Le autorità amministrative indipendenti

Le autorità amministrative indipendenti sono delle autorità introdotte relativamente di recente nel nostro
ordinamento sulla base anche dell'esperienza di altri ordinamenti (per esempio negli Stati Uniti d'America
esistevano le cosiddette agenzie, così come in altri paesi europei come la Francia e l'Inghilterra esistevano
già queste autorità amministrative indipendenti). Le ragioni però che hanno spinto all' introduzione di
queste autorità indipendenti in Italia sono probabilmente non proprio le stesse ragioni che hanno portato
all' introduzione di queste autorità negli altri Paesi. Negli altri Paesi queste autorità sono state introdotte
per andare a tutelare quelli che sono chiamati interessi sensibili, che sono quegli interessi che si vogliono
proteggere in maniera particolare e che quindi sono legati ai diritti fondamentali come ad esempio il diritto
alla privacy, tant’è vero che una delle prime autorità garanti che è stata introdotta in Italia si è occupata di
privacy, tuttora esiste il garante per la riservatezza, per la privacy. Altre autorità garanti sono state
introdotte per esempio nel settore della concorrenza, In Italia esiste infatti un'autorità garante per la
concorrenza e per il mercato (l’AGCM); questa autorità esiste perché si vuole andare a tutelare un altro
diritto fondamentale, ovvero il diritto all'iniziativa economica (se non c'è un mercato concorrenziale non si
può esercitare correttamente il diritto all'iniziativa economica). Quindi queste autorità si introducono in
settori particolarmente delicati per la protezione di interessi che si vogliono proteggere perché si
considerano fondamentali, sensibili.
Ma proteggere questi interessi da chi?
Nelle moderne democrazie ci sono dei gruppi di potere a livello politico, a livello economico, a livello
associativo, a livello sindacale che spingono verso la tutela dei propri interessi. Quando si parla di
protezione di interessi sensibili lo si fa soprattutto per garantire che le lobby non interferiscano sulla tutela
di questi interessi. Quindi la dottrina americana ha previsto l'introduzione di queste autorità indipendenti
negli Stati Uniti per evitare che gli interessi siano poi appannaggio dei vari gruppi di potere, quindi c'è una
constatazione di fondo alla base di questo nuovo modello di pubblica amministrazione, ovvero la
consapevolezza che la politica spesso non riesce a tutelare in maniera adeguata gli interessi. Quindi si cerca
di porre rimedio a tale problema attraverso nuovo modello di amministrazione che si deve considerare
indipendente, indipendente anche dalla politica.
In Italia l'esigenza di introdurre delle autorità amministrative indipendenti nasce non soltanto dalla
necessità di tutelare interessi sensibili (come la riservatezza, il diritto all’iniziativa economica, la tutela al
risparmio), ma anche perché ci si trovava in una fase che dal punto di vista economico e molto importante,
vale a dire il fenomeno della privatizzazione. Intorno agli anni 90, a seguito del debito pubblico, è successo
che alcuni enti pubblici che prima svolgevano attività economica (si pensi ad esempio a Poste Italiane,
Ferrovie dello Stato, l’ente SIP) furono trasformati in soggetti di natura giuridica privata, in società che però
erano caratterizzate dalla proprietà che era in mano comunque ad enti pubblici.
Quindi questo processo di privatizzazione prevedeva due fasi:
1. la privatizzazione formale, in cui gli enti pubblici economici venivano trasformati in società per
azioni, ma il socio esclusivo che deteneva l'intero pacchetto delle azioni di società era comunque
l'ente pubblico, quindi erano società formalmente private ma sostanzialmente ancora pubbliche;
2. la privatizzazione sostanziale, che prevedeva la cessione delle quote e a quel punto le società
diventavano delle società miste, ovvero società il cui pacchetto azionario è composto sia da soci di
natura giuridica pubblica sia da soci privati.
In quegli anni succedeva che lo Stato, che prima aveva una partecipazione diretta nella vita economica del
Paese attraverso i suoi enti, andandosi a ritrarre dall' esercizio in forma diretta dell'attività economica
d’impresa e lasciando maggior campo all’impresa privata anche nei settori vitali per la vita del Paese,
sentiva l'esigenza di regolare dall’esterno il mercato che si era privatizzato. Quindi l'introduzione delle
autorità indipendenti in Italia a un cambio di passo del ruolo che lo Stato occupava all'interno del mondo
economico; lo Stato quindi non interviene più in maniera diretta sull’economia ma regola il mercato.
Il panorama delle autorità amministrative indipendenti è estremamente ampio, ci sono molteplici autorità
amministrative indipendenti in tutti i settori fondamentali della vita del paese, e questo rende difficile una
classificazione di questo nuovo modello di amministrazione.

