Disegno di legge di riforma dellordinamento della professione di avvocato La posizione delle imprese

1. Il disegno di legge che riforma lordinamento della professione di avvocato (Testo Unificato AS 601 e abb.), allesame della Commissione Giustizia del Senato, introduce numerose restrizioni alla concorrenza nella prestazione dei servizi legali. La riforma proposta contrasta con i principi riconosciuti sia a livello comunitario che nazionale, di libert di concorrenza e liberalizzazione dei mercati, che richiedono leliminazione di tutti quei vincoli non necessari e, comunque, non proporzionali rispetto al perseguimento di esigenze di carattere generale. Proprio a questo riguardo, lAutorit Garante della Concorrenza e del Mercato ha decisamente affermato, in una recente segnalazione al Governo e al Parlamento, che la riforma introduce gravi restrizioni al funzionamento dei mercati e impone oneri a cittadini e imprese non giustificati dal perseguimento di interessi di rilevanza generale. In questa nota le Associazioni di categoria rappresentative delle imprese (Abi, AGCI, Ania, Assogestioni, Assonime, Confagricoltura, Confartigianato, Confcommercio, Confcooperative, Confindustria, CNA, Legacoop) manifestano la propria preoccupazione per quelle previsioni della riforma, che ampliano lambito delle attivit esclusive e restringono le condizioni per laccesso alla professione, limitando cos la libert di scelta degli operatori e incrementando i costi a carico di imprese e cittadini.

2. La proposta amplia significativamente le attivit riservate agli avvocati iscritti allalbo, oggi limitate alla rappresentanza, difesa e assistenza nei procedimenti giurisdizionali. Vengono, infatti, incluse nella riserva le attivit di consulenza legale e assistenza stragiudiziale in ogni campo del diritto, la rappresentanza e la difesa nei procedimenti dinanzi alle pubbliche amministrazioni e alle autorit indipendenti, nonch nelle procedure arbitrali, di mediazione e conciliazione. Tali attivit sono attualmente svolte da anche da soggetti, in possesso di una riconosciuta professionalit e competenza, che non sono iscritti allalbo degli avvocati: ci si riferisce, in particolare, ai legali interni delle imprese e alle associazioni di categoria, che assicurano unassistenza continua, specializzata e qualificata. Non infatti pensabile, in un sistema moderno, che solo liscrizione allalbo possa garantire una effettiva qualit del servizio. Lampliamento delle esclusive avrebbe leffetto di incrementare significativamente i costi che le imprese dovrebbero sostenere per accedere al mercato dei servizi legali. Infatti, molte imprese si avvalgono delle funzioni legali interne. Il ricorso a legali interni assicura consistenti risparmi di spesa, oltre che la possibilit di beneficiare di servizi di qualit strutturati secondo le specifiche esigenze dellimpresa. I legali interni svolgono una serie di attivit, tra cui quella di compliance normativa e regolamentare, di contrattualistica, di consulenza rispetto a operazioni straordinarie o a iniziative commerciali e pubblicitarie, comunque diverse dalla difesa in giudizio, secondo standard elevati. Se le nuove norme venissero approvate nella versione in discussione al Senato, le imprese dovrebbero rinunciare alle funzioni legali interne e sarebbero costrette a rivolgersi ad avvocati esterni per tutte le attivit sopra menzionate con un impatto rilevantissimo, oltre che in termini di costi, anche sul piano organizzativo. Le imprese dovrebbero infatti trovare adeguata collocazione a tutte le risorse oggi impegnate in attivit di consulenza legale interna. Si tratta di una criticit che coinvolgerebbe tutte le imprese: dai grandi gruppi industriali e finanziari fino alle PMI. Tutto questo a fronte di un quadro di regole in costante evoluzione e che spesso richiede allinterno delle imprese competenze multidisciplinari, incompatibili con una riserva assoluta di attivit. il caso di settori quali il diritto dellambiente, la privacy, la tutela della concorrenza, lantiriciclaggio, la sicurezza sul lavoro, la propriet intellettuale, il diritto dei mercati finanziari, per citarne soltanto alcuni. Lestensione delle attivit riservate agli avvocati sarebbe molto penalizzante anche per il mondo dellassociazionismo, imprenditoriale e non. Lestensione della riserva impedirebbe alle associazioni di continuare a svolgere unimportante attivit di consulenza a beneficio delle imprese associate, cui normalmente forniscono interpretazioni accurate e informazioni tempestive sugli sviluppi della regolamentazione. Verrebbe cos vanificato un patrimonio di conoscenze consolidato, favorito dalla partecipazione attiva delle associazioni ai processi legislativi, con la conseguenza, anche in questo caso, di incrementare i costi a carico delle imprese, le quali oggi si avvalgono dellassistenza legale fornita dalle associazioni in diversi campi del diritto (lavoro, fisco, diritto dimpresa e dei mercati finanziari,

ambiente, regimi autorizzatori per lesercizio di attivit commerciali). Tale impatto potrebbe riflettersi in modo incisivo e diversificato su tutte le fasce imprenditoriali tenendo conto delle rispettive esigenze, dalle micro e piccole imprese, diffuse in modo capillare a livello locale, alle imprese di media e grande dimensione.

