Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
COSTITUZIONALI
a cura di
Giuseppe Duso
Antonino Scalone
Polimetrica
International Scientific Publisher
2010 Polimetrica ® S.a.s.
Corso Milano, 26
20052 Monza – Italia
Tel./Fax ++39.039.2301829
Web site: www.polimetrica.com
Autori..................................................................................................... 309
G. Duso, A. Scalone (eds), Come pensare il federalismo? Nuove categorie e trasfor-
mazioni costituzionali, 9-17 ©2010 Polimetrica International Scientific Publisher
Monza/Italy
1
M. Bertolissi, G. Duso, A. Scalone (a cura di), Ripensare la costituzione: la que-
stione della pluralità, Polimetrica, Monza 2007 (www.polimetrica.com).
10 Giuseppe Duso – Antonino Scalone
2
Ci riferiamo a S. Ortino, Introduzione al diritto costituzionale federativo, Giappi-
chelli, Torino, 1993, e a O. Beaud, Théorie de la fédération, P.U.F., Paris 2007.
12 Giuseppe Duso – Antonino Scalone
3
J. Althusius, La politica, a cura di C. Malandrino, Claudiana, Torino 2009.
Come pensare il federalismo? Nuove categorie e trasformazioni costituzionali 15
Olivier Beaud
1
Je remercie très vivement Giuseppe Duso et Antonino Scalone de leur invitation
à participer à ce colloque de Padoue (26 sept. 2009) sur « Comment penser le fédé-
ralisme ? ». Dans la 1ère partie de celui-ci, je reprends des éléments déjà
développés, le 21 avril 2008, devant les participants du séminaire du Centre Marc
Bloch de Berlin.
2
Essai sur la révolution, trad. fr. Paris, Gallimard, p. 223
3
Théorie de la Fédération, (2007) Paris, Presses Universitaires de France, 2ème
édition, 2009, 448 pages, (augmentée d’un double index, nom et matières).
L’ouvrage est désormais cité comme TdF.
20 Olivier Beaud
4
La Fédération entre l'Etat et l'Empire, in B. Théret (dir.), L'Etat, la finance, le
social, Paris, la Découverte, 1995, pp. 282-304.
5
Ce thème est repris dans le chapitre 3 de la TdF, pp. 109 et s.
La Fédération comme forme politico-juridique 21
Si l’on revient ici sur la manière dont a vu le jour le livre, c’est pour
essayer – espérons-le – de mieux en faire comprendre le contenu et
la portée. C’est pour cette raison qu’on emploiera de manière un
22 Olivier Beaud
6
Etat et souveraineté. Eléments pour une théorie de l’Etat, thèse d’Etat de droit
public, Paris II, 1989, dactyl, 606 p
7
La puissance de l’Etat, PUF, coll. Léviathan, 1994, pp. 245 et s.
8
Un tel parti-pris va conduire à citer en note dans ce qui suit plusieurs de nos arti-
cles, ce qui pourrait indisposer les lecteurs, mais c’est une contrainte ici rendue
nécessaire pour montrer à la fois le lien et l’écart entre les travaux antérieurs et le
livre (TdF).
La Fédération comme forme politico-juridique 23
9
Notamment : Fédéralisme et fédération en France. Histoire d'un concept impen-
sable ? in “Annales de la faculté de droit de l'Université de Strasbourg”, vol. 3,
1999, pp. 7-82. (trad. partielle in “Res Publica, (Revista de la historia y del presen-
te de los conceptos politicos)”, N° 3, juin 1999, pp. 7-63.
10
Aperçus sur le fédéralisme dans la doctrine publiciste française au XXème siè-
cle , in “Revue d’histoire des facultés de droit”, 2004, tome 24, pp. 165-204.
11
Fédéralisme et souveraineté. Notes pour une théorie constitutionnelle de la Fé-
dération , “Revue du droit public”, 1998, n° 1, pp. 83-122.
24 Olivier Beaud
12
Chapitre 1, « Fédéralisme ou souveraineté ou comment sortir du “dilemme de
Calhoun“ pour penser le fédéralisme ? TdF, chap. I, pp. 39 et s.
13
La notion de pacte fédératif. Contribution à une théorie constitutionnelle de la
Fédération, in H. Mohnhaupt, J.-F. Kervégan, (hg.) Liberté sociale et contrat dans
l'histoire du droit et de la philosophie, Francfort, Klostermann, coll. Ius Commune,
1997, pp.197-270.
14
Verfassungslehre, §29 et 30, Théorie de la Constitution, trad. fr., Paris, PUF,
1993, pp. 509-540.
15
E. Boutmy, Etudes de droit constitutionnel, 7ème éd., Paris, Plon, 1922, p. 238.
16
Il ne comprenait notamment pas une étude détaillée de la procédure de naissance
des pactes fédératifs.
La Fédération comme forme politico-juridique 25
17
Le manuscrit originel comprenait cinq chapitres relatifs au pacte constitutionnel
de la Fédération, mais ils n’ont pas pu être intégrés dans le livre qui était déjà trop
volumineux.
18
The Question of Nationality within a Federation : a neglected Issue in Nationa-
lity Law , in R. Hansen, P. Weil (eds), Dual Nationality, Social Rights and Federal
Citizenship in the U.S. and Europe. The Reinvention of Citizenship, New York,
Berghahn Books, 2002, pp. 314-330. – texte rédigé en français, mais resté inédit.
Sur cette question, l’ouvrage de référence est désormais celui de Christoph Schön-
berger, Unionsbürger. Europas federales Burgerrecht in vergleischender Sicht;
Tubingen: Mohr, 2005) et pour un résumé de ses thèses en français, voir son arti-
cle : La citoyenneté européenne comme citoyenneté fédérale, in “Annuaire de
l’Institut Michel Villey” , n°1, (2009) pp. 252 et s.
19
TdF, chap. 6, pp. 217 et s.
20
TdF, chap. 6, pp. 201 et s.
21
C’est ce que l’un des juges de la Cour Suprême des Etats-Unis, Anthony M.
Kennedy, a expliqué dans une opinion concordante de 1995 : « Les Pères fonda-
26 Olivier Beaud
teurs ont divisé l’atome de la souveraineté. C’est là le génie de leur idée qui veut
que nos citoyens puissent avoir deux capacités politiques, l’une étatique et l’autre
fédérale, chacune étant protégée de l’immixtion de l’autre... chacune avec sa pro-
pre relation directe, son propre lien juridique, son propre ensemble de droits et
d’obligations envers les personnes qui les soutiennent et sont régies par elles. »
U.S. Term Limits, Inc. v. Thornton, 514 U.S. 779, 838, 1995 (Kennedy, J., concor-
dant).
22
Hans Kelsen, théoricien constitutionnel de la Fédération, in C.-M. Herrera
(dir.), Actualité de Kelsen en France, Paris, LGDJ, pp. 47-84
23
Voir TdF, pp. 149 et s. Il s’agit d’une « reformulation » de la thèse kelsénienne
du triple degré fédéral. .
24
Droits de l’homme et du citoyen et formes politiques. Le cas particulier de la
Fédération, in “Revue universelle des droits de l’homme”, octobre 2004, Vol.16,
n°1-4, pp. 16-26
La Fédération comme forme politico-juridique 27
25
Rappelons que le Bill of Rights américain de 1789 est issu de la révision de la
Constitution de Philadelphie par des Amendements.
26
Tel est l’objet de notre désaccord doctrinal avec l’étude, pourtant fondamentale,
de notre collègue juriste, Elisabeth Zoller : Aspects internationaux du droit consti-
tutionnel. Contribution à la théorie de la fédération d’Etats, “Recueil des Cours de
l’Académie de la Haye”, tome 294 (2002), pp. 43-166. Voir TdF, pp. 197-199.
27
De quelques particularités de la justice constitutionnelle dans un système fédé-
ral » in Grewe (C.), Jouanjan (O.) Maulin (E.) (dir.), La justice constitutionnelle,
Paris, Dalloz, 2005 pp. 49-72.
28
Das Volk in einem Bund [Le peuple dans une Fédération], in Buchstein, C. Offe,
28 Olivier Beaud
30
chap.7. « L’admission de nouveaux Etats dans la Fédération », TdF, pp. 233 et s.
31
On a essayé de présenter ces thèses aux troisièmes rencontres du groupe de dis-
cussion franco-allemand qui ont eu lieu à Avignon les 5 et 6 décembre 2006. La
conférence était en français, mais le texte est paru en allemand : Plädoyer für eine
Föderationstheorie, in O. Jouanjan, J. Masing (hg), Terrorismusbekämpfung,
Menschenrechtsschutz und Föderation, Mohr, 2008, pp. 115-140, avec un « Kom-
mentar » de C. Moellers » (pp. 141-146).
30 Olivier Beaud
32
Le Monde du 29 février 2008
33
Ce sont des historiens qui ont étudié cette première Fédération des Etats-Unis :
M. Jensen ou J. Rakove.
34
Il semble que nul n’a étudié sérieusement les écrits de Hugo Grotius sur la Hol-
lande et le fédéralisme V. la présentation de ses travaux par P. Haggenmacher,
« Grotius », in O. Cayla, J.-L. Halpérin (dir.), Dictionnaire des grandes œuvres ju-
ridiques, Paris, Dalloz, 2008.
La Fédération comme forme politico-juridique 31
35
Il s’agit ici d’une allusion au reproche qu’on faisait au grand juriste français,
Charles Eisenmann, de faire du droit administratif « négatif » tant était connue sa
virtuosité à critiquer de manière impitoyable les constructions doctrinales de ses
collègues qui s’évertuaient à décrire le droit administratif en vigueur (le droit posi-
tif).
36
G. Burdeau, Traité de science politique, t. II,, p. 495-496.
32 Olivier Beaud
37
4ème partie du livre : « La Fédération comme institution politique », TdF, pp.
261-341.
38
Si l’on en croit E. Zoller qui a un regard très critique sur la façon de « lire »
l’expérience américaine à partir de cette dichotomie.
La Fédération comme forme politico-juridique 33
39
V. sur ce point, TdF, pp. 261-271.
40
Il ne s’agit pas de faire de la Fédération une sorte d’intermédiaire entre l’Etat fé-
déral et la Confédération d’Etats.
41
Constitution belge du 17 février 1994. Art .1er : «La Belgique est un État fédéral
qui se compose des communautés et des régions.»
34 Olivier Beaud
42
« La voie fédérative, celle de la Fédération d’Etats nationaux, se profile comme
une voie intermédiaire entre l’Etat fédéral et la confédération ». Jean-Marc Ferry,
«Dépasser le malaise européen ». La voie cosmopolitique de l’intégration, in Rai-
son publique, n°7, 2004, p. 14. La note 2 renvoie à l’article Fédéralisme et
souveraineté, RDP, 1988.
43
Charles Leben, Fédération d’Etats-nations ou Etat fédéral in Ch. Joerges, Y.
Mény, J. Weiler, (eds) What Kind of Constitution for What Kind of Pol-
ity ? Responses to Joschka Fischer, Florence, Institut Universitaire Européen,
2000, pp. 85 ou encore Préface à Louis Le Fur, Etat fédéral et Confédération
d’Etats, (1896), rééd. Paris, Editions Panthéon-Assas (Avant-Propos de Ch. Le-
ben), 2000, pp. IV-V.
44
« Fédération, forme politique et formes de gouvernement », pp. 345-422.
La Fédération comme forme politico-juridique 35
45
Ainsi, William Riker, distingue le « centralized federalism » du « peripherized
federalism ».
46
Maurice Croisat, Jean-Louis Quermonne, L’Europe et le fédéralisme. Contribu-
tion à l’émergence d’un fédéralisme intergouvernemental, Paris, Monchrestien,
« Clefs », 1996.
47
« Das Scheitern einer verfehlten Begriffsbildung ist nicht das Scheitern von Beg-
riffsbildung überhaupt. Die Theorie des Bundes erlaubt vielmehr die
Herausbildung anderer, adäquaterer Kategorien zur Erfassung föderaler Zusam-
menschlüsse von Staaten jenseits der untauglichen Staatenbund-Bundesstaat-
Unterscheidung » Die Europaïsche Union als Bund, in “Archiv des öffentlichen
Rechts”, Bd 129 (2004), p. 99.
36 Olivier Beaud
48
Structures fédérales de l’histoire allemande, in R. Kosellek, L’expérience de
l’histoire, Paris, Gallimard, Le Seuil, EHESS, 1997, p. 122.
49
TdF, chap. 3, notamment p. 109 et s.
50
TdF, chap. 8, pp. 273 et s.
La Fédération comme forme politico-juridique 37
51
P. Rossi, Per la Patria Commune (Rapporto della commissione della Dieta ai
ventidue Cantoni sul progetto d’Atto federale da essa deliberato a Lucerna, il 15
dicembre 1832), édition bilingue (franco-italienne), [a cura di Luigi Lacchè], Bari,
Piero Laicata, 1997.
52
Pour Sergio Ortino, son ouvrage pionnier, Introduzione al diritto costituzionale
federativo, Torino, Giappichelli, 1993 ; pour Chrstoph Schönberger, v. sa thèse
d’habilitation (note 18) et pour Anton Greber, sa remarquable Dissertation : Die
vorpositiven Grundlagen des Bundesstaates, Bâle, Helbing & Lichtenhahn, 2000.
53
Murray Forsyth, Unions of States: the Theory and Practice of Confederations,
Leicester Univ. Press, New York, Holmes and Meier, 1981.
54
On songe ici justement aux recherches de Giuseppe Duso sur Althusius, d’une
part le lire collectif. G. Duso, W. Krawietz, D. Wyduckel (hrsg), Konsens, Konso-
ziation in der politischen Theorie des frühen Föderalismus, Berlin, Duncker u.
Humblot, 1997 ; et d’autre part, ses deux articles L’Europa et la fine della sovra-
nità, in “Quaderni Fiorentini per la Storia del pensiero giuridico moderno”, (vol.31
(2002), pp 109-139, not. pp. 126 et s.. Herrschaft als gubernatio in der politischen
Lehre des Johannes Althusius , in Politische Begriffe und Historisches Umfeld in
der Politica Methodice Digesta des Johannes Althusius, Wolfenbüttel, 2002, pp.
13-33.
38 Olivier Beaud
55
Th. Hüglin, in G. Duso, W. Krawietz, D. Wyduckel (hrsg), Konsens, Konsozia-
tion, p. 235.
56
La formation de la pensée juridique moderne, édition Cours du droit, p. 585.
La Fédération comme forme politico-juridique 39
57
C’est l’argument de M. Forsyth, Union of States, 1981.
58
Du côté français ou francophone, il suffit de penser à Proudhon ou au « fédéra-
lisme personnaliste » défendue par Alexandre Marc et de Rougemont.
40 Olivier Beaud
59
Peut-on penser l’Union européenne comme une Fédération ? in Colloque du
LATSIS du 9 octobre 2009, Genève. A paraître, 2010.
60
On a déjà cité les travaux de Jean-Louis Quermonne en France. Voir aussi
l’article récent de Robert Schütze, On Federal Grounds : the European Union as
(Inter)national Phenomenon, in “Common Market Law Review”, Vol. 46, (2009)
pp. 1069-1105.
61
J. Zielonka, Europe as Empire: The Nature of the Enlarged European Union,
Oxford, Oxford University Press, 2007, 304 p. Ce livre fait l’objet d’une recension
dans l’article très documenté de Jean Leca, The Empire Strikes Back!’ An Uncanny
View of the European Union. Part II – Empire, Federation or What?, in “Gover-
nment and Opposition”, Vol. 45, No. 2, (2010) pp. 208–293.
62
E.A. Freeman, Imperial Federation, in “Macmillan’s Magazine”, n°51, 1884-
1885, p.430. Je dois cette référence, à M. Thibaut Guilluy qui termine une thèse
sous ma direction sur l’idée fédérale au Royaume-Uni.
La Fédération comme forme politico-juridique 41
63
J. Gilissen, La notion d’empire dans l’histoire universelle, in Recueil de la socié-
té Jean Bodin, Les grands empires, Bruxelles, 1973, pp. 765-766.
42 Olivier Beaud
64
V. par exemple l’article de A. Besançon, Russie. L’enjeu impérial, in “Le Mon-
de”, 8.X.1993.
65
Cette insuffisance a été relevée par M. Brèthe de la Gressaye dans son commen-
taire du texte de Montesquieu, in Esprit des Lois, éd. de la Société des Belles
Lettres, 1955, t. II, p . 3
66
L’exemple des Etats-Unis prouve qu’il peut exister une Union fédérative de
grandes républiques, comme l’expliqueront les auteurs du Fédéraliste, sommés de
réfuter la thèse pessimiste de Montesquieu sur le lien entre république et petit terri-
toire
67
TdF, pp. 201.
68
Nous espérons le faire en publiant bientôt un petit essai sur le pacte fédératif et
en conceptualisant le pacte fédératif comme acte d’autodétermination politique.
La Fédération comme forme politico-juridique 43
69
Ce que nous avons essayé de faire dans une conférence consacrée à « l’apport de
Yan Thomas à la compréhension du droit public », Ecole des Hautes Etudes en
sciences sociales, colloque en l’honneur de Yan Thomas, du 26 mars 2010.
70
Nous reprenons ici pour l’essentiel des développements contenus dans la TdF,
5ème partie, pp 345 et s.
71
A. de Tocqueville, De la Démocratie en Amérique, préface F. Furet, éd. de po-
che, Garnier-Flammarion 1981, t. I, p. 187
44 Olivier Beaud
72
En anglais on parle de « forms of government ». V ; par exemple, pour un clas-
sique K. Loewenstein, Political Power and the Governmental Process, University
of Chicago Press, 1957, pp. 20 et s.
73
V. sur ce point, Ph. Lauvaux, Les grandes démocraties contemporaines, Paris,
PUF, 3ème éd. p. 185 et sq
74
Notamment Charles Eisenmann, dans son article Essai d’une classification théo-
rique des formes politiques, in Ch. Eisenmann, Ecrits de théorie du droit, de droit
constitutionnel et d’idées politiques, (préface de Ch. Leben), Paris, Editions Pan-
théon-Assas, coll. Les Introuvables, 2002, pp.328 et sq
75
« La théorie des formes d’Etat répond, elle, au problème fondamental suivant :
existe-t-il dans l’Etat un seul appareil de gouvernement, qui le gouverne tout entier,
ou y existe-t-il au contraire plusieurs appareils de gouvernement, homologues, gou-
vernant chacun une fraction ou subdivision distincte de la collectivité étatique, à côté,
sans doute, et en plus d’un appareil de gouvernement “central“ (…) ? (...) La premiè-
re solution donne l’“Etat simple” ou “unitaire”, la seconde l’“Etat composé” ou
“fédératif”, principalement “l’Etat fédéral” ». Ch. Eisenmann, op. cit.. p. 327-328.
La Fédération comme forme politico-juridique 45
76
Ch. Eisenmann insiste sur cette différence : « les deux problèmes concernent
également l’organisation gouvernementale au sens large, puisque ce sont des pro-
blèmes de droit constitutionnel, mais ils en concernent des aspects essentiellement
différents ; ils se situent sur deux plans tout à fait distincts, ils engagent des pers-
pectives et se rapportent à des phénomènes foncièrement autres ». Ibid. p. 328.
77
TdF, pp. 348-349. Cette dualité est d’ailleurs un indéniable facteur supplémen-
taire de complexité.
46 Olivier Beaud
78
L’Europe sans rivages, Paris, PUF, 1954, pp. 607-608.
79
Ibid. p. 608.
80
V. pour une analyse plus détaillée, notre article : Le fédéralisme économique se-
lon François Perroux. Contribution à l’étude du fédéralisme, in J.-F. Kervégan, H.
Mohnhaupt (hrsg) Wirtschaft und Wirtschaftstheorien in Rechtsgeschichte und
Philosophie, Francfort, Klosterman, 2004, pp. 325-353.
G. Duso, A. Scalone (eds), Come pensare il federalismo? Nuove categorie e trasfor-
mazioni costituzionali, 49-72 ©2010 Polimetrica International Scientific Publisher
Monza/Italy
1
Reti di imprese tra regolazione e norme sociali. Nuove sfide per diritto ed eco-
nomia, a cura di F. Cafaggi, il Mulino, Bologna 2004.
2
Sul punto vedi S. Ortino, La struttura delle rivoluzioni economiche, Cacucci, Bari
2010.
50 Sergio Ortino
3
Lewis Mumford, La città nella storia (1961), RCS libri, Milano 1997, p. 150.
Dalla sovranità statale alla sovranità dell'individuo
attraverso il federalismo funzionale e l'individuo simbiotico 51
4
Vedi ad esempio C. Schreuer, The Waning of the Sovereign State: Towards a
New Paradigm for International Law, in "European Journal of International Law",
4, 1993, pp. 447-471; J-M. Guéhenno, La fin de la democratie, Flammarion, Paris
1993, tr. in. The End of the Nation-State, University Minnesota Press, Minneapolis
(MN) 1995; P. Saladin, Wozu noch Staaten?, Verlag Stämpfli + Cie AG, Bern
1995; K. Ohmae, The End of the Nation State. The Rise of Regional Economies.
How new engines of prosperity are reshaping global markets, Free Press, New
York 1995, tr. it. La fine dello Stato-nazione. L'emergere delle economie globali,
Baldini & Castoldi, Milano 1996; Symposium on the Decline of the Nation State, in
"Cardozo Law Review", 18, 1996; M. Salah, Mondialisation et souveraineté de
l'Etat, in "Journal du Droit International", 3, Paris 1996, p. 611 ss.; L. Ali Khan,
The Extinction of Nation States, Kluwer Law International, The Hague 1996; P.
Pernthaler, Die Globalisierung als Herausforderung an eine moderne Staatslehre,
in Staat – Verfassung – Verwaltung, Festschrift anlässlich des 65. Geburtstages
von Prof. DDr. DDr. H.c. Friedrich Koja, Springer-Verlag, Wien 1998, p 69 ss.; A.
C. Aman Jr., The Globalizing State, p. 769 ss.; Francis Snyder, Governing Eco-
nomic Globalisation. Global Legal Pluralism and European Law, in "European
Law Journal", volume 5, December 4, 1999, p. 334 ss.; J. Eatwell – Lance Taylor,
Global Finance at Risk. The Case for International Regulation, Polity Press, Cam-
bridge 2000; M. R. Ferrarese, Le istituzioni della globalizzazione. Diritto e diritti
nella società transnazionale, il Mulino, Bologna 2000; Responding to Terrorism:
Crime, Punishment, and War (note), in “Harvard Law Review”, 115, February
2002, 1217; Ripensare la costituzione. La questione della pluralità, a cura di M.
Bertolissi, G. Duso, A Scalone, Polimetrica Monza 2008; Dieci anni di Idee e Pra-
tiche 1998-2008, Associazione Globus et locus, Casagrande Editore, Lugano
Milano 2008.
52 Sergio Ortino
sia perché privato di quei successi che sperava di conseguire con ta-
li organismi.
In sostanza da questa crisi del modello dello Stato nazionale a
livello locale e a livello internazionale emerge un'azione fondamen-
talmente contraddittoria: da una parte i singoli Stati nazionali
sperano di trovare una via di uscita alla loro crisi interna attraverso
il rafforzamento delle istituzioni sovranazionali; dall'altra i risultati
non esaltanti se non addirittura mediocri di queste nuove e vecchie
organizzazioni internazionali finiscono per aggravare la crisi dei
singoli Stati nazionali che sostengono quelle organizzazioni.
La maggior parte di questi soggetti a livello internazionale pos-
sono essere considerati come espressioni di esigenze economiche.
Essi si manifestano in primo luogo attraverso blocchi di Stati a di-
mensione continentale o intercontinentale. Tra i più importanti sono
da segnalare l'Unione Europea5; l'Unione Africana6; il NAFTA nor-
damericano7; il MERCOSUR sudamericano8; l'APEC dell’area
pacifica9; ASEAN del sud est asiatico10; la SCO, l'organizzazione di
Shanghai per la cooperazione11.
Benché molte di queste organizzazioni sopranazionali possano
aver avuto la loro origine in ragioni di sicurezza e di difesa, la loro
presenza trova oggi giustificazione prevalentemente nel commercio
mondiale e nelle dimensioni delle imprese12. Nel sistema competiti-
vo globale bisogna che le singole unità economiche siano sufficien-
5
Austria, Belgio, Bulgaria, Cipro, Danimarca, Estonia, Francia, Finlandia, Germa-
nia, Grecia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Irlanda, Italia, Malta, Paesi Bassi,
Polonia, Portogallo, Regno Unito, Repubblica Ceca, Romania, Slovacchia, Slove-
nia, Spagna, Svezia, Ungheria.
6
Essa comprende tutti gli stati dell'Africa ad eccezione del Marocco.
7
Canada, Messico, Stati Uniti.
8
Argentina, Brasile, Paraguay, Uruguay, Venezuela.
9
Australia, Brunei, Canada,, Cile, Cina, Corea, Filippine, Giappone, Hong Kong,
Indonesia, Malesia, Messico, Nuova Zelanda, Papua Nuova Guinea, Singapore,
Russia, Stati Uniti d’America, Thailandia, Taipei, Vietnam.
10
Brunei, Cambogia, Filippine, Laos, Indonesia, Malesia, Birmania, Singapore,
Thailandia, Vietnam.
11
Cina, Russia, Kazakistan, Kirghizistan, Tagikistan, Uzbekistan.
12
Per quanto riguarda la comunità europea e l'organizzazione del commercio mon-
diale vedi F. Ortino, Basic legal instruments for the liberalisation of trade. A
comparative analysis of EC and WTO, Hart, Oxford 2004.
54 Sergio Ortino
13
Drucker, La società post-capitalista, p. 166.
Dalla sovranità statale alla sovranità dell'individuo
attraverso il federalismo funzionale e l'individuo simbiotico 55
14
A. Aykaç, Transborder Regionalisation, Sindelfingen, Libertas Verlag, 1994; D.
Blumenwitz, Der Grenzüberschreitende Regionalismus als mögliches Instrument
der Konfliktenschärfung, paper, INTEREG, Symposium, Marienbad, 23.-
26.10.1997, Europaregion Tirol/EuregioTirolo, P. Pernthaler e S. Ortino (hrsg./a
cura di), Autonome Region Trentino-Südtirol/Regione Autonoma Trentino–Alto
Adige, Trento 1997.
