rispetto al tema assegnato.
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Ogni gruppo potr formulare un numero limitato di idee (di solito 5). Le idee saranno presentate in una successiva sessione plenaria per essere discusse e votate. Le idee pi votate potranno infine essere alla base del piano di azione locale elaborato dai partecipanti per risolvere i problemi in discussione.

Obiettivi In linea del tutto generale gli obiettivi di un European Awareness Scenario Workshop possono essere riassunti come segue: sensibilizzare i partecipanti sul ruolo che essi possono giocare nel promuovere il cambiamento nella propria comunit locale; identificare e chiarire il diverso ruolo che tecnologia, politiche pubbliche, azioni del settore privato e dei cittadini possono avere nel promuovere modelli di sviluppo sostenibile; consentire lo scambio di conoscenze, opinioni ed idee fra esperti di tecnologia, cittadini e residenti, rappresentanti del settore privato e amministratori pubblici; identificare e discutere le similarit e le differenze nella percezione dei problemi e delle loro possibili soluzioni fra le diverse categorie sociali coinvolte; sviluppare nuove idee e linee guida per azioni, politiche ed iniziative da intraprendere in futuro a livello locale, nazionale e sopranazionale; stimolare il dibattito pubblico nelle comunit locali sul ruolo della tecnologia nello sviluppo sostenibile. Come si organizza un EASW Per organizzare un EASW occorre uno staff ben affiatato di persone esperte della metodologia. Compongono questo gruppo:
un facilitatore, che dovr occuparsi di condurre le sessioni di lavoro plenarie stimolando la

discussione e guidando i processi decisionali che durante queste ultime verranno messi in atto. Il profilo ideale di un facilitatore richiede buone caratteristiche relazionali, una profonda conoscenza della metodologia e dei temi in discussione; 4 capigruppo o group leader - che dovranno condurre le sessioni di lavoro di gruppo. Il profilo ideale di un capogruppo non si discosta molto da quello del facilitatore, visto che, seppure in scala ridotta, le dinamiche che dovr affrontare sono simili a quelle delle sessioni plenarie; 4 assistenti, che dovranno coadiuvare il lavoro dei capigruppo nelle sessioni di lavoro di gruppo e del facilitatore nelle sessioni plenarie. Compito principale di un assistente essenzialmente quello di verbalizzare i lavori, consentendone poi l'adeguata presentazione nel rapporto finale; un organizzatore locale, che dovr seguire tutti gli aspetti organizzativi nonch la selezione dei partecipanti e i rapporti con le istituzioni locali; un national monitor, ovvero un esperto della metodologia riconosciuto dalla Commissione Europea, che ha il compito di assistere gli organizzatori ed assicurare il rispetto delle regole base della metodologia stessa.

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7.5 La casa aperta


Questa sezione (tratta da Connor, 1997)chiude la sintetica e incompleta rassegna di idee e strumenti utili per garantire il successo dellinterazione con il pubblico nella fase preliminare di circoscrivere linformazione (scoping). Tratta di una delle migliori tecniche per interagire con il pubblico e scambiare informazione nei due sensi: informare e ricevere informazioni.

La Casa Aperta una tecnica di informazione. Consiste nellattrezzare un luogo comunitario associato ad attivit/esperienze gradevoli preesistenti (es. scuole, palestre, chiese), garantendo un orario ampio di apertura (es.14-21) per permettere che sia visitato da una vasta gamma di persone, dalle casalinghe con bambini ai lavoratori con orari fissi. In questo luogo si espone materiale relativo alla proposta di progetto/piano, con una disposizione generalmente in forma circolare, basata sulla comunicazione visuale: lo stile espositivo deve essere informale, chiaro, completo e informativo senza tendere a essere persuasivo; i contenuti devono contemplare problemi, soluzioni alternative, indicatori, valutazione, ecc.. L'obiettivo della Casa Aperta duplice: da un lato, offrire al pubblico la possibilit di informarsi sul progetto in maniera naturale, senza essere guidato, a meno che vengano esplicitamente chiesti degli approfondimenti; dallaltro, permettere alla gente di manifestare liberamente le proprie opinioni e chiedere ed ottenere da essa informazione. La casa aperta considerata uno strumento decisamente pi produttivo rispetto agli incontri pubblici i quali, molto frequentemente, generano conflitti verbali o addirittura fisici in casi estremi (il nostro Parlamento si trasforma qualche volta in unarena che forse anche il mitico Gladiatore non disdegnerebbe). La principale differenza tra i due strumenti consiste nella libert data dalla conversazione diretta con i visitatori; non esiste infatti nella Casa Aperta un ordine prestabilito per gli interventi dei partecipanti, sia da parte del personale impiegato che dei visitatori che possono permanere quanto vogliono e parlare con chi vogliono (a tale fine si consiglia di facilitare la libera circolazione dentro il locale). Una Casa Aperta pu servire come passo preliminare ad un incontro pubblico serale perch permette di trattare con un pubblico meglio informato e meno scontroso. Una condizione molto importante che il personale presente sia preparato a dare risposte basate su solide informazioni alle domande di diversi tipi di interlocutori (contadino, ambientalista, imprenditore, ecc.) e nel caso non sia in grado di farlo al momento, per mancanza d'informazione o per necessit di comunicare con un'altra organizzazione, deve essere pronto a riconoscerlo e a prendere nota del recapito della persona per poterla rintracciare e darle una risposta successivamente. E anche raccomandabile addestrare il personale alluso della tecnica delle risposte affermative (non dire mai no, ma piuttosto "mi sento a disagio se dico di no"). Dal punto di vista pratico, consigliabile che il personale usi una targhetta che indichi il tema sul quale preparato a rispondere. Durante il giorno i membri del personale possono essere pochi, ma importante che nelle ore serali (19-21) siano in numero sufficiente. I visitatori, prima di uscire e dopo essersi informati, sono invitati a riempire una scheda con una serie di dati utili: nome, telefono, indirizzo, parere sulle informazioni fornite e sul progetto, motivazioni, opinioni, proposte, ecc.
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Pubblicazioni: in caso di rilascio di pubblicazioni opportuno realizzare la Casa Aperta dopo un minimo di 7 giorni da quando il pubblico sia in grado di accedere alla pubblicazione stessa.

Preparazione alla Casa Aperta Preparazione dei fatti: fare una lista delle possibili domande con le relative risposte da dare, accettando di non essere necessariamente in grado di rispondere a tutto e contemplando la possibilit di ricorrere a specialisti per approfondimenti. Munirsi di biglietti da visita da fornire ai visitatori che richiedano approfondimenti successivi. Identificare gli eventuali specialisti la cui presenza ritenuta utile nella Casa Aperta o per approfondimenti successivi. Preparazione delle attitudini: Non si pu sperare di condurre bene una Casa Aperta senza preparare bene gli aspetti comportamentali. Lo staff dovr essere comprensivo rispetto alle diverse situazioni personali del pubblico senza per assumere una posizione esplicitamente personale. Dovr essere informale, aperto e pratico e pertanto si consiglia che laspetto sia comodo e adatto allincontro di ogni tipo di persone. Le risposte alle domande: accogliere tutte le domande, suggerimenti e commenti; essere concisi nelle risposte; cercare di specificare le domande ed esplorare le idee della gente, riconoscere gli sbagli precedenti; lasciare modo alle persone di esprimersi fino in fondo senza replicare alla loro opinione; non lasciarsi monopolizzare da qualcuno; non fumare; cercare di essere freschi per il periodo di attivit della Casa Aperta. Dopo una o pi Case Aperte conviene raccogliere il parere del personale per migliorare ulteriori eventi futuri, analizzare le risposte del pubblico e renderle disponibili sia al gruppo di pianificazione che ai media locali, rispondere alle domande lasciate in sospeso. Si deve ovviamente valutare con i colleghi come andata la Casa Aperta, individuando problemi e punti chiave per capire quali azioni si devono intraprendere a fronte delle domande e dei suggerimenti del pubblico. Va tenuto presente che allestire una Casa Aperta non uno scherzo; inoltre, essa va anche gestita il che pu richiedere un impegno consistente e duraturo. Vale quindi la pena di ricorrere a questo strumento nel caso di problemi decisionali di una certa rilevanza e/o quando si possa contare su un supporto sicuro ed entusiasta dello stesso proponente (tipicamente, ma non necessariamente, Un Ente pubblico).

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8. LA TESTA DI UN PROBLEMA DECISIONALE: LALBERO DEI VALORI 7.6 Lalbero dei valori
In questa sezione si discute come legare gli obiettivi agli interessi, ovvero ai valori che i diversi soggetti ritengono rilevanti. Si tratta di un nodo chiave dei processi decisionali, perch riguarda la presenza di conflitti di interesse. La tecnica dellAlbero dei valori praticamente indispensabile quando si voglia davvero sviluppare un processo partecipativo, ma comunque utile anche se si sta realizzando una pianificazione a tavolino (istituzionale, aziendale, o personale). Il suo valore aggiunto sta, infatti, anche nello spingere a chiarire come misurare ogni obiettivo (scegliendo opportuni attributi), presupposto fondamentale per poter tagliare meglio le azioni, rendere esplicite e trasparenti le scelte e monitorare lattuazione delliniziativa. Come spiegato nella sezione Gli approcci alla valutazione in ambito pubblico: Valutazione di Impatto Ambientale, Analisi Costi Benefici, Analisi Decisionale (multicriterio) e come integrarli, gli effetti significativi per valutare se lintervento buono o cattivo devono essere fondamentali (nel senso di Keeney, 1992 in bibliografia), cio deve essere possibile associarvi chiaramente almeno un qualche gruppo determinato di soggetti e un valore (in senso esteso non solo monetario). Questi effetti possono essere obiettivi dellintervento, o non-obiettivi (nel gergo della VIA impatti, ovvero effetti collaterali indesiderati, ma presenti). In ogni caso, ognuno di tali soggetti trae la sua (in)soddisfazione associando leffetto che lo riguarda a un dato tipo di valore. E fondamentale riuscire a misurare tale soddisfazione per poter sviluppare un processo decisionale partecipato, ma anche solo per poter valutare bene il possibile intervento (vedi sezione specifica sulla valutazione). Per misurarla occorre caratterizzare lobiettivo (o impatto) in termini di attributi che descrivano con sufficiente chiarezza il valore in gioco (motivo dellinteresse). Uno strumento utilissimo per rappresentare appunto lobiettivo (o non-obiettivo) di un gruppo di interesse lalbero dei valori. E uno schema (grafo) che rappresenta, per un dato soggetto (persona o gruppo), le necessit, aspirazioni e i valori ad esse associati, e soprattutto il modo in cui sono caratterizzate attraverso un insieme di descrittori verbali (attributi). Questo schema presenta una struttura gerarchica in cui la relazione dal basso allalto non va intesa come relazione di causa-effetto (se faccio questo succede quello), ma di caratterizzazione-sintesi: tutti i dettagli del livello pi basso concorrono cio a formare la sintesi del livello alto. Nellesempio del caso del Taro della sezione successiva lidentificazione dei valori basata su un approccio partecipativo; ci si pu per anche avvalere di una classica valutazione di impatto (o meglio identificazione di impatto) fatta a tavolino. Un interessante articolo sul caso partecipato quello di Renn (1995) dove si discute la costruzione dellalbero dei valori in un processo partecipativo per la localizzazione di discariche di rifiuti solidi. Un esempio pi tecnico quello della soddisfazione dellutente idrico che ho sviluppato insieme con Luca Del Furia per lAutorit di bacino del Po (la sezione esempi di indici di valutazione). Nelle figure seguenti si presentano due esempi ipotetici di albero dei valori costruito a tavolino per rappresentare obiettivi fondamentali (tali obiettivi riguardano i destinatari finali, mentre gli
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effetti ambientali negativi gli impatti della VIA- riguardano il Resto del mondo, si veda il Glossario a cui si fa riferimento qui):

Esempio 1: Fine= migliorare la conservazione della natura. Destinatari : tutti in generale + associazioni ambientaliste in particolare. Obiettivo/Valore: aumentare il valore di esistenza globale degli ecosistemi (50): valore di esistenza globale ecosistemi

valore ecosistema A

...

valore ecosistema Z

qualit

estensione

... ...

naturalit del paesaggio

densit di vita diversa

densit specie

diversit specie

equit distributiva naturalit delle specie

Figura 34 Esempio di albero dei valori per lobiettivo ecosistema

50

Nota: i) lesempio non include altri valori possibili, quale quello di uso per fruizione, o quello di uso opzionale; per farlo, occorrerebbero altri attributi rispetto a quelli presentati in figura (es. facilit di accesso; presenza di infrastrutture di supporto logistico). ii) Analogamente, non si sono inclusi attributi quali funzionalit ecologica (nel senso, per esempio, di capacit di un bosco di laminare le piene fluviali grazie alla cattura della precipitazione nel fogliame); farlo significherebbe, infatti, considerare altri tipi di valore (es. piene: sicurezza fisica; danno economico;...) e magari altri destinatari (abitanti di una citt particolare). Lesempio non vuole assolutamente essere un modello da imporre per lobiettivo in questione; solo una esemplificazione.

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Esempio 2: Fine= migliorare la qualit della vita dei residenti. Destinatari : residenti . Obiettivo: aumentare la percezione di sicurezza nella popolazione residente; Valore: complementare (o di fruizione) per la percezione di sicurezza.

percezione di sicurezza nella popolazione residente

rischio di inondazione copertura forestale presenza dighe a monte edifici in aree a rischio

capacit di reagire

rischio di frane

sistema di previsione monitoraggio conoscenza idrogeologica di base edifici in aree a rischio

educazione/informazione

Figura 35 Esempio di albero dei valori per un problema di sicurezza percepita

I dettagli (cio gli attributi) su cui sono costruiti gli obiettivi di livello pi basso sono determinabili oggettivamente (senza coinvolgere giudizi di valore) in base alle variabili di stato (anche se spesso solo qualitativamente).

Una parentesi: E possibile, e usuale, definire obiettivi non fondamentali, cio legati a variabili di stato prive di un chiaro valore associato; tali obiettivi sono spesso usati come proxy di quelli fondamentali, ossia come indicatori indiretti legati ad essi, in genere, da qualche relazione causa-effetto. Vengono utilizzati perch sono generalmente facili da definire e quantificare. Lo scotto da pagare che spesso non immediato o, addirittura, non possibile associare loro un giudizio di valore; e non servono come attributi degli obiettivi superiori. Riprendendo lesempio precedente, dove lobiettivo fondamentale era aumentare il valore di esistenza globale degli ecosistemi, un obiettivo proxy potrebbe essere: vincolare a parco o area protetta il territorio e un indice per misurarlo: larea del territorio vincolato da parchi naturali o aree protette. In questo esempio ancora sensato associare una soddisfazione allobiettivo, ma non si sa nulla del valore naturalistico del territorio vincolato (si suppone che, visto che vincolato, sia comunque di valore). Questo obiettivo sarebbe inoltre totalmente insensibile ad azioni tese a rinaturalizzare lambiente dal punto di vista estetico-paesaggistico e di presenza di specie animali e vegetali; gli effetti di tali azioni sullo stato ambientale sarebbero trasparenti e non sarebbe possibile vedere il legame tra di esse e lobiettivo.

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Albero dei valori e felicit Qualcuno ha cercato di costruire un albero della felicit, cio lo stesso tipo di strumento di cui si parlato pi sopra, ma con una struttura valida in generale, almeno nelle intenzioni. Interessante a questo proposito la piramide del benessere proposta dallo psicologo Abraham Maslow gi negli anni 40 (51), rappresentabile in forma di albero (a mio avviso manca per...la salute, forse tra i bisogni fondamentali): Benessere Autorealizzazione
piena espressione del proprio talento

Autostima Sicurezza Amore, senso di appartenenza

Rispetto dagli altri riconoscimento delle competenze

stabilit famiglia libert dalle paure

Bisogni fondamentali

Raggiungimento degli obiettivi affetti, amicizia

riparo, calore

cibo, acqua

Figura 36 Albero dei valori del benessere, secondo Maslow

Molti altri ne hanno elaborato varianti pi o meno convincenti. Alcuni si sono concentrati nel cercare di individuare attributi i pi oggettivi possibili. Per esempio ho trovato la seguente lista di attributi pi o meno misurabili in modo oggettivo, dei quali messa in evidenza il ruolo positivo o negativo (52): Fattori che aumentano la felicit - reddito: superiore al 50% rispetto alla media - libert: possibilit di partecipare alla vita della comunit - religione: fede, valori
Vedi anche il dibattito sullhappiness animato da Richard Layard della London School of Economics: http://cep.lse.ac.uk e anche il pi nostrano http://dipeco.economia.unimib.it/happiness/. 52 Tratti da una conferenza di Richard Layard nel marzo 2003 ma non so bene a chi attribuirli; il riferimento preso a sua volta da un articolo di Sabina Minardi sullEspresso del 3 aprile 2003. 169 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO
51

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- fiducia: senso di sicurezza sociale - moralit nei comportamenti collettivi: per es. equit fiscale Fattori che riducono la felicit - reddito: inferiore di un terzo rispetto alla media - lavoro: disoccupazione e precariet - famiglia: divorzi, separazioni, lutti - salute: malattie

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7.7 La simulazione svolta durante il Corso CIRF al Parco del Taro

7.7.1 Lalbero dei valori: fiume naturale

Avere un fiume naturale

Avere un buon assetto fisico

Spazio allalveo

Sponde/alveo non artificializzati Tracciato non rettificato Continuit fisica assicurata

Avere un buon regime idrico

Presenza di acqua in regime di magra

Alternanza piene e magre Concentrazione di BOD, NH4, NO3, coli sotto standard L.152/99 Assenza di pozze putride Essere in equilibrio geomorfologico Trend di scostamento da profilo di equilibrio

Avere buona qualit dellacqua

Avere molta vita diversa e naturale

Abbondanza di habitat per fauna acquatica, terricola e aerea

Figura 37 Albero dei valori fiume naturale 171 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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Osservazioni Questo albero rappresenta decisamente il punto di vista degli ambientalisti. In buona parte rappresenta anche quello del Parco. Questo sarebbe per pi articolato; potrebbe per esempio includere elementi politico-amministrativi quali: Sopravvivere e per questo mantenere equilibri politici o buone relazioni con i rappresentanti politici; oppure Adempiere al mandato formale e per questo realizzare un piano di gestione del parco coerente con la legge istitutiva. Per semplicit, ci siamo limitati alla parte ambientalista che sensibile ai valori ambientali di esistenza, fruizione e ricreazione (si veda La testa di un problema decisionale: lalbero dei valori). Valgono considerazioni simili a quelle sviluppate per lAlbero dei Valori del sig. Tivoli. E interessante notare che alcuni attributi, o sotto-obiettivi, sono in realt anche fattori causali di altri. Per esempio, il Buon assetto fisico ha valore di per s dal punto di vista della fruizione estetico-paesaggistica, ma anche fattore causale di Abbondanza di habitat (e pure, e con maggior rilevanza, della Sicurezza idraulica, che per non entra in questo obiettivo). Anche la Presenza di acqua in regime di magra ha valore di per s (fruizione ricreativa; estetica, paesaggio), ma anche fattore causale per avere una Buona qualit dellacqua. Questo fatto non appare nellAlbero dei Valori che non ha lo scopo di mettere in luce le relazioni causa-effetto, ma solo di rappresentare gli elementi che caratterizzano la soddisfazione di un dato soggetto (o gruppo). Appariranno, invece, nel modello concettuale delle relazioni causa-effetto che lega, appunto, le azioni agli attributi. Lattributo Abbondanza di habitat in realt un proxy; attributi naturali potrebbero infatti essere ad esempio: il numero di specie diverse, lequit nella loro distribuzione, la naturalit delle stesse rispetto alle specie autoctone, ecc. Un altro attributo rilevante (apparso nellesercitazione) la presenza di buone componenti e processi biotici. Occorre per chiarire se si attribuisce davvero valore a questo aspetto di per s, o invece lo si considera in quanto fattore causale dellavere molta vita diversa naturale. Lattributo Essere in equilibrio geomorfologico merita una disquisizione (che non pu per trovare soddisfazione qui): anche in questo caso, infatti, occorre chiarire se quel che si ritiene importante il valore di esistenza di per s, oppure t ale equilibrio appare importante in quanto fattore causale di altri attributi quali i danni economici alluso del suolo, a beni immobili, alle coste, ecc.... Alcuni attributi sono stati annichiliti (quelli oscurati) anche se pertinenti allobiettivo in questione. Per esempio, lattributo Alternanza di piene/magre quasi certamente di secondo livello rispetto ad avere acqua in magra, ma soprattutto non affetto da nessuno degli interventi discussi. Gli attributi rilevanti per la qualit dellacqua sono stati eliminati per lo stesso motivo: nessuna opzione li tocca (se non molto indirettamente). Lattributo geomorfologico non toccato direttamente dalle azioni discusse (infatti non si parlato della manutenzione dellalveo e quindi, in particolare, di eliminare i sovralluvionamenti o incentivare il trasporto solido); la realizzazione di casse di espansione potrebbe, per, restringere lalveo o comunque irrigidirlo e influire cos sullequilibrio geomorfologico (ed esserne a loro volta impattate). Per semplicit, tuttavia, lo si annichilito considerando anche lestrema vaghezza dellipotesi sollevata in questo stadio del processo. Pi avanti potrebbe (dovrebbe) tornare in gioco.
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Unultima nota sulla qualit: un attributo come quello proposto sulle concentrazioni impone una scelta molto oculata di indicatori per misurarlo: occorre infatti specificare almeno quando (di notte, di giorno, destate,...) e dove (subito a valle dello scarico, media dopo rimescolamento, ecc.) si intende definita la misura.

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7.7.2 Lalbero dei valori: attivit frantoi, Sindaco e Amministratore pubblico

Fornire-Creare opportunit di sviluppo socioeconomico alla comunit locale

Garantire lattivit di frantoi e imprese

Sicurezza idraulica Disporre di un sito idoneo


Gradualit nel cambiamento

Sopportabilit finanziaria Esistenza di unattivit potenziale

Rendere disponibili i servizi chiave

Possibilit di attraversare il fiume in loco


Disponibilit idrica alle imprese

Disporre di un ponte

Disporre di fognatura e depurazione

Ridurre i costi pubblici

Costo totale netto pubblico delloperazione

Spostarsi il meno possibile da binari normativiamministrativi

Evitare decisioni anomale

Aderenza al quadro stabilito

Figura 38 - Albero dei valori: attivit frantoi, Sindaco e Amministratore pubblico 174 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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Osservazioni Lalbero qui presentato ingloba in realt tre diversi punti di vista. La parte identificata dalla linea irregolare tratteggiata rappresenta il punto di vista dei frantoisti (e delle imprese), motivati da un interesse/valore di tipo economico e socio-culturale (si veda La testa di un problema decisionale: lalbero dei valori). Lalbero facente capo allobiettivo Fornire-creare opportunit di sviluppo socio-economico alla comunit locale pu rappresentare il punto di vista dellamministratore locale (sindaco) che si fa stretto interprete delle esigenze locali (53), pensando ancora ai medesimi valori di cui sopra e, probabilmente, a uno politico-strategico di tipo personale. Lalbero complessivo con i due obiettivi pu essere assunto rappresentare il punto di vista degli Amministratori pubblici motivati principalmente da un interesse morale (adempiere al proprio mandato) e politico-strategico personale. Lalbero dei valori in generale ricavato dalla mappa cognitiva, ma non equivalente ad essa. In particolare, nella mappa del sig. Tivoli appare Evitare il rischio idraulico; si tratta di un insieme di azioni da intraprendere per migliorare la soddisfazione associata allo stato di rischio ad esse conseguente. Nellalbero appare quindi lattributo sicurezza idraulica, non la famiglia di azioni Evitare il rischio. Fare una cassa di espansione unazione e per questo, seguendo la stessa logica, non appare nellalbero. Leffetto da essa indotto infatti gi espresso dallattributo Sicurezza idraulica: una situazione senza cassa (e senza altri interventi) produrr uno stato di sicurezza inferiore alla situazione con cassa (54). Il Diritto ad avere supporto dallAutorit di bacino e Parco, concetto che appare nella mappa cognitiva, un fattore causale. La soddisfazione invece legata a Disporre di un sito idoneo per installare le attivit; oppure a: garantire la Sopportabilit finanziaria da parte di frantoisti e imprese. Analogo discorso vale per altri aspetti, come per esempio il Rimpinguamento delle falde. Alcuni attributi sono stati annichiliti (oscurati), anche se decisamente pertinenti per lobiettivo in questione. Disponibilit idrica alle imprese valido perch durante lesercitazione del corso emersa unopzione che potrebbe influire sulla disponibilit idrica; tuttavia, per semplificare la simulazione, limitandola ad affrontare sostanzialmente la problematica di assetto fisico dellalveo, lo abbiamo eliminato. Lattributo Disporre di un ponte stato eliminato perch, come spiegato nella sezione riguardante gli Scenari e le Alternative, la realizzazione del ponte stata assunta a livello di scenario ( un vincolo) e pertanto non cambia tra le alternative. Lattributo Disporre di fognatura e depurazione stato annichilito perch le opzioni sollevate durante la discussione non hanno toccato tale questione. Quelli in corsivo sono probabilmente gli attributi principali. Lalbero derivante dal gruppo Amministratori non stato sviluppato perch banale: si riduce allattributo consenso (vedi mappa attori), mentre gli altri elementi sono fattori causali che possono portare al consenso.

Il sig. Tivoli aveva in realt parlato del costi di gestione del fiume e non dellintera operazione, ma probabilmente sarebbe daccordo con questa estensione. 54 In realt, occorre distinguere tra rischio e percezione del rischio. La qualit della vita dipende da entrambi. E sensato immaginare situazioni in cui possibile dimostrare che il rischio oggettivo basso, ma quello soggettivo (appunto la percezione) pu essere molto elevata provocando uno stato di ansiet, una diminuzione del valore degli immobili, ecc. In questa simulazione, questo aspetto non stato considerato.

53

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8 GESTIRE LE DIFFERENZE VIAGGIANTE

ATTRAVERSO

LA

TECNICA

DEL

CIRCO

In questa sezione si descrive la tecnica denominata Circo Viaggiante utilizzabile per gestire la differenza di vedute, conoscenza, linguaggio, valori, ecc. Si pu applicare in diversi stadi del processo e, anzi, potrebbe diventare una costante proprio per garantire lacquisizione dei punti di vista degli altri. Il documento originale di Mark Dubrulle. Ogni gruppo di interesse deve nominare un capogruppo (leader) e un relatore. I leaders devono stimolare la discussione mentre i relatori devono prendere nota delle principali scelte, misure, incertezze, ecc. Le note si devono scrivere su grandi fogli di carta (poster) con pennarelli colorati. Se si hanno 3 gruppi, si effettua unassegnazione del tipo: A: nero B: verde C: azzurro Prima Parte (30) Il gruppo decide come sintetizzare la propria posizione su un certo tema, posizione frutto eventualmente di discussioni precedenti. Seconda Parte (15) Ogni gruppo cambia di posto, secondo questo schema: A ---------------------> B B ---------------------> C C ---------------------> A Ciascun leader porta con s il proprio pennarello colorato. I relatori non si muovono dai loro posti rispettivi. Terza Parte (15) Cambio di posto, secondo questo schema: A -------------------> C B -------------------> A C -------------------> B Nella seconda e terza parte ogni gruppo osserva criticamente il lavoro fatto dagli altri gruppi. Le eventuali proposte di correzioni, le osservazioni e i suggerimenti sono annotati dai relatori
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con pennarelli del colore del gruppo in visita in modo da renderli immediatamente riconoscibili anche agli altri. Riposo (15) Esercizio di feed back (3 * 10) I tre gruppi si riuniscono in una sessione plenaria dove ogni relatore presenta la sua relazione globale. Si ascoltano con attenzione i commenti dei capigruppo e dei singoli membri di ciascun gruppo. Discussione Generale (30) Il facilitatore annota le conclusioni pi importanti in un documento che presenta le diverse possibilit di scelta, il Documento delle Opzioni. Viene redatto il documento Way Forward (La strada davanti a noi) che contiene una sorta di agenda da adottare per la prossima sessione.

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9 LE DECISIONI POSSIBILI e LANALISI DI FATTIBILIT DELLE OPZIONI


In questa sezione si cerca dapprima di chiarire in che cosa consistano le decisioni di cui tanto si parlato in questo testo, con esplicito riferimento allacqua e alla sua problematica. E come esse si possono classificare. Dopodich si presenta una tecnica di analisi denominata da Mark e me Fattibilit delle opzioni. Consiste in una verifica preliminare della convergenza o divergenza delle vedute dei diversi attori che pu essere svolta a tavolino (dal pianificatore o progettista o dalla squadra di VIA/VAS), ma pu trarre giovamento da uno svolgimento partecipato. Avere una visione di insieme su quale sia la percezione di ogni soggetto in merito alle opzioni messe in campo da lui stesso e da tutti gli altri costituisce un importante punto di partenza per costruire soluzioni alternative al problema affrontato dotate del massimo potenziale di consenso. (Si veda anche Discutere in gruppo: tecniche di visioning, EASW) Si tratta di una verifica molto preliminare di tipo qualitativo. Serve a capire quali sono gli aspetti che ogni gruppo ritiene rilevanti, promuovendo ancora una volta lascolto, ossia lavvicinamento a quello che vede laltro. I punti messi a fuoco potranno essere oggetto di approfondimenti anche tecnico-scientifici. Lesercizio consiste nel raccogliere tutte le proposte emerse, identificare tutti i criteri che a tavolino o per voce dei diversi attori sono stati riconosciuti rilevanti e discutere sistematicamente a livello qualitativo e preliminare, possibilmente insieme, quanto ogni singola opzione sia compatibile o meno con ognuno dei criteri individuati. Il risultato una classificazione delle opzioni in condivise (rispettano tutti i criteri a giudizio di tutti gli attori), non condivise (almeno uno degli attori vede una non compatibilit su almeno un criterio), incerte (non si riesce a capire e quindi si richiede una miglior specificazione e/o lacquisizione di ulteriore informazione). Tra i criteri considerati vanno considerati anche quelli propri dello sviluppo sostenibile.

9.1 Quali decisioni?


E utile fissare le idee sul tipo di oggetti a cui pensiamo quando parliamo di decisioni in questo testo. Questo capitolo cerca di fornire unidea abbastanza precisa, senza pretendere di essere esaustiva. Per questo consideriamo dapprima alcune tipologie di problemi molto diverse tra loro, ma tutte rientranti nella categoria di problemi rilevanti per il nostro discorso. Per esse, specifichiamo in cosa consistono le possibili decisioni e successivamente, ci dotiamo di uno strumento concettuale per classificarle.

9.1.1 Qualche esempio Piano delle risorse idriche a scala vasta, con riferimento al caso egiziano (55) In questo caso affrontiamo il problema quantit e qualit dellacqua di un intero Paese per un orizzonte temporale molto lungo (qui pensiamo allEgitto, ma molto simile il caso per esempio di una nostra Regione, come la Sardegna o la Sicilia). Proprio per lestensione dellorizzonte temporale, necessario preoccuparsi anche di aspetti che sono legati allacqua in modo meno diretto, come in particolare lincremento delle aree urbanizzate causato dalla crescita demografica, incremento che sottrae terra fertile allagricoltura, o come lo sviluppo industriale, fattore che da un lato accresce la domanda idrica e dallaltro aumenta la pressione potenzialmente inquinante. La dimensione qualit strettamente legata alla quantit perch acqua troppo cattiva non si pu utilizzare. Inoltre, non si limita a quella dellacqua nei corpi idrici, ma riguarda da vicino anche i suoli (salinizzazione, desertificazione), le colture (perdita di produttivit, bioaccumulo
Quanto segue tratto da un DSS prototipo sviluppato in un progetto di cooperazione governativa italo-egiziana A DSS based on environmental balance for Egypts water resources planning da A. Nardini con lIstituto Agronomico Mediterraneo (IAM) di Bari e la ET&P di Bologna per la DGCS del Ministero degli Esteri italiano, in collaborazione con la Strategic Research Unit del National Water Research Center egiziano (Cairo). Diversi report tecnici e non sono disponibili presso la DGCS. In pubblicazione su Water International: Integrated evaluation of Egypts Water Resources plans. A framework to cope with sustainability, Nardini A. and H. Fahmy.
55

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di tossici), la salute umana (bioaccumulo di tossici, diffusione di agenti patogeni veicolati dallacqua), la perdita di naturalit e biodiversit (rilevante, in Egitto, particolarmente nelle diverse lagune presenti nelloasi del Fayoum e lungo la costa mediterranea). Poich la maggior parte della domanda idrica si deve allirrigazione, fondamentale decidere cose che possono modificarla agendo su un ampio spettro di fattori che vanno dalluso del suolo ai provvedimenti per il risparmio idrico, passando per i fattori economici che incidono sul comportamento dei singoli agricoltori. Ecco una panoramica delle decisioni pertinenti ad un problema di pianificazione (e gestibili in un Sistema di Supporto alle Decisioni). Il quadro presentato tagliato appositamente per il problema in oggetto; per unaltra situazione territoriale o con altre finalit pianificatorie possibile e sensato che alcune voci vengano eliminate e che se ne aggiungano altre: Progetti di sviluppo delle risorse idriche (incremento della disponibilit idrica)
- progetti a scala di bacino sullAlto Nilo (in Sudan) per incrementarne il flusso (56) - impianti di desalinizzazione di acqua marina o salmastra - opere per lo sfruttamento della precipitazione e delle piene improvvise (flash floods) (57) - impianti di riutilizzo delle acque reflue (si tratta di post-trattamento) - stazioni di pompaggio dellacqua da acquiferi sotterranei superficiali o profondi (qualche migliaio di metri) - impianti ufficiali58 di riutilizzo dellacqua di drenaggio (si tratta di stazioni di pompaggio che riprendono lacqua dai canali di drenaggio e la riportano a quota pi elevata in quelli della rete di distribuzione irrigua) - miglioramento dellefficienza della rete irrigua (rivestimento dei canali di terra molto disperdenti) - miglioramento dellefficienza della rete di distribuzione potabile (riduzione delle perdite) - estensione della rete irrigua associata alla bonifica dei suoli (si tratta di realizzare nuovi canali o condutture e stazioni di pompaggio per portare lacqua in zone sottratte al deserto e abilitate alluso agricolo-irriguo attraverso progetti di Land Reclamation) - attrezzamento orientato alla modifica del metodo irriguo (dalla sommersione, estremamente idroesigente, al metodo a pioggia o a goccia) (59)

Si tratta di idee storiche nel senso che sin dall800 si era prospettato di intervenire in Sudan per evitare la enorme evaporazione di acqua del Nilo nella zona paludosa pi grande del mondo sostanzialmente by-passandola con un canale artificiale (Jonglei canal). Tale canale stato in parte realizzato, ma poi abbbandonato a causa della guerra civile in Sudan. Nonostante lidea progettuale sia di vecchia concezione e incontri problemi economicopolitici probabilmente insormontabili e soffra di chiara incoerenza con i criteri di sostenibilit ambientale, essa tuttora presente nei piani di sviluppo egiziani e, come tale, deve far parte di un pacchetto di opzioni possibili. Sar la valutazione integrata a metterne in luce i (pochi) pro ....e i (molti) contro. 57 Lidea creare delle traverse che invasino temporaneamente queste piene improvvise, peraltro spesso disastrose, per poi rimpinguare le falde. Questo tipo di intervento pensato soprattutto in Sinai e altre zone sud-orientali. 58 Ufficiali sta a distinguere la pratica molto diffusa del fai da te che provoca diversi problemi, dallimpossibilit di pianificare in modo razionale la gestione globale, alla diffusione di vettori inquinanti patogeni. 59 Questo punto merita una riflessione: forse spontaneo chiedersi perch non si passa a tappeto al metodo a goccia che ridurrebbe drasticamente i consumi e forse risolverebbe la insaziabile sete dellEgitto. La ragione articolata: in primo luogo non tutti i terreni lo permettono o sostengono colture che possono essere irrigate a goccia; in secondo luogo, c linerzia culturale, infatti la societ agricola strutturata attorno alla fittissima rete di canali irrigui e di drenaggio, propri del metodo a sommersione-scorrimento, che delimitano gli appezzamenti di terra e il loro stesso modo di vivere; modificare questo stato di cose opera ciclopica. Occorre inoltre notare che il surplus di acqua richiesta dal metodo a sommersione-scorrimento non va perso: esso in gran parte si infiltra, viaggia nella falda superficiale (dove evapora meno che nella rete superficiale di canali), e viene pompato e riutilizzato pi a valle; e questo varie volte. 179 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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Gestione di problemi ambientali legati alla qualit (60)


- impianti di trattamento delle acque reflue civili - impianti di trattamento delle acque di approvvigionamento idropotabile - miglioramento della rete di drenaggio (contro la salinizzazione dei suoli) - politiche di gestione della qualit dellacqua (standard di qualit per i diversi tipi di effluente e di corpo ricettore a secondo della destinazione duso o non uso; aiuti economici alle imprese per ladeguamento)

Politiche di gestione quantitativa del sistema di risorse idriche


- politica di gestione del lago Nasser (lunico, enorme serbatoio idrico superficiale di cui dispone lEgitto) - regola di allocazione della risorsa alle diverse unit territoriali allinterno dellintero sistema (dal Sudan al Mediterraneo) - uso congiunto di risorse superficiali e sotterranee (regole che priorizzano il tipo di risorsa da sfruttare a seconda del mese dellanno e delle condizioni degli invasi superficiali e sotterranei) - uso locale di risorse esportabili (regole che stabiliscono quanto di una data risorsa pu essere sfruttato allinterno di ununit territoriale e quanto va garantito alla rete per essere utilizzato altrove)

Politiche dirette a orientare i comportamenti associati ad acqua e agricoltura


- assetto e avvicendamento colturale: vincoli sullestensione di aree dedicabili a certe coltivazioni; assetto colturale imposto (i primi anni, nelle aree bonificate); tasse/sussidi associati a certe coltivazioni - vincoli allespansione urbanistica per combattere lespansione urbana a scapito delle terre fertili - miglioramento dellefficienza irrigua attraverso azioni di educazione e incentivi economici - incentivi/disincentivi alluso di prodotti chimici attraverso sussidi e tasse - Export/Import di prodotti agricoli: quote, tasse/sussidi - prezzi di prodotti controllati dal governo
- schemi di tariffazione per utenti del servizio idrico civili e industriali ( )
61

- incentivi per linsediamento di coloni in aree bonificate (62)

E interessante notare che tutte queste azioni hanno qualcosa in comune: si tratta di decisioni che possono essere prese tutte sostanzialmente dal medesimo livello decisionale, in questo caso il governo (in particolare il Ministero dei lavori pubblici e dellagricoltura, e in parte quello per lurbanistica e lo sviluppo industriale). Rischio idraulico Il problema del dissesto idrogeologico e soprattutto del rischio idraulico di centrale importanza in molti Paesi e in modo particolare in Italia, a causa della sua morfologia, del clima, delluso del suolo. Ma anche in gran misura a causa della cattiva gestione dei fiumi e del territorio. I fiumi sono stati maltrattati, attraverso lestrazione selvaggia di inerti, la regimazione idraulica, che li ha spesso trasformati in veri canali artificiali, fino alla cementificazione
Si possono intraprendere molte azioni utili in questo ambito; per esempio, migliorare la gestione dei rifiuti solidi urbani che infestano la rete di canali irrigui a livelli letteralmente incredibili. Ma si tratta di azioni che esulano da un piano di risorse idriche; vanno comunque tenute presenti in un ottica di agire integrato. 61 Lopzione di estendere la tariffazione anche agli agricoltori-irrigatori ha suscitato una fortissima reazione di protesta ed giudicata, per ora, politicamente infattibile. 62 Uno dei motivi principali di scarsissimo successo dei progetti di land reclamation dovuto allinerzia con cui le persone fisicamente vi si insediano, essendo luoghi molto remoti, sconosciuti e climaticamente piuttosto estremi; inoltre, sussistono grandi incertezze relativamente al reale compimento degli impegni da parte governativa in merito allerogazione idrica ed altri sussidi. La storia recente documenta queste difficolt. 180 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO
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finalizzata alla riduzione del rischio idraulico. La conseguenza stata la perdita di naturalit, di bellezza dei corsi dacqua e del paesaggio, limpoverimento della biodiversit che vede nei corsi dacqua lossatura essenziale. Incredibilmente, anche la riduzione del rischio idraulico, lobiettivo primo di questa trasformazione, stato in generale disatteso perch molte delle aree che hanno sofferto un evento catastrofico sono oggi in condizioni di rischio ancora pi accentuate. Anni di eventi catastrofici hanno dimostrato che lapproccio cosiddetto ingegneristico, volto a fissare il fiume e mettere in sicurezza non un approccio efficace, n tanto meno efficiente, n sostenibile. Molti Paesi hanno gi da pi di un decennio cambiato rotta puntando ora decisamente su una politica di rinaturalizzazione. In Italia il Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (CIRF) sta promuovendo questo nuovo approccio con diverse azioni coordinate. Ecco in sintesi cosa propone (63):
Evitare la presenza di beni a rischio (ridurre il danno potenziale). Per questo occorre: evitare ulteriore occupazione di pertinenze fluviali imponendo vincoli di edificabilit e infrastrutturazione allinterno di zone ben definite (zonizzazione del territorio; Fasce Fluviali, aree a rischio) e unopportuna regolamentazione delluso del suolo (urbanistica, agricoltura, vegetazione, inerti, rifiuti...); promuovere la delocalizzazione attraverso normative e incentivi economico-finanziari o di altra natura (64) o con disincentivi (65) Restituire spazio ai fiumi per esondare e divagare rallentando in generale la corrente per laminare le piene e ridurne il potenziale erosivo. Per questo, oltre alla linea di azione precedente, occorre evitare, spostare od eliminare arginature, rettificazioni, difese spondali ecc... dove sensato, quindi particolarmente nel reticolo minore. Evitare lintervento di difesa dove non vale la pena, cio non proteggere aree a basso valore intrinseco (es. agricole, zone alberate) con arginature o difese, ma piuttosto disincentivare comportamenti indesiderati (installazione di attivit che poi necessitano protezione) e imparare a Convivere con il rischio (vedi dopo) Recuperare lequilibrio geomorfologico (sedimentazione-erosione 66): nel bacino: forestazione per stabilizzare i versanti; prevenire e controllare incendi e pascolo per ridurre lerosione; individuazione di bacini di alimentazione di inerti per ripascere gli alvei; nel suolo agrario: pratiche agricole, scelte colturali, gestione del suolo; nellalveo: interrompere lestrazione di inerti in alveo anche quando denominata gestione dei sovralluvionamenti, limitare la protezione delle sponde dallerosione visto che esse costituiscono un serbatoio di inerti utili a mantenere lequilibrio del letto, gestire la vegetazione valorizzandone il ruolo stabilizzatore, realizzare lo spurgo invasi controllato e, ove possibile, ancora eliminare dighe, traverse, briglie e soglie; Aumentare la capacit di laminazione e infiltrazione diffusa nel bacino. Per questo: rivedere lassetto diffuso del territorio (forestazione, ecc.); recuperare pratiche agricole utili (es. le marcite da tenersi sopra la fascia delle risorgive; migliori scelte colturali; nelle aree di alta pianura disperdere acqua dalle reti irrigue sui grandi materassi drenanti (non acqua persa, ma accumulata, riutilizzabile Questo paragrafo estratto dal manuale della Riqualificazione fluviale in Italia, in realizzazione da parte del CIRF. In quel testo si sviluppa in modo analogo un discorso articolato per tutti gli aspetti che interessano i corsi dacqua e il territorio annesso: luso economico-produttivo, la ricreazione e fruizione, la conservazione della natura (integrit ecologica). 64 Ad esempio: io, amministrazione, ti pago la nuova casa in altra zona; ti do agevolazioni finanziarie, fiscali per convertire lattivit. 65 Ad esempio: ti tolgo assistenza/protezione se sei abusivo, o ti impongo unassicurazione obbligatoria; o Non ti obbligo ad andartene, ma se subisci danni non ti proteggo/risarcisco, e non mi impegno ad aumentare la tua sicurezza, e se lo vuoi fare tu lo devi fare secondo criteri precisi dimostrando di non peggiorare quella degli altri. 66 Le linee b) e c) possono essere riconosciute come ununica voce che ripristinare la naturale dinamica geomorfologica fluviale. Sono state separate perch ad esse corrispondono di fatto azioni concrete diverse (da coordinare). 181 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO
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CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) dopo che emerge a valle, nella fascia delle risorgive); realizzare bacini di ritenzione delle acque meteoriche urbane; ridurre limpermeabilizzazione del suolo urbano e antropizzato e creare superfici urbane drenanti (es. parcheggi, piazze, tetti verdi) anche attraverso incentivi/disincentivi (ad esempio, il criterio dellinvarianza idraulica nelle trasformazioni urbanistiche, inserito nel piano di bacino dei bacini romagnoli: dice che permesso intraprendere unazione di urbanizzazione che tende a ridurre il volume di laminazione presente solo se ne crea un altro equivalente 67; analogamente sulla capacit di infiltrazione) Realizzare interventi strutturali di protezione e regimazione, ma solo dove giudicato indispensabile per salvaguardare centri abitati, beni immobili o infrastrutture che non si possono o vogliono delocalizzare, massimizzandone comunque la compatibilit ambientale: zone di espansione, casse di espansione e traverse a bocca tarata, arginature (soprattutto attorno al bene da proteggere, piuttosto che lungo il corso dacqua), difese spondali, scolmatori di piena, soglie, briglie, stabilizzazione di versanti, ecc.. Convivere con il rischio: i) responsabilizzare: conoscere, informare, sensibilizzare, educare, coinvolgere, partecipare alle decisioni e al sostegno degli oneri (chi inquina o usa, deve pagare); ii) gestire lemergenza: predisporre un efficiente sistema di monitoraggio e previsione degli eventi di piena (68) e adeguati piani e sistemi di emergenza (Protezione Civile, dotarsi di protezioni provvisorie per sopportare gli eventi, evacuazione, educazione, formazione, sistemi di supporto alle decisioni per gestire gli allarmi), e attivare meccanismi per garantire una immediata e soddisfacente compensazione dei danni programmati ogni volta che essi si presentino (oppure una tantum, subito); iii) promuovere cambiamenti di assetto: attrezzarsi per far fronte agli eventi di inondazione (69) ; iv) gestire i serbatoi idrici esistenti con una politica multiuso, anche se un vero spreco rinunciare allidroelettricit (una volta che la diga stata realizzata, davvero lenergia pi pulita che c!); v) Manutenere le opere idrauliche e di difesa e i serbatoi idrici in modo che conservino la loro funzionalit; manutenere i bacini idrografici e gli alvei in modo che mantengano una buona integrit ecologica, miglior garanzia di un buon funzionamento anche per fini umani.