3. Sotto altro profilo, lestensione della riserva a favore degli avvocati anche nel settore delle procedure di mediazione, conciliazione e arbitrato, nonch presso le pubbliche amministrazioni e le autorit indipendenti determinerebbe ulteriori rilevanti criticit. Quanto alla mediazione e conciliazione, le nuove norme renderebbero difficile, se non impossibile, per le imprese continuare a utilizzare tali strumenti alternativi di risoluzione delle controversie, specie nei rapporti con i consumatori/clienti. Ci in palese contrasto con la recente riforma del processo civile, contenuta nella legge n. 69/2009, che ha valorizzato proprio la mediazione e la conciliazione quali strumenti generali di risoluzione alternativa delle controversie in ambito civile e commerciale, le cui norme attuative, in corso di emanazione, introducono incentivi fiscali per le parti che se ne avvalgono e prevedono il loro esperimento quale obbligatoria condizione di procedibilit dellazione ordinaria per un numero rilevante di controversie. Molte imprese - il caso delle utilities, delle banche, delle assicurazioni - hanno peraltro sottoscritto protocolli di conciliazione con le associazioni dei consumatori. I relativi procedimenti vengono gestiti direttamente da legali interni, con evidenti benefici in termini di spese e di riduzione dei casi in cui necessario ricorrere ai tribunali su questioni di modesta entit. Lo stesso vale per tutte quelle organizzazioni imprenditoriali che, a livello territoriale, di concerto con le associazioni dei consumatori, partecipano attivamente con propri esperti alle commissioni di conciliazione presso le Camere di Commercio e sostengono, anche mediante appositi protocolli, iniziative di questo tipo. Questa attivit contribuisce allo sviluppo delle funzioni di regolazione del mercato e della concorrenza, che risultano di rilevanza essenziale per le diverse realt imprenditoriali ai vari livelli, dalle micro e piccole imprese a quelle di media e grande dimensione. Con lampliamento della riserva tutte queste possibilit verrebbero meno, poich sarebbe necessario avvalersi comunque di un avvocato iscritto allalbo, con un notevole aggravio di costi, che renderebbe la conciliazione non pi conveniente. Allo stesso modo, diverrebbero di fatto inutili le procedure arbitrali e conciliative esistenti nel settore dei mercati finanziari, a danno degli stessi consumatori/clienti, ma anche delle imprese, che attualmente possono utilizzarle per risolvere le relative controversie in tempi rapidi e con costi contenuti, senza dover fare ricorso a un avvocato. In particolare, verrebbero rese inoperanti le procedure conciliative e arbitrali gi esistenti nellambito dei mercati finanziari (ad esempio quelle gestite da Consob o da Banca dItalia), del diritto societario e quelle relative alle controversie individuali di lavoro, previste dalla contrattazione collettiva in alternativa al ricorso giudiziale. Si segnala a tale ultimo riguardo, che, in particolare nel settore bancario, nel solo 2008 sono state effettuate dallassociazione di categoria e dai sindacati 2216 conciliazioni individuali di lavoro e, complessivamente, nel periodo 2002-2008, quasi 5000. Analogamente, sarebbe inficiata la possibilit di costituire il collegio arbitrale irrituale, cos come previsto da vari CCNL.

Quanto allestensione della riserva per lassistenza e rappresentanza nei procedimenti presso le Authorities, se si affermasse il principio che il cittadino, di fronte alla Pubblica Amministrazione, debba essere necessariamente assistito o rappresentato da un avvocato, si introdurrebbe un appesantimento in palese contraddizione con la politica di semplificazione degli oneri per i cittadini nei rapporti con le amministrazioni, con possibile violazione del principio costituzionale di buon andamento della PA. La partecipazione al procedimento amministrativo non deve quindi esigere la necessaria presenza di una difesa tecnica.

4. Infine, alcuni emendamenti presentati al Testo Unificato ripropongono linserimento, tra i nuovi requisiti previsti per laccesso alla professione, del limite temporale di cinque anni per liscrizione allalbo degli avvocati da parte di chi abbia superato lesame di abilitazione. In tal modo, tutti coloro che abbiano superato lesame ma non si siano iscritti allalbo, perch dipendenti di imprese o associazioni, o gli avvocati che si siano cancellati per intraprendere unattivit di lavoro subordinato avrebbero cinque anni di tempo per iscriversi. Trascorso questo periodo di tempo verrebbe loro precluso il ritorno alla libera professione. La norma introduce evidenti elementi di rigidit nel mercato dei servizi legali e crea un palese disincentivo per i giuristi ad avviare un rapporto di lavoro subordinato con associazioni o imprese, mentre queste ultime avrebbero maggiori difficolt nellattrarre alla diretta collaborazione figure qualificate. Leffetto sarebbe, ancora una volta, di rendere difficile, se non impossibile, continuare a svolgere attivit di consulenza giuridica al servizio delle imprese o allinterno delle stesse.

5. Le associazioni di categoria rappresentative delle imprese chiedono pertanto una profonda riconsiderazione dellimpostazione e dei contenuti di una riforma che rischia di allontanare il Paese da quei principi essenziali di liberalizzazione e concorrenza, che rappresentano i presupposti necessari di ogni moderna economia di mercato.

Roma, 5 novembre 2009