15
Ohmae, La fine dello Stato-nazione, pp. 129-130.
56 Sergio Ortino
16
Ohmae, La fine dello Stato-nazione, p. 128 ss.. Queste aree economiche sono
chiamate da Ohmae «Stati regioni». Il termine non è adeguato a descrivere il fe-
nomeno. Il significato letterale dell’insieme delle due parole è che in tali casi sono
Stati di dimensione più piccola degli Stati ordinari, con l’implicazione che l’unico
cambiamento necessario nelle questioni istituzionali al fine di cimentarsi con le
nuove realtà della nostra epoca è di ridurre la dimensione degli Stati più grandi e di
quelli di media grandezza. Sarebbe meglio chiamare questi fenomeni diversamen-
te, per esempio «regioni geo-economiche», o forse meglio ancora «micro-regioni
geo-economiche» in modo da distinguere questo fenomeno interstatale o intercon-
finario dalle macro-regioni come fenomeno continentale o intercontinentale.
Dalla sovranità statale alla sovranità dell'individuo
attraverso il federalismo funzionale e l'individuo simbiotico 57
17
P. Moreau Defargues, Introduction à la géopolitique, Éditions du Seuil, Paris
1994, tr. it. Introduzione alla geopolitica, il Mulino, Bologna 1996, p. 163.
Dalla sovranità statale alla sovranità dell'individuo
attraverso il federalismo funzionale e l'individuo simbiotico 59
3. Dal quadro sopra riferito, emerge con tutta evidenza che allo Sta-
to restano schegge di sovranità. In economia le risorse naturali della
terra non sono più i fattori principali. Poiché il controllo del territo-
rio e delle risorse naturali in esso presenti non è più fondamentale
per l’economia globale, e poiché il controllo sul capitale intangibile
come la conoscenza è pressoché impossibile, lo Stato perde una del-
le sue ragioni di esistere, una delle ragioni per le quali prese vita
nelle sue forme moderne intorno al XV secolo e in base alle quali
orientò nei secoli successivi la sua azione.
Uno dei compiti degli Stati del XX secolo è stato di perseguire
la piena occupazione, intesa non soltanto come bene indispensabile
per la vita e la dignità dei singoli individui, ma anche come mezzo
per ridistribuire il prodotto nazionale lordo tra il maggior numero di
individui, al fine di rendere più agevole la tassazione grazie alla
presenza di una grande moltitudine di piccoli contribuenti, piuttosto
che una tassazione tra pochi ricchi percettori di reddito18. Il supera-
mento della concezione tradizionale del lavoro causato dalla rivolu-
zione dell’economia globale sottrae allo Stato non soltanto una del-
18
J. D. Davidson and W. Rees-Mogg, The Sovereign Individual, Macmillan, Lon-
don 1997, p. 128 ss.
60 Sergio Ortino
19
L. Ali Khan, The extinction of Nation-States.
Dalla sovranità statale alla sovranità dell'individuo
attraverso il federalismo funzionale e l'individuo simbiotico 61
20
De Kerckhove, Connected Intelligence.
21
Elkins, Beyond Soverignity.
22
M. Ortino, Il mercato comunitario dei servizi di investimento. Il trading online,
Giuffrè, Milano 2005.
23
S. Sassen, Losing control. Sovereignty in an Age of Globalization, Columbia
University Press, New York 1996, tr. it., Fuori controllo. Mercati finanziari contro
stati nazionali: come cambia la geografia del potere, il Saggiatore, Milano 1998.
62 Sergio Ortino
24
P. Pernthaler, Der differenzierte Bundesstaat. Theoretische Grundlagen, prakti-
sche Konsequenzen und Anwendungsbereiche in der Reform des österreichischen
Bundesstaates, Wilhelm Braumüller, Wien 1992, tr. it. Lo Stato federale differen-
ziato, il Mulino, Bologna 1998; Asymmetries in Constitutional Law. Recent
Developments in Federal and Regional Systems, F. Palermo, C. Zwilling and K.
Kössler (eds), Eurac, Bolzano 2009.
Dalla sovranità statale alla sovranità dell'individuo
attraverso il federalismo funzionale e l'individuo simbiotico 63
25
Per un panorama sintetico di questa evoluzione nei principali Paesi dell'Europa,
vedi The changing faces of federalism.
64 Sergio Ortino
26
Vedi per i particolari G. Poggeschi, Le nazioni linguistiche della Spagna auto-
nómica, Cedam, Padova 2002.
27
A. Alesina and E. Spolaore, The Size of Nations, MIT Press, Cambridge (Mass.),
London 2002.
Dalla sovranità statale alla sovranità dell'individuo
attraverso il federalismo funzionale e l'individuo simbiotico 65
28
A.-M. Slaughter, International Law in a World of Liberal States, in “European
Journal of International Law – Journal européen de droit international”, 6, n. 4,
1995, LBE, p. 503 ss., p. 518 ss.
29
Per vari esempi vedi Sassen, Fuori controllo, p. 60 ss.
30
Rifkin, La fine del lavoro, p. 395 ammonisce: “Solo riuscendo a costruire comu-
nità locali forti e in ciò in grado di autosostenersi, la gente di tutte le nazioni potrà
affrontare le forze dello spiazzamento tecnologico e della globalizzazione dei mer-
cati che stanno minacciando il benessere – se non la stessa sopravvivenza – di
buona parte del consorzio umano”.
Dalla sovranità statale alla sovranità dell'individuo
attraverso il federalismo funzionale e l'individuo simbiotico 67
31
R. N. Haass, The Age of Nonpolarity. What will follow U.S. Dominance, in “For-
eign Affairs”, May-June 2008, vol. 87, n. 3.
32
Friedman, The World is Flat.
68 Sergio Ortino
33
Come suggerisce il titolo del volume I cantieri del federalismo in Europa, a cura
di A. D'Atena, Giuffrè, Milano 2008, è su questa istituzione che stanno operando i
riformatori costituzionali in tutta Europa.
34
P. Russel, The future of Europe in an era of federalism, in The changing faces of
federalism. Institutional reconfiguration in Europe from East to West, S. Ortino,
M. Zagar and V. Mastny (eds), Manchester University Press, Manchester 2005, p.
5.
Dalla sovranità statale alla sovranità dell'individuo
attraverso il federalismo funzionale e l'individuo simbiotico 69
35
Varie configurazioni dei nuovi rapporti tra diritto internazionale e diritto interno
sono state sviluppate dalla scienza giuridica in questi ultimi tempi. Concezioni si-
mili a quella prospettata nel testo sono contenute negli scritti recenti di Slaughter,
International Law in a World of Liberal States e di Aman, The Globalizing State.
In tali concezioni tuttavia lo Stato gioca ancora un ruolo fondamentale, corrispon-
dente probabilmente alla situazione in atto. Secondo quanto sostenuto nel testo tale
ruolo, tuttavia, dovrebbe ridursi ulteriormente nel prossimo futuro.
36
L. Ali Khan, rispettivamente The Extinction, e A theory of Universal Democ-
racy. Beyond the End of History, Kluwer Law International, The Hague 2003.
70 Sergio Ortino
37
Davidson and Rees-Mogg, The Sovereign Individual.
Dalla sovranità statale alla sovranità dell'individuo
attraverso il federalismo funzionale e l'individuo simbiotico 71
38
Guéhenno, The End of the Nation-State, pp. 84 e 74.
G. Duso, A. Scalone (eds), Come pensare il federalismo? Nuove categorie e trasfor-
mazioni costituzionali, 73-118 ©2010 Polimetrica International Scientific Publisher
Monza/Italy
Giuseppe Duso
1
Mi riferisco soprattutto a S. Ortino, Introduzione al diritto costituzionale federa-
tivo, Giappichelli, Torino, 1993, e a O. Beaud, Théorie de la fédération, P.U.F.,
Paris 2007.
Pensare il federalismo: tra categorie e costituzione 75
2
Per i risultati di questo seminario cfr. M. Bertolissi, G. Duso, A. Scalone, Ripen-
sare la costituzione:la questione della pluralità, Polimetrica, Monza 2008
(www.polimetrica.com), volume questo da tenere presente, in quanto ha costituito
la base del compito ora affrontato di “Come pensare il federalismo”.
3
Ivi, pp.183-210.
76 Giuseppe Duso
4
Qualche indicazione in questa direzione è emersa in una iniziativa organizzata a
ridosso della pubblicazione di Ripensare la costituzione:cfr. M. Cacciari, G. Duso,
M. Bertolissi, G. Napolitano, La costituzione domani, Marsilio, Venezia 2008.
5
Significativo a questo proposito la raccolta L’Europe en voie de Constitution.
Pour un bilan critique des travaux de la Convention, a cura di O. Beaud, A. Le-
chenvalier, I. Pernice e S. Strudel, Bruylant, Bruxelles 2004.
Pensare il federalismo: tra categorie e costituzione 77
6
Cfr. Duso, Oltre il nesso sovranità-rappresentanza cit., pp. 183-190.
7
Come giustamente osserva Ortino, Introduzione cit, p. 331.
8
Cfr. Beaud, Théorie de la fédération cit., p. 424, Ortino, Introduzione cit. p. 23 e
31-32. Ma, sull’aspetto dinamico del federalismo e sulla perdita della potenza co-
stituente con la pluralità che la caratterizza nel momento in cui si dà luogo alla
“macchina costituzionale, si veda A. Negri, Potere costituente, Sugarco, Gallarate,
1992 cap. IV, sp. p. 185.
9
Questo punto è ripetutamente ribadito da Beaud e costituisce quasi una premessa
del suo lavoro (si veda ad es. Théorie de la fédération, cit. p. 47). Per una sintetica
argomentazione di ciò rimando al mio Oltre il nesso sovranità-rappresentanza, e
per una maggiore articolazione, ai lavori che stanno alla base di questo saggio.
78 Giuseppe Duso
10
È un lavoro di storia dei concetti che può mettere in crisi questo orizzonte sto-
riografico. Non posso non rimandare ai numerosi lavori sui concetti politici
moderni; in particolare a La logica del potere, ora Polimetrica, Monza 2007
(www.polimetrica.com) , specialmente al capitolo III, “Fine del governo e nascita
del potere”; a G. Duso (a cura), Il potere. Per la storia della filosofia politica mo-
derna, Carocci, Roma 20093, in particolare ai saggi di Scattola su Bodin, di Duso
su Althusius e di Piccinini su Hobbes; più schematicamente a G. Duso, Il potere e
la nascita dei concetti politici moderni, ora in S. Chignola e G. Duso, Storia dei
concetti e filosofia politica, FrancoAngeli, Milano 2008, dove si mostra (sp. pp.
161-169) come sia condizionata da questo quadro fuorviante la stessa trattazione
della voce Herrschaft dei Geschichtliche Grundbegriffe, Historisches Lexikon zur
politisch-sozialen Sprache in Deutschland, hrsg. O. Brunner, W. Conze, R Kosel-
leck, Klett Cotta, Stuttgart Bd 3, 1982 pp. 1-102, che pure dovrebbe ispirarsi alla
lezione storico-concettuale dei suoi curatori.
Pensare il federalismo: tra categorie e costituzione 79
11
Si vedano i lavori indicati nella nota precedente e, in breve, Oltre il nesso so-
vranità-rappresentanza cit., sp. pp. 190-201. Ma si vedano soprattutto S. Biral,
Storia e critica della filosofia politica moderna, FrancoAngeli, Milano 1999, e da
ultimo la pubblicazione delle sue lezioni La società senza governo. Lezioni sulla
rivoluzione francese, Il Prato, Padova 2009, vol. I, sp. pp. 150 ss.
80 Giuseppe Duso
12
Per la natura epistemica di questo aspetto propositivo e arrischiato della filosofia
politica rimando a Dalla storia concettuale alla filosofia politica, “Filosofia politi-
ca”, XXI (2007), n. 1, pp. 65-82.
Pensare il federalismo: tra categorie e costituzione 81
13
Si ricordi a questo proposito all’iniziativa che ha aperto un acceso dibattito in
Italia su questo autore, anche perché sconvolgeva le classiche distinzioni culturali
di destra e sinistra (gli atti del convegno in G. Duso (a cura), La politica oltre lo
Stato: Carl Schmitt, Arsenale, Venezia 1980) e inoltre ai saggi su Schmitt contenu-
ti in Id., La rappresentanza politica: genesi e crisi del concetto, FrancoAngeli,
Milano 20072.
14
Cfr. G. Duso, Teologia politica e logica dei concetti politici moderni in Carl
Schmitt, in La logica del potere cit. p. 189 ss.
15
Non è certo nella direzione della partecipazione che va quella manifestazione
popolare che si esprime nell’acclamazione e nel plebiscito. Il fatto che Agamben,
proprio nel momento in cui cerca di declinare il paradigma del governo come altro
nei confronti di quello della sovranità, si riferisca al Führer come ad una figura
tipica della funzione “pastorale e governamentale”, ravvisando così, nella conce-
zione schmittiana della Führung una anticipazione “in uno scorcio vertiginoso”
della genealogia del “governo degli uomini” elaborata da Foucault a metà degli
anni ’70 (G. Agamben, Il regno e la gloria. Per una genealogia teologica
dell’economia e del governo, ora Boringhieri, Torino 2009, pp. 90-91), mostra co-
me la sua caratterizzazione del governo, sia tutta interna alla logica della sovranità
e all’elemento carismatico in essa contenuto, come ben ha evidenziato la riflessio-
82 Giuseppe Duso
ne che sta tra Weber e Schmitt. Il nostro tentativo è di mostrare la radicale alterità
che connota governo e partecipazione nei confronti di quella logica.
16
Il modo in cui Schmitt tratta la federazione nella sua opera sulla Costituzione mi
sembra sia una verifica di come non sia possibile pensare la federazione se si rima-
ne all’interno della concezione della sovranità e del potere (cfr. la mia nota Un
dialogo con Olivier Beaud sul federalismo, “Quaderni fiorentini per la storia del
pensiero giuridico moderno”, 38 (2009), sp. pp. 1888-91).
17
Si veda ora l’edizione critica della Politica (nella terza edizione del 1614), con-
tenente sia la versione latina che la traduzione italiana, J. Althusius, La politica, a
cura di C. Malandrino, Claudiana, Torino 2009.
Pensare il federalismo: tra categorie e costituzione 83
18
Cfr. G. Duso, Perché leggere oggi Althusius? in Il lessico della politica di Jo-
hannes Althusius, a cura di F. Ingravalle e C. Malandrino, Leo S. Olschki ed.,
Firenze 2005, pp. 39-60).
19
Una accentuazione invece della concezione federalistica di Althusius anche nella di-
rezione della sua attualità si ha nei lavori di Hueglin, in particolare in Sozietaler
Foederalismus,Walter de Gruyter, Berlin 1991; una discussione della interessante pro-
posta di Hueglin è in G. Duso, Althusius. Pensatore per una societa' postmoderna?, "
Filosofia politica" IV (1990), n. 1, pp. 163-175 e anche Althusius e l'idea federalista, in
"Quaderni Fiorentini per la storia del pensiero giuridico moderno", 21 (1992), pp. 611-
622. Per la continuazione di questa discussione si veda Hueglin, Althusius in Question:
interpretation and relevance, e G. Duso, Perché leggere oggi Althusius? in Il lessico
della politica di Johannes Althusius cit., rispettivamente pp. 61-71 e 39-60.
84 Giuseppe Duso
20
Per questa complessa dimensione del diritto si veda M. Ferrarese, Diritto scon-
finato. Inventiva giuridica e spazi nel mondo globale, Bari 2006.
21
Gli iura majestatis potrebbero anche essere nominati come “diritti di sovranità”,
ma con la consapevolezza che si tratta proprio di un modo di pensare la politica
che il concetto di sovranità intende negare dalla radice (cfr. La maiestas populi
chez Althusius et la souveraineté moderne, in Penser la souveraineté à l’epoque
moderne et contemporaine, sous la direction de G-M. Cazzaniga et Y-C. Zarka, e-
dizioni ETS Pisa e Vrin, Paris 2001, pp .85-106 e, per il significato e il ruolo che
vengono a svolgere i diritti di maestà, G. Duso, Una prima esposizione del pensie-
ro politico di Althusius: la dottrina del patto e della costituzione del regno,
“Quaderni fiorentini per la storia del pensiero giuridico moderno”, n. 25 (1996), sp.
pp. 87-95: in questo numero si trova anche la dissertazione, rilevante per la genesi
del pensiero politico di Althusius, Disputatio politica De regno recte instituendo et
administrando). Quando si ricostruiscono storie ampie della sovranità, di cui quella
moderna sarebbe solo una variante, si rischia di compiere una operazione del pen-
siero fraintendente. Infatti le variazioni nel concetto si possono dare solo sulla base
di un significato unitario, che permette appunto di dire che le differenze riguardano
lo stesso concetto. Questo elemento unitario, che avrebbe modalità diverse, spesso
è inteso nella forma di una istanza decisionale ultima in relazione alla vita della so-
cietà (si veda il saggio di Malandrino contenuto in questo volume). In questo modo
tuttavia si rischia di ipostatizzare proprio il concetto moderno di sovranità. Infatti
è cosa assai diversa se l’istanza che esercita il comando ha un insieme di punti di
riferimento e di vincoli sopra di sé (leggi naturali, divine, religione, costumi, diritto
ecc.), e la possibilità di essere giudicata e di subire resistenza, oppure se essa è de-
cisione assoluta che esclude condizionamenti e la possibilità che l’ubbidienza
Pensare il federalismo: tra categorie e costituzione 85
dipenda dal giudizio sul contenuto del comando. Quest’ultima modalità di intende-
re il comando è propria del concetto moderno di sovranità, ed ha come suo
fondamento l’espressione di volontà da parte degli individui che dovranno ubbidi-
re. Ma questa concetto nasce con Hobbes proprio sulla base della nega-zione del
modo precedente di intendere il governo nella società e la politica.
22
Giustamente Malandrino ricorda che l’uso del termine foedus nella Politica, sul-
la base dell’uso del termine nell’ambito del diritto romano, riguarda la relazione tra
popoli, anche se si avvicina alla funzione del pactum a proposito della confederatio
plena. Ma, a prescindere dall’uso del termine, è nella concezione pattizia che im-
plica la comunanza tra diversi – concezione che sarà radicalmente negata dalle
dottrine del contratto sociale moderne che, a partire da Hobbes producono infatti il
86 Giuseppe Duso
23
Certo, si tratta di un modo di intendere la rappresentanza non solo diverso dal
concetto moderno di rappresentanza che nasce con Hobbes , ma tale da costituire
l’obbiettivo critico di quest’ultimo, proprio in quanto comporta la pluralità e le dif-
ferenze, il rispecchiamento delle parti e non l’autorizzazione di chi deve esprimere
l’unica volontà del corpo politico. Se si legge la rappresentanza in Althusius come
un processo unitario e che ha il senso della moderna autorizzazione, si è tentati ad
immaginare una procedura di formazione dal basso del potere (che, come si è vi-
sto, è tipica della moderna concezione della sovranità); se invece si ravvisa nella
Politica di Althusius una duplicità di forme rappresentative, una prima identitaria,
espressa dagli organi collegiali, ed una seconda, cerimoniale e regale, espressa dal
sommo magistrato, si comprende come il quadro sia assai diverso e più complesso
in relazione al nesso sovranità-rappresentanza tipico della concezione politica mo-
derna. Cfr. su ciò Una prima esposizione del pensiero politico di Althusius cit. sp.
pp 107 ss., e soprattutto H. Hofmann, Repräsentation in der Staatslehre der frühen
Neuzeit. Zur Frage des Repräsentativprinzips in der “Politik” des Johannes Althu-
sius, in Politische Theorie des Johannes Althusius cit., pp. 513-542 (lo stesso
saggio è anche in H. Hofmann, Recht, Politik, Verfassung, Metzner Verlag, Fran-
88 Giuseppe Duso
26
Cfr. I. Bouvignies, Monarchie mixte et souveraineté des états chez les monar-
comaques Huguenots, in Le Gouvernement mixte. De l’idéal politique au monstre
constuitutionnel en Europe (XIII-XVII siècle) ed. M. Gaille Nicodomov, Publica-
tions de l’Université de Saint-Étienne, 2005, pp. 117-138
27
Cfr. Politica, XIX, 9-10.
90 Giuseppe Duso
non sia assimilata alla logica della sovranità e ai suoi concetti. Già
sulla base di queste poche cose dette su Althusius si può compren-
dere perché lo ritenga punto di riferimento essenziale per pensare la
federazione, mentre ritenga Pufendorf – che sempre ha denunciato
l’impero come un mostro, proprio a causa della pluralità che lo
connota, e che ha espresso nel modo più chiaro ed evidente il senso
di una unità della civitas che pur essendo l’unità dei cittadini si ma-
nifesta come radicalmente altra nei loro confronti (compie actiones
separatas), – come inserito piuttosto in quella scienza del diritto na-
turale che ha prodotto la forma politica moderna28.
Una volta indicato come sia l’orizzonte dei concetti della forma po-
litica moderna che bisogna superare per pensare il federalismo, si
può cercare di delineare le categorie fondamentali della federazio-
ne29. Come si è detto, il problema primario che si presenta è quello
della coesistenza di unità e pluralità. Se è vero che, affinché ci sia
una entità politica non si può non pensare l’unità, tuttavia, a diffe-
renza di quanto avviene nell’orizzonte della sovranità e del modo in
cui in essa aporeticamente si coniugano i molti e l’uno, bisogna che
questa unità sia pensata insieme alla pluralità: che cioè nell’unità la
pluralità che si pensa all’origine della federazione non venga annul-
lata.
28
Cfr. Un dialogo con Olivier Beaud cit., p. 1890. Per il chiarimento di ciò riman-
do al confronto tra le posizioni di Althusius e Pufendorf contenuto in Alle origini
del moderno concetto di società civile in La logica del potere cit., pp. 123-156, a
La rappresentanza politica cit., sp. pp. 85-92, e soprattutto, a O. Mancini, Diritto
naturale e potere civile in Samuel Pufendorf, in Duso (a cura di), Il contratto so-
ciale nella filosofia politica moderna, ora FrancoAngeli, Milano 20073, pp. 109-
148.
29
Preferisco parlare di categorie, anche senza dare un significato tecnico al termi-
ne, per marcare la differenza nei confronti del senso che il termine “concetto” ha
acquisito nella costruzione teorica hobbesiana e della funzione univoca e precisa
che i concetti (individuo, uguaglianza, libertà, popolo, rappresentanza, sovranità)
hanno assunto nella logica del dispositivo moderno della forma politica, dispositi-
vo che caratterizza ancora ciò che si definisce legittimità democratica Cfr. Il potere
e la nascita dei concetti cit., sp. pp. 176-185.
Pensare il federalismo: tra categorie e costituzione 91
30
Cfr. D. Grimm, Die Zukunft der Verfassung, Suhrkamp, Frankfurt am M. 1991,
pp. 431 (tr. parz. Il futuro della costituzione, in G. Zagrebelsky, PP. Portinaro, J.
Luther (a cura di), Il futuro della costituzione, Einaudi, Torino 1996, qui p. 157).
Pensare il federalismo: tra categorie e costituzione 93
31
Mi sembra che anche la soluzione che si presenta nell’immagine dell’elissi che
ha due fuochi (cfr. M. Fioravanti, La forma politica europea, in Bertolissi, Duso,
Scalone, Ripensare la costituzione, p. 38) non riesca ad effettuare l’operazione che
lo stesso Fioravanti ritiene necessaria: quella di liberarsi dalla logica della sovrani-
tà a cui siamo stati abituati dalle vicende degli stati nazionali. È significativo che
Beaud ravvisi la necessità di superare una concezione bipolare della federazione,
come ricordo più avanti: mi sembra che, come vedremo, questo implichi la neces-
sità di ripensare quella che comunemente si intende come la dimensione del potere
politico con la legittimità democratica che lo connota.
32
Declinerei in questo modo ciò che Ortino chiama omogeneità (Introduzione al
diritto costituzionale federativo, cit., p. 244), che non può essere scambiata con
94 Giuseppe Duso
33
Si ricordi il riconoscimento weberiano della irresponsabilità strutturale del rap-
presentante in senso moderno Cfr. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, hrsg. J.
Winckelmann, Mohr, Tübingen, 19765, II Bd., p. 666 (tr. it. M. Weber, Economia e
società, a cura di P. Rossi, Edizioni di Comunità, Milano, ora 1981, vol.IV, p.
237).
34
Cfr. B. Karsenti, Elezione e giudizio di tutti, “Filosofia politica”, 3/2006, pp.
415-430. Lo iato della rappresentanza non sembra poi veramente superato attraver-
so la presenza dei partiti quanto piuttosto aumentato e reso più contorto: su ciò
vedi oltre.
96 Giuseppe Duso
35
Cfr. C. Millon-Delsol, Il principio di sussidiarietà, tr. it., Giuffrè, Milano 2003.
Pensare il federalismo: tra categorie e costituzione 97
36
Filippo Pizzolato, nel contributo contenuto nel presente volume, mostra con
molta efficacia e lucidità come le esigenze indicate attraverso il tema della sussi-
diarietà intersechino i problemi qui posti mediante il tema del federalismo e
comportino la problematizzazione di quel concetto centrale del pensiero politico
moderno e delle costituzioni che è la rappresentanza politica.
37
L’autogoverno qui indicato non si identifica certo con una autonomia che oggi è
in realtà lo scudo per comportamenti irresponsabili, ma al contrario richiede la ca-
pacità di dare ragione alla società del proprio fare, cioè di rendersi politicamente
responsabili nei confronti del tutto in cui si è inseriti.
38
Cfr. H. Hofmann, in particolare, Vom Wesen der Verfassung, Humboldt-
Universität, Berlin 2002, e Riflessioni sull’origine, lo sviluppo e la crisi del concet-
to di Costituzione, in Sui concetti politici e giuridici della costituzione dell’Europa,
98 Giuseppe Duso
40
Come ben riconosce Brunner (La ‘casa come complesso’ e l’antica ‘economica’
europea”, e I diritti di libertà nell’antica società per ceti, in Per una nuova storia
costituzionale e sociale, a cura di P. Schiera. Vita e pensiero, Milano 20002, rispet-
tivamente p. 146 e 202; tale testo traduce molti dei saggi apparsi in Neue Wege2der
Verfassung- und Sozialgeschichte, Vandenhoeck & Ruprecht, Göttingen 1968 ), e
come si può verificare in modo chiaro nel nesso che si pone tra l’idea di giustizia e
la necessità della guida e del governo di un’entità plurale (anima o polis) nella Re-
pubblica di Platone (cfr. G. Duso, Platone e la filosofia politica, in La filosofia
politica di Platone, a cura di M. Chiodi e R. Gatti, FrancoAngeli, Milano 2008, sp.
pp. 20-21).