Anche in questo caso si tratta di decisioni proprie del livello decisionale di unAmministrazione che pu essere lAutorit di bacino, una Regione o proprio un Ente Locale. Alcune delle opzioni indicate vanno tuttavia ulteriormente specificate per chiarire chi decide cosa; per esempio, la modifica delle pratiche agricole, in ultima istanza, opera degli stessi agricoltori. Si pu intervenire a livello di Amministrazione imponendo regolamenti, fornendo istruzione/formazione e sensibilizzando con eventi e casi pilota; si possono anche creare strumenti economico-finanziari di incentivo-disincentivo (i Piani di Sviluppo Rurale ne sono un esempio).

9.1.2 Tipi di decisioni Un piano o progetto in ultima analisi un mix dei seguenti tipi di decisione:

Vedi Ferrucci, 2003, pag.452. Vedi linteressante review di Todini in Ferrucci, 2003, pag.167. 69 Vedi per esempio le indicazioni del manuale FEMA, 2001, tipo: realizzare gli edifici su palafitte; provvedere a una tenuta stagna delle aperture al di sotto del livello di piena; realizzare arginature attorno alledificio; assicurarsi che la cantina e il piano terreno siano allagabili senza danni; collocare le zone abitabili ai piani alti; dotare il sistema fognario di valvole di non ritorno; localizzare gli impianti elettrici, telefonici e di riscaldamento al di sopra del livello di piena. Ovviamente hanno senso soprattutto in zone inondabili, pi che in quelle affette da dissesto idrogeologico. 182 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO
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Vincoli & regolamentazione


zonizzazione terrritoriale (cio classificazione di zone, a una data scala, secondo una data codifica) e associati vincoli e regolamentazione delluso del suolo e delle risorse naturali, comprese le pratiche gestionali, nelle diverse zone regolamentazione nelluso delle risorse: ad esempio, politiche di gestione della risorsa idrica (concessioni/allocazione e regole di derivazione; gestione in tempo reale di serbatoi e acquiferi; ...) direttive su come realizzare piani/progetti di maggior dettaglio

Strumenti economico-finanziari
stanziamento di fondi per dati obiettivi ed azioni criteri/modalit di erogazione (es. concorsi, crediti) incentivi/disincentivi economico-finanziari: tasse, sussidi; assicurazioni; premi

Strumenti di pressione/incentivazione/gestione basati sullinformazione


informazione, sensibilizzazione, educazione, formazione, comunicazione, assistenza tecnica sistemi di monitoraggio ambientale da terra e dallo spazio, compreso il monitoraggio ambientale diffuso (1000 occhi per raccogliere informazione) gestione degli allarmi e delle emergenze: sistemi di previsione/allarme automatici in tempo reale; piani di protezione civile e Sistemi di Supporto alle Decisioni studi specifici, progetti di ricerca e pilota/dimostrativi

Definizione di maggior dettaglio di decisioni macro


redazione di piani specifici redazione di progetti specifici

Interventi fisici (che modificano la realt fisica)


realizzazione o demolizione di opere movimenti di terra (es. sbancamenti) riforestazioni ecc.

Sanzioni
amministrative, penali, economiche

Queste diverse decisioni, se attuate, generano delle azioni; queste si possono classificare come strutturali o non strutturali, pianificatorie o gestionali.

Strutturali versus non strutturali La prima classica distinzione tra azioni strutturali e azioni non strutturali. Le prime modificano fisicamente il sistema considerato (comprendono in particolare la realizzazione di opere), le seconde modificano in altro modo il funzionamento del sistema e in particolare la relazione tra le persone e lambiente. Esempio di azioni strutturali: - realizzazione di una diga o di un canale adduttore, ecc. - attrezzamento irriguo di una data zona (rete irrigua, rete di drenaggio, contatori,....) - costruzione di un impianto di trattamento delle acque reflue
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- smantellamento di una traversa o di unarginatura fluviale obsoleta, inutile o dannosa - ri-meandrizzazione di un tronco fluviale in precedenza rettificato Esempio di azioni non strutturali: - normativa che introduce pesanti sanzioni per il non rispetto di dati standard di qualit degli effluenti associate a un programma di monitoraggio pi spinto - tariffazione del servizio idrico integrato (L.36/94, nota come Legge Galli) che punta in principio a rendere autofinanziantesi un sistema di approvvigionamento, distribuzione, collettamento, trattamento e smaltimento idrico su unarea predeterminata (detta Ambito Territoriale Ottimale) - programma di aiuti finanziari agli agricoltori teso a orientare il loro comportamento in un dato modo (ad esempio, passare a colture meno idroesigenti; oppure realizzare fasce tampone boscate) - biomanipolazione di un lago eutrofico (ad esempio, introduzione di una specie che si nutre di unaltra la cui popolazione ha raggiunto livelli esagerati) - politica di gestione di un lago naturale regolato E curioso notare che non per tutti i due termini in gioco hanno il medesimo significato. Per esempio, la sezione misure non strutturali per il controllo delle piene dellUS Army Corps of Engineers classifica come non strutturale unazione di sollevamento su palafitta di un edificio. La ragione che tale azione non modifica (sensibilmente) il funzionamento del sistema fiume in piena, mentre influisce sugli effetti che esso induce. E importante quindi chiarire bene la terminologia quando si ha a che fare con esperti provenienti da contesti diversi. E anche interessante notare che unazione non strutturale pu dar luogo ad altre azioni strutturali. Per esempio, un programma di incentivi agli agricoltori pu spingerli a realizzare fasce boscate, cio piantare e/o far crescere comunit di piante adeguate in estese zone lungo i corsi dacqua (soprattutto quelli minori), cosa che effettivamente cambier fisicamente il sistema. Questo stesso esempio mostra che il confine tra le due classi di azioni pu divenire evanescente. Pianificatorie versus gestionali Unaltra distinzione importante tra azioni di pianificazione (o pianificatorie) e azioni gestionali. Il fattore determinante in questo caso il passo temporale considerato nel processo decisionale, anzi nella sua revisione (70). Si parla allora di pianificazione quando si tratta di decidere cose grosse una tantum, cose cio che per molto tempo (dopo la loro attuazione) non verranno pi modificate; mentre si parla di gestione quando si tratta di prendere decisioni frequentemente (es. ogni giorno, ogni anno,....). Una caratteristica saliente di un problema gestionale che ad ogni nuovo momento di decisione si dispone di informazione aggiornata sul sistema, le previsioni fatte in precedenza (a occhio o con un modello raffinatissimo, a seconda del problema) possono essere confrontate con la realt e, a volte, sono pure cambiate le priorit sugli obiettivi (soprattutto politiche).
Tutte le decisioni vengono prima o poi riviste e rimesse in discussione, anche se alcune possono aver provocato effetti irreversibili (es. distruzione di un ecosistema unico) . 184 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO
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Ma laspetto davvero peculiare di questo tipo di decisioni la ricorsivit. Questo aspetto si manifesta quando abbiamo a che fare con sistemi dinamici, come sempre quando trattiamo di risorse naturali, ma anche di sistemi economico-sociali. Un sistema dinamico caratterizzato in ogni istante di tempo da uno stato (insieme di variabili) e questo evolve nel tempo con una sua dinamica specifica e in funzione di variabili che incidono su di esso in modo voluto (si parla di ingressi controllabili) o in modo involontario (ingressi non controllabili, o disturbi). Occorre poi notare che nellaffrontare un problema gestionale, nonostante si debba decidere spesso e possano cambiare anche le priorit in gioco, la bont o meno dellazione misurata sulla base di un lungo orizzonte temporale e non solo del momento contingente. Insomma, far bene oggi non basta, occorre preoccuparsi anche di cosa succeder nel futuro (ed molto facile dimenticarselo). Ed ecco allora la ricorsivit: per prendere oggi la miglior decisione in vista di un obiettivo misurato su un orizzonte lungo, occorre preoccuparsi anche della decisione che potremo/dovremo prendere domani sulla base di uno stato diverso e in buona parte determinato proprio dalla decisione odierna che, tanto o poco, influenzer il comportamento del sistema da ora in poi. In definitiva, un problema di gestione in principio estremamente difficile perch occorre prendere una decisione non solo per listante corrente, ma anche contemporaneamente prefigurarsi tutte le decisioni che si potranno prendere nel futuro in funzione dei possibili stati assunti dal sistema. Daltra parte, il problema pianificatorio concettualmente ancora pi complesso perch in generale comprende al suo interno anche un problema gestionale. Vero che spesso, a fronte delle decisioni grosse e delle associate grosse incertezze coinvolte nel problema pianificatorio, nella prassi si tende a semplificare radicalmente gli aspetti gestionali arrivando persino a banalizzarli. Possiamo riassumere la classificazione appena introdotta, per mezzo della seguente Tabella 6. Si tratta di un sottoinsieme delle decisioni possibili per i problemi a cui possono applicarsi le idee, la metodologia e gli strumenti introdotti in generale in questo testo. Per esempio, le pianificatorie-strutturali si limitano qui allambito di un sistema di risorse idriche; mentre ci sarebbe molto da dire per esempio per lassetto idraulico dei fiumi, cos come in molti altri ambiti: **NOTA per EDITORE: la tabella va visualizzata sulla stessa pagina...eventualmente ridurre i caratteri o metterla in orizzontale.... Strutturali Non strutturali

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CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) Dimensionamento, localizzazione e tipologia costruttiva di opere atte al prelievo, accumulo, trasporto, distribuzione e all'uso della risorsa: - Stazioni di pompaggio: localizzazione (acquifero), capacit (portata erogata), profondit (e consumi energetici) - Dighe e serbatoi: localizzazione (punto di vista geologico e geografico, cio quale corso d'acqua sbarrare), dimensionamento, organi di scarico (presa, sfioratore) - Organo di regolazione di un lago naturale: sbancamento bocca, eventuali organi di scarico laterale - Traverse: localizzazione; tipo: fisse o regolate; portata max - Canali: tracciato; portata max e min; tipo: rivestito o no (o perdite) - Sistemi irrigui: localizzazione/estensione, sistema di irrigazione/drenaggio - Centrali idroelettriche: localizzazione, punto di prelievo e scarico, portata turbinabile e minima, potenza nominale - Acquedotto: tracciato, portata media e max, perdite Assetto dei corsi dacqua: manutenzione e rifacimento periodico di opere di difesa giudicate indispensabili (difese spondali, soglie, briglie, scolmatori, casse di espansione); ripascimento periodico degli inerti in alvei incisi soggetti ad erosione (per es. favorendo lerosione di versanti predisposti) Opere di sfruttamento: rimozione periodica dei sedimenti in serbatoi idrici artificiali; dragaggio di canali navigabili Regolamentazione per la gestione del sistema di risorse idriche: vincoli sulle portate derivabili dalle traverse; Deflusso Minimo Vitale: portata minima (e suo andamento temporale) da mantenere in alveo agendo opportunamente sulle opere a monte (es. erogando da serbatoi idrici); vincoli sui livelli di invaso (fasce di regolazione dei laghi regolati); vincoli sulla rapidit di variazione delle portate erogate dalle opere di accumulo; politica di gestione formalizzata per decidere il rilascio da serbatoi idrici multiuso Strumenti economico-finanziari: definizione dello schema di tariffazione per un sistema di utenti o di un sistema assicurativo contro il rischio di inondazioni Regolamentazione delluso del suolo: zonizzazione, vincoli allespansione, destinazione duso, regolamentazione urbanistica Regolamentazione per la gestione del sistema di risorse idriche: decisione di rilascio da serbatoi idrici coerente con una politica di gestione formalizzata Strumenti economico-finanziari: revisione delle tariffe di un sistema di utenti in base alle condizioni contingenti di emergenza idrica; selezione di progetti di riqualificazione proposti nellambito di un bando per lassegnazione di finanziamenti Informazione: previsione in tempo reale di piena per la gestione di serbatoi idrici e degli allarmi (evacuazione, opere provvisorie di difesa); telerilevamento per la valutazione del grado di umidit di sistemi agricoli per determinare la domanda reale; diffusione di informazioni sullo stato di rischio di inondazione su un dato territorio Educazione: sensibilizzazione, creazione di consapevolezza, responsabilizzazione; formazione Tabella 6 Esempi di tipologie di decisioni per problemi di acqua

Gestionali

Pianificatorie

Assetto agricolo-forestale: impianto di nuove colture (es. piante da frutto e oliveti al posto di mais); riforestazione di versanti (per diminuire il coefficiente di deflusso o stabilizzare i versanti) (71) Urbanizzazione: sopraelevazione su palafitte di edifici a rischio (72)

E importante precisare che un piano un insieme di decisioni appartenenti ai due sotto-tipi pianificatori; contiene cio decisioni prese una tantum che riguardano per sia gli aspetti davvero pianificatori in senso stretto, sia quelli che verranno poi applicati nel tempo con una ri71 72

Si tratta di un caso in cui la distinzione tra strutturale e non diventa ambigua. In Giappone ci sono esperienze riguardanti addirittura....interi stadi sportivi.

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decisione continua, cio la gestione. Ed entrambi possono riguardare aspetti strutturali o non. Ma a livello di piano, decidere come si gestir (anche se in senso strutturale) una decisione pianificatoria, non strutturale (si definisce una regola). Nellattuazione si tratter di realizzare tali decisioni; per esempio costruendo opere fisiche (azioni pianificatorie strutturali), o utilizzando una regola di gestione di un sistema idrico (producendo cos una decisione contingente). Ma lattuazione di un piano pu anche contenere ancora la definizione di altre decisioni pianificatorie o gestionali strutturali o non, come capita quando un piano strategico rimanda a un piano specifico (caso gi discusso nel Par. Lattuazione e il rapporto piano-progetto: come gestirlo?): lattuazione del primo consiste nella stesura del secondo. Ecco unesempio ipotetico per illustrare il concetto ( un collage di elementi gi mostrati, ma ora si mostra la sottile, ma significativa differenza tra decisione e attuazione): Esempio di DECISIONE:
Problema di pianificazione (il PIANO): decisioni pianificatorie: (strutturali: es. decidere dove far passare una strada; Non-strutturali: es. decidere la politica di gestione di un serbatoio idrico; o stabilire come redigere un piano specifico; creare un sistema di incentivi) Problema di gestione: decisioni gestionali (strutturali: es. decidere dove/quanto/come dragare questanno in un canale navigabile; non-strutturali: es. decidere quanto rilasciare da un invaso)

Esempio di ATTUAZIONE:
Azioni Pianificatorie (strutturali: es. realizzare una cassa di espansione per laminare le piene, o delocalizzare un insediamento industriale a rischio idraulico; non-strutturali: es. redigere un piano specifico in accordo al piano strategico) Azioni Gestionali (strutturali: es. realizzare il dragaggio previsto per questanno; non-strutturali: es. rilasciare fisicamente lacqua da un serbatoio in base alla politica adottata; esigere il pagamento dei tributi per lutilizzo di un servizio idrico; assegnare multe o altre sanzioni per il non rispetto della regolamentazione o dei vincoli).

Altri criteri di classificazione Si possono classificare le azioni anche in base alla loro finalit (obiettivo). Anche i titoli presenti nel caso egiziano sono azioni classificate in base alla finalit, come, ad esempio il titolo Gestione di problemi ambientali legati alla qualit non altro che Migliorare la qualit dellacqua, Ridurre il rischio sanitario e Mantenere o aumentare la produttivit agricola. Questo modo di classificare le azioni conduce spontaneamente a costruire una strategia, cio una gerarchia organizzata e coerente di azioni e obiettivi. Un ulteriore modo in base al decisore, cio associare le decisioni possibili per ogni decisore o livello decisionale. Per esempio lAmministrazione pubblica (che pu decidere cose del tipo indicato nellesempio dEgitto), o il singolo agricoltore (che pu decidere, con certi margini, lordinamento colturale, la tecnica irrigua e le pratiche agricole), o il singolo cittadino (che pu decidere come risparmiare acqua lavandosi i denti o facendo la doccia), ecc.
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E proprio questa la classificazione da fare quando si chiarisce lo spazio delle decisioni nella concettualizzazione del problema decisionale (vedi Passi chiave in PANACEAS). Da questa sintetica rassegna risulta probabilmente evidente che accanto alla classica distinzione di cui al paragrafo precedente se ne possono affiancare altre ugualmente o pi significative a seconda del problema e dello scopo.

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9.2 Fattibilit delle opzioni nella simulazione svolta durante il Corso CIRF al Parco del Taro
9.2.1 Impostazione Lidea individuare quellinsieme di criteri ritenuti rilevanti dai diversi attori, eliminando ridondanze, ma recependo tutti quelli diversi (facendo cio lunione dei sottoinsiemi). I criteri possono essere di qualsiasi tipo (tecnico, economico, legale-normativo, politico, sociale, ecc.) . Tra i criteri da considerare vi dovrebbero essere proprio le ragioni dello sviluppo sostenibile che possono essere sintetizzate in generale come mostrato nel riquadro: **NOTA per EDITORE: la tabella va visualizzata sulla stessa pagina...eventualmente ridurre i caratteri o metterla in orizzontale....
....soddisfare i bisogni delle generazioni attuali, senza precludere la possibilit di soddisfare quelli delle generazioni future..... ambientale : utilizzare le risorse rinnovabili (compresa la capacit di smaltire gli inquinanti) a un tasso inferiore al tasso di rinnovamento, e quelle non rinnovabili a un tasso inferiore a quello di scoperta di sostituti (73) tenendo presente la necessit di : - uso razionale delle risorse naturali come base delle attivit economico-produttive sulla base del principio chi inquina paga anche in senso pi generale del mero inquinamento: non esportare altrove i propri eccessi di sfruttamento o non far ricadere su altri i danni delle proprie azioni. E questa la logica soggiacente al concetto di impronta ecologica, e potrebbe anche essere la logica per una miglior gestione del territorio per far fronte al problema di dissesto idrogeologico e rischio idraulico: perch la collettivit deve pagare opere di difesa e i danni di un comportamento locale scorretto e in particolare loccupazione di suolo di pertinenza fluviale? - soddisfare lesigenza di ricreazione e fruibilit e, pi in generale, migliorare la qualit di vita percepita - conservare il paesaggio, la naturalit, biodiversit, la qualit ambientale (valore di uso opzionale, esistenza e filantropico) economica: - rendere finanziariamente autonoma la fornitura di servizi (copertura dei costi di investimento e della gestione) attraverso una tariffazione adeguata - includere il costo delle esternalit nel prezzo dei beni e servizi - raggiungere lefficienza (produrre senza sprechi, allocare i beni secondo le preferenze dei consumatori, ottenere il massimo beneficio economico netto) - mantenere in vita il sistema considerato gestendolo opportunamente - non aumentare lartificialit del sistema per non scaricare sulle spalle di figli e nipoti bollette sempre pi salate che essi non hanno scelto - creare reddito sociale: - ottenere consapevolezza, consenso, responsabilizzazione (attraverso linformazione, leducazione, la sensibilizzazione, la partecipazione e la gestione di conflitti)
73

Per esempio, se lunico valore associabile al petrolio fosse quello energetico, esaurire completamente le scorte di petrolio sarebbe ambientalmente sostenibile purch si scoprano nuove fonti capaci di sopperire al suo potenziale; ma se associamo al petrolio anche, per esempio, un valore di uso opzionale, perch si potrebbe scoprire che in futuro da esso si ricavano sostanze molto utili in medicina (o in chimica, ), allora la sostenibilit ambientale richiederebbe non solo di trovare un sostituto energetico, ma anche un sostituto di tale valore opzionale. Questa posizione concettualmente condivisibile, ma in pratica estremamente difficile da applicare viste le difficolt intrinseche sia nellidentificare tutti i valori, sia nel garantire dei sostituti.

189 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) - rispettare i diritti umani, garantire equit (tra gruppi sociali e tra uomo e donna) nella distribuzione dei benefici e dei costi e nellaccesso alle opportunit (es. garantire una disponibilit idrica essenziale anche a chi non la pu pagare) e incentivare la solidariet (per esempio incentivando il sostegno anche finanziario di unarea a favore di unaltra svantaggiata da qualche punto di vista) - ridurre la disoccupazione, ma aumentare il tempo libero e il gusto di vivere - mantenere, creare, migliorare le relazioni umane

Una volta individuate anche le opzioni con un simile metodo, si tratta di verificare ogni opzione su tutti i criteri raccogliendo il giudizio e la motivazione che il portavoce di ogni gruppo comunica dopo averlo discusso con il proprio gruppo. Il giudizio deve essere di fattibilit o meno oppure di ignoranza/incertezza come chiarito dalla seguente specificazione: idealmente, le opzioni possono essere raggruppate in tre classi A, B, C: a) opzioni ritenute fattibili da tutti e tre i gruppi; b) opzioni su cui almeno un gruppo ha espresso necessit di maggior informazioni/indagini; c) opzioni su cui c' conflitto (le rimanenti): sono sostenute da un gruppo e non condivise da almeno un altro. Naturalmente quelle di classe a saranno le prime a essere considerate nella definizione di alternative e le b le ultime; per le c si dovr decidere se vale la pena investire in un approfondimento conoscitivo.

9.2.2 Criteri selezionati per il caso del Taro


Lesercizio svolto dal vivo durante il corso non stato sviluppato fino al punto di poter essere considerato operativo in quanto il suo scopo era soprattutto mostrare un percorso. Le indicazioni fornite sono comunque utili per impostare la definizione delle alternative. Sulla base del materiale prodotto, si quindi redatta la seguente lista di criteri per verificare la fattibilit delle opzioni considerate: Criteri Ambientali spazio per il fiume sinuosit tracciato ricchezza di habitat terr-acquei (indici IFF ) biodiversit e qualit ecosistema acquatico (indice IBE) siti di rilocazione a basso valore ambientale Criteri tecnici disponibilit di risorse naturali per il ciclo produttivo di frantoi e imprese efficacia tempi certi e brevi per la soluzione dei problemi evitare strozzature idrauliche (es. nuovo ponte largo) regole certe nel lungo termine conformit con norme e piani

190 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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Criteri economici e finanziari sostenibilit economica (dal punto di vista imprenditori e frantoi) supporto e agevolazioni alle imprese e frantoi disponibilit di risorse finanziarie pubbliche

Criteri socio-politici occupazione valorizzazione del territorio siti di rilocazione fuori dallalveo e fuori dal Parco mantenere gli equilibri istituzionali (locali e comunitari) visibilit e percezione di efficacia dei risultati consenso informato La lista dei criteri potrebbe essere utilmente integrata considerando pi sistematicamente le ragioni dello sviluppo sostenibile, come indicato nella sezione delle opzioni.

9.2.3 Le opzioni del Taro


Analogamente a quanto detto per i criteri, la lista delle opzioni considerate, dopo rielaborazione, la seguente: rilocalizzare frantoi & imprese annesse non rilocalizzare frantoi & imprese annesse procedere con gradualit ricorso in giudizio contro normativa Parco difendere frantoi/imprese dal rischio idraulico con opere di difesa definitive (arginature, correzione tracciato alveo,) riconvertire lattivit dei frantoi ad altra attivit senza rilocalizzare riconvertire lattivit dei frantoi ad altra attivit in altro sito dedicare alla rilocalizzazione e riconversione in altro sito i soldi che si spenderebbero probabilmente per la difesa idraulica (opere + ripristino danni stimati come media sul passato) stabilire ora che tra 10 anni si smetter di fare opere di difesa e ripristino e sar obbligatorio farsi unassicurazione (cos da incentivare a fare qualcosa ora) realizzare il nuovo ponte sul Taro sul guado attuale (che scomparirebbe), per evitare ulteriore dequalificazione del fiume e sfruttarla come potenzialit per la riqualificazione chiedere al progetto ponte sul Taro di finanziare (parte di) de-localizzazione frantoi/imprese e la riqualificazione fluviale realizzare il ponte sul Taro secondo il progetto originario e non sul guado far effettuare lavori di difesa idraulica gratis ai frantoisti in cambio di proventi da estrazione parziale inerti sviluppare ulteriormente lattivit estrattiva rispetto agli attuali siti di cava assegnati Frantoisti, Parco ed ambientalisti individuano di concerto potenziali aree di esondazione del Taro (nel territorio del Parco). Si definisce un nuovo assetto morfologico creando casse di laminazione ma 191 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) anche nuovi habitats. Con i proventi dellestrazione dinerti si finanziano, per quanto possibile, i lavori stessi e la delocalizzazione. Creazione di bacini (tramite estrazione inerti e progettazione ambientale) per invasare acqua in periodi di abbondanza e soddisfare fabbisogni irrigui in estate. Si contribuisce cos a garantire il DMV, a migliorare la biodiversit e si ottengono soldi dalla vendita dinerti, utilizzabili per la delocalizzazione cessione al Parco della propriet degli attuali siti frantoi fare revisione del piano territoriale provinciale ottenere finanziamenti comunitari per la delocalizzazione impegno dellamministrazione a trovare nuovi siti alternativi propedeutici a delocalizzazione amministrazione d lappalto a frantoi per realizzazione tratto di pedemontana se si impegnano a riconvertirsi allo smaltimento (riutilizzo, riciclaggio,..) di inerti da costruzioni eseguire uno studio di fattibilit per delocalizzazione effettuare uno studio della dinamica fluviale prima di definire interventi di difesa idraulica implementare azioni di sensibilizzazione definire e rendere operativo un piano di protezione civile coinvolgere ambientalisti nel tavolo tecnico di identificazione e scelta nuovi siti interpellare gli imprenditori prima di ogni scelta interpellare gli ambientalisti prima di ogni scelta

9.2.4 Condividere la fattibilit delle opzioni: aree di disaccordo, condivisione, ignoranza


Nella conduzione dal vivo dell'esercizio, il voto relativo al giudizio di fattibilit per ognuna delle opzioni su ognuno dei criteri viene espresso dal rappresentante del gruppo dopo consultazione/dibattito interno. In questa simulazione ex-post, invece, ogni singolo partecipante ha espresso un suo voto personale. Per avvicinarsi al tipo di risultato dellesercizio che si sarebbe svolto in un processo reale, si adottato un artificio descritto a seguire. Va premesso, che il particolare metodo qui adottato non ha particolare importanza, anche perch gli aspetti matematici in questa tappa del processo sono del tutto marginali; presentato solo per completezza. Per ogni gruppo stato individuato il punteggio (giudizio) pi di moda (cio a maggior frequenza), all'interno del gruppo, relativamente ad ogni data coppia opzione/criterio, arrotondandolo al caso pi vicino (+1, 0 , -1). Il risultato riportato nella Matrice Criteri-Opzioni riportata di seguito:

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Tabella 7 La matrice di analisi di fattibilit preliminare delle opzioni di intervento per il caso del Taro 193 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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Il risultato ottenuto dallanalisi della matrice criteri-opzioni il seguente: nessuna opzione completamente condivisa moltissime necessitano di ulteriori informazioni alcune non sono ritenute pertinenti rispetto ad alcuni criteri (simbolo -)

Il risultato, anche se un po scoraggiante, comprensibile perch: non abbiamo avuto accesso, a causa dei tempi ristretti del corso, a tutta l'informazione esistente e gi disponible, e quindi ai partecipanti sono rimasti dubbi che, in realt, si sarebbero presto sciolti dedicando il dovuto tempo allanalisi di tale informazione (insomma, si tratta di falsi dubbi) un esercizio ex-post che non ha potuto beneficiare proprio del punto di forza: l'interazione dal vivo tra gli attori che avrebbe risolto molte cose e chiarito quali fossero gli ambiti di vera divergenza nella realt avrebbe voce solo il rappresentante del gruppo, esponendo quindi il frutto di un'analisi e negoziazione interna al gruppo stesso

Se tuttavia quello ottenuto fosse il risultato del processo vero, se ne concluderebbe una necessit di nuovi studi. Si procederebbe quindi definendo e condividendo i Termini di Riferimento, gli si darebbe corso, e si ripeterebbe il processo. Per la simulazione in oggetto abbiamo tentato di adottare invece il seguente metodo operativo: assumendo per un momento ottimisticamente di aver risolto tutti i dubbi segnalati e che questo li trasformi tutti in giudizi di compatibilit positiva (cio da 0 a +1): resta qualche opzione condivisa? Se s, queste sono le condivise. In realt anche con questo metodo il risultato ottenuto non si discosta significativamente dal precedente. Per poter comunque continuare lesercizio, si sono classificate le opzioni ad arbitrio dei redattori degli atti, utilizzando qualitativamente le informazioni/preferenze ottenute. Le opzioni sono quindi state suddivise in: opzioni ritenute fattibili da tutti e tre i gruppi; opzioni su cui almeno un gruppo ha espresso necessit di maggior informazioni/indagini; opzioni su cui c' conflitto (le rimanenti), cio sono sostenute da un gruppo e non condivise da almeno un altro.

Opzioni condivise (c) (in corsivo le opzioni non utilizzate di fatto nella costruzione delle alternative, ma indicate dai partecipanti come azioni da implementare preliminarmente a qualsiasi alternativa) procedere con gradualit eseguire uno studio di fattibilit per delocalizzazione effettuare uno studio della dinamica fluviale prima di definire interventi di difesa idraulica implementare azioni di sensibilizzazione definire e rendere operativo un piano di protezione civile coinvolgere ambientalisti nel tavolo tecnico di identificazione e scelta nuovi siti interpellare gli imprenditori prima di ogni scelta 194 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) interpellare gli ambientalisti prima di ogni scelta 1. rilocalizzare frantoi & imprese annesse 2. dedicare alla rilocalizzazione e riconversione in altro sito i soldi che si spenderebbero probabilmente per la difesa idraulica (opere + ripristino danni) stimati come media sul passato 3. stabilire ora che tra 10 anni si smetter di fare opere di difesa e ripristino e sar obbligatorio farsi unassicurazione (cos da incentivare a fare qualcosa ora) 4. realizzare il nuovo ponte sul Taro sul guado attuale (che scomparirebbe) (per evitare ulteriore de-qualificazione del fiume e sfruttarla come potenzialit per la riqualificazione) 5. chiedere al progetto ponte sul Taro di finanziare (parte di) de-localizzazione frantoi/imprese e la riqualificazione fluviale 6. frantoisti, Parco ed ambientalisti individuano di concerto potenziali aree di esondazione del Taro (nel territorio del Parco). Si definisce un nuovo assetto morfologico creando casse di laminazione ma anche nuovi habitats. Con i proventi dellestrazione inerti si finanziano (per quanto possibile) i lavori stessi e la delocalizzazione. 7. creazione di bacini (tramite estrazione inerti e progettazione ambientale) per invasare acqua in periodi di abbondanza e soddisfare fabbisogni irrigui in estate. Si contribuisce cos a garantire il DMV, a migliorare la biodiversit e si ottengono proventi dalla vendita inerti utilizzabili per la delocalizzazione 8. ottenere finanziamenti comunitari per la delocalizzazione (possibili se si accompagna loperazione con unazione di riqualificazione ambientale) 9. amministrazione d lappalto a frantoi per realizzare tratto di pedemontana se si impegnano a riconvertirsi allo smaltimento (riutilizzo, riciclaggio,..) di inerti da costruzioni

Opzioni non condivise (o conflittuali: N) 1. non rilocalizzarli 2. ricorso in giudizio contro normativa Parco 3. difendere frantoi/imprese dal rischio idraulico con opere di difesa definitive (arginature, correzione tracciato alveo,) 4. riconvertire lattivit dei frantoi ad altra attivit dove si trovano ora 5. realizzare il ponte sul Taro secondo il progetto originario e non sul guado 6. sviluppare ulteriormente lattivit estrattiva rispetto agli attuali siti di cava assegnati 7. eliminare il guado attuale Opzioni che necessitano di ulteriori informazioni 1. far effettuare lavori di difesa idraulica gratis ai frantoisti in cambio di proventi da estrazione parziale inerti 2. fare revisione del piano territoriale provinciale 3. impegno dellamministrazione a trovare nuovi siti alternativi propedeutici a delocalizzazione 4. riconvertire lattivit dei frantoi ad altra attivit in altro sito 5. cessione al Parco della propriet degli attuali siti frantoi Un altro strumento che pu aiutare nella definizione delle opzioni e nella successiva fase di costruzione delle alternative, una matrice di compatibilit che riporta i casi in cui unopzione compatibile, incompatibile, raccomandabile o obbligatoria in combinazione con una data altra opzione. A differenza dallanalisi affrontata pi sopra, questa molto pi oggettiva perch non chiede di esprimere un parere rispetto a criteri, ma semplicemente a chiedersi se una cosa pu, deve o non pu essere fatta in combinazione con unaltra. Per la nostra simulazione, la matrice potrebbe risultare come segue: 195 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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Frantoi

Restare e continuare Restare/Convertiti - Privati Restare/Convertiti - Parco Essere delocalizzati In sicurezza con opere Non "protetti" ma "riparati" Idem + assicuraz. tra 10 anni Ponte sul guado In altro sito Guado eliminato Non far nulla Recupero zone esondabili Riqualificare siti frantoi Non far nulla Realizzare bacini di accumulo Risparmio spesa idraulica Progetto ponte Taro Comunitario Da sistemazione fluviale

-----------------------------------------------------------------

Rischio

o x x x x -------------------------------------

o x x

Ponte

x o o o o o o o o o x o x o -------------------------------------

Assetto Q

o o o o o o o o o o o o o x o o x o o x o o o o o o o o -------------------------------------

o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o -----------------

Finanziamenti

x o x o x o o o o x x x x x o x x x o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o -----------------------------------------------------------------

x x x

x x x

Come si legge:si parte da azione in orizzontale. Il simbolo dice "come " la corrispondente azione in verticale. Es. "Frantoi: Restare/Convertiti" impone messa in sicurezza con opere

Non necessariamente simmetrica. Infatti, per es: "Essere delocalizzati" non impone (anche se raccomanda) "Riqualificare i siti"; mentre viceversa "Riqualificare i siti" impone delocalizzare

Realizzare bacini di accumulo

Idem + assicuraz. per 10 anni

Restare/Convertiti - Privati

Azione obbligatoria (se si fa l'orizzontale) Risparmio spesa idraulica Da sistemazione fluviale Raccomandata

Restare/Convertiti - Parco

Recupero zone esondabili

Non "protetti" ma "riparati"

In sicurezza con opere

Riqualificare siti frantoi

Restare e continuare

Progetto ponte Taro

Essere delocalizzati

Guado eliminato

Ponte sul guado

Non far nulla

Non far nulla

Comunitario

o Compatibile

In altro sito

x Incompatibile

Frantoi

Rischio

Ponte

Assetto

Finanziamenti

Tabella 8
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PARTE III CONCETTUALIZZARE IL PROBLEMA DECISIONALE

10 PROBLEMA INTEGRATA

DECISIONALE

VALUTAZIONE

LA

VALUTAZIONE

In questo capitolo, si mettono a fuoco concetti portanti del discorso sulla valutazione. Poi si discutono brevemente gli approcci classici mettendone in luce pregi e difetti. Quindi si caratterizza un approccio ideale capace di superare i difetti e di integrare le potenzialit.

10.1 La valutazione integrata dalla testa ai piedi


Valutare? Valutare generare linformazione utile per prendere una decisione (scegliere). Richiede lespressione esplicita (o non) di preferenze e quindi giudizi di valore soggettivi (74) Se per risolvere un dato problema ci fosse una sola soluzione e questa non comportasse nessun effetto indesiderato valutare sarebbe inutile Accanto alla soluzione proposta (azione, progetto, piano,...) ce n sempre unaltra: Non far nulla (alternativa zero). Inoltre, in generale, ci sono anche effetti indesiderati. Per concludere se la soluzione proposta da intraprendere o no occorre pertanto fare un bilancio degli aspetti positivi (vantaggi o benefici) e negativi (svantaggi o costi) che essa comporta rispetto allAlternativa 0; occorre cio valutare in modo comparativo per scegliere Se le soluzioni sono tante, il confronto diventa ulteriormente articolato e complesso. Una soluzione pu rivelarsi la migliore dal punto di vista A, ma peggiore di unaltra dal punto di vista B; e cos via Valutare quasi sempre difficile.

Nellesercizio di valutare importante distinguere due componenti diverse: identificare e predire gli effetti (impatti) di azioni non ancora realizzate; esprimere giudizi di valore (preferenze).

Le due componenti, a cui corrispondono due diverse fasi di analisi, vanno tenute distinte. La prima di carattere sostanzialmente oggettivo, cio non dipendente da chi deve scegliere (n, idealmente, da chi esegue lanalisi); la seconda invece caratterizzata dalla presenza di soggettivit. Questultima si riferisce da un lato a chi subir limpatto, e deve quindi esprimere un giudizio (positivo o negativo), e dallaltro a chi deve prendere la decisione finale.

74 Ci vero anche nellAnalisi Costi-Benefici sociale: si privilegia lefficienza (minimo spreco nelluso delle risorse e allocazione dei beni in accordo alle preferenze dei consumatori di breve termine) rispetto, per esempio, allequit e alla sostenibilit; usare la somma come aggregazione dei benefici di diversi soggetti richiede un giudizio di valore: il medesimo beneficio economico vale lo stesso per il ricco e il povero; scegliere il tasso di sconto implica un giudizio rispetto alle generazioni future; il beneficio la disponibilit a pagare che unespressione soggettiva del valore dato alle cose; ecc.

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In realt, anche nella prima componente esiste una pi o meno ampia area di soggettivit; in particolare, la scelta stessa dei criteri e dei parametri di valutazione costituisce una scelta in certa misura soggettiva. Ma anche la predizione stessa degli impatti molto spesso, in campo ambientale, deve fare appello al giudizio di esperti perch il sistema/processo in esame troppo complesso per essere schematizzato da uno strumento formale (modello), o la conoscenza dei suoi meccanismi troppo scarsa, o linformazione disponibile non sufficiente.

