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Riassunto manuale di Scienza Politica (Cotta)

Scienza politica (Università degli Studi di Firenze)

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Le prime domande da porsi nella scienza politica sono: Chi? Come? Dove?
Perché?
 Indubbiamente la politica si manifesta nel modo più evidente attraverso
gli attori e i loro comportamenti. Al giorno d’oggi essa è fatta da un buon
numero di professionisti a tempo pieno: eletti e uomini di partito che
vivono di e per la politica ma se allarghiamo il nostro sguardo ci
accorgiamo che ne fanno parte altre figure provenienti da settori
contigui o meno a quello strettamente politico: sono individui che hanno
fatto di altre professioni il trampolino di lancio per la politica. Ciò sta a
significare che la politica non è una realtà impermeabile.
 Il discorso fa riferimento alle peculiarità ed ai contenuti dell’agire politico
supponendo che la politica si distingua da altre realtà caratterizzandosi
per un modus operandi pacifico e non violento, basato sul dialogo
contrapposto ad uno coercitivo e autoritario. Questi entrambi modi di
agire hanno un retroterra che fa riferimento ad un’esperienza
rispettivamente pluralista e democratica contrapposta ad una militare e
gerarchica. Anche la guerra è da considerarsi un modus operandi di
politica internazionale, estremo e volto a risolvere conflitti estesi su una
vasta area. Anche il concetto di potere è fondamentale in una ricerca
sul modo d’essere della politica; l’avere potere ovvero la capacità
d’indirizzare i comportamenti del pubblico nella direzione voluta è una
caratteristica precipua dei soggetti politici. Non è il potere a
caratterizzare un determinato ambito bensì i diversi ambiti a definire
forme diverse di potere.
 Se ci chiediamo se esista un luogo privilegiato della politica ci
accorgiamo che proprio il termine rinvia alla “polis” greca ovvero un
ambito circoscritto in cui l’esperienza politica si colloca e si esplicita. Ma
l’esperienza politica non può essere che considerata un campo sotto
assedio, nella sua attuale poliedricità: essa intrattiene complessi
rapporti con la sfera economica, morale, religiosa; nella storia anche
recente sono stati numerose le politiche “religiose” tanto quanto le
religioni “politicizzate”. Tutto questo porta alla diminuzione della
autonomia della politica. E c’è un altro elemento da considerare; la sfida
che la magistratura ha rivolto alla politica conseguentemente alla quale
la politica contemporanea arriva ad un grado di subordinazione che 20
anni fa non poteva nemmeno essere pensato in quanto certi aspetti che
riguardano oggi i diritti civili non erano certo oggetto di dibattito politico
né partitico/ideologico/movimentistico. Il carattere collettivo sembra un
aspetto proprio dell’esperienza politica, negli ultimi secoli questo ha
portato ad identificare la politica con lo stato tradizionalmente definito
con riferimento ad una determinata popolazione ed una porzione di
territorio delimitata. Gli stati come unità politiche sono fortemente
differenziati: si va da macro unità di estensione quasi continentale o
transcontinentale a micro unità. Poi vi sono unità considerate solo di

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natura amministrativa e politicamente subordinate come regioni,


province, distretti, ben più cospicue delle fondamentali. Grande
eterogeneità anche riguardo ai principi che definiscono l’aggregazione
politica: le cosiddette identità nazionali di un tempo non sono più così
ovvie come in passato ed esistono unità politiche che raccolgono al loro
interno diverse etnie al punto da poter considerare l’identità come un
principio aggregante. Inoltre per secoli un cemento importante dello
stato è stata la lealtà dinastica, elemento che oggi persiste in un
numero minoritario di realtà, in altri casi lo è stato un elemento di natura
religiosa. In conclusione se la politica è sempre legata ad una
collettività in una certa misura può esistere anche una politica al di fuori
dello stato, ad esempio nell’ambito di associazioni: in questo caso si
parla di ubiquità della politica.
 Weber osservava giustamente che non ci sono fini fissati una volta per
tutte che gli uomini politici possano eternamente perseguire né che ci
sia un obbiettivo proprio della politica. Esiste tuttavia, come teorizzato
da Bobbio, un obbiettivo minimo; si può scorgere tale fine nella
responsabilità di assicurare l’ordine all’interno di determinati confini e
dunque la convivenza pacifica. E’ la responsabilità dell’ordine che oggi
da o meno il carattere politico ad una collettività. E’ vero che la politica
non può essere l’unica risposta ai problemi di ordine ma questa
disciplina lo fa tuttavia organizzando una collettività particolare e
costituendovi al suo interno una autorità che si assuma tale
responsabilità. L’ordine può assumere talvolta i tratti di un fine
intermedio vista l’intenzione di perseguire altri obbiettivi.
Dunque riassumendo possiamo dire che la politica deve far riferimento ad
una sede collettiva, essa risolve l’esigenza fondamentale del mantenimento
dell’ordine garantendolo tramite strumenti coercitivi e repressivi oppure
rispettando la pluralità e promuovendo il dialogo, la mediazione e gli scambi.
In sostanza la definizione che possiamo dare di politica è la seguente:
Politica si definisce l’insieme di attività svelte da uno o più soggetti,
individuali o collettivi caratterizzate da comando, potere, conflitto ma
anche da partecipazione, cooperazione e consenso, inerenti al
funzionamento della collettività umana alla quale compete la
responsabilità primaria del controllo della violenza e della distribuzione
al suo interno di costi e benefici, materiali e non. In termini più sintetici: la
politica riguarda la gestione della collettività responsabile dell’ordine
pacifico.
Le tre facce della politica
 POLITICS : la sfera del potere e le istituzioni
Si occupa di analizzare la natura del potere, la sua distribuzione e
trasmissione, il problema del suo esercizio e dei limiti, idealmente
articolato su due piani fondamentali:

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- il primo è quello che analizza le architetture del potere ovvero i


regimi politici (partiti, garanzie di libertà, elezioni, responsabilità degli
organi di governo..)
- il secondo è quello che studia gli attori della politica e i processi che
vi si svolgono (leader, partiti, gruppi di pressione, movimenti, elettori
e le loro caratteristiche culturali e organizzative)
Questa distinzione solo in parte ricalca quella tra elementi di lunga e di
breve durata in quanto spesso è capitato nel corso della storia che
partiti e comportamenti elettorali hanno presentato una continuità
temporale tale da scavalcare trasformazioni più o meno significative dei
regimi (dc, psi). Tutt’al più potremo distinguere tra un approccio di
studio statico ed uno dinamico
 POLICY : politica e società
Questa seconda faccia identificabile con le “politiche pubbliche”
si presenta piuttosto diretta verso l’esterno e potrebbe essere
caratterizzata come il prodotto della politica stessa.
 POLITY : comunità politica organizzata
Definizione dell’identità (cioè del territorio e della popolazione e le
relative strutture e processi di mantenimento e cambiamento) e dei
confini della comunità politica. I cambiamenti che avvengono
all’interno di questa sfera non si verificano con la stessa
frequenza degli altri tuttavia questo non deve far dimenticare che
quando essi avvengono mantengono una certa dimensione ed un
certo rilievo. L’importanza dei confini che definiscono una polity è di
facile comprensione ed il loro significato assume spesso un significato
quasi “sacrale” ma aldilà di questi aspetti ideologici ciò che è rilevante è
il fatto che il mutamento di questi confini determina un cambiamento più
o meno profondo della polity in quanto essi decidono anche in larga
misura chi è coinvolto nel gioco della politica e come questo si svolge.
Ci sono polities ermeticamente chiuse verso l’esterno che minimizzano
le possibilità di entrata e uscita e polities molto più aperte. L’epoca
contemporanea è stata dominata da un particolare tipo di polity, lo Stato
nazionale. In passato tuttavia essa si è basata molto spesso su legami
di tipo verticale di dipendenza e fedeltà ad un centro di autorità anziché
su un senso di appartenenza orizzontale. Gradi e modi del
coinvolgimento possono essere estremamente diversi: si va dalla
partecipazione attiva di una maggioranza più o meno ampia (dunque i
componenti della polity si qualificano come cittadini) ad un
coinvolgimento passivo in cui prevale la figura del suddito. I processi di
costruzione e distruzione di una polity occupano uno spazio che si situa
tra politica interna ed internazionale; sono infatti importanti alcuni
elementi interni, in particolare hanno in passato avuto un ruolo
fondamentale i meccanismi simbolici (bandiere, inni, cerimonie,
monumenti, tradizioni, eventi e luoghi della memoria).

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IL CAMBIAMENTO DELLA POLITICA NEL TEMPO segue tre linee


fondamentali corrispondenti alle tre facce precedentemente analizzate:
 Lo Stato Nazionale sul piano della POLITY
Il processo di formazione degli stati nazionali sembra proseguire anche
al giorno d’oggi tuttavia fenomeni come quello dell’integrazione
europea, lo sviluppo di organismi internazionali e sopranazionali
segnalano una contemporanea spinta verso la limitazione della
sovranità esterna degli stati. Il crescente emergere di spinte regionaliste
ed autonomiste suggerisce inoltre che la sovranità può essere sfidata e
costretta a determinati limiti. Oggi quindi si diffondono diversi assetti
caratterizzati da vari livelli di governo coesistenti e diversi tra loro ma
non gerarchicamente ordinati.
 Tendenza all’affermazione della democrazia sul piano della
POLITICS e poi in particolare sulla definizione del regime politico,
sebbene questo cammino incontri ostacoli e possibili involuzioni.
 Il Welfare State sul piano della POLICY
Sebbene questo processo debba fare i conti con l’emergere di certi
effetti perversi e del notevole incremento demografico. Le politiche di
privatizzazione smantellano molti dei tradizionali interventi dello Stato in
economia. Tutto questo sembra lasciar intravedere una sorta di
processo di “depoliticizzazione”.

Cap 3 : La disciplina. Origini, temi, approcci


CHE COS’E’ SCIENZA POLITICA
La scienza politica è lo studio ovvero la ricerca sui diversi aspetti della realtà
politica al fine di spiegarla il più compiutamente possibile adottando la
metodologia propria delle scienze empiriche. Come tutte le altre discipline
umanistiche e sociali la scienza politica non ha come suo obbiettivo primario
quello di rivolgersi al grande pubblico tuttavia esiste un ampio settore
contiguo a alla scienza politica che si rivolge ad un pubblico più ampio
spesso con obbiettivi propriamente politici. Si tratta di un settore che utilizza il
linguaggio della scienza politica e che si dedica all’analisi e spesso al
commento dei fatti politici senza una particolare metodologia e con lo scopo
di renderli fruibili ad un pubblico che desidera informarsi ed orientarsi.
Confondere però i due settori è errato: in realtà sarebbe opportuno chiamare
politica la prima e politologia il settore divulgativo ma ormai è quasi divenuto
impossibile scindere i politologi nelle due categorie ed individuare quella di
reale appartenenza.
ORIGINI
La scienza politica nasce in Europa alla fine del secolo scorso,
simbolicamente con la pubblicazione nel 1896 dell’opera Elementi di Scienza
Politica di Gaetano Mosca. Ancora, come in altri paesi europei essa nasce
staccandosi dal troncone del diritto costituzionale come disciplina ausiliaria
ma al momento dell’instaurazione del fascismo essa viene immediatamente

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soffocata dall’imporsi di certi indirizzi filosofici detti “idealisti” e dal prevalere


del “formalismo giuridico”, corrente che critica la fluidità e la provvisorietà dei
contenuti della scienza politica. In quegli stessi anni in altri paesi si diffondono
studi comparati che testimoniano una maggiore apertura allo studio della
realtà (Stati Uniti, Gran Bretagna, paesi scandinavi) mentre negli Stati Uniti si
diffondono le dottrine comportamentiste; si parla di una vera e propria
rivoluzione traducibile con un approccio di studio della politica che sottolinea
la necessità di analizzare il comportamento degli individui e dunque mirava a
descrivere tutti i fenomeni di governo come frutto di comportamenti umani. In
campo storico essa invece proponeva di sostituire alla tradizionale analisi
storica, metodi di analisi quantitativa e di sondaggio.
Nei primi anni ’50 in Italia ed in altri paesi si pongono le basi per porre le
fondamenta della nascita di una vera e propria scienza politica:
- anzitutto emerge la definizione di scienza politica come conoscenza
empirica della politica.
- Si chiariscono i criteri di fondo che devono essere ispirati a criteri
razionali.
- Si precisano gli strumenti di analisi.
- Si dichiarano esplicitamente gli obbiettivi di fondo: produrre una
conoscenza utile per l’uomo politico ed in questo senso sviluppare la
capacità di una previsione politica.
- Vengono anche fissate le differenze tra filosofia politica, scienza
politica, economia politica, diritto pubblico e storia
In questi termini la disciplina continua a svilupparsi in tutta Europa fuorché in
Italia sebbene esistano condizioni favorevoli al suo decollo come il ritorno alla
democrazia e l’assenza del provincialismo culturale.
In Italia dopo il periodo fascista la scienza politica rinasce con una diversa
matrice, quella filosofica. Lo spazio per una scienza politica vera e propria
verrà a crearsi quando all’interno della filosofia si rafforzerà la convinzione di
poter individuare dei significati sostanziali nella condotta politica ma nell’Italia
del dopoguerra la cultura filosofica predominante è quella non solo anti-
razionalista ma anche anti-empirica. Non esisteva l’assunto di fondo che si
potesse studiare proficuamente la politica in maniera autonoma inoltre la
mentalità ideologica è ribadita come un’latra condizione ostativa in aggiunta
alle altre obiezioni e chiusure che provenivano dalle altre discipline. Anche in
Germania si potevano rintracciare condizioni ostative simili a quelle italiane
tuttavia la forte influenza che esercitavano gli alleati ed i numerosi cervelli
fuggiti precedentemente dalla patria contribuì a mutare in positivo questa
situazione determinando uno sviluppo più precoce della scienza politica come
conoscenza empirica.
Nei primi anni ’70 si assiste in Italia alla svolta, un ruolo fondamentale lo
assume Norberto Bobbio con la sua teoria compiuta delle èlites e più tardi
con la definizione, sempre da parte di questi, delle differenze con la filosofia,
con la storia ed il diritto. Bobbio inoltre ripropone i reciproci rapporti di

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complementarità arrivando ad una posizione equilibrata. La grande


attenzione al linguaggio condivisa anche da Leoni diventerà fondamentale
quando alcuni anni dopo Sartori pubblicherà un saggio in cui parlerà di
“Spartiacque linguistico” Bobbio dunque considera la scienza politica come
ogni analisi empirica che soddisfi tre condizioni: il principio di verificazione
come criterio di validità, l’avalutatività come presupposto etico dello
scienziato e la spiegazione come scopo.
Dunque l’identità in positivo della scienza politica si delinea non solo quando
comincia ad essere chiaro che storia e diritto non esauriscono tutti i modi per
studiare il fenomeno politico ma quando vengono fissati gli aspetti
metodologici propri della disciplina quali l’attenzione al linguaggio, la
possibilità di sviluppare teorie empiriche ed il rapporto tra teoria e pratica: la
scienza politica deve avere una funzione pratica. Non si può tuttavia
considerare che si sia stato il decollo della scienza politica finché non si sia
percepita l’americanizzazione. Un fenomeno, quello dell’influenza americana,
che testimonia come la suddetta disciplina era assai più sviluppata negli stati
uniti rispetto al resto del mondo occidentale. Nel corso degli anni ’70 mentre i
criteri restano gli stessi la nozione di politica cambia nel senso che non si
cerca più l’essenza della politicità ma si sostiene che il comportamento
politico rinvia ad una sede, il “sistema politico”. Sartori torna a sottolineare
questo punto nella convinzione che la comparazione sia il modo più coerente
di fare scienza politica secondo i canoni metodologici prefissati. La crescita in
tutti i campi (anche in quello accademico) della disciplina fa si che essa
subisca una sorta di “trasfigurazione” responsabile dell’arricchimento dei temi
di ricerca.
I TEMI
I settori principali della scienza politica sono: cultura politica, analisi elettorali,
partiti, gruppi di pressione, movimenti politici, èlites politiche, istituzioni di
governo, burocrazia, magistratura, politiche pubbliche, studi sull’Unione
Europea, relazioni internazionali. Proprio all’inizio degli anni ’70 lo sviluppo di
tecniche di analisi quantitativa è stato affiancato da quelle di analisi
qualitativa molto sviluppate e sofisticate. Ancora nel corso degli anni ’70 e ’80
si è registrato da parte degli studiosi uno spostamento dell’attenzione da
tematiche di “input” a tematiche di “output” riguardanti decisioni e politiche
pubbliche, inoltre anche l’accresciuta rilevanza dell’Unione Europea ha fatto
sorgere nuove tematiche di studio. Come succede in altre discipline
empiriche anche in scienza politica si obbedisce a due tipi di logica nella
scelta e nel mutamento degli interessi:
- una logica esterna quando sopraggiunge un urgente problema politico e lo
si cerca di analizzare rapidamente ed in maniera più o meno approfondita.
- una logica interna quando si sviluppa un filone di ricerche nato sotto la
spinta di eventi o processi politici esterni percepiti come rilevanti, la quale poi
genera altri studi, repliche, dibattiti.

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LA FRAMMENTAZIONE DI APPROCCI NELLO STUDIO DELLA SCIENZA


POLITICA
Gli anni del decollo in Europa della scienza politica erano stati anni
caratterizzati da un approccio istituzionale tradizionale in cui l’attenzione
era centrata sulle istituzioni formali e sul loro funzionamento anche in chiave
storica. A fianco di questo approccio si era sviluppato ed aveva avuto
rapidamente successo un filone di studi – portato avanti da Bobbio – e
ricerche che faceva del potere politico e delle èlites il cuore di qualsiasi
analisi. Ma soprattutto a partire dalla metà degli anni ’60 si comincia a
percepire l’influsso – anche in Europa – di un filone di studi statunitense già
sorto da qualche anno: l’approccio sistemico:
 Nell’approccio sistemico il sistema politico è l’unità centrale di analisi,

caratterizzato da una serie di iterazioni con la società e con l’ambiente


circostante che effettua pressione su di esso.
 Al sistema politico giungono in entrata (input) domande e richieste da

parte della società


 Ne escono emissioni (output) formalizzati in provvedimenti o sotto

forma di discorsi e promesse.


 Tali emissioni hanno un “feedback”: ogni risposta ha un determinato

effetto sulle domande. La teoria sistemica ha la pretesa di cogliere


questo effetto di retroazione sul sistema.
 Tra input ed output vi è una “scatola nera” detta “black box” che è la

sede nella quale si svolgono i processi decisionali essenziali. Definita in


tal modo a causa della scarsa trasparenza percepita da coloro che si
trovano al suo esterno.
Per quanto molto criticato anche vista la sua assimilazione al linguaggio della
cybernetica l’approccio sistemico ha avuto notevole importanza per alcuni
concetti quali la fitta rete di iterazioni all’interno del sistema politico e
l’impossibilità di considerare le istituzioni nella sola prospettiva formale.
Carl Schmitt in uno scritto del 1927, intitolato Il concetto politico , egli scorge
nella distinzione amico-nemico la distinzione specifica: il politico
rappresenta l'antagonismo più estremo, gli atti politici fondamentali sono la
designazione di “amico” e di “nemico”, processo che dunque crea le basi per
un nucleo di conflittualità.
Negli stessi anni negli Stati Uniti aveva successo un altro tipo di approccio:
quello della scelta razionale, basato sugli assunti di individualismo e di
comportamento a fine utilitarista da parte di tutti gli individui. Per i sostenitori
della rational choice le collettività non esistono al di fuori degli individui: la
teoria della scelta razionale si concretizza nella ricerca del punto di raccordo
tra le preferenze individuali e quelle collettive, la razionalità degli individui sta
nel massimizzare esclusivamente la propria utilità.
Un terzo approccio fu quello del neoistituzionalismo: alla sua base sta la
riaffermazione del ruolo centrale delle istituzioni intese come insieme delle
regole di gioco, della routine, delle abitudini, procedure, stili decisionali e

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norme sociali. E’ in sostanza una rinnovata attenzione al dettaglio delle


strutture politiche. In questo approccio si tenta di collegare individui e
comportamento organizzativo tentando di carpire le ragioni di fondo del
mutamento e della persistenza delle istituzioni. All’interno di questo approccio
si sono distinti tre filoni:
 Neoistituzionalismo storico: attenzione alla dimensione temporale da

cui si ricava l’esistenza di “paths” o percorsi ben definiti a partire dalla


storia delle istituzioni e quindi l’analisi di esse in chiave di “path
dependence” ovvero di dipendenza della politica da “percorsi
istituzionali fissati in precedenza”.
 Neoistituzionalismo sociologico: evidenzia che le istituzioni
modellano la politica attraverso la costruzione della vita individuale e
collettiva, influenzando i comportamenti in termini di preferenze,
strategie ed identità.
 Neoistituzionalismo coniugato ai criteri della scelta razionale:

mantiene gli assunti propri della teoria della rational choice ovvero la
tendenza da parte degli individui a massimizzare la propria utilità e
vede la politica come insieme di dilemmi di scelta collettiva in cui
giocano un ruolo fondamentale le iterazioni strategiche e considera le
istituzioni come il risultato di un accordo volontario tra attori rilevanti.
Ogni approccio, da solo non è sufficiente a fornire un quadro completo di
analisi empirica; forse la combinazione tra le tre prospettive potrebbe
fornire un quadro completo della realtà.
Nei primi anni ’70 Almond ha sviluppato un IV approccio, l’approccio
eclettico alla politica, in cui vi fosse ampio spazio per il trasferimento nella
ricerca politica di altri tipi di analisi, a partire da quella sociologica,
antropologica e psicologico-cognitiva.
La disciplina nel suo complesso non è stata particolarmente influente a livello
politico né probabilmente poteva aspirare ad esserlo: la maggioranza dei suoi
settori disciplinari ha sollevato e può sollevare soltanto quesiti indirettamente
rilevanti, è dunque da considerarsi puramente descrittiva.

Cap.4 Democrazia, democrazie


DEMOCRAZIA, COS’E’
Il significato della parola democrazia può essere espresso con l’espressione:
potere dal popolo, del popolo e per il popolo nel senso che il potere deriva
dal popolo, appartiene ad esso e deve essere usato per il popolo. Oggi non è
più in discussione il fatto che siano democrazie quei regimi contraddistinti
da garanzia reale di partecipazione politica della popolazione adulta
maschile e femminile e dalla possibilità di dissenso, opposizione e
anche competizione politica. La nozione di regime coincide con quella di
politics e dunque quella di regime democratico con la politics democratica. In
questi termini la democrazia configura quel tipo di regime in cui ai diritti della
tradizione liberale si sono aggiunte le concezioni democratiche della

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sovranità popolare ed essi sono estesi al numero più ampio di cittadini; la


democrazia liberale in poche parole; quella stessa democrazia che lo
scienziato giapponese Fukujiama ha definito come punto di arrivo, limite
insuperabile, modello perfetto di ordinamento. Dunque definizioni come
quella di Schumpeter, ovvero di tipo prescrittivo (normativo) che tuttavia ha
il limite di cadere nell’idealità (regimi marxisti=egualita-ri=democratici?):
- il metodo democratico è lo strumento istituzionale per giungere
a decisioni politiche, in base al quale i singoli individui
ottengono il potere di decidere attraverso una competizione che
ha per oggetto il voto popolare.
O quella di Sartori che preferisce mettere l’accento anche sui valori,
sull’esistenza di maggioranze e minoranze e sul relativo rapporto:
- un sistema etico-politico nel quale l’influenza della
maggioranza è affidata al potere di minoranze
concorrenti che l’assicurano.
Rimangono le più accettate.
Vi è un’altra definizione empiricamente rilevante, la definizione minima cioè
quella che indica quali siano sinteticamente gli aspetti più rilevanti che
consentono di stabilire una soglia al di sotto della quale un regime non possa
essere definito democratico (descrittiva):
- Democratici sono tutti i regimi che presentano almeno: a)
suffragio universale maschile e femminile, b) elezioni libere,
competitive, ricorrenti e corrette, c) pluralità di partiti, d)
eterogenee ed alternative fonti d’informazione.
Democrazie descritte dalla sola definizione di Schumpeter sono definite
“procedurali” in quanto i diritti e le libertà possono essere ricondotte a una
serie di regole formalizzate o procedure che caratterizzano le democrazie
reali. Queste considerazioni spingono ad una ulteriore definizione empirica di
democrazia:
quell’insieme di norme e procedure che risultano da un accordo-
compromesso per la risoluzione pacifica dei conflitti tra gli attori sociali
politicamente rilevanti e gli altri presenti nell’arena politica.
Molte sono dunque le facce della democrazia:

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RAPPRESENTATIVA DIRETTA
(Da un’idea Rousseauiana) (Coincide con la democrazia degli antichi)
Il regime democratico è rappresentativo cioè Era – quello antico – un sistema che potrem-
basato sulle regole e istituzioni della rappre- mo definire autoritario i n quanto un numero
sentanza ovvero caratterizzato da elezioni li- ristretto di cittadini conviveva con un numero
bere, corrette, competitive e periodiche e poi ben più ampio di persone senza alcun diritto e
da strutture rappresentative quali parlamento, dunque in posizione politica subordinata. Oggi
e decisionali come il governo. Esso non com- istituti di democrazia diretta come i referen-
porta la partecipazione diretta dei cittadini se dum si sono mantenuti nelle democrazie che
non molto saltuariamente al momento del vo- restano in gran parte rappresentative.
to che in alcuni casi non è obbligatorio. Le de-
cisioni vengono delegate ai professionisti della
politica. Si è cercato di ovviare con elementi CONSOCIATIVE
desunti dalla democrazia diretta (referendum, (come quella olandese)
leggi d’iniziativa popolare) ma è difficoltoso. Caratterizzate da divisioni etniche, linguistiche

DEPOLITICIZZATE CENTRIPETE
(come quella degli Stati Uniti) (Regno Unito e paesi scandinavi)
Caratterizzate da élites aperte all’accordo e da Con cultura omogenea ed élites conflittuali.
una cultura omogenea in cui anche le divisioni
di classe risultano attenuate.
CENTRIFUGHE
(Italia e Francia)
Risultato di èlites conflittuali e profonde divisio
Più promettente di una suddivisione in tipologie democratiche è ni sociali che hanno dato vita ad una cultura
quella basata sulla costruzione di modelli polari attribuibile a politica eterogenea.
Lijiphart che cominciò ad osservare come le democrazie
ispirassero le proprie forme istituzionali a due principi che posso
essere relativamente puri o misti:

PRINCIPIO MAGGIORITARIO PRINCIPIO CONSENSUALE


In base al quale la democrazia è un regime i cui la In base al quale la democrazia è più un sistema di
maggioranza delle preferenze debba prevalere determi- tolleranza reciproca che di tirannia della maggioranza,
nando il risultato decisionale. Esso ha dato vita al più ricerca di accordo che vittoria di una parte. Esso ha
modello maggioritario in cui Lijphart ha individuato 10 dato vita al modello consensuale, di cui sempre Lijphart
caratteristiche speculari a quelle del modello alternativo: ha individuato 10 caratteristiche fondamentali:
 Concentrazione dell’esecutivo in governi  Ripartizione del potere in ampie coalizioni
monocolore multipartitiche
 Relazioni governo/parlamento che configurano il  Equilibri tra i due poteri esecutivo e legislativo
dominio dell’esecutivo sul legislativo  Sistema pluripartitico
 Sistema a due partiti  Sistema elettorale proporzionale
 Sistema elettorale maggioritario (plurality)  Sistema di interessi neo-corporativo e coordinato,
 Sistema di interessi pluralistico e competitivo(alcuni orientato al compromesso e alla concertazione.
gruppi più forti sono politicamente predominanti)  Decentramento federale
 Centralizzazione del governo e Stato unitario  Ripartizione del legislativo in due camere forti ma
 Concentrazione del legislativo in una camera sola diversamente formate
 Costituzione flessibile  Costituzione rigida
 Sistemi nei quali il parlamento ha l’ultima parola  Sistemi in cui le leggi sono sottoposte a verifica da
sulla costituzionalità o meno delle leggi parte di corti costituzionali o supreme
 Banche centrali che dipendono dall’esecutivo  Banche centrali indipendenti
Il modello maggioritario, per vicinanza con quello inglese Corrisponde al Belgio o alla Svizzera, apparte il punto 6
è stato denominato “modello Westminster”. è prossimo all’Italia della I Repubblica.