100 Giuseppe Duso
41
Mi sembra del tutto insoddisfacente quel modo di intendere il paradigma del go-
verno e la governamentalità che la riduce a dominio, magari a dominio inevitabile,
e che vede come unica via per una soggettivazione che non sia prodotta dal potere
e dal dominio, la sottrazione e la resistenza. Un tal modo di pensare il governo lo
intende semplicemente come il riempitivo concreto del potere, l’altro lato del di-
spositivo del dominio e rimane all’interno della logica moderna del potere, senza
in realtà riuscire a porre il governo come problema. Pensare il governo comporta
sempre pensarlo dal punto di vista dei governati, ma questo deve condizionare an-
che il punto di vista di chi governa.
102 Giuseppe Duso
42
Cfr. ad esempio H. Pitkin, The Concept of Represetation, University of Califor-
nia Press, Berkeley 1967, 144-167, tr. it. La controversia mandato-indipendenza”,
in La rappresentanza politica, a cura di D. Fisichella, Giuffrè, Milano 1983, pp.
177-212 e P. Rosanvallon, La legitimité democratique. Impartialité, réflexivité,
proximité, Seuil, Paris 2008, sp. pp. 267 ss.
Pensare il federalismo: tra categorie e costituzione 103
sun dettato su quello l’eletto dovrà fare. Per chiarire in cosa consi-
sta o come sia possibile una relazione di volontà determinata tra
elettore ed eletto, bisogna necessariamente fare riferimento ai parti-
ti, i quali presentano candidati sulla base di programmi che indicano
valori e atti politici che si intendono effettuare. Allora si potrebbe
dire che, eleggendo dei candidati sulla base dei programmi dei par-
titi, in qualche modo il cittadino esprima non solo una delega, ma
anche una sua volontà su quale dovrà essere l’azione politica nei
suoi contenuti: sembrerebbe così superata una razionalità mera-
mente formale e quella mancanza di indicazioni che sembra caratte-
rizzare il mandato libero.
Ma se si guarda ai programmi dei partiti e alla loro funzione si
possono nutrire dei dubbi sul fatto che essi possano costituire una
via per la partecipazione dei cittadini. Non solo infatti i contenuti
dei programmi sono poco indicativi di quello che effettivamente si
farà nell’esercizio del potere, ma progressivamente i programmi dei
partiti tendono ad identificarsi e ad essere sempre meno influenti, e
ciò per il semplice motivo che la funzione dei programmi è quella
dell’allargamento di ciò che viene, impropriamente, chiamato “con-
senso”43. Nella rappresentanza degli interessi della società il partito
ha un primo interesse basilare, quello alla propria sopravvivenza e
all’allargamento della propria base elettorale. In ogni caso, se è ve-
ro che c’è questo legame tra deputato e partito, al punto che vi è
grande scandalo nell’opinione pubblica se un candidato si comporta
in Parlamento in modo dissonante nei confronti delle direttive del
partito, significa che il presunto rapporto concreto di volontà tra e-
lettore ed eletto dipende proprio da ciò che è negato dalla
costituzione, cioè che ci sia vincolo di mandato. Che cosa significa?
Che è ritornato un mandato imperativo? Non si tratta certo della
forma rappresentativa propria del medioevo o dello stato per ceti.
Piuttosto di una strana situazione in cui organi estranei alla articola-
zione della società e dotati di una loro organizzazione burocratica
43
Lasciamo qui da parte la considerazione che i programmi hanno sempre meno
influenza anche a causa della deriva mediatica che caratterizza le democrazie o-
dierne e della conseguente personalizzazione che concentra l’attenzione degli
elettori sui leaders e sulle loro capacità di colpire l’immaginazione e di condiziona-
re l’opinione.
104 Giuseppe Duso
44
Certo è che, se si andasse nella direzione di vere e proprie proposte, l’esigenza
duplice, che qui si vuole mettere in luce, dell’agire delle parti nell’ottica della tota-
lità, e di un governo che si confronti continuamente con le istanze presenti nella
società, dovrebbero trovare determinazioni diverse a seconda del livello in cui ci si
colloca. In ogni caso un modo di pensare federalistico riguarda tutti i livelli politi-
ci. Già ho cercato di mostrare che, se è necessario per pensare l’Europa come
entità politica, pensare la politica in modo diverso da quello che ha prodotto la
forma-stato, non è possibile poi mantenere la concettualità dello Stato per quelle
realtà che come Stati appunto si sono manifestate. (cfr. G. Duso, Tra Unione euro-
pea e forma-Stato: pensare il federalismo, in L’Europa e il futuro della politica, a
cura di A. Carrino, Società libera, Milano 2002, pp. 199-233, e L’Europa e la fine
della sovranità, “Quaderni fiorentini per la storia del pensiero giuridico moderno”,
31 (2002), pp. 109-139.
Pensare il federalismo: tra categorie e costituzione 107
45
Sui problemi che sorgono se si intende risolvere il problema del federalismo in
chiave regionale, anche quello del riproporsi della logica partitica, si veda I. Rug-
giu, Contro la camera delle regioni, Iovene, Napoli 2006.
108 Giuseppe Duso
46
La funzione del governo è necessaria al livello unitario della federazione, ma an-
che all’interno dei membri, che si autogovernano, implicando a loro volta la figura
di chi governa, l’organo collegiale e le forme di aggregazioni che interagiscono
con il governo.
Pensare il federalismo: tra categorie e costituzione 109
47
Cfr. Ortino, Introduzione cit. p. 296, anche se il discorso resta legato ad una fe-
derazione di stati. Ben si intende tuttavia che la decisone nella forma della
maggioranza tende ad annullare la pluralità di un organo.
110 Giuseppe Duso
48
Cfr. Beaud, Théorie de la fédération cit. p. 351.
49
Sulla permanenza di questo immaginario si veda ora C. Galli, Perché ancora de-
stra e sinistra?, Laterza, Bari 2010.
Pensare il federalismo: tra categorie e costituzione 111
50
Si pensi alla nozione aristotelica di nomoi, secondo i quali solo si può dare un
comando nel senso del buon governo, o si pensi al senso che il termine di legge
viene ad avere nel medioevo (magistrale su ciò P. Grossi, L’ordine giuridico me-
dievale, Laterza, Roma-Bari 20084).
51
Perciò un pensare in modo federalistico mi sembra consono alla questione della
teologia politica se questa è intesa come la struttura della prassi che implica, non
certo una realtà trascendente (il che costituirebbe un dualismo logicamente ingiu-
stificabile), ma un movimento di trascendimento – che le è costitutivo – nei con-
fronti della volontà arbitraria del soggetto e dello status quo della realtà politica
(cfr. Ripensare la rappresentanza alla luce della teologia politica, in corso di pub-
blicazione)
112 Giuseppe Duso
52
Quando Beaud pensa che il governo federale esprima rappresentativamente la
volontà di quelli che sono chiamati gli stati membri (p. 160), mi sembra corra il ri-
schio di ricadere nella logica della sovranità. Se fosse credibile la riflessione qui
avanzata non sarebbe nemmeno necessario usare – come fa Beaud - due modalità
di scrittura del termine Federazione, quella con la F maiuscola per la totalità. e
quella con la f minuscola per il governo centrale, in quanto i tre elementi della fe-
derazione senza ombra di confusione sarebbero l’organo collegiale (assemblea
federale), il governo unitario e i membri della federazione.
Pensare il federalismo: tra categorie e costituzione 113
tà, nelle due direzioni indicate, non ha significato di per sé, non fa
capire cosa sia il politico; tanto meno ne costituisce il concetto ori-
ginario, come vorrebbe Schmitt. La conflittualità tra i gruppi e le
parti della società deve essere mantenuta in una dimensione produt-
tiva e non dissolutiva dell’intero, affinché una entità politica possa
esistere: ciò vuol dire che prende il suo significato dal concreto in
cui si dà e da un orizzonte che la eccede.
In relazione poi al governo, i gruppi devono essere coinvolti po-
liticamente, in modo tale che, attraverso di essi, lo siano i cittadini.
Così si supera il dualismo presente nella concezione odierna della
democrazia, tra decisioni del governo, che sono ritenute legittimate
democraticamente, e le manifestazioni di volontà da parte dei citta-
dini che sono connotate dall’atteggiamento di protesta. I cittadini
infatti non sarebbero allora presenti politicamente solo nella forma
della protesta, ma sarebbero coinvolti strutturalmente nelle decisio-
ni politiche. Certo non deciderebbero secondo una loro propria e
incondizionata volontà: è proprio la complessità e la pluralità delle
istanze che richiede la decisione del governo. Ma questa decisione
non è quella che il concetto di sovranità comporta, connotata dalla
assolutezza e da un carattere creativo, primario. Si tratta piuttosto di
una funzione, necessaria ma contemporaneamente dipendente da
regole che ha sopra di sé e condizionata dalle pluralità di istanze e
di aggregazioni che ha sotto di sé. Ciò che allora caratterizza il ge-
sto dei cittadini nei confronti della decisione di governo, non è solo
la resistenza (anche se permane una strutturale tensione che può
tramutarsi in resistenza), né una adesione che abbia il senso dell’ac-
clamazione (in cui, come dice Schmitt, il popolo risponde e non
domanda). Una adesione di questo tipo ha caratterizzato la demo-
crazia plebiscitaria, ma appare presente anche nella tendenza attuale
a pensare il coinvolgimento democratico dei cittadini nella forma
dell’assenso teatrale manifestato nei confronti di un leader. Il coin-
volgimento ha piuttosto il significato di una partecipazione, in cui i
cittadini esprimono azione politica.
Un tal modo di intendere la pluralità e il suo significato politico
comporta il superamento di quell’immaginario della forma politica
che è determinato dai due poli costituiti dal soggetto individuale e dal
soggetto collettivo: solo così si può pensare la partecipazione: se
l’agire politico dei cittadini è concepito non nella dimensione dell’in-
dividualità, ma in quella del gruppo e dell’aggregazione, dell’agire
114 Giuseppe Duso
Quanto è stato detto sugli effetti che la presenza dei partiti compor-
ta in relazione alla rappresentanza potrebbe far pensare che il
problema consista nella alternativa o nell’incrocio dei due aspetti
che essa ha manifestato nella storia: quello dell’indipendenza e
quello del mandato; che si possa cioè sopperire allo iato determina-
to dal processo di autorizzazione, mediante la immissione di forme
di rappresentanza in cui più forte sia il legame di mandato tra rap-
presentato e rappresentante. Nella situazione odierna un tale intrec-
cio non si può escludere troppo drasticamente53, ma tuttavia non
appare risolutivo in una realtà in cui la stessa rappresentanza non
riveste più la centralità che ha avuto nel passato. Inoltre è da ricor-
dare che il singolo è tante cose insieme, che non si riducono ad una
sola appartenenza; perciò una rappresentanza legata solo ad un lato
della sua concreta esistenza, ad esempio quello del lavoro, non po-
trebbe essere la via per la sua partecipazione politica, Il compito è
forse allora quello di responsabilizzare politicamente tutte quelle
aggregazioni attraverso le quali si esprimono i diversi interessi, bi-
sogni punti di vista che toccano la vita concreta del singolo:
attraverso queste ci potrebbe essere una sua partecipazione.
53
Così come non si può escludere l’esigenza di forme che implichino una relazio-
ne più identitaria tra rappresentati e rappresentanti, appare anche oggi difficil-
mente ipotizzabile una eliminazione di quella modalità di legittimazione-autoriz-
zazione della classe dirigente che avviene attraverso le elezioni.
Pensare il federalismo: tra categorie e costituzione 115
54
Cfr. cfr. P. Rosanvallon, La legitimité democratique. Impartialité, réflexivité,
proximité, Seuil, Paris 2008, sp. pp. 267 ss.
116 Giuseppe Duso
55
Si veda il saggio contenuto nel presente volume.
56
N. Bobbio, Il futuro della democrazia, Einaudi 1984, sp. p. 16.
Pensare il federalismo: tra categorie e costituzione 117
57
Cfr. É. Durkheim, Leçons de sociologie, Phisique des moeurs et du droit (1898-
1900), PUF, Paris 1950, p. 93. L’ideale per la democrazia non sta nella elimina-
zione del governo, che è sempre esercitato da alcuni, quanto piuttosto nell’esten-
dersi della deliberazione, della riflessione e dello spirito critico, potremmo dire
della interazione e della partecipazione, nell’andamento degli affari pubblici:
quanto più si estende questa interazione, tanto più c’è di democrazia. Per la presen-
te riflessione è anche significativa l’insistenza sui corpi intermedi, sia territoriali
che professionali (pp. 99 e ss.).
118 Giuseppe Duso
1. Premessa
1
Cfr. la conclusione di G. Duso, Oltre il nesso sovranità-rappresentanza: un fede-
120 Corrado Malandrino
3
Cfr. L. Einaudi, Il dogma della sovranità e l’idea della Società delle Nazioni, “Il
Corriere della Sera”, a. 43, n. 362, 28 dicembre 1918, p. 2, ristampato in Id., Lette-
re politiche di Junius, Bari Laterza, 1920, pp. 214 ss.; S. Trentin, La crisi del
diritto e dello Stato (1935), a cura di G. Gangemi, Roma, Gangemi ed., 2006, in
particolare pp. 208 e ss.; sulla crisi di questi dogmi, cfr. introduttivamente D. Qua-
glioni, Un dogma in crisi: il dibattito sulla sovranità nel pensiero giuspolitico del
Novecento, in AAVV., Temi politici del Novecento, a cura di A.M. Lazzarino Del
Grosso, Napoli, CUEN, 1997, pp. 13-36. Quaglioni ricorda la frase molto radicale
di Ferrajoli sulla sovranità moderna con la quale concorda tutta la critica federali-
sta: “Il concetto di sovranità [...] deve essere radicalmente rimosso. È questa la
rivoluzione della coscienza culturale di cui abbiamo per prima cosa bisogno” (p.
14). Di Quaglioni è da tener presente a questo scopo il primo capitolo (La sovra-
nità: passato e presente) del volume La sovranità, Bari-Roma, Laterza, 2004, pp.
3-18.
4
Su ciò cfr. C. Malandrino, Sovranità nazionale e pensiero critico federalista.
Dall’Europa degli Stati all’unione federale possibile, in “Quaderni Fiorentini”,
2002, n. 31, tomo I, pp. 169-244.
122 Corrado Malandrino
5
Su ciò cfr. anche C. Malandrino, Federalismo. Storia, idee, modelli, Roma, Ca-
rocci, 1998, pp. 12-19 e 40-43.
6
Per Duso si rinvia alle proprie citazioni bibliografiche da lui stesso riprodotte nel
suo saggio; per Olivier Beaud cfr. Théorie de la fédération, Paris, PUF, 2007. Da
più passi di quest’opera (cfr. per es. p. 56) viene enunciata “l’inadeguatezza” della
categoria della sovranità per pensare il fenomeno federale.
7
Ivi, pp. 58 ss.
Sviluppo di un nuovo paradigma federalista-comunicativo
nella prospettiva di un’Europa federale 123
8
Credo sia necessario ricordare che Althusius, La politica, a cura di C. Malandri-
no, Torino, Claudiana, 2009, vol. I, pp. 527-529, in IX, 25 dà la definizione del
diritto di sovranità inteso come sommo potere la cui origine va ricercata “nella
causa e nello scopo della consociazione universale, cioè nella utilità e nella neces-
sità della vita umana associata. Secondo quest’ultima, la caratteristica e la natura
del comando e del potere sarà di occuparsi e curarsi della mera utilità e comodità
dei sudditi”. E al par. 26 viene ribadito “che il diritto di sovranità è il potere pre-
minente, sommo e universale di disporre di ciò che pertiene collettivamente alla
salute e alla cura dell’anima e del corpo dei membri del regno, ovvero dello Stato”.
Pertanto l’idea althusiana di sovranità, propria del popolo e demandata provviso-
riamente al magistrato, ammette i requisiti della unicità, incedibilità indissolubilità
e perpetuità, ma rifiuta nettamente quello dell’assolutezza. Dalla certezza della so-
vranità promana la certezza e l’efficacia del governo. Questa idea della sovranità è
ben diversa dalla “forma politica moderna” (per dirlo con Duso), ma mette in esse-
re ugualmente poteri di definizione legislativa e certezza del diritto, poiché mette
in essere una forma di comando tipico di un governo che deve decidere in ultima
istanza sebbene sotto il controllo che deve verificare che esso non si scosti dalle
finalità sostanziali e costitutive della consociazione. Ovvero all’interno delle finalità
valoriali ben definite nella natura e nell’essenza del contratto di mandato che a sua
volta si iscrive nella natura e nella finalità del patto di costituzione della politía. I
controlli e i limiti non contraddicono il potere del magistrato di decidere e di espli-
124 Corrado Malandrino
care con efficacia il suo governo, fino al punto in cui esso è santo, giusto e rivolto
al bene comune e alla giustizia. Il magistrato può anche decidere di attuare iniziati-
ve contrarie all’interesse di alcune parti per il bene comune, e tale iniziativa è
legittimata a maggioranza negli appositi consigli, non all’unanimità. Cfr. anche le
pertinenti osservazioni di D. Quaglioni, Majestas (Jura majestatis), in Il lessico
della Politica di Johannes Althusius, a cura di C. Malandrino e F. Ingravalle, Fi-
renze, Olschki, 2005, pp. 215-229.
9
Cfr. su questi temi la limpida ricostruzione di C. Galli, Modernità. Categorie e
profili critici, Bologna, Il Mulino, 1988, in part. le pp. 107-132 dedicate allo Stato,
dalle quali traspare l’esigenza – diversamente dalla linea di pensiero prescelta da
Duso e dall’indirizzo padovano da lui guidato – del rispetto della permanente com-
plessità e pluralità dei necessari riferimenti critici in materia di Stato e sovranità,
concetti che a suo avviso sono con grande difficoltà riconducibili a unità e che è
bene invece tenere separati (specie in rapporto agli indispensabili supporti storici)
in quanto sono “tali da determinare insolubili contraddizioni perfino nel suo mas-
simo teorico, cioè in Hobbes” (p. 124); seguendo l’esposizione di Galli si evince
come invece l’interpretazione di Duso (da questi rivendicata in altri luoghi) derivi
dalla lettura “decisionistica” di A. Biral, alla quale si contrappone una interpreta-
zione “neo-contrattualistica” di altri studiosi, come per es. l’editore italiano del
Leviatano T. Magri. Sulla materia cfr. anche G. Miglio, Le regolarità della politi-
ca, Milano, Giuffrè, 1988, in part. il saggio Genesi e trasformazioni del termine-
concetto ‘Stato’ (1981), pp. 801-832. Tuttavia, nonostante le sue rigorose afferma-
zioni, lo stesso Miglio finisce per parlare di ‘Stato’ anche rispetto all’antichità
greca (ivi, passim e in part. p. 171).
10
In verità Duso offre qui solo le conclusioni di una ventennale ricerca sui temi
dello Stato, della rappresentanza, della sovranità e della costituzione, effettuata,
inizialmente sulla scorta del magistero di Biral, nel suo ‘cenacolo’ padovano e ri-
flessa in vari studi da lui puntualmente citati nel suo saggio.
11
Cfr. Th. O. Hüglin, Early Modern Concepts for a Late Modern World. Althusius
Sviluppo di un nuovo paradigma federalista-comunicativo
nella prospettiva di un’Europa federale 125
da Duso, però, esiste solo come figura dogmatica astratta che è po-
co coerente con l’analisi storica e con la stessa analisi filologica di
vari testi politici della modernità, tra cui in parte quegli stessi hob-
besiani.
Se si considera la dimensione storica del divenire della sovrani-
tà, in quanto concetto esistente prima della modernità12, che si
trasforma durante la modernità e dopo – cosa che certamente non è
ammissibile per Duso e per chi segue l’orientamento precitato, ma è
sostenuto da molti altri autori – le cose possono essere poste in mo-
do diverso.
Mi pare che Quaglioni, per esempio, ponga questo problema di-
stinguendo tra “tipizzazione” e “categoria storica” della sovranità.
Val la pena riprendere le sue parole: “[...] Si può pensare che la ti-
pizzazione della sovranità sia oggi al centro di una crisi, e che
invece la categoria storica della sovranità, come elemento della sto-
ria costituzionale dell’Occidente, sia difficilmente eliminabile dal
nostro orizzonte concettuale? Ci si chiede sempre più spesso se un
primato della politica sull’amministrazione e sull’economia sia pen-
sabile senza la nozione della sovranità; se un fondamento democra-
tico della legittimità politica sia concepibile indipendentemente
dall’idea della sovranità popolare; se esista, infine, una forma di co-
stituzione che possa assicurare a un tempo l’unità politica e il
dominio del destino dei popoli nelle entità postnazionali”13.
In altre parole, se possiamo essere d’accordo sulla entrata in crisi
del modello vestfalico di Stato moderno, e del suo attributo conso-
stanziale che fu la sovranità assoluta ed escludente, e inoltre
sull’esigenza radicale del superamento di una concezione dello Sta-
to sovrano (il Leviatano), che in verità ha avuto solo nello Stato
totalitario novecentesco (come coerentemente sostiene Trentin in
14
Il libro Stato-Nazione-Federalismo (edito postumo a Milano con una prefazione
di M. Dal Prà nel 1945 per i tipi de “La Fiaccola”) si può definire, citando il Bob-
bio dell’Introduzione a S. Trentin, Federalismo e libertà. Scritti teorici 1935-1943,
a cura di N. Bobbio, Marsilio, Venezia, 1987, p. XXIX, “una storia dello Stato
moderno, raccontata attraverso le vicende della monarchia francese, della rivolu-
zione francese, della formazione degli Stati nazionali durante il secolo XIX, con
particolare riguardo al processo di unificazione della nazione italiana”; ma anche
come “una storia delle dottrine che ne accompagnano la crescita e ne giustificano
la natura di ente sovrano, cioè dotato di un potere sommo che non riconosce al di
sopra di sé nessun altro potere”.
15
Cfr. T. Hobbes, Leviatano, a cura di T. Magri, Roma, Editori Riuniti, 1982, p.
105, dove nel cap. XVI è scritto: “Ognuno concede individualmente al comune
Sviluppo di un nuovo paradigma federalista-comunicativo
nella prospettiva di un’Europa federale 127
rappresentante la propria autorità e fa proprie, nel caso che gli concedano autorità
illimitata, tutte le azioni da lui compiute; oppure, se lo limitano nella materia e nel-
la misura della rappresentanza, nessuno degli autori riconosce come proprio nulla
più di quello che gli hanno dato delega di fare”.
16
Ivi, p. 112.
17
Non è nemmeno provata, ma è solo oggetto di controversia, la tesi che Duso ac-
cetta per buona, che nel sistema federale americano, e più in generale nei sistemi
federali, inevitabilmente si sviluppi una deriva centralistica tale da riproporre per
essi “la forma politica della modernità” (si legga del modello dello Stato-sovranità
hobbesiano), snaturando il federalismo stesso. Questa è per esempio la tesi di L.
M. Bassani, Dalla rivoluzione alla guerra civile. Federalismo e Stato moderno in
America 1776-1865, Soveria Mannelli, Rubbettino, 2009 (che non posso qui discu-
tere, ma sulla quale sto elaborando una nota critica). Ora, è ben vero che vi sia
stata nell’Ottocento e nel Novecento, e perduri ancora, una dialettica unione-Stati
(o federazione-cantoni, Stato federale-Länder, ecc.) che tende ad affermare la su-
premazia del governo centrale. Ma tale tesi è contrastata, oltre che da me e altri
studiosi, dalla stessa storia americana (e degli altri paesi federali), nonché dalla re-
sistenza delle istanze sociali e degli stessi Stati membri, per cui la vittoria del
modello centralistico non è assolutamente un dato acquisito né nella teoria, né nel-
la realtà. Lo stesso è rilevabile nella Confederazione Elvetica. In Germania poi
vige un federalismo cooperativo molto forte. In Belgio si assiste al fenomeno op-
posto, ossia alla distruzione dello Stato unitario e alla costruzione di un forte Stato
federal-autonomistico. Lo stesso fenomeno si osserva in Spagna.
128 Corrado Malandrino
18
Cfr. per es. Beaud, Théorie de la fédération, cit., passim e p. 69.
Sviluppo di un nuovo paradigma federalista-comunicativo
nella prospettiva di un’Europa federale 129
2.1. Excursus 1
La posizione di Luigi Einaudi sulla sovranità
Einaudi ritenne che la causa principale della prima guerra mondiale
dovesse esser ricercata non tanto nei motivi di competizione anar-
chica sul terreno economico, nell’imperialismo, come affermavano
le dottrine socialiste marxiste ortodosse, e neppure solo nell’aggres-
siva politica mondiale del militarismo tedesco. Queste erano con-
cause. La guerra divenne però inevitabile, a suo avviso, per la stessa
situazione di divisione europea tra Stati nazionali la cui volontà di
19
Per una introduzione al pensiero di Einaudi cfr. almeno R. Faucci, Einaudi, To-
rino, UTET, 1986; U. Morelli, Contro il mito dello Stato sovrano. Luigi Einaudi e
l’unità europea, Milano, Angeli, 1990; C. Cressati, L’Europa necessaria. Il federa-
lismo liberale di Luigi Einaudi, con un saggio introduttivo di R. Faucci, Torino,
Giappichelli, 1993; N. Bobbio, Luigi Einaudi federalista, comparso nella silloge
Alle origini dell'europeismo in Piemonte, a cura di C. Malandrino, Torino, Fonda-
zione L. Einaudi, 1993; C. Malandrino, L. Einaudi. A proposito di autonomie,
federalismo e separatismo, “Annali della Fondazione L. Einaudi”, XXVIII, 1994,
pp. 545-567; Id., L. Einaudi. Due scritti sulla federazione europea, ivi, XXIX,
1995, pp. 561-581; A. Giordano, Il pensiero politico di L. Einaudi, pref. di V. Za-
none, Genova, Name, 2006.