10.1.1 Perch valutare se ho pianificato bene? E una domanda legittima perch se si proceduto con sensibilit e attenzione ambiental sostenibile, se si seguito il processo di confronto-condivisione, se si sono individuati obiettivi compatibili con la sostenibilit e la strategia costruita ad essi finalizzata....a cosa serve una valutazione? Due risposte : i) gli obiettivi sono praticamente sempre in conflitto: anche con le migliori intenzioni normalmente impossibile identificare una soluzione che riesca a produrre il miglior risultato per ognuno degli obiettivi in gioco (cio che sia capace di raggiungere la cosiddetta utopia, si veda anche il capitolo PANACEAS). Ci si deve accontentare di un compromesso, un trade-off tra i diversi obiettivi, avendo stabilito in qualche modo, pi o meno esplicitamente, che importanza si attribuisce a uno piuttosto che allaltro. Questo compromesso riflette proprio la scelta politica. Solo la valutazione permette di esplicitare entrambi (compromesso e scelta, cio priorit, preferenze) possibile che un insieme di azioni buone per gli obiettivi posti, produca anche effetti negativi significativi. Es.: un sistema interconnesso di serbatoi pu essere ottimale per soddisfare quantitativamente le utenze; ma pu comportare un peggioramento di qualit dellacqua in invasi dove ora magari buona (o sarebbe buona se non venissero interconnessi) e/o un effetto sullerosione coste: tali effetti possono pesare nel complesso quanto o di pi dei benefici ambiti. Se tutti i possibili aspetti negativi fossero anchessi considerati tra gli obiettivi (in senso negativo) questo problema non esisterebbe; ma sarebbe molto pi difficile individuare strategie coerenti. Quando si pianifica non si pu stare attenti a tutto: inevitabilmente si taglia lorizzonte, ci si concentra su alcuni aspetti, si semplifica, e...si incorre nel problema di cui sopra. Inoltre, si tende inevitabilmente ad assumere un atteggiamento positivista: il piano buono, non avr effetti negativi; si individuano relazioni causa-effetto lineari, dirette (cosa di cui si fa interprete fedele il piano strategico, vedi Dalla Mappa del problema al Piano strategico). Ma il sistema socio-economico-ambientale complesso, esistono sinergie e antagonismi e non linearit: solo attraverso la valutazione si possono individuare gli aspetti potenzialmente negativi e chiedersi a uno a uno da cosa e con quale catena causa-effetto possono venire impattati.

ii)

10.1.2 Esigenze della valutazione (questa problematica sviluppata anche nei capitoli Monitoraggio e valutazione dellattuazione , Tre livelli di valutazione per decidere se vale la pena e Fare la VAS in pratica, o applicare PANACEAS).
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Quanto segue si riferisce alla valutazione di un intervento (progetto/piano) gi implementato (valutazione ex-post; si veda anche Stadi della valutazione), ma il discorso vale anche per la valutazione ex-ante. Non superfluo sottolineare che loggetto della valutazione di cui si tratta in questo capitolo la classe dei problemi decisionali in ambito pubblico. Questi problemi sono caratterizzati, almeno in principio, dallobiettivo fondamentale di agire per il bene pubblico.

Per giudicare se le scelte fatte o da farsi sono buone o cattive, occorre disporre di una visione sintetica delle cose e rispondere ad almeno tre esigenze ben diverse: a) giudicare se realizzare lintervento valsa la pena; b) chiedersi se il problema affrontato stato risolto o lopportunit sfruttata, o se si sono creati nuovi problemi; c)capire se (o dimostrare che) si realizzato quanto pianificato. A queste si aggiunge lesigenza di valutare il processo che ha portato alle scelte fatte. Per la prima esigenza (a) (la pi difficile da soddisfare) occorre mettersi in condizioni di giudicare se aver realizzato lintervento sia preferibile al non averlo realizzato. Per questo, concettualmente corretto confrontare i suoi costi (in senso ampio, non solo monetario, includendo quindi in particolare quelli ambientali e quelli sociali), con i benefici da esso indotti. A rigore, questi benefici sono determinabili in base alla variazione tra stato reale post-intervento (unevoluzione nel tempo dello stato iniziale pre-intervento- dovuta non solo allintervento stesso, ma anche ad altri fattori) e stato associato allalternativa-0, cio quello che si sarebbe raggiunto in assenza di intervento (75). Pu infatti anche succedere che la situazione finale sia peggiore di prima, ma potrebbe essere migliore di quella finale che si sarebbe ottenuta senza intervento, e questa minor perdita (che un beneficio) potrebbe compensare gli svantaggi (costi,...) sostenuti. E raccomandabile tendere a questa impostazione differenziale, anche se le difficolt sono molte: mancanza di conoscenza e di capacit di predizione (occorrerebbe un modello di simulazione del sistema considerato). Proprio per queste difficolt, prassi comune limitarsi al confronto tra stato finale e stato iniziale reale; si tratta di unapprossimazione che pu essere pi o meno accettabile a seconda del caso. Per la seconda esigenza (b), occorre riferirsi allo stato reale del sistema socio-economicoambientale. E possibile che, nonostante la realizzazione di un intervento di per s ottimo
Si dovrebbe considerare la traiettoria di stato in un orizzonte di tempo sufficientemente lungo da aver permesso un completo espletamento degli effetti. Assumendo invece per semplicit, ma senza perdita di generalit, che lobiettivo dipenda dal valore istantaneo dello stato e non da tutta la sua traiettoria (cio J=J(x(t))), in merito al beneficio generato dallintervento (progetto, programma, piano o politica), si potrebbe scrivere in simboli, indicando con J lobiettivo, J il contributo dovuto proprio allintervento, con x(t) lo stato reale al tempo generico t, con x0(t) lo stato corrispondente allalternativa 0 (cio in assenza di intervento) al tempo t, con T listante di tempo finale e con 0 quello iniziale: i) soluzione corretta: J = J(x(T)) - J(x0(T)); ii) soluzione approssimata: J J(x(T)) - J(x(0)). Caso fortunato: quando x(0)x0(T), perch in tal caso la soluzione approssimata ii) anche corretta (i). Soluzione empirica usuale iii) J : stimato in base a indicatori di impatto proxy rilevati sul sistema reale. Raccomandabile, almeno, esplicitare la relazione logico-concettuale tra azioni e obiettivo. 200 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO
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(buoni obiettivi specifici, efficiente, efficace,), lo stato reale post-intervento sia uguale o addirittura peggiore di quello di partenza. Per esempio, la politica comunitaria dei trasporti ha riconosciuto di non essere stata, nel complesso, soddisfacente perch i livelli di congestione sono cresciuti, i consumi di combustibili e le conseguenti emissioni aumentati, e si sensibilmente deteriorato il paesaggio e la qualit di vita locale (rumore,). E ci nonostante gli interventi attuati fossero singolarmente sensati e positivi. Oppure, nuovi problemi possono esser generati; per esempio, ancora la realizzazione di una rete di trasporti pu alterare in senso negativo il paesaggio (impatto ambientale). E giusto e importante rilevare la presenza di una tale situazione perch la (in)soddisfazione dei soggetti destinatari degli interventi legata proprio ad essa. La terza esigenza (c), cio capire se (o dimostrare che) si realizzato quanto pianificato. Si tratta di misurare: i) il grado di realizzazione fisica, ii) quello finanziario (livelli di impegno e spesa), iii) lavanzamento procedurale (quali tra i passi da compiere sono stati compiuti). Si tratta anche di misurare il grado di raggiungimento degli obiettivi che si era dichiarato di voler raggiungere; si pu quindi misurare lefficacia dellintervento. Come notato sopra, pu esistere una certa sovrapposizione tra lesigenza di questo punto e quella del punto precedente, quando lobiettivo costruito esplicitamente proprio per risolvere un problema o sfruttare unopportunit.

10.1.3 Efficienza o efficacia? Non forse lecito dire che lintervento buono se ha raggiunto i propri obiettivi? S, ha senso, quello era il suo scopo: tanto pi li ha raggiunti (efficacia) tanto meglio . Ma se li ha raggiunti e ciononostante il bilancio B-C negativo (cosa possibile), andava fatto o no? A rigore no, perch appunto i costi non sono superati dai benefici ( inefficiente). Come esempio, immaginiamo un progetto di realizzazione di un ponte ; lobiettivo collegare due isole (o magari anche lasciare il nome del promotore alla storia, o altro). Il progetto potrebbe riuscire nel senso di realizzare effettivamente tale collegamento (ecc.). Ma se andiamo a chiederci se valso la pena, cio se i benefici superano i costi, potremmo scoprire che ... un vero fallimento. Lefficacia diventa veramente importante quando non possibile svolgere lanalisi al livello strategico per eccessiva vaghezza e/o complessit dell'intervento o sistema. In tal caso, non possibile stabilire se valeva la pena, ma almeno si pu misurare cosa si prevede di ottenere (e, poi, cosa si ottenuto).

10.1.4 Valutare per scegliere, valutare per accettare, e vie di mezzo Ci sono tipi diversi di valutazione che comunque possono servire a prendere una decisione. La verifica Il pi banale relativo al problema di verifica, cio stimare, misurare, predire....gli effetti di una certa azione per stabilire se sono accettabili o no. Per esempio, non accettabile un progetto che non rispetta una data normativa; o una proposta di progetto arrivata fuori scadenza temporale; una concentrazione di inquinante superiore allo standard. La verifica
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una operazione che ha vero senso solo quando esistono termini di paragone pre-fissati quali, tipicamente, standard e pi in generale limiti o specifiche di legge (76). Lordinamento preferenziale Il grado pi alto della valutazione si ha, viceversa, quando si fa, come descritto pi sopra, il bilancio degli aspetti positivi e negativi. Il bilancio porta inevitabilmente a un ordinamento preferenziale delle alternative; cio non esiste la valutazione in senso assoluto. Anche nel caso in cui apparentemente non ci sono alternative, cio si considera solo la proposta di progetto, magari con lapproccio dellAnalisi Costi-Benefici in cui si calcola la differenza tra Benefici e Costi (beneficio netto), si sta comunque facendo un ordinamento tra quella alternativa e la zero (non fare il progetto): i benefici (e i costi) sono infatti in realt impatti, cio variazioni (di soddisfazione monetizzata) rispetto alla situazione senza progetto; se la differenza tra impatto positivo (beneficio) e quello negativo (costi) negativa, significa che non fare il progetto conduce a benefici netti maggiori; cio lAlternativa 0 precede il progetto proposto nellordinamento preferenziale. Esistono per moltissimi (infiniti) altri ordinamenti preferenziali (parziali) di un dato insieme di alternative che non sono basati su un bilancio dei pro e contro, ma si limitano a confrontarle dal punto di vista di uno o pi criteri. Per esempio, si preferisce quella pi efficace, o quella pi sostenibile, o quella pi fattibile, etc. E questo lapproccio tipico adottato nei bandi attraverso i criteri di selezione. E comodo e trasparente, ma non garantisce affatto che lazione intrapresa comporti davvero un bilancio positivo in termini di vantaggi e svantaggi.

10.1.5 La selezione dei progetti La selezione, per esempio a livello di un bando, tra proposte alternative dovrebbe essere costruita nientaltro che come un esercizio di valutazione di tipo (a); cio per chiedersi se vale la pena. Approssimazioni sono possibili, in particolare per la usuale carenza di informazioni o di tempo, ma lidea di base dovrebbe essere la stessa (si veda anche il Par. Commenti integrativi alle tecniche di ordinamento alla fine del capitolo Lanalisi multicriterio per alcune indicazioni operative; e i commenti alla fine del Par. sulla valutazione Livello III Valutazione dal punto di vista dei decisori pubblici).

10.1.6 Valutazione di piano e valutazione di progetto Il processo di valutazione simile per entrambi, almeno come logica. Diversi sono lorizzonte in cui ci si muove, lapprofondimento, limportanza di alcuni passi rispetto agli altri, il grado di coinvolgimento del pubblico. Ma la differenza principale sta nel fatto che il progetto inserito (si spera) in un piano o comunque ha relazione con uno o pi piani. Valutarlo pertanto non pu essere un esercizio completamente indipendente da quello di definizione del piano (si veda il Par. Lattuazione e il rapporto piano-progetto: come gestirlo? e anche Il difficile
Ricorrere agli standard o simili concettualmente una soluzione scorretta perch per fissarli occorrerebbe, in teoria, gi aver risolto il problema di scelta globale. Ma estremamente comodo, soprattutto per chi deve verificarne lapplicazione, svincolandosi da problemi di attribuzione di giudizi etico-morali. 202 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO
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rapporto tra VAS e VIA, ovvero tra valutazione di piano e valutazione di progetto per una discussione pi approfondita e criteri operativi).

10.2 Stadi della valutazione


ex-ante (a priori): la pi comune; non si ancora fatto nulla, si nel campo della previsione degli effetti (ipotetici). Serve i) per porre un riferimento (misura dello stato del sistema socio-economico-ambientale) rispetto al quale monitorare gli effetti in futuro; ii) per estrarre problemi/criticit, opportunit, obiettivi e indicatori chiave dallanalisi dello stato di cose; iii) per identificare le azioni stesse; iv) per verificare la pertinenza degli obiettivi e la coerenza (sinergia, conflitto) degli stessi con politiche pre-definite (particolarmente la politica ambientale) e/o piani di livello superiore, e per verificare la rispondenza con normative; e, in generale, soprattutto v) per decidere se e quale azione (piano-programma-progetto) intraprendere. E per esempio lambito di applicazione della VIA. Per fissare le idee, si immagini una zona dove esistita unattivit industriale che potrebbe aver lasciato degli strascichi di inquinamento ambientale potenzialmente dannoso per la salute; unindagine approfondita sul territorio in merito alle concentrazioni di una serie di sostanze incriminate permetterebbe di ottenere un quadro dei problemi (linquinamento) e magari di opportunit (necessit di trovare materiali inerti come fondazione di una data opera civile per esempio un rilevato stradale- in una zona assolutamente sicura dal punto di vista dellinterazione con la falda e altre componenti ambientali). Permetterebbe anche , in futuro, di monitorare direttamente i risultati conseguiti da uneventuale azione di bonifica. La stessa valutazione farebbe scaturire una serie di idee su come intervenire (azioni). Permetterebbe anche di valutare la (in)compatibilit con un eventuale piano di sviluppo agricolo (non possibile su un suolo inquinato, almeno in assenza di interventi). Una valutazione comparativa delle possibili azioni potrebbe poi far scoprire che una azione di bonifica che preveda la rimozione dello strato di suolo pi inquinato e il suo utilizzo come materiale inerte nel progetto stradale non solo risolverebbe il problema ambientale ma si giustificherebbe pure da un punto di vista economico (caso fortunato): permetterebbe quindi di decidere. in itinere (intermedia): Si sono gi intraprese alcune azioni e acquisite informazioni; si pu quindi rilevare progressivamente (indicatori di realizzazione) come si stanno attuando le azioni in termini fisici, finanziari, e procedurali per verificare la correttezza formale e lefficienza delle procedure. Grazie alla maggior informazione acquisita col monitoraggio, si pu valutare la pertinenza o coerenza (aderenza degli obiettivi posti rispetto alle esigenze/bisogni che possono essersi evoluti nel frattempo). Si possono rilevare alcuni risultati (effetti diretti; tipicamente fattori causali che concorrono a modificare lo stato). Si possono sicuramente rilevare difficolt e aggiustare il tiro, cambiando eventualmente obiettivi, linee guida e criteri per le procedure di selezione (bandi e valutazioni ulteriori); si possono specificare esigenze particolari per il monitoraggio (aspetti da investigare, studi da effettuare, strumenti e tecniche da mettere a punto,...). Difficilmente si pu arrivare a misurare gli obiettivi finali, perch questi possono dipendere da un gran numero di fattori e il tempo trascorso pu ancora essere troppo breve; quindi difficile misurare lefficacia (grado di raggiungimento degli obiettivi), se non per quelli tecnici. E molto improbabile poter misurare lefficienza ex-post (a posteriori): Lintervento stato realizzato e misuriamo sul sistema reale gli effetti (proprio gli stessi per cui avevamo fatto delle predizioni in fase ex-ante, pi eventualmente altri). Si pu ora svolgere una valutazione completa (idealmente riprendendo quella ex-ante, ma basandosi ora sugli effetti rilevati) per valutare se .... valsa la pena o no (cio se lalternativa implementata era davvero preferibile allalternativa 0 non far nulla). Si pu
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misurare: realizzazione, risultati; e se passato un tempo sufficientemente lungo, anche efficacia, efficienza, sostenibilit ambientale, equit, utilit, ....

Ideale mantenere nei tre stadi, e ai diversi livelli di dettaglio pianificatorio (politica, piano, programma, progetto) lo stesso impianto di valutazione; in particolare gli indicatori, andando semplicemente via via a misurarli con maggior precisione e certezza ed eventualmente integrandoli con nuovi.

204 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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10.3 Gli approcci alla valutazione in ambito pubblico: Valutazione di Impatto Ambientale, Analisi Costi Benefici, Analisi Decisionale (multicriterio) e come integrarli
In questa sezione si propone una strutturazione dellesercizio di valutazione dal punto di vista dellinteresse pubblico. La proposta intesa integrare gli approcci di valutazione dominanti in ambito pubblico: Valutazione di Impatto Ambientale, Analisi Costi-Benefici e Analisi Decisionale (Multicriterio). Questi approcci convivono e si sovrappongono conducendo a conclusioni spesso divergenti per motivi non chiaramente discernibili. In Integrare i tre approcci si fornisce una proposta capace di superare questi inaccettabili fossati. Lapproccio integrato qui proposto articolato in Tre livelli di valutazione: il primo livello, oggettivo, cio scevro da giudizi di valore soggettivi (almeno in principio), sostanzialmente di tipo descrittivo, come un Rapporto sullo stato dellambiente (non solo naturale, ma anche economico, sociale e culturale); il secondo livello, affronta in pieno la problematica dei conflitti di interesse e propone un semplice modo per generare linformazione utile a gestirli utilizzando proprio lalbero dei valori specifico a ogni attore e gli attributi per esso identificati; il terzo livello, riflette il punto di vista del decisore pubblico (amministratore e politico) il quale, per mandato, deve essere sensibile al misterioso interesse collettivo o bene pubblico. La scelta dellarticolazione in livelli, delle domande chiave a cui rispondere e degli indicatori e indici utilizzati costituisce la definizione dei criteri di valutazione (che sono unevoluzione in genere non coincidente con quelli utilizzati nella preliminare analisi di fattibilit delle opzioni).

La teorizzazione, lo sviluppo e lapplicazione degli approcci alla valutazione in ambito pubblico fanno capo a tre classi: i) ii) Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) ( 77); Valutazione economica o Analisi Costi Benefici (ACB) strumento molto usato particolarmente nei paesi in via di sviluppo, ma anche in Inghilterra e negli U.S.A. (78); iii) Analisi Decisionale, e in particolar modo lAnalisi Multicriterio (AMC) (79). Nonostante il rilevantissimo corpus teorico esistente e la ricchissima esperienza acquisita in relazione a questi tre approcci e annesse metodologie e tecniche, essi sono ancora decisamente affetti da debolezze strutturali, discusse nel seguito di questo capitolo. Inoltre, sono ancora nella quasi totalit dei casi sviluppati ed applicati in modo indipendente, senza alcuna integrazione trasversale; nei rari casi in cui c unapplicazione simultanea dei suddetti approcci, limpostazione e la metodologia adottate sono ben lungi dallessere armonizzate e integrate contestualmente e le inevitabili divergenze anche significative di giudizio sono molto difficilmente confrontabili. C necessit e spazio per un approccio integrato che sappia sfruttare in modo sinergico il potenziale della VIA, ACB e AMC per supportare i problemi decisionali ambientali. In questo capitolo si presenta un quadro ideale in cui i tre approcci possono essere integrati e le loro debolezze superate (80).

77 78

Huang (1989); Conacher (1994); Warner (1996); Gisotti e Bruschi (1990). Si veda per esempio Asian Development Bank (1988). 79 Si veda per esempio Edwards (1977); Janssen (1992); UNESCO (1994). 205 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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10.3.1 Debolezze e difetti nella pratica attuale della valutazione Il caso della Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) La VIA applicata in modo abbastanza generalizzato per identificare e valutare le conseguenze future di carattere ambientale di una data azione (progetto o piano). Diversi autori hanno discusso le debolezze della VIA a livello di progetto (81). Due considerazioni appaiono particolarmente importanti. Da un lato, la VIA intrapresa quando ormai troppo tardi per incorporare realmente le considerazioni ambientali al livello creativo, quando il progetto nasce. Infatti, nel momento in cui la VIA intrapresa, il tipo, la scala, la localizzazione di un progetto, e naturalmente anche le sue finalit, sono gi state decise sulla base di criteri economico-finanziari, tecnici o politico-strategici. In questo contesto, il pubblico, la gente, ha pochissime chances di ottenere uninfluenza decisiva sul modo in cui le decisioni sono prese. Conseguentemente, sia la pubblica amministrazione, sia il proponente stesso (privato o pubblico) tendono a vedere la reazione del pubblico come unopposizione improduttiva e fastidiosa, mentre questultimo si sente escluso dal partecipare in un processo di presa di decisioni che coinvolge anche i suoi interessi. Le cause di questa situazione vanno ricercate alla base della concezione della VIA. Come la sua stessa denominazione dichiara, consiste in una valutazione, e in quanto tale, loggetto della valutazione deve gi essere stato definito. Cio confermato dalla legislazione specifica di molti paesi, tra i quali lItalia. Richiedere che lo Studio di Impatto Ambientale sia effettuato sul progetto definitivo da un lato ragionevole, perch solo a quel livello il progetto formalmente definito e pu quindi essere valutato compiutamente; ma dallaltro lato la negazione stessa di un processo davvero aperto al contributo partecipativo. Tale posizione costituisce inoltre un serissimo ostacolo alla possibilit-necessit di effettuare una valutazione comparata di diverse alternative di progetto. Unaltra significativa debolezza della VIA risiede nel fatto che essa non capace di fornire un bilancio completo dei vantaggi (benefici) e degli svantaggi (costi) di azioni alternative. Infatti, il suo scopo principale assicurare che gli impatti negativi non superino una soglia accettabile; questa soglia in realt solo qualche volta oggettiva, per esempio quando esistono standard di legge, ma molto pi spesso soggettiva, per esempio quando si riduce la qualit di un paesaggio. La VIA non stata concepita, e non normata n applicata, quale strumento di valutazione globale, di confronto comparativo basato sui meriti. Si pu obiettare che tutto ci corrisponde a una cattiva applicazione della VIA. Tuttavia, c una vasta evidenza che le cose vanno in effetti in questo modo, sia nei paesi in via di sviluppo (82), sia in quelli sviluppati, tra i quali lItalia.

80

La discussione che segue basata su Nardini (1997). Questo articolo piuttosto didattico; infatti stato adottato come materiale didattico di base dallAfrican Development Bank per un ciclo di corsi di formazione. 81 Si veda Therivel et al. (1992); Glasson et al. (1994); Ortolano e Shepherd (1995); Warner (1996). 82 Si veda per esempio Nardini et al., 1997 per unanalisi di un caso cileno. 206 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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Il caso dellAnalisi Costi Benefici (ACB) Lapproccio tradizionale alla valutazione dei progetti in ambito pubblico, lACB, consiste sostanzialmente nellidentificare gli effetti di unazione (progetto, o pi raramente piano, programma), valutarli economicamente e ottenere degli indicatori globali di prestazione, tra i quali il principale il beneficio netto (o valore netto attualizzato). Lindicazione dellACB quindi quella di non attuare lazione se tale beneficio netto risulta negativo (perch i costi prevalgono sui benefici) e di scegliere tra varie azioni alternative quella con il maggior beneficio netto (positivo). E importante non confondere lACB (anche detta analisi economico-sociale, o pubblica) con la valutazione tecnico-economica , anche se la prima spesso in pratica ottenuta come sviluppo successivo di questultima. Lanalisi tecnico-economica (anche detta privata) sostanzialmente il bilancio del portafoglio del soggetto proponente, cio il bilancio dei flussi in entrata e in uscita cui egli sar soggetto; questa analisi pu essere poi ulteriormente raffinata da quella economico-finanziaria dove vengono considerati anche i costi da sostenere per prendere a prestito le rilevanti somme di denaro necessarie per realizzare gli ingenti investimenti spesso richiesti nei grandi progetti (linvestitore deve cio studiare anche da chi farsi prestare le risorse finanziarie , come e quando restituirle per prevedere quanto gli coster a conti fatti lintera operazione). LACB invece fa un bilancio dal punto di vista della collettivit dei benefici e costi intesi, i primi, come disponibilit a pagare, e i secondi come perdita di beneficio (o costo opportunit) (vedi Box di approfondimento). Gode di una base teorica molto sviluppata che affonda le radici nella cosiddetta Economia del benessere. LACB stata ed tuttora in costante evoluzione e miglioramento per essere applicata nei problemi decisionali ambientali. In particolare, si sono sviluppate tecniche per valutare in termini economici beni e servizi (per esempio la funzione, operata dalle foreste, di protezione dei suoli contro lerosione ) per i quali non esiste un mercato, permettendo cos di internalizzare le esternalit (83).

83

Si veda per esempio Dixon and Hufschmidt, 1986; Johansson, 1987 and Munasinghe, 1993.

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Approfondimento tecnico: ACB Esistono due cose chiamate Analisi Costi-Benefici: analisi tecnico-economico-finanziaria. E il bilancio del portafoglio di qualcuno, tipicamente del proponente. Si cerca di determinare quanto entrer e quanto uscir (investimenti + spese di gestione) (84) analisi economico-sociale (ACB): quella vera, finalizzata a decidere se nellinteresse pubblico opportuno o meno intraprendere una data azione; legata alla teoria delleconomia del benessere Lidea base dellACB :

bilancio tra benefici (B) e costi (C) : BN = B-C , dove BN il beneficio netto il progetto accettabile se BN maggiore di zero (cio non va fatto se ci si perde) va scelto il progetto con il massimo BN

Benefit (x0)

Benefit p0 x

p0

x0
84

x0 x0+ x

Opzioni reali: in alcuni articoli recenti (vedi per es. Marzo, 2003; Amram e Kulatilaka, 2000) questa tecnica viene proposta, in ambito di gestione aziendale (quindi non quello da noi considerato di tipo pubblico), come un superamento dellACB, nel senso di valutazione tecnico-economica. A ben vedere, per, il criterio di valutazione (massimizzare il beneficio netto attualizzato) il medesimo; il punto specificare che si imposta il problema di valutazione come un problema decisionale, quindi di ottimizzazione....cosa che, tuttavia, non affatto estranea a unACB fatta bene. Lidea pi forte che tale tecnica presenta , a mio avviso, quella, ben nota nellAnalisi dei Sistemi, che ogni problema di pianificazione in realt ne nasconde uno di gestione (modo di decidere nel tempo), cio non si pu decidere sulle variabili di tipo una tantum (es. costruire una diga o no) se non si deciso anche .come si decider in seguito via via che nuova informazione si render disponibile, cio quale strategia verr implementata (nelles. : come verr gestito il serbatoio idrico, conoscendo linvaso corrente, lo stato del bacino, gli afflussi passati ai quali legata la distribuzione dei futuri.). Considerando questa futura libert decisionale, si pu anche concludere una decisione diversa (e migliore) ora. Se la si ignora, invece, si rischia di bruciarsi, appunto, future opzioni e quindi di prendere una decisione ora che non la migliore perch basta sulla conoscenza a priori della variabile incerta, invece che su quella a posteriori (condizionata alla nuova informazione acquisibile via via). Il vantaggio che si pu ottenere aspettando e acquisendo pi informazione il valore dellinformazione. In fondo, il modo corretto di trattare quello che spesso viene denominato flessibilit, cio un criterio che potrebbe favorire una scelta non brillante oggi, ma che lascia aperte future prospettive. Per poterlo sviluppare, questo modo, necessario specificare quali siano le scelte future in gioco, come si sceglier in futuro, come lincertezza si modifica allacquisire nuova informazione (e quanto coster acquisirla), e quali conseguenze (effetti) avranno tali scelte sugli stessi criteri di scelta globali. Se ogni obiettivo di tipo separabile (somma), risolverlo diventa relativamente facile, pur di aver ben definito lo stato (allargato) del sistema dinamico in gioco. Se non separabile, pi dura. 208 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) Figura 39 Il beneficio nellAnalisi Costi-Benefici La differenza sostanziale tra le due analisi sta nella definizione dei Benefici e costi. NellACB sociale il beneficio ha il seguente significato: Beneficio = disponibilit a pagare ( cio una misura monetaria della soddisfazione) La figura di sinistra rappresenta la curva di domanda (da parte di colui, persona o gruppo, che beneficia del bene o servizio x); questa dice che al calare del prezzo (p) aumenta la domanda, fino ad un massimo (quello che soddisfa appieno il fabbisogno: andare oltre implica diminuire il beneficio, per esempio non si possono annegare le colture con troppa acqua). La curva si pu per anche leggere come valore (p) che il soggetto attribuisce alle diverse unit addizionali del bene/servizio x, valore che pu non coincidere con il prezzo di mercato (per questo si parla di prezzo ombra). Larea retinata corrispondente alla quantit x0 proprio quanto questo signore sarebbe disposto a pagare per ottenere quella quantit. Per convincersene, basta pensare che per una quantit molto piccola (un delta x rispetto allo zero), egli pagherebbe proprio il prezzo massimo della curva (graficamente un rettangolino verticale); aggiungendo un ulteriore delta x lo accetterebbe ma pagandolo un prezzo gi leggermente inferiore (altro rettangolino leggermente pi basso) , e cos via; il risultato finale , somma dei rettangolini, proprio larea indicata. Questa area misura dunque il suo beneficio (tutto ci si pu vedere facilmente anche analiticamente partendo dalla curva di beneficio e ricavando quella di domanda come sua derivata). La figura di destra, intende sottolineare la potenza dellACB che sfrutta linformazione veicolata dai prezzi. Questo concetto chiarisce inoltre il legame pratico tra lACB sociale e lanalisi tecnicoeconomica. Ecco come: Quando il progetto sufficientemente piccolo da non modificare sensibilmente, con il suo ingresso nel mondo reale, i prezzi di mercato (la maggioranza dei progetti sono piccoli in questo senso), allora si nella situazione della figura di destra: il progetto apporta solo un delta x e il prezzo (o meglio il valore) praticamente resta invariato. Applicando la definizione di beneficio appena vista, si osserva che larea corrisponde sostanzialmente a un rettangolo: base per altezza, cio delta x per il valore corrente (p0). Se si confonde il valore unitario con il prezzo di mercato, questo discorso dimostra che lACB si basa significativamente sui prezzi; ed essendo questi il risultato di innumerevoli transazioni incrociate, essi convogliano una incredibile quantit di informazione sulle preferenze dei consumatori; informazione che appunto catturata dallACB e costituisce la sua potenza. Per quanto riguarda il legame con lanalisi tecnico-economico, si pu osservare che quantit apportata dal progetto (delta x) per prezzo di mercato proprio quanto misura il ricavo di chi fornisce il bene o servizio, cio il suo beneficio. In pratica quindi, usualmente si parte dalla seconda analisi (anche detta privata), per individuare e quantificare poi anche i benefici dellACB sociale; si apporta poi una serie di correzioni ai prezzi utilizzati per riportarli ai veri valori unitari (prezzi ombra) non sempre coincidenti. Le principali correzioni consistono nelleliminare le tasse e sussidi che non sono altro che una partita di giro, se interni alla collettivit considerata; nel ridurre il costo del lavoro tanto pi alto il tasso di disoccupazione (perch se c altissima disoccupazione, impiegare del personale non comporta il sottrarlo ad altre attivit e quindi non provoca, al limite, nessun effetto indesiderato....anzi, genera un beneficio sociale); nel considerare le esternalit; e nel correggere il tasso di cambio in valuta estera nel caso di esportazioni/importazioni. E i costi? I costi, nellACB sociale, non sono altro che benefici (sociali) a cui si rinuncia per aver utilizzato le risorse nel generare un dato beneficio sottraendole cos a unaltra attivit (derivare acqua da un fiume per realizzare un progetto di nuova irrigazione implica sottrarla ad altri attuali o possibili usi o non-usi generando quindi delle perdite di beneficio). Essi sono per questo denominati costi di opportunit. 209 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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Aggregazione nel tempo e tra soggetti B = b0 + b1 + 2b2 + ... tbt + .... bt = bta + btb + .... = 1/ (1+rs) < 1 (tempo) (individui) (fattore sociale di sconto)

La prima di queste formule spiega come , nellACB, un sequenza di benefici (o costi) viene ricondotto ad un unico valore comprimendo il tempo (si assume qui per semplicit di operare con tempo discreto), attraverso il processo di attualizzazione (una particolare forma di aggregazione): si sommano cio i benefici futuri pesandoli sempre meno (infatti il fattore di sconto minore di uno, ed elevandolo a potenza si riduce velocemente). Per questo usuale denominare il nostro BN come VAN che sta per Valore Attualizzato Netto. La seconda formula dice che , in ogni singolo passo temporale, il beneficio da considerare la somma dei benefici di tutti i soggetti coinvolti (impattati positivamente). Sebbene ci sia alquanto intuitivo, non va dimenticato che comporta assumere uguale importanza per tutti, ricchi e poveri. La terza ricorda semplicemente la relazione tra fattore di sconto e tasso di sconto sociale (rS). Cos il tasso di sconto sociale rS ? Intanto almeno concettualmente, diverso dallanalogo tasso di sconto privato: questultimo in sostanza una misura dellincertezza percepita dai singoli soggetti per i quali una data cosa oggi vale di pi della medesima cosa domani , cosa riflessa nel tasso di interesse offerto mediamente dalle banche. Esistono almeno due diverse interpretazioni di rs : utilit marginali decrescenti: lidea che in futuro leconomia star globalmente meglio (e cos i vari soggetti) e quindi il medesimo ammontare di oggi, domani conter meno costo opportunit del capitale: lidea che se consumo oggi (spendendola) una unit di capitale economico, mi privo del valore attuale dei benefici futuri che quellunit avrebbe potuto generare se ben investita oggi, invece che consumata. In formule, indicando con c un generico ammontare di capitale economico, loggi e il domani stanno in questa relazione : c oggi => c (1 + rs ) domani c domani => c / (1 + rs ) oggi Poich il tasso di sconto un parametro piuttosto incerto, usuale operare anche al contrario , cio determinare quel particolare tasso tale da annullare il beneficio netto per poi chiedersi se abbastanza vicino a quello che si pensava essere il tasso appropriato. Questo strano tasso cos definito (e non sempre matematicamente determinabile) detto tasso interno di ritorno.

Perch lACB cos importante? Oltre allosservazione che essa estremamente potente, nel senso che racchiude moltissima informazione attraverso i prezzi, il motivo principale che essa concettualmente attraente per il suo legame teorico con leconomia del benessere. 210 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) Si dimostra infatti che (in un mercato perfetto): la situazione che produce il massimo beneficio netto (BN max ) corrisponde allefficienza Paretiana, cio una situazione fortemente desiderabile perch :

si ha produzione senza sprechi di risorse la distribuzione conforme alle preferenze dei consumatori
Inoltre, il mercato (perfetto) tende spontaneamente allefficienza. Quindi , da un lato si pu utilizzare lACB per capire quali interventi fare in modo da avvicinarsi alla desiderabile efficienza Paretiana ( proprio questo luso classico dellACB come strumento di supporto alla valutazione delle politiche pubbliche); dallaltro, si pu sfruttare il mercato perch sia lui a portare spontaneamente a tale situazione desiderabile (ed questa una delle principali motivazioni soggiacenti lidea della liberalizzazione).

ACB estesa Da svariati decenni gli economisti lavorano per riuscire a far catturare dallo schema analitico dellACB anche gli aspetti ambientali. In particolare, lACB estesa include beni senza mercato (che cio non si comprano e vendono), internalizza esternalit ambientali. Per esempio (si veda ad esempio: Dixon and Hufschmidt, 1986):

creazione di un parco: il beneficio pu essere stimato con il Metodo del costo di viaggio (Travel to, Cost Method TCM) . Si esegue unanalisi statistica su casi simili indagando quanto la gente ha di fatto speso ed estendendo i risultati al caso in esame con lidea che quanto ha speso una misura della disponibilit a pagare (appunto il beneficio) deforestazione: la foresta trattiene ed elabora sostanze chimiche e biologiche che mantengono la fertilit di terreni ad essa connessi; una volta eliminata, si assiste a una progressiva perdita di fertilit che deve essere compensata attraverso un apporto continuo, consistente e crescente di fertilizzanti. Il costo di tale intervento una stima della funzione di mantenimento della fertilit , ora perduta Portata minima di una cascata ad alta valenza paesaggistico-turistica (si veda anche La matrice di valutazione e gli esempi dellArbia, Tanaro e Canal Laja-Diguilln al paragrafo Esempio progetto Canal Laja-Diguilln): il beneficio dei fruitori pu essere stimato attraverso opportune inchieste con il metodo della Valutazione Contingente (che consiste in sostanza nel chiedere direttamente quanto sei disposto a pagare per fruire di tale bene?)

LACB, insieme alle sue tecniche satellite per la valutazione economica degli impatti, stata duramente criticata sul piano etico, tecnico e politico. In particolare: la valutazione economica di effetti ambientali, socio-culturali e relativi alla salute quasi sempre difficile, a volte proprio impossibile, e praticamente sempre questionabile (85). La Valutazione Contingente probabilmente la tecnica pi adottata per la valutazione di tali effetti- affetta da diversi problemi metodologici ed etici. Informazione strategica, distorsioni da punto di inizio o ipotetiche sono alcuni problemi del primo tipo (86). Il secondo tipo di problemi legato, in particolare, al fatto che nella pratica della Valutazione Contingente, il

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Si veda per esempio Ehrendeld, 1988, in merito alla biodiversit. Tietenberg, 1992; Jacobs, 1992.

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pubblico trattato come un aggregato di consumatori individuali, attribuzione che decisamente lontana dallattitudine del pubblico a fronte di problematiche ambientali (87). Il tasso di sconto, necessario per aggregare il flusso di costi e benefici futuri, costituisce un punto teoricamente complesso e controverso e per questo fondamentalmente poco chiaro. Conseguentemente, resta sempre spazio per una notevole arbitrariet nel risultato finale: un progetto che verrebbe scartato con un dato tasso di sconto, pu sembrare accettabile o addirittura conveniente a un tasso pi basso, perch si d pi peso ai benefici futuri (mentre tipicamente, in un progetto di investimento, i costi avvengono allinizio). Lefficienza, il criterio base dellACB, teoricamente non incompatibile con la sostenibilit (88). Tuttavia, lesistenza di risorse esauribili per le quali impossibile trovare un vero sostituto (per esempio la qualit del paesaggio, o la selvaticit), e le difficolt associate alla scelta del tasso di sconto, minano alla base questa possibilit teorica. Per questo, anche senza prendere una posizione di sostenibilit stretta, alcuni autori suggeriscono di limitare lo spazio di azione dellACB allinterno di vincoli empirici sulluso delle risorse naturali (89). Lefficienza, ancora dal punto di vista teorico, non incompatibile con lequit, a condizione che il beneficio netto massimo venga opportunamente re-distribuito tra gli individui impattati. Levidenza del mondo reale dimostra, tuttavia, quanto difficile sia applicare questo concetto nella pratica. Ancor pi importante il fatto che i conflitti di interesse sono in pratica ignorati dallimpianto dellACB semplicemente perch non c spazio per la partecipazione pubblica e la negoziazione. Si pu argomentare che alcune tecniche di valutazione, come la Valutazione Contingente, di fatto interagiscono direttamente con la gente; ma ci avviene solo per estrarre linformazione necessaria per stimare la loro disponibilit a pagare, senza nessun tentativo di guidare le persone in un processo negoziale necessario per la risoluzione dei conflitti.

Il caso dellAnalisi Multicriterio Un approccio alternativo fornito dallAnalisi Decisionale, un insieme di teorie e tecniche progettate per aiutare individui e organizzazioni a prendere decisioni complesse, specialmente decisioni che sono affette da incertezza e comportano una molteplicit di effetti di diversa natura e che quindi sono incommensurabili. In questo contesto, le tecniche di Analisi Multicriterio (AMC)90 costituiscono lo strumento naturale per affrontare problemi decisionali ambientali, tra i quali quelli relativi al territorio. I vantaggi principali dellapproccio AMC nei problemi decisionali ambientali sono: i) il prescindere dalla necessit di valutare tutto in termini economici; ii) la sua capacit di trattare aspetti molteplici e conflittuali; iii) il supporto nello strutturare problemi complessi, rendendoli cos trattabili e aumentando la trasparenza del processo decisionale. Tuttavia, le teorie, tecniche e applicazioni di AMC sono spesso matematicamente troppo complesse per permettere un reale coinvolgimento del pubblico (91). Questo rinforzato dal fatto che lAMC generalmente non inclusa nelle procedure amministrative decisionali, quali la VIA. Inoltre, come viene chiarito in seguito, linformazione presentata nella matrice di
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Questa argomentazione in particolare sostenuta da Sagoff (1988). Tietenberg, 1992. 89 Si veda in particolare Munasinghe, 1993. 90 Si veda von Winterfeldt and Edwards (1986) per una buona discussione, o UNESCO (1994) per una rassegna. 91 Bisset, 1988. Inoltre, come discusso nel Cap.16.1 dedicata allAnalisi Multicriterio, alcune tra le tecniche pi adottate perch comode sono in realt fuorvianti e si prestano a manipolazione e generano conseguentemente sospetto.