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CENTRIPETE
(Regno Unito e paesi scandinavi)
Con cultura omogenea ed élites conflittuali.

Oggigiorno si è diffuso il topos della democrazia ideale dunque per giungere


ad una tale dicitura si sono sviluppati alcuni indicatori di democraticità, in
poche parole i referenti empirici di un concetto (tramite i quali si rende
operativo un concetto):
Una democrazia ideale è un regime contraddistinto dalla continua
capacità di risposta (responsiveness) del governo alle preferenze dei
suoi cittadini, considerati politicamente eguali (Dahl). Affinché un
regime sia capace di rispondere nel tempo è necessario che: a) tutti i
cittadini devono essere in grado di esprimere le proprie preferenze, b)
esprimere tali preferenze al governo in forma individuale e collettiva, c)
ottenere che esse siano “pesate” ugualmente senza discrimi nazioni
(Dahl). Affinché esistano queste tre opportunità in una nazione vi devono
essere otto specifiche garanzie costituzionali:
a) libertà di associazione e di organizzazione
b) libertà di pensiero ed espressione
c) diritto di voto
d) diritto dei leader politici di competere per il sostegno (elettorale)
e) fonti alternative d’informazione
f) possibilità di essere eletti a pubblici uffici
g) elezioni libere e corrette
h) esistenza di istituzioni governative che rendano le politiche governative
dipendenti dal voto e da altre espressioni di preferenza
Passando dal piano normativo a quello empirico la ricerca sulla qualità
democratica condotta ha evidenziato almeno tre aspetti fondamentali, tre
piani di studio su cui misurare il grado di qualità:
Qualità = Rispetto delle procedure stabilite (qualità procedurale)
Qualità = contenuti (dato troppo soggettivo, relativo)
Qualità = risultato = soddisfazione dei cittadini per la democrazia in cui essi
vivono (dato troppo soggettivo)
Questi criteri possono servire a verificare l’applicazione delle leggi (rule of
law), la capacità di risposta (responsiveness) e la partecipazione
(accountability= responsabilità). Tali condizioni strutturali sono affiancate da
condizioni non politiche favorevoli come, ad esempio quelle culturali al cui
primo posto spicca la cultura civica. Tra gli elementi che favoriscono la
democrazia vi sono anche il pluralismo sociale (articolazione della società in
gruppi che siano classi o ceti), il pluralismo politico che si traduce
nell’esistenza di numerosi partiti, la diffusa alfabetizzazione ed il grado di
 Un qualche grado di competizione
diffusione dei mass-media.
tra èlites ristrette Altro elemento che funge tuttavia solo da

coadiuvante è l’assenza di disuguaglianze economiche.


PERCORSI DELLA PRIMA DEMOCRATIZZAZIONE cap.5

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SCATOLA DI DAHL 
OLIGARCHIE POLIARCHIE
COMPETITIVE (liberal-democrazie)

 Un qualche grado di 
Competizione competizione tra èlites ristrette
Opposizione
 


EGEMONIE EGEMONIE
CHIUSE INCLUDENTI

 assenza di competizione e partecipazione,


assolutismo.

Partecipazione

 La competizione precede l’inclusività ovvero la partecipazione: dalle


egemonie chiuse si passa alle oligarchie poi alla liberal-democrazia.
 L’inclusività precede l’elemento competitivo: dalle egemonie chiuse alle
egemonie includenti, alla liberal-democrazia.
 E’ una sorta di scorciatoia, vi è una contemporanea crescita dei due
elementi e il passaggio è immediato.
Un’altra teoria riguarda la progressiva concessione dei diritti, la teoria di
Marshall nella quale vi sono 3 fasi di tutela dei diritti:
 Assicurazione dei diritti civili (in un sottofondo normativo- procedurale)
ovvero le libertà personali e i diritti del singolo.
 Diritti politici con conseguente sviluppo delle istituzioni (acquisizione del
diritto di voto ovvero di partecipare all’esercizio del potere politico: elettorato
passivo ed attivo).
 Diritti sociali che riguardano “tutta la gamma che va da un minimo di
benessere e di sicurezza economica fino al diritto a partecipare pienamente
al retaggio sociale e a vivere la vita di persona civile secondo i canoni vigenti
nella società”. Servizi sociali e sistema scolastico sono le istituzioni che nel
XX sec. Configurano il Welfare State.
Si è pienamente cittadini quando questa tre categorie vengono riconosciute e
quando si arriva ai Diritti associativi.
Una terza teoria è quella di Rokkan in cui l’individuazione di fasi è legata
all’analisi comparata dei casi europei. Generalizzando Rokkan ha identificato
4 momenti cruciali che si sono con regolarità presentati nello stesso modo nei
casi da lui presi in esame dunque è l’analisi empirica a dar forza alla sua
teoria: Le 4 soglie da varcare definiscono in modo dinamico le fasi.
 Soglia di legittimazione = per varcarla c’è la legittimazione dei diritti dei
cittadini (crf.Marshall)
 Soglia di incorporazione = l’incorporazione di tutti i cittadini nello Stato
tramite l’espansione della cittadinanza politica (il voto)
 Soglia di rappresentanza = a causa della riduzione degli ostacoli che si
frappongono alla rappresentanza di tutti i partiti vi è l’ingresso dei partiti in
Parlamento

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 Soglia del potere = si afferma il principio della responsabilità di governo


nei confronti del Parlamento (il controllo parlamentare del governo viene
istituzionalizzato)
Le democrazie sono fenomeni in continuo mutamento; per capire se sono
processi casuali o se rispondono ad una logica interna gli scienziati hanno
tracciato uno schema:

TRANSIZIONE INSTAURAZIONE
Fase di fluidità in cui il precedente Quando gli accordi o i mutamenti
regime non democratico entra in una permettono di tenere le prime elezioni
acuta crisi. Una parte della coalizione libere si può dire di essere passati a
dominante comincia a pensare al questa fase in cui comincia a delinearsi
X “dopo” ed a preparare un regime sosti l’embrione di un nuovo regime. Abbia
tutivo. Si hanno conflitti interni con la mo subito prima un fenomeno di libera
possibilità di un colpo di Stato e pro lizzazione ovvero una maggiore aper
gressiva perdita di alcuni caratteri. tura all’opposizione. Qui c’è bisogno di
Cominciano a riposizionarsi le strutture una re-istituzione delle istituzioni ed il
tessuto associativo rifiorisce, si registra
il moltiplicarsi degli attori politici: inter
ni ed esterni. Proseguono le aperture e
il dialogo diventa collaborazione. La I
CONSOLIDAMENTO necessità è la creazione di una nuova
FORTE O DEBOLE leadership: una coalizione fondante il
E’ il processo di definizione (caratteri primari) e adat - cui compito primario sia dar vita ad un
tamento (secondari) delle diverse strutture e norme de- accordo di compromesso. Si ha la con
mocratiche nel tempo (freezing = congelamento delle sacrazione di questa fase con l’appro
istituzioni). Caratterizzato dalla messa in opera e dal vazione del nuovo tessuto legislativo.
mantenimento del compromesso democratico (un pro-
cesso che si realizza al livello delle èlites). C’è poi l’im
posizione del rispetto della legalità, il rientro nelle caser
me dei militari e la loro neutralità. Il pragmatismo obbli DURATA come
ga all’accordo ed al mantenimento del consenso dei PERSISTENZA unità di misura
detentori del potere economico. STABILE

PERSISTENZA CRISI
INSTABILE

CROLLO CON RI CON


FORMAZIONE SOLIDA
DI UN NUOVO MENTO
REGIME

La Crisi è un fenomeno che nel tempo è stato ampiamente analizzato onde


riuscire a coglierne una serie di dati, fenomeni, ripetizioni, per poter tracciare
un modello che in ogni caso possa mantenere elementi d’idealità. Non ogni
situazione si muove in modo peregrino, c’è bisogno di costruire un modello di
funzionamento empiricamente valido. Quali variabili intervenenti hanno hanno
prodotto scostamenti dal modello e ne hanno fatto un caso peculiare? Il
processo parte da una comprovata fase d’instabilità governativa:

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PRIMA FASE DELLA INSTABILITA’ GOVERNATIVA che si traduce con


CRISI DEMOCRATICA assenza di maggioranze coese e situazioni di conflitto

FRAMMENTAZIONE DEI PARTITI (tendenza a FRAZIONALIZZAZIONE (spaccatura e scissione


moltiplicarsi dovuta all’insoddisfazione per il presen in Parlamento).
te con la creazione di nuovi partiti e la loro ascesa)

istituzioni e mette capo ad un corto circuito. Aumen


ta la presenza dei cittadini in tutte le sedi partecip.
Crisi della democrazia è l’insieme di fenomeni che alterano
il funzionamento dei meccanismi tipici di quel regime. Essa
si verifica quando si ha limitazione della competizione politi
POLARIZZAZIONE politica e partitica molto ca e/o della potenziale partecipazione in quanto si è incrina
elevata verso i poli estremi e INSTABILITA’GOV. to e/o rotto il compromesso democratico che ne è alla base
Ci si riferisce alle liberal-democrazie di massa (Germania di
RADICALIZZAZIONE tendenza ad arroccarsi su Weimar che subisce crisi e conseguente crollo. Si ha invece
posizioni. La distanza può aumentare fino ad crisi nella democrazia ovvero senza crollo nell’Inghilterra
opporsi al regime democratico. dell’inizio degli anni ‘30).

Tutto ciò comporta fenomeni insolubili ma si riescono a trovare accordi, se si


raffreddano i toni possiamo sbloccare la situazione ed arrivare ad una I
CONSOLIDAZIONE ovvero porre di nuovo le basi per il ri-consolidamento del
quadro politico per giungere ad una persistenza meno instabile. Se la Ri-
consolidazione viene a mancare si verificano tre momenti, si entra nella
cosiddetta II fase di crisi:
RIPOLITICIZZAZIONE DEI POTERI NEUTRALI
I suddetti non se la sentono più di essere organismi superpartes e decidono
di scendere nell’arena (capi di Stato, Forze Armate, alti funzionari, magistra-
tura) oppure si spaccano ideologicamente.

La capacità di contenimento del conflitto a questo punto appare SECONDA


molto
DELLA
ridotta
FASE

AUMENTO DEGLI EPISODI DI VIOLENZA CRISI


Crea perdita del controllo territoriale e contribuisce
a delegittimare lo Stato nell’opinione pubblica.

destinato a una posizione residuale; non si crede


più al compromesso, non c’è azione mediatoria.

CROLLO

Tuttavia oggi i regimi possono anche perdere terreno in tre fronti anziché crollare:

LEGITTIMITA’ EFFICACIA EFFETTIVITA’  Sarà problematico


(INCAPACITA’ (non si mette in mettere in pratica le
decisionale) pratica) decisioni: gli attori di
èlite o massa diventa
no neutrali e cresco
no coloro che rifiuta
Sono sufficienti a far no il regime conoide
perdere fiducia nella randolo illegittimo.

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Si ha un crollo quando i caratteri fondamentali del regime saltano ed una


diversa democrazia o un regime non democratico vengono instaurati con
modalità discontinue che possono essere un colpo di stato, una guerra,
un’invasione esterna. Se durante la prima fase della crisi le élites
democratiche riescono a ricomporre un accordo-compromesso sui problemi-
sfida esistenti allora la crisi viene superata senza crollo mentre se i tentativi di
recupero non hanno successo allora si entra in un circolo vizioso e la crisi
entra nella sua II fase che pone le condizioni per il crollo del regime. Questa
analisi valida in gran parte per tutti i casi di crollo democratico dell’Europa
degli anni ’20 e ’30 presenta però una differenza fondamentale in Germani ed
Italia nei quali due paesi accanto alla politicizzazione dei poteri neu- trali il
rovesciamento si verifica a causa di una tattica ambigua d’instaurazione di un
forte movimento totalitario anti regime : si forma e prende il potere (più o
meno legalmente) un leader carismatico con il suo partito unico. Al giorno
d’oggi il sorgere di organismi sopranazionali quali la NATO e la UE fungono
da organismi di controllo e protezione, sono mutati il legami tra società civile
e stato, le strutture socioeconomiche e la diffusione della cultura, si è
espanso il ruolo dello Stato e la passata esperienza che funge da
ammonimento sono tutte condizioni che indicano come sia improbabile
pensare ad un crollo democratico ma non la crisi. Rispetto alla crisi nel
sistema democratico occorre individuare quali siano i conflitti sostanziali e gli
attori istituzionali e politici rilevanti in un certo periodo. In secondo luogo si
deve vedere lo stato del regime democratico antecedentemente al periodo
critico. In terzo luogo se nel medio e nel lungo periodo vi sono state profonde
trasformazioni socioeconomiche.

PERCHE’ UNA CRISI SENZA CROLLO?


Questi sono i seguenti fattori che rendono improbabile il crollo:
- grado di consolidamento raggiunto dalle istituzioni democratiche
- controllo delle risorse pubbliche da parte delle diverse agenzie
governative e l’espansione dei gruppi sociali il cui reddito dipende
dal regime democratico
- l’assenza di alternative politiche valide
- un tipo di insoddisfazione che alle lunghe si trasforma in indifferenza,
passività, distacco.
- La situazione internazione dell’Europa caratterizzata dai legami con
gli Stati Uniti, con la Nato e tra gli stessi paesi con accordi della CEE

ALTRI CARATTERI DELL’INSTAURAZIONE DEMOCRATICA


L’elemento centrale è quello che riguarda gli attori . E’ opportuno distinguere
tra attori interni al precedente regime non democratico cioè sostenitori dello
stesso e attori esterni tra i quali possono esservi anche attori internazionali.
Gli attori istituzionali interni sono l’esercito, l’èlite di governo, l’alta

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burocrazia e più in generale le forze politiche autoritarie che per diversi motivi
sono indotte ad intraprendere e cercare di pilotare l’instaurazione.
E’ utile poi distinguere tra transizioni e instaurazioni condotte da attori
interni e governativi e quelle condotte da attori interni non governativi
quali possono essere ad esempio i militari.
Abbastanza frequente è anche il caso in cui tra gli attori moderati
governativi o non e una parte dell’opposizione si salda un interesse
comune per il cambiamento. Molto rara è invece l’ipotesi in cui le forze
politiche all’opposizione diventano le protagoniste del mutamento, se
l’opposizione è protagonista della transizione solitamente si ha un processo
non democratico. Al di là di queste possibilità se ne possono costituire
combinazioni, interessante è quella tra forze dell’opposizione e attori
internazionali. Il ruolo dei militari, sebbene essi possano essere più o meno
coinvolti è fondamentale in quanto essi detengono il monopolio della forza
coercitiva ed anche al momento dell’instaurazione possono rivelarsi
potenzialmente pericolosi. Un altro momento fondante conseguente e che
vede impegnati gli attori è la formazione della coalizione fondante il
regime: tanto più ampia è la coalizione tanto maggiori sono le probabilità di
successo. La coalizione può concludere patti o accordi ovvero in primo
luogo il riconoscimento della legittimità di posizioni politiche diverse, questo
che è – assieme ad altri processi – il cuore del compromesso democratico
può tradursi in una Carta Costituzionale che diventa l’occasione per
stipulare il compromesso istituzionale e per enunciare una serie di valori. Poi
la sede più formale ovvero il processo costituente può essere l’occasione per
raggiungere un consenso su aspetti politici sostantivi. Si hanno poi altri
elementi qualificanti riguardanti l’instaurazione:
- è necessario vedere quali forze politiche siano più o meno presenti
ed organizzate quando inizia la transazione e di conseguenza
l’instaurazione
- durante il processo in analisi le élites svolgono il ruolo fondamentale,
spesso tuttavia giocano un ruolo importante le masse; la
partecipazione di massa si manifesta con scioperi, dimostrazioni o
talvolta in maniera violenta con tumulti.
- L’analisi della continuità/discontinuità a livello normativo e del
personale delle strutture burocratiche ed amministrative del nuovo
regime. L’obbiettivo è quello di collocare nei ruoli chiavi del nuovo
regime personale maggiormente leale per favorire la legittimazione
del regime.

ESITI DELL’INSTAURAZIONE DEMOCRATICA


Tra gli esiti dell’instaurazione democratica è necessario prendere in esame
una serie di parametri :
- anzitutto occorre menzionare le tradizioni politiche del paese:
tradizione monarchica, esperienze conflittuali e violente rimaste

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nella memoria collettiva, l’esistenza in precedenza di politiche


democratiche di massa che possano influire nella nuova
esperienza attraverso meccanismi di trasmissione della memoria
storica. Durata e tipo di una eventuale passata esperienza
autoritaria ed il grado in cui esso – tramite meccanismi totalizzanti –
sia penetrato nella vita politica e pubblica dei cittadini distruggendo
le precedenti identificazioni, la durata e i motivi che ne hanno portato
alla caduta, il grado di opposizione e le modalità della transizione:
continuità o discontinuità. Con il termine continuità si vuole indicare
l’ipotesi in cui un regime autoritario cambia gradualmente seguendo
le stesse regole previste da quel regime per il mutamento, poi quelle
regole vengono strumentalizzate o tradite ed assumono un ruolo le
élites dominanti continuando a servirsi di tali norme per mantenere
un aspetto di apparente legalità mentre per discontinuità si
intendono repentini cambiamenti dovuti a colpi di Stato, passaggi del
governo nelle mani dei civili o altri eventi simili.

IL CONSOLIDAMENTO
E’ il processo – composito e variegato – di definizione nei suoi caratteri
essenziali e di adattamento in quelli secondari delle diverse strutture e norme
democratiche innescato anche dal trascorrere del tempo. Esso può svolgersi
secondo i metodi della legittimazione o dell’ancoraggio.
La legittimazione ovvero l’accettazione e il sostegno delle strutture del
regime da parte della società ma anche delle élites partitiche di vertice ed
intermedie si sviluppa a livello di élite e di massa in alcuni ambiti precisi. Il
primo ambito riguarda la messa in opera ed il mantenimento del
compromesso democratico, il riconoscimento dell’opposizione e
dell’eguaglianza politica, la diffusione della cooperazione tra forze politiche e
non. Il secondo ambito riguarda il rispetto della legalità come capacità delle
élites di governo e dei propri apparati di porsi come garanti del rispetto delle
norme istituzionali e soprattutto come disponibilità della popolazione ad
accettare la legge. Il terzo ambito riguarda la neutralità e la neutralizzazione
dei militari. Un quarto eventuale ambito riguarda l’appoggio dei gruppi
imprenditoriali privati a seguito di garanzie poste dal regime a sostegno dei
propri interessi. La teoria dell’ancoraggio mostra l’esistenza di 4 ancore nel
processo di consolidamento:
1) il sistema partitico lascia poco spazio per trasformazioni o mutamenti
sostanziali
2) il condizionamento da parte dei partiti delle associazioni di interesse e
più in generale dei gruppi di interesse
3) i rapporti clientelari che per decenni hanno tenuto gli individui legati a
certi assetti partitici ed istituzionali che garantivano l’erogazione delle
risorse pubbliche su base personalistica

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4) assetti neo-corporativi che attraverso accordi triangolari (imprenditori-


governo-sindacati) e il controllo degli affiliati da parte di associazioni
consentono anch’essi la stabilizzazione del regime democratico.
L’ipotesi centrale della suddetta teoria è che quanto minore è la legittimità
goduta da un certo assetto democratico tanto più forti e sviluppate devono
essere una o più ancore e al contrario, se esiste e si sviluppa gradualmente
un’ampia legittimazione allora le ancore possono rimanere deboli e non sono
essenziali al consolidamento.

LA STABILITA’
Essa è definibile come la ragionevolmente prevedibile capacità di durata del
regime democratico. Essa comporta condizioni più cogenti e positive in
termini istituzionalizzazione raggiunta, legittimità ed efficacia decisionale.

Come si può a questo punto definire la “qualità democratica”?


Il problema riguarda la difficoltà di dar vita ad un regime democratico in cui i
diversi diritti siano efficacemente garantiti.
 Cosa si intende per “democrazia delegata”?
Lo scienziato O’Donnell usa l’espressione “democrazia delegata” ad
intendere democrazie in cui la funzione reale di rappresentanza sia nelle
mani di élites politiche e non esista una sfera pubblica o una qualche
possibilità di controllo reale e responsabilità politica delle élites delegate a tali
funzioni. Non vi è alcuna accountability elettorale dei governanti sui governati

Cap.6: Regimi non democratici


LE 4 TIPOLOGIE

REGIMI NON DEMOCRATICI


Nella politics non democratica

REGIMI AUTORITARI REGIMI TOTALITARI REGIMI REGIMI IBRIDI


TRADIZIONALI
Regimi militari: La Germania nazista O SULTANISTICI
Regimi civili-militari Democrazie semi-
Regimi corporativi L’Unione Sovietica consolidate
(Populismo) stalinista
Regimi esercito-partito Regimi di transizione
Regimi civili di mobilitazione
Pseudo-democrazie Autoritarismi semi-
consolidati

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Queste sono le quattro macro categorie per la classificazione dei regimi non
democratici, la categoria più ampia, quella dei regimi autoritari include al
suo interno tutte quelle forme di governo che presentano i seguenti elementi:
• Pluralismo politico limitato e non responsabile all’interno del quale si
possono distinguere gli attori istituzionali (esercito, burocrazia, partito unico)
ed attori sociali (Chiesa, gruppi industriali o finanziari, proprietari terrieri ed in
qualche caso anche i sindacati) tutti non politicamente responsabili secondo il
meccanismo tipico delle democrazie cioè attraverso elezioni libere, corrette,
competitive. Questo punto rimanda al concetto di coalizione dominante (le
élite) al di fuori delle quali vi è emarginazione politica
• Assenza di elaborata ideologia guida ma con mentalità caratteristiche
riguardo la giustificazione ideologica del regime
• Assenza o limitata presenza di mobilitazione politica tranne che in alcuni
momenti del suo sviluppo
• Leader o piccolo gruppo che esercita il potere
• Limiti formalmente mal definiti di esercizio del potere, ma prevedibili
Questa categoria è comprensiva dei principali regimi di tipo militare ovvero
quei regimi in cui i militari costituiscono i più importanti attori del regime; tale
assetto politico in genere nasce da un colpo di Stato oppure da un più
semplice intervento che non configura nemmenoUnoladeglimeccanica del golpe.
aspetti che maggiormente con
tribuisce alla definizione di un regime mili
Essi difficilmente sono stati giustificati ricorrendo tare
adè articolare e complesse
la presenza o l’assenza di un leader
razionalizzazioni: solitamente fanno appello a principi quali la
militare in posizione più o menosicurezza,
preminente
rispetto al corpo ufficiale: in caso positivo si
l’ordine, l’interesse nazionale e quasi mai vi è statapuò mobilitazione dall’alto
parlare di tirannia militare; che
in questo
caso esso domina l’esercito e governa in
portasse qualche esito. Solitamente sono la depoliticizzazione e l’apatia a
maniera personalis tica, alcuni di questi
livello di massa che configurano la situazione più regimi ricorrente. Quasi
si possono anche definiremai essi
cleptocrazie per indicare anche l’elemento
danno vita a partiti unici o parlamenti aldilà della formazione di tipiche
di corruzione. L’esercito juntas.
in questo caso resta
un corpo poco coeso ed inefficiente. Se
invece è un gruppo più o meno ampio al
governo, con o senza il primis inter pares si
Coalizione Mentalità/Ideo parla di oligarchia militare. Nordlinger
dominante logia legittimante propone una triparti zione delle funzioni dei
(quali e quanti (quale e quanto militari suddividen doli in 3 categorie:
attori) articolata) - militari moderatori: i militari sono un
gruppo potente e politicizzato, il suo ob
biettivo principale è il mantenimento dello
REGIMI AUTORITARI status quo, hanno diritto di veto.
(dimensioni e variazioni
rilevanti)

Mobilitazione Strutturazione
dall’alto del regime
(caratteristiche (grado di
e grado) innovatività)

- regimi militari veri e propri ovvero militari guardiani che controllano


direttamente il governo occupando i ruoli decisionali principali, hanno
obbiettivi di ordine, conservazione e semmai di razionalizzazione
economica

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- regimi con militari governanti in cui il controllo e la penetrazione dei


militari coinvolge tutte le strutture politiche, burocratiche ed
economiche in maniera profonda. In questi regimi maggiore è la
repressione, maggiori sono le possibilità di persistenza; talvolta si
tenta la formazione di un partito di massa e quando il tentativo ha
successo siamo nell’ambito dei regimi esercito-partito.
QUALI SONO LE MOTIVAZIONI PIU’ FREQUENTI DELL’INTERVENTO
MILITARE?
Il cosiddetto pretorianesimo viene esaminato analizzando una serie di
circostanze:
a) il fragile assetto democratico di alcuni paesi del Terzo Mondo che rende
possibile l’imposizione di un regime per colmare l’assenza di istituzioni
politiche consolidate.
b) Il monopolio della forza posseduto dai militari
c) Interessi corporativi in realtà caratterizzate da situazioni di disordine
civile o di crisi in cui i militari possano intervenire per prevenire tagli al
bilancio o per accrescere tali spese
d) Interesse di classe nei confronti delle classi medie
Il Cile del 1973 configura una situazione profonda di crisi politica, con bassa
legittimità del regime vigente, crisi economica, minaccia agli interessi delle
classi medie, illegalità, disordine e violenza: una situazione classica
favorevole all’intervento militare. Questo spiega la rilevanza della struttura
sociale e politica e di quella economica nell’intervento militare.