130 Corrado Malandrino
20
Si pensi alla polemica antiaccentratrice, in puro stile cattaneano, sviluppata in
articoli come Via il prefetto!, qui cit. dalla riedizione nella raccolta Il buongoverno.
Saggi di economia e politica (1897-1954), a cura di E. Rossi, Bari, Laterza, 1954,
pp. 58 ss.; Contro il mito dello stato sovrano (1945), ivi, pp. 625 ss.; La sovranità
è indivisibile?, in Einaudi, A proposito di autonomie, federalismo e separatismo,
cit., pp. 565-567.
21
Cfr. Einaudi, Via il prefetto!, cit., p. 58.
22
Cfr. la lettera al cattolico democratico valdostano Paul Alphonse Farinet del 29
maggio 1945 in Einaudi, A proposito di autonomie, federalismo e separatismo,
cit., p. 562.
132 Corrado Malandrino
***
L’excursus einaudiano ha lo scopo di avvalorare e argomentare il
fatto che non ha senso (anzi è controproducente) ipotizzare una so-
luzione “federale” al di fuori di qualunque idea di ‘sovranità’ –
intesa al di fuori del dogma bodiniano-hobbesiano, ma pur sempre
come potere legittimante ed efficace di ultima istanza. Non mi pare
corretto affermare, pertanto, che federalisti come Einaudi stiano
dentro all’unico concetto di sovranità moderna possibile, vista nella
formulazione hobbesiana. Ciò contraddice la realtà. Ma neppure è
corretto escludere che esistano diverse declinazioni della sovranità,
al fine di escludere la sovranità tout court. Tale esclusione totale
della concezione della ‘sovranità’, in una forma condivisa, da un di-
23
Ivi, p. 565.
24
Cfr. L. Einaudi, Interventi e relazioni parlamentari, a cura di S. Martinotti Dori-
go, Torino, Fondazione L. Einaudi,1982, vol. II, p. 226.
25
Ibidem.
Sviluppo di un nuovo paradigma federalista-comunicativo
nella prospettiva di un’Europa federale 133
26
In questa accezione Althusius è visto correttamente come un antesignano della
battaglia antidispotica e del costituzionalismo. Rinvio su questo a C. Malandrino,
La Politica methodice digesta di Johannes Althusius, saggio introduttivo all’edi-
zione critica italiana di J. Althusius, La politica, a cura di C. Malandrino, Torino,
Claudiana, 2009, pp. 9-130. Sul costituzionalismo sono fondamentali i contributi
di Matteucci a partire dai saggi Dal costituzionalismo al liberalismo, in Storia del-
le idee politiche economiche sociali, diretta da L. Firpo, Torino, UTET, 1980, vol.
IV, tomo II, pp. 75-83, e Le origini del costituzionalismo moderno, ivi, vol. IV,
tomo I; la definizione del costituzionalismo è rifusa poi in Costituzionalismo, in
Dizionario di politica, diretto da N. Bobbio, N. Matteucci e G. Pasquino, Torino,
Utet, 1983, pp. 270-282 e in una più recente pubblicazione, cfr. Id., Lo Stato mo-
derno. Lessico e percorsi, Bologna, Il Mulino, 1993, p. 103. Cfr. anche l’intro-
duzione al volume di C. H. McIlwain, Costituzionalismo antico e moderno, Bolo-
gna, Il Mulino, 1990. Sul costituzionalismo federale i riferimenti sono Friedrich ed
Elazar, nelle opere già cit. e in particolare per Friedrich, i saggi contenuti in
L’uomo, la comunità, l’ordine politico, cit., pp. 141-256.
27
Mi pare importante, tra l’altro, sottolineare che il “federalismo”, anche come
134 Corrado Malandrino
termine, nasce in questo contesto storico e pertanto non è esatto – sul piano scienti-
fico – usare questo termine dandogli i significati più arbitrari. Rinvio per un’analisi
filologica a Malandrino, Il federalismo, cit., pp. 12-19; Id., Discussioni su Althu-
sius, lo Stato moderno e il federalismo, “Il Pensiero Politico”, XXXVII, 2004, n.
3, pp. 425-438.
Sviluppo di un nuovo paradigma federalista-comunicativo
nella prospettiva di un’Europa federale 135
28
Rinvio su questi temi a Malandrino, Sovranità nazionale e pensiero critico fede-
ralista, cit., pp. 222-230; Un popolo per l’Europa unita, a cura di C. Malandrino,
Firenze, Olschki, 2004.
29
Sulla questione il testo di riferimento più approfondito (al quale si rinvia anche
per l’eccellente ricostruzione tematica e bibliografica del dibattito scientifico) è
quello di S. Dellavalle, Una costituzione senza popolo? La costituzione europea
136 Corrado Malandrino
3.1. Excursus 2.
Il “paradigma federalista” e la proposta MFE del “popolo europeo”
La tematica della crisi dello Stato nazionale, riproposta sostanzial-
mente dai ‘federalisti europei’ nelle forme sopraddette e attualizzata
alla luce dell’aggravamento causato dai processi di globalizzazione,
mette in luce la necessità di un salto di qualità che sia tale da porta-
re, tramite un passaggio costituente, a un vero e proprio Stato fede-
rale europeo prima che l’allargamento ai paesi dell’Est, del Medi-
terraneo ancora all’ordine del giorno, e le sempre più urgenti
esigenze di un più efficiente governo democratico continentale, non
alla luce delle concezioni del popolo come “potere costituente”, Milano, Giuffrè,
2002. Cfr. anche Il futuro della costituzione, a cura di G. Zagrebelsky, P. P. Porti-
naro, J. Luther, Einaudi, Torino 1996; Diritti e costituzione nell’Unione Europea, a
cura di G. Zagrebelsky , Roma-Bari, Laterza, 2003, tra i cui saggi in particolare si
segnalano J. H. H. Weiler, Federalismo e costituzionalismo: il “Sonderweg” euro-
peo, pp. 22-42 e I. Pernice e F. Mayer, La costituzione integrata dell’Europa, pp.
43-68). Di Zagrebelsky ved. inoltre la raccolta, sempre da lui curata, Il federali-
smo e la democrazia europea, Roma, NIS, 1994. Cfr. inoltre A Constitution for the
European Union, a cura di U. Morelli, Milano, Giuffrè, 2005; J. Luther, Europa
costituenda, Torino, Giappichelli, 2007.
30
Tale posizione era presente soprattutto nel dibattito tedesco, che peraltro si ap-
poggiava anche su una sentenza della Corte costituzionale federale del 12 ottobre
1992 che recitava: “Con il trattato di Maastricht non viene fondato uno Stato che
ha le sue radici nel popolo (Staatsvolk) europeo, ma una associazione di Stati (ein
Staatenverbund) attraverso cui diventa più stretta l’unione dei popoli europei sta-
tualmente organizzati”, cfr. in Rusconi, Patria e repubblica, Bologna, Il Mulino,
1997, p. 85. Sulle varie voci, anche discordanti, di D. Grimm, J. Habermas, A. von
Bogdandy, I. Pernice, si rinvia al libro di Dellavalle, Una costituzione senza popo-
lo, cit., passim.
Sviluppo di un nuovo paradigma federalista-comunicativo
nella prospettiva di un’Europa federale 137
31
Cfr. Pistone, introd. all’edizione anastatica di Spinelli-Rossi, Il Manifesto di
Ventotene, Celid, Torino, 2001, p. XIX.
138 Corrado Malandrino
32
Cfr. Pistone, Dopo l’introduzione dell’euro, una Costituzione federale europea,
“Piemonteuropa”, XXVI, 2001, n. 3,, p. 11: “La dicotomia federazione-confedera-
zione mantiene intatta la sua validità”.
33
Cfr. Pistone, introd. alla cit. edizione anastatica di Spinelli-Rossi, Il Manifesto di
Ventotene, p. XVIII.
Sviluppo di un nuovo paradigma federalista-comunicativo
nella prospettiva di un’Europa federale 139
34
Cfr. M. Albertini, La nascita del popolo europeo, in “Europa federata”,
25.1.1956, ora in Id., Una rivoluzione pacifica. Dalle nazioni all’Europa, cit., pp.
85-90; L’Europe des états, l’Europe du marché commun et l’Europe du peuple fé-
déral européen, “Il Federalista”, IV, 1962, 2, pp. 187-193; Il censimento
volontario del popolo federale europeo, “Il Giornale del censimento”, 1966, 3, ora
in Id., Una rivoluzione pacifica, cit., pp. 145-152; L’identità europea, “Il Federali-
sta”, XIX, 1977, 3, pp. 180-183; L’Europa sulla soglia dell’Unione, ivi, XXVIII,
1986, 1, pp. 25-37; Un progetto di manifesto del federalismo europeo, ivi, XXXIV,
1992, 1, pp. 71-89; La strategia della lotta per l’Europa, ivi, XXXVIII, 1996, 1,
pp. 55-67. Per la ricostruzione della questione del “popolo europeo”
nell’esperienza del MFE cfr. l’Introduzione di S. Pistone alla ristampa anastatica
del periodico spinelliano “Popolo Europeo”, 1958-1964, a cura della Consulta Eu-
ropea del Consiglio Regionale del Piemonte, Industria grafica ed Editoriale, Torino
2001, pp. 9-25.
140 Corrado Malandrino
35
Ivi, p. 15. Cfr. anche Publius, Una Costituzione federale per l’Europa, “Il Fede-
ralista”, XLII, 2000, 3, p. 302.
36
Ibidem.
37
Cfr. Albertini, La nascita del popolo europeo, cit., p. 90.
Sviluppo di un nuovo paradigma federalista-comunicativo
nella prospettiva di un’Europa federale 141
***
Da questa ricostruzione, per quanto succinta, si comprende come
sia presente nella posizione “federalista europea” una visione pro-
gressiva del “popolo europeo” sotto il profilo sociologico, storico-
politico, ideologico e movimentistico. A essa manca, però, un’im-
postazione e una soluzione convincente sul piano della giustifica-
zione filosofico-giuridica e istituzionale, ai fini della legittimazione
del soggetto costituente europeo. Tale carenza non è casuale, ma
corrisponde a una più generale aporia caratterizzante il pensiero fe-
deralista tradizionale rispetto alla problematica europea. Ciò si
riflette sulle difficoltà che gli vengono poste, in quanto paradigma
positivo di superamento effettivo della sovranità statalnazionale,
dall’esistenza di forti identità nazionali e strutture statali che si op-
pongono tenacemente a passaggi decisivi in direzione di un livello
solido di federalità europea. Il meccanicismo insito nell’appli-
cazione diretta della soluzione costituzionalista classica all’Europa
non è tollerato dal corpo europeo, per vari motivi. In primo luogo,
l’indicazione terminologica di “popolo europeo” fa riferimento al
38
Cfr. U. Morelli, La Costituzione europea: il modello federalista, in Diritti e co-
stituzione nell’Unione Europea, cit., p. 75.
142 Corrado Malandrino
3.2. Excursus 3.
Critica trentiniana dello Stato nazionale moderno e nuovo Stato auto-
nomista e federale nazionale, europeo e mondiale
Al termine di un profondo processo di ripensamento autocritico,
Trentin capovolse quel feticismo delle Stato nazionale unitario,
39
Cfr. Malandrino, Un popolo per l’Europa unita, cit., pp. 6-10; Id., Patriottismo
nazionale e patriottismo europeo: discorsi retorici o sostantivi?L’ipotesi del para-
digma federalista-comunicativo, a cura di G. Manganaro Favaretto, Edizioni
Università di Trieste, 2005, pp. 375-406.
40
Per un inquadramento complessivo sul pensiero di Trentin, considerato trattarsi
di un autore non universalmente noto, non mi resta per brevità che rinviare a C.
Malandrino, S. Trentin, pensatore politico antifascista, rivoluzionario, federalista,
Piero Lacaita Editore, Manduria, 2007 e all’Introduzione apposta dal medesimo
autore al volume di S. Trentin, Le determinanti dialettiche e gli sbocchi ideologici
ed istituzionali della rivoluzione antifascista [europea], Lacaita, Manduria, 2007,
pp. 11-70.
Sviluppo di un nuovo paradigma federalista-comunicativo
nella prospettiva di un’Europa federale 143
41
Cfr. Trentin, Stato-Nazione-Federalismo, cit., p. 153. O altrimenti detto: «È nel-
lo Stato totalitario che lo Stato unitario rinviene la sua ultima e più compiuta
espressione».
42
Ivi, p. 207.
43
Cfr. S. Trentin, La crise du droit et de l'État, L'Eglantine, Paris-Bruxelles, 1935,
pp. 185-188 e p. 478, dove Trentin scriveva: «Ugualmente, lo stato particolare non
può redimere le sue intemperanze, i suoi errori mortali se non superando se stesso,
se non integrando anche formalmente il suo ordinamento in quello dello stato vero,
lo stato degli stati».
Sviluppo di un nuovo paradigma federalista-comunicativo
nella prospettiva di un’Europa federale 145
44
Ivi, p. 460, p. 471, p. 486, p. 490.
45
Trentin, Liberare e federare, in Id., Scritti inediti, a cura di Paolo Gobetti,
Guanda, Parma 1972, p. 239
146 Corrado Malandrino
46
Ivi, pp. 237-238.
47
Cfr. Trentin, Liberare e federare, cit., p 247.
Sviluppo di un nuovo paradigma federalista-comunicativo
nella prospettiva di un’Europa federale 147
4.1. Il covenantalism
Nicola Matteucci, tra i primi in Italia, chiarì negli anni Settanta del
Novecento che il covenant è da considerare “un vero contratto so-
ciale in base al quale si forma un’autonoma e indipendente
comunità politica, che pone a fondamento del suo esistere il princi-
48
Opportunamente Galli, Modernità, cit., p. 109, sottolinea che il problema della
legittimità statuale deve incontrarsi, per risolversi positivamente, con la dimensio-
ne “etica, o sentimentale”.
148 Corrado Malandrino
49
Cfr. Matteucci, Dal costituzionalismo al liberalismo, cit., p. 75. Sul covenant pu-
ritano cfr. anche U. Bonanate, I puritani. I soldati della Bibbia, Torino, Einaudi,
1975, p. 12 (“[...] covenant, patto, stretto tra Dio e gli uomini scelti per essere sal-
vati”) e pp. 90-97, laddove è riportata la posizione di Thomas Mockey sul “patto
della nazione”.
50
Su questo punto rinvio a C. Malandrino, Teologia federale, in “Il Pensiero poli-
tico”, 1999, n. 3, pp. 427-446 di cui sono ripresi qui alcuni ragionamenti.
51
Cfr. la sintesi di C. S. McCoy e J. W. Baker, Fountainhead of Federalism.
Heinrich Bullinger and the Covenantal Tradition, Louisville (Kentucky), We-
stminster/J. Knox Press, 1991; di Elazar si veda, dopo un grande lavoro di
elaborazione negli anni Ottanta, l’imponente quadrilogia contenuta in The Cove-
nant Tradition in Politics , vol. I: Covenant & Polity in Biblical Israel; vol. II:
Covenant and Commonwealth. From Christian Separation Through the Protestant
Reformation; vol. III: Covenant and Constitution. The Great Frontier and the Ma-
trix of Federal Democracy; vol. IV: Covenant and Civil Society. The Constitu-
tional Matrix of Modern Democracy, Transaction Publishers, New Brunswick
(USA) and London (UK), 1995-1999. A presentazione e commento di quest’opera
cfr. C. Malandrino, Covenant e covenantalism premoderni nell’elaborazione di
Daniel Judah Elazar, in Prima di Machiavelli. Itinerari e linguaggi della politica
tra il XIV e il XVI secolo, a cura di G. Carletti, Pescara, ESA, 2007, pp. 107-128.
Di Elazar cfr. anche (con J. Kincaid), The Covenant Connection: Federal Theology
and the Origins of Modern Politics, Durham N. C., Carolina Academic Press, 1985
(cfr. anche a cura degli stessi la pubblicazione collettanea intitolata The Covenant
Connection: from Federal Theology to Modern Federalism, a cura di D. J. Elazar
and J. Kincaid, Lanham, Maryland, Lexington Books, 1999).
Sviluppo di un nuovo paradigma federalista-comunicativo
nella prospettiva di un’Europa federale 149
52
Secondo Elazar, solo dopo il Seicento hanno cominciato a imporsi termini quali
compact o contract, che hanno però, secondo Elazar, un rapporto ambiguo di sino-
nimia col primo e tra loro. Infatti, mentre covenant e compact hanno fin dall’inizio
del loro uso per lo più valenza pubblicistica e costituzionale, contract ha origina-
riamente carattere privatistico. La differenza tra covenant e compact è invece più
sottile. Il primo termine ha maggior forza morale nel legare gli umani tra loro, af-
ferma Elazar, perché ha in prima battuta carattere religioso, dietro di sé ha in
origine l’autorità di Dio, e la mantiene anche dopo il processo di secolarizzazione
avviato nella modernità. Il compact invece deriva la sua forza di legame unitario da
un atto più giuspolitico, è termine che indica un fenomeno secolarizzato. Prenden-
do appunto in esame il caso americano, Elazar nota come il primo termine sia
ampiamente usato nella prima epoca coloniale fino alla metà del XVIII secolo,
mentre il secondo si impone a partire dall’affermarsi della cultura illuminista nel
periodo della guerra rivoluzionaria per l’indipendenza. Contract, viceversa, è un
termine che viene importato in America, nell’accezione pubblicistica, a seguito
della fortuna del rousseauiano contrat social dopo la rivoluzione francese.
53
Cfr. Elazar, Covenant and Commonwealth. From Christian Separation Through
the Protestant Reformation, cit., p. 1.
150 Corrado Malandrino
54
Cfr. Elazar, Idee e forme del federalismo, cit., p. 5: “La comunità politica fonda-
ta su un patto implica l’unione volontaria di esseri umani come eguali per
costituire corpi politici, in modo tale che tutti riaffermino la propria eguaglianza di
fondo e conservino i propri diritti fondamentali. Perfino il patto (covenant) di
Hobbes – ed egli usa specificamente questo termine – che costituisce la base di una
comunità politica nella quale il potere è attribuito a un unico sovrano, prevede que-
sta fondamentale eguaglianza, sebbene, in pratica, essa non possa coesistere con il
sistema di governo previsto da Hobbes”.
55
Cfr. Elazar, Covenant and Commonwealth, cit. p. 149.
56
Ivi, p. 182. Elazar cita oltre all’Istituzione della religione cristiana, anche le or-
dinanze e gli editti politici in quanto atti sostenenti la costituzione covenantal di
Ginevra fino a 1791.
57
Cfr. Elazar, Covenant and Commonwealth, cit., p. 3.
Sviluppo di un nuovo paradigma federalista-comunicativo
nella prospettiva di un’Europa federale 151
58
Ivi, p. 47.
59
Cfr. C. McCoy, The Centrality of Covenant in the Political Philosophy of J. Al-
thusius, in Politische Theorie des Johannes Althusius, a cura di K.-W. Dahm, W.
Krawietz, D. Wyduckel, Berlin, Duncker & Humblot, 1988, pp. 191 ss.
60
Cfr. W. Baker - McCoy, Fountainhead of Federalism, cit., pp. 12-14.
152 Corrado Malandrino
61
Ivi, p. 85.
Sviluppo di un nuovo paradigma federalista-comunicativo
nella prospettiva di un’Europa federale 153
62
Cfr. M. Albertini, Il federalismo. Antologia e definizione, Bologna, Il Mulino,
1979, p. 12.
154 Corrado Malandrino
63
Cfr. in generale Malandrino, intr. ad Althusius, La politica., cit., pp. 68-80.
Sviluppo di un nuovo paradigma federalista-comunicativo
nella prospettiva di un’Europa federale 155
64
Althusius, La politica, cit., par. 27, pp. 663-665. La definizione è rafforzata sulla
base di citazioni dalle Novelle, da Alberico Gentili, De jure belli libri tres, Hano-
viae, Excudebat Gulielmus Antonius, 1598 (cfr. ora l’edizione italiana Il diritto di
guerra, introduzione di D. Quaglioni, trad. di P. Nencini, apparato critico a cura di
G. Marchetto e C. Zendri, Milano, Giuffrè, 2008) e Grégoire, De Republica.
156 Corrado Malandrino
***
65
Un particolare cultuale e sacrale che non viene riportato per l’altro tipo di confe-
derazione.
66
Cfr. Malandrino, La “sussidiarietà” nella Politica e nella prassi antiassolutista
di J. Althusius a Emden, “Il Pensiero Politico”, XXXIV, 2001, n.1, pp. 41-58.
Sviluppo di un nuovo paradigma federalista-comunicativo
nella prospettiva di un’Europa federale 157
67
Cfr. J. Habermas, Faktizität und Geltung, Suhrkamp, Frankfurt/M. 1992 (trad. it.
Fatti e norme. Contributi a una teoria discorsiva del diritto e della democrazia, a
cura di L. Ceppa, Guerini, Milano 1996); Die Einbeziehung des Anderen, Su-
hrkamp, Frankfurt/M. 1996 (trad. it. L’inclusione dell’altro, a cura di L. Ceppa,
Feltrinelli, Milano 1998); Die Postnationale Konstellation, Suhrkamp, Fran-
kfurt/M. 1998 (trad. it. La costellazione postnazionale, cit.); Si, voglio una Costi-
tuzione per l’Europa federale, 2000, in http://www.caffeeuropa.it/attualita/ 112at-
tualita-habermas.hatml; Warum braucht Europa eine Verfassung?, 2001, in
http://www.zeit.de/2001/27/Politik/200127-verfassung-lang-html (trad. it. Perché
158 Corrado Malandrino
tà, che i suoi sostenitori “identificano erroneamente in forma esclusiva con la co-
munità linguistica che sta alla base della nazione – quale presupposto non neutrale
per lo svolgersi corretto dei processi deliberativi che contraddistinguono la demo-
crazia” (p. 11). Ne consegue l’opposizione euroscettica, “nostalgica” o “capziosa”
(p. 201) a sviluppi europei che oltrepassino la soglia di una confederazione di na-
zioni (“Europa delle patrie”) in direzione di una unità federale. Di qui la contrarietà
a che si parli di “potere costituente europeo”. In merito cfr. anche la discussione tra
D. Grimm (Una costituzione per l’Europa?) e J. Habermas (Una costituzione per
l’Europa? Osservazioni su Dieter Grimm) ne Il futuro della costituzione, a cura di
G. Zagrebelsky, P. P. Portinaro, J. Luther, Einaudi, Torino 1996, pp. 339-376.
72
Scrive Dellavalle, ivi, che, secondo l’approccio individualistico (discusso alle
pp. 176-205), “l’insieme socio-politico altro non è che la somma ordinata dei sin-
goli che lo costituiscono” (p. 10). Secondo tale concezione, che vede nella
convivenza socio-politica una questione di mera opportunità, priva di dimensione
assiopoietica, uno sviluppo istituzionale verso l'unificazione europea, ovvero verso
la creazione di un grado di sovranazionalità europea, reso necessario dallo sfalda-
mento della statualità tradizionale, “va considerato come positivo nella misura in
cui ottimizza le possibilità di benessere dei singoli” (p. 11). È connaturato a tale
approccio, estrinsecantesi nella formazione di una “teoria della sovranazionalità”,
l’insufficiente “riflessione sulle condizioni di legittimità delle istituzioni europee,
la quale non può limitarsi alla garanzia del maggior numero possibile di opzioni
per i singoli, bensì deve basarsi sulla consapevole investitura da parte di una citta-
dinanza europea chiamata a esercitare il suo potere sovrano”. Se pur dunque i
sostenitori dell’approccio individualistico danno supporto concettuale alla forma-
zione di un “potere costituente europeo”, ciò avviene “al prezzo di un grave
impoverimento della dimensione normativa della legittimità del potere politico”.
73
Ivi, p. 203.
160 Corrado Malandrino
74
Ivi, p. 206.
75
Ivi, p. 210.
Sviluppo di un nuovo paradigma federalista-comunicativo
nella prospettiva di un’Europa federale 161
76
Ivi, p. 216.
162 Corrado Malandrino
77
Ibidem.
78
Ivi, p. 217.
79
Già nelle pagine introduttive (p. 11), Dellavalle afferma che “soltanto l’apparato
concettuale che [il paradigma comunicativo] mette a disposizione permette infatti
di differenziare sufficientemente i modi d’essere del singolo, spiegandone l’appar-
tenenza non contraddittoria a diverse realtà: alla comunità culturale e/o nazionale,
alla collettività politica e all’insieme di tutti gli esseri umani. Distinguendo tra
l’appartenenza culturale e/o nazionale e quella politica, il paradigma comunicativo
dischiude la possibilità di definire con precisione una sfera specificamente europea
dell’interazione politica, la quale va al di là della comunicazione nazionale, senza
per questo coincidere riduttivamente con la mera tutela prepolitica degli interessi
del bourgeois”.
Sviluppo di un nuovo paradigma federalista-comunicativo
nella prospettiva di un’Europa federale 163
80
Cfr. anche C. S. McCoy, Die Bundestradition in Theologie und politischer Ethik.
Anmerkungen zum Verständnis von Verfassung und Gesellschaft der USA, in Kon-
sens und Konsoziation in der politischen Theorie des frühen Föderalismus, a cura
di G. Duso, W. Krawietz e D. Wyduckel, Duncker & Humblot, Berlin 1997, pp.
29-46.
164 Corrado Malandrino
81
Cfr. Dellavalle, Una costituzione senza popolo?, cit., p. 208.
82
Ivi, pp. 208-209 e 221-225.