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valutazione (quando predisposta) spesso non adatta per affrontare la presenza di conflitti di interesse coinvolgendo il pubblico direttamente. Infine, le tecniche di AMC generalmente utilizzate rendono molto difficile o poco soddisfacente il prendere realmente in considerazione la vasta mole di informazione eterogenea generata da uno studio di VIA (ma, al contrario, se opportunamente applicate, possono costituire un validissimo supporto.). Daltra parte, in generale lapproccio AMC perde, da un punto di vista teorico, il legame con leconomia del benessere, e quindi con lefficienza economica e lACB. Ci pu essere un legame nel caso in cui lAMC supporti unanalisi Costi-Efficacia (minimizzare i costi con il vincolo di ottenere un beneficio dato), questa tuttavia una parente abbastanza lontana dellACB. 10.3.2 Necessit di criteri per una valutazione integrata E decisamente auspicabile che si riesca ad affrontare e risolvere i problemi delineati finora: risulta infatti perlomeno bizzarro che questi approcci continuino a coesistere senza integrazione alcuna. Si potrebbe argomentare che ognuno tagliato per una classe particolare di problemi. Questo tuttavia non vero almeno per lACB e la VIA: entrambi questi strumenti sono applicati molto spesso allo stesso progetto, ma forniscono tipicamente verdetti in contraddizione. Dato che gli approcci sono strutturalmente diversi, molto difficile mettere in chiaro il perch i verdetti divergono. Ma il motivo fondamentale , a ragion veduta, che ognuno di essi effettua una valutazione parziale. Estremizzando: la VIA dimentica gli impatti economici e quelli postivi; lACB dimentica tutto quello che non pu monetizzare e, ancor peggio, ignora le problematiche della sostenibilit ambientale, dellequit e degli annessi conflitti di interesse. LAMC potrebbe potenzialmente costituire il ponte tra questi estremi, ma in pratica non cos per le ragioni gi esposte. In unera di inter-disciplinariet c davvero necessit di un cambiamento culturale, cio occorre uscire dalle proprie nicchie di specializzazione (economia, valutazione ambientale, analisi decisionale,) per parlare davvero la stessa lingua. Ma quanto difficile! In ci che segue, si delineano quelle che potrebbero essere le caratteristiche di un approccio integrato ideale. Si tratta di un insieme di idee (ben) note in contesti disciplinari diversi, ma che non circolano tra essi come dovrebbero.

10.3.3 Caratteristiche di un approccio integrato ideale di valutazione Bilancio vantaggi-svantaggi In analogia con lapproccio ACB, occorre cercare di effettuare un bilancio dei vantaggi (benefici) e degli svantaggi (costi). Ci significa che entrambi, costi e benefici, devono essere considerati contemporaneamente (a differenza dalla VIA). Tutti i diversi tipi di impatto dovrebbero essere inclusi: economici, bio-fisici, estetici, socio-economici, socio-culturali, di salute, politici, ecc. Conseguentemente, il problema decisionale diventa .ci che , cio la ricerca di un compromesso tra criteri in contraddizione o conflitto. In ultima analisi, questo compromesso dovrebbe rappresentare, come nellACB, un giudizio sociale sia per progetti pubblici che per (rilevanti) progetti privati, perch questi modificheranno in qualche misura la qualit della vita della gente.
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Si tratta a ben vedere di un cambio radicale rispetto allattuale concezione della Valutazione di Impatto Ambientale: questultima tende infatti a certificare, cio a provare che lazione proposta (progetto, piano) non produce effetti negativi superiori a certi limiti; al contrario, il bilancio vantaggi-svantaggi punta a mettere a confronto i meriti (effetti desiderabili e non) dellazione, e a confrontare -sempre nei meriti- la stessa con soluzioni alternative. Confronto di alternative I gruppi di interesse, cio la gente impattata dal progetto, devono poter esprimere un giudizio su di esso. Lapproccio pi sensato quello di confrontare diverse alternative, compresa quella di non fare nulla (alternativa 0). La possibilit di creare e considerare alternative a ben vedere un pre-requisito per poter gestire i conflitti. Scenari Gli effetti futuri di un progetto non sono mai completamente determinabili nemmeno quando lalternativa di progetto specificata nel dettaglio. Gli effetti dipendono, infatti, in buona misura anche da variabili incerte e non controllabili. La valutazione delle alternative di progetto pu essere effettuata solo una volta specificato quale futuro andamento si assume per tali variabili; questo andamento chiamato scenario. Normalmente, occorre considerare molteplici scenari ed effettuare la valutazione in corrispondenza di ognuno di essi in parallelo. Per definizione, non ha senso scegliere lo scenario pi desiderabile o preferito perch il verificarsi o meno di uno scenario indipendente dalla volont umana (altrimenti farebbe parte delle variabili decisionali che permettono di definire unalternativa). Pertanto, il criterio che si pu adottare deve essere del tipo: scegliere lalternativa che, sotto lo scenario pi probabile (o invece sotto il peggiore, ecc.), si comporta meglio. Approccio Multicriterio Il problema di valutazione viene a porsi spontaneamente come un problema decisionale Multicriterio, infatti gli obiettivi sono molteplici perch: o o o esistono aspetti non commensurabili (esprimibili nelal stessa unit di misura) non c in generale un solo obiettivo, ma molti e in conflitto occorre considerare linteresse di ogni soggetto impattato

Nellapproccio Multicriterio i vantaggi e gli svantaggi delle alternative considerate sono mostrati simultaneamente (92); tutta linformazione davvero rilevante ai fini della valutazione comparata delle alternative dovrebbe essere presentata in forma concisa in una Matrice di Valutazione, cio una tabella in cui ogni colonna corrisponde a una alternativa data, e ogni riga a un impatto. Tutta questa informazione deve essere comunicata in modo soddisfacente, oltre che essere accompagnata da documentazione esauriente. Questa della Matrice di valutazione potrebbe sembrare unidea triviale; tuttavia, troppo spesso non trova applicazione. In particolare, permette di evitare il seguente problema: tipicamente il proponente, in risposta a una osservazione o protesta da parte del pubblico, reagisce dicendo o anche dimostrando che limpatto in questione pu essere evitato (creando di fatto una nuova alternativa); ma non mostra che cos facendo in realt si produrrebbe un altro impatto indesiderato eventualmente
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Questa idea discussa, tra altri, da Gregory et al. (1992).

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in unaltra parte del sistema, su un altro gruppo di interesse, o in un diverso istante di tempo93. Il confronto simultaneo di tutte le alternative, incluse quelle create da una misura di mitigazione, dal punto di vista di tutti gli impatti (positivi e negativi) garantisce che questo problema di visione miope, o deliberata dis-informazione, non si crei. In questo senso lapproccio Multicriterio contribuisce alla trasparenza del processo decisionale. Al fine di valutare le alternative, le preferenze relative proprie del pubblico (cio i loro giudizi di valore soggettivi) possono essere direttamente rilevate. Lanalisi multicriterio offre diverse tecniche che supportano questa fase di rilevazione delle preferenze e la successiva valutazione basata su di esse (94). Valutazione di impatto La denominazione Valutazione e Studio di Impatto Ambientale a ben vedere inappropriata e per questo andrebbe abbandonata. Lo studio degli impatti dovrebbe essere chiamato semplicemente Analisi di impatto (AI) (Impact Assessment -IA), e si baserebbe su approcci e tecniche settoriali come le attuali Valutazione di impatto Sociale, Studio di Impatto Ambientale, ecc., sviluppati (o tuttora in sviluppo) nel contesto della VIA (95); dovrebbe per includere anche lanalisi di impatto economico (cio la valutazione economica). LAI dovrebbe considerare e analizzare tutti i diversi tipi di impatto, offrire una visione globale e concisa della prestazione delle alternative, coinvolgere le persone potenzialmente impattate, ed essere per quanto possibile quantitativa. Dovrebbe inoltre essere effettuata simultaneamente per tutte le alternative, e non solo per il progetto definitivo come oggi accade con la VIA. E di fondamentale importanza che due condizioni vengano rispettate nellidentificazione degli impatti. Sono impatti finali le alterazioni della soddisfazione di un qualche soggetto o gruppo di persone, cio impatti per i quali si verificano due condizioni: a) il gruppo di persone la cui soddisfazione verrebbe modificata chiaramente identificato; b) i valori che tali persone associano alle componenti impattate sono resi espliciti, in modo tale che un chiaro giudizio di valore buono-cattivo pu essere espresso per ogni impatto. I valori a cui ci si riferisce sono quelli riconosciuti dalleconomia ambientale per i beni e servizi ambientali e cio: valore di uso di un dato bene o servizio (per esempio, uso di un fiume come fonte di acqua irrigua); ii) valore di uso opzionale (tipicamente, ma non solo, i possibili usi futuri, oggi sconosciuti, che potrebbero derivare da organismi viventi; questo uno dei valori attribuito alla biodiversit); iii) valore di esistenza e filantropico (per esempio, il preservare unarea intoccata, o una specie vivente anche se si pensa di non usufruirne mai direttamente, ma solo perch si ritiene bello e giusto il fatto che esista o perch ne possano beneficiare le generazioni future; il caso delle campagne di raccolta fondi per la salvaguardia di specie in via di estinzione, come la balena bianca). i)
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E come dire che le auto elettriche risolvono il problema dellinquinamento. Non vero: lo risolvono in citt, ma lo creano dove lenergia elettrica che le alimenta deve essere prodotta. Quindi semplicemente lo spostano in altri luoghi, dove sta altra gente. Si spera che nel bilancio il miglioramento in citt sia maggiore del peggioramento esterno. Ma cosa ne pensano i signori che stanno allesterno? 94 Per uninteressante rassegna si veda UNESCO, 1994; o anche Janssen (1992). 95 Si veda per esempio Vanclay and Bronstein (1995).

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A questi valori forse utile aggiungere unaltra categoria molto importante, che solitamente viene confusa nelle precedenti, e che potremmo definire valore di fruizione e complementare, cio quello che resta una volta tolte le precedenti: questo il caso, per esempio, dellimportanza che attribuiamo al vivere in un bellintorno (armonioso, pulito, tranquillo, silenzioso,..), ad avere sicurezza verso il futuro, allessere psicologicamente tranquilli per lassenza di minacce alla salute dei propri familiari, o perch non si vive a valle di una diga che per quanto sicura sempre una muraglia minacciosa; e cos via.
Esempio 1: al servizio di approvvigionamento idropotabile si attribuisce un valore di uso; alla conservazione di un paesaggio un valore di esistenza e/o di uso ricreativo e/o di fruizione (un uso che non richiede uno sforzo per andare a cercare il bene in questione). Esempio 2: si vuole realizzare un impianto di compostaggio che prevede le azioni di: realizzazione dellimpianto; gestione; trasporto rifiuti. Gli impatti rilevanti sono (in parentesi il tipo di valore in gioco): salute (complementare); odore (complementare); rumore (complementare); viabilit (valore duso); immobili che perdono valore (economico). E le emissioni? sono un fattore causale che impatta la salute, gli immobili, ecc. Anche alcuni degli impatti citati sono a loro volta fattori causali di altri, ma questo per lalbero dei valori non interessa, perch ci si concentra sul caratterizzare la soddisfazione, non la mappa del problema (vedi sezione specifica).

Possiamo identificare anche altri tipi di valori non legati a un bene o servizio ambientale, come per esempio il valore politico-strategico che un amministratore pu vedere nellacquisire consenso ai fini di una sua riconferma, oppure quello economico che un imprenditore vede nellottenere una data opportunit di lavoro. In questo caso, come nel caso di valori ambientali, si sta comunque pensando di soddisfare in qualche misura bisogni/desideri di un qualche tipo direttamente o indirettamente. Per esempio, un maggiore reddito o capitale economico sono soprattutto un mezzo per poter soddisfare esigenze materiali, legate al livello di vita, o psicologiche, come la sicurezza verso il futuro, o la soddisfazione di essersi realizzati dimostrando di valere. Il ragionamento sullidentificazione dei valori rappresentato nel seguente BOX di approfondimento (Figura 40) in relazione a un ipotetico progetto di realizzazione di una diga, per esempio per produzione idroelettrica.

Approfondimento : impatti finali Nel caso di un progetto di diga a scopo idroelettrico, unanalisi di impatto classica identificherebbe senzaltro tra gli impatti: la modifica del regime idrologico a valle; la modifica della qualit dellacqua nellinvaso e nel fiume a valle della diga. Questa informazione, per, ci dice relativamente poco; per esempio, non facile esprimere un giudizio di importanza relativamente al regime idrologico. Invece, se si chiarisce che esiste unattivit di pesca da parte di una data comunit o gruppo di persone e costoro vivono dei proventi della vendita del pescato, risulta chiaro che sia la modifica del regime idrologico che quello della qualit dellacqua possono modificare la produttivit dellecosistema. Si tratta quindi di un impatto economico su quel dato gruppo di interesse. Pi a valle potrebbe trovarsi una derivazione a scopo potabile. In questo caso il valore in gioco da un lato la salute, perch la modifica della qualit potrebbe, per esempio, riguardare un fenomeno di eutrofizzazione e la presenza di alghe tossiche; ma anche un valore economico, perch una peggior qualit pu richiedere trattamenti pi spinti e quindi pi costosi. Continuando con lesempio di figura, potremmo trovare un gruppo, magari disperso territorialmente, interessato al potenziale di relax e svago offerto dal luogo, potenziale che verrebbe ridotto se il regime idrologico e la qualit dellacqua fossero modificati (in peggio). Il valore in gioco, in questo caso, quello di uso ricreativo. 216 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) Infine, possiamo trovare anche un gruppo interessato al valore di esistenza perch, indipendentemente dallusare o meno quella risorsa fiume integro, potrebbe preoccuparsi di mantenerlo per se stesso e per i posteri. E questo il caso verificatosi, per esempio, per il fiume Tagliamento, il cui alto e medio corso sono, alla data dellottobre 2002, in condizioni praticamente naturali e di estremo interesse dal punto di vista di naturalit del paesaggio e dei processi e dal punto di vista scientifico, proprio per capire come evolve un fiume naturale (lultimo grande fiume in Italia di quel tipo). A questo tipo di conoscenza potremmo anche vedere associato un valore opzionale perch, in futuro, una miglior comprensione del comportamento fluviale ci potrebbe permettere di affrontare meglio i problemi di dissesto.

Q
t

Figura 40 Impatti: occorre specificare il gruppo di persone interessate e i valori in gioco

Nellesercizio di identificazione degli impatti finali fondamentale la partecipazione pubblica. Partecipazione e definizione stessa di impatto finale garantiscono di tamponare la soggettivit dellanalista (tipicamente la societ di consulenza che svolge il SIA), considerando almeno quegli aspetti che sono davvero di interesse dei gruppi coinvolti, oltre agli aspetti che le tecniche di SIA riescono a mettere in luce. In tal modo la valutazione pu focalizzarsi sulle ragioni per le quali unalternativa preferita ad unaltra, piuttosto che cadere in uno sterile approccio posizionale96, cio difendere a spada tratta una posizione (unalternativa) spesso senza una chiara conoscenza e comprensione degli effetti e dei valori coinvolti. Operativamente si pu procedere con i seguenti passi:
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Fisher et al. (1991).

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CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) - identificare gli impatti potenziali in senso generico (modifiche di una componente dello stato del sistema socio-economico-ambientale) con le tecniche tipiche della VIA (checklist, grafi, matrici coassiali...; ma senza limitarsi al solo ambiente) - individuare quegli impatti a cui associato un gruppo di interesse e sono specificati i valori a cui sensibile - eliminare le ridondanze: solo gli impatti fondamentali (o finali) dovrebbero essere considerati nella valutazione, per evitare ridondanze(97) e per permettere di adottare lapproccio orientato ai valori chiaramente delineato in Keeney (1992)98 (questo aspetto ripreso con maggior profondit nel capitolo seguente sui tre livelli di valutazione; si veda anche La testa di un problema decisionale: lalbero dei valori).

Indici di valutazione Effettuata lidentificazione degli impatti finali, occorre misurare, per quanto possibile, la soddisfazione di ogni soggetto (persona o gruppo di interesse) rispetto agli aspetti a cui esso sensibile, mettendosi per questo nei suoi panni, cio acquisendo il suo punto di vista e rendendone una sintesi. La sintesi pu basarsi su una descrizione verbale, visuale o anche di altro tipo. In ogni caso, deve essere tale da permettere ad ogni gruppo di interesse di effettuare un ordinamento preferenziale (cio una graduatoria) coerente delle alternative, almeno dal punto di vista dellimpatto che lo coinvolge direttamente. Se non fosse cos, il gruppo di interesse non sarebbe in condizioni di negoziare un compromesso in un modo trasparente e razionalmente verificabile (99). Ma se tali ordinamenti vengono effettuati, allora, secondo la teoria sviluppata da Keeney and Raiffa (1976), che costituisce un caposaldo dellAnalisi Decisionale, anche possibile costruire una misura numerica opportuna di soddisfazione degli impattati, cio costruire indici di valutazione. In fin dei conti, si tratta di misurare in senso lato per ogni soggetto la sua qualit della vita, o almeno alcune componenti di essa. Per questo, occorre costruire uno o pi indici di valutazione (vedi la sezione specifica su questo tema), costruendo dapprima il relativo albero dei valori (vedi sezione specifica) e scegliendo poi indicatori di tipo qualitativo (per es. idoneit dellacqua: bassa, media, alta) o quantitativo (per es. valore ricreativo di un fiume: numero di giorni in cui possibile effettuare una buona discesa in canoa, o reddito annuo derivabile da una data attivit) che misurino gli attributi scelti a caratterizzare quella componente della qualit della vita (vedi La simulazione svolta durante il Corso CIRF al
Tra le categorie del valore dei beni e servizi ambientali, gli economisti ambientali collocano anche quello da uso indiretto; per esempio una foresta svolge una funzione tampone nei confronti delle piogge intense, limitando cos il picco di piena a valle nel fiume e i possibili danni associati: in questo senso la usiamo indirettamente. Se per nella nostra analisi degli effetti arriviamo a identificare anche laspetto rischio da piena in quella zona, cosa a cui qualcuno appunto sensibile, non dobbiamo pi contare il valore di uso indiretto a livello di foresta, bens lo vediamo attraverso lattributo sicurezza di quella zona e consideriamo che esiste una relazione causa-effetto tra la foresta e quellattributo. Se non facessimo cos introdurremmo una ridondanza perch un impatto sulla foresta (es. tagliarne la met) lo conteremmo negativamente sia a livello di foresta (dal punto di vista uso indiretto), sia a livello di zona a rischio (attributo sicurezza). 98 Ulteriori riflessioni in merito sono discusse in Nardini (1997a). 99 Questo spesso non affatto un compito triviale. Si pensi al caso di un ecosistema: ordinare in senso preferenziale diversi ecosistemi (o possibili stati diversi del medesimo ecosistema) richiede di soppesare molteplici aspetti diversi e di difficile confronto, anche per gli esperti di settore (estensione, numero di specie, rarit, naturalit,.).
97

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Parco del Taro; e gli altri esempi nella sezione indici di valutazione e in quella Analisi Multicriterio). E forse evidente che indici di valutazione sono necessari per misurare impatti quantitativi; per esempio, una misura del costo di una data azione; larea di una foresta da sommergere. Ma molto pu essere fatto anche per trattare impatti meno quantitativi (impatti visuali, socioeconomici, di salute, ecc.) se gli indici sono costruiti opportunamente e in stretta interazione con gli impattati (si veda la sezione Gli indici di valutazione). Molta ricerca stata svolta sullargomento degli indici di valutazione ambientali: proposte e applicazioni sono apparse in letteratura sin dagli anni 70 e prima ancora (100). Ladozione di indici di valutazione non certamente esente dal rischio di perdita di informazione o rappresentazione distorta (101). Occorre senza dubbio ulteriore ricerca, particolarmente per: garantire trasparenza, cio per mettere in chiaro le assunzioni ed eventuali scelte arbitrarie contenute; ii) coinvolgere le persone potenzialmente impattate per strutturare e valutare con loro gli indici; iii) associare al valore numerico assunto dallindice stesso una rappresentazione intuitiva e significativa, di tipo verbale, visuale, o di altro tipo102; iv) assicurare che lindice sia utilizzabile in una valutazione Multicriterio vera e propria103 v) In ogni caso, il decisore, e prima ancora i singoli impattati, devono essere messi in condizioni di confrontare la prestazione relativa delle alternative. E poi, come sarebbe possibile considerare in modo globale e sistematico, ma sintetico, la ingente mole di informazione ambientale tipicamente eterogenea e variegata, se non ricorrendo agli indici di valutazione? i)

Ruolo dellAnalisi Costi-Benefici LACB, estesa a includere gli aspetti ambientali e le esternalit, pu essere integrata nel processo decisionale, particolarmente nel caso di progetti proposti da un ente pubblico, per almeno tre ragioni: lattrazione che lACB genera grazie al suo stretto legame con leconomia del benessere, cio la convinzione che allefficienza economica corrisponda una situazione socialmente desiderabile (in cui le risorse sono utilizzate senza sprechi e i beni allocati secondo le preferenze dei consumatori); la potenza dellACB che le deriva dal fatto di utilizzare come parametri di valutazione i prezzi di mercato i quali, almeno concettualmente, tendono a essere il risultato di un processo globale di contrattazione tra tutti e tutto, che sintetizza una mole enorme di informazione104; la popolarit dellACB: per ragioni istituzionali, o per semplice abitudine, la valutazione basata sullACB ancora un caposaldo che non possibile abbandonare tout court. LACB pu anche servire a dare indicazioni su come realizzare uno schema di tariffazione
Si veda in particolare Dee et al. (1973); per contributi pi recenti Beinat (1997), e Beinat (1994). Critiche sono argomentate per esempio da Andrews (1974); Eisel and Gaudette (1974); Elliott (1981). 102 Si pensi alle potenzialit offerte dalla multimedialit e, perch no, dalla realt virtuale. 103 Un tentativo in questo senso pu essere trovato in Castro (1996) e Senior (1996); una proposta sistematica presentata in Nardini (1997b); lo sviluppo della metodologia generale e un caso di studio dettagliato in Nardini e Bacci (2000). 104 Molti prezzi di mercato sono tuttavia in realt ben lontani da questo quadro, a causa delle imperfezioni del mercato reale.
101 100

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finalizzato a conseguire lautofinanziamento del progetto e a promuovere lefficienza economica. Innanzitutto, dal punto di vista operativo, si pu notare che anche nel caso in cui si stia considerando una sola alternativa di progetto (il progetto), ha perfettamente senso compararla, anche dal punto di vista dellefficienza economica, con lalternativa non far nulla, per la quale non si avranno i costi di realizzazione del progetto, n i suoi benefici (spesso concretizzantisi in termini di riduzione di danni). LACB estesa dovrebbe inoltre essere svolta solo dopo aver risolto gli eventuali conflitti di interesse e dopo aver introdotto le misure di mitigazione e compensazione richieste, cosicch i loro costi interi vengano conteggiati. Dal punto di vista speculativo, si pu osservare che i benefici considerati nellACB sono concettualmente una monetizzazione della variazione di soddisfazione dei gruppi di individui impattati ( infatti questo il significato della disponibilit a pagare, o willingness to pay); mentre i costi sono pi propriamente costi di opportunit, cio nientaltro che mancati benefici. Ma, per quanto detto prima, gli impatti finali da considerare in una valutazione del bene comune corrispondono proprio alle medesime variazioni di soddisfazione. Gli indici di valutazione costituiscono pertanto una versione pi libera, non necessariamente monetaria, dei medesimi costi e benefici. Quindi, per eseguire unACB basta, in linea concettuale, monetizzare gli indici di valutazione gi utilizzati (anche se naturalmente sussistono le difficolt e le perplessit gi evidenziate). Si pu osservare che questa valutazione basata su un criterio concettualmente coincidente con quello discusso pi sopra di identificare tutti i pro e contro in termini di variazione della soddisfazione dei soggetti impattati misurata attraverso opportuni indici di valutazione. LACB ne deriva una particolare misura aggregata attraverso il comune metro monetario e per questo potrebbe anche portare a una conclusione diversa dalla precedente valutazione. Il valore di questa diversa sintesi sta nel legame dellACB con lEconomia del benessere; infatti, lACB ci dice anche quanto ogni alternativa economicamente efficiente, nel senso (almeno teoricamente) che le risorse vengono utilizzate con minimo spreco e i prodotti (beni e servizi) vengono allocati nel modo pi confacente alle richieste degli utilizzatori/fruitori, condizione socialmente attraente. Dal punto di vista concettuale, per, il fatto che unalternativa sia pi o meno efficiente, di per s non aggiunge nulla a quanto espresso dalla misura esplicita della soddisfazione dei diversi gruppi di interesse (attraverso gli indici di valutazione), a condizione di averli considerati tutti e di aver considerato tutte le componenti possibili del sistema socio-economico-ambientale alterate dallalternativa, oggi e nel futuro. Unalternativa meno efficiente, infatti, comporterebbe prima o poi una minor soddisfazione globale rispetto ad una pi efficiente. In pratica, tuttavia, lanalisi esplicita della soddisfazione dei diversi gruppi coinvolti limitata e parziale; lo inevitabilmente, dato che altrimenti sarebbe impossibile raggiungere quel livello di profondit e specificit che imprescindibile per dare un vero senso a questo tipo di analisi. La misura di efficienza economica fornita dallACB pu consentire proprio di compensare questa carenza obbligata, dando almeno unidea, anche se indiretta e anchessa parziale, della soddisfazione di tutti i (o molti) membri della societ, e non solo di quelli esplicitamente considerati.
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Coinvolgimento del pubblico e negoziazione Il pubblico pu contribuire grandemente al processo di screening e scoping (cio decisione se valutare e focalizzazione iniziale dei temi da considerare nella valutazione), nellidentificazione e valutazione degli impatti, nel creare alternative, nel proporre misure di mitigazione o compensazione e nel costruire indici di valutazione.

10.4 Tre livelli di valutazione per decidere se vale la pena


In questa sezione si approfondiscono i contenuti dei requisiti dellapproccio ideale di valutazione individuandoi tre livelli gerarchici. Una valutazione capace di aderire alle caratteristiche dellapproccio ideale delineato pi sopra pu essere strutturata in tre livelli gerarchici: li v. I II III Tipo valutazione di Soggetto chiave
Analista Gruppi di interesse Decisore pubblico

Oggetto della valutazione


prestazione fisico-tecniche qualit della vita e dei conflitti e grado di consenso interesse pubblico

tecnico-oggettiva sociale-soggettiva politica

10.4.1 Livello I - Analisi delle prestazioni fisico-tecniche (valutazione oggettiva) Prima di lanciarsi in valutazioni vere e proprie, dove cio siano coinvolti giudizi di valore, opportuno effettuare unanalisi delle prestazioni delle diverse alternative da tutti i punti di vista (fisico-ambientale, tecnico-economico, socio-economico, ...). Si tratta cio di generare una base informativa necessaria per sapere di cosa si sta parlando. E questa lanalisi che permette di rispondere alla domanda chiave Raggiungerai gli obiettivi? e Risolverai/Creerai problemi? o Sfrutterai opportunit?. Prima di tutto occorre chiarire quali risorse siano necessarie per realizzare liniziativa in termini economico-finanziari, fisico-materiali, organizzativi, umani e di conoscenza (know-how). Poi, si tratta di determinare, ad esempio, gli effetti, quali il tempo di ritorno di esondazione di un corso dacqua in una data zona; o i flussi di approvvigionamento a diversi utenti, mediante bilancio idrico; etc.. Lanalisi pu organizzarsi secondo il noto schema DPSIR forzanti-pressione-stato-impattirisposta dellAgenzia Europea per lAmbiente. Unanalisi di questo tipo accompagna per prassi comune gli studi di fattibilit e la progettazione. Ma difficilmente lanalisi viene estesa dallinizio ad aspetti che esulano dalla disciplina principale coinvolta nella progettazione (tipicamente lingegneria), anche se
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possono poi rivelarsi decisivi. Occorre invece che tale analisi sia integrata, cio estesa a coprire tutti gli aspetti rilevanti.

10.4.2 Livello II -Valutazione a livello dei gruppi di interesse: conflitti e qualit della vita Il secondo livello quello in cui si affrontano obiettivi e interessi in conflitto, e fornisce la prima grande risposta alla domanda Vale la spesa?. Si tratta certamente della fase pi complessa, in cui occorre innanzitutto considerare notizie, percezioni, preoccupazioni sollevate dai diversi attori (gruppi sociali, istituzioni, associazioni di categoria,...) e integrare questa base informativa con una classica analisi da Studio di Impatto Ambientale (SIA) allargata, nel senso chiarito pi sopra. A questo livello devono esser stati specificati le alternative e gli scenari in modo completo. Si procede a identificare gli impatti diretti e indiretti attraverso le classiche tecniche di SIA (matrici coassiali, grafi, mappe, ecc.). Si identificano tra questi gli impatti finali (vedi discussione nel capitolo precedente) Dato che il problema misurare la soddisfazione del gruppo di interesse, per far bene, occorre intervistare il gruppo stesso (o i suoi rappresentanti) per essere certi di aver identificato i criteri e gli indicatori adatti e per ottenere il suo giudizio di valore sullimportanza relativa degli stessi. Anzi, va sottolineato che questa interazione davvero una condizione sine qua non per un processo partecipato: se gli attori non sono assolutamente convinti che il loro interesse davvero rappresentato e misurato bene, non seguiranno la valutazione e non si coinvolgeranno nella fase decisionale-negoziale nel modo trasparente qui prospettato. Una volta sintetizzata linformazione fornita dagli indici di valutazione in una matrice di valutazione (si veda Lanalisi multicriterio), il problema decisionale completamente specificato, almeno nella sua concezione corrente, cio di quel momento. I conflitti di interesse, in particolare, risultano evidenti: due soggetti/gruppi sono in conflitto se un data alternativa migliora la soddisfazione di uno a scapito dellaltro. Linformazione pi significativa il confronto con la situazione attuale e con lAlternativa 0, cio quello che succederebbe al non fare nulla. La Matrice di valutazione per questo livello di valutazione ha la struttura presentata nella seguente Figura 41:

Obiettivo (Gruppo, Valori)

Attribu ti

Indicato ri

ALT - 0

ALT A

ALT - ....

Obiettivo G-1 Indice G-1

Obiettivo G-2 Indice G-2


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Obiettivo G-.... Indice G-....


Figura 41 Rappresentare linformazione per il Livello II di valutazione (qualit della vita e conflitti), secondo lapproccio Multicriterio (105)

Naturalmente, il numero di obiettivi pu cambiare (ce ne possono anche essere pi di uno per un dato gruppo di interesse); cos come pu cambiare il numero di attributi a seconda dellobiettivo, e il numero di alternative. Un esempio la matrice di valutazione del Taro; molti altri sono riportati nella sezione su La matrice di valutazione e gli esempi dellArbia, Tanaro e Canal Laja-Diguilln. Si pu entrare a questo punto nella fase negoziale. E ora possibile chiarire il significato di una soluzione win-win presentata nellIntroduzione: si tratta di unalternativa tale da presentare, per ogni gruppo, valori degli indici di valutazione non peggiori di quelli assunti per lalternativa zero.

10.4.3 Livello III - Valutazione dal punto di vista dei decisori pubblici (bene pubblico) Il decisore pubblico dovrebbe, per mandato, giudicare la prestazione delle alternative dal punto di vista del bene pubblico. Una prima idea utilizzare come misura del bene pubblico la soddisfazione globale ottenuta aggregando la misura della (in)soddisfazione di ogni gruppo impattato gi determinata nellesercizio precedente (Livello II- qualit della vita) e scegliere lAlternativa a cui associata la maggior soddisfazione globale. E una buona idea, perch le variazioni di soddisfazione dei diversi gruppi, compresi quelli (ambientalisti) che si preoccupano di valori pi eterei come quello di esistenza o filantropico (la conservazione), permettono di catturare i pro e i contro associati alla scelta. Appare comodo e attraente per questo adottare la moneta come denominatore comune e quindi monetizzare le soddisfazioni e insoddisfazioni misurate nellanalisi di qualit della vita determinando cos proprio il beneficio sociale netto (B-C). Si pu svolgere, in sostanza, unACB estesa ad aspetti ambientali, socio-economico-culturali, integrando perfettamente lapproccio Costi-Benefici con quello di analisi dei conflitti. Questa idea, decisamente attraente per la sua sinteticit e potenza, percorribile quando si convinti di aver catturato
La rappresentazione di figura molto semplificata perch in realt lattore generalmente sensibile a una gerarchia di attributi organizzati secondo Lalbero dei valori (vedi sezione corrispondente); inoltre, tale struttura ulteriormente articolata in funzione delle diverse dimensioni (spazio, tempo, entit del gruppo sociale) rispetto alle quali occorre effettuare unaggregazione (vedi Laggregazione dellinformazione). Riportare pertanto tutte le foglie di questo albero (cio gli attributi di livello pi dettagliato che costituiscono lessenza della caratterizzazione della situazione esaminata) pu risultare troppo complesso. Occorre piuttosto decidere di volta in volta quali livelli finali (foglie) o semiaggregati (indici intermedi o finali) riportare nella matrice: pi basso il livello (al limite: solo le foglie), meno manipolazione si introdotta, ma il risultato meno leggibile. Soluzione? Riportare entrambe, magari in tabelle diverse, ma vicine; meglio ancora se con un sistema informatizzato capace di farci saltare da un livello allaltro. 223 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO
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tutti gli aspetti rilevanti per la decisione pubblica (vedi discussione a seguire) e gli aspetti meno monetizzabili sono poco influenti; ma non vanno dimenticate le debolezze intrinseche dellapproccio ACB (si veda Gli approcci alla valutazione in ambito pubblico: VIA, AMC e Analisi decisionale). Il bilancio di soddisfazione dei diversi gruppi impattati indubbiamente un bilancio di importanza centrale, soprattutto a livello di progetto. La valutazione basata esclusivamente sul bilancio di qualit della vita (e quindi ancor meno la sua sintesi monetaria) non per completamente soddisfacente per un motivo pratico e uno concettuale; e per questo opportuno integrarla. Motivo pratico: lanalisi esplicita della soddisfazione dei diversi gruppi coinvolti spesso limitata e parziale, non considera tutti i soggetti che possono essere direttamente o indirettamente toccati e a volte non riesce ad arrivare al livello di misura della qualit della vita, ma deve fermarsi prima (nella rete di relazioni causa-effetto), cie a qualche proxy. E inevitabile accettare unincompletezza del gruppo di individui considerati se si vuole raggiungere quel livello di profondit e specificit che imprescindibile per dare un vero senso a questo tipo di analisi; lo quindi sempre a livello strategico (che coinvolge una scala temporale e spaziale molto ampia). Motivo concettuale: gli interessi della collettivit non si esauriscono nella aggregazione di quelli degli individui. Per rimediare a questa seconda difficolt, in particolare, pu aver senso preoccuparsi anche di un ideale di giustizia106 guardando con quale omogeneit si distribuiscono i benefici e i costi (equit) e il grado di federalismo fiscale e solidariet si sviluppa (ognuno dovrebbe farsi carico dei propri costi, salvo esplicito e trasparente ricorso alla solidariet107); quanto consenso si raggiunge; quanto i diritti umani sono rispettati (accessibilit ai servizi, pari opportunit, non emarginazione, rispetto dellidentit culturale, etc.); quanto si conserva la natura e i beni ambientali (indipendentemente dal loro uso diretto o indiretto, cio per un puro valore di esistenza e filantropico). Questi aspetti vanno affiancati al bilancio di cui sopra; non ha molto senso cercare di incorporarli in un unico indice (ancora peggio monetizzandoli) perch non corrispondono alla soddisfazione di un qualche soggetto chiaramente identificabile, ma agli interessi della collettivit. Per rimediare alla prima difficolt di tipo pratico (lincompletezza dellanalisi di qualit della vita), si pu affiancare allindice sintetico (o agli indici) di soddisfazione globale (ma parziale), alcuni indici capaci di misurare aspetti come: i) Lefficacia e limpatto dellintervento, cio in che misura si raggiungono gli obiettivi posti, e con che peso si modifica lo stato del sistema oggetto dellintervento. Sono criteri significativi se si stanno valutando (confrontando) interventi che agiscono su ambiti diversi; ma se si stanno valutando (confrontando) alternative nel medesimo ambito progettuale e si considera esplicitamente come soddisfare obiettivi legati a componenti della qualit della vita (es. ridurre i tempi di trasporto; aumentare laffidabilit nellerogazione di acqua), allora ha pi senso considerare direttamente una misura di

106 107

Sui diversi concetti di giustizia vedi per esempio: www.nyu.edu/pages/elc/ej/ di Vichy Been. E quanto si vorrebbe attuare, per esempio, con la legge Galli : tariffazione negli Ambiti Territoriali Ottimali. 224

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iii)

iv)

v)

vi)

tale soddisfazione. Lefficienza economica che la principale misura della sostenibilit economica, ottenuta con una ACB (si veda Gli approcci alla valutazione in ambito pubblico: VIA, AMC e Analisi decisionale). Lindicatore chiave il beneficio sociale netto (accompagnato dal tasso di ritorno interno, cio il tasso di sconto che annulla il beneficio netto). Questa analisi ha senso se permette di catturare gli effetti di una collettivit molto pi ampia di quella considerata attraverso lanalisi della soddisfazione (indici di qualit della vita). Il suo significato sta nel dire quante risorse economiche sono necessarie in relazione ai benefici economici e quindi quanto bene sono utilizzate le risorse (108). La sostenibilit finanziaria, cio in che misura le attivit potranno sostenersi nel tempo procurandosi le necessarie risorse economico-finanziarie in modo endogeno o esogeno. Questo aspetto deve gi essere considerato dal punto di vista di ogni soggetto impattato finanziariamente nellanalisi della qualit della vita (Livello II) quando si effettua laggregazione sullorizzonte temporale. Richiede di preparare un quadro con i flussi di cassa in entrata e in uscita. La sostenibilit ambientale, nel senso dello sviluppo sostenibile, cio che le risorse rinnovabili (compresa la capacit di recepimento di inquinanti) siano sfruttate a un tasso inferiore a quello di rinnovo, e quelle non rinnovabili lo siano a un tasso inferiore alla velocit di scoperta di sostituti di tutte le componenti del valore esteso ad esse associate; si tratta ancora di un criterio derivato dal principio di equit intergenerazionale (109). La stabilit socio-politica o, con un termine pi di moda, la sostenibilit sociale, cio se le modifiche di relazioni sociali, riferimenti culturali, valori, ecc. potranno mantenere la societ in equilibrio o meno; se la sicurezza del Paese in termini di: occupazione (nel senso di stabilit sociale), indipendenza energetica o controllo del territorio, ecc. aumenter o decliner; e magari se la prestazione del sistema amministrativo migliorer o meno (efficienza nelle procedure, coscienza e integrazione di problematiche ambientali, relazioni interne) La fattibilit finanziaria, istituzionale-amministrativa, legale-normativa, sociale e politica110; cio con che facilit-difficolt le azioni possono essere realizzate. Per esempio, lalternativa che richiede il minimo apporto di risorse finanziarie pubbliche (minimo apporto globale, minimo esborso massimo nel tempo, ecc.) la pi fattibile da questo punto di vista. In effetti, una amministrazione potrebbe aver individuato unalternativa

Spesso si rinuncia anche a questa limitandosi a misurare una qualche efficienza tecnica (beneficio ottenuto per unit di investimento) da confrontare con valori guida. E quanto proposto nel regolamento CE 1260/99 per i FS. 109 Qui mi riferisco alla componente di uso diretto e indiretto (servizi ambientali) associata alle risorse naturali. Pu essere interessante notare che se il sistema considerato fosse un sistema chiuso (cio privo di scambi di energia e materia con il resto del mondo) questo criterio non dovrebbe essere considerato perch sarebbe gi inglobato nel criterio di qualit della vita (soddisfazione); infatti, se il comportamento non sostenibile, la qualit della vita decadr nel futuro. Tuttavia, dato che il sistema considerato non praticamente mai chiuso, la qualit della vita dei gruppi considerati pu migliorare nel tempo mentre il sistema considerato non segue una traiettoria sostenibile in quanto a scambio di materia ed energia con il resto del mondo (per esempio, una zona costiera che richiede un costante input di inerti per il ripascimento delle spiagge). Un indice simpatico in questo senso, applicabile per solo a scale sufficientemente grandi, quello derivabile dallimpronta ecologica (Wackernagel and Rees), cio larea equivalente di territorio che il sistema considerato richiede per esistere, rispetto allarea fisicamente occupata, dove equivalente si riferisce alluso fisico del suolo, e alluso di materie ed energia. 110 Il grado di consenso pu essere anchesso visto come una componente della fattibilit politica: poco consenso implica bassa accettazione e quindi scarso ritorno elettorale. Ma questo un interesse privato del politico, non del politico interprete del bene della collettivit. In una valutazione trasparente questo tipo di aspetto andrebbe considerato alla stregua della (in)soddisfazione del soggetto politico. 225 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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perfettamente efficiente dal punto di vista economico, e positiva da tutti gli altri punti di vista, ma non aver le risorse per realizzarla. Sempre pi spesso ( per esempio il caso della L.Galli sul sistema idrico integrato) si tende a creare situazioni in cui i costi (almeno quelli di gestione) siano coperti dagli introiti derivanti dalla vendita del bene o servizio111. E pu anche avere senso chiedersi come lintervento (progetto, piano) pu alterare vii) lassetto macro-economico: crescita del PIL (visione dinamica delleconomia), inflazione, debito, bilancia pagamenti. Per inciso, si pu notare che il considerare impatti di tipo macro-economico pone in generale un problema di coerenza: qualsiasi valutazione possibile, infatti, solo una volta assunto lo scenario di riferimento, cio landamento ipotizzato delle variabili che influiscono sul sistema, ma che non possono essere controllate con decisioni (variabili esogene) e che sono tipicamente incerte (stocastiche); tra queste variabili certamente stanno quelle macro-economiche (crescita PIL, prezzi export/import,...). La catena logica dunque: i) assumere un andamento di tali variabili (scenario); ii) effettuare la valutazione e quindi limpatto anche su tali variabili; iii) verificare che la variabile impattata non si discosti pi di una soglia accettabile da quella ipotizzata in i). Se ci non si verifica, iterare modificando il valore di scenario fino (si spera) a convergenza. Questo secondo gruppo di aspetti concettualmente diverso dal primo gruppo (soddisfazione-qualit della vita; consenso, equit, solidariet, diritti), perch non possibile (o pi difficile) associarvi direttamente un qualche tipo di soddisfazione sociale. Si tratta in realt di indicatori relativi ai meccanismi di evoluzione del sistema socio-economicoambientale che porteranno, in un futuro pi lontano, a una maggior o minor qualit della vita di qualcuno: unazione poco fattibile produrr benefici con scarsa probabilit; un piano poco efficiente economicamente implica un maggior spreco di risorse di uno efficiente e quindi (potenzialmente) una peggior soddisfazione di qualcuno; azioni ambientalmente non sostenibili eroderanno la base fisica su cui impiantata la qualit della vita di qualcuno112. La misura di efficienza economica (fornita dallACB), come la fattibilit, la sostenibilit, ecc. permettono proprio di compensare questa carenza obbligata dando almeno unidea, anche se indiretta e anchessa parziale, sulla soddisfazione anche di 'tutti i' (o molti) membri della societ non esplicitamente considerati. E questo senso di proxy della qualit della vita futura il principale significato da attribuire loro. Purtroppo facile dimenticarselo e scambiare i mezzi per fini. In definitiva, nellottica del decisore pubblico, lalternativa migliore pu allora essere quella: i) che rende pi elevata la qualit della vita dei gruppi coinvolti, come loro la percepiscono (coerenza con il paradigma dello sviluppo sostenibile), e con maggior peso. Cio il decisore sensibile al giudizio che gli stessi gruppi danno della prestazione delle alternative (giudizio ottenuto al precedente livello di valutazione). Alternativamente, se non si pu o vuole spingersi nelllanalisi al livello di qualit della vita, ha senso

Meno spesso, ma con sempre maggior attenzione, si adotta una tariffazione a costi totali marginali inclusi gli investimenti- come il caso del sistema elettrico del Cile. 112 Pi rigorosamente, ci vero solo se il sistema considerato un sistema chiuso (cio privo di scambi di energia e materia con il resto del mondo); in un sistema aperto (come praticamente sempre , dal locale, alla Terra intera), la qualit della vita dei gruppi considerati pu migliorare nel tempo mentre il sistema considerato non segue una traiettoria sostenibile in quanto a scambio di materia ed energia con il resto del mondo (per esempio, una zona costiera che richiede un costante input di inerti per il ripascimento delle spiagge). 226 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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considerare il criterio di maggior efficacia nel raggiungere gli obiettivi (che o coincidono con componenti della qualit della vita o sono loro proxy) e maggior impatto ii) che raggiunge il maggior consenso : con particolare attenzione al fatto che eventuali conflitti siano stati risolti (113) iii) pi rispettosa dei diritti umani e del principio di equit intra e inter-generazionale; il decisore cio predilige lalternativa che distribuisce i vantaggi e gli svantaggi nel modo pi equo tra i gruppi di interesse coinvolti attualmente e tra le generazioni attuali e future (unalternativa non sostenibile presenta una cattiva prestazione in termini di soddisfazione di lungo termine); iv) che pi conserva la natura e i beni ambientali e, nel senso indiretto (proxy) di approfondimento di unanalisi eventualmente incompleta: v) generatrice di maggior stabilit fisica, sociale, politica, istituzionale. vi) economicamente pi efficiente, cio presenta il massimo beneficio netto economicosociale (risultato dellAnalisi Costi-Benefici estesa) o almeno nel senso di maggior efficienza tecnica. vii) pi sostenibile finanziariamente, socialmente (compresi cultura, sistema politicoistituzionale) e ambientalmente , nel senso di durabilit nel tempo, come gi discusso viii) pi fattibile dal punto di vista istituzionale-amministrativo, politico-sociale, giuridiconormativo e, in particolare, finanziario; ix) macro-economicamente pi promettente.