REGIMI CIVILI-MILITARI
Si instaurano nei paesi in cui vi è stato il fenomeno della nuova
professionalizzazione dei militari ovvero quel fenomeno caratterizzato
dall’ampliamento delle conoscenze teoriche, dalla trasformazione di essi in
corpi più coesi, dalle maggiori capacità manageriali e disponibilità ad
acquisire il potere, maggiore sicurezza e ideologia basata sulla dottrina della
sicurezza nazionale. Tali regimi sono anzitutto fondati su un’alleanza tra
militari, più o meno professionalizzati, e civili: siano essi burocrati o politici di
professione, tecnocrati o rappresentanti della borghesia industriale e
finanziaria. L’esistenza di tale coalizione non deve far dimenticare la
presenza di diffuse tensioni oggettive che esistono tra militari e civili.
REGIMI BUROCRATICI-MILITARI
Essi si incontrano di frequente nel corso del XX sec. E sono caratterizzati da
una coalizione dominata da ufficiali e burocrati; solitamente le decisioni
politiche sono dettate da pragmatismo. Non vi è la creazione di un partito di
massa ma spesso possono esservi un partito unico voluto dal governo per
limitare la partecipazione dei civili o talvolta sono presenti più partiti. In molti
regimi come questi strutture precedentemente rilevanti quali la Chiesa o la
monarchia oppure proprietari terrieri possono ricoprire un ruolo importante.
Solitamente vi è già in atto un processo di modernizzazione,

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industrializzazione, alfabetizzazione e progressivo allargamento del ceto


medio. In stadi più avanzati si manifesta l’emergere di ruoli tecnocratici con
maggiore importanza nella vita politica ed il ricorso più frequente a misure
repressive. Regimi di questo tipo sono stati Brasile ed Argentina, la Spagna
di Primo de Rivera ed il Portogallo di Salazar.
REGIMI CORPORATIVI
L’espressione si riferisce più ad una ideologia rispetto che alla coalizione
dominante infatti il regime corporativo è caratterizzato essenzialmente dalla
partecipazione controllata e dalla mobilitazione della comunità politica
attraverso strutture organizzate. A livello ideologico rifuta la concezione
liberale basata sulla competizione quanto quella marxista basata sul conflitto
di classe per aderire a una scelta corporativa fondata sull’idea della
rappresentanza sulla base delle unità economiche e/o sociali di
appartenenza. I motivi della creazione di strutture tipiche della democrazia
organica vanno ricercate nella volontà dei leader di legittimare il loro potere
servendosi di quella dottrina, spesso possono esservi partiti unici. Si può poi
distinguere tra corporativismo “includente” ed “escludente”. Nel primo caso
l’obbiettivo dei governanti è mantenere un equilibri stato-società garantito da
politiche dirette a includere gruppi importanti nel nuovo assetto politico-
economico. Nel secondo invece l’obbiettivo è l’esclusione raggiunta per
mezzo di coercizione, smobilitazione e ristrutturazione dei gruppi operai più
importanti.
IL POPULISMO
I regimi burocratici-militari ed i regimi corporativi sono stati talora definiti
populisti; più precisamente e con riferimento all’America Latina, il populismo
va inquadrato nell’ambito di fenomeni di profonda trasformazione
socioeconomica: essenzialmente si tratta della traduzione politica dell’enorme
processo di mobilitazione che investe settori della popolazione prima non
partecipanti o comunque attivi politicamente. I movimenti ed i partiti populisti
sono anche contraddistinti dalla presenza di un leader carismatico il cui
rapporto con la popolazione risulta mediato in maniera non organizzata.
L’ideologia non è precisamente articolata, spesso è vaga ed ambigua, molto
spesso l’accento è posto sulla volontà popolare identificata con la giustizia e
la moralità e l’importanza di questo rapporto tra popolo e leader. Regimi
populisti sono stati il Messico con il Pri alla guida, la Colombia di Rojas
Pinella, in parte l’Argentina di Pèron e Cuba.
REGIMI ESERCITO-PARTITO
Gli attori principali di questo regime sono queste due strutture parallele e
sostanzialmente in simbiosi: gli stessi leader possono occupare ruoli diversi
nell’una o nell’altra struttura. Solitamente l’esercito è il partner più forte della
coalizione e svolge un ruolo di controllo sul partito. Nei casi ascrivibili a
questa tipologia, l’instaurazione è avvenuta in seguito a un colpo di stato
militare ed a profonde modificazioni costituzionali attuate tra la metà e la fine
degli anni ’70. Hanno spesso un orientamento ideologico socialista-

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nazionalista o più di frequente marxista-leninista. La principale struttura civile


è il partito unico, si è cioè nell’ambito del cosiddetto sistema con partito
egemonico. I regimi che configurano tale modello spesso consentono alta
stabilità. Regimi di questo tipo si incontrano spesso in Asia e Africa.
REGIMI CIVILI O DI MOBILITAZIONE
In questi regimi la caratteristica di limitata mobilitazione propria degli
autoritarismi si attenua così che essi diventano un modello limitato di
autoritarismo, quello più vicino al totalitarismo. I vari regimi civili sono tutti
caratterizzati dal ruolo preminente del partito unico o egemonico. Le
differenze stanno nelle origini, nei contesti culturali e socioeconomici e nelle
ideologie-mentalità:
REGIME NAZIONALISTA DI MOBILITAZIONE
Esso nasce dalla lotta per l’indipendenza nazionale diretta da una élite locale,
molto spesso da un capo carismatico che fa del partito il veicolo principale di
mobilitazione dal basso. Tale mobilitazione inizia già prima dell’indipendenza
e in seguito diventa la struttura portante del regime stesso. I militari hanno qui
un ruolo secondario. Il partito con gli anni si può anche trasformare in una
macchina burocratico-clientelare in cui l’ideologia nazionalista, una volta
raggiunta l’indipendenza si scolora e assume la forma di un socialismo dalle
caratteristiche ambigue. Questo regime ha una notevole articolazione in
termini di strutture politiche locali e istituzionali. Regimi di questo tipo sono
largamente diffusi nel continente africano e si sono formati in seguito alla
decolonizzazione degli anni ’60 ed alla diffu sione di ideologie nazionaliste, in
particolare nelle ex colonie portoghesi di Angola, Mozambico e Guinea-
Bissau.
REGIME COMUNISTA DI MOBILITAZIONE
Questo tipo di regime conduce all’Asia ed all’Europa orientale. Esso si
caratterizza per il partito unico al centro della coalizione dominante,
un’articolazione strutturale assai approfondita ed una notevole capacità di
controllo della società a proposito della quale si è parlato di stato-partito. In
questo regime i militari mantengono un ruolo di garanti del regime e
sostenitori dell’egemonia del partito o, in caso di crisi, rappresentano una
risorsa su cui il partito può sempre contare. L’ideologia prevalente è il
marxismo-leninismo oppure in alcune varianti ideologiche il titoismo o il
maoismo. Va in questo senso sottolineata la pervasività delle strutture
politiche-partitiche a tutti i livelli della società. Ciò differenzia questo modello
di totalitarismo è l’esistenza di qualche grado di pluralismo limitato,
un’ideologia meno dominante e minore mobilitazione. Da alcuni questo
regime è definito post-totalitario : la differenza non sta nella ideologia ma nel
diverso esito di tale ideologia operante in contesti completamente diversi.
REGIME FASCISTA DI MOBILITAZIONE
Riguarda l’Italia tra il 1922 ed il 1943. Questo è il primo esempio di regime
non democratico di massa. Il modello è presto delineato nei suoi tratti
essenziali, l’attore principale è un leader carismatico strettamente legato ad

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un partito con tendenze totalitarie, articolato e strutturalmente differenziato


che preesiste al regime e ne è il principale protagonista del processo
istaurativo. Nelle fasi successive del consolidamento strutture del regime e
partito tendono ad autonomizzarsi dagli altri gruppi che ne hanno determinato
il successo durante l’istallazione. Tali gruppi sociali sono costituiti da
istituzioni tradizionali presenti in precedenza come la Chiesa, la monarchia,
l’esercito. Il regime viene instaurato in seguito alla mobilitazione delle classi
inferiori e questo spiega sia l’ideologia sia il successo del partito. L’ideologia
è fortemente nazionalista, imperialista, antiliberale, altre caratteristiche sono
l’antiparlamentarismo e l’anticomunismo. Ha anche componenti anticlericali e
anticapitalistiche. Punta sull’aggressione e sulla solidarietà nazionale, sull’uso
della violenza e sulla supremazia dello stato, sui principi di ordine e disciplina
e certi elementi retorici romantici. Ma il regime non abbraccia tale ideologia
né la traduce in politiche se non a distanza anzi la contraddice cercando
inizialmente l’appoggio dei gruppi sociali sopra menzionati , che ritengono di
poterlo strumentalizzare e di disfarsene al momento opportuno. Così finisce
col dimenticare il contenuto potenzialmente innovatore della propria ideologia
con cui aveva preso il potere. Partito totalitario e ideologia fascista
unitamente a repressione e misure di polizia restano lo strumento e il
contenuto principale dell’alta mobilitazione ma la contraddizione resta quella
tra il voler mantenere alta la mobilitazione e la mancata traduzione
dell’ideologia in politiche. Si teme inoltre che la partecipazione soprattutto
giovanile, da controllata diventi spontanea e fugga dalle mani dei governanti.
REGIME DI MOBILITAZIONE SU BASE RELIGIOSA
Negli anni ’80 emerge un nuovo tipo di regime, sostenuto e legittimato dalla
religione musulmana, di cui l’Iran di Khomeini è il maggior rappresentante. E’
lontano dagli altri modelli in quanto nasce esclusivamente dalla presenza
combinata di una struttura di mobilitazione molto articolata, talvolta più
efficace del partito, il clero e da una ideologia complessa, che disciplina,
controlla ed ha prescrizioni molto rigorose per ogni momento della vita ovvero
la religione musulmana. Il risultato, in termini di regime è il regime di
mobilitazione a base religiosa. Si avvicina ad un regime autoritario civile, che
però conserva una potenzialità di alta mobilitazione.
REGIMI TOTALITARI:
All’interno di questa tipologia rientrano due realtà apparentemente antitetiche:
la Germania nazista tra il 1933 ed il 1945 e l’Unione sovietica stalinista.
Analizzando le caratteristiche comuni gli studiosi hanno rivelato che i regimi
totalitari sono contraddistinti da:
• Assenza di pluralismo (ovvero monismo), partito unico con ruolo assoluto e
centrale, struttura burocratica e gerarchizzata, articolata attraverso una serie
complessa di organizzazioni che servono a integrare, politicizzare,
controllare, spingere alla partecipazione tutta la società civile e inoltre la
totale subordinazione di tutti gli altri possibili attori.

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• Presenza di una ideologia articolata e definita finalizzata alla legittimazione


ed al mantenimento del regime e a dare contenuto alle politiche di
mobilitazione
• Presenza di una mobilitazione alta e continua, sostenuta dall’ideologia e
dalle organizzazioni partitiche e sindacali anch’esse subordinate al partito.
• Piccolo gruppo o leader al vertice del partito unico
• Limiti non prevedibili al potere del leader
A questi elementi di base se ne possono aggiungere altri di precisazione:
- l’ideologia totalitaria è un nucleo progettuale di trasformazione totale
della realtà sociale
- il terrore totalitario si esprime anche nei riguardi di nemici potenziali, nemici
oggettivi, autori di delitti potenziali e perfino di seguaci che possono costituire
un intralcio alle politiche del regime. Tale terrore si sostanzia in una sorta di
universo concentrazionista che si caratterizza per il suo essere una struttura
politica di sradicamento del tessuto sociale.
- nel regime totalitario l’imprevedibilità è completa.
- il regime totalitario presenta un alto grado di mobilitazione insieme agli altri
caratteri già detti, ma tali processi sono contraddistinti dall’obbiettivo di
profonda trasformazione rispetto alla situazione precedente e in questo senso
si può parlare di istituzionalizzazione del disordine rivoluzionario.
Le differenze ideologiche tra i due regimi totalitari sono: nazionalista quella
nazista ed internazionalista quella sovietica, con un contenuto di
trasformazione profonda la seconda, in misura assai superiore alla prima.
Pronta a sottolineare il ruolo del leader e dell’élite la prima rispetto alla
seconda che invece si presenta come più “democratica”; infine
l’accentuazione del razzismo nella ideologia nazista, assente invece in quella
stalinista. Le strutture centrali differiscono in: i partiti unici rispetto alle diverse
origini sociali dei gruppi dirigenti, la possibilità di istituzionalizzare
organizzazioni paramilitari nel caso nazista e non in quello sovietico.
REGIMI TRADIZIONALI O SULTANISTICI
In certe aree quali il Medioriente rimangono alcune realtà come l’Arabia
Saudita, gli Emirati Arabi Uniti per i quali si utilizza l’espressione: regime
sultanistico ovvero un tipo di regime basato sul potere personale del sovrano
che tiene legati i suoi collaboratori da rapporti fatti di paura e ricompense.
Sono regimi in cui le decisioni arbitrari e del sovrano non sono limitate da
norme né hanno bisogno di una giustificazione ideologica. L’uso del potere è
in forme particolaristiche e per fini esclusivamente privati. Esercito e polizia
svolgono ruoli centrali, è assente qualsiasi forma di ideologia o di
mobilitazione di massa. La religione fa da background culturale.
REGIMI IBRIDI O DI TRANSIZIONE
Essi sono presenti in tutti i continenti. Essi non presentano i tratti tipici di una
democrazia, mancano al tempo stesso i seguenti elementi: suffragio
universale maschile e femminile, elezioni libere, competitive e corrette, più di
un partito, diverse ed alternative fonti d’informazione ma sono quei regimi che

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col tempo hanno acquisito alcune istituzioni e procedure proprie della


democrazia ma non altre e al tempo stesso presentano aspetti autoritari o
tradizionali. Se guardiamo al contesto di formazione di tali regimi vediamo
come quelli ibridi siano regimi preceduti da un’esperienza autoritaria o
tradizionale cui faccia seguito un inizio di apertura, liberalizzazione e parziale
rottura della limitazione del pluralismo ovvero tutti quei regimi che dopo un
periodo di democrazia minima nel senso sopra indicato vedono interventi di
personale non eletto – i militari soprattutto – che pongono restrizioni al
pluralismo competitivo senza creare un regime autoritario più o meno stabile.
Il regime proviene da un qualche tipo di autoritarismo precedente oppure
proviene da un tradizionalismo precedente oppure dalla crisi di una
precedente democrazia oppure è il risultato di una decolonizzazione a cui
non ha mai fatto seguito una stabilizzazione in senso né autoritario né
democratico. Se si articolano ulteriormente le ipotesi possiamo vedere come
accanto ai vecchi attori siano emerse opposizioni grazie a un parziale,
relativo rispetto dei diritti civili. Tali opposizioni sono ammesse a partecipare
al processo pilitico ma sostanzialmente escluse dal governo. Esistono
dunque più partiti di cui uno resta quello dominante ed egemonico in elezioni
semi-competitive. Sono assenti anche forme evidenti di repressione
poliziesca, si ha complessivamente una scarsa istituzionalizzazione e una
scarsa organizzazione nello stato, se non un processo di “de-
istituzionalizzazione”. I regimi ibridi spesso scaturiscono dal tentativo messo
in atto dalla parte moderata degli attori governanti nel precedente regime di
resistere alle pressioni interne ed esterne della coalizione dominante, di
continuare a mantenere l’ordine e di soddisfare in parte la domanda
crescente di acquisizione di un aspetto democratico. Un elemento centrale
dei regimi ibridi è la rottura del pluralismo limitato e della coalizione
dominante propri dei regimi precedenti ovvero l’introduzione di una qualche
limitazione del pluralismo precedente. In tutte queste ipotesi vi sono dei veto
players cioè degli attori individuali o collettivi che svolgono un ruolo
importante nel tenere il regime nella condizione di ambigua incertezza che lo
caratterizza. Tali attori possono essere un potere straniero esterno che
interferisce nella politica del paese, un monarca o governante autoritario
venuto al potere con mezzi più o meno violenti, i militari, un partito egemonico
gestito da un piccolo gruppo o da un leader, gerarchie religiose, oligarchie
economiche o ancora un mix di questi attori. Si possono classificare i regimi
sulla base delle origini e dunque sulla “legacy” del regime precedente,
focalizzare la classificazione sui processi di cambiamento attraversati dal
paese e sulle loro conseguenze o considerare più semplicemente il risultato
cioè come si caratterizzano in determinati paesi i regimi che si fanno rientrare
nel genus dei regimi ibridi. La classificazione più semplice risulta la terza,
avremo quindi: democrazie semi-consolidate, regimi ibridi o di
transizione in senso stretto e autoritarismi semi-consolidati. Morfina ha
invece formulato una diversa distinzione:

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- per Morlino si può parlare di democrazia protetta intendendo che il


regime è controllato da apparati militari o anche da forze esterne al
paese che condizionino il regime oppure vi possono essere leggi che
limitano la competizione.
- Se invece vi è suffragio maschile, un procedimento elettorale
formalmente corretto, cariche elettiva ricoperte sulla bese delle
elezioni, multipartitismo ma i diritti civili non sono garantiti e
soprattutto la stessa democrazia è inficiata da situazioni di
monopolio di potrà parlare di democrazia limitata.
- A questi due tipi se ne aggiunge un terzo, la democrazia senza
legge. In esso si ipotizza che non vi sia alcuna eredità di sorta o forti
attori contrari o veto players ma solo una situazione di diffusa
illegalità in cui lo Stato non è in grado di sostenere un processo
elettorale proprio di una democrazia compiuta o liberale né di
proteggere adeguatamente i diritti civili per carenza di istituzioni
legali funzionanti.
Nei regimi ibridi più della legaci o dell’esistenza di veto players conta la
carenza più o meno accentuata dello Stato. Mancano le leggi o non vengono
applicate perché molto spesso non vi è una reale indipendenza del settore
giudiziario perché il processo elettorale non avviene correttamente in quanto
la corruzione è diffusa e la burocrazia non funziona o è inadeguata. Un punto
importante è anche la presunta instabilità costitutiva; se di transizione si
tratta, incerta è la sua durata, che può prolungarsi anche diversi anni. Le
possibili conseguenze di un regime ibrido sono:
a) la stabilizzazione del regime ibrido quale che sia il tipo
b) la successiva stabilizzazione di un regime democratico che consente di
rivedere il regime precedente in una transizione verso la democrazia
c) la successiva stabilizzazione di un regime autoritario che consente di
rivedere il regime precedente come una transizione verso
l’autoritarismo.
d) Assenza di stabilizzazione e incertezza caratterizzata da anni in cui il
regime era autoritario
e) Assenza di stabilizzazione e incertezza caratterizzata da anni in cui il
regime era democratico
Se l’ultima ipotesi sembra quella meno probabile, la categoria di ibridi
stabilizzati è la più numerosa.
LA CRISI AUTORITARIA
A proposito della dinamica autoritaria, i processi che si susseguono sono
instaurazione, consolidamento e crisi. Il consolidamento autoritario può
considerarsi concluso nel momento in cui, completata la costruzione delle
istituzioni, la coalizione dominante si è data un assetto. Poiché nel processo
di consolidamento vi possono essere pause, involuzioni, fallimenti, gli esiti del
consolidamento possono essere tre: crisi, persistenza stabile, persistenza
instabile. La crisi autoritaria può giungere, dopo il processo instaurativo, a

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mostrare il fallimento del consolidamento ovvero può avvenire a distanza di


molti anni. L’ipotesi centrale da cui si può partire è che si hanno le condizioni
per la crisi autoritaria quando la coalizione dominante alla base del regime si
incrina e, successivamente, si rompe; in altre parole, quando viene meno il
patto, più o meno esplicito e sempre su problemi sostantivi, che è alla base
del regime autoritario. Questa possibilità non è però frequente, è più
frequente che le coalizioni siano poco coese, fluide e deboli sul piano delle
risorse; che si creino situazioni di contrasti oggettivi di interesse all’interno di
esse che indeboliscono ulteriormente e rendono ambigui i patti sostantivi alla
base di quelle coalizioni, che soprattutto, tra gli stessi attori istituzionali – i
militari in particolare – vi siano divisioni e potenziali contrasti anche circa le
politiche sostantive. In tali casi per ricercare i fattori di una crisi autoritaria
sarà bene guardare ai fattori di lungo periodoe, in un momento secondario,
ad aspetti di breve e medio periodo. Se intervengono trasformazioni nella
struttura, nella consistenza e poi nelle scelte e preferenze dei gruppi sociali
ed economici che formano la coalizione dominante, allora essi tenderanno a
a modificare tale coalizione. In seconda ipotesi tali modificazioni possono
portare all’uscita dalla coalizione di alcuni attori che diventano quindi
oppositori più o meno attivi del regime e/o a tensioni, domande, conflitti
all’interno del regime stesso. In terza ipotesi trasformazioni socioeconomiche
possono dare maggiori risorse di influenza e coercitive a nuovi attori che, una
volta fuori dal regime, possono mobilitarsi contro di esso. Nel quadro di
queste tre ipotesi la rottura ovvero la graduale erosione della coalizione
dominante può essere dovuta ad almeno tre fenomeni:
a) il primo fenomeno riguarda l’emergere di divisioni all’interno delle forze
armate, semplicemente a causa di lotte personalistiche di potere.
b) il secondo fenomeno riguarda le divisioni tra forze armate nel loro
complesso ed attori civili della coalizione. Può avvenire questo fenomeno
quando le politiche imposte dai civili diventano inaccettabili dai militari in
quanto non riescono a raggiungere i fini di ordine e stabilità voluti dalle stesse
forze armate.
c) il terzo fenomeno riguarda il distacco delle élite civili dalla coalizione
dominante in quanto risultano fallimentari le politiche varate dal regime,
soprattutto le politiche economiche, oppure in quanto sembra maturato il
momento per altre politiche che prescindano dal condizionamento, talora di
tipo troppo nazionalistico, dei militari stessi. Una causa prominente può
essere la perdita di una guerra o anche più limitate sconfitte militari che
possono rinfocolare le divisioni all’interno delle forze armate, ovvero portare
al distacco delle élite civili dai militari, che resterebbero così isolati anche a
livello di massa, dove il sostegno, l’opposizione passiva o ancora l’apatia
potrebbero trasformarsi in opposizione aperta e intensa.
Importante fattore è la variabile esterna internazionale. Più probabile è
tuttavia l’ipotesi in cui diverse ragioni di crisi si combinano tra loro. Non
appena inizia la crisi si hanno alcune manifestazioni-reazioni ricorrenti a cui la

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coalizione dominante può rispondere o con misure di repressione dei civili o


con aperture democratiche che tuttavia risultano solo apparenti e di facciata.
A questo punto occorre distinguere tra il caso in cui la crisi continua malgrado
tutto per un tempo lungo e il caso in cui la crisi porti al crollo del regime ed
alla sua trasformazione. Ricordando la definizione di autoritarismo, le
manifestazioni della crisi si sostanziano in una rottura del pluralismo non più
limitato, in momenti diversi, in una crescita della mobilitazione che il regime
non è più in grado di controllare e talora anche nell’affermazione di ideologie
antiautoritarie. Innanzi tutto vi è la possibilità che settori della coalizione
dominante si distacchino dal regime assumendo posizioni di disimpegno e
poi, eventualmente, di opposizione attiva. In secondo luogo alcuni gruppi
prima indecisi o indifferenti passano all’opposizione attiva al regime,
ingrossando e rinforzando attori di opposizione più o meno contrari al regime,
già esistenti, che il regime non è mai riuscito ad eliminare completamente
oppure dando vita a nuovi e diversi movimenti organizzati, anch’essi
parzialmente o totalmente contrari al regime. In terzo ed ultimo luogo
riprendono vigore e diventano capaci di maggiore attività le opposizioni più o
meno clandestine, più o meno estremiste, che sono riuscite a resistere alla
repressione autoritaria. E’ importante che questa opposizione cresca e
prefiguri la possibilità di un’alternativa politica senza la quale la crisi potrebbe
durare indefinitamente. In molti casi si ha uno specifico evento acceleratore di
ordine interno o internazionale, perché vi sia crisi è quasi sempre
indispensabile che un attore prima appartenente alla coalizione autoritaria
prende l’iniziativa ai fini di un mutamento del regime. Diversi autori si sono
concentrati sulle differenze di crollo tra i regimi autoritari e quelli totalitari
rilevando che i secondi crollano quasi sempre a seguito di un intervento da
parte di attori esterni, internazionali ma questa tesi è stata largamente
smentita alla fine degli anni ’80 con il crollo dell’URSS. La stabilizzazione
autoritaria della Russia con Putin e le trasformazioni della Cina hanno portato
alla luce una novità politica importante: la possibilità di un regime
autoritario civile ma non di mobilitazione, fondato su ordine, stabilità,
crescita economica come elementi centrali che assicurano sostegno al
regime da parte di una quote consistente di popolazione. Nelle forme
ingannevoli ed accattivanti della pseudo democrazia, questi regimi hanno
elezioni, in qualche caso perfino competitive a livello locale e, nel caso della
Russia, con più di un partito.