166 Corrado Malandrino
83
D’altra parte una simile considerazione della cittadinanza in relazione al formar-
si delle sovranità condivise sta alla base dell’approccio del federalismo moderno
derivante dall’esperienza americana, cfr. Friedrich, L’uomo, la comunità, l’ordine
politico, cit., p. 297: “[Il concetto nuovo di federalismo] poggia sull’idea che in un
sistema federale di governo ogni cittadino appartenga a due comunità, quella del
suo stato e quella della nazione; che questi due livelli di comunità debbano esser
nettamente distinti e che ognuno di essi debba essere provvisto del proprio gover-
no; e che nella strutturazione del governo della comunità più estesa gli stati
componenti debbano giocare un preciso ruolo nella loro qualità di stati”. Cfr. anche
Elazar, Idee e forme del federalismo, cit., pp. 34-35: “In effetti il significato pro-
fondo della soluzione federale americana fu quello di escogitare un modo di
eludere il problema della sovranità esclusiva degli stati […] Invece di accettare le
concezioni europee del XVI secolo dello stato sovrano, gli americani consideraro-
no che la sovranità appartenesse al popolo. Le varie unità di governo – federali,
statali e locali – potevano esercitare solo poteri delegati. Così era possibile che il
popolo sovrano delegasse i suoi poteri al governo generale e a quelli costitutivi
senza incappare, di norma, nel problema di quali di essi possedesse la sovranità,
eccetto che nel campo delle relazioni internazionali”. Per popolo Elazar intende il
“popolo federale” formato dall’unione dei cittadini-soggetti federativi. Tale circo-
stanza è ricordata da Levi nel saggio introduttivo (La federazione: costituziona-
lismo e democrazia) alla riedizione del Federalista del 1997 (Bologna, Il Mulino,
p. 36), laddove ricorda l’affermazione del deputato James Wilson nella Conven-
zione della Pennsylvania di ratifica della Costituzione federale: “Il supremo potere
risiede nel popolo come fonte del governo Esso può distribuirne una parte ai go-
verni degli stati e un’altra al governo degli Stati Uniti”.
Sviluppo di un nuovo paradigma federalista-comunicativo
nella prospettiva di un’Europa federale 167
84
Credo che non sia corretto, per le ragioni dette, contrapporre in assoluto la con-
cretezza dei popoli fondati sull’identificazione nazionale all’astrattezza del
“popolo europeo” nella definizione qui enunciata. In realtà, alcuni popoli nazionali
europei (si pensi al Belgio) hanno un carattere di concretezza sostantiva non molto
superiore a quello di un ipotetico popolo europeo. Ma anche altri (pochi) popoli di
più sicure tradizioni e identità nazionali, come quelli francese e tedesco, subiscono
negli ultimi decenni una contestazione crescente da parte delle originarie compo-
nenti minori etnico-culturali e dalle nuove immigrazioni di diversa cultura che
chiedono di integrarsi e di contare politicamente. Per tutti gli stati nazionali vale
sempre più in ultima istanza il ricorso al “plebiscito” soggettivistico di Renan. Ma
mi chiedo: che cosa impedisce a un analogo “plebiscito” pensato in forma preva-
lentemente politica di applicarsi al caso europeo (magari in forma di referendum
cui sottoporre un’eventuale carta costituzionale europea)? Quale ostacolo si pone
al “popolo europeo” – nel più grande contesto globale – a concepirsi come costitui-
to su una solidarietà fondata “sul sentimento dei sacrifici già fatti e di quelli che si
è disposti a fare”, sul passato di guerre dalle quali si vuol fuggire per sempre e sul
presente dell’integrazione economica, sul consenso e sul “desiderio espresso chia-
ramente di continuare la vita in comune”?
168 Corrado Malandrino
85
Per l’ulteriore elaborazione di questa impostazione cfr. C. Malandrino, Cittadi-
nanza europea e nuova prospettiva federalista. Limiti istituzionali e potenzialità
teoriche, in La dimensione istituzionale europea. Teoria, storia e filosofia politica,
a cura di F. Sciacca, Firenze, Le Lettere, 2009, pp. 69-104.
G. Duso, A. Scalone (eds), Come pensare il federalismo? Nuove categorie e trasfor-
mazioni costituzionali, 171-186 ©2010 Polimetrica International Scientific Publisher
Monza/Italy
Pierangelo Schiera
I. Sono reduce da due esperienze che vorrei porre alla base di questo
dibattito padovano, nel tentativo di portare avanti un mio discorso
personale, nella linea, però anche, aperta dalle stimolanti riflessioni
che Giuseppe Duso ci sta proponendo, dai tempi della sua riscoperta
di Altusio, attraverso la rivisitazione della costituzione come feno-
meno “costituzionale”, fino ad un possibile federalismo come via di
fuga dalla crisi dell’esperienza storica dello “Stato moderno”.
La prima occasione è stata un’esperienza seminariale nel Dotto-
rato internazionale di storia (Internationales Graduiertenkolleg,
finanziato dalla Deutsche Forschungsgemeinschaft, con la parteci-
pazione delle Università di Frankfurt am Main, Innsbruck, Trento,
Bologna e Pavia) dedicato alla “Comunicazione politica” a cura di
Angela De Benedictis a Bologna. La seconda ha coinciso con il ter-
zo atto di un grande convegno trentino, nella vecchia sede dell’Isti-
tuto storico italo-germanico, sul Ius publicum europeo, a cura di
Gerhard Dilcher e Diego Quaglioni.
Si tratta, come si vede, di tematiche a respiro assai ampio, risa-
lenti addirittura al medioevo, cioè alla sorgente dell’esperienza
politica occidentale moderna.
Quest’ultima si è sviluppata, secondo me, in una successione (non
necessariamente cronologica, e neanche logica, ma direi di sostanza) e
di combinazione di “funzioni di governo” (ma qui sarebbe necessario
un confronto col pensiero di Biral e Duso in proposito e con i loro usi
terminologici) degli uomini su sé stessi. Esse sono, a mio avviso, le se-
guenti: POLITICA – COMUNICAZIONE – AMMINISTRAZIONE –
COSTITUZIONE.
A me pare che la serie si presenti e si legga al meglio così come
l’ho enunciata, anche se ritengo che per la sostanza di quel fenome-
no storico, l’ordine dei fattori non modifica il risultato; anzi, a
seconda della lettura che se ne vuol dare, può essere possibile e
172 Pierangelo Schiera
Ius publicum europaeum… È, per i giuristi (per gli storici del dirit-
to), il campo di massimo esercizio di verifica della storicità
dell’esperienza politica europea, nella sua dimensione pubblica e sta-
tale. Ciò deriva, senza alcun dubbio, dal monopolio che i giuristi
(tedeschi ma non solo) hanno saputo esercitare sul tema “Stato” nel
corso dell’Ottocento. È una prospettiva che va superata, ma non è fa-
cile spezzare questa incrostazione giuridicistica. Eppure, già fin da
prima non c’era solo il diritto a comporre e condizionare il campo re-
golato della vita “pubblica” degli uomini riuniti in comunità: si pensi
alla religione ad esempio (dal livello alto della teologia a quello po-
polare della predicazione e della comunicazione simbolica); o anche
l’economia (mercanti)…; o la società (ordini sociali e ceti, con le loro
libertà e privilegi…); o più in generale la mentalità (soprattutto quella
risalente alla immemoriale antichità, alla Pocock…; ma anche sotto
forma di unità culturale (Weber, Sombart o Elias o Foucault…).
VII. Ciò che più conta è capire chi sono questi “interessati”: non in-
tendo naturalmente quelli “vecchi”, che vengono superati dai nuovi
bisogni e quindi anche dalla nuova costituzione (che è risposta ai
bisogni “nuovi”), e neanche solo quelli immediatamente coinvolti
nel mutamento costituzionale in atto, ma possibilmente anche quelli
“futuri” (participio futuro del verbo “essere”!), quelli cioè che
“stanno per essere”. È lì (sui soggetti) che si giocherà – come sem-
pre – il clou dell’intero processo, nel cleavage tra cittadini (passati-
presenti-futuri) e schiavi. È lì che il potere costituente – se ancora
c’è o ci sarà – si rinnova davvero e torna ad essere protagonista del-
la storia costituzionale.
Nei termini “federalistici” che sto proponendo, ciò tocca di nuovo
l’articolazione della società in comunità (al plurale). Riprendo di
nuovo e volentieri una bella e accurata definizione che Gianfranco
Miglio ha dato, per altri scopi, del termine ‘corporazione’, nell’ac-
cezione secondo lui tradizionale, intendendola come «collettività di
individui stabilmente organizzati per soddisfare un interesse comune
con mezzi forniti dagli stessi componenti e, in genere, mediante am-
ministratori scelti dai medesimi». È un’accezione che presenta una
visione per così dire “sociale” del corporativismo, così come in senso
sociale sto cercando di riciclare io qui l’antico termine-concetto di
federalismo. Miglio parla anche, a un certo punto, di “pluralismo
corporato” e svolge la seguente considerazione: «È molto probabile
Il federalismo tra comunicazione, amministrazione e costituzione 183
VIII. Voglio dire che il corporativismo stesso, nel suo farsi e disfar-
si reso possibile dai moderni mezzi gestionali, può essere già visto,
di suo, come amministrazione; al confine con l’altro versante am-
ministrativo, che è quello della prestazione dei servizi che quello
stesso corporativismo reclama per poter esistere. Due facce della
stessa medaglia; un’amministrazione in senso attivo e una in senso
passivo; ma con un confine magmatico, com’è il delta di un fiume,
in cui gli stessi corpi esercitano funzioni amministrative dirette e ri-
levanti, fino a quella soglia di tecnicità e di generalità di prestazione
che richiede l’intervento dell’amministrazione passiva, quella
“pubblica” per intenderci.
Ecco qui un primo affascinante panorama di fusione tra federali-
smo e amministrazione, in nome di questi corpi che non dovremmo
avere timore a chiamare nuovamente GRUPPI, come ha fatto la so-
ciologia moderna fin dal suo sorgere. Pensando che, per Montesqieu
e Constant per esempio, questi altro non erano che i famosi “corpi in-
termedi”, si potrà facilmente osservare che non c’è nulla di nuovo
Il federalismo tra comunicazione, amministrazione e costituzione 185
per il resto aveva raggiunto tutti i più alti livelli di felicità – spiri-
tuale e materiale – dei suoi “cittadini”. Se il medioevo avesse
conosciuto il PC non sarebbe finito, ho detto una volta: non sarebbe
stato necessario ricorrere ai metodi di amministrazione centralistica
e archivistica dello Stato (moderno); il quale, a sua volta si è rivela-
to la forma politica di maggior successo del “moderno”, grazie
proprio a quei suoi caratteri tecnologici (statistica, esercito, diplo-
mazia, polizia: attinenti tutti a un territorio confinato). Ora il PC
c’è: si deve tornare al medioevo, quello “prossimo venturo” di cui
si parlava, un po’ millenaristicamente, qualche anno fa? O sempli-
cemente può tornare una conflittualità risolta in altro modo che
attraverso l’unità politica? Cioè appunto attraverso il PC?
Questa è la domanda che io mi sento di porre al federalismo. Ma
non solo per andare oltre la soglia – statale – della risposta unitaria,
bensì anche per andarci anche al di sotto e recuperare la dimensione
di base dell’esistenza umana individuale, che è necessariamente la
comunità, la simbiotica, il birthright su cui gli inglesi hanno co-
struito con Blackstone il loro fortunato Commonwealth.
È questa la via che già altre volte ho indicato come la via
dell’autonomia, che è pure, nuovamente, una via ibrida, foriera – o
già portatrice – di mostruosità, del tipo di quella attribuita da Pufen-
dorf al declinante Sacro romano impero della nazione tedesca. Le
mostruosità sono effetto di degenerazioni, cioè degli scarti che nella
dinamica/Werdung costituzionale si producono continuamente (se
una comunità è viva e sana, sennò è bella che andata ed è inutile oc-
cuparsene!) tra costituito e costituente e in rapporto ai nuovi soggetti.
Si sta insomma creando, mi pare, un nuovo “ordine” che, come
sempre, è fatto di nuovi “ordini” al plurale (ah, Santi Romano!). Il
tutto ha(nno) bisogno di essere “ordinato” ex novo.
L’ordine dell’ordine (degli ordini) è il federalismo mi pare, a partire
dalla sua radice più profonda che è l’autonomia, vista – anche in ter-
mini di politica costituzionale, cioè verso il FUTURO – come RETE.
G. Duso, A. Scalone (eds), Come pensare il federalismo? Nuove categorie e trasfor-
mazioni costituzionali, 187-216 ©2010 Polimetrica International Scientific Publisher
Monza/Italy
Filippo Pizzolato
1
L’autonomia, non a caso, è il cardine del pensiero di Proudhon, considerato un
riferimento sia per il pensiero federale, sia per quello della sussidiarietà (sul punto,
cfr. A. Danese, Il federalismo: cenni storici e implicazioni politiche, Città Nuova,
Roma 1995, p. 26 e, in termini generali, p. 103). Si pensi anche all’elaborazione di
Adriano Olivetti, federalista imbevuto delle idee dei personalisti Maritain e Mou-
nier. Il legame tra Proudhon ed il personalismo di Mounier è evidenziato da G.
Goisis, Mounier e il labirinto personalista, Helvetia, Venezia 1988, p. 53 ss..
188 Filippo Pizzolato
2
P. Ridola, Sussidiarietà e democrazia, in G.C. De Martin (a cura di), Sussidiarie-
tà e democrazia. Esperienze a confronto e prospettive, Cedam, Padova 2008, p. 20.
Nella Caritas in veritate (2009), Benedetto XVI definisce (n. 57) il principio di
sussidiarietà quale “manifestazione particolare della carità e criterio guida per la
collaborazione fraterna di credenti e non credenti”. Essa “implica sempre finalità
emancipatrici, perché favorisce la libertà e la partecipazione in quanto assunzione
di responsabilità”.
3
Nella Octogesima adveniens (1971), Paolo VI scrive (n. 24) che “ogni attività
particolare deve sistemarsi in questa società allargata (scil.: quella politica), e as-
sumere, con ciò stesso, la dimensione del bene comune”; e (n. 46) “nel settore
sociale ed economico, sia nazionale sia internazionale, l’ultima decisione spetta al
potere politico. Questo, in quanto è il vincolo naturale e necessario per assicurare
la coesione del corpo sociale, deve avere per scopo la realizzazione del bene co-
mune. Esso agisce, nel rispetto delle legittime libertà degli individui, delle famiglie
e dei gruppi sussidiari, al fine di creare, efficacemente e a vantaggio di tutti, le
condizioni richieste per raggiungere il vero e completo bene dell’uomo, ivi com-
preso il suo fine spirituale”. Si v. anche Pontificio Consiglio della Giustizia e della
Pace, Compendio della Dottrina sociale della Chiesa, Libreria Editrice Vaticana,
Città del Vaticano 2004, p. 102 (n. 188).
4
Per il legame tra individualismo e liberalismo, contrapposti al principio di sussi-
Sussidiarietà, autonomia e federalismo: prime riflessioni 189
9
Si pensi alle pagine che Foucault dedica, sulla scia di Bentham, al “panoptismo”:
M. Foucault, Sorvegliare e punire. Nascita della prigione, tr. it., Einaudi, Torino
1993, p. 213 ss.. Tra i costituzionalisti, M. Luciani, A mo’ di conclusione, cit., p.
243, problematizzando il nesso tra federalismo e libertà, ha sostenuto che “nulla
assicura che il modello federale sia più favorevole alla autoregolazione della socie-
tà civile di quanto non lo sia il modello dello Stato accentrato”.
10
Interessanti considerazioni sociologiche in M. Magatti, Il potere istituente della
società civile, Laterza, Roma-Bari 2005.
11
C. Millon-Delsol, Il principio di sussidiarietà, tr. it., Giuffrè, Milano 2003, pp.
4, 25 e 30 e p. 104: “Il compito di interesse generale cessa di essere affare esclusi-
vo dello Stato, che si fa comunque garante della sua realizzazione efficace e
completa. Ma non per questo diventa un affare privato. Diventa, più precisamente,
un affare politico nel senso di cosa di tutti”. Per T. Herr, La dottrina sociale della
Chiesa. Manuale di base, Piemme, Casale Monferrato 1988, p. 37, nella dottrina
sociale della Chiesa, “la società e la sua organizzazione statale devono essere strut-
turate in maniera sussidiaria, vale a dire esse devono costruirsi dal basso in alto,
per garantire la migliore affermazione del singolo uomo e delle sue facoltà, nonché
l’esistenza delle piccole comunità, quali la famiglia e le istituzioni private”.
Sussidiarietà, autonomia e federalismo: prime riflessioni 191
12
Il pensiero della sussidiarietà si aggancia infatti ad un concetto di natura molto
diverso da quello di physis, di origine, su cui si fonda la tradizione del giusnaturali-
smo contrattualistico. La natura è qui intesa, aristotelicamente, come telos e cioè
come inclinazione allo svolgimento della personalità nella relazionalità e nella sto-
ricità. Per i termini filosofici di questa differenza rinvio a E. Berti, La legge
naturale come fondamento dei diritti dell’uomo, in Verifiche, 1980, p. 134. Per il
legame tra Costituzione e questo diritto naturale teleologico, rinvio a F. Pizzolato,
Finalismo dello Stato e sistema dei diritti nella Costituzione italiana, Vita e Pen-
siero, Milano 1999, p. 34 ss.. Per I. Massa Pinto, Il principio di sussidiarietà, cit.,
p. 64 “La concezione dello Stato sussidiario presuppone dunque che le decisioni
«politiche» non siano in realtà che mere regole descrittive della natura delle cose.
Il compito della politica è solo quello di scoprire tale natura e poi di tradurla in re-
gole di distribuzione di funzioni”. Nella concezione personalistica che sorregge il
principio di sussidiarietà, l’ordine è naturale ma sociale, e cioè espressione della
libertà della persona. Per una visione diversa dell’ordine naturale, che si presume
derivato dalla verità, cfr. D. Castellano, L’ordine politico-giuridico «modulare»
del personalismo contemporaneo, E.S.I., Napoli 2007; non a caso, l’A. ult. cit.
svolge una critica radicale al personalismo mouneriano (ibidem, p. 33 ss.). Cfr. an-
che M. Ayuso, L’ambigua sussidiarietà, in G.P. Calabrò-P.B. Helzel (a cura di),
La nozione di sussidiarietà tra teoria e prassi, Edizioni Scientifiche Calabresi,
Rende 2009, p. 39.
13
Sul punto insiste molto Benedetto XVI nell’enciclica Caritas in veritate (2009),
nn. 53-55.
14
Il termine “interesse generale” è qui usato come categoria meno connotata e
dunque, in un contesto di discorso giuridico, più adeguata rispetto a quella di “bene
comune”. Tra i due concetti è però assunta una sostanziale equivalenza. Non si i-
192 Filippo Pizzolato
gnora tuttavia che questi termini hanno origine diversa, come ha messo in luce da
ultimo G. Piana, “Bene comune”: una categoria da ripensare, in Il Foglio della
pastorale sociale e del lavoro di Milano, 184, novembre 2007. Per l’A., il bene
comune è ciò che ciascuno deve perseguire per essere se stesso dentro la società;
ma nella visione ontologico-personalistica la realizzazione di sé passa solo per la
realizzazione dell’altro (della società, intrinseca all’uomo). L’“interesse generale”
sarebbe invece frutto di un’antropologia individualistica e dell’abbandono della
concezione naturale della politica a vantaggio di quella contrattualistica, per cui
ciascun individuo accetta l’imposizione di vincoli al proprio comportamento in
cambio dell’accettazione di vincoli da parte dell’altro. Perciò l’interesse generale
diventa il rispetto delle regole patteggiate. Nella dottrina giuridica, vi è anche chi
ha provato a distinguere tra “fare” e “dire” l’interesse generale, ascrivendo la sus-
sidiarietà solo al primo momento, come contributo alla soluzione operativa di
problemi. Su questa linea, U. Allegretti, Democrazia partecipativa e processi di
democratizzazione, in www.astrid.eu , 2009, p. 9.
15
F. Pizzolato, La sussidiarietà tra le fonti: socialità del diritto ed istituzioni, in
Politica del diritto, 2006, pp. 385-409.
Sussidiarietà, autonomia e federalismo: prime riflessioni 193
16
G. Berti, La giuridicità pubblica e la riforma del Titolo V, parte II, della Costi-
tuzione, in Jus, 2002, p. 150.
17
In questa direzione sembra andare, seppur con un’impostazione non coincidente,
G. Zagrebelsky, La legge e la sua giustizia. Tre capitoli di giustizia costituzionale,
Il Mulino, Bologna 2008, pp. 22-23; per il rilievo dell’importanza della cultura per
l’ordinamento v. P. Haeberle, Potere costituente (teoria generale), in Enciclopedia
giuridica, XXIII, Roma 1990, p. 22 ss..
18
La Corte costituzionale ha cercato una ricomposizione di questa tensione
nell’indirizzo giurisprudenziale inaugurato dalla sent. 303/2003 con la quale, com-
binando legalità e sussidiarietà, ha esteso l’applicazione della sussidiarietà al
criterio di riparto delle potestà legislative tra Stato e Regioni.
19
Nella direzione suggerita da C. Pinelli, Le regole sulla qualità della legislazione
194 Filippo Pizzolato
e il principio di sussidiarietà, in Riv. Dir. cost., 2000, p. 73, sulla base di una con-
vincente interpretazione del testo costituzionale.
20
P. Grossi, Mitologie giuridiche della modernità, Giuffrè, Milano 2001, pp. 48 e
75; G. Berti, Diffusione della normatività e nuovo disordine delle fonti, in Rivista
di Diritto Privato, 3/2003, p. 8.
21
G. Leibholz, La rappresentazione nella democrazia, tr. it., Giuffrè, Milano 1989,
p. 386. Recentemente è tornato sul punto R. Bin, Che cos’è la Costituzione?, in
Quaderni costituzionali, 2007, p. 17.
Sussidiarietà, autonomia e federalismo: prime riflessioni 195
22
G. Berti, La giuridicità pubblica, cit., pp. 158-159. Dello stesso Autore, si veda-
no gli spunti davvero anticipatori in Art. 5, in Commentario alla Costituzione.
Principi fondamentali art.1-12, a cura di G. Branca, Zanichelli-Soc.del Foro Italia-
no, Bologna-Roma 1975, pp. 288-289.
23
C. Millon-Delsol, Il principio di sussidiarietà, cit., p. 102.
196 Filippo Pizzolato
3. Kosmos e Kaos
24
C. Millon-Delsol, Il principio di sussidiarietà, cit., p. 63. Tale elemento di fles-
sibilità si ritrova anche nell’idea di federalismo funzionale elaborata da S. Ortino,
Per un federalismo funzionale. Note introduttive e progetto di revisione della Co-
stituzione italiana, Giappichelli, Torino 1994, p. 54.
25
C. Millon-Delsol, Il principio di sussidiarietà, cit., pp. 51-52.
Sussidiarietà, autonomia e federalismo: prime riflessioni 197
26
T. Herr, La dottrina sociale, cit., p. 36: “Un vero ordinamento democratico stata-
le e sociale non è neppure pensabile senza struttura, organizzazione e divisione
delle competenze informate alla logica della sussidiarietà”. Ancora nel Radiomes-
saggio natalizio del 1944, Pio XII afferma che “la Chiesa non riprova nessuna delle
varie forme di governo, purché adatte a procurare il bene dei cittadini”; “la cura e
la sollecitudine della Chiesa sono rivolte non tanto alla struttura esterna della so-
cietà politica, quanto all’uomo, come tale, che, lungi dall’essere un elemento
passivo della vita sociale, ne è invece il soggetto, il fondamento”.
27
Pontificio Consiglio della Giustizia e della Pace, Compendio della Dottrina so-
ciale, cit., p. 101 (n. 187): “L’esperienza attesta che la negazione della sussi-
diarietà, o la sua limitazione in nome di una pretesa democratizzazione o ugua-
glianza di tutti nella società, limita e talvolta anche annulla lo spirito di libertà e di
iniziativa”; v. W. Roepke, Democrazia ed economia. L’umanesimo liberale nella
civitas humana, tr. it., Il Mulino, Bologna 2004, pp. 167-168.
28
J. Maritain, Cristianesimo e democrazia, tr. it., Vita e Pensiero, Milano 1977, p.
60 ss..
198 Filippo Pizzolato
29
Esprime questa lucida consapevolezza la stessa dottrina sociale della Chiesa: si
v. Pontificio Consiglio della Giustizia e della Pace, Compendio della Dottrina so-
ciale, cit., p. 228 (n. 418): “Lo Stato deve fornire una cornice giuridica adeguata
al libero esercizio delle attività dei soggetti sociali ed essere pronto ad intervenire,
quando sia necessario e rispettando il principio di sussidiarietà, per orientare ver-
so il bene comune la dialettica tra le libere associazioni attive nella vita democra-
tica. La società civile è composita e frastagliata, non priva di ambiguità e di con-
traddizioni: è anche luogo di scontro tra interessi diversi, con il rischio che il più
forte prevalga sul più indifeso”.
Sussidiarietà, autonomia e federalismo: prime riflessioni 199
30
Si usa distinguere, ad esempio, tanto nella dottrina sociale della Chiesa, quanto
tra gli interpreti della sussidiarietà costituzionale (si v., ad esempio, S. La Porta,
L’organizzazione delle libertà sociali, Giuffrè, Milano 2004, p. 64 ss.), l’attività
dei soggetti del terzo settore da quella delle imprese for profit.
31
H. Hofmann, Il modello della costituzione statale e i suoi punti critici, in M.
Bertolissi-G. Duso-A. Scalone (a cura di), Ripensare la costituzione. La questione
della pluralità, Polimetrica, Monza 2008, pp. 25-26. C. Millon-Delsol, Il principio
di sussidiarietà, cit., pp. 72-73 ha identificato come “la più grande critica contem-
poranea contro il principio di sussidiarietà” la tirannia di piccoli capi privati.
200 Filippo Pizzolato
32
E. Lévinas, Etica e infinito. Dialoghi con Philippe Nemo, Città Aperta, Troina
2008, p. 92.
33
A. Danese, Il federalismo, cit., pp. 102-103.
Sussidiarietà, autonomia e federalismo: prime riflessioni 201
5. Sussidiarietà e rappresentanza
34
Cfr. A. Danese, Il federalismo, cit., pp. 105 e 124: “Senza solidarietà federali-
smo significa separatismi a catena, con un frammentarsi e rimpicciolirsi
controproducente per tutti, specie in un orizzonte europeo”. A. Deffenu, Forme di
governo e crisi del parlamentarismo, Giappichelli, Torino 2006, p. 195, riprenden-
do le analisi di Eisenstadt e Taguieff, osserva come la reazione al capitalismo
globale stimoli una “voglia di comunità” che gioca a favore di meccanismi identi-
tari come sbocco istituzionale.