La domanda è: dato che la costituzione non cita il modello di autorità amministrativa indipendente, la
legge che le va a costituire è costituzionale o incostituzionale? La Corte costituzionale (che è l’unico organo
in Italia che può valutare la legittimità o l’illegittimità) deve intervenite o meno per dichiarare
l’incostituzionalità?

(non so se serve ma un esempio di autorità amministrativa indipendente è l’autorità garante della

concorrenza e del mercato che è una della autorità più importanti perché ha un ambito generalista
occupandosi di tutti i settori economici è stata proprio istituita con la legge 287/1990)

Le autorità amministrative indipendenti talvolta scavalcano la costituzione. A questi organi, a partire dalla
loro nascita sono stati ampliati sempre di più i poteri che le hanno portate addirittura a regolare
determinati settori.
La peculiarità delle autorità amministrative indipendenti è proprio l’indipendenza e autonomia
organizzativa, regolamentare, patrimoniale.

Modelli amministrativi riconosciuti:

 Tradizionale/ordinario è un modello di amministrazione basato sul principio gerarchico. Un
esempio è il modello amministrativo statale che ha una sede centrale, i ministeri e poi delle sedi
decentrate (es il ministero degli interni ha il ministero a Roma e poi gli uffici del governo del
territorio ex prefetture nelle province).
Differenza tra funzione in termini di responsabilità tra ministro e presidente del Consiglio dei
ministri.
Il Presidente del Consiglio è responsabile dell’unità dell’indirizzo politico di tutto il Governo, mentre
il Ministro è responsabile del singolo dicastero (singolo ministero).
Questo è un modello di Pubblica Amministrazione, un modello centralizzato, unitario, ispirato ad
un principio gerarchico e ad un principio di responsabilità (che si riconduce l’ultima istanza al
governo). Quindi tutto ciò che fanno le amministrazioni dello Stato lo fanno per conto del Governo,
il Governo ne risponde, ad esempio se la polizia reprime una manifestazione/sciopero con mezzi
violenti e viene contestato l’operato della polizia, succede che il Parlamento e le opposizioni
possono chiedere spiegazioni al Ministro, il Governo si presenta in Parlamento attraverso il suo
Ministro per difendere l’operato dell’amministrazione, quindi c’è un principio di gerarchia ma
anche un principio di responsabilità. Tutto ciò che è fatto e posto in essere dalla Pubblica
Amministrazione, dai suoi ministeri e dai suoi organi periferici è oggetto di responsabilità politica
del Governo.
C’è un modello di amministrazione che è quello dell’art.95 della Costituzione, che è
l’Amministrazione Statale.
È l’unico modello di amministrazione che la Costituzione prevede o ci sono altri modelli?
Esistono anche le autonomie (amministrazioni regionali, provinciali…). La nostra Repubblica è una e
indivisibile ma riconosce e promuove anche le autonomie (ar.5 e art.114). Quindi non c’è solo il modello
costituzionale dell’Amministrazione Statale improntato al principio gerarchico e al principio di
responsabilità del Governo.
 C’è anche il modello delle autonomie. Ci sono oggi nella nostra Costituzione più livelli di Governo:
lo Stato, le regioni, le città metropolitane, i comuni.
Il comune e la regione sono un modello di pubblica amministrazione. Il modello di pubblica
amministrazione regionale e comunale è improntato al principio di autonomia.
 Abbiamo due modelli un modello gerarchico e un modello autonomistico. Il modello delle
autonomie ci comporta che nel nostro ordinamento ci sono più enti. L’autonomia ha varie
sfaccettature, c’è l’autonomia organizzativa poiché ogni comune, per esempio, è dotato di un
proprio statuto e nello statuto ci sono delle scelte di tipo organizzativo sull’ente, sugli organi; poi
c’è la l’autonomia normativa poiché i comuni possono adottare i regolamenti, quindi la capacità di
dettare delle regole che si applicano sul proprio territorio. I comuni hanno un’autonomia statutaria
perché si dotano di un proprio statuto (che è come se fosse una piccola costituzione del comune),
hanno un’autonomia organizzativa perché possono all’interno dello statuto e attraverso i
regolamenti compiere delle proprie scelte organizzative, hanno un’autonomia normativa (potestà
regolamentare) perché possono adottare i propri regolamenti, hanno autonomia finanziaria perché
possono imporre i tributi e hanno un proprio bilancio e patrimonio. Attraverso questi strumenti,
cioè autonomia statutaria, normativa, finanziaria, questi enti, ossia i comuni possono compiere
delle scelte diverse dagli altri comuni, ciò rende l’ente autonomo. Il concetto di autonomia esprime
una relazione, io sono autonomo rispetto ad un altro soggetto con il quale io sono in relazione.
Quindi i comuni godono di autonomia rispetto agli altri comuni e per alcuni ambiti delle loro
competenze sono autonomi anche rispetto alle regioni e allo Stato. La Repubblica è una e i comuni
e le regioni sono una parte della Repubblica e godono nei limiti della costituzione di una propria
autonomia, intesa anche nella forma più alta come capacità di compiere delle scelte proprie
distinte dagli altri ma all’interno di un ordinamento che rimane unitario che è quello della nostra
Repubblica.
Quindi si può dire che non abbiamo solo il modello accentrato, gerarchico dell’art. 95 della
Costituzione ma abbiamo anche il modello di amministrazione autonoma dell’art. 5 della
Costituzione e art. 114.