Fu Linz ad iniziare a rilevare differenze ed a compiere la prima scrematura


circa cosa risponde o meno a criteri democratici suddividendo i vari regimi
nelle 4 tipologie basilari.
Cap.7 : Partecipazione politica e Movimenti sociali
LA PARTECIPAZIONE POLITICA
Il tema della partecipazione è centrale per le democrazie rappresentative di
oggi, dove le decisioni vengono prese da agenti, eletti dal popolo e da esso

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delegati a governare. La stessa sovranità popolare prevede la partecipazione


che in Europa si è sviluppata alla metà del XVIII sec. Partecipazione è anche
espressione di sostegno e delega al popolo nella forma del referendum cioè
della consultazione diretta degli elettori su specifiche e singole tematiche. La
partecipazione politica è stata definita come il coinvolgimento del singolo
nel sistema politico a vari livelli di attività, dal disinteresse totale alla
titolarità di una carica politica. Essa comprende quei comportamenti dei
cittadini orientati ad influenzare il sistema politico. Alcune ricerche sulla
partecipazione ne hanno mostrato il carattere di selettività, in particolare a
partire dagli anni ’60 è stato rilevato che la democrazia convive con tassi
molto bassi di partecipazione, altre ricerche effettuate nello stesso periodo in
USA, Germania, UK, Italia e Messico hanno mostrato come l’interesse per la
politica sia limitato e che la quantità di persone coinvolte si riduce man mano
che si sale nel grado di impegno. Il problema della selettività è che la
percentuale di coloro che partecipano tende a non essere rappresentativa
della popolazione nel suo complesso. Ci sono spesso forti disuguaglianze
dovute al livello d’istruzione, al ceto, al sesso, allo stato civile, al luogo di
residenza, all’appartenenza o meno ad una maggioranza etnica, all’impegno
in associazioni. Tutto questo a confermare l’ipotesi che tanto più alto è lo
status sociale, tanto maggiore sarà la partecipazione; le disuguaglianze
sociali si riflettono infatti anche in politica. Inoltre chi ha prestigio ha anche
maggiore influenza, chi ha un alto status ha maggiori occasioni di
partecipazione attiva, maggiori conoscenze e sa come e cosa fare. Nelle
democrazie le uguali opportunità di accesso sono disegualmente utilizzate
dai vari gruppi sociali, dunque l’ipotesi dell’uguaglianza politica è e resta, in
parte, un’utopia. A partire dagli anni ’70 è stata rilevata la crescita di nuove
forme di partecipazione, non convenzionali che per essere efficaci si
uniscono a quelle convenzionali in modo da formare una sorta di repertorio
di azione collettiva. Successivamente ci si accorse dell’esistenza di certi
“stili” di partecipazione, cosicché alcuni gruppi tendevano a privilegiare alcuni
stili, altri gruppi altri. Incrociando la partecipazione ad attività convenzionali e
quella ad attività non convenzionali si possono distinguere cinque categorie di
cittadini:
 Inattivi: coloro che al massimo leggono di politica e firmano una
petizione
 Conformisti: coloro che si impegnano un po’ di più nelle attività
convenzionali
 Riformisti: coloro che partecipano ma ampliano anche il proprio
repertorio abbracciando forme legali di protesta, dimostrazioni o
boicottaggi
 Attivisti: coloro che ampliano al massimo il proprio repertorio
arrivando ad abbracciare forme non convenzionali
 Protestatari: coloro che adoperano tutte le forme non convenzionali
ma si rifiutano di fare ricorso a quelle convenzionali

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La crescente partecipazione, anche non istituzionale, è segno del duraturo


ampliamento delle potenzialità d’intervento dei cittadini ma se la
partecipazione tradizionale è rimasta stabile, invece è cresciuta quella non
istituzionale. In generale si è ridotta col tempo la diffe- renza nei tassi di
partecipazione, i cittadini sono divenuti più distanti dai partiti politici e dalle
èlites, più critici del sistema politico e si sono diffuse forme non convenzionali
come la firma di petizioni o boicottaggi.
I MOVIMENTI SOCIALI
Alla fine degli anni ’80 si parlerà di una esplosione di scritti sui movimenti
sociali che sono definibili con un concetto che fa riferimento a: reti di
interazioni prevalentemente informali basate su credenze condivise e
solidarietà che si mobilitano su tematiche conflittuali attraverso un uso
frequente di varie forme di protesta. A differenza dei partiti e dei gruppi i
movimenti sociali sono invece composti da reticoli dispersi e debolmente
connessi di individui che si sentono parte di uno sforzo collettivo, senza la
necessità di aderire ad una specifica organizzazione. Queste reti di relazioni
assolvono la funzione di permettere la circolazione delle risorse necessarie
per l’azione fornendo nuove interpretazioni della realtà. Infatti esse vengono
considerate come costituenti un movimento sociale nella misura in cui i loro
membri condividono un proprio sistema di credenze, dando vita a nuove
identità collettive. Per questo i movimenti sono stati considerati come i
protagonisti del mutamento sociale. I valori emergenti sono poi alla base della
definizione dei conflitti. Le società contemporanee, altamente differenziate
nuovi movimenti sociali tenterebbero di opporsi alla penetrazione dello stato e
del mercato nella vita, rivendicando la ri-appropriazione della propria identità
contro questa manipolazione onnicomprensiva del sistema. Infine essi si
caratterizzano per l’adozione di forme “inusuali” di comportamento politico; in
primo luogo della protesta come modo per fare pressione politica ovvero una
forma non convenzionale di azione che rompe la routine quotidiana.
Alcune forme di protesta si avvicinano al modus operandi di una battaglia, lo
scopo è quello del danno materiale. Nella sua forma più estrema essa si
incarna nella violenza politica. La protesta è un’azione dirompente che sfida
le
èèlite politiche ed ha un valore simbolico con lo scopo di delegittimazione
dello stato. Un’altra tipologia frequente di protesta è quella basata sulla
logica dei numeri: quanto maggiore sarà il numero dei partecipanti tanto
maggiore sarà non solo il disturbo prodotto nell’immediato ma anche il
potenziale di perdita del consenso da parte dei governanti. La protesta in
questo senso serve a richiamare l’attenzione dei rappresentanti eletti facendo
loro intuire che esiste una maggioranza diversa nel paese che non concorda
con le decisioni prese o in procinto di prendere dalla maggioran za politica. A
partire dagli anni ’70 invece si è diffusa un’altra forma di protesta basata sulla
logica della testimonianza: azioni che mirano a dimostrare un forte impegno
per un fine considerato di vitale importanza; gli attivisti si pongono l’obbiettivo

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di dimostrare collettivamente la possibilità di agire per il raggiungimento di


uno scopo. Questa logica permea, ad esempio, le tecniche di disobbedien-za
civile basata sull’infrazione consapevole e sulla disobbedienza a leggi
comuni.
Mentre studi precedenti si limitavano a guardare con sufficienza la psicologia
dei movimenti sociali e delle forme di protesta attribuendone gli sviluppi alla
sostanziale irrazionalità delle masse, studi più recenti hanno sottolineato
come i movimenti abbiano oggigiorno raggiunto livelli di complessità e di
organizzazione ben definiti, con una sociologia ben strutturata alla base di tali
studi si è stati portati a considerare essi sempre più come single issue
ovvero come movimenti con forme d’azione sempre più convenzionali ed in
taluni casi, burocratizzate. Al giorno d’oggi le contestazioni politiche hanno
raggiunto livelli transnazionali, non promosse da coalizioni occasionali esse si
inquadrano nell’ambito di un percorso, avviatosi negli anni ’90, di crescita di
quella che alcuni studiosi hanno definito “società civile globale”. Le nuove
tecnologie della comunicazione hanno anche facilitato iterazioni trasversali
tra differenti aree e movimenti. Le dimostrazioni di Seattle hanno anche
avviato una nuova ondata di “politica in piazza” che si realizza spesso
durante i controvertici definiti come arene di iniziative di livello
internazionale organizzate durante i summit ufficiali ed in cui si
affrontano gli stessi temi da un punto di vista critico. Bersaglio di queste
azioni sono le politiche finanziarie internazionali ma anche le scelte politiche
dei governi nazionali considerati responsabili di crescenti ingiustizie sociali.
Soprattutto a partire dagli anni ’70 si è sviluppata una corrente di studi che ha
considerato i movimenti sociali come parte del normale processo politico,
centrando l’analisi sul tema della mobilitazione delle risorse necessarie
all’azione collettiva. In questa ottica i movimenti sociali agiscono in modo
razionale, propositivo ed organizzato, le azioni di protesta derivano da un
calcolo di costi e benefici influenzato dalla presenza non solo di conflitti ma
anche di risorse necessarie ad attivare questi conflitti. La ricerca ha in
particolare sottolineato il ruolo degli imprenditori politici o, più spesso
organizzazioni, nel mobilitare lo scontento, ridurre i costi dell’azione, utilizzare
e creare reti di solidarietà, acquisire consensi, distribuire incentivi ai membri.
Nell’analisi delle risorse interne a un gruppo l’attenzione si è soffermata
soprattutto sulle forme di organizzazione. Per questo è bene distinguere tra
risorse e motivazioni individuali e di gruppo infatti a livello di gruppo più una
categoria sociale è organizzata più è capace a prendere parte effettiva alla
vita politica: l’organizzazione può quindi compensare l’assenza di altre
risorse. La partecipazione è facilitata dall’appartenenza ad organizzazioni
formali che spesso operano come canali di reclutamento oppure dalla rete di
conoscenze ed amicizie. Queste reti contribuiscono al formarsi, nell’individuo,
del proprio punto di vista sul mondo inoltre contribuiscono a cementare le
amicizie e quindi a fare da collante per il gruppo nella sua interezza.
D’altronde la presenza di reticoli di relazioni sociali intense e socialmente

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omogenee avrebbe favorito la scelta di cooperare facendo crescere quello


che Karl Marx aveva definito “coscienza di classe”. Organizzazione e reticoli
sociali favoriscono la partecipazione nella misura in cui essi producono
identità collettive e cioè senso di appartenenza ad un gruppo: l’identità come
senso di appartenenza ad un “noi” collettivo facilita la partecipazione e se
essa è una precondizione dell’azione politica, al contempo ne è un prodotto.
Lo sviluppo di nuove forme di partecipazione è stato legato anche alle
caratteristiche della cultura politica: un profondo mutamento nel sistema di
valori che aveva caratterizzato la modernizzazione avrebbe favorito il
diffonderi soprattutto delle forme più innovative di partecipazione. La tesi
dello scienziato Inglehart ha poi sottolineato una sorta di “gerarchia di
bisogni” sicchè i bisogni di ordine elevato come la crescita intellettuale ed
artistica siano concepibili soltanto dopo che sono stati soddisfatti bisogni di
livello più basso come la sopravvivenza fisica, la salute ma col passare del
tempo, paragonando i nati dopo la seconda guerra mondiale in condizioni di
benessere economico rispetto ai loro predecessori ci si è accorti che oggi
sono emersi valori del tutto conseguenti a quei valori che Inglehart definiva
bassi o materialistici. I valori cui oggi si fa riferimento nelle rivendicazioni
sono valori definiti “post-ma terialistici”: temi riguardanti l’autorealizzazione
di sé, la propria maturazione e crescita, lo stile di vita. Lo sviluppo di nuove
forme di partecipazione è stato anche spiegato a partire da variabili
socioeconomiche e politiche ovvero in termini di crescita del benessere e
della istruzione. Anche la progressiva apertura dei canali di accesso alle
istituzioni come il decentramento territoriale, la separazione funzionale del
potere, le strategie messe in atto dai membri di un sistema sono state le
variabili che nell’ambito della organizzazione politica hanno favorito
l’ampliamento della partecipazione.
Tuttavia la non partecipazione spesso può essere un indice del consenso alla
democrazia in quanto la crescita della partecipazione molto spesso è indice
di scontento nei confronti di chi è al governo. Uno dei rischi della
partecipazione è la sua tendenza all’accumulo di domande creando rischi di
“sovraccarico”. Secondo uno studio molto discusso l’elevato tasso di
partecipazione può portare anche alla crisi di una democrazia ovvero a
fenomeni di disordine civile, crollo della disciplina, indebolimento dei leader,
scarsa fiducia nella legittimità del regime e alienazione dei cittadini.
Se la protesta è stata vista come negativa per la democrazia, alcuni studi ne
hanno analizzato gli effetti positivi: paragonando le reazioni di un cittadino di
un sistema politico a quelle del consumatore di mercato sono state distinte
due strategie per esprimere scontento:

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EXIT VOICE
Strategia di uscita Strategia di protesta
Reazione politica tipica, essa consiste nel tentativo di cambiare
L’uscita si riferisce all’abbandono di un prodotto per invece che eludere uno stato di cose riprovevole sollecitando
un altro ed è tipica del sistema economico. In questo individualmente o collettivamente il management direttamente
caso l’uscita da una opzione che appare negativa responsabile sia appellandosi ad una autorità superiore sia
viene utilizzata come strategia per salvaguardare il mediante vari tipi di azioni e proteste volte a sollevare l’opinione
proprio benessere. pubblica.

Entrambe, in dosi eccessive possono danneggiare l’impresa dunque è


necessaria anche una certa dose di lealtà ovvero di attaccamento affettivo in
quanto esso porta ad accettare i comportamenti di un determinato sistema o
di una organizzazione. Permettendo ai cittadini di protestare i sistemi stessi
potranno migliorarsi riconquistandone la fiducia, sotto questo profilo è bene
favorire la voce rispetto all’uscita. La partecipazione è stata vista in generale
favorevole allo sviluppo di una democrazia in quanto favorisce il pluralismo
rispetto all’autoritarismo. Inoltre come già anticipato da Tocqueville la
presenza di capitale sociale (composto da tutte quelle risorse sociali che
aiutano a “fare le cose” cioè quegli aspetti dell’organizzazione che facilitano
l’azione) favorisce il buon governo. Le associazioni svolgono un ruolo
fondamentale nello sviluppo di virtù civiche ma non sono l’unico fattore di
sviluppo di capitale sociale: vi concorrono anche la famiglia, le scuole, le
Chiese, i movimenti, i partiti e le istituzioni-
Cap.8 : I gruppi di pressione
I GRUPPI DI INTERESSE
Già durante la Repubblica e poi l’Impero Romano erano presenti
corporazioni ovvero organizzazioni che raccoglievano individui eserci-tanti lo
stesso mestiere; durante il Medioevo le cosiddette “gilde” assunsero
importanti funzioni di governo e si tramandarono fino alla Rivoluzione
Francese che tuttavia puntò a screditare questi corpi intermedi tra il cittadino
e lo Stato poiché possibili fonti di “fazionismo” dannoso per il bene comune. Il
liberalismo, dottrina dominante del XIX sec. propugnò valori quali la libertà di
lavoro e di associazione ed assieme alle rivendicazione della classe operaia
cominciarono a diffondersi le prime Società di mutuo soccorso divenute in
un secondo momento gli antenati degli odierni Sindacati. Alla fine del 1800
emersero i primi sindacati di mestiere e successivamente quelli industriali,
fu con la prima guerra mondiale che si ebbe un momento di grande
espansione di rappresentanza di specifici interessi, che giocarono un ruolo
fondamentale nella mobilitazione dello sforzo bellico. In generale possiamo
dire che i processi di modernizzazione, gli sviluppi tecnologici, la diffusione
dell’’istruzione e la crescita dei ceti medi sono state le variabili maggiormente
significative per la propensione ad associarsi. Tutt’ora la definizione di gruppo
di interesse e quella di gruppo di pressione risultano differenti e controverse
sebbene spesso questi due concetti vengano associati:

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- Secondo Bentley il significato del termine “gruppo” non è univoco:


un gruppo coincide con ogni sezione della società con interessi
propri che agisca o tenti di agire. Non c’è gruppo senza interesse
- Secondo Truman un gruppo di interesse è qualsiasi gruppo che
sulla base di uno o più atteggiamenti condivisi, presenta domande
ad altri gruppi della società
- Per Almond e Powell un gruppo di interesse è un gruppo di
individui legati da comuni preoccupazioni o interessi e consapevoli di
questo legame.
Il concetto di gruppo di pressione sottolinea in maniera più specifica
l’azione di un gruppo in politica; non tutti i gruppi fanno pressione ovvero
sono attivi in politica. All’azione di pressione si riferisce anche il termine
inglese “lobbying” (derivante da lobby = ingresso), usato per indicare
l’azione dei delegati dei gruppi di interesse in contatto diretto con
parlamentari, membri del governo, burocrati, al fine di influenzare le
scelte politiche per condurle a proprio vantaggio.
Il concetto di gruppo sottolinea la volontarietà dell’appartenenza: un gruppo
di interesse può essere definito come un insieme di persone, organizzate
su basi volontarie, che mobilita risorse per influenzare decisioni e
conseguenti politiche pubbliche. La sostanziale differenza con i partiti sta
nel fatto che i gruppi cercano di influenzare le politiche pubbliche, non di
eleggere i propri rappresentanti in parlamenti e governi.
La funzione principale dei gruppi è l’articolazione degli interessi ovvero la
formulazione di una domanda politica in forme e modalità molto diverse. A
questo punto è utile osservare il particolare caso italiano dove l’articolazione
particolaristica di tipo clientelare è largamente diffusa: il tentativo di
ottenere vantaggi spinge gli individui a creare un rapporto di scambio di favori
con esponenti politici con posizioni elettive o solo interne ad un partito di
governo.
Per quanto invece riguarda la modalità organizzata di articolazione, i gruppi
possono essere distinti in quattro tipi:
 Gruppi di interesse anomici: folle e rivolte disorganizzate,
espressione di una protesta o lamentela sporadica che crescono
velocemente ed altrettanto si estinguono.
 Gruppi di interesse non associativi: basati su identità condivise
quali razza, etnia, religione, lingua; interessi comuni in quanto alla
base di una identità collettiva.
 Gruppi di interesse istituzionali: corpi legislativi, forze armate,
burocrazie e chiese si trovano all’interno di istituzioni, con una
struttura di ruoli altamente organizzata.
 Gruppi associativi: strutture specializzate per l’articolazione degli
interessi che sono specificamente designate a rappresentare gli
obbiettivi di un gruppo in particolare. Esempi ne sono i sindacati, le
organizzazioni imprenditoriali e settoriali o religiose o etniche.

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Le modalità d’azione dei gruppi possono essere le più diverse. In relazione


ai contenuti, alle risorse ed ai canali a disposizione si può far ricorso a forme
d’azione convenzionali (anche semplici comunicazioni e contatti) o forme di
pressione più forti come campagne verso l’opinione pubblica, ricorso in
giudizio, finanziamento altrui, corruzione. Se tutte queste forme hanno
successo – di qualunque natura esse siano – l’articolazione degli interessi è
divenuta domanda politica. Per quanto riguarda gli obbiettivi dei gruppi si è
distinto tra gruppi di difesa di interessi “oggettivi” come i gruppi formati a
partire da differenze occupazionali e gruppi fondati sull’espres-sione di
preferenze morali come i gruppi filantropici, quelli umanitari o altri. Inoltre è
utile distinguere tra gruppi di difesa di interesse pubblico e gruppi di interesse
speciale: i primi difendono l’interesse comune condiviso da tutti i membri di
una comunità nazionale, i secondi interessi parziali che avvantaggiano alcuni
gruppi a differenza di altri. Modalità d’azione e obbiettivi sono condizionati e
condizionano le risorse. Le risorse a disposizione dei gruppi sono state
distinte in sei possibilità, combinabili al fine di rendere l’azione più efficace:
- Risorse economico-finanziarie = possedute in abbondanza da
gruppi associativi imprenditoriali o comunque i cui membri
possiedono un alto status economico.
- Risorse numeriche = proprie dei gruppi che possono mobilitare
settori sociali molto ampi ad esempio i lavoratori organizzati in
associazioni sindacali operaie.
- Risorse d’influenza = in cui valgono le conoscenze personali, la
facilità di accesso alle sedi decisionali, a canali di pressione rilevanti.
- Risorse conoscitive = cioè dovute al monopolio o quasi-monopolio
delle conoscenze tecniche relative al settore in cui si esprimono.
- Risorse organizzative = derivanti dall’esistenza di strutture efficienti
del gruppo nell’esprimere ed articolare le proprie domande.
- Risorse simboliche = le risorse che permettono di convogliare
consenso facendo appello a valori simbolici o simboli.
I gruppi con elevate risorse economiche possono fare appello a sanzioni
materiali o togliere i finanziamenti per ottenere i propri obbiettivi, anche le
risorse numeriche sono rilevanti; inoltre i gruppi con risorse simboliche sono
più avvantaggiati nell’acquisizione di consenso mediante la propaganda.
RAPPORTI TRA GRUPPI E PARTITI
Nel considerare questo rapporto bisogna analizzare come ed in che modo i
partiti diventino e rimangano dei gatekeepers cioè “controllori di accesso”
rispetto agli interessi sostenuti dai gruppi. I partiti possono essere considerati
tali se con tutto il loro apparato elettivo, con i propri interessi autonomi
riescono ad essere presenti in ogni arena decisionale, centrale o anche
locale e a determinare sia l’accesso vero e proprio sia l’agenda e i risultati
decisionali che toccano gli interessi sostenuti dai gruppi. L’aspetto centrale è
che i gruppi non possono portare avanti o vedere realizzati i propri interessi
se non passano attraverso i partiti o le élite partitiche ovvero non hanno un

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accesso diretto alle sedi decisionali, specie in sede governativa e


parlamentare. Dal punto di vista dei gruppi l’intervento sul partito può
avvenire a livello elettorale, interno al partito, a livello delle decisioni
programmatiche (magari attraverso posizioni e proposte suggerite dai gruppi
a membri di un partito) e a livello decisionale (parlamentare, in aula o
commissione o con interventi diret-ti di esponenti del gruppo su parlamentari
o membri del governo). Gruppi e partiti scambiano influenze e risorse; i partiti
possono necessitare delle competenze tecniche di un gruppo circa un
determinato ambito o spesso della semplice approvazione dei soggetti
interessati. Circa i rapporti partito/gruppo sono 4 le situazioni da analizzare:

P
INFLUENZA SINDACATO SUL PARTITO -
A + NEUTRALITA’: partiti gatekeepers e gruppi autonomi EGEMONIZZAZIONE: il gruppo egemonizza il partito
R I partiti mantendono il loro ruolo di controllori dell’acces Un gruppo che condiziona completamente il partito a livello
T so ed i gruppi preferiscono non stabilire alcun contatto di nomina e reclutamento. In sostanza il partito è espres-
I privilegiato con un partito. Questo modello comporta sione del gruppo, offrendo ad esso un accesso indiretto
T l’autonomia dei gruppi che possono realizzare un appello alle decisioni pubbliche.
O multipartitico. Esiste poi la possibilità in cui il gruppo non
abbia nemmeno bisogno di interagire con un partito poi
S SIMBIOSI: partito e gruppo si rafforzano a vicenda nelle
chè possiede da solo l’accesso diretto alle sedi decisiona
U rispettive sfere d’attività. Sono in una posizione paritaria. Vi
li. In tale caso il partito è visto come secondario.
sono situazioni in cui il sindacato è costretto ad appoggiarsi
S al partito ma può sostentarsi in completa autonomia. Non
OCCUPAZIONE: uno o più partiti prevalgono su gruppi. vi è una relazione simmetrica. Si è parlato di due tipi di rap
I
N Situazione in cui il reclutamento e la nomina di attività porti: di clientela (1 o più gruppi riescono ad ottenere un
decisionali vedono la preminenza assoluta degli esponen accesso privilegiato alla pubblica amministrazione) o paren
D
A ti del partito, gli interessi del gruppo sono subordinati a tela (rapporti privileg.con un partito): in queste situazioni i
quelli del partito. I gruppo non può nemmeno scavalcare rapporti tra partiti e sindacati sono influenzati dalle caratte
C
A il partito e fare ricorso alla burocrazia senza che questo ristiche che hanno assunto gli ultimi; alcuni si sono limitati
richieda appoggio elettorale o di altro tipo. a rappresentare, altri hanno assunto un ruolo politico.
T
O

Il caso italiano è stato invece caratterizzato da un modello di sindacato di


classe: l’operaismo sindacale ha creato l’illusione della rappresentanza
sindacale; il rifiuto dell’idea che gli interessi della classe operaia potessero
opporsi non solo a quelli dei capitalisti ma anche a quelli “ non antagonistici”
comportò il rischio che “l’interesse di parte venisse scambiato per quello
generale.” Inoltre i sindacati gestirono completamente l’ondata di proteste a
partire dall’autunno caldo come un movimento politico più che sociale.
LA TEORIA PLURALISTA DEI GRUPPI
In questa teoria l’esistenza dei gruppi è vista come fonte di equilibrio,
socializzazione, autonomia della società dallo Stato.
La pluralità garantisce equilibrio, la competizione porta alla mediazione, tutto
questo è beneficio per la democrazia. La mobilitazione inoltre produce contro-

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mobilitazione, due fenomeni che concorrono nella realizzazione di equilibrio


tra pressioni contrastanti.
In secondo luogo gli effetti della partecipazione sono visti come
particolarmente socializzanti: la vita nelle associazioni educa, la tolleranza è
facilitata dalle appartenenze multiple e l’affiliazione ai diversi gruppi che
contribuisce a creare una rete di appartenenze trasversali aumenta
l’integrazione tra individui.
In terzo luogo gli individui che si organizzano in gruppi sono meno
dipendenti dalle istituzioni pubbliche infatti da una parte i gruppi, essendo
attori centrali nella democrazia esprimono la capacità di organizzarsi dal
basso.
Dalla teoria pluralista consegue una visione della politica come
mediazione piuttosto che esercizio di autorità. Tuttavia sono state mosse
numerose critiche alla teoria pluralista: in primo luogo si è osservato che la
mobilitazione dei gruppi era limitata e che era fonte di ineguaglianza (basti
osservare le diseguali risorse a disposizione dei vari gruppi). La presenza di
un interesse collettivo inoltre non è condizione sufficiente alla formazione di
un gruppo e per di più l’esistenza di questo interesse comune non porta
automaticamente all’azione collettiva: perché l’azione sia collettiva occorrono
incentivi materiali o simbolici ai membri o - più raramente - metodi coercitivi.
Inoltre l’organizzazione stessa è più facile per quei gruppi che dispongono di
elevate risorse economiche in quanto sono disposti a dedicare parte di esse
all’articolazione degli interessi.
IL MODELLO PLURALISTA E QUELLO NEOCORPORATIVO A
CONFRONTO

MODELLO PLURALISTA MODELLO NEOCORPORATIVO


Le associazioni sono singole, obbligatorie, non in concorren-
Le associazioni sono multiple, volontarie, non gerarchiche, za, gerarchiche e differenziate secondo criteri funzionali. Esse
concorrenti e non necessariamente differenziate secondo detengono una licenza, sono riconosciute, sovvenzionate e
criteri funzionali. Esse non hanno licenze, non sono riconosciu qualche volta sponsorizzate dallo Stato e controllate. I contat
te né sovvenzionate, né create dallo Stato e né da esso ti istituzionali tra gruppi e governo sono frequenti ed efficaci:
controllate. Sono più frequenti i contatti con partiti diversi, i gruppi hanno spesso responsabilità anche nella realizzazione
lobbying parlamentare e campagne per mobilitare l’opinione delle politiche mentre sono più rari contatti con partiti. Un sis
pubblica e le azioni di protesta. Il sistema pluralista è carat- tema tale ha associazioni forti, integrate e ricche di risorse,
terizzato per una struttura organizzativa frammentata e po- relativamente indipendenti dai membri e capaci di sviluppare
vera di risorse che deve fare forte affidamento sulla sua base prospettive di lungo termine. Un sistema istituzionalizzato di
ed ha quindi difficoltà a sviluppare programmi di lungo perio- iterazioni attribuisce alle associazioni ruoli particolari nella
do. Riguardo alla logica di influenza i gruppi la esercitano realizzazione delle politiche. Tipico del sistema neocorporativo
attraverso varie forme di pressione, non ci sono rapporti è la concertazione ovvero l’accordo tra più attori governativi e
strutturati. Tipiche sono le alleanze mutevoli. non, sulle politiche da realizzare; i compromessi sono stabili.

Culla del neocorporativismo sono state le democrazie scandinave, l’Austria,


la Svizzera, poi Belgio ed Olanda; dotati di associazioni di classe e settoriali
ben organizzate e con economie fortemente integrate su scala internazionale
ma caratterizzati anche dalla presenza di partiti socialdemocratici forti e
stabili nell’ambito di politiche neutrali nel settore estero e relativamente
omogenei in campo culturale. Il neocorporativismo si è diffuso dove i
sindacati erano maggiormente vicini al governo. Una più effettiva libertà di

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associazione, maggiore capacità di azione collettiva, un più profondo


impegno nel perseguire politiche di pieno impiego, partecipazione diffusa ed
organizzata e una conseguente accettazione collettiva delle decisioni
politiche inoltre l’informazione specializzata, la necessità di pianificazione, di
maggiore sicurezza negli investimenti e gli imperativi fondamentali di
assicurarsi la pace sociale, di flessibilità della manodopera, di contenimento
dei salari allo scopo di accrescere la competitività internazionale sono tutti
fattori che hanno favorito il neocorporativismo. Lo sviluppo di un sistema
neocorporativo è stato tuttavia ostacolato in gran parte dalla frammentazione
delle organizzazioni di rappresentanza degli interessi. Studi recenti hanno
analizzato come la diffusione delle dottrine monetariste così come
l’indebolimento dei sindacati in termini di iscritti e sostegno politico sarebbero
state alcune delle cause della crisi recente in cui si sta imbattendo il modello
neocorporativo. A questo si aggiunga che esso mal si adatta alla gestione
delle relazioni tra gruppi di interesse e poteri pubblici a livello sopranazionale;
ad esempio nell’Unione Europea il modello di rappresentanza funzionale è
stato in gran parte quello di tipo pluralista costituito da una molteplicità di
organizzazioni non monopolistiche ed una limitata partecipazione di essi alle
decisioni pubbliche.
Cap.9: I partiti politici
IL CONCETTO DI PARTITO
A lungo considerati gli attori fondamentali delle democrazie rappresentative, i
partiti politici hanno visto susseguirsi numerosi studi e numerosi definizioni
che cercassero di essere comprensive di tutti i loro aspetti. Una delle
definizioni più note è stata fornita da Max Weber: associazioni fondate su
una adesione formalmente libera, costituite al fine di attribuire ai propri
capi una posizione di potenza all’interno di un gruppo sociale (oggi uno
Stato) ed ai propri militanti attivi possibilità ideali e materiali per il
perseguimento dei fini oggettivi o vantaggi personali o entrambi. Inoltre
Weber distingue tra partiti orientati a proporre una nuova visione del mondo e
quelli orientati ad attribuire potere ai leader. Un’altra definizione nota è quella
di Downs: una compagine di persone che cercano di ottenere il controllo
dell’apparato governativo a seguito di regolari elezioni. Lo scopo di tutti i
partiti politici è quello di influenzare l’ordinamento e l’apparato di persone che
guidano un qualsiasi tipo di comunità sociale; la strategia dei partiti consiste
nella conquista di cariche elettive. Si possono analizzare i partiti in base alle
funzioni che essi esercitano:
 Strutturazione delle domande: i partiti danno forma alle domande, ne
sono recettori:
 Strutturazione del voto: (è monopolistica) consiste nel presentare liste
con propri simboli e candidati in modo da fornire una scelta ristretta agli
elettori.
 Socializzazione politica: essi inculcano valori, insegnano ad occuparci
della collettività

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 Reclutamento dei governanti: i partiti sono i principali canali di


selezione del governo
 Controllo dei governati sui governanti: in quanto i partiti sono
strumenti di collegamento governo/cittadini
 Formazione delle politiche pubbliche o policies: elaborando
programmi i partiti sono fondamentali nel network decisionale.
Il rapporto tra partito ed elettore si basa sull’analogia
“produttore/consumatore” (non sempre all’insegna della qualità e del prezzo)
e si è parallelamente parlato, col tempo, dell’elettore come “homo
oeconomicus” nel cosiddetto “approccio della scelta pubblica” : in questo
approccio la dipendenza degli eletti dagli elettori avrebbe una conseguenza
negativa producendo debito pubblico ed inflazione. Volendo soddisfare il
maggior numero degli elettori, gli eletti utilizzerebbero a piene mani la
possibilità di distribuire beni e servizi, non preoccupandosi della crescita del
debito nel lungo periodo.
IDENTITA’ COLLETTIVE E PARTITI
Quanto della costruzione della identità collettiva è oggi affidato ai partiti? In
passato erano le ideologie a fare da collante, oggi queste hanno perso
terreno poiché nella massa si è persa la capacità di azione di stimoli
ideologici. Oggi il partito come “luogo che accoglie dalla culla alla bara” non è
più specchio della realtà. Si sono dunque perse le strutture ingessate ma c’è
ancora enfasi nella partecipazione politica, sono più diffusi i movimenti
temporanei e molte scelte di voto sono motivate da identità partitiche. Si è
parlato dunque di un “approccio identitario alla politica” per il quale
l’essenza stessa della politica sarebbe la capacità di costruire identità
collettive attraverso un uso sofisticato dell’ideologia. Ancora oggi si svolgono
due attività parallele:
IDENTITA’ IDENTIFICANTE IDENTITA’ EFFICIENTE

Consiste nel costruire, preservare, rafforzare le identità I politici prendono decisioni direttamente intese a
politiche. Nel produrre simboli in cui la collettività si migliorare la posizione relativa dell’entità collettiva
riconosce, comunicare solidarietà e concordare l’azione che essi rappresentano nel sistema in cui essa
collettiva. agisce.