35
A. Danese, Il federalismo, cit., p. 125.
36
Sulla centralità del principio pluralistico, v. R. Bin, Che cos’è la Costituzione?,
cit., p. 24; P. Ridola, L’evoluzione storico-costituzionale del partito politico, rela-
zione al XXIII Convegno annuale dell’AIC, Alessandria 17-18 ottobre 2008.
37
C. Pinelli, Le regole sulla qualità, cit., p. 70; I. Massa Pinto, Il principio di sus-
202 Filippo Pizzolato
40
Enuncia, in termini generali, questo principio di corrispondenza G. Ferrara, De-
mocrazia e rappresentanza politica, in L. Chieffi (a cura di), Rappresentanza
politica, gruppi di pressione, élites al potere, Giappichelli, Torino 2006, p. 51.
41
C. Mortati, Il problema della direzione, cit., p. 996. Peraltro questa è una valuta-
zione ricorrente nella dottrina organicistica, come confermano, tra le altre, le
posizioni espresse da R. De la Tour du Pin, Des institutions représentatives (1896),
in Vers un ordre social chrétien. Jalons de route 1882-1907, Nouvelle Librairie
Nationale, Paris 1907, pp. 253 e 263.
42
U. Allegretti, Democrazia e rappresentanza nell’era della globalizzazione, in L.
Chieffi (a cura di), Rappresentanza politica, cit., pp. 83 e 85; I. Ruggiu, Contro la
Camera delle Regioni. Istituzioni e prassi della rappresentanza territoriale, Jove-
ne, Napoli 2006, p. 73 ss..
43
Cfr. U. Allegretti, Democrazia e rappresentanza, cit., p. 84.
44
G. Duso, La logica del potere. Storia concettuale come filosofia politica, Poli-
metrica, Monza 2007, p. 73.
204 Filippo Pizzolato
45
G. Duso, La logica del potere, cit., p. 104. Si v. sul punto la posizione di G. Lei-
bholz, La rappresentazione nella democrazia, cit., pp. 99-101.
46
G. Duso, Prefazione, in A. Scalone, Rappresentanza politica e rappresentanza
degli interessi, F. Angeli, Milano 1996, pp. 12-13.
47
G. Leibholz, La rappresentazione nella democrazia, cit., pp. 161 ss. e 265 ha
addirittura colto un contrasto tra l’essenza della rappresentazione e le caratteristi-
che intrinseche dello Stato dei partiti. Per una rassegna sistematica e ragionata
delle posizioni espresse nel dibattito teorico nella giuspubblicistica tedesca weima-
riana, cfr. A. Scalone, Rappresentanza politica, cit., p. 17 ss.; cfr. anche I. Ruggiu,
Contro la Camera delle Regioni, cit., p. 17 ss..
48
I. Ruggiu, Contro la Camera delle Regioni, cit., p. 14. L’A. mostra come solo
con Smend emerga, nella giuspubblicistica dello Stato liberale, la possibilità di una
conciliabilità tra l’interesse generale e la rappresentanza di interessi parziali e, nel-
lo specifico, di quelli territoriali (ibidem, p. 31 ss.).
49
Per una correlazione tra l’impostazione filosofica di Hobbes e l’“epoca turbolen-
ta” che egli si è trovato a vivere si v. M. Villey, La formazione del pensiero
giuridico moderno, tr. it., Jaca Book, Milano 1985, pp. 511 e 549.
Sussidiarietà, autonomia e federalismo: prime riflessioni 205
50
G. Duso, La logica del potere, cit., p. 46; Id., Prefazione, in A. Scalone, Rappre-
sentanza politica, cit., pp. 9-10; M. Villey, La formazione del pensiero, cit., p. 577;
P. Ridola, Sussidiarietà e democrazia, cit., p. 2.
51
Questo è il cuore del ragionamento di M. Villey, La formazione del pensiero,
cit., pp. 558 e 561; G. Duso, La logica del potere, cit., p. 45.
52
G. Duso, in S. Chignola-G. Duso, Storia dei concetti e filosofia politica, F. An-
geli, Milano 2008, pp. 318-319.
53
I. Massa Pinto, Il principio di sussidiarietà, cit., pp. 220-222 e 289: “la rappre-
sentazione degli interessi conflittuali nella loro immediatezza sociale, ossia la
tendenziale prossimità dei governanti ai governati, è la negazione della rappresen-
tanza politica. Quanto più si esalta la prossimità della decisione pubblica agli
interessi particolari, tanto più ci si allontana dai fondamenti della tradizione politi-
co-costituzionale moderna, che proprio del trascendimento di quegli interessi
aveva fatto il suo presupposto e il suo fine”; ibidem, p. 298. V. già M. Luciani, A
mo’ di conclusione, cit., p. 247.
54
Forse a questo alludeva la Millon Delsol, quando ha scritto che “è evidente che
la filosofia dell’azione e la rappresentazione dell’interesse generale si contraddico-
no” (Il principio di sussidiarietà, cit., p. 4).
206 Filippo Pizzolato
55
G. De Minico, La partecipazione al rule-making delle Autorità Indipendenti:
rappresentanza politica o rappresentanza di interessi?, in L. Chieffi (a cura di),
Rappresentanza politica, cit., p. 448.
56
G. De Minico, La partecipazione al rule-making, cit., p. 447.
57
Un cenno in questa direzione in A. Merkl, Dottrine di diritto, cit., p. 55.
58
Rischio di corporativismo o ossificazione, presente anche in alcune elaborazioni
della dottrina sociale della Chiesa, come rilevato da C. Millon-Delsol, Il principio
di sussidiarietà, cit., p. 23. Con motivazioni differenti anche G. Duso (in S. Chi-
gnola-G. Duso, Storia dei concetti, cit., p. 319) scarta la strada della “rappresen-
tanza corporativa”, e suggerisce quella della “responsabilizzazione politica di ogni
momento di aggregazione e anche di soggettivazione politica che nella società è
presente”.
59
È la tesi di fondo espressa da A. Scalone, Rappresentanza politica, cit., pp. 23,
156 (con riferimento al pensiero di Kaiser) e 203-204.
Sussidiarietà, autonomia e federalismo: prime riflessioni 207
60
Ad esempio il tentativo di rappresentare, mediante appositi organi, le generazio-
ni future. Su questo, R. Bifulco, Rappresentare chi non esiste (ancora)?, in L.
Chieffi (a cura di), Rappresentanza politica, cit., p. 267.
61
Il problema a quel punto torna ad essere quello di una reinterpretazione del prin-
cipio di legalità che faccia salva la natura creativa dell’azione sociale.
62
Tra gli altri: H. Hofmann, Il modello della costituzione, cit., p. 26.
63
Pontificio Consiglio della Giustizia e della Pace, Compendio della Dottrina so-
ciale, cit., p. 225 (n. 413).
208 Filippo Pizzolato
64
Su cui S. Baroncelli, I gruppi parlamentari nell’esperienza del Parlamento eu-
ropeo, in S. Merlini (a cura di), Rappresentanza politica, gruppi parlamentari,
partiti: il contesto europeo, I, Giappichelli, Torino 2001, pp. 10-12.
65
Sul tema cfr. C. Pinelli, Rappresentanza e democrazia nel Trattato costituziona-
le e nella recente esperienza dell’Unione, in L. Chieffi (a cura di), Rappresentanza
politica, cit., p. 102 ss..
66
Si veda il Reg. 2004/2003 attuativo dell’art. 224 TFUE.
67
Cfr. R. De la Tour du Pin, Des institutions représentatives (1896), in Vers un or-
dre, cit., p. 252: “On ne saurait (…) représenter des individus ni des foules, mais
seulement des collectivités ayant une vie propre et capables de formuler un man-
dat”; nella stessa raccolta di scritti si v. anche De l’organisation territoriale et de
la représentation (1906), pp. 411-412, 417 e soprattutto l’efficace sintesi di p. 418:
“si c’est le foyer d’un homme et son métier qui constituent son individualité politi-
que, il ne peut être représenté par quiconque ne tient pas à lui par les mêmes
conditions. (…) Il faut donc rasseoir la représentation à la fois sur le domicile et
sur la profession, en un mot, faire le contraire de ce qu’a fait la Révolution”. Nella
impostazione di La Tour du Pin è il Re l’elemento di integrazione ad unità. La
concezione sussidiaria dello Stato, “fonctionnaire de la Société”, emerge chiara-
mente in C. Maurras, Mes idées politiques, Fayard, Paris 1937, pp. 121-122, così
come la critica alla dinamica conflittuale dei partiti, colpevole di lacerare lo Stato
(ibidem, pp. 188-189). Una forma di rappresentanza degli interessi caratterizza an-
che alcune esperienze di stato totalitario, come sottolinea C. Millon-Delsol, Il
principio di sussidiarietà, cit., p. 25 con riferimento al Portogallo di Salazar e, in
parte, al regime fascista di Mussolini. Organicismo e totalitarismo di stampo fasci-
sta restano però fenomeni molto diversi: l’organicismo valorizza società naturali,
Sussidiarietà, autonomia e federalismo: prime riflessioni 209
benché tenda a cristallizzarle; nei fascismi trova spazio un pluralismo non etico,
bensì statizzato. Non a caso, il totalitarismo storicamente ha combattuto le forma-
zioni sociali, perché forze ordinanti secondo un moto di autonomia concorrente
rispetto alla volontà del detentore del potere. Su questa differenza, cfr. anche I.
Massa Pinto, Il principio di sussidiarietà, cit., pp. 179-192.
68
C. Maurras, Mes idées politiques, cit., p. 167: “Nous n’avons jamais songé à
supprimer le suffrage universel. On peut dire que le suffrage universel doit élire
une représentation et non un gouvernement, sans vouloir supprimer ce suffrage, et
en voulant tout le contraire”, e p. 285: “Il faut revenir à un régime qui rétablisse la
distinction entre le Gouvernement, chargé de gouverner, et la Représentation,
chargée de représenter”. Maurras difende l’idea della monarchia come autorità
“indépendante, une, sans partage. (…) la monarchie française était absolue dès lors
qu’elle ne dépendait d’aucune autre autorité, ni impériale ni parlementaire, ni po-
pulaire: elle n’en était pas moins limitée, temperée par une foule d’institutions
sociale et politiques héréditaires ou corporatives, dont les pouvoirs propres
l’empêchaient de sortir de son domaine et de sa fonction” (ibidem, p. 283). Si v.
anche C. Maurras, Réflections sur la Révolution de 1789, Les Iles d’or, Paris 1948,
p. 45 ss..
69
Con particolare chiarezza, C. Maurras, Mes idées politiques, cit., pp. 39, 287 e
290. V. anche Id., Réflections sur la Révolution, cit., pp. 70-71.
70
È l’impostazione che pare emergere dalla ricerca del Gruppo di Milano, su cui la
ricostruzione di I. Ruggiu, Contro la Camera delle Regioni, cit., p. 42.
210 Filippo Pizzolato
71
Ripercorre queste teorie I. Massa Pinto, Il principio di sussidiarietà, cit., p. 312
ss. e 327-329. Per l’ambito comunitario, cfr. M. Picchi, Uno sguardo comunitario
sulla democrazia partecipativa, in Astrid Rassegna, 95/2009, pp. 7 e 16. Una criti-
ca a questa rilettura “esclusivamente funzionalistica ed efficientistica” della
sussidiarietà in P. Ridola, Sussidiarietà e democrazia, cit., p. 26.
72
Non a caso, parte della dottrina giuspubblicistica osserva, criticamente, che le
fonti normative delle autorità amministrative indipendenti, per quanto formalmente
secondarie, hanno assunto un rango sostanzialmente primario perché precedono (e
non seguono) il progetto politico che è solo incompiutamente consegnato nella
norma primaria. Così, G. De Minico, La partecipazione al rule-making, cit., pp.
426-427 e 447.
73
Un’efficace presentazione delle differenze in R. Bifulco, Democrazia deliberati-
va e democrazia partecipativa, in www.astrid.eu, 2009.
Sussidiarietà, autonomia e federalismo: prime riflessioni 211
7. Conclusione
74
Già Fraenkel aveva osservato che la delegittimazione di cui soffrono i partiti nel-
la loro capacità di farsi portatori della domanda politica tende a travolgere in un
giudizio di inidoneità o di insufficienza le istituzioni rappresentative. Sul punto: A.
Deffenu, Forme di governo, cit., p. 87; I. Ruggiu, Contro la Camera delle Regioni,
cit., p. 28; G. Sirianni, Etica della politica, rappresentanza, interessi: alla ricerca
di nuovi istituti, ESI, Napoli 2008, p. 18. Sulla concezione di Fraenkel in tema di
rappresentanza, cfr. A. Scalone, Rappresentanza politica, cit., p. 140 ss..
75
I. Ruggiu, Contro la Camera delle Regioni, cit., pp. 62-63, 71-73, 411-412 la
quale argomenta pertanto la strada di rivitalizzare la rappresentanza politica. La
strada battuta è quella della rappresentanza, in organo apposito ma esterno al Par-
lamento, degli interessi territoriali, in quanto già mediati (ibidem, pp. 90-91, 347).
76
I pericoli per la democrazia di una sconnessione tra responsabilità e partecipa-
zione sono stati lucidamente colti, in una prospettiva filosofica, da F. Riva,
Partecipazione e responsabilità. Un binomio vitale per la democrazia, Città Aper-
ta, Troina 2007.
212 Filippo Pizzolato
77
Questa proiezione sovranazionale, universalizzante, della sussidiarietà è esplicita
nella Pacem in terris (1963) di Giovanni XXIII. Vedi anche Pontificio Consiglio
della Giustizia e della Pace, Compendio della Dottrina sociale, cit., pp. 240-1, n.
441. Benedetto XVI auspica un governo della globalizzazione “di tipo sussidiario,
articolato su più livelli e su piani diversi, che collaborino reciprocamente”,
un’autorità “organizzata in modo sussidiario e poliarchico” (Caritas in veritate, n.
57); “una vera Autorità politica mondiale (n. 67)”.
78
In termini filosofici, il nesso tra cooperazione e federalismo personalistico è sta-
to colto da A. Danese, Il federalismo, cit., p. 108 in Autori come Héraut e De
Rougemont. Secondo una logica garantistica in fondo simile, nella sua proposta
federale S. Ortino, Per un federalismo funzionale, cit., pp. 55 e 58 prevede che, ai
vari livelli territoriali, vi sia una seconda Camera rappresentativa dei livelli inferio-
ri.
Sussidiarietà, autonomia e federalismo: prime riflessioni 213
79
Cfr. I. Massa Pinto, Il principio di sussidiarietà, cit., pp. 102-105. In questa dire-
zione si comprende il tentativo di procedimentalizzare il principio di sussidiarietà
dell’azione comunitaria con il Protocollo allegato al Trattato di Amsterdam. Una
sintetica rassegna della giurisprudenza comunitaria applicativa del principio di sus-
sidiarietà in L.P. Vanoni, Federalismo, regionalismo e sussidiarietà. Forme di
limitazione al potere centrale, Giappichelli, Torino 2009, p. 33 ss.
80
Simile la riflessione di G. Berti, Principi del diritto e sussidiarietà, in Quaderni
fiorentini, 2003, p. 391. In questo senso, come sottolinea P. Ridola, Sussidiarietà e
democrazia, cit., p. 22, la sussidiarietà incontra il federalismo nella contrapposi-
zione ad un contrattualismo individualistico.
81
A. Danese, Il federalismo, cit., pp. 93-95 e 100 riprendendo pensatori federalisti-
europeisti come Denis De Rougemont. Per l’A., “è proprio l’accettazione della non
solubilità del nodo teoretico dell’unità-pluralità che fa del federalismo la configu-
razione politica ottimale, di tipo orchestrale, in cui le dissonanze possono
contribuire all’armonia sinfonica” (p. 95).
82
D. De Rougemont, L’uno e il diverso. Per una nuova definizione del federali-
smo, tr. it., Lavoro, Roma 1995.
83
D. De Rougemont, L’uno e il diverso, cit., pp. 13-14. Con questa impostazione
bene si accorda, ci pare, la teoria del federalismo come processo dinamico, anziché
214 Filippo Pizzolato
come modello compiuto: per la delineazione di questa teoria occorre fare riferi-
mento ai classici contributi di D.J. Elazar, Idee e forme del federalismo, tr. it.,
Giuffrè, Milano 1998 e C.J. Friedrich, Trends of Federalism in Theory and Practi-
ce, Pall Mall Press, London 1968. L’unità politica come luogo di coesistenza di
esigenze contraddittorie è colta da M. Cacciari, La città, Pazzini, Villa Verucchio
2006, p. 26 ss., anche in rapporto alla città, a cui si chiede di essere, al tempo stes-
so, “grembo” e “macchina”, luogo dell’otium e del negotium.
84
In D. De Rougemont, L’uno e il diverso, cit., pp. 16 e 32 il modello originario di
questa unità-diversità è però il Dio cristiano, uno e trino, Dio ed uomo.
85
D. De Rougemont, L’uno e il diverso, cit., p. 15; al contrario, per l’A. cit. (ibi-
dem), “le metafisiche orientali decidono di sopprimere il conflitto riducendo uno
dei due termini – il diverso – ricorrendo ad una lunga, estenuante ascesi”. In ambi-
to comunitario, l’art. 10 del Trattato sull’Unione Europea fonda il funzionamento
dell’Unione stessa sul principio della “democrazia rappresentativa” e articola lo
stesso in una diretta rappresentanza dei cittadini nel Parlamento europeo ed in una
degli Stati membri e dei rispettivi governi entro il Consiglio europeo ed il Consi-
glio dei ministri.
86
Ciò che determina un’autentica contraddizione, secondo la categoria della rap-
presentazione delineata da G. Leibholz, La rappresentazione nella democrazia,
cit., p. 382.
Sussidiarietà, autonomia e federalismo: prime riflessioni 215
87
Non basta la “esibizione diretta degli interessi”, acquisiti proceduralmente, ad
esautorare la funzione della rappresentanza politica cui spetta cercare una “compo-
sizione politica della misura della convivenza dei medesimi”, una “sintesi”: così G.
De Minico, La partecipazione al rule-making, cit., p. 428. V. anche ibidem, p. 432.
88
Un approccio critico al sincretismo che semplicemente affianca rappresentanza
politica e rappresentatività degli interessi in A. Scalone, Rappresentanza politica,
cit., pp. 21, 148 e 202; cfr. anche C. Pinelli, Rappresentanza e democrazia, cit., p.
112.
89
G. Sapelli, La democrazia trasformata. La rappresentanza tra territorio e fun-
zione: un’analisi teorico-interpretativa, Bruno Mondadori, Milano 2007, pp. 137-
138 e 119-121.
216 Filippo Pizzolato
90
La distinzione è ripresa da A. Mastropaolo, Crisi dei partiti o decadimento della
democrazia?, in L. Chieffi (a cura di), Rappresentanza politica, cit., pp. 164 e 175.
91
A. Mastropaolo, Crisi dei partiti, cit., p. 176 parla, con riferimento a questo mo-
dello, di evaporazione della rappresentanza, che “diventa un legame che i
governanti tessono dall’alto verso il basso (così come è dall’alto verso il basso che
si costruisce il consenso di cui necessita l’autorità politica), salvo poi interloquire
intensamente con le lobbies attraverso cui ottiene rappresentanza, nell’accezione
sociologica del termine, e si fa ascoltare, chi dispone di mezzi sufficienti per con-
dizionare gli stessi governanti”.
92
In un’ottica però di contrapposizione radicale tra rappresentazione politica e Sta-
to dei partiti, la democraticità interna dei partiti era stata ritenuta fondamentale, tra
gli altri, da G. Leibholz, La rappresentazione nella democrazia, cit., pp. 339 ss. e
394.
G. Duso, A. Scalone (eds), Come pensare il federalismo? Nuove categorie e trasfor-
mazioni costituzionali, 217-232 ©2010 Polimetrica International Scientific Publisher
Monza/Italy
1
Ex plurimis, L.M. Bassani, W. Stewart, A. Vitale, I concetti del Federalismo, Mi-
lano, 1995 e A. Vespaziani, Federalismo (diritto comparato), voce in Enciclopedia
giuridica Treccani.
218 Ilenia Ruggiu
2
Ciò non significa automaticamente che la società diventi aperta ed inclusiva, anzi
proprio le trasformazioni in atto hanno determinato la rinascita del concetto di co-
munità intesa come gruppo chiuso, dai confini ben determinabili. Sulla dialettica tra
i concetti di società e comunità si vedano F. Tönnies, Comunità e società (1887),
Milano, 1963 e K. Popper, La società aperta e i suoi nemici (1947), Roma 1974.
Dallo Stato federale allo Stato multiculturale?
Come “accomodare” la diversità nelle società contemporanee 219
essere definita come una nuova forma di stato, in qualche modo con-
correnziale a quella federale – o che, letta da un altro punto di vista,
ne rappresenta un’evoluzione forte – quanto a modalità di rispondere
a richieste identitarie: lo Stato multiculturale. Come ripensare il fede-
ralismo oggi, rispetto al suo nesso con questioni identitarie, significa
ripercorrere queste trasformazioni del pluralismo che non è più sol-
tanto sociale, economico o politico, ma diviene anche culturale. Per
farlo può essere utile partire da un confronto tra federalismo e multi-
culturalismo, come modalità alternative o reciprocamente integran-
tesi, di accomodare la diversità.
3
Il Venezuela (1811), la Svizzera (1848), il Canada (1867), la Germania (1871), il
Messico (1824-1917), l’Argentina (1853), il Brasile (1891).
4
Costituendosi a stati federali: il Sudafrica (1909), l’Australia (1901), l’Austria
(1920), la Nigeria (1946-1989), l’India (1950), la Malesia (1963), la Tanzania
(1964), gli Emirati Árabi Uniti (1968), il Pakistan (1973), il Comoro (1975), la
Russia (1991), il Belgio (1993).
5
C. Friedrich, Federal Government, voce in Encyclopoedia Britannica, 1962.
6
Si pensi agli stati a regionalismo forte quali la Spagna (1978-2006), l’Italia
(1948-2001), il Regno Unito (1998), il Camerun o in cui sono state realizzate for-
me di decentramento quali il Portogallo (1976), il Perú (1993), la Francia (2003).
220 Ilenia Ruggiu
7
In base ad una mia ricerca queste sono attualmente soltanto sei, oltre al Canada, il
Brasile che dal 1988 riconosce l’identità dei “vari gruppi” che compongono il Bra-
sile e parla di tali identità come “patrimonio culturale”; l’Argentina che dal 1994
protegge la “pluralità culturale” del Paese; la Costituzione dell’Ecuador del 1998
che qualifica lo stato come interculturale ed afferma l’eguaglianza tra culture; la
Costituzione del Messico del 2001 che inserisce il termine pluriculturale. Ammes-
so e non concesso che l’Unione Europea sia uno stato, anche il Trattato è espres-
sione di un progetto multiculturale.
222 Ilenia Ruggiu
8
Autonomia, com’è noto non significa, se non nel federalismo duale, completa se-
parazione. Le parti, infatti, sono ciascuna titolare di un proprio ordinamento
giuridico, ma si raccordano con il centro, tramite eventuali organi di cooperazione
(Camera delle Regioni, sistema delle conferenze) o bilateralmente. Normalmente,
gli enti territoriali realizzano forme di raccordo anche tra loro, tramite organi di
cooperazione orizzontale o tramite incontri periodici non istituzionalizzati.
9
Senza andare lontano, un esempio italiano servirà a dar conto di come la diversità
linguistica, protetta nel nostro ordinamento dall’art. 6 Cost. trova un pieno acco-
modamento dentro lo schema federale/autonomista nel caso del Trentino Alto
Adige, ma non, ad esempio, nel caso della Sardegna, che ha dovuto attendere la l.
488/1999 sulle minoranze nazionali per veder riconosciuto il sardo come lingua
minoritaria nazionale, mentre altre regioni come il Veneto hanno soltanto una for-
ma di auto-riconoscimento tramite i propri statuti. Vi è poi il caso delle lingue rom
e sinte, che non sono state riconosciute neanche nella legge 488/1999 sulla base
dell’argomento che si tratta di popoli non allocati territorialmente.
224 Ilenia Ruggiu
10
A. Scalone, Rappresentanza politica e rappresentanza degli interessi, Milano,
1996.
11
Può, infatti, essere considerato questo il nucleo duro dei diritti culturali non a ca-
so definiti anche diritti di identità. Sul punto G. Bascherini, Immigrazione e diritti
fondamentali: l'esperienza italiana tra storia costituzionale e prospettive europee,
Napoli 2007.
12
Si vedano le riflessioni contenute in M. Bertolissi, G. Duso, A. Scalone (a cura
226 Ilenia Ruggiu
15
J. Tully, Strange multiplicity. Constitutionalism in an age of diversity, Cam-
bridge University Press, Cambridge, 1995.
16
F. Cerutti, Un’anima per l’Europa. Lessico di un’identità politica, ETS, Pisa, 2006.
17
Si tratta della sent. 27238/95 Chapman v. the United Kingdom, CEDU, 18 gen-
naio 2001.
228 Ilenia Ruggiu
18
Su cui F. Basile, Immigrazione e reati “culturalmente motivati”. Il diritto penale
nelle società multiculturali europee, CUEM, Milano, 2008; M.C. Foblets, A. Dun-
des Renteln (ed.), Multicultural Jurisprudence. Comparative Perspectives on the
Cultural Defense, Hart Publishing, Oxford and Portland Oregon, 2009.
230 Ilenia Ruggiu
19
Per un’analisi della sentenza R. Cherchi, I diritti dello straniero, in R. Cherchi,
G. Loy (a cura di), Rom e Sinti in Italia. Tra stereotipi e diritti negati, Roma, E-
diesse, 2009, 111 ss. e S. Niccolai, I. Ruggiu, Se un bambino va con la mamma a
mendicare: qualche riflessione sull’“argomento culturale” e le responsabilità del-
la giurisdizione, in G. Brunelli, A. Pugiotto, P. Veronesi, (a cura di), Scritti in
onore di Lorenza Carlassare, Napoli, Jovene Editore, 2009, 1459 ss.