Concludendo: Questi aspetti, insieme con quelli dei Livelli precedenti, costituiscono i criteri di valutazione. Per ognuno di questi aspetti sensato e possibile associare uno o pi indici capaci di riassumerlo. Non tutti i criteri devono necessariamente essere utilizzati sempre. Occorre inoltre prestare attenzione a minimizzare le ridondanze cio evitare di riconsiderare aspetti gi contemplati in qualcunaltro dei criteri di valutazione adottati. Il primo tentativo quello di realizzare un bilancio il pi completo possibile di pro e contro in termini di modifiche della soddisfazione dei soggetti impattati. Se questa analisi sufficientemente completa, si pu cercare di tradurla in moneta attraverso unACB estesa. Poi si possono affiancare gli altri aspetti che ne sono rimasti esclusi, se rilevanti (es. equit, consenso). I criteri possono anche agire come vincoli invece che come obiettivi; cio se ha senso fissare una soglia sotto (o sopra) la quale lintervento diventa inaccettabile, il criterio diventa un criterio di ammissibilit. Viceversa, non detto che un intervento vada scartato perch economicamente inefficiente (beneficio netto negativo); infatti, pu aver senso decidere di
Ci si riferisce qui allidea di preoccuparsi che nessuno sia scontento perch si vuole il bene comune, non perch si mira ad ottenere vantaggi politici. Questultimo aspetto, o pi precisamente, lessere particolarmente sensibile a un dato gruppo di interesse e favorirlo per trarne sostegno politico, troppo spesso in pratica uno dei criteri principali. Un processo decisionale basato sulla partecipazione pubblica, guidato dal principio di trasparenza e ripercorribilit, tende decisamente a ridurre questo tipo di comportamento, perch tutte le posizioni non esplicitabili fanno perdere forza nella negoziazione aperta. 227 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO
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sussidiare economicamente un dato sistema per ottenere benefici non rilevabili economicamente o perch non contabilizzati o perch non monetizzabili (es. aumenta la stabilit sociale). E forse anche opportuno chiarire la collocazione di quanto sopra rispetto alle indicazioni dellottimo Manuale di Valutazione e Monitoraggio della DGCS (Ministero Esteri, in bibliografia), che suggerisce i seguenti criteri di valutazione (rielaborazione dal manuale citato in prospettiva ex-ante): Rilevanza: quanto gli obiettivi delliniziativa sono validi e coerenti con altre iniziative e il quadro normativo? Quanto il destinatario la percepisce utile? Questo aspetto , in questa proposta metodologica, sostanzialmente automaticamente affrontato con grande peso attraverso il confronto partecipato con gli attori nella identificazione di problemi/opportunit e obiettivi (si veda Fare la VAS in pratica o applicare PANACEAS). Infatti, sar proprio questo confronto a individuare cosa conviene fare affinch sia veramente utile, tenuta in conto la presenza di un quadro normativoprogrammatico e di altri vincoli. Nel rispondere al quesito Vale la spesa? con il livello di valutazione della Qualit della vita (analisi dei conflitti), la risposta diventa ancora pi chiara: se la qualit non migliorer , l'iniziativa irrilevante. Quando la necessaria analisi degli effetti risulti troppo difficile o impegnativa (114), o vaga per il livello di generalit-genericit dellintervento (es. un programma di aiuto) non resta che limitarsi proprio a valutare la rilevanza nel senso del Manuale citato. Efficienza: i risultati saranno raggiunti con i costi e tempi previsti? i costi e tempi implicati dalla alternativa scelta sono minori rispetto ad altre possibilit? Si tratta di uninterpretazione tecnica di efficienza che chiede se si stanno utilizzando bene le risorse richieste per implementare le azioni previste, tipicamente confrontando la soluzione tecnica individuata rispetto alle best practices. E lontana dal concetto di efficienza delleconomia neoclassica a cui si allaccia invece lAnalisi CostiBenefici, per la quale efficiente quellalternativa a cui corrisponde il massimo beneficio netto sociale, inteso come differenza tra benefici sociali (disponibilit a pagare) e i costi opportunit (mancati benefici). Efficacia: gli obiettivi sono stati chiaramente identificati e misurati? la strategia dotata di coerenza con tali obiettivi? quanto gli obiettivi verranno raggiunti? quali fattori potrebbero impedirlo o facilitarlo? La prima domanda collocata, in questa proposta metodologica, nella valutazione del processo , relativamente al passo chiave Strutturare gli obiettivi. Le altre corrispondono proprio alla domanda Raggiungerai gli obiettivi? (si veda Fare la VAS in pratica o applicare PANACEAS) Impatto: quali saranno gli effetti sul contesto? quale lesito delliniziativa? quali i cambiamenti nella comunit interessata? Questo criterio di valutazione trova, in questa proposta metodologica, un corrispondente nel quesito Risolverai problemi, sfrutterai opportunit, o creerai problemi?. E parzialmente ancora nel quesito Raggiungerai gli obiettivi? per quegli obiettivi che dipendono anche da fattori esterni dalliniziativa e per i quali, pertanto, possibile cercare di stimare il contributo (impatto) proprio delliniziativa. Infine, nel senso di che peso avr liniziativa, trova un corrispondente nel quesito Vale la spesa?. Va notato che gli effetti su questi obiettivi come la creazione di problemi pu rivelarsi a volte solo in tempi molto superiori al completamento delliniziativa. Sostenibilit (nel senso di durata nel tempo dal punto di vista finanziario, economico, istituzionale, socio-culturale, ambientale, tecnologico): quanto i benefici continueranno anche dopo la fine dellaiuto dellorganismo finanziatore? chi si far carico dei costi connessi alliniziativa? Questo criterio di valutazione uno dei criteri chiave qui proposti per rispondere al quesito Vale la spesa? nella valutazione di Livello III e in parte nel Livello II di qualit della vita, per quanto riguarda chi sosterr i costi.

A rigore per decidere il livello di approfondimento a cui spingere una valutazione (e quindi il costo da sostenere per effettuarla) si dovrebbe fare un bilancio tra costo di farlo e miglioramento della decisione cos ottenibile. 228 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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Questi criteri sono del tutto sensati per valutare sostanzialmente a tavolino proposte di intervento da intraprendere, in particolare per selezionare tra progetti da finanziare. Sono meno soddisfacenti nellambito di un processo di costruzione delle decisioni davvero partecipativo e teso a risolvere i conflitti. L il Livello II di analisi della qualit della vita diventa centrale. Si pu notare, per inciso, che questi criteri non ci assicurano di aver fatto una valutazione davvero completa. Infatti, una iniziativa rilevante, efficiente (nel senso ristretto qui indicato), efficace, di buon impatto e sostenibile, potrebbe ancora non essere desiderabile perch magari i benefici (durevoli, significativi, efficienti nelluso delle risorse, sicuri per lefficacia, pertinenti con le esigenze) non superano (o non sufficientemente) i costi globali ; potrebbe cio non valere la spesa (in senso ampio, non solo economico-finanziario). E vero che spesso, nei progetti di cooperazione, buona parte del costo inteso essere un dono, e come tale non contabilizzato nel bilancio, ma anche vero che quasi mai esso un vero dono. Si tratta di un investimento a fronte di un ritorno generalmente di carattere politico-strategico o economico. Una cooperazione paritetica, lunica davvero compatibile con il criterio di giustizia ed equit , chiave del paradigma dello sviluppo sostenibile, deve invece riconoscere che la cooperazione in realt un processo da cui possono e devono beneficiare entrambi gli attori (o i molti attori). Esplicitare e dare un nome ai benefici e ai costi attesi, e quindi contabilizzarli, il primo passo necessario.

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10.5 Integrare i tre approcci


Siamo partiti sottolineando lesigenza di integrare i tre approcci classici (Valutazione di Impatto Ambientale, Analisi Costi-Benefici e Analisi Decisionale/Multicriterio). E forse opportuno chiarire come lapproccio strutturato delineato pi sopra intenda raggiungere questa integrazione e al contempo superare i limiti intrinseci dei tre approcci. La chiave dellintegrazione sta nella corretta identificazione degli impatti (detti finali) come gi spiegato nella sezione dedicata alla valutazione della qualit della vita (Livello II). Pu sembrare un approccio molto antropocentrico; lo (si veda per questo, per esempio, letica di Siegel nella bibliografia), ma meno di quanto sembri (e non pi di quello basato sullACB): anche la conservazione della natura in senso stretto rientra infatti nella soddisfazione di qualcuno (ambientalisti, tutti,...) che associa al bene in questione un valore di esistenza (oltre a uno di uso ricreativo, opzionale, e uno di fruizione di un dato stato). Pu sembrare troppo esoterico, poco concreto; ma non lo , perch anche i costi economici sono inclusi col significato, a seconda del caso, di elemento di insoddisfazione di un gruppo in gioco, o di altri soggetti, in altri luoghi e tempi. Chiarito questo, possibile specificare il ruolo assunto da ognuno dei tre approcci di valutazione: Dalla VIA si prende:
il procedimento amministrativo per il coinvolgimento del pubblico e per sviluppare un processo partecipativo negoziale (anche se non ingessato in una procedura rigida, ma piuttosto avvicinandosi allidea di autocertificazione di processo, con criteri dichiarati e verificabili); lanalisi degli effetti (impatti) ambientali, socio-economici, etc. attraverso le tipiche tecniche ormai consolidate (matrici coassiali, grafi di impatto, sovrapposizione di mappe, liste di controllo,), e il trattamento dellinformazione ambientale (mappe, indicatori quanti- qualitativi,). Se il procedimento amministrativo veramente ben organizzato, cio prevede il coinvolgimento del pubblico dallinizio, con lidentificazione degli aspetti rilevanti e di possibili soluzioni anche da parte del pubblico, il grosso limite di mero ruolo di legittimizzazione attribuito alla VIA pu essere superato. E questa una delle ambizioni della Valutazione Ambientale Strategica (vedi capitolo seguente).

DallACB si prende:
limpostazione della valutazione come bilancio vantaggi/svantaggi ( unintegrazione strutturale); questa impostazione permette di superare il grosso limite della VIA di considerare sostanzialmente solo gli impatti negativi; la misura dellefficienza economica che lesecuzione di unAnalisi Costi-Benefici fornisce, intendendo per situazione economicamente efficiente una situazione socialmente desiderabile. I limiti intrinseci dellACB restano (tasso di sconto, equit, sostenibilit, ecc.), ma essendo ora svolta a valle della risoluzione dei conflitti e della definizione di schemi di compensazione (in particolare per i beni esauribili, non sostituibili), essa applicata in un ambito gi di per s accettabile, e quindi tali limiti non sono cos angusti. Dallanalisi tecnico-economico-finanziaria si derivano gli indicatori chiave per la valutazione della sostenibilit economico-finanziaria e le tariffe che i singoli soggetti dovranno sostenere (e che concorrono a determinare le variazioni di reddito, cio uno degli indicatori chiave per lanalisi a livello della qualit della vita).

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DallAnalisi Multicriterio si prende:


la posizione della valutazione come problema decisionale; un problema, appunto, a molti criteri, il che implica rinunciare a voler ridurre a priori tutti i molteplici aspetti a uno solo attraverso una monetizzazione a volte impossibile, spesso arbitraria, praticamente sempre questionabile; le tecniche che permettono di supportare la sintesi della complessa informazione ambientale attraverso opportuni indici di valutazione, sintesi senza la quale spesso impossibile raccapezzarsi in un mare di informazione ingestibile e incomprensibile; il supporto nella rilevazione delle preferenze soggettive dei diversi gruppi di interesse e nellanalisi della prestazione delle alternative; il potenziale di aumento della trasparenza del processo decisionale grazie alla presentazione sintetica complessiva dei vantaggi e svantaggi delle diverse alternative.

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10.6 La Valutazione Ambientale Strategica (VAS)


In questo capitolo si affronta il tema della Valutazione Ambientale Strategica (VAS) ricordando innanzitutto cosa richiede la Direttiva Europea in materia, e chiedendosi poi cosa si intenda per VAS, cosa essa possa essere e cosa non debba essere. Si discute come minimizzarne la pesantezza e renderla al contempo il pi efficace possibile. Si mostra come lapproccio proposto in questo testo, Modello PANACEAS, coincida in sostanza con uninterpretazione ampia di VAS. Nella sezione Il difficile rapporto tra VAS e VIA si discute un aspetto particolarmente critico, cio come mettere in relazione la valutazione di livello alto, strategica, con quella di progetto, pi dettagliata e operativa come la VIA. Il problema centrale se/quando/come la valutazione di dettaglio possa rimandare al livello strategico, rimettendo in discussione in sostanza il piano (o programma, politica). Si propongono per questo un inquadramento concettuale e una metodologia operativa.

La VAS offre una potente possibilit concreta di attivare processi del tipo proposto in questo testo (e nel corso CIRF del fiume Taro). Non si tratta per di un risultato scontato; occorre piuttosto cogliere la palla al balzo. Ecco perch.

10.6.1 Cosa pu essere la VAS? Dallesperienza della Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) sono emerse alcune esigenze in particolare : i) considerare e trattare impatti cumulativi, effetti sinergici-antagonistici, quindi ampliare la visione sugli impatti; ii) superare il mero ruolo di legittimazione, cio evitare di intervenire troppo tardi, quando le scelte sono sostanzialmente gi fatte (e le decisioni base prese); iii) operare in uno spazio decisionale allargato, cio non limitarsi per esempio a preoccuparsi della localizzazione di unopera, ma anche dello scegliere tra quella e unaltra alternativa, o tra un insieme di opere e un altro, ecc. La VAS nata per rispondere a queste esigenze inserendo la valutazione gi dal livello superiore di azioni strategiche (programmi, piani, politiche e anche normative, leggi). Nella letteratura si trovano di fatto le seguenti due diverse linee di interpretazione, a volte insieme, pi spesso o una o laltra: Supporto al processo decisionale (razionalizzazione e trasparenza) in tutte le fasi - Intervenire a monte delle prime decisioni e in funzione di esse - Sfruttare una visione alta: strategie, obiettivi di ampia portata, spazio decisionale pi ampio Valutazione, nel senso di Studio di Impatto Ambientale (SIA) allargato - Impatti cumulativi, sinergie, antagonismi - sostenibilit

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Ci di cui si ha veramente bisogno , a parere di chi scrive, sono due cose: i) uno spazio, allinterno del processo decisionale, di riflessione, confronto, orientamento, identificazione di obiettivi condivisi, costruzione comune di strategie con una visione ambientale allargata e aperta al confronto con policy-makers, portatori di interessi (stakeholders) e popolazione; un momento in cui si tirano le somme di pro e contro, cio si effettua una valutazione vera e propria; si tratta di un momento da integrare ed eventualmente ripetere pi volte dentro un processo decisionale articolato; anzi uno strumento di supporto per svilupparlo.

ii)

In realt c ancora molta confusione in gran parte generata proprio dallo stesso nome della VAS. Infatti: valutazione: questo termine non fa proprio per nulla pensare a un processo decisionale, ma piuttosto a un esercizio a tavolino di esperti che sfornano una relazione. Isnit? lnoltre, la parola valutazione d lidea di soppesare pro e contro; ma forse proprio lultima cosa che la VAS prevede di fare. ambientale : lidea soggiacente a questo termine verificare in sostanza quale sia la coerenza e compatibilit tra le azioni previste e i criteri della sostenibilit ambientale e quale sia limpatto di unazione (piano) sullambiente naturale, umano (salute, ..) e antropicoculturale (paesaggio, beni storico-culturali), ecc. Insomma, si continua a vedere la valutazione della parte ambientale come attivit separata dal resto. Ma, limitandosi a ci, non a rigore possibile appunto valutare se una data azione globalmente meritevole di essere realizzata, perch non si fa un bilancio tra tutti i vantaggi e tutti gli svantaggi. Se si adotta unaccezione pi ampia del termine ambientale (che del resto appare esplicitamente nella stessa Direttiva Comunitaria Allegato I), includendo aspetti socio-economici (identit, integrazione, ...; reddito, occupazione, ...), ci si avvicina a effettuare un bilancio; mancano per ancora gli aspetti puramente economici (micro e macro). Si rimanda comunque la palla in un senso o nellaltro. Tipicamente, chi propone cerca una giustificazione in unAnalisi Costi-Benefici, chi vi si oppone si appella alla valutazione ambientale. Supporto alla comunicazione: scarso. Realizzare una strada, o il ponte sullo Stretto di Messina, certamente comporter un impatto ambientale negativo (solo parzialmente mitigabile); a detta di alcuni potrebbe anche comportare benefici in termini di miglior servizio di trasporto agli utenti, migliori condizioni economiche di alcuni soggetti grazie a pi facili scambi e impulso di attivit imprenditoriali; e certamente comporter un notevolissimo costo (tipicamente molto pi alto di quanto stimato in origine), solo in parte sostenibile dai privati. Se non si confrontano questi pro e contro su un piano paritetico integrato, non si pu uscire dallimpasse. A livello di piano si fanno grandi scelte in vista di un ampio spettro di obiettivi di diverso tipo. Il gioco sta tutto nel compromesso tra obiettivi diversi: economici, socioeconomici, politici, ambientali, ecc. Limitarsi a guardare gli aspetti ambientali in separata sede significa mancare la grande occasione di decidere esplicitamente come far entrare lambiente nelle scelte di sviluppo. Pi che di ambientale, la VAS dovrebbe parlare di sostenibilit dello sviluppo. strategica: indubbiamente, la possibilit di agire a monte delle prime decisioni idea centrale nella VAS- una conquista (vedi anche Noble, 2000 nella bibliografia sullimportanza della strategicit). Ma limitarsi a quel livello comporta il grosso rischio concreto di finire con il parlare di aria, cio di cose troppo vaghe per poter arrivare a trattarle o a influire sulle scelte
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concrete. E necessario essere strategici, ma con un occhio sugli aspetti tattici, cio dare concretezza alle cose di cui si parla.

10.6.2 Cosa NON vorremmo che la VAS fosse Ecco alcuni degli spettri che sicuramente popolano non solo le notti di amministratori e imprenditori (che hanno bisogno dei piani per avallare le loro iniziative): Un ulteriore ostacolo burocratico da adempiere col minor impegno possibile Un modo di limitare la libert decisionale dellEnte Locale Solo un bel documento che analizza gli aspetti ambientali, a mo di Studio di Impatto Ambientale a scala maggiore Uno splendido esercizio di partecipazione che i decisori non considerano Anche in risposta in particolare al primo degli spettri, si pu osservare che IL vero problema che la VAS potrebbe aiutare ad affrontare proprio linefficacia della pianificazione territoriale, gi esplicitata pi sopra. Sicuramente, non ha senso parlare di sostenibilit se non si risolve questo nodo. La VAS pu dare un contributo in questo senso. Purtroppo, per, alcune esperienze dimostrano che lorientamento proprio lopposto: e cio si spendono ingenti risorse per acquisire una monumentale base informativa (sempre ben venuta) e fare analisi e previsioni molto accurate e complesse (es. sui livelli di traffico ed emissioni di inquinanti in un piano dei trasporti), mentre si dedica molto poco a costruire un ragionamento condiviso con i veri decisori, da un lato, e gli impattati (in positivo e negativo), dallaltro. Alla fine, la VAS rischia di ridursi a un esercizio di monitoraggio ambientale, utile, ma decisamente poco efficace, almeno ai fini di pianificazione per cui stata concepita.

10.6.3 La Direttiva Comunitaria sulla VAS La Direttiva Comunitaria Dir 42/2001/CE introduce lobbligo di eseguire la VAS su una tipologia molto vasta di piani e programmi. Definisce lambito di applicazione (a quali piani/programmi va applicata): alcuni piani settoriali (tra cui acque e dissesto idrogeologico) quelli in cui si inseriscono progetti di cui allAllegato della Direttiva sulla VIA DC 1985/337 quelli che richiedono valutazione di incidenza (Dir Habitat) altri (fornisce criteri per scegliere) Chiede: la consultazione di: autorit ambientali (AA) (115), pubblico (116), transfrontaliera

La Direttiva ne parla al plurale. Naturalmente, se la pluralit arricchisce il dibattito, certamente non semplifica le procedure. La Direttiva fa riferimento , da un lato, al pubblico in generale quando si tratta di informarlo, mentre a settori del pubblico quando si prevede di ricevere dei contributi (osservazioni, ecc.).
116

115

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la stesura di un rapporto ambientale (che caratterizza dal punto di vista ambientale il problema e il territorio e il contesto normativo-programmatico; compresi obiettivi di protezione internazionali, comunitari e statali; descrive gli obiettivi di piano; identifica impatti ambientali; spiega le ragioni dellindividuazione delle alternative; specifica le misure di mitigazione e il piano di monitoraggio; presenta una sintesi non tecnica) di permettere alle AA e al pubblico di esprimere un giudizio sugli impatti ambientali, sul processo decisionale, e sul rapporto ambientale lIntegrazione del rapporto ambientale e dei risultati delle consultazioni nella decisione lInformazione al pubblico in merito alla decisione presa dallAutorit che adotta il Piano il monitoraggio dellambiente e dellattuazione del piano

Ecco uno schema che riassume i soggetti a cui la Direttiva fa riferimento e le principali relazioni fra questi. La freccia bidirezionale indica un rapporto dialogico fra i soggetti collegati (ad esempio le consultazioni con le autorit ambientali e con i settori del pubblico ed il loro recepimento), mentre la freccia monodirezionale indica un rapporto non dialogico, cio in cui non prevista una possibilit diretta di reazione (ad esempio linformazione al pubblico sugli esiti dello screening o sugli esiti della decisione):

PUBBLICO

PIANIFICATORE

SETTORI

AUTORITA CHE ADOTTA IL PIANO O PROGRAMMA

AUTORITA AMBIENTALI

Figura 42 Soggetti considerati nella Direttiva VAS (Dir 42/2001/CE) (da Carlo Bertini)

Il recepimento italiano specificher come soddisfare i punti fermi ricordati pi sopra e leffettivo ruolo dei diversi attori istituzionali.
Una curiosit: la Direttiva non contiene, allinterno delle sue disposizioni, alcun riferimento al termine strategia o strategico; solo alla nota n.7 dei considerata si fa riferimento alla convenzione di Sofia per 235 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) un protocollo sulla VAS. La direttiva, dovrebbe, a rigor di logica, essere definita direttiva VA: Valutazione Ambientale.

10.6.4 Perch fare la VAS? Ecco tre buoni motivi: perch lo impone la Direttiva per favorire uno sviluppo sostenibile migliorando i processi decisionali e soprattutto: per arrivare a piani costruiti in tempi ragionevoli e dotati di unefficacia reale: basta piani di carta che non servono a nulla!

10.6.5 Modelli di VAS Possiamo immaginare due modelli estremi di VAS, il primo classico svolto esternamente in parallelo al processo decisionale usuale, con uno scambio di informazioni programmato. Il secondo vede invece una fusione tra i due processi. E intuitivo che questultimo potrebbe evitare di fare della VAS un ulteriore ostacolo burocratico da adempiere col minor sforzo possibile. E potrebbe anche incidere di pi, toccando pi intimamente e pi a fondo lintero processo.

1) In parallelo

2) Integrato

VAS Pianificazione
Pianificazione

VAS

Piano Piano
Figura 43 Due modi limite di concepire il rapporto tra VAS e pianificazione: 1) ad appendice; 2) integrato.

E proprio il secondo schema, completamente integrato, quello adottato nel Modello PANACEAS e proposto nella Simulazione del caso del Taro. Mentre sembra proprio essere il primo schema quello adottato implicitamente dalla Direttiva. Si veda per questo la sua specificazione nella figura seguente:

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INTENZIONE DI REDIGERE IL PIANO O PROGRAMMA


(la procedura di V.A. non si effettua) (la procedura di V.A. si effettua) IL PIA NO/PROGRAMMA RIENTRA FRA I SETTORI ASSOGGETTATI A VALUTAZIONE AMBIENTALE O FRA GLI EVENTUALI ULTERIORI SETTORI INDIVIDUATI DALLO STATO MEMBRO, OPPURE SU RICHIESTA DI VALUTAZIONE DA PARTE DI UN ALTRO STATO SI NO VERIFICA DELLA NECESSIT DI PROCEDERE ALLA VALUTAZIONE AMBIENTALE (occorre stabilire se effettuare o meno la procedura di V.A.)

IL PIANO/PROGRAMMA RIENTRA FRA I SETTORI ESCLUSI DALLA DIRETTIVA

IL PIANO/PROGRAMMA NON RIENTRA NE FRA I SETTORI ESCLUSI NE FRA QUELLI INCLUSI, O PPURE RIENTRA FRA QUELLI INCLUSI, MA RIGUARDA AREE LOCALI O E UNA VARIANTE DI MODESTA ENTIT

INFORMAZIONE AL PUBBLICO SUGLI ESITI DELLA VERIFICA

DEFINIZIONE DELLA PORTATA DEL RAPPORTO AMBIENTALE DA REDIGERE

PREPARAZIONE DEL PIANO O PROGRAMMA EL ABORAZIONE DEL PIANO O PROGRAMMA E DELLE RAGIONEVOLI ALTERNATIVE

INDIVIDUAZIONE, DESCRIZIONE E VALUTAZIONE DEGLI EFFETTI DELLA LORO ATTUAZIONE SULLAMBIENTE

PRESELEZIONE DEL PIANO/PROGRAMMA

STESURA DEL RAPPORTO AMBIENTALE

CONSULTAZIONI

CONSULTAZIONI TRANSFRONTALIERE

RECEPIMENTO DELLE CONSULTAZIONI E SELEZIONE DEL PIANO O PROGRAMMA PREFERITO

REDAZIONE DEL PIANO O PROGRAMMA

REDAZIONE DEL PIANO O PROGRAMMA

PROCEDURA DI APPROVAZIONE

PROCEDURA DI APPROVAZIONE

INFORMAZIONI CIRCA LA DECISIONE

INFORMAZIONI DIRETTE AGLI ALTRI STATI MEMBRI

MONITORAGGIO

Passi procedurali ordinari delliter di pianificazione/programmazione Passi procedurali integrativi previsti dalla Direttiva 42/2001/CE

Figura 44 Diagramma di flusso della procedura di VAS concepita nella Direttiva VAS (Dir 42/2001/CE) (da Carlo Bertini) 237 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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10.6.6 Via dal bollino blu sulle scelte VAS: tra capestro e opportunit Il dover ottemperare alle nuove esigenze imposte dalla DC-VAS pu apparire, agli occhi del soggetto preposto alla redazione di un dato piano, unulteriore ostacolo burocratico inutile, o quasi, da assolvere nel modo pi speditivo possibile. Inutile, in particolare, perch sul punto relativo alla valutazione del Rapporto ambientale la Direttiva purtroppo molto sdrucciolevole: non prevede affatto di condizionare ladozione del piano allesito della valutazione; va solo fatta una dichiarazione di sintesi in cui si illustra in che modo le considerazioni ambientali sono state integrate nel PPP (117), come si tenuto conto del rapporto ambientale e dei pareri espressi appunto da AA e pubblico. Questa visione pu essere il risultato di unapplicazione molto miope e burocratica della Direttiva. Ma la VAS pu invece essere esattamente lopposto, cio pu aiutare a risolvere le difficolt della pianificazione gi brevemente illustrate pi sopra e a rendere complessivamente pi snello il processo che porta ad agire per risolvere un problema o sfruttare unopportunit. Per questo, deve essere il pi possibile integrata nel processo decisionale e pi specificatamente nello stesso processo di definizione del piano: una VAS fusa con la pianificazione (118). Il controllato coincide con il controllore? Ma resta un problema: a chi verrebbe assegnato il ruolo di valutatore previsto, in modo molto sloppy, dalla Direttiva? Pi in astratto, in questa logica di fusione, pu sembrare che il controllato (il responsabile del processo di pianificazione: Regione, Provincia, ecc.) diventi anche controllore di se stesso, con notoria perdita di oggettivit. Insomma: chi d il bollino blu? Naturalmente, sempre pensabile individuare unAutorit indipendente alla quale affidare il compito di valutatore del processo (vedremo cosa dir in proposito il recepimento italiano della Direttiva). Ma unaltra idea che potrebbe salvare da questa difficolt che il proponente e responsabile del processo di pianificazione/valutazione mantenga autonomia nelle proprie scelte, ma autosottoponga il processo decisionale a verifica di bont un po sullo stile dei sistemi di gestione ambientale EMAS. Ne otterrebbe quindi un Bollino blu sulla valutazione del processo e sul rispetto dei criteri di sostenibilit, non sulle scelte specifiche che restano di sua competenza. Chi potrebbe essere il valutatore della valutazione o dispensatore di bollini blu? Probabilmente la stessa Autorit ambientale, un valutatore indipendente concordato tra le parti in causa, o il Ministero dellAmbiente nel caso di piani di interesse nazionale. Ma uno dei garanti sarebbe il pubblico stesso con la sua pluralit di punti di vista, associazioni ambientaliste comprese. In sostanza, lidea contare su 1000 occhi presenti sul territorio, oltre che su unautorit. Entrambi, purtroppo, autorit e pubblico rischiano, in un modo o
PPP: Piano, Programma, Politica, i tre oggetti di interesse della VAS. E questa lindicazione che emerge anche dallinteressante progetto ENPLAN (2004) a cui si rimanda vivamente per il ricco repertorio di casi studio sviluppati e di tecniche e strumenti descritti e sperimentati.
118 117

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nellaltro, di essere manovrati dagli interessi dei gruppi di interesse pi forti o da quelli di politici locali che strumentalizzano la situazione (ma se ci riescono, significa che sono divenuti fedeli interpreti delle esigenze e preferenze del pubblico). In definitiva, il meccanismo del bollino blu pu funzionare solo se i criteri con cui svolgere il processo (e, in particolare, su come incorporare il paradigma della sostenibilit , su come valutare e su come esplicitare il compromesso negoziale) sono definiti in modo estremamente chiaro ed incisivo e se al pubblico riconosciuto un ruolo di controllore della rispondenza del processo ai criteri stabiliti (es. i passi chiave del modello PANACEAS - si veda anche il capitolo Modello PANACEAS) e dellattuazione, dotato di strumenti legalmente validi ed efficaci per richiedere azioni correttive anche radicali nel caso gli impegni non vengano mantenuti o effetti indesiderati si manifestino. Operativamente, una ulteriore garanzia si pu ottenere facendo curare gli aspetti che compongono la VAS da una squadra ad hoc diversa e indipendente (ma in stretta comunicazione) da quella di pianificazione, anche nellipotesi di fusione dei due processi. Concludendo Per uscire dal ruolo di dispensatori di bollini blu sulle scelte, occorre spostare lattenzione della valutazione sul processo decisionale e rendere la valutazione attraverso un quadro molto snello ma non ambiguo che presenta ci che davvero conta: il tipo di riflessioni sviluppate, il livello di compromesso tra gli obiettivi e il grado di soddisfazione degli interessi in gioco (vedi Fare la VAS in pratica, o applicare PANACEAS). E questo compromesso che caratterizza la scelta politica effettuata che viene cos resa esplicita, mostrando sostanzialmente quali pesi sono stati attribuiti dai pianificatori ai diversi effetti.

10.6.7 La VAS sviluppata secondo il modello PANACEAS risponde alle richieste della Direttiva sulla VAS? E appena il caso di osservare che il processo prospettato nel Par.1.2 soddisfa di per s perfettamente tutti i requisiti della Direttiva, una volta che sia chiarito il ruolo e la natura istituzionale dei controllori del processo. Di seguito si individuano i punti chiave posti dalla Direttiva e si discute come il modello proposto con PANACEAS si relaziona ad essi: ambito di applicazione: la Direttiva richiede la VAS per un certo numero di piani e programmi e richiede di svolgerla durante la costruzione del piano/programma e comunque prima della sua adozione. La proposta qui sviluppata ovviamente pu recepire questo obbligo Rapporto ambientale: dal documento di diagnosi del passo chiave Conoscere e dal rapporto sulla valutazione del processo decisionale possibile estrarre tutte le informazioni di carattere ambientale richieste nel Rapporto processo di consultazione: se sviluppato come suggerito qui e accompagnato dal rapporto sulla valutazione del processo, non pu che soddisfare appieno le modeste richieste della Direttiva
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processo decisionale: la Direttiva prevede che il Rapporto ambientale e i risultati delle consultazioni siano presi in considerazione prima della decisione, anche se non chiarisce con che criteri. Il processo di costruzione del consenso qui proposto assolve a questa richiesta in modo continuo e pi dialettico, passo dopo passo e iterazione dopo iterazione; in ogni caso, il rapporto sulla valutazione del processo testimonia come ci sia avvenuto Informazioni sulla decisione: la Direttiva richiede che si metta a disposizione di autorit e pubblico informazioni sul piano/programma adottato, la dichiarazioni di sintesi (punto precedente), il piano di monitoraggio. Nella proposta qui sviluppata, questa richiesta uno dei principi fondanti dichiarati nello statuto della partecipazione. L informazione costante e veicolata da mezzi opportuni (per esempio La casa aperta) Monitoraggio: in questa proposta uno degli elementi chiave previsti nel processo di costruzione del piano/programma (Specificazione) e si propone di valorizzare il ruolo del monitoraggio diffuso (1000 occhi sul territorio) come elemento di garanzia dellattuazione (si veda anche Monitoraggio e valutazione dellattuazione ) relazione con la VIA: nella Direttiva si dice che la VAS non cancella la VIA; in questa proposta si prospetta una modalit per far interagire questi due strumenti (si veda Il difficile rapporto tra VAS e VIA).

In particolare, gli aspetti ambientali li troviamo integrati a diversi livelli: nellanalisi e diagnosi del problema, identificando in particolare i problemi e le opportunit ambientali e le indicazioni di Direttive, leggi o piani sovraordinati nella definizione degli obiettivi e delle opzioni (recepimento obiettivi internazionali, comunitari, nazionali e locali sullo Sviluppo Sostenibile) nel livello I di valutazione (valutazione oggettiva, si veda Tre livelli di valutazione per decidere se vale la pena), attraverso lidentificazione di veri e propri impatti ambientali nel livello II di valutazione (il piano vale la spesa?) perch tra gli interessi troveremo sempre quelli dei gruppi ambientalisti che difenderanno valori ambientali di livello pi concreto nel livello III di valutazione (bene pubblico), dove uno dei criteri generali proprio la sostenibilit ambientale; qui possibile misurare la rispondenza con gli obiettivi generali di sostenibilit In molte applicazioni di VAS (vedi lindagine svolta dalla SOGIN per il Servizio VIA/VAS del Ministero dell'Ambiente sul sito www.minambiente.it, sezione VIA/VAS; pi recente e interessante lesperienza ENPLAN, 2004), lintegrazione ambientale di fatto si limita sostanzialmente al primo punto.

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10.7 Il difficile rapporto tra VAS e VIA, ovvero tra valutazione di piano e valutazione di progetto, e tra pianificazione e attuazione
In questa sezione si riprende il tema del rapporto tra decisione e attuazione gi sviluppato nella sezione Lattuazione e il rapporto piano-progetto: come gestirlo?. Qui lo si vede dalla prospettiva specifica della valutazione di un intervento (progetto o piano) gi identificato. Lo scopo dare una visione completa anche allinterno del discorso sulla VAS. Va tenuto presente che il livello di strategicit dipende dalloggetto da valutare, se esso ben definito (per es. un piano settoriale), tale dovr essere la valutazione; se esso generale e quindi generico, strategica sar la valutazione.

Una valutazione a livello di piano offre una serie di vantaggi importanti; eccoli (con riferimento a titolo esemplificativo a un piano di gestione delle risorse idriche):
spazio delle decisioni pi ampio; ogni alternativa di piano infatti definita da: - politiche di risparmio, uso-efficiente; - numero, tipo, capacit-potenzialit, localizzazione, data di entrata in servizio (sequencing) delle opere (per esempio: serbatoi, campi pozzi, condotte di adduzione, etc.); - caratteristiche della rete di adduzione-distribuzione; - politica di gestione degli impianti (serbatoi multiuso, falde, etc.). possibilit di considerare impatti cumulativi: erosione coste, effetto di laminazione di un complesso di casse di espansione, stato degli ecosistemi, effetto di reti ecologiche sulla biodiversit, etc. possibilit di considerare le interazioni (sinergie/antagonismi) esistenti tra progetti: effetto di un serbatoio sugli altri interconnessi (in termini di quantit e qualit) maggior potenzialit per la risoluzione di conflitti di interesse.

La valutazione a livello di piano pone per una serie di problemi:


richiede moltissima informazione; quella disponibile incompleta, inesatta, insufficiente (generica) e immancabilmente obsoleta la partecipazione pubblica difficile: troppi attori, poco coinvolgimento coinvolge molte istituzioni: sovrapposizione di competenze, scarica barile non mai definitiva perch: linformazione, la conoscenza, le tecniche, lo stato del sistema socioeconomico-ambientale, i problemi, le percezioni, i valori etico-morali-spirituali, le preferenze sociali continuano ad evolvere non scontato quale sia il dominio spazio-temporale da considerare. In particolare, un Piano Acque deve anche considerare e valutare gli impatti che le attivit insediativo-produttive, rese possibili dalla nuova o miglior disponibilit della risorsa idrica, potrebbero provocare? Potrebbe sembrare di s, ma se cos fosse lo stesso Piano Acque dovrebbe avere la facolt di ridecidere le destinazioni duso del territorio. Ma allora sarebbe un Piano Territoriale?!

La valutazione a livello di progetto, invece, presenta chiaramente caratteristiche diametralmente opposte, e in particolare: linformazione specifica, il pubblico pi definito e coinvolto, le responsabilit amministrativo-istituzionali pi definite.
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Un piano, per esempio, per la riduzione del rischio idraulico, viene redatto pensando sostanzialmente a un unico obiettivo: appunto quello di riduzione del rischio. Al momento di realizzare ognuno degli interventi occorre tipicamente una valutazione di dettaglio. In questa certamente vanno considerati aspetti ambientali e molto probabilmente possono insorgere proteste da parte del pubblico locale (e non). Questi elementi potrebbero addirittura portare ad annullare la decisione di realizzare lopera in questione. Ma la stessa cosa potrebbe succedere per tutte le altre e quindi....addio protezione dal rischio idraulico. Se anche gli aspetti ambientali, insieme con tutti quegli altri che possono motivare unopposizione da parte del pubblico, vengono considerati dallinizio in una valutazione integrata e partecipativa (come pu essere la VAS), al momento di realizzare ogni singolo progetto ci sar auspicabilmente pi consenso. Daltra parte, per, non da rifiutare il concetto che la valutazione di dettaglio (a livello di progetto), proprio per la disponibilit di informazione pi specifica e per il maggior coinvolgimento del pubblico, possa portare a una necessit di revisione delle decisioni di piano. Naturalmente, questa revisione non deve avvenire troppo spesso, altrimenti il piano sarebbe inutile. Unintegrazione opportuna quindi dobbligo nei due sensi: a livello di piano si devono considerare, per quanto possibile, anche gli aspetti che saranno rilevanti a livello di progetto (per questo necessario che la VAS non rimanga solo strategica, ma scenda anche al livello di tattica); e va prevista la possibilit che dal progetto si ritorni a modificare il piano, ma solo quando davvero inevitabile. Per riflettere su come questa integrazione potrebbe avvenire, consideriamo quattro casi rappresentativi: a) Ideale: esiste il piano settoriale di riferimento; stato costruito in base a una valutazione integrata e partecipativa (diciamo una VAS ideale) e quindi, sperabilmente, c consapevolezza delle scelte e un certo consenso; c coordinamento tra le istituzioni e organizzazioni che lo implementeranno. b) Classico: esiste un piano, ma non frutto di un tale processo. c) Anomalo: analogo; inoltre, chi ha definito il piano non ha lautorit per governarne lattuazione. d) Estremo: non esiste il piano settoriale di riferimento.