Sebbene oggi esista in forma più frammentata, è un’atti- Le decisioni finali efficienti spettano esclusivamente
vità più efficiente per i movimenti. ad un personale partitico o governativo.

Il partito si da una struttura commisurata allo scopo che si è prefisso. Max


Weber ha proposto un’analisi dell’evoluzione dei partiti nel tempo,
raggruppandoli in modelli benché si possa utilizzare – in qualità di criterio
suddivisore – anche la filiazione ideologica.
Weber ha distinto inizialmente due tipi fondamentali:

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IL PARTITO DI NOTABILI (da “notevoli”= persone insigni in ambito sociale ed in virtù di una buona condizione economica sono
in grado di agire continuativamente all’interno di un gruppo dirigendolo o amministrandolo)
Costoro potevano occuparsi di politica avendo alle spalle una solida struttura di sostegno. Si formavano attorno ad un singolo
individuo cui, in seguito si univano i nobili. La risorsa principale dei politici era allora la deferenza cioè il rispetto tradizionalmente
legato alla loro classe di origine. Sono composti da un piccolo comitato e si riuniscono principalmente in periodi antecedenti alle
elezioni, possiedono strutture non permanenti. (Duverger parlerà di “partiti di origine parlamentare” in quanto essi creano la loro
rete di appoggi prevalentemente in Parlamento)

IL PARTITO IDEOLOGICO DI MASSA il cui motore di creazione è l’allargamento del suffragio


Costituiti da politici di professione ovvero da individui che vivono di e per la politica, essi si sostentano tramite l’elargizione di
stipendi o emolumenti. La presenza del partito nel territorio è capillare, la sua cellula base è la sezione e la sua attività è perma-
nente. I finanziamenti sono forniti dagli iscritti. Alla base del partito c’è una vera e propria ideologia strutturata, sulla quale è
costruita una fitta rete di adesioni volontarie e funzionariato stipendiato. La risorsa dei politici qui non è più la deferenza ma la
delega.

Guardando ai partiti socialisti europei Neumann ha individuato una tipologia


di partiti definita PARTITI DI INTEGRAZIONE, i cui membri vengono integrati
in una serie di associazioni vicine o appartenenti al partito stesso per ottenere
un’adesione ideologica totale. Per questi partiti è stato scritto che “la sua
organizzazione si estende dalla culla alla tomba ovvero da associazioni
assistenziali per l’infanzia a lavoratori per i forni crematori. Il partito ha preso
l’esistenza degli affiliati su di se.”
Duverger ha invece distinto diversi tipi di partito facendo riferimento alla
struttura organizzativa ovvero analizzandone la unità di base:

COMITATO SEZIONE
(partito di notabili) (partiti ideologici di massa)
- Partiti liberali o repubblicano italiano - - Partito socialista -
Formato da 12 persone o giù di lì, prevalente- Ha una adesione formale che si può sottoscrive
mente appartenenti alle élite, con una adesione re nel territorio vista la diffusione capillare, la
di cooptazione e la risorsa di prestigio sociale. I risorsa fondamentale è l’attivismo, il tipo di
luoghi di adesione sono i circoli borghesi con una strutture burocratica ed organizzata.
struttura informale.

CELLULA MILIZIA
(partiti di fabbrica) (corpi militari o para-militari)
- Partiti comunisti - - Partiti fascisti -
Tipico delle fabbriche, conta un numero ristretto Organo di tipo militare in cui vige una ferrea
di persone e mira ad organizzare gli operai colle- gerarchia. L’adesione è il reclutamento. Ha come
gando le loro rivendicazioni ad un progetto poli- risorsa la fedeltà, sono richieste obbedienza
tico. La risorsa è l’attivismo collettivo, l’azione è assoluta e dedizione.
totalizzante e l’adesione permanente

Otto Kirkheimer ha guardato alle trasformazioni dei partiti di massa nel


tempo, elaborando il concetto di CATCH-ALL PARTY – definito da Sartori in
una traduzione come PARTITO PIGLIATUTTO - per descrivere il nuovo tipo
di partito che cominciava ad affermarsi nel secondo dopoguerra. Questo tipo

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di partito al fine di ottenere il massimo dei consensi attiva una serie di


modifiche nel suo assetto. Esso è caratterizzato da:
 Drastica riduzione del bagaglio ideologico
 Rafforzamento della classe dirigente al vertice
 Diminuzione del ruolo del singolo membro
 Minore accentuazione del ruolo di riferimento di una specifica classe
sociale o di una clientela confessionale (classe gardé) per reclutare invece
elettori tra la popolazione in genere.
 Facilitazione dell’accesso ai diversi gruppi d’interesse
Col tempo la trasformazione dei metodi di propaganda ha determinato un
cambiamento in quelli che da partiti di massa si erano evoluti in partiti
pigliatutto. Allora erano strutturati su un modello di propaganda esterna ed
interna (ad esempio comizi seguiti da una serie di altre attività quali
produzione di manifesti, volantini e la Stampa di partito). I documenti
programmatici fornivano una linea. Con i cambiamenti dovuti all’avvento della
televisione anche i partiti dovettero adeguarsi. I partiti cercarono di costruirsi
uno spazio nel canale televisivo in ragione di questo nuovo sviluppo mass-
mediatico. Inoltre in Italia si assistette ad uno sviluppo quasi “missionario” del
ruolo dei capi di partito nelle elezioni. Calò il peso della ideologia e – per una
logica di vasi comunicanti – aumentò quello della burocrazia di partito che è
in mano agli eletti. Cambiarono le forme di finanziamento in quanto le spese
erano sempre maggiori; si ricorse ai gruppi di interesse con elevate risorse
economiche, al finanziamento pubblico ed in qualche caso alle tangenti
illegali. L’evoluzione portò dunque ad un nuovo tipo di partito, così come
descritto da Panebianco, che ne analizzò le trasformazioni organizzative, il
partito PROFESSIONALE-ELETTORALE dove per “professionale” si intende
non più una adesione su base ideologica ma l’introduzione di personale
esperto che potesse migliorare la logistica configurandone l’impressione più
pragmatica. Questo tipo di partito è una evoluzione del partito burocratico di
massa e va oltre il catch-all party:
 Prevalgono competenze specialistiche
 Ha l’obbiettivo di vincere le elezioni dunque fa molta propaganda (i legami
organizzativi verticali sono deboli, fa appello agli elettori)
 Preminenza dei dirigenti che “stanno sopra”
 Diverso finanziamento (tesseramento ed attività collegiali)
 Pone l’accento su “issues” (temi, problemi) e sulla leadership
Se prima prevalevano i “credenti” adesso vi si sono sostituiti i “carrieristi”,
persone che non avanzano per ortodossia ma per meriti, capacità di
coinvolgimento ed “experties” ovvero esperti.
Gli studiosi Katz e Mair hanno analizzato una tipologia di partito di cui molto
si è parlato di recente e nella quale si è vista l’evoluzione di molti elementi dei
partiti, il CARTEL PARTY ovvero partito di “cartello” in quanto si fa
riferimento all’”oligopolio”, al “fare cartello” di u tempo; il concetto di cartel
party sottolinea la crescente collisione tra partiti che stipulano alleanze

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(cartelli appunto) per ottenere risorse pubbliche. Il punto di partenza degli


autori è che i partiti avrebbero perso il contatto con la base sociale, così
rendendo superflua la presenza di quadri intermedi, viene accentuato il
potere della leadership e assume un ruolo importante il finanziamento
pubblico. Questi partiti sono organizzati diversamente inoltre non detengono il
monopolio in quanto altri partiti entrano all’interno del sistema politico. Essi
sono caratterizzati da una tripartizione dei sistemi organizzativi:
- PARTY ON THE GROUND la base sociale che ha un rapporto più diretto
con il #3
- PARTY IN CENTRAL OFFICE composto dai manovratori della “macchina di
partito”
- PARTY IN PUBLIC OFFICE composto da parlamentari, sindaci,
rappresentanti
FORMARSI DEI SISTEMI DI PARTITO
Possiamo elaborare un approccio genetico alla costruzione dei sistemi di
partito: Rokkan ha elaborato una quasi-teoria sulla costruzione di essi e sulle
famiglie di partiti ricollegandone la nascita al sorgere di fratture nei sistemi
nazionali all’interno dell’opinione pubblica ovvero tra chi auspica una cosa e
chi ne auspica una opposta. Le fratture attorno 4 grandi temi hanno dato vita
a CLEAVAGES (linee divisorie, spartiacque). Sono fratture socioculturali
dovute a conflitti di volontà, le 4 cleavages hanno finito per allinearsi su
stesse posizioni dando vita a famiglie:
CENTRO PERIFERIA ¹
STATO CHIESA ²
CITTA’ CAMPAGNA ³
CAPITALE LAVORO
 Legato a processi di formazione di Stati nazionali, contrasto tra centro
propulsore di accentramento e zone periferiche “soggiogate” con costumi,
tradizioni, usi differenti. Qual è la ricaduta sul sistema dei partiti? I contrasti
interni hanno portato alla formazione di partiti centralismi (in genere liberali)
ed autonomisti (regionalisti, eteroregionalisti).
 Nasce con la riforma protestante, è un contrasto tra posizione
confessionale e laica. Ha dato origine a partiti religiosi e liberali.
 Contrappone interessi dei ceti rurali a quelli dei ceti industriali cittadini
ovvero posizioni protezionistiche contro posizioni di politica liberista (in
particolare hanno avuto grandi sviluppi in Europa centrale e settentrionale
che hanno visto la città maggiormente come sede di processi industriali).
 Ricalca la divisione tra imprenditori industriali e classe operaia ed è proprio
questo quarto punto ad aver maggiormente improntato la divisione tra destra
e sinistra attorno al tema dell’intervento dello Stato per ridurre le forti
disuguaglianze sociali ed economiche cresciute dopo la rivoluzione
industriale. E’ con questa frattura che nacquero partiti conservatori e
socialisti.

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Vi è anche una quinta cleavage, più spesso definita come una sotto-
cleavage, responsabile della spaccatura tra comunisti e socialisti riformisti.
Sovranazionalmente tale classificazione delle cleavages porta
all’inquadramento dei partiti in famiglie a cui appartengono quelli con radici
comuni. Ne ricaviamo ancora una volta l’idea che la politica segua una certa
idealità:
- Partiti liberali e radicali (borghesia vs. proprietari terrieri)
- Partiti conservatori (privilegi dei proprietari terrieri e del clero vs.
allargamento suffragio e altri diritti)
- Partiti socialisti e socialdemocratici (classe operaia)
- Partiti democristiani (Chiesa cattolica vs. crescente emergere democrazie
liberali)
- Partiti comunisti (scissione ideologica con socialisti, revisione al fine di
accettare in taluni casi elementi democratici e capitalistici)
- Partiti etnico-regionalisti (difesa minoranze etnico-linguistiche)
- Partiti agrari (difesa interessi campagne vs. rivoluzione industriale)
- Partiti della destra radicale (antiliberali ed antidemocratici, xenofobi e
populisti)
A seguito delle cleavages si è verificato il “congelamento” ovvero una bassa
fluttuazione del voto (volatilità) tra destra e sinistra. Il congelamento non solo
delle strutture ma anche dei conflitti nel lungo periodo, avrebbe avuto
l’effetto positivo di incapsulare gli scontri sociali nel senso di una limitazione
delle divisioni sociopolitiche. Secondo ricerche recenti si assisterebbe adesso
invece all’inversione di tendenza ovvero ad uno “scongelamento” nel
sistema dei partiti a seguito del cambiamento del peso relativo delle diverse
famiglie spirituali ad alla nascita di alcuni nuovi partiti. Il declino dei partiti
religiosi e dei partiti comunisti insieme all’emergere dei partiti ecologisti
sarebbero i maggiori responsabili di questo fenomeno.
I partiti socialisti saranno, nella storia, i primi a darsi un ordinamento ed
un’organizzazione. Sebbene il cerchio delle cleavages si sia chiuso, dopo di
esse c’è stata la nascita di alcuni partiti ecologisti quali i verdi per la quale è
balenata l’idea di una cleavage ecologista ma tale teoria non si è rivelata
efficace e la nascita di tali partiti è stata piuttosto reputata un fenomeno
anomalo poiché non vi è una posizione opposta che si è sviluppata
all’ecologismo. Le posizioni pacifiste ed interventiste invece sono da definire
come posizioni monotematiche (ONE SHOT MOVEMENT) le quali danno
vita a contrapposizioni ideologiche che non si coagulano.
IL NUMERO DEI PARTITI
Un’analisi classica dei sistemi li distingueva in tre tipologie: monopartitici,
bipartitici, multipartitici. Mentre il sistema monopartitico, proprio dei regimi
autoritari, vieta la formazione di altri partiti il sistema bipartitico come quello
britannico o statunitense vedono un’alternanza di potere abbastanza
equilibrata; qui l’elettorato elegge direttamente il governo, non si perde tempo
in negoziati per creare coalizioni ed il governo è stabile. Nei sistemi

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multipartitici, vigenti nella maggior parte delle democrazie, generalmente vi


sono coalizioni eterogenee ed instabili, radicalismo ideologico. Il numero dei
partiti non è comunque sufficiente a definire la variabile che interessa gli
scienziati politici ovvero le iterazioni reciproche tra essi, questo sistema di
iterazioni sarebbe in gran parte influenzato dalla ideologia dei partiti ed in
particolare dal livello di polarizzazione ideologica (la collocazione degli
elettori sull’asse destra/sinistra). Sulla base di questa precisazione vengono
distinte tra tipologie di regime monopartitico:
 Partito singolo quando solo un partito è legale
 Partito egemonico quando esistono altri partiti in vece di satelliti del
partito principale
 Partito predominante quando esistono più partiti che competono con il
partito dominante in caso di elezioni ma non riescono effettivamente a
vincere.
Vi è poi un sistema con due partiti significativi ed una moderazione ideologica
che permette un certo tipo di competizione. Si può dunque parlare di:
 Sistema bipartitico quando i due partiti sono in grado di competere per
la maggioranza assoluta dei seggi, almeno uno riesce ad ottenerla e
vuole governare da solo, l’alternanza o rotazione al potere sono
alternative credibili.
Numero di partiti e polarizzazione ideologica permettono di distinguere vari
sistemi multipartitici:
 Multipartitismo (pluralismo) moderato quando il numero dei partiti
che possiede un certo peso non supera i cinque, vi sono governi di
coalizione, la struttura del sistema è bipolare, con coalizioni che
competono l’una con l’altra spostandosi al centro per conquistare
l’elettorato fluttuante.
 Pluralismo polarizzato quando i partiti sono superiori a cinque tra cui
vi sono partiti antisistema, due opposizioni bilaterali che non si
alleerebbero mai, lo spettro delle opinioni politiche è ampio e vi è una
tendenza centrifuga in quanto – essendo il centro occupato – se i partiti
si spostassero al centro perderebbero elettori alle ali estreme. La
politica è qui estremista, c’è la tendenza a fare promesse che non
potranno mai essere mantenute.
 IL CASO ITALIANO è stato inizialmente considerato un caso di
pluralismo polarizzato con numero di partiti rilevanti superiori a cinque,
partiti antisistema (msi-pci), centro occupato dalla democrazia cristiana
ed una elevata polarizzazione dei cittadini nell’asse destra-sinistra.
Questa teoria ha sollevato numerose critiche in quanto alcuni autori non
consideravano il PCI come partito antisistema. A partire dagli anni ’60 si
è vista in Italia una evoluzione del sistema pluralistico polarizzato in
pluralismo centripeto: un sistema caratterizzato rafforzamento del
centro che progressivamente ha visto colmarsi con la nascita dei DS e
di AN, partiti che progressivamente si sono avvicinati al centro.

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Cap. 10: La comunicazione politica


La politica è ragionamento, capacità di argomentazione, uso del linguaggio,
tutto questo, in una sola parola, comunicazione. Il ruolo di alcuni elementi
propri della comunicazione quali l’uso della retorica e dei simboli è spesso
stato fondamentale nella costruzione di identità collettive ma molto spesso
anche nella stigmatizzazione della manipolazione delle masse. La
comunicazione politica dunque è stata così definita: lo scambio e il confronto
dei contenuti di interesse pubblico-politico prodotti dal sistema politico, dal
sistema dei media e dal cittadino-elettore. Le istituzioni democratiche, che
sono arene di discussione, rappresentano comunità costruite su dibattiti,
opinioni, critiche, giustificazioni ed opinioni pubbliche. In democrazia i
governanti sono sensibili nella loro discussione alle opinioni del pubblico, le
quali – sottolinea Sartori – sono del pubblico nel senso che il pubblico ne è il
soggetto. La presenza di una opinione pubblica libera è elemento
indispensabile in una democrazia rappresentativa. La letiggitamzione dei
rappresentanti passa qui attraverso il ruolo della libera discussione sulle
decisioni dei governanti. Nel parlamentarismo i candidati sono eletti sulla
base di una fiducia personale, sulla base di relazioni locali, notorietà e sulla
deferenza che suscitano. Il rappresentante è fiduciario dei suoi elettori. Con
l’allargamento del suffragio il parlamentarismo viene sostituito dalla
democrazia dei partiti: qui gli elettori tendono a riporre la propria fiducia sul
partito. Quella verso cui ci si muove oggi è invece una democrazia del
pubblico: in questa nuova situazione i legami con i partiti si indeboliscono
mentre aumenta parallelamente per i candidati l’attenzione alle tecniche di
comunicazione. L’informazione diviene cioè più neutra, il dibattito emerge e si
espande all’esterno dei partiti mentre manifestazioni pubbliche e sondaggi
acquistano sempre maggiore importanza. Pur non essendo parte dello Stato,
l’opinione pubblica è tale almeno in tre sensi:
a) l’oggetto di cui ci si occupa è la cosa pubblica
b) lo strumento è il dibattito pubblico cioè visibile dall’esterno
c) lo spazio dove cisi confronta è pubblico cioè aperto a tutti
L’opinione pubblica ha una fondamentale funzione in democrazia, essa si
legittima tramite la sovranità popolare; per essere sovrano il popolo deve
dunque possedere ed esprimere un contenuto e l’opinione è appunto il
contenuto che da sostanza ed operatività alla sovranità popolare: per questo
si dice che la democrazia è governo di opinione. L’esistenza di una siffatta
opinione è un fenomeno moderno che presuppone una società civile
separata dallo Stato, libera e pluralista. Già negli anni ’60, lo studioso
Habermas aveva analizzato l’emergere e l’affermarsi della sfera pubblica cioè
di un ambito di società civile – non statale ma pubblicamente rilevante – dove
si hanno discussioni pubbliche, visibili dall’esterno su temi di pubblico
interesse. Con l’estensione del commercio su larga scala internazionale
crebbe la necessità di avere informazioni provenienti da ovunque ed il
capitalismo commerciale creò una classe sociale interessata al controllo

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sull’azione del governo. La sfera pubblica dunque si affermò assieme alla


borghesia commerciale ed assunse, a poco a poco una posizione egemonica
nella società. Nel corso del XVIIIsec. Si afferma la nozione di opinione
pubblica connessa a quella di pubblicità: peculiare alla sfera pubblica è lo
strumento usato per il confronto politico: l’argomentazione pubblica e
razionale. Caffè, salotti, logge massoniche diventano i luoghi privilegiati per la
discussione e lo scambio di opinioni che restano comunque appannaggio
esclusivo di una élite. Dopo le rivoluzioni si afferma con forza il giornalismo,
sganciatosi dalle pressioni assolutistiche dei governi e sarà proprio esso a
diventare il maggior strumento per ampi, liberi dibattiti.
MEDIA E VOTO
Gli studi contemporanei si sono soffermati in particolare sull’influenza dei
media sulla partecipazione politica, in particolare sul comportamento
elettorale. Dopo la prima guerra mondiale si aprì la prima polemica sulle
falsità diffuse dai mezzi di comunicazione interventisti ed emerse il primo
giudizio negativo di strumentalizzazione di questi; emerse l’immagine dei
mezzi di comunicazione onnipotenti, capaci di esercitare direttamente ovvero
senza alcun filtro un effetto costante di influenza su un pubblico considerato
omogeneo ed amorfo. Le ricerche odierne hanno ridimensionato il ruolo dei
media sull’influenza individuando alcuni fattori molto più rilevanti che
tenterebbero di fornire ragioni al comportamento elettorale:
- caratteristiche socio-economiche (pensare politicamente come si è
socialmente)
- tendenza a mantenere nel tempo la decisione di voto
- scarsa influenza delle campagne elettorali anche mediatiche a causa
del radicamento di alcune scelte nel pubblico
- relazioni con famiglia, amici, colleghi di lavoro in quanto la
comunicazione interpersonale tende ad essere uno dei maggiori
veicoli per la formazione ed il mantenimento di una opinione politica.
L’attenzione si è quindi concentrata sull’individuo: se l’elettore tende ad agire
in modo razionale e le informazioni a sua disposizione sono limate ecco che il
ruolo dei giornalisti e dei media sarà accresciuto ed essi diverranno sempre
più dei gatekeepers nel controllo dell’accesso all’informazione. Diversi studi
hanno delineato una progressiva professionalizzazione delle campagne
elettorali: dal cam biamento nella gestione che ha visto accrescere la
presenza di personale esperto, all’attenzione sia per le caratteristiche fisiche
del candidato sia la capacità di comunicare. Tuttavia è rimasta limitata la
reale efficacia delle campagne, esse si sono dimostrate efficienti soltanto nel
caso di elettori con scarsa attenzione per la politica.
Se l’opinione pubblica è stata presentata come istanza intermedia tra
elettorato ed istituzioni pubbliche, sono stati individuati anche i potenziali
rischi della comunicazione di massa:
- Anzitutto l’elaborazione di simboli è stata considerata un subdolo
strumento di potere politico.