Dallo Stato federale allo Stato multiculturale?
Come “accomodare” la diversità nelle società contemporanee 231
20
Qualcuno l’ha trovato nella questua che le popolazioni dell’India, la terra di cui i
Rom sono originari, ancor oggi praticano, affidandosi a Dio per la sussistenza. Op-
pure si potrebbe dire che il mendicare si collega alla concezione del tempo dei
popoli Rom: l’idea che il tempo non si possa “vendere” è una delle cause che spin-
gono i Rom a rifiutare il lavoro salariato. In realtà, in un momento storico in cui la
loro economia basata su lavori artigiani è collassata, il mendicare è apparso come
una conseguenza inevitabile per sopperire allo stato di bisogno.
232 Ilenia Ruggiu
Antonino Scalone
1
C. Schmitt, Dottrina della Costituzione (1928), trad. it. Milano 1984.
234 Antonino Scalone
2
Sul carattere patologico delle parti nella riflessione schmittiana, cfr. C. Schmitt,
Staatsethik und pluralistischer Staat (1930), in Id. Positionen und Begriffe. Ham-
burg, Hanseatische Verlagsanstalt 1940, pp. 133-145. Sull'argomento ci
permettiamo altresì di rimandare al nostro Rappresentanza politica e rappresen-
tanza degli interessi, Milano, Angeli 1996, pp. 43-57.
3
Cfr. L. Strauss, Note sul “concetto di politico” in Carl Schmitt (1932), trad. it. in
Id., Gerusalemme e Atene. Studi sul pensiero politico dell'Occidente, Torino, Ei-
naudi 1998, pp. 379-399.
Federalismo e decentramento fra Schmitt e Kelsen 235
4
Per una critica puntuale di questa interpretazione, cfr. F. Neumann, Die soziale
Bedeutung der Grundrechte in der Weimarerer Verfassung (1930), in Id., Wirt-
schaft, Staat, Demokratie. Aufsätze 1930-1954, Frankfurt a. M., Suhrkamp 1978,
pp. 57-75. In tale saggio Neumann contesta in particolare la pretesa di intendere
come assoluta la garanzia costituzionale del diritto di proprietà. Assoluta, a suo av-
viso, è piuttosto la garanzia della “libertà sindacale (Koalitionsfreiheit)”: infatti,
scrive Neumann, né una legge regionale, né una legge del Reich può limitare in
qualsiasi modo il contenuto del diritto di associazione” (p. 70). Sull’argomento ci
permettiamo di rimandare al nostro La partecipazione economica nella Costituzio-
ne di Weimar, “Foedus” a. 2009, n. 25, pp. 13-29
5
Con l'espressione “contratto costituzionale” pensiamo si possa intendere un con-
tratto fra parti pre-esistenti capace di esprimere un'autentica decisione politica,
cioè capace di garantire l'esistenza a un tempo dei soggetti costituenti e del sog-
getto – la federazione – che con tale contratto viene costituito.
236 Antonino Scalone
6
Si noti: per Schmitt l’esecuzione federale è sempre della federazione nei confron-
ti dello Stato membro; vedremo che per Kelsen le cose stanno in modo del tutto
differente.
7
Cfr. C. Schmitt, La condizione storico-spirituale dell'odierno parlamentarismo
(19262), trad. it. Torino, Giappichelli 2004, pp. 36-7: “Dal punto di vista logico tut-
ti gli argomenti democratici riposano su una serie di identità. In questa serie vanno
messi: identità di governanti e governati, dominatori e dominati, identità di sogget-
to e oggetto dell'autorità statale, identità del popolo con la sua rappresentanza in
parlamento, identità di Stato e popolo al momento votante, identità di Stato e leg-
ge, infine identità del quantitativo (maggioranza numerica o unanimità) con il
qualitativo (giustezza della legge)”.
Federalismo e decentramento fra Schmitt e Kelsen 239
8
M. Surdi, Faida, contratto, patto. Scritti sulla capacità costituente, Torino, Giap-
pichelli 2001, p. 108.
9
H. Kelsen, Allgemeine Staatslehre, Berlin, Springer 1925.
10
Per una limpida esposizione di questo passaggio, cfr. O. Pfersmann, Hans Kel-
sen et la théorie de la centralisation et de la décentralisation: le cas de la
supranationalité, “Revue d'Allemagne et des pays de langue allemande”, avril-juin
1996, pp. 178-9.
Federalismo e decentramento fra Schmitt e Kelsen 241
11
S. Ortino, Introduzione al diritto costituzionale federativo, Torino, Giappichelli
1993, p. 25 scorge nella negazione della “legittimità della distinzione di principio
tra confederazione di Stati e Stato federale” uno degli elementi di concordanza fra
Kelsen e Schmitt. Se, come ci accingiamo a vedere, il primo riduce la distinzione
ad una differenziazione di grado all'interno della comune appartenenza all'unico
ordinamento di diritto internazionale, il secondo “partendo dalla concezione della
unità politica di un popolo quale categoria fondamentale del mondo del diritto in
base alla quale ritiene possibile in uno Stato federale che molteplici unità politiche
possano sussistere (quelle degli Stati membri e quella dello Stato comunitario) in-
sieme in un equilibrio unificante, considera irrilevante, nel procedere alla
costruzione dogmatica di tale tipo di ordinamento politico, la distinzione tra confe-
derazione di Stati e Stato federale”. Ambedue le teorie aiutano in modo diverso,
ma con pari rilevanza “a cogliere l'essenza dell'ordinamento federativo, la prima
per quanto riguarda la sua natura di ordinamento composito statale in costante e-
quilibrio instabile e in potenziale conflitto, la seconda per quanto riguarda la natura
e la qualità delle competenze che vengono assegnate ora all'ente comunitario ora
agli enti partecipanti e che determinano la configurazione concreta di un ordina-
mento federativo” (p. 28).
Federalismo e decentramento fra Schmitt e Kelsen 245
12
Cfr. O. Beaud, Théorie de la fédération, P.U.F., Paris 2007, p. 146 sgg. Sul pun-
to si vedano anche Pfersmann, Hans Kelsen et la théorie..., cit., p. 179 sgg. e E.
Wiederin, Kelsens Begriffe des Bundesstaates, in S.L. Paulson – M. Stolleis, Hans
Kelsen. Staatsrechtslehrer und Rechtstheoretiker des 20. Jahrhundert, Tübingen,
Mohr Siebeck 2005, p. 242 che giudica la Drei-Kreise-Theorie “il tentativo anali-
ticamente meglio definito ed euristicamente più fruttuoso per mediare fra le due
posizioni estreme – qui la giustapposizione priva di relazioni fra Bund e Länder; lì
246 Antonino Scalone
del Reich rispetto a quelle degli Stati membri (cfr. p. 225). A suo giudizio, Kelsen
oscilla fra l'affermazione del principio lex posterior derogat priori e quella della
“rapporto di delegazione” fra l'istanza centrale e quella periferica, senza riuscire a
trovare fra essi un'accettabile sintesi e fallendo “nel tentativo di concettualizzare
uno Stato federale in cui il diritto dello Stato centrale e il diritto dello Stato mem-
bro possano reciprocamente derogare l'un l'altro” (p. 228).
15
Trad. it. in Kelsen, La giustizia…, cit., pp. 73-141.
16
Sul punto ci permettiamo di rimandare al nostro Una battaglia contro gli spettri,
Diritto e politica nella Reine Rechtslehre di Hans Kelsen (1905-1934), Torino,
Giappichelli 2008, in particolare pp. 53-91.
248 Antonino Scalone
17
“Questa unione personale tra ordinamento totale e ordinamento parziale, comu-
nità totale e comunità parziale, li fa apparire entrambi – direi quasi per una
riduzione di prospettiva – come un solo ordinamento, una sola comunità e conferi-
sce pertanto all’ordinamento parziale della federazione o del Reich che sta al di
sopra degli Stati-membri o degli Stati singoli, quella appunto di Stato centrale”(p.
80).
Federalismo e decentramento fra Schmitt e Kelsen 249
18
In particolare, nota Kelsen,“per quanto riguarda l’amministrazione federale indi-
retta da parte del Land, la Costituzione federale non stabilisce, neppure sul piano
terminologico, un «dovere del Land» come tale, ma esclusivamente doveri di talu-
ne persone direttamente e individualmente determinate nella Costituzione federale,
che agiscono altrimenti come organi del Land: il capo del Land, i suoi sostituti e
taluni membri del governo del Land che, secondo il regolamento interno di tale
governo, siano incaricati dall’amministrazione federale indiretta (art. 103)” (p.
131).
250 Antonino Scalone
lezza del loro carattere di organi che stanno al di sopra delle comu-
nità parziali della Federazione e dei Länder” (p. 133).
19
Non possiamo in questa sede affrontare in maniera analitica i problemi relativi
alla concezione schmittiana del potere costituente e dell'opinione pubblica. Ci limi-
tiamo soltanto a ricordare che nella Verfassungslehre, trattando del potere costi-
tuente, Schmitt afferma che uno dei modi in cui la volontà del popolo si palesa di-
rettamente è quello dell'acclamazione. La cosa interessante è che essa, intesa come
“naturale e necessaria manifestazione vitale di ogni popolo”, nei “grandi Stati mo-
derni (…) si manifesta come opinione pubblica” (p. 120). Dunque l’opinione
pubblica è tanto poco riducibile all'ambito meramente privato della discussione, da
risultare direttamente connessa con quella realtà eminentemente politica e inde-
terminabile che è il potere costituente: “L’opinione pubblica – scrive Schmitt –
nasce e rimane non-organizzata” (p. 323). Ma essa, oltre a mani-festare un caratte-
re irriducibilmente politico, tanto da potersi rivolgere, “in periodi critici”, persino
“contro una costituzione esistente” (mentre nei periodi di pace si configurerà come
tacita “approvazione permanente della costituzione esistente”, p. 120), si presenta
al suo interno come articolata e plurale. Essa, infatti, è inevitabilmente “influenzata
e anche fatta da partiti o dai gruppi” (p. 323). Si tratta di una condizione inevitabile
(“in ogni democrazia ci sono sempre partiti, oratori e demagoghi”, p. 324) e non
normalizzabile: “Tutto ciò si sottrae a una completa disciplina” (ibd.). La conclu-
sione, per qualche verso stupefacente se si tien conto della diffidenza schmittiana
Federalismo e decentramento fra Schmitt e Kelsen 251
nei confronti delle parti e della sua impostazione monista, è la seguente: “Non c'è
nessuna democrazia senza partiti, ma solo perché non c'è nessuna democrazia sen-
za opinione pubblica e senza il popolo sempre presente” (p. 324).
20
H. Kelsen, Il problema della sovranità e la teoria del diritto internazionale.
Contributo per una dottrina pura del diritto (1920), trad. it. Milano, Giuffrè 1989,
p. 469.
21
Su questo passaggio concettuale, che qui non può essere esplicitato, rimandiamo
alle tesi sostenute in G. Duso (a cura di), Il potere. Per la storia della filosofia po-
litica moderna, Roma, Carocci 1999 e in Id., La logica del potere, Monza,
Polimetrica 2007.
252 Antonino Scalone
prendere atto del fatto che, con questo concetto, polity, Ela-
zar intende sottolineare, ma soprattutto una diversa conce-
zione della sovranità, l’identità tra la concezione della de-
mocrazia in U.S.A. e la concezione ebraica della democra-
zia, e servirsi di quella parte della tradizione culturale italia-
na che gli stessi anglosassoni hanno utilizzato per spiegare la
radice stessa della propria democrazia (vedi il neorepubbli-
canesimo che i vari John Pocock e Quentin Skinner fanno
derivare dalla tradizione romana, il pensiero di Cicerone e
Sallustio, ma anche Tito Livio, come letto e riproposto da
Nicolò Machiavelli, in particolare, ne I Discorsi sopra la
prima deca di Tito Livio, e Tacito, come letto e interpretato
da Giovanbattista Vico, oltre che l’interpretazione del diritto
romano fornita dallo stesso Vico nel De Uno);
capirsi con loro perché molto simili, se non identiche, erano le loro
concezioni della democrazia e della sovranità.
Qualche anno dopo, la rivista Publius fondata da Elazar tratta
ancora il tema della polity in un volume monografico, sempre a cu-
ra di Elazar e Kincaid (1980), il suo allievo ed erede. Il volume esce
con il titolo Covenant, Polity, and Constitutionalism. Nella premes-
sa congiunta dei due curatori, viene riportata una lunga citazione di
un’affermazione, fatta, nel 1954, dal teologo cristiano statunitense
H. Richard Neibuhr: “Uno dei grandi comuni modelli che hanno
guidato gli uomini nel periodo in cui la democrazia americana si
formò, che era presente sia nel loro intelletto che nella loro azione,
e fu usato in psicologia, sociologia e metafisica come in etica, poli-
tica e religione, è il modello del patto (covenant) o della teologia
federale. Uno può sollevare la questione se la nostra vita comune
possa essere stata istituita, possa essere stata mantenuta e se essa
possa durare senza la presenza della convinzione che noi viviamo in
un mondo che ha la struttura morale di un patto (covenant)…” (Ela-
zar and Kincaid 1980, p. 7). Anche questo è un argomento per
sostenere le similitudini che esistono tra la concezione della demo-
crazia statunitense e quella della democrazia ebraica (entrambe
basate sul concetto di covenant che viene ripreso dal Vecchio Te-
stamento).
Dopo la fine della guerra nel Vietnam e lo scandalo del Water-
gate, in America si è sviluppata una importante ricerca sulle radici
della democrazia americana e della sua maggiore qualità. In questo
contesto di ricerca di un rilancio della specificità statunitense, ac-
quista molto credito, negli U.S.A., il neorepubblicanesimo, che
considera centrale per la democrazia il concetto e la pratica della
virtù, e la riflessione teorica di Elazar. Per questi studiosi, la crisi di
valori seguita al Vietnam ed emersa con la richiesta di impeachment
di Nixon (seguite alle dimissioni del vicepresidente Spiro Agnew
che hanno prodotto il risultato di un Presidente, John Ford, non elet-
to dal popolo, bensì dal Parlamento) doveva produrre una reazione
teorica e pratica finalizzata a riportare la società Americana alla ne-
cessità di ripensare le proprie origini e alla necessità di rifondarsi. Il
concetto di virtù per il neorepubblicanesimo e la teoria del patto
(covenant) per Elazar offrono opportunità importanti a questo sco-
po. E, come si cercherà di mostrare, non vi è virtù pubblica, di
cittadini e di governanti, se non all’interno di una concezione del
Il federalismo di Daniel J. Elazar tra policy e kehillah,
tra costituzione formale e costituzione materiale 263
patto come covenant, cioè come primo diritto naturale (un diritto
che, secondo Otto von Gierke [1974], fondamentale interprete del
pensiero di Althusius, si è affermato in Italia nel XIII secolo proprio
nell’evoluzione che ha avuto l’istituto della “dedizione”). Questo
primo diritto naturale, che sarà poi negato da Hobbes e da quanti
negheranno il valore del concetto di diritto naturale, è alla base sia
del giusnaturalismo, sia del federalismo (perlomeno nella versione
di Elazar e, a mio avviso, anche in quella dell’Italiano Silvio Tren-
tin), sia del neorepubblicanesimo.
Tornando ad Elazar, nel primo saggio del numero monografico
di Publius, egli sostiene che l’idea di covenant, cioè del patto in
senso biblico, “definisce la giustizia politica, modella il comporta-
mento politico, e dirige gli umani appropriatamente verso una
sintesi civica delle due. Come tale, covenant è una idea la cui im-
portanza è affine alla legge di natura nel definire la giustizia, e al
diritto naturale nel delineare le origini e le istituzioni adatte della
società politica” (Elazar 1980, p. 3). In altri termini, la virtù dei go-
vernanti non è una concessione o una forma di benevolenza, ma
nasce dall’idea che i governati mantengono un importante diritto
naturale, da loro collettivamente esercitato in quanto polity e garan-
tito dal covenant, cioè dal patto tra sovrano e polity in quanto
titolare della sovranità.
Prima di passare oltre, vorrei sottolineare un altro aspetto della
riflessione teorica di Elazar: in tutte le sue opere, Elazar ci teneva a
sottolineare che questo insistere sulla forma mentis o sul de facto
non era uno svalutare il valore della Costituzione, ma era un rivalu-
tare quello che c’era intorno alla Costituzione e che faceva che la
Costituzione fosse usata in un certo modo invece che in un altro.
Elazar ripeteva costantemente “noi crediamo nelle nostre Costitu-
zioni” e con quel noi intendeva sia gli americani che gli ebrei (il
termine “nostre” stava anche a indicare sia la Costituzione federale
che quelle statali degli U.S.A.; soprattutto queste ultime egli le ha
lungamente studiate nella loro evoluzione). Il sottinteso era che al-
tri, per esempio gli Europei, non ci credessero o ci credessero
meno. La sua idea, il suo insistere sulla forma mentis e sul fatto che
bisogna credere nella Costituzione, significava che “la Costituzione
è l’uso che se ne fa” (argomento che riporta alla costituzione mate-
riale, perlomeno nella definizione che di questo concetto ne ha dato
Fedele Lampertico nel 1886). Gli statunitensi credono alla loro Co-
264 Giuseppe Gangemi
Nel 1984 avevo iniziato una ricerca sul politico bresciano Giuseppe
Zanardelli accedendo direttamente alle sue carte depositate
all’Archivio di Stato di Brescia. Leggendo degli “Appunti di stati-
stica” che erano il suo corso di lezioni che teneva per i suoi studenti
in qualità di maestro privato per l’Università di Pavia, avevo sco-
perto che malgrado fosse considerato un mazziniano, egli era
invece un federalista, di un particolare tipo di federalismo sul quale
non mi soffermo rimandando a due mie pubblicazioni: La questione
federalista. Zanardelli, Cattaneo e i cattolici bresciani del 1994 e
La linea lombarda del federalismo del 1999. Nel corso di questa
indagine avevo avuto modo di scoprire una lettura ottocentesca di
Vico e di Machiavelli che era precedente a quella poi fornita, con
l’inizio del Novecento, da Benedetto Croce e Giovanni Gentile.
Questa lettura, accreditata da Giandomenico Romagnosi e da un
suo allievo Andrea Zambelli, introduceva immediatamente a una
forma di federalismo antropologico che si era affermato nelle aree
governate dall’ex Serenissima. Infatti, ben presto mi ero accorto che
posizioni molto simili a quelle di Zanardelli (con la differenza che
l’insegnamento di Romagnosi veniva avvicinato, nel Veneto, a
quello di Antonio Serbati Rosmini) erano sostenute anche in Vene-
to. Nemmeno su questa scoperta mi soffermo ulteriormente avendo
trattato questo problema in due precedenti pubblicazioni: La linea
veneta del federalismo, del 2001, nella quale avevo presentato il
Il federalismo di Daniel J. Elazar tra policy e kehillah,
tra costituzione formale e costituzione materiale 265
genere di bene e di male pubblico tra gli uomini, più che tra le bestie”
(Hobbes 1658, X, 4-5; 1970, pp. 143-5).
Non solo il già citato passo di Vico, ma persino il capitolo XI, su
“La Giurisprudenza”, nel De Ratione, sembra quasi un commento a
questo passo del De Homine. In un punto Vico sembra addirittura
riprendere l’ultima parte del passo di Hobbes. Dice, infatti, Vico:
“E nella repubblica libera, riguardo a queste cause, una sola era la
prudenza per il triplice diritto [pubblico, privato e sacro]: la quale
era definita ‘conoscenza delle cose divine ed umane; conoscenza
del giusto e dell’ingiusto’; così che fossero comprese ‘nelle cose
umane’ sia le pubbliche che le private, e con la parola ‘giusto’
s’indicasse tutto ciò che fosse apertamente garantito dalle leggi”
(Vico 2008, pp. 123-5).
Una volta che si è mostrato che Hobbes ha anticipato Vico sul te-
ma del verum et factum, per evitare di schiacciare la visione di Vico
su quella di Hobbes e per poter permettere di comprendere la radicale
differenza tra i due, bisogna vedere che tipo di factum i due intendes-
sero. L’indicazione giusta ce la fornisce Max Harold Fisch che, nel
1944, nella propria traduzione dell’autobiografia di Vico aveva se-
gnalato la presenza di un’affermazione sul verum factum anche nella
lettera di dedica delle Six Lessons to the Professors of Mathematics
di Hobbes: “La geometria quindi è dimostrabile, poiché le linee e le
figure dalle quali ragioniamo sono disegnate e descritte da noi; e la
filosofia civile è dimostrabile perché noi stessi facciamo il common-
wealth” (Hobbes 1997, p. 184). In altri termini, il factum dell’uomo
è, per Hobbes e per Vico, sia il factum della matematica, il mondo
convenzionale dentro cui sono state individuate le regole della mate-
matica (da ciò la sua scelta a favore di una logica naturale), sia il
factum del sistema politico (ed in questo i due hanno posizioni molto
simili, se non identiche); la differenza tra Vico e Hobbes sta nel fatto
che il factum del sistema politico, che è convenzionale come la geo-
metria per Hobbes, non è affatto convenzionale per Vico. Il factum di
Vico è, infatti, il factum dell’azione e l’azione ha regole di svolgi-
mento che producono conseguenze attese e non attese che non sono
convenzionali. L’indagine su azioni e interazioni, per Vico, deve te-
nere conto del fatto che sono naturali (nel senso che non sono, a
differenza della geometria, nel pieno controllo dell’uomo). Azioni e
interazioni sono, infatti, guidate da logiche che non sono in controllo
dell’uomo e che, nel bene, possono essere guidate dalla Provvidenza
274 Giuseppe Gangemi
Conclusione
Riferimenti bibliografici
Capograssi, Giuseppe (1959), La nuova democrazia diretta, in G. Capo-
grassi, Opere, Milano, Giuffrè Editore, vol. I, pp. 403-573 (ed. originaria:
Roma, Arti Grafiche Pinnarò, 1922).
Carrano, Francesco (1859), a cura di, Lettere di Daniele Manin a Giorgio
Pallavicino: con note e documenti sulla quistione italiana. Torino, Unione
tipografico-editrice.
278 Giuseppe Gangemi
1. L’identità italiana
1
Raoul C. van Caenegem, I sistemi giuridici europei, trad. it. di E. Bertucci, Bolo-
gna, Il Mulino, 2001, pp. 9-10
280 Agostino Carrino
2
Cfr. C. Schmitt, La condizione della scienza giuridica europea, trad. it. di L.
Cimmino, a cura di A. Carrino, Roma, Pellicani, 1996.
3
Cfr. A. Carrino, Il problema della sovranità nell’età della globalizzazione, Napo-
li, Guida, 2010 (in corso di stampa).
L’identità italiana tra federalismo e nuove forme della cittadinanza 281
politica, degli economisti e dei sociologi. Poiché qui devo solo sug-
gerire elementi e spunti per un dibattito, mi limito a sottolineare che
questi processi, anche se indubbiamente reali nelle loro dinamiche,
si accompagnano a vere e proprie sovrastrutture ideologiche, che in
parte ne nascondono la sostanza politica profonda, in parte vogliono
orientare le scelte politiche dei governi nazionali in un senso invece
che in un altro.
È certamente compito del pensiero mettere in evidenza tutto ciò,
al fine anche di non far passare l’idea di una presunta naturalità di
quelli che sono invece movimenti in buona parte voluti o auspicati e
di regola falsati da discorsi tutt’altro che oggettivi.
L’Italia è certamente parte di questo processo di trasformazione,
lo è in quanto terra d’Europa e in quanto paese mediterraneo4. Lo è
poi per la sua storia, come culla del diritto romano e anche come
patria di giuristi che si sono riconosciuti in quell’illuminismo giuri-
dico che è alle origini della storia recente del diritto. Penso qui, per
esempio, a due scrittori illustri, Gaetano Filangieri e Cesare Becca-
ria (ma sul tema specifico della Costituzione un riferimento va fatto
anche a Mario Pagano5).
Tuttavia, è significativo che questa dimensione non caratterizza
specificamente l’Italia, perché il napoletano Filangieri e il milanese
Beccaria sono pensatori propriamente e tipicamente europei. Non è
vero che l’Europa deve essere fatta, l’Europa deve essere ri-fatta,
perché l’aggettivo ‘europeo’ era classicamente universale negli
scritti dei filosofi, dei giureconsulti e degli economisti europei pri-
ma della Rivoluzione francese; per questo un pensatore classico
della contro-rivoluzione, Joseph de Maistre, poteva esclamare:
“muoio con l’Europa”.
Il grande vanto dell’Italia è dunque quello di avere albergato i
semi del pensiero giuridico occidentale, di essere stata la culla, già a
partire dal diritto romano in quanto diritto propriamente indo-
4
Il tema “Mediterraneo” sta acquistando vieppiù importanza, specialmente da
quando Sarkozy ha lanciato la sua idea di una “Unione per il Mediterraneo”. Da
vedere è il classico Braudel, Mediterraneo, trad. it., Milano, Bompiani, 2002, ma
anche G.E. Valori, Mediterraneo tra pace e terrorismo, Milano, Rizzoli, 2008.
5
Sul quale cfr. M. Battaglini, Mario Pagano e il progetto di Costituzione della Re-
pubblica napoletana, Roma, Archivio Guido Izzi, 1994.
282 Agostino Carrino
6
Cfr. i lavori di B.W. Leist, Alt-arisches Recht, Jena, Fischer, 1888.
7
Cfr. Jean Ray, L’idea di legge nella Rivoluzione francese, trad. it. a cura di M.A.
Cattaneo, Roma, Edizioni Lavoro, 1990.
8
Nella imponente bibliografia cfr. almeno G. Marini, Il rapporto Savigny-Hegel
nella storiografia recente, “Quaderni fiorentini”, 1980, pp. 114 ss.
L’identità italiana tra federalismo e nuove forme della cittadinanza 283
tiche; costringe gli uomini a rifar da capo tutti i loro giudizi e calco-
li». Non escludo che buona parte delle vicissitudini dell’Italia unita,
trascorso il periodo della destra storica e dei suoi uomini (perché gli
uomini contano…), sia anche la conseguenza di una legislazione
calata dall’alto su realtà profondamente diverse.