Il caso d) Estremo il pi povero, ma anche il pi semplice: in tal caso, infatti, lunica cosa auspicabile effettuare a livello di progetto una valutazione la pi completa possibile, per sopperire per quanto possibile alla carenza del piano di riferimento (Sviluppare il pianoprocesso sarebbe naturalmente la soluzione preferibile.) Nel caso a) Ideale, quello immaginato nel modello PANACEAS, si tratta di procedere secondo lo schema illustrato nella seguente figura che sottolinea come la definizione di un piano comunque un processo dinamico, anche prescindendo dalla sua definizione partecipativa (gi discussa) perch: i) ii) il sistema a cui si riferisce evolve nel tempo e quindi il piano va aggiornato (per esempio, pu sorgere la necessit o opportunit di realizzare una nuova azione non prevista); quando si arriva alla fase di decisione operativa relativa a una delle azioni (progetto) previste nel piano pu accadere che ci si renda conto che il piano scelto non
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adeguato; iii) pu accadere che azioni che si prevedeva venissero realizzate da soggetti diversi da quello pubblico che ha definito il Piano, e quindi con fondi propri, semplicemente non vengano realizzate; iv) dopo aver realizzato il progetto, il monitoraggio pu rivelare effetti diversi (tipicamente negativi) da quelli previsti e attesi al punto da richiedere una correzione anche al di l di quanto pu essere fatto sul progetto stesso.

ll seguente schema interpreta queste considerazioni considerando il processo globale dalla definizione del piano allattuazione:

Preferenze sociali

Contesto
PIANIFICAZIONE (revisione ogni 5 anni)

P U B B L I C O

PIANO

Attuazione
PROGETTO

VIA di PROGETTO

M O N I T O R A G G I O

Realizzazione e gestione

Figura 45 Il ciclo di intervento in pratica: dalla decisione allattuazione con tutte le revisioni del caso

La met superiore del grande cerchio verdino centrale relativa alla pianificazione, quella sotto alla sua attuazione che si articola nella realizzazione di progetti. Ogni progetto sottoposto a una procedura di valutazione che pu essere la VIA (se previsto dalle disposizioni di legge per quella categoria di progetti), o una valutazione integrata la cui
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esigenza scaturisce tipicamente da situazioni di forte opposizione sociale (freccione sulla sinistra). Il singolo progetto pu subire cambiamenti o comunque una ridiscussione rispetto a quanto definito nel piano quando la procedura di VIA (o di valutazione integrata) porta a una decisione diversa in merito al progetto stesso. Ci pu succedere quando emergano nuovi elementi informativi di rilievo (freccia tratteggiata da destra), per esempio si scopre la presenza di una specie endemica rara e minacciata dal progetto; o quando una pi attenta e approfondita valutazione dei pro e contro pu portare a scegliere un nuovo e diverso compromesso tra gli obiettivi. Anche in fase di realizzazione vera e propria o di gestione, fase costantemente monitorata (freccione doppio intero sulla destra), pu rendersi necessario apportare modifiche strutturali e soprattutto gestionali al progetto. Si possono infatti verificare malfunzionamenti o impatti imprevisti; per esempio, il monitoraggio dello stato della comunit ittica di un corso dacqua a valle di un serbatoio idrico pu evidenziare la necessit di modificare la regolazione, rilasciando una maggior portata minima, o seguendo un diverso andamento temporale. A livello di pianificazione, daltra parte, il processo si pu riaprire periodicamente (per esempio ogni 5 anni) per aggiornamenti visto che continuamente cambiano le informazioni e la conoscenza sul sistema nonch le preferenze sociali (e le esigenze, i valori, le percezioni, gli stili di vita, ecc.), o pu accadere che azioni che si prevedeva venissero realizzate da soggetti diversi da quello pubblico che ha definito il Piano, e quindi con fondi propri, semplicemente non vengano realizzate. Pu riaprirsi, analogamente al caso del progetto, anche perch il monitoraggio pu rivelare che sono cambiate situazioni al contorno o che i risultati e benefici attesi dal piano non si concretizzano o si riscontrano effetti diversi (tipicamente negativi) da quelli previsti e attesi al punto da richiedere una correzione anche al di l di quanto pu essere fatto sul progetto stesso. E infine il processo di piano pu riaprirsi, come si detto, proprio quando la revisione a livello locale del progetto non si risolta nellambito locale e ci si renda quindi conto che il piano scelto di fatto ... non adeguato. La linea che lega monitoraggio a partecipazione indica che linformazione via via acquisita deve essere resa sistematicamente accessibile al pubblico. In pratica, ogni volta che si arriva al momento di realizzare un nuovo progetto di quelli inseriti nel piano, si apre tipicamente un processo di tipo VIA (eventualmente anche nel caso il progetto non sia di quelli rientranti nelle categoria VIA previste dalla legge). Questo processo, comunque basato sul metodo del consenso, deve essere decisamente pi snello di quello classico non inserito in un piano. Consiste sostanzialmente in: a) informare sul percorso che ha condotto a costruire il piano attuale in cui si inserisce il progetto, ricordando tutti gli elementi fondanti b) verificare se con linformazione ulteriore acquisita i presupposti del piano possano considerarsi sensibilmente validi c) quindi, dimostrare laccettabilit e la convenienza sociale del progetto, attraverso una valutazione adeguata d) eventualmente aprire un processo negoziale locale nel caso in cui il passo precedente non si chiuda con successo; cercare per di muoversi in uno spazio decisionale locale che non
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rimetta in discussione nel possibile le scelte di piano di livello pi alto (per esempio . la diga prevista si fa, ma in un altro posto e con modalit diverse e magari pi piccola intervenendo con unaltra azione che permette di compensare la riduzione di volume) e) nel caso non si riesca a chiudere con successo il processo senza modificare sensibilmente le scelte di piano, o pi precisamente senza modificare lordinamento preferenziale delle alternative di piano, si torna a riaprire il processo di piano.

Naturalmente, il punto delicato sta nello specificare criteri e metodi per definire bene cosa significa una modifica sensibile degli elementi fondanti il piano o degli effetti di piano, cio dove sta il confine tra necessit o meno di cambiamento del piano. (in chiusura di questo capitolo si propone un approccio metodologico per rispondere a questo dilemma). Nel caso Classico (b), il processo di fatto il medesimo, con la differenza che linterazione tra le diverse fasi generalmente non prevista e organizzata dallinizio ed quindi gestita in maniera sostanzialmente disordinata con conseguente frequente spreco di risorse, insoddisfazione degli attori e, in una parola, presa di decisioni non ottimali, qualunque sia il significato esatto attribuibile a questo termine. Altra caratteristica di questo caso che, a causa dello scarso coinvolgimento pubblico e della probabile mancanza di consenso, il piano non pu contare su risorse finanziarie endogene, in particolare quelle che investitori privati potrebbero rendere disponibili, e deve quindi appoggiarsi interamente a finanziamenti pubblici. I meccanismi negativi gi discussi in I fallimenti della pianificazione (finanziamenti, opposizione, informazione) si rivelano quindi qui in tutta la loro pesantezza. Anche il caso Anomalo (c) pu rivestire un certo interesse: lente che ha prodotto il piano (a tavolino, cio non attraverso un processo partecipativo) ha decisamente sorpassato i limiti del proprio spazio decisionale sostanzialmente prevedendo progetti, ma senza provvedere (per limitatezza del proprio mandato) a reperire le risorse finanziarie corrispondenti. Che validit ha un tale piano? Poca dal punto di vista giuridico-amministrativo e operativo; per molta dal punto di vista pratico: pu contenere molta informazione utile, costituire un punto di riferimento, e addirittura aver individuato la soluzione economicamente pi efficiente o a minimo costo (ma non per questo necessariamente la migliore non essendo frutto di una valutazione integrata). In questo caso, la proposta di realizzazione di ognuno dei singoli progetti sorger tipicamente in modo autonomo da proponenti singoli che sfrutteranno le informazioni e le indicazioni del piano per proporre qualcosa che ritengono conveniente per i loro interessi (eventualmente di carattere pubblico, ma locale o comunque parziale). Diventer ancora pi necessario allora arrivare a dimostrare laccettabilit e la convenienza sociale del progetto proposto, operando secondo le linee pi sopra indicate. Nella seguente sezione si propone uno schema operativo (approccio differenziale) per far fronte al problema sollevato precedentemente della valutazione di un progetto inserito in un piano.

10.7.1 La valutazione di un progetto inserito in un piano La valutazione vera e propria a livello di progetto un compito difficile perch: non pensabile che il soggetto proponente il progetto consideri tutti gli effetti a livello di piano, perch per valutarli dovrebbe maneggiare ancora tutta linformazione di piano, un
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compito decisamente troppo oneroso (a meno di disporre di un sistema di supporto alle decisioni adeguato, vedi Nardini and Fahmy nella bibliografia). daltra parte, non dovrebbe ignorare le relazioni che il progetto in questione potrebbe avere con gli altri di piano, esistenti o futuri. Si pensi agli effetti sulla laminazione delle piene, sulla disponibilit idrica o sulla qualit che la realizzazione di un nuovo serbatoio idrologicamente interconnesso con altri pu comportare. Naturalmente la valutazione diversa se tali altre opere esistono gi o invece sono solo previste. Ma allora, qual lambito spaziale e temporale da considerare?

Un approccio ragionevole in questo caso potrebbe essere quello presentato qui di seguito e che si potrebbe definire di tipo differenziale (questo lapproccio che stato proposto, in particolare, nella Metodologia per la Valutazione di Impatto Ambientale delle Grandi Opere Idrauliche del Piano Acque Sardegna119): a) definire e isolare dentro il sistema socio-economico-ambientale il sotto-sistema con il quale il progetto considerato ha pi stretta relazione (in base a criteri approssimati, operativi); b) stabilire un criterio su come considerare i progetti esterni al sotto-sistema (ma appartenenti al piano e comunque collegati in qualche misura al sotto-sistema); per esempio, assumere che la domanda prevista da parte delle utenze future sia gi operativa, perch ci corrisponde alla situazione pi cautelativa dal punto di vista degli afflussi disponibili al nuovo serbatoio;

c) analizzare e valutare, nel sotto-sistema, solo gli impatti differenziali, cio corrispondenti
alla differenza tra situazione senza progetto, e situazione con progetto. In questo modo ci si de-responsabilizza dagli effetti associati a decisioni pertinenti al sotto-sistema, salvo quelle relative al progetto in esame;

d) il Proponente non ha la facolt di stabilire la sequenza temporale da adottare per la


realizzazione degli altri progetti previsti nel piano, perch non ha il controllo degli investimenti; lunica cosa che pu fare ipotizzare degli scenari ragionevoli e credibili di evoluzione temporale del sotto-sistema. La valutazione del suo progetto dovrebbe essere effettuata in corrispondenza di ognuno di tali scenari.

119

Nardini A., Bollini G., Dovera D. Berrini M. (1992). Istituto Ambiente Italia s.r.l. (Milano)

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10.8 Fare la VAS in pratica, o applicare PANACEAS


In questa sezione si riassumono alcuni concetti gi discussi e si fornisce un quadro di orientamento per svolgere la VAS in pratica, il che, nellaccezione ampia qui adottata, coincide con applicare PANACEAS nel caso di un problema di pianificazione (PPP: Programma, Piano, Politica).

Per essere strategica, la VAS deve essere sufficientemente generale, cio non perdersi in approfondimenti di dettaglio. Il risultato fondamentale a cui puntare facendo la VAS di un dato intervento (piano, programma o politica) un quadro molto snello ma non ambiguo che risponde ai seguenti quesiti essenziali (gli stessi gi individuati nel capitolo Modello PANACEAS): perch? su che base? quali sono i presupposti, le motivazioni (problemi, opportunit), la filosofia, la coerenza col contesto (ambientale, sociale, programmatico-normativo, istituzionale-amministrativo)? quali sono i vincoli e gli scenari in cui ci si muove? cio le assunzioni sulle variabili che non si possono decidere (modificare) nellambito del PPP in considerazione (andamento economia globale; comportamento paesi arabi e USA; crescita demografica; ....) per ottenere cosa? quali problemi risolvere (economici, sociali, ambientali)? quali opportunit sfruttare? quale immagine obiettivo e quindi quali gli obiettivi (e specificare bene come misurarli in base allo stato corrente, presente e futuro, del sistema socio-economicoambientale e misurarli al tempo zero come riferimento)? come/in cosa consiste? quale strategia (obiettivi operativi, linee di azione e azioni)? quali sono le alternative di piano (combinazioni di azioni) capaci di interpretare divergenze di valori e interessi tra gli attori in causa? e perch le azioni previste dovrebbero raggiungere gli obiettivi (legame logico-concettuale , o coerenza interna della strategia)? che scelta politica si compiuta? quale alternativa si scelta e perch? quale il compromesso tra gli obiettivi (compresi i non-obiettivi, cio gli effetti negativi)? e quanto win-win la soluzione trovata? quanto buona la scelta? (la valutazione di merito) occorre per questo esaminare i vari punti di vista offerti dalla valutazione integrata (si veda PROBLEMA DECISIONALE E VALUTAZIONE LA VALUTAZIONE INTEGRATA): rilevanza, fattibilit, efficacia, efficienza, sostenibilit (ambientale, sociale, economico-finanziaria), impatto, giustizia (equit, ...), ecc.? In particolare, occorre chiarire chi sono i beneficiati e chi gli impattati (compresa la collettivit in s e lambiente in generale) e perch (quali valori in senso esteso- hanno in gioco?) e cosa succederebbe loro (misurare in modo quali-quantitativo gli effetti, considerate tutte le misure di mitigazione annunciate)? E su che base ci si aspetta che il PPP scelto sar davvero efficace : ovvero quanto buoni sono gli strumenti attuativi messi in campo quanto buono il processo che ha portato alla scelta? (la valutazione di processo) devono qui emergere le caratteristiche del processo sviluppato e dellinterazione tra i diversi soggetti coinvolti come si intende attuare? (Piano dazione e Monitoraggio&valutazione) si specifica come far funzionare gli strumenti attuativi e come si intende monitorare lattuazione e correggere conseguentemente le azioni, in corso dopera; chi lo far (responsabilit) e con che mezzi.
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Infine, si dovrebbero fornire informazioni pi tecniche del tipo quanto costa e chi finanzia? chi lo realizza e con che tempi?

10.8.1 Cosa occorre fare in concreto per fare la VAS di un certo piano o per applicare Panaceas? Se si parte da zero, cio il piano non esiste ancora, ed esistono le condizioni necessarie (cio la possibilit di soddisfare i principi guida e di rispettare le condizioni sine-qua-non discusse nelle sezioni specifiche), si tratta di seguire con maggior o minor aderenza, a seconda del caso, i passi chiave esposti nel modello PANACEAS, scegliendo un grado opportuno tra lapproccio integrato nel processo di Pianificazione territoriale o in parallelo (si veda La Valutazione Ambientale Strategica (VAS)) ed attivando un adeguato processo di partecipazione pubblica. I primi passi sono gi stati illustrati al COME ATTIVARE UN PROCESSO PARTECIPATIVO . Occorre poi definire i contenuti metodologici. I principali sono: razionalizzazione del processo decisionale: in modo da rendere alla fine riconoscibili i passi chiave (diagnosi, strutturazione di obiettivi e decisioni, concettualizzazione, analisi, scelta e specificazione; si veda anche il capitolo Modello PANACEAS). Non si propone di aderire rigidamente a un percorso lineare; il processo inevitabilmente evolve per gradi a volte bypassando alcune fasi o reiterando su altre. Si tratta di assicurare un percorso logico che porti a una strategia chiara e solida, eliminando aspetti superflui e garantendo la ripercorribilit. La scomposizione in passi chiave permette anche di dare un maggior ruolo alla partecipazione pubblica e di verificare e creare il consenso prima di fare il passo pi lungo della gamba. Con una maggior razionalizzazione si pu in particolare chiarire come misurare gli obiettivi (e gli impatti) nella situazione attuale e in quella pianificata, esplicitando anche il compromesso scelto in merito al grado di loro raggiungimento. E possibile anche chiarire cosa effettivamente si pu decidere a livello del piano in oggetto (spazio delle decisioni) e cosa viene rimandato a livelli inferiori; chiarire questa relazione tra livello di pianificazione e di attuazione (o livello dei progetti) costituisce un aspetto centrale per migliorare lattuabilit del piano e la premessa per gestire meglio il difficile rapporto tra VAS e VIA valutazione integrata: questa attivit si svolge a cavallo dei tre passi chiave di concettualizzazione, analisi e scelta. Va effettuata in pi momenti del processo. Questo punto trattato con maggior dettaglio pi avanti in questa stessa sezione. Occorre anche decidere chi conduce la valutazione. Anche accettando lidea che la valutazione debba solo erogare un bollino blu sul processo decisionale, senza entrare pi di tanto nei meriti delle scelte, opportuno che si individui un responsabile della valutazione diverso dal pianificatore; infatti, due paia docchi vedono meglio di uno. Due responsabili con due squadre di lavoro dovrebbero lavorare in parallelo con costante interazione. Il gruppo di valutazione non dovrebbe essere percepito dal pianificatore come un rompiscatole, ma come un aiuto; per questo, invece di limitarsi a valutare quanto il pianificatore produce, potrebbe coadiuvarlo specificando dallinizio come intende procedere nella valutazione, quali criteri e indicatori utilizzer, ecc. monitoraggio: predisporre e attuare un sistema di monitoraggio sia del contesto ambientale e socio-economico in cui si inserisce il piano, sia dellattuazione del piano stesso. Lidea avvalersi anche qui esattamente degli stessi indicatori utilizzati per misurare gli obiettivi e gli
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impatti a livello di predisposizione del piano. Sostanzialmente si tratta di acquisire progressivamente le informazioni che permettono di rivedere e aggiornare la medesima valutazione integrata di cui sopra (e dettagliata a seguire) (si veda anche Valutazione e monitoraggio del problema e del piano).

10.8.2 Fare la valutazione Nella maggioranza dei casi, per, fare la VAS si colloca piuttosto nel seguente contesto: non si intende organizzare e svolgere un processo partecipativo (che, si spera, sia gi in fase di svolgimento), ma tipicamente ci si limita al momento di valutazione vero e proprio di una proposta gi delineata in qualche misura o in modo approfondito (si veda la doppia interpretazione della VAS in La Valutazione Ambientale Strategica (VAS)); questo corrisponde, con riferimento allo schema presentato nel Modello PANACEAS, da un lato ai soli passi chiave di concettualizzazione ed analisi (e in parte decisione) e, dallaltro, alla valutazione del processo decisionale in se stesso rispetto ai tre Stadi della valutazione, qui si sta parlando di valutazione ex-ante, cio prima di approvare ed attuare le decisioni con riferimento allo schema di Monitoraggio e valutazione dellattuazione , si vuole dare risposta alle seguenti domande (pi spesso, solo ad alcune di esse): a) Stai procedendo bene? (nella costruzione del piano). Naturalmente questa domanda si estender ai passi chiave gi realizzati fino al momento della valutazione di cui si sta parlando; la sua chiusura pu avvenire solo a processo completato b) Raggiungerai gli obiettivi posti? essendo in fase ex-ante ci si pu solo chiedere se i presupposti per raggiungerli ci sono; il reale raggiungimento si potr verificare solo dopo lattuazione (e, spesso, molto dopo) c) Risolverai i problemi individuati, o ne creerai di nuovi? sfrutterai le opportunit? (analogo commento) d) Il piano vale la spesa? questo il vero bilancio di pro e contro.

10.8.3 I passi della valutazione integrata in pratica Di seguito si esplodono i passi di cui sopra perch essi permettono di fornire tutte le risposte del quadro di sintesi da fornire come prodotto della VAS. Come gi notato (si veda il capitolo Modello PANACEAS), a seconda delloggetto del processo decisionale (dal progetto alla politica) cambia il livello di strategicit da adottare e quindi il grado di approfondimento a cui svolgere i passi chiave. Qui di seguito si presenta un quadro dettagliato che a seconda del caso pu essere esplorato in toto o solo in parte. Si ripetono sostanzialmente tutti i concetti gi esplorati in precedenza in forma di promemoria:

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a) Stai procedendo bene (120)? rispondere a questa domanda permette di rispondere ai quesiti di tipo descrittivo sintetizzati allinizio di questa sezione, compreso quello sul processo. Si elencano quindi tutti i passi chiave e una serie di domande ad essi pertinenti:
i) linterazione tra/con le istituzioni, gli stakeholders e il pubblico stata adeguata? Cio: lorganizzazione gestionale stata buona? (lo staff opportunamente qualificato e preparato? i rappresentanti del pubblico hanno avallato il processo e lorganizzazione? le loro osservazioni/proposte in merito allorganizzazione sono state recepite? le tecniche di partecipazione adeguate?). I partecipanti sono stati informati dei risultati e di come il loro contributo stato utilizzato e ha influito? Il processo ha rispettato lo statuto della partecipazione? sono stati individuati tutti gli attori significativi (quelli potenzialmente interessati o che potevano dare un contributo)? hanno avuto opportunit eque per partecipare e intervenire? sono stati forniti loro mezzi anche economici- per partecipare? le osservazioni sono sempre state documentate e diffuse? sono state recepite? i tempi si sono rivelati adeguati? gli incontri sono stati gestiti bene? se ne svolta una valutazione ad opera dei partecipanti? le conclusioni di tale valutazione sono state recepite per migliorare il processo stesso? si rilevato il grado di condivisione e registrato fedelmente eventuali divergenze di opinione? linformazione fornita ai partecipanti era sufficiente per esprimere pareri? era comprensibile anche ai non tecnici? era sufficientemente concisa ma esaustiva? stata fornita nei tempi e modi giusti per potersi esprimere ed influire sul processo decisionale? ecc.). Linterazione ha influito sulle decisioni finali? ii) nella fase di conoscenza e diagnosi: le informazioni utilizzate erano adeguate (sufficienti, aggiornate, affidabili, comprensibili al pubblico, condivise, ...)? I presupposti, il contesto, le motivazioni allazione chiari? Il contesto ben descritto (in particolare: lo stato del sistema e le sue criticit ambientali, socio-economico-culturali; il quadro normativo e di pianificazioneprogrammazione esistente, suo stato di attuazione e sua relazione con gli obiettivi e lo spazio decisionale del piano/progetto in oggetto)? La diagnosi, lindividuazione dei punti di forza e di debolezza i rischi e le opportunit sono ben fatti? lanalisi dellevoluzione del sistema ben fatta? iii) nella strutturazione degli obiettivi: emersa chiaramente la filosofia di ogni attore, quali problemi intende risolvere lui e quali opportunit sfruttare, la vision che lo ispira e quindi quali gli interessi e valori che lo muovono e i relativi obiettivi che si pone? e quale vision e obiettivi interpretata dalla(le) strategia(e) proposta(e)? Sono stati individuati i vincoli? Si verificata la coerenza degli obiettivi dichiarati con quelli di eventuali piani/programmi di livello superiore e con le normative? Si sono messi in luce eventuali conflitti tra gli obiettivi (e i corrispondenti interessi in gioco)? Si sono adeguatamente caratterizzati gli obiettivi (attraverso lalbero dei valori e opportuni attributi)? iv) nella strutturazione delle decisioni: si data voce alle opzioni proposte dai diversi attori? se ne realizzata una analisi di fattibilit? si chiarito la spazio decisionale? e i vincoli (fisici, politici, economici, programmatici, ecc.)? le suggestioni proposte sono state recepite al punto da creare (se necessario) strategie diverse? di tali strategie ne stata verificata e discussa la coerenza e pertinenza con gli obiettivi dichiarati individuando e motivando eventuali divergenze? e con il contesto, il quadro normativo, programmatico e amministrativo- istituzionale esistente e la sua evoluzione? e con i criteri dello sviluppo sostenibile (compresa la sostenibilit economicofinanziaria)? La strategia si mantiene chiaramente nei limiti individuati dallo spazio decisionale, o contempla cose che ne esulano (e quindi sono inefficaci o inattuabili)? v) nella concettualizzazione del problema decisionale: si sono individuati e specificati quali sono gli scenari in cui ci si muove? Si sono specificate bene le alternative di piano dando concretezza alle strategie emerse? E stata ben definita lAlternativa 0? Lapproccio di valutazione integra
Questa la tipologia di valutazione su cui si concentra la metodologia ANSEA. Qui si presenta qualcosa che riprende lidea di valutare il processo, ma molto pi semplificata e allo stesso tempo strutturata perch messa in stretta relazione con il modello PANACEAS. Lo scopo evitare il rischio cui ANSEA soggetta di perdersi in dettagli travisando le cose grosse, mancando in essa un filo conduttore semplice ed evidente.
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CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) lapporto della Valutazione di Impatto Ambientale, dellAnalisi Costi-Benefici e dellAnalisi Multicriterio? E spiegato in modo comprensibile? Si sono identificati gli impatti individuando chi subir i danni e chi godr dei benefici, e specificando il tipo di valore in gioco? Si sono inclusi tali impatti nei criteri di valutazione come non-obiettivi a fianco degli obiettivi posti? Si sono ben specificati i criteri di valutazione? Si specificato come misurare obiettivi e non-obiettivi in base allo stato corrente (presente e futuro) del sistema socio-economico-ambientale (albero dei valori, attributi)? Sono stati misurati (o sono misurabili) al tempo zero come riferimento (indicatori, informazioni)? Si chiarito perch la azioni proposte dovrebbero essere capaci di raggiungere gli obiettivi (legame logico-concettuale o vero modello delle relazioni causa-effetto), risolvere i problemi , sfruttare le opportunit e non creare nuovi problemi, e quale relazione incrociata esista tra gli effetti (per esempio un insieme di azioni migliora la viabilit, ma impatta negativamente la biodiversit)? vi) nellAnalisi per valutare: sono stati utilizzati strumenti predittivi adeguati? sono stati utilizzati bene con competenza e auto-critica? sono state chiarite assunzioni e ipotesi di base? Esistono ambiguit o dubbi sulla validit o sulle ipotesi fatte? Sono state individuate tutte le risorse (umane, e di know-how, fisico-materiali, finanziarie) necessarie per realizzare le attivit previste? E stato considerato il ruolo di aspetti problematici (quali la disponibilit di finanziamenti, il grado di consenso/dissenso, la complessit delle procedure burocratiche, leventualit di fattori esogeni negativi)? Si verificata la sostenibilit economico-finanziaria, ambientale, socioculturale (vista dai soggetti impattati), e politico-amministrativo-istituzionale (lamministrazione o ente locale davvero interessato e disponibile a realizzare il piano/progetto? dispone di risorse umane adeguate? si sono individuati chiaramente i soggetti responsabili? ci sono garanzie giuridiche e un sistema legale adeguati per assicurare il rispetto di impegni presi e dei diritti dei soggetti coinvolti?) Lutilizzo di tali strumenti sufficientemente documentato da essere ripercorso? i dati utilizzati sono resi disponibili? esiste una sintesi divulgativa comprensibile ai pi della metodologia e strumenti utilizzati e dellanalisi svolta? Lanalisi stata in grado di rispondere alle domande chiave (gli obiettivi posti saranno raggiunti? i problemi risolti? nuovi problemi creati?) Ed stata fatta un'analisi comparata dei pro e contro (espressi dai criteri di valutazione adottati) in relazione allalternativa 0? vii) nel decidere: le scelte compiute sono ripercorribili e coerenti con il modello concettuale del problema decisionale, cio si basano sugli obiettivi dichiarati e i non-obiettivi individuati (cio i criteri di valutazione) e sulle alternative messe in gioco, o esistono aree di nebulosit? stata condotta una negoziazione soddisfacente? sono stati affrontati gli eventuali conflitti di interesse? la soluzione pu considerarsi win-win o c spazio per migliorarla? Che grado di consenso si raggiunto? quali difficolt, ostacoli sono sorti e rimasti? il passaggio allapprovazione trover ostacoli? viii) nella specificazione: il piano di monitoraggio ben fatto? specifica bene cosa monitorare, dove reperire i dati, chi lo fa, con che tempi e che risorse? Si specificato come comportarsi in caso si verifichino anomalie, variazioni e revisioni del piano e chi ne responsabile (piano di contingenza; rapporto piano-progetto; gestione dellattuazione)? Si definito un buon Piano di azione con tempi (PERT e GANTT), target, impegni e responsabilit (si veda Dalla Mappa del problema al Piano strategico)? E chiarito chi finanzia, quanto, come e perch?

Rispondendo alle domande seguenti si ottiene linformazione necessaria per soddisfare il quesito chiave quanto buona la scelta? presentato allinizio di questa sezione. b) Raggiungerai gli obiettivi posti? (efficacia) un sottoprodotto di quanto spiegato al seguente
punto Vale la spesa?, limitato agli attributi che entrano esplicitamente nella definizione degli obiettivi dichiarati. Si deve anche effettuare un confronto con i target posti nel Piano di azione (si veda Dalla Mappa del problema al Piano strategico). E rispondere alle domande di cui si detto pi sopra al corrispondente punto in merito alla valutazione del processo.

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c) Risolverai i problemi individuati e sfrutterai le opportunit identificate, o creerai nuovi problemi? (impatto) anche questo un sottoprodotto di quanto spiegato al seguente
punto Vale la spesa?. Dei tre livelli di valutazione ci si limita sostanzialmente alla Valutazione oggettiva (Livello I pressione-stato-risposta), anche se per identificare eventuali nuovi problemi occorre comunque fare unanalisi di impatto. Per valutare se si sono sfruttate le opportunit identificate, si devono analizzare obiettivi e strategia. Occorre un riferimento costante e chiaro al quadro descrittivo del problema effettuato nel documento conoscitivo (analisi SWOT, si veda il capitolo Modello PANACEAS)

d) Vale la spesa? Per rispondere a questo complesso quesito occorre in sostanza fare tutte le cose
di cui si chiesto verifica nel valutare il processo. Dei tre livelli di valutazione occorre sviluppare la valutazione di Livello II -qualit della vita e conflitti, e Livello III Decisore pubblico. Naturalmente, quanto pi generale e generico il piano (o programma) tantopi difficile arrivare a valutare gli effetti; in tale situazione, ci si deve accontentare di verificare la coerenza degli obiettivi posti con quelli di altri strumenti normativo o pianificatorio-programmatico esistenti; quanto gli obiettivi centrino le esigenze dei destinatari (si valuta cio la rilevanza delliniziativa) e quanto le azioni previste siano legate a tali obiettivi (coerenza della strategia). Ecco ulteriori dettagli per questo punto: Per la valutazione di Livello II, occorre in particolare: strutturare il problema decisionale (concettualizzazione: scenari, alternative, criteri di valutazione, matrice di valutazione: si veda Lanalisi multicriterio); identificare gli impatti diretti e indiretti (Glossario); definire tra questi gli impatti finali individuando soggetti/gruppi impattati e valori in gioco: con questi si definiscono i non-obiettivi; costruire per ognuno il relativo albero dei valori (e gli attributi) e gli indici di valutazione che misurano la (in)soddisfazione relativa ad ogni obiettivo (o non-obiettivo), scegliendo per questo opportuni indicatori e algoritmo che permetta di effettuare laggregazione dellinformazione; definire un modello logico-concettuale della relazione causa-effetto tra azioni e attributi (si veda La mappa del problema con alcuni esempi: pelle, Task Force) esplicitando linsieme di relazioni che insistono su ogni attributo (totalizzazione); Effettuare le predizioni del valore del relativo indicatore attraverso modelli matematici, giudizi di esperto o semplici ragionamenti esplicitati (senza trascurare la presenza di incertezza nella predizione) costruire la Matrice di valutazione; intraprendere lanalisi dei conflitti e la Negoziazione win-win se necessario uscire (possibilmente) con una o pi alternative socialmente accettabili e il relativo grado di consenso e di equit nella distribuzione di benefici e costi. Per la Valutazione di Livello III, occorre poi: fornire una misura della soddisfazione globale (magari anche attraverso un indice opportuno); affiancarla con altri indici significativi, quali sostenibilit economico-finanziaria (efficienza economica o tecnica nelluso delle risorse; bilancio finanziario), socio-culturale, politico-amministrativo-istituzionale, ambientale (per esempio attraverso limpronta ecologica 121), fattibilit, ecc. (si veda Tre livelli di valutazione per decidere se vale la pena e Monitoraggio del piano e del processo). E, finalmente, analizzare i risultati, soppesare pro e contro, individuare eventuali difficolt e dare indicazioni su cosa fare per rimediare e per procedere.

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Wackernagel e Rees (1996)

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10.9

La simulazione svolta durante il Corso CIRF al Parco del Taro

10.9.1 Lo spazio decisionale, scenari e vincoli Prima di definire Alternative di soluzione, necessario definire qual lo spazio decisionale, cio cosa pu essere deciso e cosa no allinterno del processo intrapreso (supponendo per un attimo che esso sia attivato nella realt). Concettualmente questa riflessione dovrebbe avvenire prima ancora di definire opzioni di soluzione; ma il processo decisionale reale anche un processo di apprendimento mutuo in cui le cose vanno chiarendosi nel percorso. Spazio decisionale Col fine di chiarire il percorso logico, possiamo tentare di schematizzare come segue lo spazio decisionale, in base alle opzioni individuate e trascurando per semplicit le azioni propedeutiche e quelle che richiedono ulteriore indagini (restano quindi le N: Non condivise; C: Condivise). Va anche notato che alcune opzioni non sono in antitesi, bens possono essere attuate simultaneamente: a) destino dei frantoi e imprese: i-restare e continuare (fino ad esaurimento aree estrattive) (con la sotto-opzione di espandere larea estrattiva) (N); ii-restare ed essere riconvertiti (con la sotto-opzione di restare di propriet privata o di essere ceduti al Parco) (N); iii-essere delocalizzati e riconvertiti (specificando per dove), con la sotto-opzione di cedere ai frantoisti lappalto pedemontana in cambio di riconversione a smaltimento inerti (C) b) frantoi/imprese e rischio idraulico: i-metterli in sicurezza con opere di difesa/idrauliche (N); iinon proteggerli, ma intervenire in caso di danno (non stata considerata n tra le N n tra le C; in realt la situazione attuale); iii-idem e inoltre imporre tra 10 anni unassicurazione obbligatoria (C) c) ponte e guado: i-ponte sul guado (C); ii-ponte in altro sito mantenendo il guado (progetto originale) (N); iii-ponte in altro sito, eliminando il guado (N) d) assetto fluviale: i-non fare nulla (non stata esplicitata, la situazione attuale); ii-recuperare alcune zone esondabili da destinare a casse di espansione riqualificando allo stesso tempo gli habitat (C); iii-riqualificare i siti frantoi grazie alla realizzazione del ponte sul guado (C) e) deflusso minimo in alveo (questo tema stato affrontato solo tangenzialmente): i-non far nulla; ii-realizzare bacini di accumulo in periodi di abbondanza a integrazione dellapprovvigionamento idrico irriguo (C) f) finanziamento ulteriore alle normali fonti pubbliche (le possibili scelte non sono in antitesi, e possono essere combinate tra loro): i- risparmio della spesa prevista per difesa idraulica (da dedicare a rilocalizzazione e riconversione) (C); ii-progetto ponte sul Taro (per delocalizzazione e riqualificazione fluviale) (C); iii-finanziamento comunitario (C); iv-proventi da lavori intrinseci alla sistemazione fluviale (riqualificazione, creazione di bacini, sistemazione idraulica ) (C);

Va notato che non tutte le combinazioni delle decisioni sono possibili. Per esempio, non ha senso decidere di mettere in sicurezza i frantoi (b.i) se si deciso di delocalizzarli (a.iii).
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Unaltra componente riguarda le relazioni giuridico-formali tra soggetti; per esempio il fare ricorso contro la normativa del Parco. In un processo negoziale, questa opzione dovrebbe momentaneamente essere congelata.

Gli scenari Poich abbiamo assunto, in particolare, che la decisione relativa al realizzare il ponte sul Taro per la pedemontana sia una decisione esterna, gi presa e quindi non pi in discussione nel processo intrapreso, essa non fa parte dello spazio decisionale. Potrebbe far parte degli scenari. Si potrebbe sempre mantenere il dubbio che, anche se presa, per qualche ragione potrebbe non essere attuata; in questo caso avrebbe senso considerare proprio tra le variabili di scenario la realizzazione o non realizzazione di un ponte. Per semplicit e realismo assumiamo invece che lo scenario con ponte sia dato per certo e quindi dora in poi neppure pi ricordato. Quali altre variabili di scenario andrebbero considerate? Sicuramente lidrologia. Nel futuro, si potrebbero considerare possibili eventi estremi catastrofici, oppure solo piene moderate. Si potrebbe quindi operare sotto uno scenario idrologico estremo, o sotto uno normale (per esempio corrispondente allidrologia storica). Unaltra variabile significativa potrebbe essere il maggior o minor sviluppo economico o la conseguente capacit di offrire opportunit di impiego. Allargando la visione alle altre problematiche del Taro, lagricoltura, unulteriore variabile riguarderebbe indubbiamente landamento della Politica Agraria Comunitaria e i suoi riflessi sugli ordinamenti colturali e quindi sulla domanda idrica. Pi nel concreto, una variabile di scenario potrebbe essere leventualit di trovare effettivamente aree disponibili per la nuova localizzazione dei frantoi o meno. Sempre per semplicit, nel seguito della simulazione si opera sotto un unico scenario che assume, tra le altre variabili, la possibilit di individuare siti per la rilocalizzazione. In un processo reale andrebbe descritto in modo esaustivo in tutti i suoi aspetti (idrologia, sviluppo economico, ordinamento colturale, ...., disponibilit di aree di delocalizzazione, ecc.).

E lAlternativa 0 ? Questa corrisponde al non far nulla, sempre nellambito dello spazio decisionale considerato. Nel nostro caso, ci corrisponde a realizzare comunque un ponte sul Taro (essendo un vincolo esterno, o variabile di scenario) senza per aver preso esplicitamente una decisione in merito. Questo, in tutta probabilit, comporter realizzare un ponte in un sito diverso da quello del guado (cio, in sostanza, accogliere lopzione non condivisa 5). Il non far nulla si riferisce infatti alle scelte che possono essere fatte allinterno del processo decisionale il quale si inserisce su un tessuto decisionale pre-esistente. Un criterio simile stato assunto per quanto riguarda le altre decisioni. LAlt.-0 caratterizzata nel paragrafo Alternative.

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Le alternative per il caso del Taro ALTERNATIVA 0 a) b) c) d) e) f) destino dei frantoi e imprese: i-restare e continuare (fino ad esaurimento aree estrattive) (N) frantoi/imprese e rischio idraulico: ii-non proteggerli, ma intervenire in caso di danno ponte e guado: iii-ponte in altro sito (progetto originale), mantenendo il guado (N) assetto fluviale: i-non fare nulla deflusso minimo in alveo: i-non far nulla finanziamento: nulla di specifico

A questo punto sono state costruite le alternative utilizzando come mattoni le opzioni condivise. Si noti che ogni Alternativa deve esprimersi compiutamente su tutte le variabili decisionali individuate come spazio decisionale. Ci non esclude eventualmente di non decidere alcuni aspetti (lasciandoli quindi coincidenti con il caso dellAlternativa 0), oppure di rimandare una decisione scegliendo di approfondire ulteriormente le conoscenze. Per tutte le alternative considerate, realizzare le seguenti azioni preliminari: effettuare uno studio della dinamica fluviale prima di definire interventi di difesa idraulica eseguire uno studio di fattibilit per la delocalizzazione definire e rendere operativo un piano di protezione civile interpellare gli imprenditori prima di ogni scelta interpellare gli ambientalisti prima di ogni scelta procedere con gradualit coinvolgere gli ambientalisti nel tavolo tecnico di identificazione e scelta nuovi siti implementare azioni di sensibilizzazione

ALTERNATIVA BASE OPZIONI CONDIVISE a) destino dei frantoi e imprese: iii-essere delocalizzati e riconvertiti (specificando per dove), con la sotto-opzione di cedere ai frantoisti lappalto pedemontana in cambio di riconversione a smaltimento inerti (C) b) frantoi/imprese e rischio idraulico: iii- non proteggerli, ma intervenire in caso di danno e inoltre imporre tra 10 anni unassicurazione obbligatoria (C) c) ponte e guado: i-ponte sul guado (C) d) assetto fluviale: iii-riqualificare i siti frantoi grazie alla realizzazione del ponte sul guado (C) e) deflusso minimo in alveo (questo tema stato affrontato solo tangenzialmente): ii-realizzare bacini di accumulo in periodi di abbondanza a integrazione dellapprovvigionamento idrico irriguo (C) f) finanziamento: i- risparmio della spesa prevista per difesa idraulica (da dedicare a rilocalizzazione e riconversione) (C); ii-progetto ponte sul Taro (per de-localizzazione e riqualificazione fluviale) (C); iii-finanziamento comunitario (C); iv-proventi da lavori intrinseci alla sistemazione fluviale (creazione di bacini) (C)

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In realt, visto con il senno di poi (si veda nel seguito la matrice di valutazione del Taro), appare curioso o addirittura incoerente aver classificato come condivise tutte le opzioni di finanziamento; infatti, nel seguito appare che per gli Amministratori politici la maggior parte di esse sono troppo ardite per passare inosservate e risultano quindi loro sgradite. Lincoerenza si deve o a una cattiva conduzione di questa analisi di fattibilit troppo poco partecipata, o alla inevitabile gradualit di maturazione della comprensione delle cose, o a una molto buona simulazione del ruolo dei politici la cui filosofia di non esporsi ha impedito di mettere un puntino sulla i poi inevitabilmente riemerso. Anche questa verifica di coerenza, e la conseguente revisione di tutti i passi, un elemento tipico e utile del processo partecipativo. Resta naturalmente il problema di individuare e definire i siti di rilocalizzazione. Dora in poi, per poter proseguire, assumiamo che si siano individuati in area agricola fuori Parco. Si pu notare che questa alternativa risulta molto ambientale; potrebbe infatti essere quella proposta dal Parco in vista dei propri obiettivi ambientali. Questo risultato si deve un po alla composizione dei membri del corso, tutti gi sensibilizzati alle questioni ambientali, e un po alla scarsa interazione-confronto sviluppato che non ha permesso di far emergere interessi pi evidenti. Vediamo come potrebbe essere lalternativa mirata a rispondere pi da vicino alle esigenze dei frantoisti (che tuttavia non sono a priori contrari alla soluzione di cui sopra):

ALTERNATIVA FRANTOISTI MANTENERE UN CAPITALE di FATICA E TRADIZIONE a) destino dei frantoi e imprese: i-restare e continuare espandendo larea estrattiva (N) b) frantoi/imprese e rischio idraulico: i-metterli in sicurezza con opere di difesa/idrauliche (N) c) ponte e guado: ii-ponte in altro sito (progetto originale), mantenendo il guado (N) (si assume qui che sia leggermente preferita al ponte sul guado, perch lascia loro maggior libert di azione, anche se il ponte sarebbe una soluzione pi definitiva) d) assetto fluviale: ii-recuperare alcune zone esondabili da destinare a casse di espansione riqualificando allo stesso tempo gli habitat (C) (interessa perch li coinvolgerebbe nelle attivit di scavo e quindi reperimento inerti) e) deflusso minimo in alveo (questo tema stato affrontato solo tangenzialmente): ii-realizzare bacini di accumulo in periodi di abbondanza a integrazione dellapprovvigionamento idrico irriguo (C) (come sopra) f) finanziamento: iv-proventi da lavori intrinseci alla sistemazione fluviale (riqualificazione, creazione di bacini, sistemazione idraulica ) (C) Unulteriore alternativa potrebbe essere quella di interesse delle amministrazioni, preoccupata di raccogliere il consenso delle comunit, ma anche di muoversi in binari certi:

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ALTERNATIVA AMMINISTRATORI MUOVERSI PER IL CONSENSO SENZA SCOSTARSI DAI BINARI NORMATIVO-AMMINISTRATIVI STABILITI a) destino dei frantoi e imprese: iii-essere delocalizzati e riconvertiti (specificando per dove) (C) b) frantoi/imprese e rischio idraulico: i-metterli in sicurezza con opere di difesa/idrauliche provvisorie fino a delocalizzazione (N) c) ponte e guado: ii-in altro sito (progetto originale), eliminando il guado (N) d) assetto fluviale: i-non fare nulla (non stata esplicitata, la situazione attuale) e) deflusso minimo in alveo (questo tema stato affrontato solo tangenzialmente): i-non far nulla f) finanziamento: iii-finanziamento comunitario (C)

Completata lindividuazione preliminare delle alternative sulla linea di quanto fatto, il passo successivo quello di risolvere le aree di incertezza comunque presenti; per esempio, nel nostro caso, lindividuazione delle aree di rilocalizzazione; la fattibilit tecnica di realizzazione di casse di espansione e dei bacini di accumulo idrico; o quella giuridico-amministrativa di concedere lappalto per la pedemontana vincolato alla riconversione; ecc. Queste indagini potrebbero portare, nel caso peggiore, a scartare alcune ipotesi date per buone, o, nel caso migliore, a specificarle fino al livello di fattibilit, rendendole praticabili. In ogni caso, ne deriva una nuova e pi precisa definizione di un insieme di alternative. In questa simulazione non sviluppiamo questa fase ulteriore di approfondimento, dando per scontata la fattibilit delle alternative definite pi sopra.