Il modello delle autorità amministrative indipendenti sicuramente è più vicino al modello di

amministrazione autonoma (descritto dall’art. 5 e art. 114 della Costituzione) ………….. PEZZO DI GIUSEPPE

La dottrina si è a lungo soffermata su questo nuovo modello di ente pubblico perché tra l'altro la
Costituzione non prevede questo tipo di autorità amministrativa, di conseguenza anche in dottrina ci si è
domandati se la scelta del legislatore di introdurre un modello di amministrazione non previsto dalla
costituzione fosse compatibile con la nostra cornice costituzionale oppure se si trattasse di una formula
organizzatoria incostituzionale e molte sono state le tesi che sono state avanzate a riguardo.
Il modello delle autorità amministrative indipendenti sicuramente è più vicino al modello di
amministrazione autonoma in quello descritto dall’art 5, 145 della costituzione, piuttosto che al 95. Ma non
rientra, in senso stretto, neanche nel modello di amministrazione di pubblica amministrazione autonoma,
perché le autorità amministrative sono autonome, cioè hanno autonomia organizzativa, patrimoniale,
regolamentare ecc, ma sono anche indipendenti. L’indipendenza, quindi, indica un concetto di separazione
rispetto all’ordinamento giuridico di riferimento quindi supera il concetto di autonomia, perché tale
concetto comporta la possibilità di fare delle scelte senza disconoscere gli altri soggetti.
L’autonomia è autonomia da qualcuno, quindi è riconoscimento dell’esistenza di altri soggetti che fanno
parte dell’ordinamento. L’indipendenza, invece, non implica una relazione ma una separazione proprio
perché si vuole sganciare questo modello di amministrazione dal potere politico e lo si rende indipendente
dal governo (Stato e i suoi poteri) e da altri enti (comune, provincia…), non soltanto autonomo. Ecco perché
questo modello mette in crisi anche il principio del rispetto della costituzione, perché la nostra costituzione
non descrive il modello di amministrazione diverso da quello dell’art 95 o da quello dell’autonomia
regionale, provinciale e comunale. Ecco perché in dottrina si è seriamente dubitato della legittimità
costituzionale di questo modello di amministrazione.
Se questo modello di amministrazione non rientra nell’art 95 e non rientra nell’art 5 e art 114 delle
amministrazioni autonome, come si fa a dire che è compatibile da un punto di vista costituzionale?

Oltre all’articolo 95, 5 e 114 vi è anche art 97 della costituzione, che prevede che l’amministrazione degli
uffici pubblici sono……(1:08:07) nel rispetto del principio del buon andamento di imparzialità, (è un
intervento che ha fatto un ragazzo, il prof era d’accordo ma non ha più continuato)

Se le autorità indipendenti non rientrano in nessun modello, non è che forse non sono amministrazioni?
Non si tratta di pubblica amministrazione perché, quest’ultime godono del potere discrezionale ovvero il
potere di compiere delle scelte nel rispetto della legge. In questo caso le autorità indipendenti non hanno il
potere di compiere delle scelte perché devono solo far rispettare le regole della concorrenza, per esempio
l’autorità garante della concorrenza e del mercato si limita a far rispettare il principio della concorrenza
economica da un lato, e dall’altro la libertà di scelta del consumatore. Quindi non eserciterebbe il potere
discrezionale, e non esercitando tale potere che è l’essenza del…..(1:12:39) amministrativo, non saremo di
fronte a delle autorità amministrative.

Allora, se non sono autorità amministrative di fronte a quale autorità si trovano queste autorità
indipendenti?
Pare che ci troveremo di fronte ad un potere giurisdizionale piuttosto che amministrativo, quindi più simile
a quello di un giudice che della pubblica amministrazione. Proprio perché la loro attività non consisterebbe
nel….(1:16:23) delle scelte, ma semplicemente nel fare rispettare le regole e sanzionarle nella loro
violazione? (1:16:27)