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- La comunicazione politica una tecnica di manipolazione ovvero


come l’insieme delle tecniche sfruttate dai politici per sedurre,
gestire, circuire l’opinione pubblica.
- I rischi di conformismo della massa e di dispotismo della
maggioranza soprattutto a causa degli stessi mass-media, visti
sempre più come manipolatori. L’immagine dei mass-medie si è
andata trasformandosi ad essere sempre di più uno strumento di
inganno piuttosto che di informazione.
L’espressione “mediatizzazione della politica” è stata sempre più usata per
indicare un processo di progressiva autonomizzazione dei media da ogni
controllo politico ed addirittura di crescita della loro capacità di controllare la
politica. Nelle ipotesi più pessimiste l’indebolimento dei partiti avrebbe
favorito la trasformazione delle democrazie contemporanee in videocrazie
rafforzando il potere dei mezzi di comunicazione di massa. I principali effetti
negativi della televisione in particolare sono stati:
- la televisione come incoraggiatore della politica “spettacolarizzata” o
entertaining (per rispondere le esigenze dei media i politici
tenderebbero ad inscenare la politica in modo da renderla più
appetibile al pubblico).
- la personalizzazione della politica, tendenza che rafforza
un’immagine monocratica del singolo candidato, votato più per
l’immagine che per i contenuti del programma che intende
sostenere.
- La superficialità dell’informazione: per concentrare gli avvenimenti
nei ridotti tempi televisivi si tende a fornirne un’immagine
drammatizzata ed incompleta, l’immagine viene frammentata in
sound bites, più adatta al coverage televisivo.
- La selezione arbitraria delle notizie.
- L’aumento del costo delle campagne elettorali in quanto essa ha un
costo maggiore rispetto agli altri metodi propagandistici.
- La manipolazione dell’elettorato, specie con l’utilizzo di appositi
sondaggi e con la strumentalizzazione dei relativi risultati
Alla videocomunicazione politica tuttavia si è cercato di guardare anche con
un certo ottimismo, in particolare la televisione è apparsa come forum nel
quale rappresentanti di interessi emergenti potessero trasmettere il proprio
messaggio in modo da raccogliere consensi; inoltre se ne è tenuto conto in
maniera positiva per il ruolo che essa ha nelle azioni di propaganda: il
bisogno dei gruppi di contare sui media come “amplificatori” del proprio
messaggio. Più in generale i media hanno assunto un particolare ruolo di
advocacy ovvero di patrocinio dell’interesse collettivo.
Lo sviluppo tecnologico che oggigiorno sembra permettere un maggiore
pluralismo nelle fonti di informazione ed una maggiore qualità e trasparenza
ha fatto parlare di una “terza era della comunicazione politica”, dominata dalla
rivoluzione digitale (i nuovi mezzi avrebbero un effetto di riequilibrio) e dal

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predominio incontrastato di internet. Tra i suoi innumerevoli vantaggi Internet


influenza il comportamento di singoli ed organizzazioni intervenendo
soprattutto sulle modalità di iterazione tra individui e gruppi fino a promuovere
una e-democracy ovvero una crescita delle opportunità di partecipazione
politica. L’uso di nuove tecnologie è positivo per la democrazia
rappresentativa in quanto può concorrere nel migliorare il rapporto tra cittadini
ed eletti., può garantire l’ampliamento del bacino di utenza in materia di
produttori d’informazione e dunque di riflesso incrementare la partecipazione:
il pluralismo dunque e l’eterogeneità dei contenuti sono stati i suoi maggiori
vantaggi e meriti.
ATTORI E REGOLE DELLA COMUNICAZIONE POLITICA
Tutti sappiamo bene che le opinioni non sono innate ma frutto di talvolta
complessi processi di formazione. Lo studioso Karl Deutsch si è occupato di
individuarne i principali attori e le principali condizioni che influenzano le
caratteristiche della comunicazione politica elaborando una “approccio
cibernetico” orientato cioè allo studio dei flussi di comunicazione sall’interno
di un sistema. Ne ha ricavato che la comunicazione politica segue un modello
“a cascata”:
I° LIVELLO  ELITE SOCIALI ED ECONOMICHE

II° LIVELLO  ELITE POLITICHE E DI GOVERNO

III° LIVELLO  ISTITUZIONI DELLE COMUNICAZIONI DI MASSA


IV° LIVELLO  LEADER D’OPINIONE LOCALE

V° LIVELLO  PUBBLICO DI MASSA

Idee ed informazioni scendono, come attraverso una cascata, da una vasca


all’altra ed in ognuna di queste si rimescolano prima di scorrere nel livello
successivo. In ognuno di questi livelli vi è un conflitto di opinioni che “muove
le acque”: voci molteplici vengono espresse in varie istituzioni con una
iterazione orizzontale tra i sostenitori delle diverse posizioni. Tuttavia sono
state mosse delle critiche ferree a questa teoria in quanto essa enfatizza

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troppo la dimensione gerarchica della comunicazione; alla domanda “chi fa


l’opinione pubblica?” si potrebbe rispondere “tutti e nessuno”, intendendo per
“tutti” quella gran parte di cittadini che s’interessano di politica, dunque “molti”
. Inoltre numerose variabili tuttavia sono state citate come capaci
d’influenzare queste caratteristiche: tra di esse: in primo luogo leggi di
regolamentazione sull’utilizzo dei mass-media, in particolare su conflitti
d’interessi ed utilizzo di questi durante i periodi prossimi alle elezioni, in
secondo luogo la concezione professionale prevalente tra i giornalisti, la
cultura politica e le fasi del processo decisionale (i media sembrano più abili
nel condizionare il pubblico su cosa pensare piuttosto che su come pensare).
Cap.11: Elezioni e sistemi elettorali
Le elezioni, nella vita dei paesi democratici sono certo uno dei momenti di
maggiore visibilità ed effervescenza del processo politico oltre ad essere
l’occasione nella quale avviene il più largo coinvolgimento attivo della
popolazione. Esse sono un meccanismo per eleggere i componenti di organi
monocratici o collegiali, oltre alle quali possiamo ricordare la trasmissione per
eredità, la cooptazione, l’acquisto mediante denaro, la nomina, il sorteggio, la
conquista con la forza, la selezione su base di merito.
Si parla di nomina quando un capo di stato sceglie un capo del governo o
anche quando un governo sceglie i titolari di qualche carica. Le elezioni (in
specie per i parlamentari ma non solo) sono gli strumenti principali della
rappresentanza e del controllo popolare sui governanti. Attraverso di esse gli
eletti diventano i rappresentanti degli elettori; inoltre sono uno dei principali
strumenti di ritualizzazione e di “addomesticamento” del conflitto politico.
Oggi in tutte le democrazie esistono una molteplicità di elezioni, un posto
importante meritano quelle dei parlamentari nazionali, chiamate anche
elezioni politiche. Le elezioni parlamentari sono il momento centrale della vita
politica nazionale. I caratteri fondamentali delle elezioni democratiche sono:
competizione (carattere pluralistico della scelta), libertà (per gli elettori) e
rilevanza politica (il peso di queste è significativo sui processi politici del
paese). Ciò che invece caratterizza le elezioni dei paesi non democratici è
che una di queste condizioni (o tutte) è assente. Esse si caratterizzano per
essere elezioni “senza scelta” e di facciata in quanto esse vengono utilizzate
per simulare a scopo puramente fittizio un principio di sovranità popolare.
Un complesso insieme di norme mira a regolarizzare lo svolgimento delle
elezioni democratiche, a salvaguardarne le funzioni, a consentire il
conseguimento degli scopi ad esse assegnati. I principali aspetti del processo
elettorale oggetto di regolamentazione sono:
* tempi e convocazione (uno dei caratteri fondamentali è di essere ricorrenti)
Se le elezioni hanno scadenza fissa la loro convocazione è un atto formale; la
questione è più politicamente rilevante laddove si tratti di elezioni anticipate.
* l’elettorato attivo

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* l’elettorato passivo e le candidature


* la campagna elettorale
* le modalità del voto
* il sistema elettorale e la valutazione dei voti
Il diritto di voto è legato al principio dell’appartenenza alla comunità politica,
sono i cittadini di uno stato ad essere qualificati come elettori. L’esperienza
elettorale delle democrazie occidentali ha preso generalmente le mosse da
situazioni di esclusione. Il suffragio era prerogativa di una parte minoritaria
della popolazione. Il processo di estensione del suffragio attraverso un
progressivo smantellamento dei criteri di esclusione si è svolto per lo più dalla
seconda metà del XIX sec e nei primi anni del XX sec. Il problema del
suffragio femminile si è posto all’incirca nello stesso periodo ma la sua
risoluzione è stata più tarda rispetto a quella del suffragio maschile. I fattori
che spingono all’allargamento del suffragio sono diversi: anzitutto vi è la forza
espansiva del principio di uguaglianza che dopo essersi affermato nella sfera
civile tende a traslarsi in quella politica, poi vi è la nuova concezione politica
nazionale ed infine l’importanza della competizione tra élite politiche che
spinge a cercare nuovi sostenitori nelle classi antecedentemente escluse.
ELETTORATO PASSIVO
Le elezioni suppongono che ci siano dei candidati. Chi possano essere i
candidati (elettorato passivo) e come vengano selezionati è anch’esso
materia di specifiche regolamentazioni. L’altro aspetto riguarda la modalità
delle candidature; la scelta può anche essere delegata direttamente agli
elettori mediante un processo elettorale apposito: le elezioni primarie.
LA CAMPAGNA ELETTORALE
La presentazione delle candidature segna l’apertura ufficiale della fase
preparatoria alle elezioni: la campagna elettorale; in cui candidati e partiti
concentrano i loro sforzi in informazione e propaganda. Può essere
prevalentemente nazionale oppure avere forte specificità locale; può essere
condotta soprattutto attraverso mezzi di comunicazione di massa oppure
utilizzare anche forme più tradizionali di contatto diretto con gli elettori. Lo
sviluppo dello strumento televisivo ha accentuato il carattere centralizzato e
mediatico delle campagne elettorali riducendo probabilmente l’importanza
delle attività di contatto locale diretto ma questo non esclude che una
campagna elettorale informale posso cominciare molto prima delle elezioni.
LE MODALITA’ DI VOTO
L’espressione del voto è certamente il momento culminante del processo
elettorale ma anche un momento molto delicato. La regolarità delle
operazioni di voto e poi di scrutinio è assicurata dai componenti del seggio.
La tutela della effettiva segretezza del voto è oggi uno dei requisiti essenziali.

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Nella gran parte dei casi oggi il voto avviene tramite una scheda ufficiale,
predisposta dalle autorità pubbliche, che contiene i nomi dei candidati ed i
simboli partitici. Ricevuta la scheda l’elettore non ha che da compiere la
scelta apponendo un semplice segno in una cabina elettorale che assicura la
segretezza. L’elettore non può aggiungere segni ulteriori o considerazioni,
pena l’annullamento del voto. C’è infine la questione dell’obbligatorietà o
meno del voto: il voto è concepito come un diritto e come tale è stato
conquistato con aspre lotte politiche, talvolta esso viene considerato anche
un dovere civico; perché la democrazia funzioni è necessario che gli elettori
votino.
IL SISTEMA ELETTORALE: LE CIRCOSCRIZIONI
Uno dei primi punti che il sistema elettorale deve affrontare è quello tra
elettori-eletti-territorio. La scelta fondamentale è se questo rapporto debba
svolgersi all’interno di un unico ambito nazionale oppure entro circoscrizioni
territoriali limitate: la stragrande maggioranza dei paesi adottano
circoscrizioni di dimensioni sub-nazionali.
Il prevalere di circoscrizioni sub-nazionali per l’elezione dei parlamenti
dipende in primo luogo da motivazioni storiche ma soprattutto da motivi
pratici: le circoscrizioni locali consentono una vicinanza maggiore ai cittadini e
quindi una conoscenza e contatti più diretti. Le circoscrizioni elettorali
possono variare notevolmente in termini di magnitudine cioè del numero di
seggi assegnati all’interno di ciascuna di esse: si va dalla dimensione minima
del collegio uninominale (un solo eletto), ai collegi plurinominali (gli eletti
possono essere da più di uno alla totalità). Le due diverse scelte configurano
conseguenze importanti. Per quel che riguarda le formule elettorali,
generalmente il collegio uninominale è associato ad una formula
maggioritaria mentre il plurinominale si adatta ad entrambe. Si deve
procedere, a scadenze regolari al ridisegno dei confini dei collegi
(redistricting) oppure ad una redistribuzione dei seggi da attribuire ai diversi
collegi in modo da mantenere costante il rapporto numerico tra numero dei
seggi e popolazione votante. L’ampiezza dei collegi elettorali ha importanti
conseguenze anche sul rapporto voti/seggi, si può anticipare che più piccolo
è il collegio, più alta sarà la soglia di esclusione della rappresentanza.
LE FORMULE ELETTORALI: formule maggioritarie
Sono le formule che nell’assegnazione dei seggi privilegiano l’orientamento di
maggioranza. Al loro interno si può procedere un’ulteriore distinzione: la
maggioranza assoluta (50% dei voti + 1) o di quella relativa o “plurality”
(pacchetto di voti che supera
tutti gli altri, anche se inferiore al 50%). La prima delle due formule assegna
l’unico seggio in gioco all’unico candidato che supera tutti gli altri (first past
the post), indipendentemente dalla percentuale di voti raggiunta. Se tuttavia
si richiede che gli eletti debbano contare sulla maggioranza assoluta tutte le

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volte che i candidati sono più di due, è possibile che nessuno raggiunga la
soglia e quindi che nessuno risulti eletto. A questo problema si è ovviato con
l’introduzione del “doppio turno”: nei collegi dove il primo turno di elezioni non
ha prodotto l’assegnazione del seggio a maggioranza assoluta si procede
(dopo un certo periodo di tempo, generalmente una o due settimane), ad un
secondo turno in cui si dovrà necessariamente assegnare il seggio. Se si
vuole ottenere il risultato si dovrà ridurre il numero dei candidati a due,
utilizzando lo strumento del “ballottaggio” cioè ammettendo, al secondo turno
solo i due candidati piazzati meglio al primo. Questo sistema è adottato per
elezioni presidenziali francesi e per quelle dei sindaci italiane.
L’altra formula maggioritaria da citare è quella del sistema australiano del
preferential votino (voto alternativo). In questo sistema, basato anch’esso su
collegi uninominali, agli elettori è richiesto di attribuire un ordine di preferenza
ai candidati. Se nessun candidato raggiunge la maggioranza assoluta sulla
base delle prime preferenze si procede eliminando il candidato ultimo arrivato
e ridistribuendo le rispettive preferenze che si è aggiudicato l’eliminato. E così
via fino ad arrivare al candidato maggioritario. Come si vede questo sistema
introduce un criterio nuovo: il carattere ordinale invece che categorico del
voto.
Formule proporzionali
Sono volte a consentire una rappresentanza in parlamento di tutti gli
orientamenti politici, in proporzione alla loro forza. Le formule proporzionali
necessitano di collegi plurinominali che consentono di attribuire i seggi
disponibili ad una pluralità di forze politiche. La maggior parte dei sistemi
proporzionali adottano il voto di lista: candidati raggruppati su liste di partito
sulle quali gli elettori devono esprimere il proprio voto. Stabilito il principio per
il quale i seggi devono essere assegnati in proporzione ai voti, resta da
stabilire come effettuare il riparto. Poiché non ci si può aspettare che i voti
ottenuti ad un partito possano essere multipli esatti del quoziente elettorale
(numero dei voti totali espressi in un collegio/numero dei seggi da
assegnare), occorre trovare delle formule matematiche, le più comuni sono
quella dei resti più alti (formula di Hare) o quella delle medie più alte (formula
d’Hondt o Sainte League).
Sistemi misti
Essi combinano elementi derivati da sistemi elettorali ispirati a principi diversi.
Per esempio possono essere accostati elementi di sistemi maggioritari e di
sistemi proporzionali, collegi uninominali o plurinominali. Un esempio classico
è la Germania. Un esempio ulteriore è l’Italia a partire dalla riforma del 1993,
nelle due varianti della Camera e del Senato. Questo sistema prevedeva che
tre quarti dei seggi venissero assegnati in collegi uninominali con sistema
maggioritario ad un turno mentre il restante quarto con sistema

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proporzionale. Alla Camera l’elettore disponeva di due voti separati, al


Senato il voto era unico.
Soglie di rappresentanza e premi di maggioranza
Uno dei quesiti ricorrenti nel dibattito sulla rappresentanza è se sia giusto o
meno che anche i partiti più piccoli siano rappresentati in parlamento. Certo è
che un eccesso di frammentazione nella rappresentanza nazionale potrebbe
risultare controproducente tanto per le forze di governo che per quelle di
opposizione. Per ovviare a questo inconveniente sono state introdotte delle
soglie minime di rappre sentanza: solo le forze politiche che superano tali
soglie sono ammesse al riparto dei seggi e dunque solo ad esse si applica il
principio proporzionale. Uno è quello di stabilire una percentuale minima di
voti (tra gli esempi, quello italiano con una soglia del 4%). Le soglie possono
anche essere implicite, derivare cioè non da una norma specifica ma dal
modo stesso in cui è organizzato il processo elettorale. Il numero dei soggetti
da eleggere è la variabile implicita cruciale, questa variabile dipende in primo
luogo dall’ampiezza dell’organo da eleggere, in secondo luogo dall’ampiezza
della circoscrizione elettorale.
IL VOTO, ALTRI ELEMENTI
Si deve distinguere tra voto categorico e voto ordinale. Nel caso del voto
categorico l’elettore deve esprimere una preferenza secca. Nel caso del voto
ordinale invece l’elettore ha la possibilità di esprimere un ordine di preferenza
tra i candidati. Un esempio classico è il già citato voto singolo trasferibile. Un
altro aspetto importante riguarda il destinatario del voto: si tratta del
candidato individuale oppure di una lista di partito con una pluralità di nomi?
La fase iniziale dei sistemi elettorali democratici ha visto nettamente
prevalere il voto per il candidato. Con il tempo invece i candidati sono andati
assumendo in misura sempre più netta il carattere di esponenti di partito ed è
prevalentemente in questa veste che sono conosciuti e votati. Nei sistemi
proporzionali in collegi elettorali plurinominali con voto di lista la preminenza
del voto per il partito risulta più evidente: è in forza del voto dato dall’elettore
ad una lista, generalmente definita da una sigla e da un simbolo di partito che
i singoli candidati saranno eletti. La lista presentata dal partito, è per lo più
“bloccata” ed agli elettori non è consentito in alcun modo intervenire sui
candidati.
EFFETTI DEI SISTEMI ELETTORALI
Gli effetti dei sistemi elettorali si riscontrano prevalentemente sul sistema dei
partiti: quanto più deboli sono i partiti, tanto meno chiari e precisi saranno gli
effetti su di essi. La prima è quella tra effetti diretti ed indiretti cioè tra gli
effetti che, data una certa distribuzione dei voti, si hanno immediatamente
sull’assegnazione dei seggi, e gli effetti che la presenza di un certo sistema
elettorale ha sui comportamenti di elettori e candidati e quindi, indirettamente,
attraverso questi sui risultati. I primi effetti si manifestano dopo il voto, i

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secondi, a monte di esso. La seconda distinzione è tra effetti locali e


nazionali: a livello delle singole circoscrizioni o quelle che operano a livello
nazionale. Gli effetti diretti a livello circoscrizionale caratterizzano il sistema
maggioritario ad un turno nel senso che tutte le minoranze sono tagliate fuori
dalla rappresentanza. Passando ai sistemi proporzionali, la conseguenza
diretta è che essi accrescono la frammentazione del sistema partitico a detta
di alcuni studiosi. Tuttavia i sistemi proporzionali al limite “fotografano” la
realtà esistente, magari possono anche essi essere responsabili di un’azione
riduttiva sul sistema dei partiti. Per concludere potremmo dire che sul piano
degli effetti diretti a livello locale i sistemi elettorali si collocano su un
continuum di capacità riduttiva che vede, ad un estremo (massimo), il sistema
maggioritario uninominale e all’altro estremo (minimo) un sistema
proporzionale senza soglie esplicite di rappresentanza applicato ad un unico
collegio nazionale. Per quanto riguarda gli effetti a livello nazionale vi è da
dire che, in primo luogo, sono il risultato della sommatoria degli effetti a livello
locale. Restando agli effetti diretti si può formulare in questi termini una legge
sugli effetti nazionali del sistema maggioritario: i partiti minoritari a livello
nazionale sono tanto più penalizzati quanto più sono distribuiti in maniera
omogenea sul territorio, e sono invece relativamente avvantaggiati quanto più
sono concentrati territorialmente; l’opposto vale per i partiti maggioritari.
Quanto si è detto per i sistemi maggioritari può essere ripetuto per i
proporzionali: in presenza di un effetto riduttivo locale (dovuto o alla
dimensione della circoscrizione o alla formula proporzionale impiegata), gli
effetti riduttivi a livello nazionale sui partiti minori saranno tanto più forti
quanto più questi avranno un elettorato omogeneamente disperso sul
territorio.
Per quanto riguarda gli effetti indiretti l’incidenza dei sistemi elettorali può
condizionare i comportamenti degli attori in gioco. Osservando le cose dal
punto di vista dell’elettore, il punto principale da mettere in rilievo è la
questione dell’utilità del voto. Il dilemma che l’elettore si trova davanti – dare il
voto ad un candidato che non rappresenta la sua “prima preferenza” ma ha
buone possibilità di essere eletto (voto utile o strategico), oppure al candidato
preferito ma con scarse possibilità di successo (voto espressivo) – è molto
più serio nel caso di sistema maggioritario. Nei sistemi proporzionali, il voto
utile e quello espressivo tendono a
coincidere; il dilemma si proporrà solo marginalmente nella misura in cui il
proporzionale è attenuato ad esempio da soglie di esclusione o di
circoscrizioni di piccole dimensioni. Per optare per il voto utile devono
esistere seconde scelte tali da risultare preferibili rispetto alla sconfitta della
prima scelta. Saranno conseguentemente penalizzati candidati e partiti che
occupano posizioni estreme e che quindi rischiano di essere in minoranza nel
panorama politico. Accanto agli effetti sugli elettori bisogna considerare gli
effetti sui candidati ed i partiti. In un sistema ad alto livello di proporzionalità

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l’unica strategia ottimale per un partito è quella di massimizzare i propri voti:


da questi dipendono infatti i seggi che potrà ottenere. Coalizioni, unioni tra
partiti presentano quindi rischi cospicui e pochi vantaggi. Nel caso invece di
un sistema maggioritario, si accresce significativamente per i partiti il rischio
di un totale insuccesso cioè che i voti ottenuti vadano sprecati. Si rafforzano
gli incentivi a coalizzarsi per aumentare le probabilità di superare la soglia di
assegnazione dei seggi. Quanto minore è la distanza ideologica tra i partiti,
quanto più elevata è la sicurezza di non perdere i propri elettori e quanto più
grande è il rischio di una sconfitta elettorale, tanto maggiori saranno gli
incentivi a coalizzarsi. Gli effetti peculiari sono prodotti dai sistemi elettorali a
doppio turno: essi consentono infatti agli elettori di dare un voto diverso ad
ogni turno; in particolare di optare per un voto espressivo al primo e di
riservare un voto utile al secondo turno. L’elettore ha quindi margini di
manovra maggiori ed è in grado di manifestare apertamente il suo ordine di
preferenza.
Gli effetti complessivi dei sistemi elettorali sono dunque la somma degli effetti
diretti locali e nazionali e degli effetti indiretti sugli elettori e sui partiti.
Duverger ne ha dato una prima formulazione affermando che il sistema
maggioritario si associa al dualismo partitico mentre il proporzionale e il
maggioritario a doppio turno al multipartitismo. Sartori a sua volta ha proposto
una formulazione più articolata sostenendo che: a) il sistema maggioritario
produce un sistema bipartitico in presenza di un sistema partitico strutturato e
di un elettorato omogeneo distribuito, b) nel caso di un elettorato non
omogeneamente distribuito, tale sistema mantiene un potere riduttivo sui
partiti minoritari distribuiti omogeneamente sul territorio ma non può eliminare
tutti quei partiti che possono contare su “sacche elettorali” maggioritarie; c) i
sistemi proporzionali, se sono perfetti, non hanno effetti sul sistema partitico
(si limitano a fotografarlo) ma quanto meno sono proporzionali, tanto più
hanno effetti riduttivi.
IL COMPORTAMENTO DI VOTO E LE SUE DETERMINANTI
Nelle elezioni l’aspetto cruciale è la scelta degli elettori. L’osservazione
empirica sui comportamenti di voto ha rilevato l’importanza dell’influenza
della classe sociale di appartenenza, della confessione, dell’appartenenza
etnico-linguistica. La notevole continuità del comportamento di voto ha posto
ugualmente l’attenzione su alcuni fattori politici: il concetto di identificazione
partitica ovvero i vincoli psicologici di fedeltà che si stabiliscono nel tempo tra
elettore e partito, carattere che si rivela molto durevole nella vita degli
individui e che tende a rafforzarsi con l’età. Tuttavia a partire dagli anni ’70
questo quadro è sembrato incrinarsi: sono apparse nuove linee di frattura
come quella tra orientamenti materialisti e post-materialisti, sono nati nuovi
partiti ed i legami tra partiti tradizionali e comportamenti di voto sono diventati
meno stabili. Queste variazioni avvengono sia a causa di elettori che
“tradiscono” il partito per il quale avevano sempre votato, sia per effetto di

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passaggi dal voto all’astensione. Come suggerivano studiosi italiani, accanto


al voto di appartenenza occorre considerare l’importanza crescente del voto
di opinione ed un raro ma presente voto di scambio. Questo quadro
attribuisce rilevanza anche al fattore economico.
Cap. 12: Parlamenti e rappresentanza
Cos’e’ un parlamento
Il culmine di queste istituzioni, che si sono sviluppati principalmente in
Europa, si è avuto nelle liberal-democrazie occidentali, a partire grosso modo
dalla seconda metà del secolo scorso. Le proprietà essenziali dei parlamenti
democratici sono:
* Natura assembleare: un organismo non gerarchico a forma collegiale
paritaria e composto da un numero di membri superiore a quello di qualsiasi
altro organismo collegiale.
* Carattere permanente dell’istituzione caratterizzati da un flusso decisionale
continuo e ampio.
* Mandato temporalmente definito dei componenti, che argina il carattere
permanente del collegio e costringe i componenti al rinnovo a scadenze
regolari.
* Pluralità di orientamenti politici al suo interno che significa anche assicurare
in maniera continuativa l’espressione dell’opposizione.
* Collegamento organico con i processi istituzionali della rappresentanza
politica. Si tratta dunque di assemplee non autolegittimantisi che si fondano
su un legame istituzionalizzato con la cittadinanza politica tramite forme di
elezione popolare.
Una definizione minima di parlamento, visti i caratteri strutturali è la seguente:
assemblea rappresentativa a competenza generale, pluralistica e
permanente ma rinnovata nella sua composizione tramite elezioni a
scadenze regolari.
LA RAPPRESENTANZA DEMOCRATICA
L’attributo politicamente più significativo dei parlamenti è il loro carattere
rappresentativo ma c’è di più in quanto questo attributo non qualifica soltanto
una istituzione politica (il parlamento) ma addirittura un regime nel suo
complesso (democrazia rappresentativa), ed è proprio questo carattere di
rappresentatività che fa del parlamento una istituzione essenziale della
democrazia moderna. Il concetto di rappresentanza fa sempre riferimento ad
una situazione duale e relazionale, suppone cioè un rappresentante ed un
rappresentato e che tra questi sussista un certo rapporto. Nella sfera politica i
due poli si identificano con i governanti e i governati: interpretare e modellare
il rapporto tra questi due poli è l’asse della politica stessa. La rappresentanza
può essere vista come:

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1) Conferimento di autorità: proviene dall’elezione avuta dai cittadini e da


questa trae titolo di agire legalmente e legittimamente in nome del
rappresentato.
2) Azione nell’interesse di qualcuno che non può o non vuole agire in maniera
autonoma. E’ un concetto traslato dalla sfera privata: vige il mandato
imperativo ma in realtà lo stabilire gli interessi del rappresentato avviene nella
classe politica, in maniera orizzontale.
3) Responsabilità
4) Rappresentatività come specchio di una determinata realtà
5) Raffigurazione di tipo simbolico (valida per diplomatici e presidenti della
Repubblica)
Un organo politico sarà dunque tanto più rappresentativo quanto più
fedelmente riprodurrà in concreto tali caratteristiche. Essa può dunque essere
definita come una relazione di carattere stabile tra cittadini e governanti,
intesi entrambi come soggetti pluralistici, per effetto della quale i secondi
sono investiti dell’autorità di governare in nome e nell’interesse dei primi e
sono soggetti a responsabilità politica per i propri comportamenti dinanzi ai
cittadini stessi; autorità e responsabilità politica dei governanti sono realizzate
attraverso meccanismi istituzionali elettorali. Dunque centrale diventa il
binomio Elezioni/Parlamento.
I PARLAMENTI
La struttura assembleare dei parlamenti è la condizione necessaria per
assicurare carattere pluralistico alla rappresentanza: nella democrazia
moderna, il disegno istituzionale fa si che il Parlamento abbia un ruolo
bifronte, da un lato strumento di espressione della società civile e delle sue
domande (presente dunque sul versante di input del sistema politico),
dall’altro luogo del potere decisionale (collocato sul versante di output).
L’articolazione del parlamento in una o più camere ha fatto si che si
procedesse ad una classificazione
* Mentre il modello unicamerale corrisponde all’affermarsi di un criterio unico
di organizzazione del rapporto rappresentativo, il modello bicamerale riflette
generalmente l’esistenza di accomodare e bilanciare criteri diversi a ciascuno
dei quali non è possibile rinunciare completamente. Un primo gruppo di
modelli bicamerali è sorto per l’esigenza di riportare in vita forme pre-
democratiche in modo da bilanciare l’ingresso del “nuovo” con un certo
margine di conservatorismo. Un secondo gruppo di modelli bicamerali è
legato alla necessità di un compromesso tra una concezione unitaria ed una
policentrica della comunità politica (USA,Germania, Svizzera).
* Caso abbastanza eccezionale è il bicameralismo italiano odierno concepito
all’interno del processo costituente per fornire entrambe le risposte al
principio nazionale e a quello del decentramento regionale.