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10.9.2 Criteri di valutazione per il caso del Taro Il meta-criterio di valutazione impostato quello del Livello II (si veda Tre livelli di valutazione per decidere se vale la pena) di misura della soddisfazione dei vari gruppi di interesse. I criteri specifici adottati nella simulazione, e riportati nella successiva matrice di valutazione del Taro, coincidono con gli attributi selezionati negli alberi dei valori fiume naturale e attivit frantoi. Questultimo, come gi notato, in realt rappresenta tre diversi punti di vista: i frantoisti e imprenditori, gli amministratori locali, gli amministratori politici. Naturalmente, nel caso reale occorrerebbe considerare anche il punto di vista degli altri attori rilevanti, e integrare con i risultati di unanalisi di impatto classica, come spiegato nella sezione PANACEAS.

Per esempio, per la Linea di azione Destino dei frantoi e delle imprese, si potrebbe costruire uno schema del seguente tipo ( solo un esempio parziale): Classe di azioni Delocalizzazione Azioni a) Liberare larea
-

Fattori causali
pi spazio allalveo minor disturbo alla fauna nascita di opportunit movimenti di terra/polveri trasporto con automezzi dispendio di risorse finanziarie cessazione attivit pre-esistenti cambio propriet della terra utilizzo risorse fisiche produzione di beni e servizi modifica mercato locale dispendio di risorse finanziarie

b) Spostare macchinari

c) Occupare nuovo sito d) Trovare e attivare una nuova attivit realizzabile

Da questesempio, emerge immediatamente un impatto da considerare perch porta a un nuovo (non)obiettivo: limpatto socio-economico e fisico dovuto alloccupazione di nuovi siti e conseguente interruzione delle attivit pre-esistenti, cambio del regime di propriet della terra, ecc.

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11 IL MODELLO CAUSA-EFFETTO 11.1 La mappa del problema con alcuni esempi: pelle, Task Force

In questa sezione si discute un altro aspetto centrale della problematica di valutazione: il modello di relazioni causa-effetto, cio come legare le azioni agli obiettivi (effetti desiderati) e agli impatti negativi (indesiderati). Innanzitutto si discute come effettuare questo legame da un punto di vista logicoconcettuale; poi si accenna a come esplicitarlo e dargli forma per poterlo utilizzare effettivamente in un esercizio di predizione degli effetti. Per valutare dobbiamo essere in grado di legare le azioni (cause) agli obiettivi e non-obiettivi (effetti). Serve per questo un modello delle relazioni causa-effetto. Questo modello deve innanzitutto essere logico-concettuale, cio organizzare la conoscenza, le idee, e le assunzioni riguardo a tali relazioni. Successivamente, le relazioni si possono tradurre in un vero e proprio modello descrittivo quali-quantitativo. Il modello concettuale causa-effetto pu assumere le forme pi svariate. Una forma molto chiarificatrice quella di grafo. Anche quella costruita con il metodo del mappaggio cognitivo costituisce un modello di questo genere; rappresenta per la percezione individuale. Ora il problema invece costruire un modello che sia possibilmente condiviso da tutti (magari partendo proprio dalle mappe individuali). Si tratta in sostanza di aggiungere struttura e oggettivit (o almeno condivisione). La struttura si pu aggiungere individuando meglio innanzitutto le azioni; poi le componenti dello stato del sistema socio-economico-ambientale in questione che potranno essere modificate dalle azioni in questione; e collegare queste agli obiettivi, attraverso gli attributi richiamati in ogni albero dei valori. Lo schema guida quello di Figura 81 presentata nel glossario. Ma bene non prenderlo troppo rigidamente, soprattutto allinizio quando ancora non chiarissimo quali siano le componenti dello stato e le relazioni rilevanti, o comunque questi elementi non sono ancora formalizzati definitivamente.

Lesempio pelle Ecco un primo esempio semplicissimo che possiamo facilmente sperimentare sulla nostra pelle per iniziare a concettualizzare il problema -appunto- di avere una bella pelle addosso:

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VIVERE BENE Contenere strutturalmente Richiamo sessuale

Comunicare stimoli sensoriali Traspirazione

Assorbimento energia solare Protezione dallesterno

LUMINOSA IDRATATA

RESISTENTE SENZA MACCHIE

Dormire bene Fare molto lamore

Buona nutrizione Non essere angustiati

Figura 46 Un modello concettuale per il problema avere una bella pelle addosso

Il modello concettuale sviluppato per il caso del Taro costituisce un esempio ancora molto semplice (rozzo e parziale), ma un pochino pi evoluto.

Lesempio Task Force Un esempio decisamente pi evoluto, anche se forse un po strano, quello delle funzioni svolte dalla Task Force della Direzione generale Sviluppo Sostenibile del Ministero dellAmbiente, creata a supporto della gestione dei Fondi Strutturali Comunitari 2000-2006, ma non solo. Anche qui si possono riconoscere azioni (generalmente nella parte bassa), obiettivi (in alto in rosso o arancione), aspetti centrali, relazioni causa-effetto e feed-back (la mappa non completa; in particolare, la parte Migliorare lazione dei servizi MinAmbiente non sviluppata). Sebbene a prima vista possa apparire complesso, a una lettura di secondo livello pu apparire illuminante. Innanzitutto, presenta tutte le cose di cui i membri della Task Force parlano sempre, senza lasciarne fuori qualcuna (se lo fa solo perch stata fatta male da me- ma potenzialmente potrebbe essere completa); poi permette di non dimenticarsi che una certa azione serve o impatta un dato aspetto, ma anche altri: vedere questo permette di progettare e realizzare quellazione in modo pi coordinato ed efficiente; permette di non perdere la
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bussola ricordando sempre perch si sta agendo, quali sono gli obiettivi, qual la direzione verso cui tendere.

Legenda: QCS: Quadro Comunitario di Sostegno (documento generale che d gli indirizzi per sviluppare e gestire i POR e i PON) POR: Programma Operativo Regionale (documento di programmazione specifico a una data regione obiettivo 1, che dice quante risorse finanziarie sono allocate a quali azioni, e come queste vengono attuate) PON: Programma Operativo Nazionale (simile, ma di rilevanza nazionale) PO Ambiente: un particolare PON, quello che appunto ha istituito la Task Force CdP: Complemento di Programmazione (documento che specifica il POR) TF: Task Force CdS: Comitato di Sorveglianza (momento decisionale formale con la presenza della Commissione) FS: Fondi Strutturali (finanziamenti messi a disposizione dalla Comunit Europea per aiutare le aree in ritardo di sviluppo nei vari Paesi membri) SVS: SViluppo Sostenibile Due parole sul mandato della Task Force: questo insieme di persone (circa 20 senior + 130 junior distribuiti tra il Ministero dellAmbiente sede di Roma , Servizio Sviluppo Sostenibile, e le varie Regioni obiettivo 1, dovrebbe assicurare la sostenibilit ambientale nellutilizzo dei Fondi Strutturali. Dovrebbe agire come supporto tecnico, dallinterno dellAmministrazione pubblica, a fianco delle Autorit Ambientali (organi istituiti dal QCS per occuparsi formalmente degli aspetti ambientali, a fianco delle cosiddette Autorit di gestione, cio i veri responsabili della spesa di tali fondi). Come si pu apprezzare dalla figura, dopo un attimo di analisi, la Task Force dovrebbe operare soprattutto sui blocchi incorniciati. In pratica, deve agire a livello di comunicazione e cultura, deve cercare di ottenere buoni Complementi di programmazione (costantemente in evoluzione e approvati in sede di Comitato di Sorveglianza), o almeno migliorarli, e dovrebbe proporre buoni cirteri di selezione dei vari progetti che verranno candidati sui vari bandi attivati per attuare le misure previste nei POR e PON.

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0) SVS 2) Migliorare l'azione dei Servizi MinAmb 3) Non perdere finanziamenti 10) Rispettare il piano di spesa 1) Gestire bene i FS 4) Efficacia ed efficienza nei risultati 5) Assicurare la sostenibilit ambientale nella gestione dei FS SIstema di gestione FS. A.Nardini - TF, SVS Data: 11/2/02

43) Rispondere al PO Ambiente

44) Realizzar e Rete Ecologica Nazionale

9) Realizzare le azioni programmate

8) Finanziare interventi ok

6) Risolvere problemi ambientali; NON crearne di nuovi 7) Far s che gli interventi scelti rispettino la sostenibilit ambientale
14) Ottenere buoni progetti candidati 13) Ottenere CdP 'corretti' 37

15) Evitare intoppi procedurali

39) Evitare l'approccio malavitoso

24 42)Promuovere la trasparenza via procedure e documentazione chiara 16) Rispettare requisiti QCS e CdP 19) Promuovere esperienze di VAS 17) Disporre dei quadri pianif.programmatici 12) Comunicare, individuare e applicare criteri di selezione ok 11) Produrre piani ambientalmente sostenibili

18) Innovare il modo di pensare

18 24) Intervenire OK ai CdS 18, 21

21) Creare buone relazioni/ farsi riconoscere

20) Informare, sensibilizzare, motivare, formare 23) Conoscere lo stato del programma e del contesto: REPORT 30) Verifica attualit diagnosi e strategia CdP (misure, azioni)

25) Proporre modifiche OK ai CdP 18, 21, 37

22) Conoscere la dietrologia

34) Stato di adempimento requisiti QCS, CdP, normativi: - per regione - per intervento 38) Esistenza ARPA e interscambio

33) Avanzamento FS: - procedurale - finanziario - fisico

31) Revisione valutazione ex-ante (31/12/02)

32) Uso di DB e GIS

26) Verificare coerenza e pertinenza con : - CdP, POR, QCS - altri strum. pianif.-programm. - politica del servizio - normativa UE/Naz.

18

29) Conoscere lo stato dell'ambiente (contesto): criticit, problemi e copertura

27) Ottenere quadro altri interventi candidati ai FS (legge Obiettivo...)

36) Coordinamento con AdG

35) Acquisizione dati 28) Visione-notizie dal Servizio 40) Visione & esame documenti: - proposte - procedure scritte

25 37) Scelta indicatori di monitoraggio (programma+contesto) 13

41) Rendersi utili: -assistere - veicolare la politica servizio

Figura 47 Modello concettuale per loperato della Task Force Fondi Strutturali (mia elaborazione)

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11.2

Dalla mappa al modello di sistema dinamico: un esempio dEgitto

Il sistema socio-economico-ambientale su cui agiscono le azioni previste in progetti o piani un sistema dinamico che, cio, evolve nel tempo ed caratterizzato in ogni istante da un insieme di variabili dette stato che riassumono la vita trascorsa del sistema stesso (si veda Glossario). Questa dimensione dinamica rilevante quanto pi si estende lorizzonte di previsione degli effetti e quanto pi strategiche sono le azioni stesse (piani, programmi, leggi, politiche...). Per rappresentare questa dinamicit occorre elaborare di pi la relazione tra azioni, stato e relativi feedback di quanto appaia nello schema di Figura 81 del Glossario. La mappa risultante pu apparire sensibilmente diversa perch le relazioni tra componenti dello stato possono risultare anche particolarmente intricate soprattutto per la presenza di feedback. Ma tale schema deve comunque trasparire, visto che il nostro scopo legare le azioni agli effetti. Occorre solo elaborare di pi la parte che lega le azioni allo stato secondo lo schema seguente che rappresenta proprio un sistema dinamico e mostra che lintervento (piano o progetto) agisce in parte direttamente modificando lo stato del sistema e in parte modificando il modo in cui chi ci convive (la gente) agir a sua volta sullo stato (cio il modifica il suo comportamento, per esempio per mezzo di incentivi economici, o di vincoli urbanistici, ecc.). Questo comportamento, cio le decisioni della gente, dipenderanno dallo stesso stato che, nel frattempo, evolve in modo pi o meno desiderabile. Questa propriet misurabile proprio in base allo stato attraverso un insieme di attributi. Il comportamento della gente e levoluzione dello stato del sistema dinamico dipendono infine (anzi, in principio) dal verificarsi di eventi non controllabili (scenari) nel senso di esterni al dominio decisionale considerato in quel piano/progetto.

Scenari

Piano o Progetto

Decisioni della gente

stato

Attributi

Figura 48 Schema generale di modello concettuale per un sistema dinamico (impostazione da Analisi dei Sistemi) 263 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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Lesempio precedente della Task Force costituisce una via di mezzo tra mappa cognitiva e modello di sistema dinamico. Un approccio molto utilizzato a questo livello quello del DPSIR (Determinanti, Pressioni, Stato, Impatti, Risposte) introdotto dallAgenzia Europea per lAmbiente. Esso non raggiunge la definizione e operativit di uno schema di sistema dinamico, ma pu costituire unutile guida soprattutto per sintetizzare in modo organizzato informazioni complesse e renderle al pubblico (come nel Reporting ambientale). Ecco invece nellesempio dEgitto mostrato a seguire un caso decisamente pi elaborato di modello concettuale di sistema dinamico. Esso stato sviluppato nellambito di un progetto di cooperazione ItaloEgizio, finanziato dal nostro Ministero degli Esteri-DGCS con il coinvolgimento dello IAM-Bari, finalizzato a realizzare un sistema di supporto alle decisioni per la pianificazione ambientalmente sostenibile delle risorse idriche a scala nazionale. Il sistema e il modello sono descritti in Nardini and Fahmy (2005) e nei DSS Technical Reports (Ministry of PWWR, 2001). Sullimpostazione da Analisi dei Sistemi si veda anche il capitolo sulla predizione degli effetti. Nota: la disposizione spaziale appare ben diversa dallo schema di cui sopra, ma solo per motivi di
spazio; dal punto di vista logico lo schema mantenuto.

In grassetto le variabili di stato; in blu cornice rossa le azioni; in giallo gli scenari; blocchi bianchi con bordo rosso sono decisionali interni (decisioni della gente). Segue una tabella con descrizione sintetica delle principali relazioni mostrate nel modello concettuale.

264 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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General economic setting: - Exp/Imp. prices - reference GNP growth rate - investments foreseen Population time pattern

W R Plan - structural - non structural Administrative setting: - economic (dis)incentives - constraints - standards - management rules Development Measures schedule Layout: - plants (W W TP, DW TP, pumping stations,...) - netw orks - command area - municipal infrastructures -industries - cities

Demographic setting: - rural&urban population - urbanized areas - land losses - m igratory flows

Socio-economic setting: - employment - land tenancy - agro Export/Im port - farm ers' incom e & nutritional degree - food self-sufficiency - OMR expenditures - subsidies&revenues

Hydrology

Health

Upstream basin

Governmental W R management: - yearly allocation - m onthly release - m onthly distribution - conjunctive use - local/trasfer

W R quantity: - stocks - flows - actual evapotranspiration

Farmers' decisions: - cropping pattern - cultivated area - irrigation & w. m anagem ent - use of chem icals - fishery effort

W R quality: concentration of compounds in surface netw ork-nodes and aquifers

Ecosystems: - conservat. quality - fish yield&quality

Rural productive setting: - w.logging - soil W . salinity - cultivated area - cropping pattern - fishing effort - accumulative evapotranspiration - crops yield - loads of pollutants

Macro-econom ic setting: - GNP growth rate - exchange rate of f.currency

Figura 49- Modello concettuale del sistema Egitto per la pianificazione delle risorse idriche (in neretto le var. di stato) 265 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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N
1 2 3 4 5

Nome del Relazione di input BLOCCO


Andamento popolaz. (S) Assetto economico generale (S) Idrologia (S) nessuno Tasso di crescita del PIL (GNP) di riferimento: deve essere coerente con gli effetti previsti di spesa, bilancia commerciale e occupazione conseguenti limplementazione del Piano di risorse idriche considerato Lo scenario idrologico assunto (andamento di afflussi mensili al lago Nasser) pu essere modificato da progetti di conservazione (per es. il famoso Jongley canal) Misure di Un Piano Risorse Idriche (WR Plan) un insieme di Misure di sviluppo programmate sviluppo , la cui implementazione pu essere ritardata in funzione della disponibilit di fondi (azioni) (D) assunta nello scenario di assetto economico generale Decisioni Allinizio di un generico anno di simulazione, gli agricoltori decidono larea da degli coltivare (e la composizione colturale), conoscendo larea attrezzata disponibiile, in agricoltori base a: (D) - lassetto proprietario corrente e la disponibilit di mano dopera (oltre che dei prezzi dei prodotti agro); - i vincoli alle aree delle colture controllate dal governo - gli incentivi economici: prezzi, sussidi, tasse - il volume di acqua pronosticato e allocato dallufficio governativo di gestione per lanno incipiente

Ad ogni mese (di simulazione): considerano il volume idrico effettivamente ricevuto per eventualmente compensare attraverso un uso Non-ufficiale delel risorse (pompaggio abusivo, estrazione incontrollata da canali di drenaggio,...). Gestione Allinizio dellanno in corso (nella simulazione), si assume che venga effettuata una governativa previsione del volume annuale totale disponibile sulla base della trascorsa storia delle idrologica e dello stock corrente di risorse (nel L.Nasser, e negli acquiferi profondi e Risorse superficiali). Ogni mese, la decisione di rilascio dal L. Nasser dipende dalla Idriche (D) previsione di afflusso totale fino alla fine dellanno e dal volume corrente di invaso. Naturalmente: - le regole imposte dalla normativa (es. suddivisione della risorsa tra Egitto e Sudan) devono essere rispettate. - le decisioni sono basate sulla conoscenza della struttura (layout) corrente del sistema (che pu cambiare man mano che si realizzaono opere: canali, ecc.) - larea coltivata, la composizione colturale, lo stato del suolo e la pratica gestionale irrigua determinano il fabbisogno idrico irriguo utilizzato nella politica di gestione mensile del L. Nasser(oltre che nellallocazione iniziale annuale). Assetto Questo blocco tiene memoria delle decisioni non strutturali prese fino al passo amministrati corrente (es. i prezzi dei prodotti agricoli controllati dal governo; i vincoli sulle aree vo delle diverse colture); quando entri in vigolre una nuova politica (durante la simulazione), le variabili vengono aggiornate. Layout - Le misure strutturali lo modificano - il tasso di crescita del PIL (GNP) previsto assunto governare il tasso di crescita industriale (per i diversi settori) le cui caratteristiche sono memorizzate nella sottocomponente Layout. Assetto - La popolazione totale governato dallo Scenario demografico e distribuita demografico proporzionalmente allinterno del Paese - Vincoli sulla massima area urbanizzabile possono modificare lespansione di insediamenti urbani, e dei flussi migratori interni; questi ultimi sono sensibili anche a incentivi economici (nelle terre di nuova bonifica zone desertiche). - la migrazione, e quindi la distribuzione della popolazione, pu dipendere anche dal livello di reddito prodotto e dalla propriet della terra (in particolare, la riduzione 266

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CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org) progressiva della dimensione dellappezzamento medio per agricoltore causato dal sistema ereditario, dalla crescita della popolazione e dalla perdita di terra agricola). - la disponibilit di nuove aree attrezzate assunto essere un fattore di attrazione chiave per il nuovo insediamento rurale (e quindi per le migrazioni interne). 10 Assetto - Incentivi economici (prezzi, sussidi,...) sono un fattore chiave nel determinare il socioreddito degli agricoltori (sulla base di unanalisi economica privata); economico - Vincoli sulla massima area urbanizzabile possono impattare la propriet della terra - I livello di occupazione in esttori diversi dallagricoltura e gestione delle risorse idriche sono assunti essere legati al tasso di crescita del PIL (GNP); - Prezzi di Export/Import impattano il reddito degli agricoltori, cos come la bilancia commerciale e altre prestazioni socio-economiche; - Occupazione e propriet della terra dipendono dalla popolazione corrente; - La disponibilit di aree attrezzate impattano la propriet della terra; - La produzione dei raccolti e dalla pesca (interna) Tsono un fattore chiave nel determinare reddito degli agricoltori, Export/Import, autosuffficienza alimentare, etc. 11 Disponibilit - Il sistema di risorse idriche legato allassetto infrastrutturale (Layout). quantitativa - il suo funzionamento legato allafflusso al L. Nasser assunto aver luogo durante di risorse la simulazione (Scenario idrologico). idriche - Dipende anche da decisioni governative e degli agricoltori; Il bilancio idrico include, naturalmente, la componente dovuta allevapotraspirazione colturale ( la parte maggioritaria); questa, a sua volta, dipende dalla salinit dei suoli. 12 Qualit delle La qualit dellacqua, definita solo per gli elementi considerati nel (Layout), dipende: risorse - dai volumi invasati e dai flussi a causa delleffetto di diluizione e trasporto idriche - dai carichi di inquinanti: entit della popolazione di area urbana e rurale, presenza di impianti di collettamento e trattamento, insediamenti industriali (tipo, capacit ed efficienza di trattamento); carichi diffusi dai sistemi agricoli. 13 Ecosistemi Si considerano solo i laghi interni. Il loro stato dipende da: - qualit e quantit dellacqua (flussi) - pressione infrastrutturale (e quindi dal Layout). - sforzo di pesca. 14 Salute - lentit dellaspetto dipende dallentit della popolazione - quella degli agricoltori legata alla pratica agricola (uso di agro-chimici) - le infezioni sono legate alla qualit dellacqua fornita e dal sistema di smaltimento (stato infrastrutturale); - dipende anche dallentit dei flussi ricevuti (dallutenza) e provenienti da diverse fonti di diversa qualit - Lo stato nutrizionale un output socio-economico. 15 Assetto - dipende dalle decisioni di agricoltori e pescatori. produttivo - la produzione agricola dipende dal flusso idrico totale ricevuto rurale - la qualit dei suoli (salinizzazione) dipende dai flussi idrici di diversa qualit; il water logging (saturazione del suolo) assunto essere determinato dal tipo di sistema di drenaggio. 16 Assetto Le spese totali per limplementazione delle misure di sviluppo insieme allo stato Macrooccupazionale e la bilancia commerciale impattano il PIL (GNP). economico Legend: S: Scenario (variabili esogene); D: decisioni; le altre sono variabili interne o di uscita. Tabella 9 Quadro delle relazioni per il modello concettuale dEgitto

267 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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11.3

Distinzione tra indice di valutazione e modello causa-effetto: Health

E importante distinguere lalbero dei valori dal modello concettuale. Come gi notato, sul primo non lecito argomentare (errori a parte) perch caratterizza la percezione di un attore in accordo alla sua percezione soggettiva. Invece il modello vuole essere il pi possibile oggettivo e deve essere condiviso. Ecco un esempio sulla componente salute (Health), sempre nellambito del modello concettuale Egitto. Questa figura distingue il blocco albero dei valori che caratterizza la soddisfazione associata alla salute, dal blocco modello causa-effetto che lega i fattori causali (frecce entranti dal basso) agli attributi dellalbero dei valori attraverso appunto relazioni causa-effetto.

***EDITORE: non so perch ma questa figura si sposta sempre a sinistra

268 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

Value tree CIRF - Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale (www.cirf.org)


Health

Model

Probability of Schistosomiasis

Prob. of diarrhea infant death

Cancer risk

Prob. of Noncancer diseases

Nutritional state

WW disposal and w. supply service

Drinking Water Quality

Toxicant intake from drinking wat.

Toxicant intake from contact

Toxicant intake from food

Food consumption

Layout

Flows

Water Qual.

Quantity & Quality of crops and fishery

SocioEconomic setting

Behaviour

Figura 50 Distinzione tra albero dei valori e modello causa-effetto per un problema di salute. 269 Andrea Nardini - DECIDERE lAMBIENTE con lAPPROCCIO PARTECIPATO

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11.4

La simulazione svolta durante il Corso CIRF al Parco del Taro

11.4.1 Modello concettuale A titolo di esempio del secondo livello di analisi (quello qualitativo opzione-attributo), i redattori hanno sviluppato le reti di relazioni causa-effetto a livello qualitativo per due attributi dellobiettivo Fiume naturale e per un attributo dellobiettivo Fornire/creare opportunit..... Naturalmente, le medesime relazioni possono essere rese anche a parole, anzi devono essere accompagnate da una spiegazione. NOTA: Siamo consapevoli che lesecuzione grafica non delle migliori; sarebbe probabilmente stato pi
esemplificativo e istruttivo semplificarla, per esempio eliminando il livello di incertezza -s-boh- senza il quale si riducono considerevolmente le relazioni. Si tratta di una limitazione importante, visto che lo scopo rendere leggibili le considerazioni svolte dagli esperti. Ma lo scopo mostrare il metodo. I lettori potranno applicarlo senzaltro molto meglio di cos.

Nello schema possono entrare inoltre anche gli stessi attributi in qualit di fattori causali. Per esempio, Spazio allalveo pu influire su Sicurezza idraulica perch offre pi volume per la laminazione e possibile divagazione e quindi dissipazione dellenergia.

Legenda schema: - le relazioni che sono e restano neutre/nulle non sono marcate A - il simbolo indica che lopzione A pu sussistere anche di per s, mentre la B
B

necessita di realizzare anche la A il simbolo pallino indica diramazione b indica che la freccia b prosegue per lo stesso cammino della a il simbolo
a

s = molto probabile o sicuro, certo boh = poco probabile, incerto, forse ora = a breve termine, subito poi = a medio-lungo termine

Lo schema dellesempio si legge cos: per esempio, lopzione Delocalizzare permette probabilmente a breve di recuperare molto spazio (probabilmente perch non chiaro in quanto tempo avverr la delocalizzazione); e sicuramente lo permetter a medio-lungo termine.

**queste figure vanno rifatte eliminando la dimensione boh, s

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270

Dare appalto per riconversione iii) Essere delocalizzati


ORA M OLTO BO H S

FIU M E N A TU R A LE:

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DESTINO FRAN TO I E IM PRESE Cessione al Parco Propriet privata ii) Restare ed essere delocalizzati
POI BOH

Espandere area estrattiva i) Restare e continuare


S

i) In sicurezza con opere difesa/idrauliche

ORA BO H S POCO

RECU PERATO

ii) Non proteggerli ma intervenire in caso di danni iii) Idem + assicurazione obbligatoria tra 10 anni i) Sul guado

POI

RISCHIO IDRAULICO

BOH S ORA

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BU O N A SSETTO FISIC O

PO NTE i) Non far nulla ASSETTO FLUV IALE

ii) In altro sito (programma originale) iii) In altro sito, senza guado

SPA ZIO A LLA LV EO

BOH S BOH S

NU LLA

POI

ii) Recuperare zone esondabili e destinarle a casse despansione riqualificando iii) Riqualificare siti frantoi grazie a ponte sul guado

O RA BOH

POCO

PERDUTO

Figura 51 Modello concettuale per il caso del Taro, componente spazio allalveo 271
i) Non far nulla ii) Realizzare bacini di accumulo a scopo integrativo
D EFLU SSO M IN IM O

S POI BO H S O RA

i) Risparmio da spesa prevista x difesa idraulica (vincolata a delocaliz/riconvers) ii) da progetto Ponte taro (vincolata)

BOH S

M OLT O

POI

FINANZIAM EN TO

iii) Finanziamento comunitario


BOH

iv) da lavori di sistemazione fluviale

Dare appalto per riconversione iii) Essere delocalizzati


ORA BO H S

FIU M E N A TU R A LE:

M OLTO

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DESTINO FRANTOI E IM PRESE Cessione al Parco Propriet privata ii) Restare ed essere delocalizzati
BOH POI

Espandere area estrattiva i) Restare e continuare i) In sicurezza con opere difesa/idrauliche

S ORA BO H S POCO

IN C R EM EN TA TO

ii) Non proteggerli ma intervenire in caso di danni iii) Idem + assicurazione obbligatoria tra 10 anni i) Sul guado

POI

RISCHIO IDRAULICO

BOH

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S ORA
PR ESEN ZA D I HA BITA T A C Q U A TICO TERR IC O LO - A ER EI

PONTE

ii) In altro sito (programma originale) iii) In altro sito, senza guado i) Non far nulla

BOH S BOH S

NU LLA

POI

A BBO N D A N ZA D I V ITA N A TU R A LE E D IV ER SIT

ASSETTO FLUVIALE

ii) Recuperare zone esondabili e destinarle a casse despansione riqualificando

Figura 52 Modello concettuale per il caso del Taro, componente presenza di habitat

272

O RA

iii) Riqualificare siti frantoi grazie a ponte sul guado i) Non far nulla ii) Realizzare bacini di accumulo a scopo integrativo

BOH S

D IM IN U ITO

POCO

POI

D EFLU SSO M IN IM O

BO H S O RA

i) Risparmio da spesa prevista x difesa idraulica (vincolata a delocaliz/riconvers) ii) da progetto Ponte taro (vincolata)

BOH S

M OLT O

POI

FINANZIAM ENTO

iii) Finanziamento comunitario


BOH

iv) da lavori di sistemazione fluviale

Dare appalto per riconversione iii) Essere delocalizzati


ORA
NEGATIVA

BOH S

FORNIRE-C REARE OPPORTUNIT:

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DESTINO FRANTOI E IM PRESE Cessione al Parco Propriet privata ii) Restare ed essere delocalizzati
POI BOH

Espandere area estrattiva i) Restare e continuare i) In sicurezza con opere difesa/idrauliche ii) Non proteggerli ma intervenire in caso di danni iii) Idem + assicurazione obbligatoria tra 10 anni

RISCHIO IDRAULICO i) Sul guado

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ORA

PONTE ASSETTO FLUVIALE

ii) In altro sito (programma originale) iii) In altro sito, senza guado i) Non far nulla

SOPPORTABILIT FINANZIARIA

BOH S BOH

NEUTRA

POI

ii) Recuperare zone esondabili e destinarle a casse despansione riqualificando iii) Riqualificare siti frantoi grazie a ponte sul guado

GARANTIRE ATTIVIT FRANTOI-IM PRESE

Figura 53 - Modello concettuale per il caso del Taro, componente sopportabilit finanziaria

273

i) Non far nulla ii) Realizzare bacini di accumulo a scopo integrativo


S

DEFLUSSO M IN IM O

ORA

i) Risparmio da spesa prevista x difesa idraulica (vincolata a delocaliz/riconvers) ii) da progetto Ponte taro (vincolata)

BOH S

ATTRAENTE

POI

FINANZIAM ENTO

iii) Finanziamento comunitario


BOH

iv) da lavori di sistemazione fluviale

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Per curiosit, interessante notare che un modo alternativo di elaborare questo tipo di modello di relazioni causa-effetto pu avvalersi di una matrice; il risultato appare pi leggibile ed anche pi facilmente computerizzabile, a costo per di una maggior rigidit . Infatti, pi difficile trattare in particolare iterazioni, feed-back, relazioni condizionali, ecc., che sono essenziali per sviluppare un modello globale. Lesempio seguente una replica con questa diversa tecnica del caso Fiume naturale, Buon assetto fisico, Spazio allalveo.

Figura 54 Versione matriciale del modello concettuale: alcuni pro e alcuni contro

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PARTE IV INFORMAZIONE A SUPPORTO DELLE DECISIONI

12 LAPPROCCIO SISTEMICO
Prima di affrontare il tema di come effettuare le previsioni (modello causa-effetto) opportuno inquadrare il tema in un ambito pi generale, quello dellAnalisi dei Sistemi. La complessit intrinseca di un ecosistema fiume o di un sistema di risorse idriche, o di un sistema economico o sociale (ecc.) pu essere affrontata con un approccio sistemico. Si tratta di un tentativo di razionalizzazione per certi versi forse presuntuoso, ma per altri estremamente elegante e molto potente. Esso si basa sullidea di sistema: un sistema un pezzo di mondo costituito da un insieme di parti riconoscibili che interagiscono (tipicamente nel tempo, nel qual caso si parla di sistemi dinamici) (122). Si tratta insomma di considerare in un colpo solo tutti i fattori ritenuti importanti, le interazioni tra questi e le variabili chiave del ....sistema che si vuole descrivere. LAnalisi dei Sistemi la disciplina che cerca di descrivere i sistemi in modo pi o meno formalizzato, di individuare cos modi di gestirli (cio modificarne in modo voluto il funzionamento: in inglese to control) e di arrivare ad applicare nel mondo reale tale gestione. Essa fonde in s elementi di diverse altre discipline come la Ricerca Operativa (nata, ahim, per scopi militari, per ottimizzare il lancio di un missile od organizzare una spedizione in modo da minimizzare i costi e le perdite e raggiungere un dato risultato, ecc.), la Teoria dei Sistemi, la Teoria delle Decisioni, lAnalisi Decisionale, lInformatica, la Modellistica matematica, il Controllo dei processi e il Calcolo numerico. E proprio lAnalisi dei Sistemi che offre la prospettiva pi ampia, strutturata e allo stesso tempo sintetica e operativa per capire come si possa agire su un sistema e la sua problematica partendo dapprima da una rappresentazione concettuale, poi da una sua formalizzazione, sempre su carta, in termini di modelli e algoritmi, poi da una codifica di tali strumenti in un programma di calcolo (software) fino alla sua implementazione in termini di sistemi informatici (software, hardware e periferiche). Lanima dellAnalisi dei Sistemi costituita dai modelli. Tipi di modelli Molte sono le possibili classificazioni dei modelli; una particolarmente significativa la seguente (123): 1. descrittivi: a) di simulazione; b) di previsione 2. decisionali: a) di pianificazione; b) di gestione Descrittivi di simulazione (1.a) Sono i modelli pi comuni, quelli che intendono rappresentare il funzionamento di un sistema assumendo di conoscere lo stato iniziale (a un dato istante di tempo) e gli ingressi (cio la variabili esterne che lo influenzano) che insistono su di esso durante tutta la durata dellintervallo di simulazione. Un esempio un modello di simulazione di un ecosistema naturale, una popolazione di animali soggetta a unazione di sfruttamento (caccia/pesca):
122

Questa una definizione alla buona senza nessuna pretesa di rigore. Per una definizione decisamente pi seria si veda per esempio Rinaldi 1985); sui sistemi dinamici si veda il bellissimo testo di Luenberger, 1979. 123 Quanto segue ispirato alle risplendenti lezioni del prof. Sergio Rinaldi, Dipartimento di Elettronica, Politecnico di Milano.

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stabilito (misurata o ipotizzata) lo stato iniziale (entit della popolazione in questione e delle altre popolazioni vegetali e animali di cui essa si ciba o da cui viene mangiata o con cui entra in interazione in altri modi), e stabilito lo sforzo di caccia/pesca (es. numero di barche da pesca, tipo di attrezzatura, ecc.), il modello racconta come la popolazione in questione (anzi tutte quelle considerate nellecosistema) evolve nel tempo aumentando o diminuendo o addirittura estinguendosi. La durata della simulazione pu variare moltissimo a seconda del sistema e problema: es. qualche ora se si tratta di batteri (la cui dinamica molto veloce), ad alcuni mesi o anni se si tratta di pesci, fino a molti o moltissimi anni se si sta trattando di alberi. Modelli di questo tipo sono fondamentali per descrivere per esempio come si comporta un fiume soggetto a unonda di piena (quanto impiega il picco a trasferirsi da una sezione A ad unaltra B posta a valle? esonder? Dove? Che livelli si raggiungeranno sul terreno?); o come cambier la qualit dellacqua in un corpo idrico soggetto ad alcuni interventi di miglioramento (es.depuratore) o di maggior sfruttamento (es. nuova concessione di derivazione idrica che diminuisce il potere di diluizione); o come funzioner un dato distretto irriguo dove si sia cambiato lassetto colturale o la tecnica irrigua o dove si paventa un deficit irriguo. Lessenza della simulazione rappresentata nella Figura :** DSS1. Va notato che lintervallo di simulazione pu riferirsi al passato (per es. quello che successe nel 1995, oppure 10000 anni fa, o laltro ieri....), come anche al futuro (immaginiamo cosa succederebbe tra 2 anni, se...questo e quello...). E proprio questa la categoria di modelli coinvolta per rispondere al quesito posto in questo capitolo (nonostante il nome possa indurre confusione).

x x0 istante 0 fine tempo istante 0 fine tempo

Figura : **DSS1 A sinistra: informazione disponibile al momento di effettuazione della simulazione (istante 0): si conosce lo stato iniziale (x0) e lintero andamento degli ingressi (u) per tutto lintervallo di simulazione (fine). A destra il risultato: la traiettoria dello stato conseguente a quegli ingressi e quello stato iniziale, nellintero intervallo considerato. **EDITORE: occhio che il pallino rosso (pu essere nero : non fondamentale) deve essere proprio sulla linea verticale e proprio da lui deve partire la curva della figurina a destra...

Descrittivi di previsione (1.b) Sono molto simili ma con una sottile e fondamentale differenza: intendono dire cosa succeder in un dato sistema nel prossimo futuro (vicino o lontano a seconda del problema), assumendo di conoscere solo quello che ...effettivamente si conosce nellistante in cui si vuole la risposta; inoltre, al seguente passo di previsione si dispone di nuova informazione sugli ingressi realmente avvenuti e sullo stato davvero raggiunto dal sistema (tipicamente vicino, ma diverso, da quello previsto): si pu cos aggiustare il tiro per il prossimo passo. Il passo di previsione pu essere molto diverso a seconda del problema: uno o pochi giorni per le previsioni meteo, un anno per il PIL, decenni o secoli per il cambiamento climatico, frazioni di secondo per il funzionamento di macchine.

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Lessenza della previsione rappresentata nella Figura : **DSS2. Va notato che ora listante iniziale proprio quello in cui si ipotizza di lanciare il modello. nuova info

u x0 tempo x0 1 tempo 1 2

Figura : **DSS2 Previsione. A sinistra: previsione effettuata al passo 1 dove linformazione disponibile e rilevante lo stato iniziale (x0 : pallino rosso) e lintero andamento passato degli ingressi (u) fino allistante corrente (1): tipicamente il modello fornisce diverse possibilit (e spesso le probabilit associate: curvette blu punteggiate). A destra: previsione effettuata al passo 2: si dispone ora di nuova informazione: lulteriore realizzazione degli ingressi appena avvenuta e il vero stato raggiunto (pallino violetto: tipicamente vicino alla previsione, ma quasi mai veramente coincidente). E cos via.... **EDITORE: occhio che il pallino colorato (se si cambia il colore , va cambiato il testo) deve essere proprio sulla linea verticale e proprio da lui devono partire le curve

Un caso tipico di problema e modello di previsione nellambito acqua e territorio la previsione degli eventi di piena. Decisionali di pianificazione (2.a) In un certo senso tutti i modelli aiutano a prendere decisioni, ma esiste una classe specifica di modelli pensata e realizzata proprio per esplorare le possibili (spesso infinite) soluzioni in modo automatico cercando di individuare quelle migliori. Questo non implica che il modello decida da solo....ma solo che abbia svolto loneroso compito di inventare, considerare , valutare e scegliere tra moltissime opzioni quella (e) combinazione (i) migliore(i) da offrire al vero decisore. Solo in alcuni casi molto particolari si delega al modello davvero la scelta, soprattutto in problemi gestionali (vedi prossimo punto). I modelli decisionali di pianificazione sono quelli che servono ad affrontare un problema in cui si devono prendere delle decisioni una tantum, cio vanno prese ora e varranno per un intervallo di tempo lungo. Per esempio: costruire o meno una diga, una strada, una ferrovia; riqualificare o meno (e come) un dato corso dacqua; passare da un sistema di irrigazione a scorrimento a uno a pioggia (o a goccia), ecc. Si tratta di problemi di ottimizzazione, dove cio si cerca la (le) decisione(i) che massimizzano (o minimizzano) un dato obiettivo e in questo senso sono ottime. Un modello costruito per un tale problema si chiama quindi di ottimizzazione e il problema formalizzato a cui si perviene rientra nellambito della programmazione matematica. Tecnica principe in questo ambito la Programmazione Lineare, sia per la sua eleganza formale (si veda ancora Luenberger, 1979), sia per la potenza degli algoritmi di calcolo (famoso il Simplesso) tradotti oggi in molteplici pacchetti software. Un modello decisionale di pianificazione pu contenere al suo interno un modello di simulazione e uno gestionale (magari ridotto a delle assunzioni su come verranno prese le decisioni gestionali nel corso del tempo); deve formalizzare gli obiettivi; e pu aderire a un

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approccio economico (Analisi Costi-Benefici) o multiobiettivo (si veda il capitolo sulla Valutazione integrata). Pu quindi essere estremamente complesso. Non sono rari i casi che coinvolgono letteralmente migliaia di variabili ed equazioni. Vero che spesso a fronte delle decisioni grosse e delle associate grosse incertezze coinvolte nel problema pianificatorio, si tende a semplificare radicalmente gli aspetti gestionali che vengono a volte proprio banalizzati.