Si dice che la posizione federalistica di Cattaneo fosse estranea al-
lo spirito dell’epoca. Può anche essere vero, ma personalmente
ritengo che le scelte di politica legislativa fatte tra il 1860 e il 1865
siano state tutt’altro che la conseguenza inevitabile di una logica del-
le cose. Credo anzi che un’altra via era possibile e legittima, quella
appunto del rispetto delle differenze legislative pre-unitarie in quanto
espressione di differenze più profonde. Anche Giuseppe Mazzini era
un federalista convinto, sostenitore di una federazione di regioni (ne
proponeva dodici), entro le quali avrebbe agito il «nucleo primitivo»
della struttura italiana, il Comune9. La famosa frase del Principe di
Metternich sull’Italia come “espressione geografica” non era affatto
spregiativa, come ci hanno insegnato a scuola, ma era soltanto la de-
scrizione di una verità confermata proprio dalle scelte del ceto
politico e giuridico dominante, quelle di calare dall’alto una forma
giuridica su situazioni diverse, di ‘mettere-in-forma’, in un’unica e
uguale forma, contenuti differenti.
Ciò dimostrava però, paradossalmente, quanto vera fosse
l’affermazione “abbiamo fatto l’Italia, bisogna fare gli Italiani”, che
evidentemente semplicemente non c’erano. La scelta di fare gli Ita-
liani attraverso un meccanismo di unificazione normativa era in
verità anche l’esito della struttura mentale di coloro che avevano
propugnato l’unificazione, cioè di intellettuali che si erano formati
nello spirito della Francia, giacobina e napoleonica, che aveva rifiu-
tato preliminarmente ogni regionalismo e ogni differenziazione
localistica. I codici del 1865 sono quindi l’esito giuridico di una po-
litica patriottica che aveva negato le differenze in nome di una
visione centralistica del potere e del diritto, che aveva fatto prevale-
re l’idea di nazione su quella di popolo, anzi di popoli, la speranza
di poter trasformare l’essere attraverso il puro e astratto dovere.
9
G. Mazzini. Dell’unità italiana, (1861), in Scritti politici, a cura di T. Grandi e A.
Comba, Torino, Utet, 1972, p. 946.
286 Agostino Carrino
10
Vittorio Gregotti, Dentro l’architettura, Torino, Bollati, 1991, p. 63.
288 Agostino Carrino
11
«Nulla prova, tuttavia, che la moltitudine designa una nuova soggettività politica
al di là del popolo, piuttosto che una ricaduta della classe nella massa e del popolo
nella plebe»: così Daniel Bensaïd, Éloge de la politique profane, Paris, Albin Mi-
chel, 2008, p. 39.
L’identità italiana tra federalismo e nuove forme della cittadinanza 289
una polis partecipata. Per questo il lavoro politico deve fare molto
sul tema dell’identità, che non è un’eventualità residua rispetto ad
altre possibilità, bensì proprio la condizione per un ritorno della po-
litica, della vita civile, della partecipazione, della democrazia e
quindi della capacità di sentirsi elementi attivi di un tutto che non
calpesta il singolo, ma anzi lo esalta proprio nel momento in cui il
tutto – per esempio l’identità “nazionale”, ma potrebbe persino es-
sere la “classe”, in ottiche diverse – rivendica diritti assoluti. In
definitiva, si tratta di immaginare una “città futura” che coniughi di-
ritti del singolo e diritti della comunità, doveri del cittadino e
obblighi della collettività verso i suoi cittadini. Riconquistare la di-
gnità al popolo in quanto tale mi pare, da questo punto di vista, la
via per garantire non soltanto le libertà dei singoli, ma anche per ga-
rantire quel minimo di “giustizia sociale” senza la quale non v’è
libertà possibile, ma diseguaglianza ingiusta e arbitraria, prevarica-
zione e disprezzo. È sufficiente, da questo punto di vista, rileggere
Hegel, semmai quel passo della Rechtsphilosophie dove parla ap-
punto dello sfaldamento dell’elemento “popolo”: «Il decadere di
una grande massa al di sotto della misura d’un certo modo di sussi-
stenza, il quale si regola da se stesso come il modo necessario per
un membro della società, – e con ciò il decadere alla perdita del
sentimento del diritto, della rettitudine e dell’onore di sussistere
mediante propria attività e lavoro, – genera la produzione della ple-
be, produzione che in pari tempo porta con sé d’altro lato una
maggior facilità di concentrare in poche mani ricchezze sproporzio-
nate»12. Mai come oggi questo brano appare vero, nel momento in
cui il mondo, l’Europa, l’Italia sembrano preda di brame onnivore
di impossessamento e di arricchimento senza freni, che calpestano
la dignità di popoli ed individui, nel momento in cui i poveri sono
sempre di più e sempre più poveri, i ricchi sempre più ricchi.
Questa ‘città futura’ sarà il luogo dove l’identità del popolo ita-
liano (ma il discorso vale anche per altri popoli), riportato alla sua
dignità di popolo e non di plebe o di moltitudine, si dispiegherà nel-
la sua molteplice e differenziata realtà, dove la diversità, ogni diver-
sità, sarà apprezzata per quanto è in grado di portare di suo al rin-
12
Hegel, Filosofia del diritto, trad. it. di G. Marini, Roma-Bari, Laterza 20044, §
244, p. 188.
290 Agostino Carrino
13
D. de Rougemont, Vita o morte dell’Europa, Milano, Comunità, 1949, p. 60.
292 Agostino Carrino
14
A. de Benoist, Identità e comunità, Napoli, Guida, 2005, p. 71.
15
Cfr. N. Bobbio, Federalismo vecchio e nuovo, 1945, in Id., Tra due repubbliche.
Alle origini della democrazia italiana, Roma, Donzelli, 1996, pp. 15 ss.
L’identità italiana tra federalismo e nuove forme della cittadinanza 293
tema (o, meglio, sui temi sia teoretici sia storici16, posti dal federali-
smo e dalle forme dello Stato federale), producendo frutti di diffe-
renti livello, prospettiva, intenzione, dall’altro assume toni e colori
sempre piú variopinti e fantasiosi, che fanno ancor piú risaltare la
differenza con altre esperienze storico-culturali, dove questo tema
viene trattato con la competenza e la serietà dovute ad un problema
strettamente connesso con il futuro dello Stato costituzionale e de-
mocratico, ma anche studiato con lo scetticismo dovuto e la
consapevolezza necessaria della ambiguità e della polivalenza del
problema ‘federalismo’, che se in origine segnala una procedura,
ovvero un rito di origine indo-europea di cui si hanno tracce già nel
territorio dell’antico Lazio, sembra oggi essere diventato, special-
mente in certe aree, quasi soltanto un termine polemico e di scontro
politico contingente, nel quale si è del tutto dimenticata quello che
Michael Walzer ha addirittura definito il “programma eroico” del
federalismo17. Il federalismo moderno nasce come una sfida, teorica
e istituzionale, tesa a progettare un sistema di forte governo centrale
a partire dall’esistenza di una pluralità di entità politiche territo-
rialmente “minori”; è questa la genesi, com’è noto, del federalismo
degli Stati Uniti d’America (“e pluribus unum”)18.
16
A tal proposito segnalo qui l’utile antologia storica curata da Claudia Petracco-
ne, Federalismo e autonomia in Italia dall’unità a oggi, Roma-Bari, Laterza, 1995,
pp. 337. Il volume raccoglie, commentati, scritti sulle problematiche dello Stato
italiano dall’unità ad oggi, ovvero da Carlo Cattaneo e Giuseppe Ferrari alle di-
scussioni recenti sul federalismo fiscale e si segnala per una sua utilità anche
didattica. Un accenno merita anche l’agile ricostruzione storico-teorica di A. Dane-
se, Il federalismo. Cenni storici e implicazioni politiche, con scritti di M.L. Bassi e
S. Ceccanti e un’intervista ad Alexander Marc a cura di C. Maniaci, Roma, Città
Nuova, 1995, pp. 207.
17
M. Walzer, Sulla tolleranza, trad. it. di R. Rini, Roma, Laterza, 1998, p. 31. ‘E-
roico’, scrive Walzer, «giacché mira a mantenere la coesistenza di tipo imperiale
senza i relativi burocrati e senza la distanza che ne ha fatto degli amministratori piú
o meno imparziali».
18
Nella storia delle istituzioni politiche moderne il termine ‘federalismo’ è asso-
ciato, innanzi tutto, alle vicende degli Stati Uniti e all’attività politica di quei
giuristi e uomini politici che scrissero poi ‘Il federalista’ a difesa della Costituzio-
ne federale degli USA. Tra questi, in primis, Madison, principale autore di quella
teoria che chiamiamo federalismo e che consiste nel razionalizzare «una grande
repubblica dinanzi all’idea prevalente che soltanto i piccoli Stati potessero funzio-
nare; era una teoria che giustificava un forte governo centrale dinanzi alle paure di
294 Agostino Carrino
molti Stati che il potere centrale significasse tirannia» (S. Elkins & E. McKitrick,
The Age of Federalism. The Early American Republic, 1788-1800, New York, O-
xford, 1993, p. 83)
19
Sullo Stato federale egemonico, come formatosi con il II Reich tedesco (1870-
1919), a egemonia politica e costituzionale della Prussia cfr. P. Pernthaler, Allge-
meine Staatslehre und Verfassungslehre, Springer, Wien-New York, 1986, p. 432.
20
Cfr. G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, Berlin, Verlag von Härig, 1913, pp.
259 e 263. Su Jellinek cfr. ora S.L. Paulson und M. Schulte (Hrsg.), Georg Jellinek
– Beiträge zu Leben und Werk, Tübingen, Mohr, 2000.
21
Come ha scritto Peter Häberle, Die Schlußphase der Verfassungsbewegung in
den neuen Bundesländern, (1992/93), in Id., Das Grundgesetz zwischen Verfas-
sungsrecht und Verfassungspolitik, Baden-Baden, Nomos Verlag, 1996, p. 391,
«ogni Stato federale si legittima unicamente a partire dalla unità e pluralità della
cultura, dalla omogeneità e pluralità, dalla identità e differenza. Perciò la sovranità
della cultura è la “riserva” delle regioni, dei cantoni, perciò in Germania la concor-
renza delle singole politiche culturali è espressione dell’“élan vital” del federa-
lismo».
L’identità italiana tra federalismo e nuove forme della cittadinanza 295
22
Come è stato osservato dal massimo esperto internazionale di federalismo e suo
ardente sostenitore, lo scopo di ogni sistema federale è quello di creare e di con-
servare “simultaneamente” unità e diversità: D. Elazar, Exploring Federalism,
Tuscaloosa, The University of Alabama Press, 1987, p. 64 (trad. it. a cura di L.M.
Bassani: Idee e forme del federalismo, Milano, Edizioni di Comunità, 1995, p. 53).
Cfr. anche R.O. Schultze, Föderalismus als Alternative? Überlegungen zur territo-
rialen Reorganisation von Herrschaft, in “Z. Parl.”, 1990, pp. 475 ss., 476 ss. Sul
punto sono però da vedere anche le dense pagine di D. de Rougemont, L’uno e il
diverso. Per una nuova definizione del federalismo, a cura di G. Goisis, Roma, E-
dizioni Lavoro, 1995.
23
Cfr. C. Schmitt, Verfassungslehre, 1928, pp. 370 ss.; F. Ermacora, Über das We-
sen des österreichischen Bundesstaates in Theorie und Praxis, “JBl”, 1957, pp.
522 ss.; P. Pernthaler, Lo stato federale differenziato. Fondamenti teorici, conse-
guenze pratiche ed ambiti applicativi nella riforma del sistema federale austriaco,
trad. it. di F. Palermo, Bologna, Il Mulino, 1998.
24
È palese che se venisse data la preferenza al valore dell’unità il sistema politico-
giuridico diventerebbe centralistico, cosí come la scelta per la diversità pretende-
rebbe la secessione o comunque la separazione radicale in piú Stati.
25
Fondamentale, in proposito, A. Benz, Föderalismus als dynamisches Konzept:
Zentralisierung und Dezentralisierung im föderativen Staat, Opladen, Westdt. Ver-
lag, 1985; vedi anche M. Bothe, Föderalismus – Ein Konzept im Geschichtlichen
Wandel, in T. Evers (Hrsg.), Chancen des Föderalismus in Deutschland und Euro-
pa, cit., pp. 19-31.
296 Agostino Carrino
26
Cosí A.W. MacMahon, Federalism – Mature and Emergent, Garden City, 1955,
p. 4.
27
Chi ha cercato infatti di razionalizzare entro il sistema giuridico il fenomeno del-
le autorità amministrative indipendenti ha elaborato una categoria, quella della
democrazia dell’efficienza, che vorrebbe in qualche modo e misura dare risposta al
dubbio che le AAI rappresentino una violazione della democrazia e della sovranità
popolare. La democrazia dell’efficienza è la autolegittimazione che questi nuovi
poteri si danno direttamente nei confronti del corpo elettorale in base alla capacità
di dare soluzioni a questioni tecniche e amministrative che coinvolgono diretta-
mente i cittadini-utenti (servizi di comunicazione, finanziari, tutela della privacy
ecc.). Si tratta, com’è stato osservato, di un «passaggio da sistemi istituzionali di
governo, prevalentemente fondati sulle istituzioni della rappresentanza (partiti e
parlamenti) e orientati alla centralità delle funzioni di inputs, a sistemi di governo
orientati alla rivalutazione di modalità d’azione più orientate all’efficienza e
all’efficacia degli outputs» (G. Giraudi/M.S. Righettini, Le autorità amministrative
indipendenti, Roma, Laterza, 2001, p. 202). Il tema dell’efficienza non è in verità
un tema neutro, nel senso che l’efficienza è una variabile dipendente: la si può sa-
crificare in nome di altri principi o valori, la si può, sempre in nome di questi altri
principi o valori, porre al primo posto. In altri termini, il posto dell’efficienza di-
pende da una scelta politica e quindi là dove la politica è debole l’efficienza si
impone essa stessa come valore, sacrificando il principio della sovranità popolare.
Ciò vuol dire che il nuovo rapporto tra politica e amministrazione dipende dalla
politica e non da astratti primati dell’elemento tecnico, amministrativo, presunto
“imparziale”. Nelle cose umane non v’è nulla di imparziale, ma tutto è soggetto a
scelte e decisioni. Non a caso le stesse “autorithies” andrebbero finalmente ripen-
sate entro una riforma complessiva della struttura e della forma dello Stato.
L’identità italiana tra federalismo e nuove forme della cittadinanza 297
28
Obbligatorio, a questo proposito, il rinvio al classico lavoro di L. Le Fur, État
fédéral et Confédération d’États, Paris, Marchal et Billard, 1896.
298 Agostino Carrino
29
Penso qui alle artificiose costruzioni in Italia prima delle regioni stesse, escogita-
te nell’Ottocento senza una vera e propria corrispondenza alla realtà socio-
culturale delle popolazioni locali, poi delle cd. ‘macro-regioni’, funzionali non tan-
to ad un processo di rinnovamento autonomistico, quanto alla destrutturazione
dello Stato unitario. Le “macro-regioni” possono avere un senso, però, se poste en-
tro un progetto di rinnovamento e di semplificazione complessivo, che vada oltre
l’art. 114 Cost. attualmente vigente dopo la riforma del 2001. L’appello alla solu-
zione federalistica, vista spesso come una panacea di tutti i mali possibili, si va
però diffondendo: cfr., ad esempio, il saggio di Yan Jiaqi, China’s national minori-
ties and federalism, in “Dissent”, Summer 1996, pp. 139 ss.
30
Significativo, a questo proposito, l’iter di un intellettuale come Jünger, approda-
to, dai terreni del nazionalismo, ai lidi dello ‘Stato universale’: cfr. E. Jünger , Lo
Stato mondiale, trad. it. di Q. Principe, Parma, Guanda, 1998.
31
Vedi il saggio sul fallimento del federalismo americano, nel volume curato da J.
Kramer, di M. Rosenfeld, The Failures of Federalism in the United States, pp.
247-265.
L’identità italiana tra federalismo e nuove forme della cittadinanza 299
32
P. Häberle, Die Entwicklung des Föderalismus in Deutschland - Insbesondere
in der Phase der Vereinigung, in Jutta Kramer (Hrsg.), Föderalismus zwischen
Integration und Sezession. Chancen und Risiken bundesstaatlicher Ordnung, cit.,
p. 213. Nella ricca produzione di Häberle cfr., sul tema, anche i saggi raccolti in
Id., Das Grundgesetz zwischen Verfassungsrecht und Verfassungspolitik, Baden-
Baden, Nomos Verlag, 1996. In senso analogo anche, tra gli altri, G. Miglio, Ex
uno plures, in “Limes”, 1993/4, p. 177: «La base di aggregazione di questo assetto
neofederale sarà di carattere culturale. Sarà soprattutto una scelta di civiltà a tenere
insieme le aggregazioni umane del futuro. Il modo di stare insieme […] è culturale,
non è razziale. La razza è un’eredità del vecchio nazionalismo. Non è il colore del-
la pelle a decidere dello stare insieme o del dividersi. È la comune civiltà, il modo
di comportarsi, di vivere, di mangiare…».
33
Non è solo oggi che ciò avviene; già alla fine dell’Ottocento settori politico-
economici lombardi sostennero soluzioni federalistiche (se non separatiste) sulla
base di ragionamenti economici: cfr. sul punto i testi raccolti nel volume curato da
Claudia Petraccone.
300 Agostino Carrino
34
M. Rosenfeld, The Failures of Federalism in the United States, cit., p. 262.
35
Cfr. R.A. Kann, Die Habsburger Monarchie und das Problem des übernationa-
len Staates, in A. Wandruska und P. Urbanitsch (Hrsg.), Die Habsburger
Monarchie 1848-1918, Wien, 1975, pp. 33 ss.
36
Sul federalismo cooperativo austriaco cfr. P. Pernthaler, Bundesstaatsreform als
kooperativer Einigungsvorgang. Die “Forderungsprogramme der österreichischen
Bunteilung in Österreich, in B.-C. Funk/J. Marko/P. Pernthaler (Hrsgg.), Die in-
nerstaatliche Umsetzung der Vergaberichtlinien der EG, Wien, 1992, pp. 47 ss.;
K. Weber, Österreichs kooperativer Föderalismus am Weg in die Europäische In-
tegration, in J. Hengstschläger u.a. (Hrsgg.), Für Staat und Recht. Festschrift für
Herbert Schambeck, Berlin, Duncker & Humblot, 1994, pp. 1041 ss.
37
Cfr. E.S. Corwin, La costituzione degli Stati Uniti nella realtà odierna, trad. it. a
cura di R. Oriani, Pisa, Nistri-Lischi, 1959, pp. 53 ss.
L’identità italiana tra federalismo e nuove forme della cittadinanza 301
38
Cfr. L.M. Bassani e. a., I concetti del federalismo, Milano, Giuffrè, 1995, pp.
200-1.
39
P. Pernthaler, Lo stato federale differenziato, cit., p. 38.
40
Cfr. ivi, p. 83.
302 Agostino Carrino
41
M. Minghetti, I partiti politici, (1882), ristampa Napoli, Esi, 1996, p. 249.
42
Sui reali rischi di disgregazione di questo Stato, frutto di un freddo calcolo e
modello del capitalismo della prima metà dell’Ottocento, cfr. D. Schümer, Das Ge-
fühl, vom eigenen Staat betrogen zu werden, in “Frankfurter Allgemeine Zeitung”,
28 September 1996. Sulle vicende del Belgio, dallo “Stato unitario centralizzato”
allo “Stato unitario composto” cfr. le accurate ricostruzioni, con risvolti teoretici
significativi, di R. Bifulco, La cooperazione nello Stato unitario composto. Le re-
lazioni intergovernative di Belgio, Italia, Repubblica Federale di Germania e
Spagna nell’Unione Europea, Padova, Cedam, 1995, pp. 123 ss.
43
L’istituzione delle Regioni a statuto ordinario, se da un lato veniva effettuata in
ossequio al dettato costituzionale, dall’altro, per il quadro politico complessivo nel
quale sono state inserite, ha di fatto soltanto moltiplicato le disfunzioni del ‘cen-
tro’, ovvero gli apparati burocratici. Qui va detto che il ‘federalismo’, se deve
avere un senso, va inteso innanzi tutto come idea nuova di governo, cioè idea di un
governo di per sé più leggero a tutti i livelli.
44
Rinvio, a questo proposito, all’importante lavoro di R. D. Putnam, La tradizione
civica nelle regioni italiane, Milano, Mondadori, 1993, fondato sulla distinzione
tra “capitale economico” e “capitale sociale”, un concetto tornato all’attenzione
degli osservatori dopo la campagna elettorale che ha visto la vittoria di Obama.
L’identità italiana tra federalismo e nuove forme della cittadinanza 303
45
Una valutazione del sistema delle autonomie locali del nostro ordinamento in
questo senso in C. Mortati, La persona, lo Stato e le comunità intermedie, Torino,
Edizioni Radio Italiana, 1959, p. 141: «Comuni, Provincie e Regioni sono da ap-
prezzare quali parti preminenti nel sistema delle controforze sociali che
circoscrivono il potere dello Stato togliendogli quella onnipotenza che potrebbe
condurre ad opprimere le libertà dei cittadini, e nello stesso tempo si pongono co-
me tre stadi offerti alla progressiva espansione della coscienza del cittadino ed alla
comprensione delle esigenze via via più complesse della vita associata».
46
In particolare, deve essere sottolineato il testo dell’Enciclica là dove si legge che
«l’autorità suprema dello Stato» deve rimettere «ad associazioni minori ed inferiori
il disbrigo degli affari e delle cure di minore momento» (Lettera Encliclica Qua-
dragesimo Anno, Torino, 1991, p. 28), affinché essa, ovvero l’autorità suprema
dello Stato possa eseguire «con più libertà, con più forza ed efficacia le parti che a
lei solo spettano, perché essa solo può compierle, di direzione, cioè, di vigilanza, di
304 Agostino Carrino
49
Il federalismo, dal punto di vista storico e quindi nella sua essenza propria, è «in
prima linea un principio di integrazione e di unione geopolitico», ovvero di signifi-
cato militare (K. Schubert, Föderalismus im Spannungsfeld von Politik und
Wissenschaft, in T. Evers (Hrsg.), op. cit., p. 36) ed in secondo luogo esso ha un
ruolo verticale, analogo a quello svolto, in senso orizzontale, dal principio della
separazione dei poteri.
50
Cfr. l’antologia di brani dai suoi scritti: A. Marc, Europa e federalismo globale,
a cura di R. Cagiano de Azevedo, Firenze, Il Ventilabro, 1996.
51
Com’è noto, il principio di sussidiarietà è proprio del magistero della Chiesa.
Nell’enciclica Quadragesimo anno, del 1931, Pio XI scriveva (§ 35) che «come è
illecito togliere agli individui ciò che essi possono compiere con le forze e
l’industria propria per affidarlo alla comunità, cosí è ingiusto rimettere ad una
maggiore e piú alta società quello che dalle minori e inferiori comunità si può fare
(…) Perciò è necessario che l’autorità suprema dello Stato rimetta ad associazioni
minori ed inferiori il disbrigo degli affari e delle cure di minor momento, dalle
306 Agostino Carrino
quali essa del resto sarebbe piú che mai distratta; ed allora essa potrà eseguire con
piú libertà, con piú forza ed efficacia le parti che a lei sola spettano, perché essa
sola può compierle; di direzione cioè, di vigilanza, di incitamento, di repressione, a
seconda dei casi e delle necessità». Ed ancora Giovanni Paolo II (nella enciclica
Centesimus annus del 1991 (§ 48): «una società di ordine superiore non deve inter-
ferire nella vita interna di una società di ordine inferiore, privandola delle sue
competenze, ma deve piuttosto sostenerla in caso di necessità ed aiutarla a coordi-
nare la sua azione con quella delle altre componenti sociali, in vista del bene
comune».
L’origine cattolica di questo principio non deve però limitarne in alcun modo le
potenzialità progettuali in senso generale, anche se bisogna sottolineare che non è
mancato chi ha voluto mettere in discussione il valore univoco del principio di sus-
sidiarietà. Penso qui a G. Zagrebelsky, Presentazione a Aa. Vv., Il federalismo e la
democrazia europea, Roma, La Nuova Italia Scientifica, 1994, p. 22: «Un esempio
dei rischi e delle ambiguità è rappresentato dal principio di sussidiarietà, al quale
tanto ci si affida per evitare una “statizzazione” accentratrice delle forme istituzio-
nali dell’Europa. Eppure, proprio questo principio, come è dimostrato dalle
discussioni recenti, contiene in sé la negazione del suo spirito originario, potendo
trasformarsi da garanzia del pluralismo contro l’accentramento livellatore in stru-
mento di spostamento del baricentro politico verso l’alto, a scapito degli equilibri
complessivi». Sul principio di sussidiarietà rinvio comunque al volume di Josef I-
sensee, Subsidiaritätsprinzip und Verfassungsrecht, Berlin, Duncker & Humblot,
1968. Cfr. anche N. Wimmer u. W. Mederer, Das Subsidiritätsprinzip und seine
Entdeckung durch die Europäischen Gemeinschaften, “ÖJZ”, 1991, pp. 586 ss.
52
C. Frantz è forse tra i piú coerenti (e meno studiati) sostenitori dell’idea federali-
stica intesa quale “unità nella molteplicità”; per una sintesi del suo pensiero cfr. G.
Salomon-Delatour, Moderne Staatslehren, Neuwied a.R. und Berlin, Luchterhand,
1965, pp. 631 ss. Cfr., per uno sguardo generale, C. Frantz, Deutschland und der
Föderalismus, Stuttgart u. Berlin, Deutsche Verlags-Anstalt, 1921, con una Intro-
duzione di E. Stamm. Frantz sosteneva l’idea di una federazione della Mitteleu-
ropa, quale unico antidoto al rischio di una guerra civile europea: cfr. J. Le Rider,
Mitteleuropa. Storia di un mito, trad. it. di M.C. Marinelli, Bologna, Il Mulino,
1995, p. 49.
L’identità italiana tra federalismo e nuove forme della cittadinanza 307
Giuseppe Duso (2007), La logica del potere. Storia concettuale come filosofia
politica, Polimetrica Publisher, Italy.
ISBN 978-88-7699-067-0