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Per definire il tipo di bicameralismo occorre effettuare un’analisi dei poteri


attribuiti alle due camere. Si parlerà di bicameralismo paritario, o simmetrico
quando i poteri si equivalgono, di bicameralismo asimmetrico quando una
delle due ha poteri attenuati.
Il primo modello è quello che – riconoscendo poteri uguali alle due camere –
esprime meglio la logica del compromesso tra due interpretazioni ugualmente
forti della rappresentanza. Il secondo modello (debole) è chiaramente
indicativo della forza minore di una
delle due camere (caso inglese o italiano pre-fascista). Nel terzo modello la
seconda camera si configura quasi come un doppione che sussiste più per
inerzia istituzionale che per una vera ragione mentre il quarto modello
configura una situazione ispirata ad una logica di divisione del lavoro per la
quale ad una camera spetteranno alcuni compiti, all’altra compiti differenti.
Un’altra dimensione importante all’interno delle varie tipologie di parlamento è
l’articolazione interna in commissioni e sotto-commissioni tra le quali la più
importante è quella legislativa.
Un tempo i partiti si sono affermati come principali intermediari della
rappresentanza. I gruppi parlamentari, con la loro leadership e
l’organizzazione diventano i soggetti principali della vita parlamentare. E’
dunque l’autorità dei partiti a pesare oggi sul Parlamento.
Accanto all’articolazione del parlamento lungo linee partitiche, il parlamento
tende a articolarsi lungo la linea di divisione tra le forze che sostengono il
governo e quelle che invece si oppongono ad esso. Il governo infatti non si
esaurisce mai nella maggioranza parlamentare né la maggioranza è tutta nel
governo. Finchè il sistema partitico consente governi a maggioranza
parlamentare monopartitica (caso del bipartititsmo), la variabile determinante
per definire i rapporti governo/maggioranza parlamentare è il grado di
coesione del partito di governo. Quando invece il sistema partitico impone
governi di coalizione pluripartitici il problema della coesione
governo/maggioranza si collega essenzialmente ai processi di
accomodamento tra identità e programmi politici dei diversi soggetti partitici
che compongono la coalizione. La variabile sarà qui l’estensione dello spettro
politico della coalizione. Utilizzando queste diverse dimensioni di variazione
delle assemblee parlamentari si possono delineare due tipi opposti di
struttura parlamentare di particolare rilievo:
* Parlamento policentrico:
* bicameralismo forte
* partiti poco coesi e/o in numero elevato
* limitata salienza della linea di demarcazione governo/opposizione
* debole nesso governo/maggioranza

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* - sistema di commissioni forte


* Parlamento avversariale (monocameralismo o bicameralismo debole)
* sistema bipartitico con partiti coesi
* stretta identificazione tra governo e maggioranza parlamentare
* sistema debole di commissioni
* linea di demarcazione governo/opposizione sarà il fondamento per la
strutturazione ed il funzionamento dell’istituzione
Lo scienziato Bagehot ha individuato una serie di funzioni esercitate dal
Parlamento, volendo sintetizzare il suo elenco queste si possono
ulteriormente suddividere in tre categorie:
Ü Funzioni rappresentative: i parlamentari ed il Parlamento rappresentano la
nazione (il popolo).
In primo luogo c’è il fatto che il parlamento realizza il contesto di
comunicazione e di controllo istituzionalizzato tra la cittadinanza e la classe
politica più articolato e sistematico. In secondo luogo le istituzioni
parlamentari, per la loro struttura consentono alla rappresentanza un assetto
pluralistico e contemporaneamente offrono meccanismi formali ed informali di
riduzione e moderazione del pluralismo. Inoltre il contributo delle assemblee
parlamentari al contenimento del conflitto politico si realizza da un lato
attraverso una sofisticata ritualizzazione del conflitto stesso, che attribuisce
alle parti opposte ruoli, poteri e forme di espressione specifiche, dall’altro
incentivando in una certa misura la collaborazione e la cooperazione tra le
forze opposte coinvolte.
Ü Funzioni di controllo sul governo (controllo parlamentare sull’esecutivo).
Come il parlamento è legittimato a controllare l’esecutivo utilizzando i propri
poteri legislativi e di inchiesta, così la presidenza democraticamente eletta è
autorizzata a controllare il parlamento ricorrendo al suo potere di influenza e
di veto. Inoltre dovendo, il governo, contare sulla fiducia esplicita o implicita
del parlamento, tra la maggioranza di questo e il governo stesso si stabilisce
un nesso strettissimo, ne deriva che la funzione di controllo è delagata
essenzialmente alle forze di opposizione tramite lo strumento del voto o
quello della pubblicità.
Ü Funzioni di “policy making” (funzione legislativa).
I provvedimenti normativi, per acquisire il rango di leggi devono passare
attraverso un iter decisionale prefissato, che si svolge all’interno del contesto
istituzionale parlamentare. Per mettere meglio a fuoco il ruolo dei parlamenti
è utile suddividere i momenti della creazione di una legge in un primo
memento di iniziativa legislativa (che può essere governativa e non) ed un
secondo momento della deliberazione. Così possiamo distinguere i
parlamenti sulla distanza o meno dal polo di accentramento del processo

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legislativo: ovviamente risulteranno più prossimi al polo quei parlamenti in cui


sia il primo che il secondo momento hanno appannaggio esclusivo del
governo mentre risulteranno più prossimi al polo del decentramento gli altri
modelli.
Ultimamente si è diffusa largamente la tesi del declino dei parlamenti a
vantaggio dei partiti o dell’esecutivo.Non si può trascurare il fatto che partiti
con apparati organizzativi extraparlamentari hanno acquisito un peso
significativo nella gestione dei parlamenti ma bisogna anche rilevare che la
classe politica appartenente a questi partiti nati fuori e spesso contrari al
parlamento, si è generalmente parlamentarizzata. Quanto all’esecutivo, se è
vero che il suo controllo sullo svolgimento dell’attività parlamentare è forte,
questa situazione appare proprio il risultato del definitivo affermarsi del
parlamento come canale di legittimazione del governo.
Cap.13: i Governi
Il governo è l’unico elemento costante della politica. Si può seguire,
nell’analisi la via delle modifiche di tipo quantitativo o qualitativo (funzioni di
governo). Schmitt ha distinto, nell’ambito dell’analisi una direzione politica à il
governare ed una amministrazione à condizione per il concreto svolgimento
della prima ovvero esecuzione di scelte già adottate come contenuto. Tale
distinzione corrisponde anche, secondo una determinata interpretazione a
quella tra sfera del politico e sfera del diritto. I compiti fondamentali della
politica sono assolti dalle Funzioni di governo.
Per l’attività di governo si utilizza l’espressione “potere esecutivo” e
conseguentemente si denomina il governo anche semplicemente come
“esecutivo”. Dietro questo linguaggio sta una ben chiara prospettiva
normativa, quella della subordinazione del governo alla legge ma anche dove
si può stabilire un rapporto più diretto tra legge ed esecuzione della stessa il
governo rimane l’iniziatore delle leggi. La funzione del governo, nei regimi
democratici deve dunque essere vista come “delimitata”, regolamentata dalla
legge e, in misura significativa, realizzata tramite la legge. Due
“responsabilità” in particolare appaiono universalmente associate alla
funzione di governo: quella della tutela della comunità politica verso l’esterno
e quella del mantenimento dell’unità della comunità politica verso l’interno.
Governare significa essenzialmente assumersi la responsabilità finale dinanzi
alla comunità politica ed ai suoi problemi. Distinguere su base quantitativa o
qualitativa significa essenzialmente domandarsi nel tempo quali sono le
variazioni e dove si verifichino tra quantum di governo e contenuti della
funzione.
Per quanto riguarda l’aspetto quantitativo lo strumento comunemente usato di
misurazione è il bilancio statale (traduzione in termini di risorse finanziarie
della funzione di governo), la principale spia dell’intervento della politica su

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società ed economia. La misura più semplice è l’analisi del rapporto tra


bilancio statale e reddito nazionale.
Il tema dello sviluppo della funzione di governo tuttavia non può essere
meramente ricondotto solo al dato quantitativo, è necessario prendere in
considerazione anche quello qualitativo: il mutamento dell’attività di governo.
Da questo si fanno derivare i tre modelli di stato: lo stato minimo (limitato alle
attività tradizionali di difesa ed ordine interno), lo stato produttore (che
interviene in economia e servizi) e lo stato sociale o welfare state (si occupa
di servizi sociali).
Per spiegare l’andamento della funzione di governo in un arco di tempo
secolare sono stati proposti modelli economici oppure modelli politico-
istituzionali; mentre i primi tendono a considerare le variabili politiche
dipendenti da quelle economiche adottando un punto di vista limitato e quindi
di dubbia accettabilità i secondi tendono a partire da un presupposto di
autonomia della sfera politica ed attribuiscono alla variabile economica un
ruolo di variabile interveniente.
GOVERNABILITA’, SOVRACCARICO E RISCOPERTA DEL MERCATO
A partire dagli anni ’60 è fiorito un settore di studi dedicato al tema della
governabilità: si è posta all’ordine del giorno la capacità dei governi di guidare
società sempre più complesse e di gestire un crescente accumulo di
domande (sovraccarico, overload). La grande ricoperta del mercato e delle
sue potenzialità come strumento di regolazione di importanti aspetti della vita
sociale può essere interpretata come un meccanismo di assestamento dei
sistemi politico andati in “sovraccarico”.
ISTITUZIONI DI GOVERNO CONTEMPORANEE DERIVATE DA
ANTECEDENTI STORICI
Semplificando potremmo dire che il governo è l’insieme composto dal capo
del governo e dai ministri, quei soggetti cioè che sono istituzionalmente posti
a capo di un importante ambito di responsabilità politica e che
tendenzialmente hanno, alle proprie dipendenze un ministero cioè una
grande branca dell’amministrazione pubblica. Il processo di affermazione del
governo come istituzione ha preso le mosse dal processo di accentramento
ovvero da quel passaggio dalla monarchia pre-moderna a quella moderna.
Fattore chiave di questo passaggio è assolutamente lo sviluppo dei grandi
apparati burocratici dello stato moderno: l’unione tra monarchia e burocrazia
si
rivela uno strumento molto efficace. Lo sviluppo della macchina
amministrativa consente la specializzazione funzionale progressiva in
dicasteri; sono i capi di queste strutture burocratiche, denominati ministri o
segretari di stato e con il duplice ruolo di consiglieri del sovrano e di esecutori
delle sue decisioni a comporre il nucleo del governo. Il sistema del governo

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assolutistico sarà tuttavia presto messo in discussione con l’emergere dei


primi parlamenti. Con le formule, ormai usate di monarchia costituzionale e
monarchia parlamentare si schematizzano due stadi di un processo di
trasformazione della forma di governo (e regime) nel quale continuità e
discontinuità sono variabili mescolate. La fase della monarchia costituzionale
si caratterizza come un sistema marcatamente dualistico, nel quale
coesistono due centri autonomi di legittimazione politica, il governo si trova
conteso tra due forze d’attrazione: il sovrano (che ha potere di nomina) ed il
parlamento (con potere di apporre la fiducia politica necessaria per
governare). La fase della monarchia parlamentare, a cui si è giunti tramite
una progressiva influenza da parte del parlamento sui ministri e l’emergere
della figura del premier come figura dirigente del governo, si caratterizza per
il superamento del dualismo dei centri di legittimazione politica e
parallelamente la dislocazione del governo verso la sfera parlamentare, la cui
progressiva simbiosi porta ad identificarlo con la maggioranza.
FORME DI GOVERNO NELLA MODELLISTICA COSTITUZIONALE
Si possono analizzare le forme di governo partendo dalla distinzione
tradizionale che contrappone quella presidenziale a quella parlamentare. La
prima dimensione da analizzare è quella della loro legittimazione
democratica: la prima classe è così chiamata perché il governo trae dal
parlamento la legittimazione politica mentre la seconda richiama un altro
concetto, quello della preminenza nella compagine governativa della figura
monocratica del presidente che cumula in sé le due cariche di capo del
governo e dello stato. La legittimazione democratica inerente ai governi
parlamentari prevede due tipologie: diretta ed indiretta.
La legittimazione diretta prevede che il governo sia eletto dai cittadini, la
seconda che lo sia dal parlamento. La seconda dimensione, quella della
struttura dell’esecutivo introduce invece una distinzione tra esecutivo
monocratico o collegiale.
Legittimazione diretta: la formula pura basata sulla selezione/investitura e
sulla conferma o non riconferma del suo vertice ad opera dell’elettorato senza
l’intermediazione parlamentare risulta confinata al continente americano ma
proprio il caso statunitense non potrebbe essere annoverato tra casi di
legittimazione diretta a formula pura in quanto i cittadini eleggono un numero
di “grandi elettori” per ogni stato, sarà poi la maggioranza di questi a
designare la figura del Presidente. Ma ciò che oggi autorizza a definire puro
questo sistema è l’assoluta inconsistenza di questo anello intermedio. Un
altro elemento che configura la legittimazione diretta è che l’organo ha il
potere di conferire legittimità ma non quello di sottrarla; conferimento e ritiro
si concentrano solo in un momento istituzionale a scadenza cronologica: le
nuove elezioni. La forma di governo presidenziale si caratterizza dunque per
stabilità e rigidità istituzionale.

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Legittimazione indiretta (governi parlamentari), il nesso tra governo ed


elettorato è mediato dal parlamento e quindi esso ha competenze politiche
ben più estese che la sola scelta dell’esecutivo. La selezione ed il
conferimento della legittimazione a governare non sono più momenti
coincidenti del processo istituzionale; la prima funzione è solidamente
attribuita ad un organo esterno al parlamento (monarca o presidente). Il
governo tuttavia per essere operativo deve avere la fiducia del parlamento,
attribuita in forma esplicita (voto di fiducia o sfiducia) o implicita (soltanto voto
di sfiducia). Nella maggioranza dei sistemi parlamentari c’è la possibilità di
uno scioglimento anticipato del parlamento e del ricorso a nuove elezioni.
La seconda dimensione da analizzare è quella della struttura interna al
governo: rimanendo sul piano dei modelli costituzionali si trovano a
contrapporsi il governo presidenziale e quello collegiale di gabinetto. Il primo
è caratterizzato da una struttura a due livelli dell’esecutivo in cui il capo
dell’esecutivo stesso ha uno status qualitativamente distinto da quello degli
altri componenti e chiaramente superiore. Nel secondo modello invece
ministri e capo del governo si collocano sullo stesso livello: il capo è
solamente un primis inter pares.
Il governo presidenziale inoltre vede realizzarsi la fusione delle due cariche di
capo di stato e di capo del governo che non vale altrettanto per il modello
parlamentare.
FORME DI GOVERNO IBRIDE: SEMI-PRESIDENZIALISMO E
PREMIERATO
Nell’esperienza europea ha avuto particolare rilievo quella che viene
generalmente definita la forma semi-presidenziale. In questa il capo dello
stato si basa su una investitura popolare, non parlamentare ed inoltre gli
viene attribuito un ruolo non solo rappresentativo ma anche di governo. Qui
viene mantenuto il legame di fiducia governo/parlamento e di conseguenza la
figura del capo del governo non viene fusa con quella del capo dello stato.
Per quanto riguarda la composizione del governo, è duplice la fonte di
legittimazione (quella presidenziale che si realizza attraverso lo strumento
della nomina e dall’altro quella parlamentare che consiste nella possibilità del
voto di sfiducia). L’altra possibilità ibrida è quella del premierato per la quale
si può far riferimento soltanto all’esperienza Israeliana. In questa forma di
governo accanto alla legittimazione parlamentare (assicurata con
l’attribuzione all’assemblea rappresentativa della possibilità di votare la
sfiducia al governo) si introduce anche la legittimazione popolare del primo
ministro tramite l’elezione diretta. A differenza del presidenzialismo la carica
esecutiva eletta direttamente non ha, in questo caso il ruolo di capo dello
stato.
LE FORME DI GOVERNO NELLA REALTA’ POLITICA

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Fino a qui sono stati tracciati dei modelli sulla base dei loro caratteri
istituzionali formali ma nella realtà ci sono livelli molto più “normali” nella
determinazione delle forme di governo. Nella stragrande maggioranza dei
casi l’assetto dualistico che vede da una parte il governo e dall’altra il
parlamento è tributario di un modello ormai superato ed anche il parlare di
attori politici come soggetti individuali oggi ha lasciato il posto ad una
maggiore organicità che vede operare nel panorama politico prevalentemente
attori collettivi. Per quel che riguarda la dimensione della legittimazione è
soprattutto nei governi parlamentari che l’incidenza della variabile partitica si
rivela più significativa. E’ necessario anche ribadire il significato della
mediazione parlamentare: il governo deve godere della fiducia del
parlamento e dunque poter contare su una maggioranza favorevole o
perlomeno non sfavorevole. Il processo di legittimazione politica dei governi
parlamentari coincide quindi con quello di mantenimento in vita delle
maggioranze. E’ qui che la variabile partitica esercita la sua influenza nella
misura in cui da luogo, a seconda che si tratti di un partito unico o di una
pluralità di partiti, a differenze nella forma di governo. Altre configurazioni
della realtà partitica tenderanno a dare significato diverso alla mediazione
parlamentare; può darsi che l’esito delle elezioni non avrà determinato una
maggioranza e dunque sarà necessario uno stadio intermedio di formazione
della maggioranza. Sulla base di queste disquisizioni si può riesaminare il
significato della mediazione parlamentare in questa forma di governo e
stabilire degli assunti validi di fondo:
* la vita e la sopravvivenza del governo sono legate a quelle della
maggioranza
* le differenze si manifestano invece nelle modalità di funzionamento e di
direzione della maggioranza parlamentare
La variabile partitica appare rilevante anche per determinare l’assetto di altri
tipi di governo ma è soprattutto la forma semi-presidenziale ad illustrare con
chiarezza l’importanza decisiva di variabili politiche. La prassi
presidenzialistica ovvero la subordinazione del primo ministro al presidente
della repubblica appare legata ad una serie di condizioni che non sono
costituzionali ma politiche:
* in primo luogo è necessaria la corrispondenza tra maggioranza
presidenziale e parlamentare
* una struttura del partito di maggioranza tale da lasciare al presidente un
ampio margine di azione , in sostanza una sorta di “partito del presidente”
* qualora la base dei governi sia di natura coalizionale allora saranno
necessarie coalizioni deboli, incerte ed instabili

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* il ripetersi di maggioranze parlamentari diverse da quella presidenzialistica


e impersonate da partiti possidenti una certa consistenza organizzativa
tenderà a spingere il governo verso il parlamentarismo.
FUNZIONAMENTO E RENDIMENTO DEI GOVERNI
Nei regimi parlamentari le questioni critiche sono state la stabilità, e la
formazione e composizione della maggioranza di governo. Il primo problema
è stato inizialmente alimentato dall’associazione tra la frequenza delle crisi di
governo e dall’assetto instabile del sistema politico nel suo complesso ma in
realtà la causa delle frequenti crisi sarebbe da associare alla scarsa capacità
di controllo del governo sui soggetti partitici e parlamentari che lo
sostengono. Una valutazione adeguata dei rapporti tra stabilità e funzionalità
dei governi richiede inoltre una più precisa messa a fuoco dei referenti
empirici del concetto. Un esame più ravvicinato rivela che esso si scompone
in una pluralità di aspetti che vanno dalla durata della compagine governativa
nel suo complesso o nelle sue singole componenti, a quella della sua identità
politica o della sua composizione personale. Le combinazioni dei vari
elementi possono essere varie: si possono avere mutamenti di governo con o
senza mutamenti del capo del governo, con o senza mutamenti dei partiti che
lo compongono e della “formula politica” che li contraddistingue, con o senza
mutamenti del personale ministeriale. Oppure viceversa si possono avere
mutamenti nel governo; rispettivamente nel primo caso avremo una
situazione di forte stabilità di governo con una instabilità nel governo
caratterizzata da frequenti sostituzioni di ministri, nel secondo caso di una
instabilità di governo con frequenti crisi e sostituzioni dei ministri e una
marcata continuità di una parte del personale ministeriale nei passaggi da un
governo all’altro.
Ai fini della durata della compagine di governo nel suo complesso sono di
particolare rilevanza i rapporti tra governo e sistema partitico. La riflessione
sulla stabilità ha inoltre portato un più approfondito esame delle modalità di
formazione e di crisi dei governi. Il punto di partenza di questa discussione è
stata l’ipotesi della prevalenza, in termini sia di probabilità di costituzione che
di durata delle cosiddette “coalizioni minime vincenti” cioè caratterizzate dalla
misura minima di individui o partiti necessaria per costituire la maggioranza.
Queste revisioni delle teorie coalizionali e delle loro premesse consentono di
fare meglio i conti con due fenomeni empirici particolarmente rilevanti: le
coalizioni minoritarie e le coalizioni sovrabbondanti (oversized). Le modalità
organizzative delle coalizioni (dai patti coalizionali ai meccanismi di
consultazione tra partiti) e i processi che portano alla loro decomposizione è
stata una materia di notevole interesse. Per quanto riguarda le forme di
governo presidenziali e semi-presidenziali l’importanza della figura del capo
del governo ha suscitato particolare interesse per lo studio della sua
personalità; tuttavia più rilevanti ai fini della comparazione sia diacronica che
sincronica sono stati invece gli studi condotti sulle risorse e sugli strumenti di

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cui gode la presidenza (capacità di utilizzare gli strumenti della


comunicazione di massa come pulpiti di comunicazione diretta con il
pubblico) ma anche e soprattutto i rapporti con il parlamento. I non numerosi
studi sul semi-presidenzialismo se da un lato hanno concentrato la loro
attenzione sugli stessi argomenti che si è voluto approfondire sul
presidenzialismo, dall’altro hanno dovuto portare alla luce anche elementi
quali i processi di formazione delle coalizione in parlamento ed i rapporti tra
capo dello stato e primo ministro.
GOVERNO E “POLICY MAKING”
Per valutare il ruolo dei governi nel sistema politico è necessario anche
esaminare la loro posizione rispetto ai processi di “policy making”. La grande
ascesa dei partiti ha attirato l’attenzione sulla dipendenza dei governi dai
partiti; gli elementi a sostegno di questa affermazione, denominata
generalemente come “party government” sono stati:
* la progressiva partitizzazione del personale ministeriale
* (sul piano del policy making) gli indirizzi programmatici espressi in positivo
dai partiti ma anche, in negativo i veti da essi posti
Questo ha portato col passar del tempo a considerare il governo sempre più
una emanazione dai partiti. Gli studi empirici sul policy making mettono in
luce come l’influenza dei partiti possa avere limiti tutt altro che trascurabili e
l’azione del governo non possa essere ridotta ad una pura e semplice
esecuzione del dettato partitico. I limiti del party government traggono origine
tanto dai partiti quanto dal governo, sul lato dei partiti vanno segnalati almeno
due fattori principali: - il primo fattore è il carattere selettivo degli interessi
stessi dei partiti per il quale non tutte le politiche sulle quali il
governo è chiamato a decidere sono di interesse per i partiti
* il secondo fattore sono i limiti operativi dei partiti valutati in termini di risorse
o anche nel declino delle ideologie che potevano, in passato fornire
perennemente delle linee guida programmatiche per l’agire politico.
Ci sono poi importanti fattori sul versante del governo che portano l’esecutivo
ad assumere un ruolo relativamente autonomo nei processi di polity making:
* il primo fattore nasce dalla responsabilità tipica dell’istituzione
* Il secondo fattore sono gli apparati amministrativi ai quali il governo è
preposto in quanto la burocrazia è anzitutto fonte di risorse conoscitive e
tecniche per quanto riguarda alcuni ambiti in cui il governo deve deliberare.
Più in generale si può osservare che se il declino dei partiti rende il governo
più autonomo, lo può porre dinanzi a problemi nuovi. Se i partiti perdono il
carattere di attori dotati di una forte identità unificante tenderà ad aumentare
la frammentazione interna ai governi e l’autonomia di sub-governments. A
tutto questo si aggiunge poi un’altra importante tendenza che sembra

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caratterizzare gli ultimi decenni, vale a dire la proliferazione dei “governi”:


centri istituzionali diversi dal governo (autorità indipendenti, banche centrali,
istituzioni sopranazionali) ai quali vengono affidate crescenti funzioni di
governo.
Cap.14: La politica locale
L’idea che il governo locale fosse stato un campo vitale della scienza politica
ha cominciato ad affermarsi a partire dalla metà degli anni’60. La crescita
dell’attenzione alla politica locale deriva da alcuni sviluppi che hanno
caratterizzato le democrazie contemporanee, in primo luogo la crescita della
partecipazione a livello locale in quanto i cittadini imparano la politica nelle
loro iterazioni con il livello di governo ad essi più vicino. Questo, unitamente
all’insorgere dei partiti etnico-regionalisti e dei movimenti ha fatto maturare
l’idea che la politica locale potesse generare sentimenti di forte
appartenenza. E’ da qui che alla politica locale viene attribuito un grande
valore educativo in quanto terreno di formazione democratica e di una forte
capacità di creare identificazione.
Il potere politico ha visto, nel corso della storia, alternare momenti di
accentramento e di decentramento. Il progresso di costruzione dello Stato
nazionale è passato attraverso un progressivo accentramento territoriale; la
centralizzazione è stata un processo lento, il potere del sovrano a poco a
poco si stabilizzò e la fine del medioevo aprì la strada allo stato assolutista
caratterizzato dalla capacità del sovrano di esercitare controllo sull’intero
territorio. Proprio durante questo processo si sono prodotti e riprodotti conflitti
rilevanti tra stato e periferia. L’essenza di questo rapporto è stata di volta in
volta considerata come culturale, legata cioè all’imposizione dei valori del
centro alla periferia; economica cioè fondata sulla dipendenza della periferia
dal centro e politica ovvero fondata sulla costruzione di apparati burocratici
che impongono alla periferia le decisioni prese al centro. Tenendo conto di
queste diverse dimensioni il centro può essere definito come “quell’area
privilegiata di territorio dove i detentori delle principali risorse politiche
,economiche e culturali si riuniscono in apposite istituzioni per esercitare il
loro potere decisionale”. In modo speculare la periferia può essere definita
come distanza dai luoghi dove si prendono decisioni, dipendenza economica
e differenza culturale. In questa immagine la periferia risulta dipendente;
spesso essa è una parte di territorio conquistata, scarsamente ricca di risorse
minime per difendere la sua diversità, dipendente economicamente e
incapace di gestire controllo sul territorio. L’esistenza di queste tensioni ha
portato in molti casi a rendere i conflitti politicizzati e vari sono stati i
catalizzatori della ribellione delle periferie contro il centro: spesso sono stati
fattori etnici, in particolare una lingua propria, la cultura, le tradizioni.
Concentrazione su un territorio, occupazione di una posizione importante dal
punto di vista strategico o militare, tradizione di governo locale, notevole
disponibilità di risorse materiali in sede locale, sono stati invece i motivi che

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hanno portato la periferia all’azione concreta. La prima ondata di proteste


delle periferie si ebbe nel corso del XIX sec. Quando emersero le
rivendicazioni contro lo stato spagnolo dei Paesi Baschi e in Catalogna. Fin
da questa fase nacquero partiti regionalisti definibili come partiti la cui
principale caratteristica è il tentativo di rappresentare gruppi territorialmente
concentrati, con una identità specifica basata su una comunanza di lingua,
territorio, storia, rivendicando un relativo livello di autogoverno. Il conflitto
territoriale ha come base una certa ideologia, ideologia che è alla radice di
strategie apposite di conflitto, che vanno dalla rielaborazione culturale al
terrorismo.
MODALITA’ DI ORDINAMENTO TERRITORIALE
L’esito del conflitto si è riflesso storicamente in diversi modelli di ordinamento
territoriale cioè di distribuzione del potere tra organi centrali ed organi
decentrati. Nella tradizione anglosassone in materia il local government è
l’insieme delle istituzioni e delle procedure attraverso le quali sono governate
aree di piccole dimensioni. La storia del governo locale è lunga e complessa
e parte anche questa volta nel XIXsec., quando vi fu la creazione di alcune
prime “comunità autogovernantisi” in forza del rafforzamento del governo
locale. L’Italia non fa eccezione, alla costituzione del Regno d’Italia, come da
tradizione, il controllo del centro sulla periferia era esercitato da prefetti e
sindaci nominati dal re, i consigli comunali e provinciali erano tuttavia elettivi.
Successivamente grazie alla crescita di rilevanza delle singole città, che
divennero il centro dell’erogazione dei servizi pubblici anche la carica di
sindaco divenne elettiva e scomparse il prefetto. Ancora oggi nelle
democrazie occidentali sono presenti due tipi di organi, gli uni legittimati dal
loro rapporto con il governo centrale, gli altri dal consenso ottenuto dalla
comunità locale (organi periferici dello stato ed enti territoriali). Come organi
periferici ci si riferisce alle burocrazie che dipendono dai diversi ministeri: dal
prefetto alla polizia, dagli uffici postali a quelli tributari. Per enti territoriali
invece si suole intendere il vero e proprio “governo locale”: organismi elettivi
quali comuni, province, regioni e le burocrazie che da essi dipendono. La
peculiarità del governo locale moderno è quella di essere legittimato nelle sue
istituzioni più significative secondo i principi della democrazia
rappresentativa.
A proposito degli enti territoriali si parla di decentramento politico.
I tipi di enti territoriali sono molto vari, un primo esempio è il comune: i comuni
hanno generalmente piccole dimensioni e proprio queste ristrette dimensioni
sono spesso state viste come un impedimento alla risoluzione dei problemi
laddove scarseggiano le risorse per farlo. Proprio con un compito di
coordinamento si è infatti sviluppato un livello intermedio di governo locale, la
provincia. Le province rappresentano l’unità territoriale nella quale sono