Decisionali di gestione (2.b) A differenza dai modelli di pianificazione caratterizzati da una connotazione statica, quelli di gestione affrontano in pieno la dimensione dinamica: un fattore determinante di distinzione il passo temporale considerato nel processo decisionale, anzi nella sua revisione. Infatti, tutte le decisioni vengono prima o poi riviste e rimesse in discussione, anche se alcune possono aver provocato effetti irreversibili (es. distruzione di un ecosistema unico). Si parla allora di pianificazione quando si tratta di decidere cose grosse una tantum, cose cio che per molto tempo (dopo la loro attuazione) non verranno pi modificate; mentre si parla di gestione quando si tratta di prendere decisioni frequentemente (es. ogni giorno, ogni anno,....). Nel capitolo Quali decisioni si sono gi discusse le caratteristiche salienti del problema gestionale: la disponibilit di nuova informazione e la ricorsivit. Anche un modello di gestione un modello di ottimizzazione , ma il problema formalizzato a cui si perviene, proprio a causa del suo carattere ricorsivo, rientra nellambito della controllo ottimo, un ambito decisamente di non immediata accessibilit a causa della complessa trattazione matematica coinvolta (124). Un caso esemplare di problema di questo tipo la gestione di serbatoi idrici multiuso.

DSS (Decision Support Systems): Sistemi di Supporto alle Decisioni Fino agli anni 80 chi si occupava di Analisi dei Sistemi aveva lambizione pi o meno dichiarata di arrivare a costruire il modello sufficientemente raffinato e complesso da poter soddisfacentemente rappresentare la realt al punto da poter affidare ad esso la soluzione del problema considerato. La meta era quindi un modello decisionale (di ottimizzazione) credibile. Nel corso degli anni si sono riscontrati pochissimi successi, molti fallimenti e una generalizzata mancanza di accoglienza da parte dei veri decisori (soprattutto quelli politici o amministrativi). I motivi sono molti sia di ordine politico-sociale che di ordine tecnico. Tra i primi : la non conoscenza da parte di tali persone della disciplina in questione e delle sue capacit; la propensione a non lasciar entrare altri, n altri strumenti, allinterno della loro sfera di potere; lincapacit dei modellisti di farsi capire; larroganza di un approccio che pretendeva di catturare tutta lumana complessit allinterno di un algoritmo e di un programma e il conseguente rifiuto da parte degli attori coinvolti in un problema decisionale di vedersi...tagliati fuori. Tra i motivi di ordine tecnico: i limiti degli algoritmi di calcolo e dei computer su cui dovevano girare che implicavano pesanti semplificazioni della realt e spesso il suo travisamento con risultati troppo inaffidabili; la mancanza di dati per alimentare modelli troppo raffinati e soprattutto per calibrarli con accuratezza.
Per una trattazione molto approfondita e aggiornata e ben organizzata si veda Soncini-Sessa et al. (2004); per un caso studio approfondito si veda Soncini-Sessa (2004).
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Si assistito cos a una maturazione che ha portato alla visione odierna che mette al centro degli strumenti non il modello di ottimizzazione, bens quello di simulazione. Infatti, lidea dominante che i primi possono senzaltro servire a individuare possibili alternative di soluzione (soprattutto nei complessi problemi gestionali), ma tali soluzioni come anche altre individuate con criteri magari empirici basati sullesperienza o il buon senso, o semplicemente inventati a ragione o a torto da un qualche soggetto coinvolto, possono essere considerate e valutate proprio per mezzo del modello di simulazione. E molto pi facile infatti verificare se un modello di simulazione risponde alla realt : basta disporre di sufficienti dati per fare il confronto tra simulato e misurato. Ci si per anche resi conto di unaltra esigenza imprescindibile : la necessit di poter trattare agevolmente lenorme mole di informazioni coinvolta in un problema ambientale, mole che comporta uno sforzo letteralmente fuori portata degli strumenti manuali. Ecco che si sono fatti strada i Sistemi di Supporto alle Decisioni (Decision Support Systems, o in breve: DSS):
Il DSS un complesso hardware/software che moltiplica le capacit di analisi e di valutazione del decisore, partendo dallo stesso insieme di elementi di cui il decisore medesimo dispone.

Il DSS organizza linformazione, la rende accessibile, verificabile, aggiornabile ed utilizzabile in un ampio spettro di strumenti modellistici dai pi noti (es. foglio Excell) ai pi innovativi o specifici (es. un modello di ottimizzazione creato ad hoc basato su un algoritmo neurale o genetico). E invece di sfornare la soluzione definitiva, assiste il decisore o i decisori ....nel prendere una decisione: sottopone loro uno spettro di soluzioni gi pre-selezionate (o create) dal sistema stesso, permette loro di modificarle o aggiungerne delle altre, mostra loro cosa si fece nel passato, e mostra loro cosa succederebbe nel futuro se si decidesse A invece che B (magari fornendo pure un quadro di valutazione integrata multicriterio)......prima che lo si decida e faccia. Quando poi il problema affrontato cos complesso da rendere troppo ardua o poco credibile una sua strutturazione e formalizzazione si passa ai Sistemi Esperti dove pi che modelli matematici si trovano regole logiche e basi di informazione. Una struttura piuttosto generale di un DSS presentata in Figura **DSS3; essa mostra i seguenti elementi:
La Base Dati: contiene dati (numeri o caratteri) e le loro relazioni (es.: alla voce Impianto associata una data Tabella con i dati di qualit dellacqua nelleffluente); il GIS (Sistema Informativo Geografico) rappresenta e gestisce i dati territoriali contenuti nella Base Dati su basi geografiche e cartografiche (mappe digitalizzate). La Base Modelli: contiene un certo numero di modelli, tipicamente programmi software, che traducono in termini formali le relazioni causa-effetto. La Base di Conoscenza : contiene le : informazioni, le regole e le procedure che specificano come attivare le diverse componenti (es.: per usare il modello A, occorre prima usare il modello B ed averne ottenuto i risultati x e y"), nonch come mettere in comunicazione le richieste dellutilizzatore (un intermediario o il decisore stesso) con la Base Dati, il GIS ed i Modelli, per poi restituirne i risultati. Il Motore Inferenziale: in sostanza l'esecutore informatico che esegue le procedure definite nella Base di Conoscenza per rispondere alle richieste dellutilizzatore. LInterfaccia uomo/macchina: la porta attraverso la quale le richieste dellutilizzatore vengono inoltrate al DSS e, viceversa, i risultati vengono restituiti sotto varie forme (files, stampati, segnali audiovisivi). Lutilizzatore del DSS: pu essere direttamente il decisore o, molto pi spesso, un operatore specialista, in grado di illustrare al decisore le capacit del DSS, di recepirne le richieste (spesso non formalizzate come il DSS vorrebbe), di immetterle nel DSS e di portare al decisore stesso i risultati delle elaborazioni.

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Figura **DSS3 Struttura di un DSS

Hardware / software

DSS

Base di conoscenza
Insieme di informazioni, regole e procedure di utilizzo e di comunicazione

Base Dati
Motore Inferenziale

Base Modelli
Insieme di algoritmi e programmi che rappresentano formalmente le relazioni causa-effetto

Esegue calcoli ed operazioni logiche

Contiene tutti i dati, metadati ed informazioni ed il sistema di relazioni che li collegano

applicando le regole e procedure definite

Rappresenta e gestisce I dati territoriali su base geografica e cartografica

GIS

Interfaccia uomo/macchina

Operatore/Decisore

Basta fare una ricerca su Internet per trovare innumerevoli esempi. Un testo decisamente completo e ben strutturato sui DSS specifici alla gestione delle risorse idriche quello di Soncini-Sessa (2004a) e per lesposizione di una applicazione reale nei dettagli SonciniSessa (2004b). Un esempio di sistema pensato per permettere la definizione di piani acque alternativi a scala nazionale e una loro valutazione integrata (VAS diremmo) attraverso un articolato sistema di modelli di simulazione di vario tipo integrati a rappresentare il sistema socio-economico-ambientale egiziano quello che ho personalmente ideato e coordinato nellambito di un progetto di cooperazione governativo italo-egiziano (si veda Ministry of PWWR, 2001; e Nardini and Fahmy, 2005).

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13 PREDIRE GLI EFFETTI con il MODELLO CAUSA-EFFETTO 13.1 Cenni a come effettuare le predizioni

Una volta stabilito il legame logico-concettuale tra azioni ed effetti, occorre sviluppare strumenti che permettano di effettuare le predizioni, cio dire davvero cosa succeder se... (si utilizza qui la dizione predizione perch comunemente adottata, ma si tratta pi precisamente di simulazione). A seconda del caso in oggetto si possono adottare approcci e tecniche molto diversi che vanno dalla modellistica qualitativa logico-verbale a quella matematica. Riguardo alla prima, nella sua versione pi semplice, essa consiste in una serie di affermazioni basate sullesperienza e ragionamento, pi o meno organizzate e strutturate e generalmente basate sul giudizio di esperti di settore. Al limite della semplicit (e arbitrariet) pu assumere la forma di: se si fa cos, secondo me succeder questo e quello... il che coincide con il modello concettuale abbozzato per il caso del Taro. Esistono invece versioni anche estremamente sofisticate che prendono forma nei Sistemi esperti, cio programmi per computer che raccolgono una serie di regole logiche di interazione tra ipotesi e affermazioni; ma lessenza non cambia. Riguardo alla categoria modelli matematici , ecco una panoramica molto sintetica ad ampio spettro, ma incompleta (125), in ordine di dettaglio nella rappresentazione della realt (nel senso comune del termine, anche se discutibilissimo dal punto di vista filosofico), ma non necessariamente in ordine di precisione e affidabilit perch questa dipende dallo scopo e dalla taratura effettuata (vedi dopo): Funzioni di valore: sono una traduzione matematica del giudizio di esperti, che possono essere utilizzate al posto di modelli descrittivi quantitativi quando i dati disponibili sono carenti (o le risorse per acquisirli) o addirittura la conoscenza dei fenomeni soggiacenti incompleta o insoddisfacente (un ottimo lavoro in questo senso offerto da Beinat, 1997 in Bibliografia"; si veda anche Gli indici di valutazione). Si tratta di un passo ulteriore verso la formalizzazione Modelli empirici input-output (altrimenti detti modelli statistici): cercano di stabilire una relazione quantitativa tra variabili ritenute causa e variabili ritenute effetto, basandosi su un gran numero di dati (da qui la denominazione empirico). Il metodo pi semplice e pi noto la regressione lineare multipla che nella sua versione deterministica si riduce alla stima ai minimi quadrati (si pu fare anche su un foglio Excell). Evoluzioni di questo approccio includono la considerazione dellincertezza (probabilit) e la dinamica, cio la considerazione di un certo grado di memoria del comportamento passato del sistema e quindi la dipendenza del valore futuro della variabile modellata da suoi precedenti valori. In questo ambito, molto usati per modellare variabili di grandezze che evolvono nel tempo e di cui si dispone di serie temporali di dati, sono i modelli autoregressivi (dinamica) stocastici (probabilit) e il filtraggio alla Kalman Modelli meccanicistici concettuali (a parametri concentrati) di simulazione di sistemi dinamici (deterministici o meno): sono sistemi di equazioni differenziali (per i sistemi tempo
Mancano per esempio le reti neurali , le reti bayesiane , le catene di Markov , i modelli meccanicistici basati sui dati (vedi Soncini-Sessa, 2004a).
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continui) o alle differenze (per quelli tempo-discreti) che descrivono appunto matematicamente le relazioni individuate nel modello concettuale del tipo dellEsempio dEgitto, cio una schematizzazione che consapevole di non rappresentare la realt, ma si concentra nel riprodurne quelle caratteristiche ritenute rilevanti per il problema oggetto di analisi. Si tratta di una posizione umile che spesso, per, permette di raggiungere risultati soddisfacenti e migliori di quanto permetta lapproccio del punto seguente. Dal punto di vista matematico, questi modelli esprimono la variazione (derivata o valore aggiornato, rispettivamente) del vettore di stato z in funzione del valore corrente dello stato, del vettore u di decisioni e a di ingressi esogeni e forniscono luscita del sistema y (cio le variabili di specifico interesse in un esercizio di modellistica, generalmente proprio quelle che si possono fisicamente misurare sul sistema reale) in funzione proprio dello stato corrente. Formalmente (il grassetto denota un vettore; il punto soprastante la derivata totale rispetto al tempo; per saperne di pi vedi Luenberger nella Bibliografia"): ***EDITORE: occhio che qui e sopra il grassetto ha un significato preciso (vettore) e non va cambiato = f(t,z,u,a; ) ; y = g(z) zt+1 = ft(zt, ut, at; t) ; yt = gt(zt ) per i sistemi tempo continui per i sistemi tempo-discreti

e dove il simbolo rappresenta un vettore di parametri, cio coefficienti numerici che occorre specificare per definire completamente il modello (vedi discussione a seguire). Modelli meccanicistici fisicamente basati (a parametri distribuiti) di simulazione di sistemi dinamici (deterministici o meno): sono sistemi di equazioni differenziali alle derivate parziali, derivati da leggi fisiche note, che esprimono le variazioni nello spazio e nel tempo delle variabili di interesse in funzione dello stato (che ora composto da un campo, cio un vettore con un numero infinito di variabili), degli ingressi controllabili (decisioni) o no (disturbi), delle condizioni al contorno (alle frontiere dello spazio in cui si rappresenta levoluzione delle variabili in questione) e iniziali (allistante zero della simulazione) e dei parametri (vettore ). Per esempio, i modelli idrologici afflussi-deflusso di un bacino sono a volte sviluppati allinterno di questa classe di modelli; pi spesso per ricadono in pratica in quella precedente perch lo spazio viene di fatto discretizzato in una griglia finita.

13.2

Realt e modelli: la calibrazione

Nessun modello, per quanto raffinato esso sia, capace di rappresentare la realt in modo perfetto, essendo solo unapprossimazione della realt stessa. Pi o meno direttamente, tutti i modelli contengono alcuni coefficienti numerici (detti nel gergo dellAnalisi dei Sistemi o della modellistica: parametri) che vanno specificati per poter definire completamente il modello. Questi parametri non possono, per loro natura, n venir misurati sul sistema reale o in laboratorio, n essere calcolati in base a considerazioni teoriche, n essere tratti dalla letteratura. Non nel sistema reale perch i parametri sintetizzano proprio la parte di ignoranza del sistema; se si fosse in grado di modellarlo completamente, non ci sarebbe bisogno di parametri. Ma generalmente proprio non si capaci di tale dettaglio oppure si sceglie deliberatamente di non arrivarci perch il modello risultante sarebbe troppo complesso e i dati per alimentarlo troppo onerosi. Non in laboratorio perch introdurre parametri significa assumere la presenza di equilibri tra alcuni gruppi di variabili in gioco, equilibri prodotto di relazioni funzionali non esplicitate; il valore dei parametri ottenuti in laboratorio non detto che rappresenti quello del sistema reale perch l gli equilibri sono generalmente diversi e sconosciuti. Nemmeno le considerazioni teoriche salvano dallimpasse, infatti esse dovrebbero fondarsi a loro volta su un qualche modello teorico e quindi si cadrebbe in un circolo vizioso. Attingere dalla letteratura significa spostare il problema perch qualcuno deve pur aver determinato tali parametri; e anche ammesso che

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ci sia successo, molto difficilmente le condizioni dei casi rilevati possono essere considerate davvero sufficientemente simili a quelle oggetto di studio. Lunica possibilit seria per ottenere modelli affidabili quello detta della stima parametrica (detta in gergo taratura o calibrazione), cio ricercare quei valori dei parametri capaci di far fornire al modello una risposta sufficientemente vicina alle misurazioni effettuate sul sistema reale. Questo procedimento richiede di effettuare campagne di misura ad hoc. Si tratta di esercizi piuttosto dispendiosi e che richiedono unattenta progettazione e organizzazione logistica. Infatti, i dati raccolti devono rispondere a precise relazioni spaziotemporali per poter dire qualcosa di utile ai fini modellistici. Le campagne rutinarie di rilevamento della qualit dellacqua, per esempio, generalmente non rispondono a questi criteri perch i dati vengono raccolti spesso da valle verso monte (stravolgendo quindi completamente il criterio di scendere lungo una linea caratteristica) o in giorni diversi e lontani; non si rilevano portate e concentrazioni simultaneamente; non si rilevano i carichi congiuntamente allo stato di qualit; e lo stesso dato ottenuto in una stazione di misura spesso non pu ritenersi rappresentativo della concentrazione media nella sezione, cosa invece richiesta dai modelli monodimensionali (praticamente i soli utilizzabili a scopo pianificatorio). Per un approfondimento relativo ai modelli di qualit dellacqua in particolare, si veda nella Bibliografia" Nardini et al. (1990), dove oltre ai criteri su come eseguire una campagna finalizzata si indaga sulla possibilit di sfruttare dati gi raccolti in precedenza durante monitoraggi rutinari, non finalizzati alla modellizzazione, per calibrare un semplice modello BOD-DO del fiume Arno; la triste conclusione che solo una frazione ridottissima di tali dati pu apportare una vera informazione. In Nardini e Soncini-Sessa (2001a,b,c), si approfondiscono questi temi indagando, nel primo (a), i limiti di applicabilit del metodo delle caratteristiche (che, insieme con lassunzione di assenza di dispersione, il caposaldo del progetto di campagne di misura gestibili), arrivando a dimostrare che quasi sempre applicabile salvo casi particolari come gli estuari; nel secondo (b), si riassume lo studio sui dati pregressi per il caso dellArno; e nel terzo (c), si mostra un esempio di campagna finalizzata e calibrazione di un modello BOD-DO per il torrente Garza, mostrando alcuni dettagli di interesse pratico. Infine, in Nardini 2001 presento un modello Qualilogico a scopo pianificatorio di area vasta (e quindi senza pretesa di essere un modello di analisi raffinato) che permette di aggirare completamente lostacolo della calibrazione, accontentandosi di uno strumento pi qualitativo che quantitativo. Va sottolineato che un modello mal calibrato, anche se supportato da un programma magnifico, non si sottrarr alla legge GIGO (Garbage In, Garbage Out), cio se si alimenta con spazzatura, fornisce spazzatura. Spesso purtroppo- lapplicazione modellistica viene intesa come abbellimento di unanalisi e di una relazione, senza reale peso sulle scelte; in questo caso GIGO non ha grande influenza deleteria, ma il modello comunque inutile. Ma in altri casi, dove il modello sta davvero alla base della scelta, si cerca spesso di ottemperare alla difficile realt di cui sopra coprendo la lacuna di contenuto per mezzo di programmi molto raffinati con interfacce molto attraenti capaci di implementare modelli anche molto complessi. In questo caso GIGO non perdona. Inoltre, si induce nei candidati beneficiari finali della modellistica un aumento della diffidenza verso lo sconosciuto modello ritenuto in questo caso a ragione- troppo poco affidabile. Resta in ogni caso molto importante la gestione dellincertezza. Si veda per questo Incertezza nella predizione degli effetti e anche Lanalisi multicriterio.

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13.3

Incertezza nella predizione degli effetti

In questa sezione si discute brevemente come affrontare lincertezza di predizione degli effetti dal punto di vista dellinterazione con gli esperti di settore. (Quanto segue preso dagli Atti del corso CIRF Dallapproccio decisione-annuncio-difesa, allapproccio partecipato per decidere lambiente: corsi dacqua e territorio (Castello di Dozza Imolese, Bologna, Italia, 13-15 giugno 2001 - disponibili in CD ROM; info a www.cirf.org )

Nellesercizio di predizione degli effetti succede spessissimo che la conoscenza sia troppo scarsa, o lincertezza sia ritenuta troppo alta. Come affrontare queste situazioni? Un primo livello molto importante vede il coinvolgimento di esperti di settore, usualmente attraverso appositi comitati (panels). Un secondo livello riguarda il trattamento degli esiti della consultazione-dibattito o dellapplicazione di strumenti tecnico-scientifici per effettuare le predizioni. In merito a questo secondo livello si veda Lanalisi multicriterio; per quanto riguarda il primo, ecco alcune indicazioni a seguire. Il problema consiste nellaffrontare la divergenza di opinioni e responsi. Graficamente, se per esempio interpellati sul grado di tossicit di una data sostanza, si ottiene un insieme di responsi (lineette verticali) del tipo riportato in figura:

100

Figura 55 Rappresentazione grafica di responsi diversi

cio la maggioranza si raggruppa in una certa zona, esiste comunque una certa dispersione e si possono individuare gli estremisti ottimisti e pessimisti (a sinistra e destra nellesempio). Per procedere, occorre cercare di ridurre la discrepanza. Per questo, Mark Dubrulle (nostro facilitatore) dice che un metodo spesso usato da lui il seguente (si tratta di una sorta di metodo Delphi allargato, cio un processo con il quale i membri di un gruppo esprimono una loro opinione scritta, la passano agli altri, analizzano quella degli altri, rivedono la propria, e cos via per qualche iterazione fino a produrre ognuno il suo responso, non necessariamente coincidente con quello degli altri, ma almeno conscio del punto di vista degli altri). Si inizia chiedendo agli estremisti di esporre le ragioni del loro punto di vista; dopodich, si creano gruppi di lavoro cercando di mischiare ogni estremista con membri dal responso medio; ogni gruppo procede a unanalisi interna dei diversi punti di vista; e si ritorna ad osservare i responsi dei diversi gruppi. Il processo si pu anche ripetere pi volte. In linea generale si possono ottenere tre tipi di risultati rappresentati nelle seguenti figure che riportano (qualitativamente), per ogni possibile valore della variabile in questione (es. tossicit di un composto) la frequenza con cui il responso dellesperto (o gruppo di) ha assunto quel valore:

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convergenza

polarizzazione

ignoranza

Figura 56 Tre situazioni tipiche: convergenza (caso fortunato): tutti la vedono pi o meno uguale; polarizzazione: le risposte si concentrano su due o pi posizioni diverse; ignoranza: ognuno dice pi o meno la sua.

Il primo caso (convergenza) quello pi fortunato, in cui sostanzialmente gli esperti emettono lo stesso responso (comunque affetto da un qualche grado di incertezza: nel caso certo al 100%, la campana collassa in un segmento verticale). Nel secondo caso...c qualcosa che evidentemente non va; un gruppo di esperti dice rosso, laltro dice verde. E necessaria ulteriore ricerca innanzitutto per capire le cause di una tale posizione inconciliabile. Tipicamente c una incomprensione di fondo. Nel terzo caso, sostanzialmente ognuno dice una cosa decisamente diversa e quindi in sostanza ogni responso possibile, il che equivale a dire... tirare a caso. Indubbiamente, necessaria ulteriore ricerca. O occorre ammettere che la scienza nel caso specifico....non in grado di dire niente. Mi pare utile ricordare anche le considerazioni effettuate da Ortwin Renn, esperto di processi partecipativi (126), tratte dagli Atti del corso CIRF di Dozza (Dallapproccio top-down a quello
Ortwin pu essere definito un metodologo della partecipazione, la sua infatti una impostazione accademica tesa ad analizzare e inquadrare le caratteristiche dei problemi decisionali ambientali e le tipologie di processo allinterno di un modello concettuale opportuno. Questo suo sforzo ha un notevole significato in quanto suffragato da una notevolissima esperienza acquisita in numerosi casi reali da lui affrontati in Germania e nel Mondo. Il centro pubblico da lui diretto (Center of Technology Assessement in Baden-Wurttemberg, Germania), con uno staff di circa cinquanta tecnici, svolge in una certa misura il ruolo di garante che le decisioni di interventi con una dimensione ambientale-territoriale con una ricaduta (obiettivi o impatti) di interesse
126

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bottom-up, in Bibliografia") in merito alla divergenza di opinioni degli esperti, particolarmente nel caso (auspicabile) in cui essi siano selezionati dal pubblico (tipicamente i portatori di interessi): Inevitabilmente gli esperti forniscono pareri diversi quando gli si sottopone la medesima questione. Ortwin spiega di aver rilevato che fare degli incontri pubblici in cui si mettono a confronto diretto gli esperti serve poco per affrontare questa difficolt e spesso finisce a litigio. Raccomanda invece di utilizzare il metodo del video e/o quello della conferenza telefonica. Nel primo, che una derivazione del metodo DELPHI classico, lanalista di supporto al processo intervista in sede privata e in dettaglio lesperto A chiedendogli di mettere in luce gli aspetti che secondo lui sono davvero centrali e sostengono in maniera pi chiara possibile la sua tesi; viene realizzato un video dellintervista che viene poi ripetutamente sottoposto allo stesso intervistato ed eventualmente ripetuto o modificato finch l'esperto non si sente convinto di aver centrato i punti chiave e di essere stato il pi convincente possibile. Lo stesso processo viene ripetuto con lesperto B magari proponendogli il video relativo ad A in modo che B prepari anche delle contro-risposte ai punti di forza di A. Il processo poi viene reintegrato con A (ed eventualmente con altri esperti). Alla fine, questi video vengono mostrati in conferenza plenaria al pubblico; eventualmente, presentando di volta in volta una affermazione di A e la contro-risposta di B e viceversa. Gli esperti possono essere presenti solo per aggiungere eventuali ulteriori chiarimenti. Il metodo della conferenza telefonica si basa invece sul mettere a disposizione del pubblico gli esperti senza coinvolgerli a tempo pieno (il che sarebbe molto costoso); tipicamente, si chiede allesperto di essere disponibile al telefono in una data fascia oraria (per es. dalle 16 alle 19) per un certo numero di giorni. Qualsiasi persona pu quindi chiamarlo per chiedere chiarimenti (magari sul video) o dibattere qualche punto di vista. C pi contatto tra pubblico ed esperto e questo facilita di solito il recepimento dei responsi.

pubblico vengano prese in modo consensuale e tale da corrispondere alle esigenze, preferenze e aspettative della popolazione. Funge in un certo senso da bilanciamento al potere imprenditoriale privato post-privatizzazione.

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14 COME TRATTARE LINFORMAZIONE 14.1 Gli indici di valutazione

In questo capitolo, il primo argomento che si approfondisce quello relativo agli indici di valutazione, cio quelle cose che ci permettono di leggere uninformazione complessa e troppo ricca, in modo da estrarne il messaggio essenziale. Si tratta di un argomento centrale nelle problematiche di valutazione. La trattazione originale. La valutazione (assessment) spesso assai difficile a causa delle caratteristiche stesse dellinformazione in gioco la quale generalmente (modificato da Janssen, 1992): i) ii) iii) iv) interessa un territorio a volte anche molto esteso, incompleta, contiene elementi qualitativi (verbali, visuali, etc.), inssieme ad elementi quantitativi (espressi in unit fisiche, pi raramente in termini monetari o monetizzabili senza arbitrariet), affetta da incertezza di cui spesso non nota la distribuzione di probabilit.

Come gi anticipato nel capitolo valutazione integrata (si veda Problema decisionale e valutazione La valutazione integrata), per poter confrontarsi con tale tipo di informazione e per poter davvero rappresentare gli interessi dei gruppi di interesse in gioco, necessario costruire opportuni indici di valutazione, capaci di rispondere a specifiche esigenze di seguito discusse. Pi precisamente, gli indici di valutazione devono e possono permettere di: assicurare la coerenza nei giudizi di valore espressi dai rappresentanti dei gruppi di interesse coinvolti e dagli esperti consultati per la stima e predizione degli impatti; cio devessere possibile effettuare, per ognuno degli impatti finali rilevanti (impatti: si veda anche Tre livelli di valutazione per decidere se ne vale la pena e La testa di un problema decisionale: lalbero dei valori), un ordinamento preferenziale delle alternative di progetto in relazione a tale punto di vista (pi propriamente, si tratta di un ordinamento delle situazioni che corrispondono alle diverse alternative dal punto di vista di quellimpatto); possibilmente, deve anche essere espressa in termini relativi lintensit con cui una situazione preferita rispetto a unaltra (cio effettuare un ordinamento delle differenze di soddisfazione): per esempio passare da una situazione di qualit dellacqua con ossigeno disciolto OD=0 a OD=4 un miglioramento superiore che passare da 4 a 8 (al fine del mantenimento in vita della fauna ittica). sintetizzare linformazione in modo che risulti immediato capire lordine di preferenza delle situazioni anche ai non esperti (pubblico). Infatti, quando una situazione caratterizzata da diversi attributi (e indicatori) difficile stabilire lordinamento preferenziale tra diverse situazioni perch un indicatore pu migliorare mentre un altro (o pi) peggiorare e quel che conta la loro composizione. Il problema sussiste anche a livello di singolo indicatore: un indicatore pu essere tanto migliore quanto pi alto, un altro viceversa quanto pi basso; o addirittura pu esserci un massimo (minimo) per un dato valore (o intervallo): il caso del pH che in genere ottimo intorno a 7 e peggiora sotto o sopra. approfondire la comprensione del problema:evitare malintesi, ottenere maggior confidenza degli interessati con gli argomenti rilevanti e quindi maggior partecipazione, affinare i giudizi di importanza relativa; semplificare la rappresentazione di situazioni complesse caratterizzate da informazione estensiva (ci possibile sfruttando la propriet di coerenza interna, vedi seguito) agevolando cos lassegnazione dei giudizi di importanza relativa degli impatti;

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tradurre linformazione in termini di valori numerici, direttamente utilizzabili nelle tecniche di analisi multicriterio, utili per valutare le alternative ottenendo uno o pi ordinamenti preferenziali. Gli indici di valutazione permettono inoltre di separare il problema pi tecnico, di stima e predizione (assessment) degli effetti corrispondenti a ognuno dei gruppi di interesse, da quello prettamente di valutazione (evaluation), in cui devono essere espressi giudizi di importanza relativa degli impatti sulla base di valori etico-morali. E lecito avanzare il dubbio che qualsiasi aggregazione dellinformazione possa nascondere giudizi soggettivi non esplicitati e quindi portare a distorsioni nelle decisioni finali. Tuttavia, lapproccio qui proposto basato sullo sviluppo di una stretta interazione con i gruppi di interesse la cui soddisfazione gli indici vogliono misurare. Questa interazione, se sviluppata pienamente, garantisce che laggregazione ottenuta con un dato indice rappresenti effettivamente il giudizio proprio del gruppo di interesse coinvolto; in parole povere, se lordinamento preferenziale, che il gruppo ritiene corretto, delle situazioni esaminate non coincide con quello risultante dallindice, significa che questultimo non corretto; viceversa, se coincide lindice corretto. Si noti che, se lidentificazione degli impatti condotta secondo lapproccio discusso nel capitolo Tre livelli di valutazione per decidere se ne vale la pena e gli indici di valutazione sono costruiti in base ad attributi naturali (vedi seguito), lelezione di un ordinamento preferenziale non , salvo casi particolari, unoperazione che richieda competenze tecniche. E poi, visto che abbiamo due esigenze contrapposte (sintetizzare e quindi aggregare, da un lato, e non introdurre arbitrariet e quindi non manipolare e limitarsi piuttosto allinformazione originale, dallaltro), tagliamo la testa al toro (poverino...): presentiamo linformazione aggregata (indici), ma anche quella originale (indicatori) e diamo la possibilit di vedere anche tutti i livelli intermedi di aggregazione (127). Pu anche essere lecito argomentare che pi uno cerca di percorrere con rigore il processo di ottenere numeri affidabili, pi il processo stesso solleva complicazioni e fonti di ambiguit interpretativa. Questo rischio dovrebbe sempre essere tenuto ben presente proprio per non perdere il fine principale dellapproccio Multicriterio (si veda anche Integrare i tre approcci) che, a mio avviso, quello di aiutare a strutturare il problema decisionale in oggetto. Va per riconosciuto che, nonostante approfondire la comprensione allinterno del processo di costruzione degli indici possa sollevare nuove difficolt, solo affrontando tali difficolt insieme al pubblico impattato si pu sperare che il pubblico stesso acquisisca una comprensione sufficiente da aver fiducia nei risultati ottenuti. Di seguito si espongono, in forma molto sintetica, i concetti base di validit generale per la costruzione di indici di valutazione finalizzati al compito suddetto (prescindendo quindi dal caso specifico in esame). Si tratta di unimpostazione di sintesi originale, non disponibile nella letteratura classica, se non per alcuni aspetti parziali. Per approfondimenti si rimanda a Nardini e Bacci (2000) e Nardini (1998) (Bibliografia"), da cui estratto buona parte di quanto segue. Per evitare confusione, opportuno chiarire la terminologia qui adottata (vedi anche Glossario). Il termine attributo utilizzato per denotare un descrittore verbale di un aspetto rilevante per caratterizzare una componente dello stato del sistema socio-economicoambientale (per esempio, la componente socio-culturale relazioni umane, o la componente ambientale ecosistema, etc.).

Questa logica stata sviluppata in un progetto di un Sistema di Supporto alle Decisioni per la pianificazione delle risorse idriche a scala nazionale in Egitto; vedi: Nardini and Fahmy (2003).

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Linsieme di attributi deve essere tale da caratterizzare completamente la componente considerata dal punto di vista del valore (in senso esteso, non solo economico) ad essa associato; per esempio, il valore di esistenza di un ecosistema, o quello di uso di un servizio. Ogni attributo misurato da uno o pi indicatori (vedi Glossario per informazioni sulle scale).

14.1.1 I principali requisiti degli indici di valutazione Rappresentabilit Deve esserci una rappresentazione intuitivamente comprensibile del valore numerico di un indice di valutazione, altrimenti sarebbe impossibile per il pubblico (in particolare i gruppi di interesse) capire e maneggiare linformazione presentata nella matrice di valutazione, che la base di informazione attorno alla quale si svolge la negoziazione. Questa rappresentazione pu utilizzare mezzi visivi, verbali o di qualunque altro tipo (strumenti multimediali e realt virtuale offrono possibilit enormi in questo senso). Per esempio, per rappresentare la soddisfazione per il valore di uso di un servizio di fornitura di acqua potabile, si potrebbe dare una descrizione numerica del prezzo dellacqua, e una verbale sulla frequenza e intensit con cui possono verificarsi episodi di deficit; inoltre, forse non cos futurista immaginare che (tra qualche tempo) si possa comunicare in modo virtuale anche la sensazione di gusto dellacqua (anche se non risponde a questa precisa capacit, si segnala che appena stato messo a punto il naso artificiale elettronico e la connessa capacit di veicolare gli odori in modo elettronico). In ogni caso, per, la rappresentazione deve essere tale da mettere il gruppo di interesse coinvolto in condizioni di poter effettuare un ordinamento preferenziale delle alternative dal punto di vista di quel particolare impatto. Se infatti cos non fosse, il gruppo non potrebbe associare una soddisfazione ai valori numerici dellindice e non sarebbe cos in condizioni di negoziare trade-offs (compromessi) su di una base razionale. La rappresentabilit impone che vengano utilizzati solo attributi naturali (eventualmente costruiti su scale arbitrarie), cio attributi che hanno relazione diretta con i valori in gioco e quindi con la soddisfazione, perch i giudizi di valore possono essere associati solo a questo tipo di attributi. Per questultima ragione, non si pu evitare di tradurre esplicitamente o implicitamente gli attributi proxy (cio indiretti) in quelli naturali (diretti). Si consideri, per esempio, il caso dellattributo proxy concentrazione di inquinanti, spesso utilizzato per descrivere impatti sulla salute causati da inquinamento dellaria. Sebbene sia chiaro che concentrazioni minori sono preferibili, una persona non esperta (per esempio il rappresentante di un gruppo di interesse) non pu essere in grado di giudicare quanto importante sia un cambio in questo attributo rispetto a un cambio negli attributi caratterizzanti altri impatti come, per esempio, un incremento del reddito economico. E quindi impossibile negoziare su di una base razionale, consapevole e trasparente. Inoltre, comune che una persona davanti a uninformazione ambigua tenda a esagerarne le conseguenze negative. Ci comporta ulteriori difficolt di negoziazione. Ma anche il decisore finale si trova di fronte la medesima difficolt: se egli non un esperto del settore, molto probabile che emetta un giudizio distorto, perch in ogni caso egli starebbe inconsciamente - ma inevitabilmente adottando un modello causa-effetto non scientifico implicito. Infine, si deve riconoscere che anche un esperto di settore, quando considera una situazione descritta da un insieme di valori degli attributi proxy rilevanti, in realt deve pensare pi o meno intuitivamente a una relazione causa-effetto che leghi tali indicatori a quelli naturali finali (per lesempio precedente potrebbero essere: numero di crisi di asma, frequenza di casi di cancro, etc.).

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Ma il problema sussiste anche nel caso in cui gli indicatori proxy si riferiscano direttamente a standard esistenti (tipicamente nel caso dellinquinamento): quando le concentrazioni sono minori dello standard corrispondente facile concludere che ... non c problema, ma quando superano lo standard linterpretazione intuitiva semplicemente paura, che certamente controproducente ai fini di una negoziazione. In realt gli standard, per definizione, sono la negazione della possibilit di negoziare, perch costituiscono limposizione di una scelta gi effettuata. La scelta concettualmente dovrebbe essa stessa essere il risultato di un processo di valutazione partecipativo, o almeno teso a considerare gli interessi dei diversi gruppi sociali coinvolti; solo in questo caso potrebbe eventualmente, ma non necessariamente, risultare corretta dal punto di vista del bene comune. Non forse fuori luogo notare che la realt ben lungi da questa posizione concettuale. Anzi, troppo spesso, specialmente in Italia, le istituzioni hanno di fatto dimostrato assenza di criteri eticamente corretti per stabilire, in particolare, sistemi di standard; tanto che molti cittadini si sono sentiti presi in giro. Anche questo aspetto contribuisce a svuotarli di significato. In conclusione, occorre riconoscere che se si accetta di assegnare davvero un ruolo attivo alla partecipazione pubblica non c scelta: oltre a chiarire i motivi per cui un effetto ritenuto importante nella fase di identificazione degli impatti rilevanti, gli indici di valutazione devono essere costruiti sulla base di attributi e indicatori naturali; altrimenti, il problema implicitamente ed empiricamente rimandato alla rappresentazione (si salva il caso in cui la traduzione dal proxy al naturale sia immediata e non ambigua). Daltra parte, il (difficile) problema di tradurre gli attributi proxy in quelli naturali deve essere esplicitamente demandato, quando levidenza empirica o uninterpretazione univoca non ci siano, agli esperti di settore, i quali incarnano cos il modello della relazione causa-effetto. Per aumentare trasparenza e coerenza, e per ridurre le divergenze di opinione tra gli esperti, si possono costruire delle funzioni di valore che rappresentino il modello degli esperti, come spiegato chiaramente in Beinat (1997). Per aumentare laccettabilit dei verdetti degli esperti da parte del pubblico, si dovrebbe inoltre lasciare libert ai gruppi di interesse di scegliere gli esperti per loro pi affidabili, o, quantomeno, farli partecipare in modo democratico a tale scelta. Coerenza interna Ogni valore numerico di un indice di valutazione corrisponde a una particolare situazione descritta dai valori degli indicatori naturali considerati. A questa situazione associato un particolare grado di soddisfazione. E del tutto possibile che situazioni diverse abbiano lo stesso valore numerico associato. Questo per deve implicare che il gruppo di interesse impattato le giudichi indifferenti in termini di soddisfazione. Inoltre, se la situazione A preferita alla situazione B, allora il valore numerico dellindice deve essere maggiore per la situazione A che per la B. Un indice per il quale ci si verifica per tutte le possibili situazioni qui denominato internamente coerente. Pertanto, la struttura matematica di un indice di valutazione deve sempre essere quella di una Funzione di Valore, o di Utilit (vedi seguito)128; infatti, proprio tale struttura che, per definizione, garantisce la coerenza interna (129).

Keeney and Raiffa [1976]; si veda anche Beinat [1997] per una review e interessanti contributi, e Beinat et al. [1994] per un buon esempio di applicazione. 129 Lobiezione che le preferenze umane non sempre rispondono al criterio della coerenza non rilevante perch dal punto di vista di un decisore pubblico (policy maker) essenziale mantenere una chiara coerenza delle proprie scelte, essendo esse verificabili pubblicamente; dal punto di vista dei singoli gruppi di interesse, in un processo negoziale, ugualmente essenziale perch il gruppo deve essere capace di esprimere con chiarezza il proprio ordinamento preferenziale delle diverse situazioni prospettate nelle soluzioni alternative considerate.

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Pu essere interessante osservare che la maggioranza dei classici indici di valutazione ambientale disponibili in letteratura130 non soddisfano questo requisito, o comunque per essi non si afferma chiaramente che ci si verifica. 14.1.2 Ulteriori requisiti in sintesi Eccoli qui di seguito; commenti ulteriori si trovano nel capitolo successivo sullaggregazione, che ripercorre alcuni di questi requisiti: Misura della soddisfazione: lindice deve misurare la soddisfazione di un individuo o gruppo e quindi essere capace di rappresentare i valori in gioco Dimensione intensiva/estensiva: meglio un ecosistema piccolo ma di alta qualit o un altro grande, ma un po meno pregiato? O consideriamo la naturalit spondale di un corso dacqua: lo stato delle sponde pu essere caratterizzato da uno (o pi) indicatore(i) di naturalit (basati sul tipo di alterazione/recupero), ma anche dalla lunghezza della sponda associata ad ogni dato livello di qualit. Il nostro giudizio di soddisfazione inevitabilmente deve considerare entrambe le dimensioni