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presenti molti organi periferici dello Stato. Le democrazie occidentali si


distinguono in relazione al decentramento territoriale:
- con un forte decentramento vi è una pluralità di centri indipendenti l’uno
dall’altro, seppure con un certo livello di coordinamento.
- con un forte accentramento invece il potere legislativo ed esecutivo
nazionale comanda gli organi periferici che sono ad esso subordinati.
Dal punto di vista della legittimazione del potere il primo modello enfatizza
partecipazione, pluralismo e controllo dal basso, il secondo invece privilegia
soprattutto rendimento ed omogeneità di trattamento secondo i dettami di un
rigido sistema di coordinamento. Sulla base di questi indicatori l’Inghilterra è
stata spesso portata a modello come patria del local government; la Francia
invece è l’esempio più calzante di stato accentrato in quanto in essa è stato
elaborato e diffuso il modello napoleonico, basato su un forte controllo dello
Stato sulle periferie tramite un sistema di prefetti.
STATI UNITARI E STATI FEDERALI
Un ulteriore livello intermedio di governo è quello dei singoli stati che
compongono una federazione. Il federalismo è stato definito come una
ideologia il cui ideale nasce dall’ipotesi che il buon governo e la stessa
democrazia siano possibili esclusivamente in unità di ristrette dimensioni. Il
federalismo come ideologia quindi sottolinea i valori della libertà
dell’individuo, dell’autonomia della società civile, della convivenza pacifica.
Secondo Riker il federalismo è un’organizzazione politica nella quale le
attività di governo sono divise tra governi regionali ed un governo centrale in
modo tale che ci siano per ogni tipo di governo attività sulle quali esso prende
decisioni finali. Ciò vuol dire – in altre parole – che due livelli di governo
comandano sopra lo stesso territorio, che ogni livello ha almeno un’area in
cui è autonomo tutelato da specifiche garanzie. Le costituzioni federali
devono dunque integrare:
a) il principio di separazione (la ripartizione delle competenze legislative tra
governo federale e governi federati)
b) il principio di autonomia (la sovranità dei due ordini di governo nel loro
dominio di giurisdizione)
c) il principio di partecipazione (cioè il diritto delle unità federate di essere
rappresentate e di partecipare alle decisioni federali)
Sono state riscontrate alcune somiglianze e differenze tra gli stati federali,
tanto che si è parlato a proposito di caratteristiche secondarie del
federalismo:
Ricostruendo i vari tipi di federalismo Riker ha distinto un Federalismo
minimo nel quale chi governa la Federazione può prendere decisioni su un
ristretto numero di tematiche (almeno una), da un Federalismo massimo in

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cui chi governa decide su un numero ampio di tematiche . Al federalismo si


arriva, in genere, attraverso fenomeni di federalizzazione – definita come –
processo attraverso il quale un numero di comunità politiche separate
aderiscono ad ordinamenti al fine di formulare soluzioni, di adottare politiche,
di prendere decisioni comuni su problemi comuni. Tra le cause che hanno
spinto vari stati a battere la strada del federalismo sono stati spesso citati
fattori di natura economica; politica o socioculturale. Per quanto riguarda le
conseguenze dell’assetto del potere territoriale, teorici e studiosi avrebbero
messo in luce i vantaggi del federalismo fiscale e del federalismo competitivo,
in relazione a quest ultimo in particolare affermando che il decentramento
avrebbe effetti benefici legati alla concorrenza dei vari governi, offrendo sia
più livelli di accesso che di risposta. Il federalismo inoltre è spesso stato visto
come pluralismo territoriale, utile a risolvere conflitti etnici laddove le etnie
siano particolarmente segregate. Tuttavia ne è anche stata messa in luce la
debole capacità di realizzazione delle decisioni politiche da parte del governo
federale.
SOMIGLIANZE
* Presenza di una costituzione scritta
* Diritto degli stati di partecipare ad un eventuale emendamento
costituzionale ma anche di cambiare autonomamente la propria costituzione
* Sovradimensionamento delle unità più piccole in alcuni organi di governo
* Presenza di un sistema bicamerale
COMPETENZE LEGALI E RISORSE POLITICHE
Particolarmente importante è stato considerato il ruolo dei partiti come
strumento di mediazione tra poteri centrali e locali. Si è infatti osservato che
anche nei paesi dove le competenze legali sono più centralizzate, le periferie
possono avere un peso giocando soprattutto sul possesso di risorse di tipo
politico. In particolare nella comparazione tra paesi, due diversi modelli sono
stati individuati, a seconda della prevalenza di competenze legali o di risorse
politiche.
Nel primo modello la periferia dispone di consistenti competenze legali, il
ruolo del governo locale è più esteso in termini di campi di competenza ma
tendenzialmente concentrato sulla gestione amministrativa dei servizi
pubblici.
Nel secondo modello – diffuso soprattutto nell’Europa meridionale – le
periferie utilizzano prevalentemente le risorse politiche legate alla loro
capacità di acquisire consenso, per influenzare le decisioni nazionali.
In Italia, come in altri paesi europei, le riforme del governo locale negli ultimi
due decenni si sono orientate verso l’elezione diretta del sindaco e dei
presidenti delle regioni, con una crescita dei loro poteri sia all’interno della

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giunta che del consiglio. Alla personalizzazione di queste cariche si è


aggiunta anche una depoliticizzazione tendenziale per quanto riguarda le
competenze tecnico-manageriali.
IL POTERE LOCALE: DUE DIVERSI APPROCCI
L’attenzione al funzionamento reale delle istituzioni periferiche sta dunque
guadagnando terreno anche negli studi sul governo locale in Europa, un
tempo di taglio prevalentemente giuridico e focalizzati quindi sulle
competenze formali delle istituzioni. L’attenzione alla politica reale ha diretto
l’attenzione verso un diverso modo di concepire la politica: l’approccio alla
politica come potere ovvero come capacità di un attore A di influenzare il
comportamento di un attore B. Due principali scuole sono sorte in merito a
questi studi: la scuola élitista e quella pluralista:
Dalla ricerca di Dahl emerge dunque che l’essenza del potere politico è la
capacità di costruire consenso attorno a processi decisionali pubblici. Se in
passato si è parlato di decentramento territoriale delle funzioni come
conseguenza dell’espansione del welfare state, più di recente la crescita del
debito pubblico ha ridotto i trasferimenti dal centro senza però ridurre il ruolo
delle politiche locali. Ecco che oggi ci troviamo in una situazione nella quale i
governi locali sono stretti, come in una morsa, tra una riduzione delle risorse
finanziarie ed una aumento delle domande dei cittadini; inoltre le grandi città
hanno cominciato a competere tra loro per assicurarsi risorse economiche,
soprattutto di fonte privata. Si è dunque iniziato a parlare un “nuovo
regionalismo” che vede coinvolti attori economici e attori politici, legati da
un’alleanza, in vista di programmi di sviluppo dell’economia locale. Le teorie
sono state criticate da gruppi di studiosi, in particolare da un gruppo di
studiosi marxisti che avrebbe visto in questa (definita tale) “macchina urbana
per lo sviluppo economico”, l’allargamento del conflitto tra una serie di attori
sociali e di attori politici.
UNA NUOVA DEMOCRAZIA URBANA
La politica locale dunque è emersa come un campo specifico, ma non
minore, della scienza politica. Sembra che le piccole dimensioni infatti
stimolino la sperimentazione e l’innovazione; le culture locali si sono
dimostrate capaci di vivacizzare e influenzare i processi di regolamentazione
economica e più in generale, lo sviluppo della comunità. Tuttavia la crisi
fiscale ha avuto effetti particolarmente gravi a livello locale, dove avviene
prevalentemente la distribuzione dei servizi, gli enti locali risentono dunque
oggi, di un clima di complessivo ritiro della politica a vantaggio del mercato,
con una crescita delle differenze e delle disuguaglianze. E’ comunque ancora
a livello locale che sembrano emergere nuove forme e nuovi modelli di
democrazia. In particolare è sembrata efficace la “democrazia deliberativa”,
come alternativa all’imposizione dall’alto delle decisioni pubbliche: il
passaggio dalla mediazione dei partiti alla partecipazione non mediata

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dovrebbe accrescere gli spazi di intervento per i cittadini. Una deliberazione


pubblica di qualità richiede tuttavia delle norme condivise: un processo
deliberativo è facilitato dalla condivisione degli obbiettivi e dalla
focalizzazione del dibattito sul modo per raggiungere questi obbiettivi. Per
questo processi di cooperazione hanno spesso successo nei patti territoriali
che riuniscono attori pubblici e privati accomunati dall’obbiettivo dello
sviluppo economico. La definizione delle norme comuni è quindi un momento
indispensabile che non può essere facilmente “devoluto” al negoziato fra gli
attori. Il rischio sottolineato è che questa autoregolazione vada a svantaggio
dei più deboli ma anche dello stesso potere politico, catturato da interessi
particolaristici.
Cap. 15: Le burocrazie pubbliche
Il concetto di burocrazia pubblica si sovrappone oggi al concetto di “pubblica
amministrazione”, che designa in modo neutrale l’insieme delle
organizzazioni dello stato. La burocrazia pubblica è un elemento
fondamentale dello stato:
* In termini funzionali o di azione la pubblica amministrazione comprende i
procedimenti di messa in atto di norme
* In termini strutturali la pubblica amministrazione può essere concepita come
“l’insieme degli apparati di cui il governo si avvale per esercitare la funzione
primaria di cui al punto precedente”
* In un terzo significato, più specifico, il concetto di burocrazia pubblica indica
una particolare forma di potere, e quindi amministrazione, tipica delle
organizzazioni complesse nelle società moderne.
Nella definizione di Max Weber il termine burocrazia si riferisce alle
organizzazioni che funzionano secondo il principio delle competenze di
autorità attribuite a uffici e specificate attraverso regole impersonali ed
universali. Un primo dato rilevante circa la burocrazia pubblica è il suo
emergere in parallelo con lo Stato moderno. In particolare lo stato moderno
realizza i seguenti elementi: a) la territorialità del comando che si realizza
attraverso un processo di accentramento territoriale; b) l’obbligazione politica
che implica il riconoscimento, allo Stato, del monopolio della forza legittima;
c) lo sviluppo di una burocrazia pubblica caratterizzata da un potere
impersonale, vincolato dalla legge al rispetto dello stato di diritto.
La burocrazia nasce in questo processo, come lo specifico strumento del
potere attraverso cui si stabilizza il centralismo della monarchia assoluta. Per
dirla con Weber, lo stato moderno si fonda sul potere razionale-legale dei
suoi funzionari, le forme di potere sono collegate a specifiche forme di
amministrazione. Il potere razionale-legale è alla base del modo di
amministrare le moderne società complesse – come la pubblica
amministrazione, ma anche la grande impresa. Lo sviluppo di questo tipo di

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potere è parte di un più ampio processo di razionalizzazione. Una peculiarità


della burocrazia è la presenza di un potere impersonale, orientato
all’applicazione neutrale di regole astratte. I compiti e i poteri del funzionario
pubblico vengono fissati e delimitati dalla legge. Egli si muove “in base a
criteri puramente oggettivi” e “senza riguardo alle persone”, sulla base di
“regole prevedibili”.
LA CRESCITA DELLE BUROCRAZIE PUBBLICHE
Questa crescita, non soltanto numerica, della burocrazia pubblica è parte di
un complesso sviluppo storico, per spiegare il quale si è fatto riferimento a
variabili socioeconomiche e politiche. Storicamente l’affermarsi di una
economia monetaria è una precondizione per la nascita della burocrazia
poiché è indispensabile una forma di organizzazione che renda possibile il
procurarsi la tassazione. In una prospettiva di tipo evoluzionista la
progressiva specializzazione degli organi cui viene assegnato lo svolgimento
di specifiche funzioni rende necessaria la creazione di un sistema di
coordinamento cui la burocrazia supplisce perfettamente. Nella crescita della
burocrazia, hanno giocato un ruolo importante fattori politici internazionali
quali i conflitti militari, la guerra: l’amministrazione statale cresce in parallelo a
seguito degli sforzi militari, le attività pubbliche introdotte in tempo di guerra
verranno mantenute anche una volta che il conflitto sia terminato, in tempo di
pace i cittadini rivendicheranno i diritti loro promessi mentre era in corso la
guerra e i debiti di stato in cui esso è incorso porteranno lo stato ad
accrescere il suo intervento in economia. Tutto questo a portato ad ampliare i
compiti dello stato, in particolare in relazione all’offerta dei servizi tramite lo
sviluppo dello stato del benessere e la promozione di tale sviluppo tramite lo
stato programmatore. Questa costante espansione dei compiti dello stato si è
riflessa in una crescita della burocrazia , sollecitata, almeno in parte, da
pressioni provenienti da diversi gruppi sociali. Oggi comunque le spinte verso
una crescita dello stato vengono dal suo interno, da interessi propri alla
classe politica e alla burocrazia pubblica.
IL COMPORTAMENTO AMMINISTRATIVO
Si è detto che il modello weberiano afferma in primo luogo il principio della
razionalità dell’azione come fondamento dell’agire burocratico. L’approccio
razionale, o sinottico, è a lungo stato quello dominante ma esso ha sollevato
numerose critiche che hanno portato all’elaborazione di teorie alternative.
Herbert Simon ha sostenuto che il processo decisionale nella pubblica
amministrazione è dominato dall’aspirazione alla razionalità, sottolineandone
però i limiti. Elementi essenziali del processo decisionale sono dunque la
presenza di scopi ben definiti, la valutazione delle possibili alternative per
raggiungere questi scopi, l’opzione per l’alternativa meno costosa. Per
esprimere il concetto che in realtà viviamo in un mondo con costanti vincoli a
limitare l’agire, Simon elaborerà il modello di razionalità limitata secondo il

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quale il decisore non mira a massimizzare i propri valori ma si accontenta di


una soluzione soddisfacente. Giungendo a conclusioni in parte simili,
Lindblom ha proposto invece l’immagine delle comparazioni limitate
successive, affermando che il processo decisionale avviene in modo
incrementale. Se l’approccio razionale si basa sull’assunto i mezzi siano
scelti in funzione di fini prestabiliti egli sostiene invece che non vi è, nella
realtà, un ordine gerarchico tra mezzi e fini ma questi tendono ad adattarsi
l’uno all’altro: il processo decisionale avverrebbe attraverso aggiustamenti sia
adattivi (di adeguamento a trasformazioni esterne), sia manipolativi (miranti a
trasformare l’ambiente). Questo metodo incrementale tuttavia, è stato
osservato, rischia di rafforzare il conservatorismo della burocrazia con
conseguenze negative laddove sia necessario un intervento riformatore. A
questo scopo si è proposto il metodo mixed scanning cioè un processo
basato sulla distinzione tra decisioni fondamentali, dov’è necessario valutare
numerose opzioni alternative e decisioni di portata limitata che possono
essere prese in modo incrementale.
Anche l’assunto del modello razionale di un attore unico è stato messo in
discussione: in realtà la burocrazia è un sistema complesso, dove si
intrecciano, cooperano e configgono vari interessi, individuali e collettivi. La
teoria del garbage can (bidone della spazzatura) ha infatti affermato che la
vita delle organizzazioni è dominata da una continua lotta fra diversi attori,
ciascuno dotato di propri obbiettivi e strategie, spesso incompatibili. Le
decisioni dunque si affastellerebbero in modo disordinato (come appunto in
un cestino della spazzatura) in organizzazioni instabili. Il problema della
mancanza di obbiettivi comuni è stato affrontato sostenendo l’esistenza di
norme che rendono possibile il riferirsi alle organizzazioni come istituzioni.
Questa posizione è stata elaborata dal cosiddetta approccio
neoistituzionalista, secondo il quale le istituzioni non sono più da intendere
come organigrammi di funzioni o di funzionari ma piuttosto come tessuto di
regole, procedure e valori. Sarebbe dunque l’appropriatezza (rispetto delle
norme) a guidare il comportamento degli individui.
IL POTERE DELLA BUROCRAZIA
Il rapporto tra burocrazia e democrazia è complesso. Osserva Weber che i
principi di eguaglianza dinanzi alla legge e il reclutamento sulla base delle
competenze sono coerenti con gli ideali della democrazia. Non solo infatti
l’organizzazione democratica considera tutti uguali ma inoltre, selezionando i
burocrati sulla base delle competenze è socialmente aperta ai diversi gruppi.
Il punto debole della burocrazia è comunque l’assenza di una legittimazione
rappresentativa. Per la dottrina democratica, data la mancanza di una
responsabilità diretta rispetto all’elettorato, la burocrazia deve essere
subordinata al potere politico. In una distinzione classica ai politici andrebbe il
compito di definire l’indirizzo generale delle politiche pubbliche; ai burocrati

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quello di rendere operative le direttive dei politici, mantenendo un


orientamento neutrale rispetto ai singoli interessi. Il principio di neutralità è
però un ideale solo parzialmente rispecchiato nelle esperienze concrete. E’
stato osservato che raramente l’amministrazione pubblica di un paese opera
in maniera neutrale. Per quanto riguarda i reciproci controlli tra burocrati e
politici se classe politica può controllare la burocrazia quest’ultima ha una
risorsa fondamentale da sfruttare nel conflitto, il suo sapere. Già Weber
aveva osservato che il monopolio del sapere mette la classe politica in una
posizione di soggezione. Il potere della burocrazia è poi assicurato dal fatto
che grazie alla più lunga carica di questi rispetto ai politici essi possono
garantire continuità alle istituzioni. Una crescente autonomizzazione della
burocrazia rispetto al controllo dei politici è derivata anche da un processo di
progressiva trasformazione dei fini e dell’amministrazione pubblica. Si è
passati ad un crescente coinvolgimento della burocrazia in attività di
programmazione, orientate alla selezione dei mezzi più adatti ad alcuni
risultati piuttosto che alla conformità alle leggi. La capacità di un intervento
autonomo è poi aumentata insieme alla tendenza a rinviare scelte importanti
alla fase di implementazione delle politiche pubbliche. La burocrazia ha così
acquisito un potere sempre più rilevante.
POTERE E INCENTIVI
Anzitutto, organizzazioni diverse possono utilizzare incentivi diversi, che in
alcuni casi possono indebolire il principio della gerarchia. A proposito di
strategie utilizzate dalle organizzazioni per mobilitare le risorse – tra cui la
lealtà dei propri membri – Etzioni ha distinto tre forma di potere:
* Coercitivo: basato sull’applicazione o minaccia di applicazione di sanzioni di
vario tipo.
* Remunerativo: basato sull’allocazione di risorse materiali.
* Normativo: basato sull’allocazione di ricompense simboliche
A ciascuna di esse corrisponde un tipo di impegno da parte dei membri:
impegno alienato (basato sulla paura), impegno calcolato (basato sull’analisi
di costi e benefici), impegno morale (basato sulla condivisione di norme).
Il burocrate di base
La discrezionalità dei livelli più bassi della gerarchia è particolarmente forte in
alcune burocrazie dove maggiori sono le competenze tecniche ed i contatti
con una clientela esterna. E’ il caso degli street level bureaucrats o burocrati
di basa cioè dei burocrati a stretto contatto con il pubblico, come la polizia o i
servizi sociali. Essi godendo di un ampio potere discrezionale, sviluppano
particolari criteri detti “criteri guida” che permettono poi loro di organizzare le
decisioni. Aldilà di questo caso, la stessa espansione dello stato e dei suoi
compiti ha reso inapplicabile un’immagine della pubblica amministrazione
come di una piramide centralizzata, facendo piuttosto parlare di reticoli

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frammentati. Il principio gerarchico è sempre più stato messo in discussione


dai mutamenti intercorsi nella struttura dell’amministrazione pubblica, con una
crescita di enti pubblici di vario tipo e l’intreccio tra strutture piramidali
gerarchiche e strutture di coordinamento orizzontali. L’esito di queste
trasformazioni è stata una accresciuta frammentazione dei sistemi
amministrativi, che perdono quel carattere di macrosistemi relativamente
compatti che possedevano in passato. Questa complessa struttura
organizzativa ha alimentato la crescita della burocrazia sottraendo molti
organi al controllo gerarchico tipico del passato.
I LIMITI ALLA COMPETENZA
Se il reclutamento, nel modello weberiano – è basato su criteri di
competenza, nella realtà delle cose si sono sviluppati vari modelli:
* Il primo modello è quello affermatosi negli stati europei, a partire dal
modello francese in cui Napoleone per primo ristabilì il modello accentrato di
burocrazia controllata dal potere esecutivo che era stato indebolito dalla
rivoluzione. Qui è necessaria una formazione ad hoc, al termine della quale i
funzionari vengono reclutati tramite un concorso pubblico. Le competenze
sono generali e i rapporti con l’esterno sono formali ed inclini alla chiusura.
Alcuni elementi di questo modello si ritrovano nel caso italiano: il burocrate
italiano nasce come “legalista”, di formazione prevalentemente giuridica.
* Un modello diverso prevale negli USA, dove viene legittimato il principio
dello spoils system: l’attribuzione al partito di maggioranza di poter nominare
funzionari pubblici ad esso fedeli. Qui la costruzione di competenze
specifiche avviene nell’ambito delle esperienze professionali, le competenze
sono specializzate, la struttura organizzativa è quella delle agenzie, le
decisioni vengono costruite attorno ai vari casi individuali e per quanto
riguarda i rapporti con l’esterno, il meccanismo prevalente è quello della
mediazione.
LA RIFORMA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: TENDENZE
ATTUALI
Negli anni più recenti si è assistito ad una riforma della pubblica
amministrazione, sollecitata da una serie di sviluppi in primo luogo in risposta
alla crescita del debito pubblico, alla richiesta di una migliore qualità dei
servizi e di maggiore partecipazione alle scelte della pubblica
amministrazione. Il processo di riforma, mosso da esigenze di bilancio e da
un aumento delle domande, oltre che dalla disponibilità di nuove tecnologie,
ha avuto ultimamente una inversione di tendenza.
Da un lato si è puntato alla “deregolamentazione”, con conseguente riduzione
delle formalità amministrative, ed alla “privatizzazione” come limitazione di fini
e funzioni del settore pubblico. La dubbia efficacia delle privatizzazioni è stata
particolarmente visibile nella creazione delle cosiddette “autorità indipendenti”

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(o autorità garanti), nate nella maggior parte dei casi come istanze a difesa
dell’interesse collettivo in relazione alla privatizzazione di beni e servizi un
tempo gestiti dallo stato.
Dall’altro lato si è affermato il principio della trasparenza dell’azione
dell’amministrazione pubblica: di fronte ai cittadini non solo è stato ribadito il
diritto ad essere informati ma si è rafforzato quello di partecipare ad una serie
di decisioni pubbliche attraverso procedure di consultazione e concertazione.
Se la tradizione occidentale sosteneva di isolare il processo da spinte
esterne, molte riforme recenti hanno mirato a renderlo più trasparente
garantendo ai cittadini l’accesso a atti amministrativi. Ciò è avvenuto in
particolare per i processi decisionali relativi a politiche che, come quelle
territoriali o ambientali, hanno maggiori ricadute sulla vita della società. Gli
esperimenti di coinvolgimento vanno dalle giurie di cittadini ai forum, a bilanci
partecipativi, a dibattiti pubblici prima dell’attuazione di specifiche decisioni. Si
è parlato in questi casi di un policy marketing interattivo.

Cap. 15: Le burocrazie pubbliche


Il concetto di burocrazia pubblica si sovrappone oggi al concetto di “pubblica
amministrazione”, che designa in modo neutrale l’insieme delle
organizzazioni dello stato. La burocrazia pubblica è un elemento
fondamentale dello stato:
* In termini funzionali o di azione la pubblica amministrazione comprende i
procedimenti di messa in atto di norme
* In termini strutturali la pubblica amministrazione può essere concepita come
“l’insieme degli apparati di cui il governo si avvale per esercitare la funzione
primaria di cui al punto precedente”
* In un terzo significato, più specifico, il concetto di burocrazia pubblica indica
una particolare forma di potere, e quindi amministrazione, tipica delle
organizzazioni complesse nelle società moderne.
Nella definizione di Max Weber il termine burocrazia si riferisce alle
organizzazioni che funzionano secondo il principio delle competenze di
autorità attribuite a uffici e specificate attraverso regole impersonali ed
universali. Un primo dato rilevante circa la burocrazia pubblica è il suo
emergere in parallelo con lo Stato moderno. In particolare lo stato moderno
realizza i seguenti elementi: a) la territorialità del comando che si realizza
attraverso un processo di accentramento territoriale; b) l’obbligazione politica
che implica il riconoscimento, allo Stato, del monopolio della forza legittima;
c) lo sviluppo di una burocrazia pubblica caratterizzata da un potere
impersonale, vincolato dalla legge al rispetto dello stato di diritto.
La burocrazia nasce in questo processo, come lo specifico strumento del
potere attraverso cui si stabilizza il centralismo della monarchia assoluta. Per

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dirla con Weber, lo stato moderno si fonda sul potere razionale-legale dei
suoi funzionari, le forme di potere sono collegate a specifiche forme di
amministrazione. Il potere razionale-legale è alla base del modo di
amministrare le moderne società complesse – come la pubblica
amministrazione, ma anche la grande impresa. Lo sviluppo di questo tipo di
potere è parte di un più ampio processo di razionalizzazione. Una peculiarità
della burocrazia è la presenza di un potere impersonale, orientato
all’applicazione neutrale di regole astratte. I compiti e i poteri del funzionario
pubblico vengono fissati e delimitati dalla legge. Egli si muove “in base a
criteri puramente oggettivi” e “senza riguardo alle persone”, sulla base di
“regole prevedibili”.
LA CRESCITA DELLE BUROCRAZIE PUBBLICHE
Questa crescita, non soltanto numerica, della burocrazia pubblica è parte di
un complesso sviluppo storico, per spiegare il quale si è fatto riferimento a
variabili socioeconomiche e politiche. Storicamente l’affermarsi di una
economia monetaria è una precondizione per la nascita della burocrazia
poiché è indispensabile una forma di organizzazione che renda possibile il
procurarsi la tassazione. In una prospettiva di tipo evoluzionista la
progressiva specializzazione degli organi cui viene assegnato lo svolgimento
di specifiche funzioni rende necessaria la creazione di un sistema di
coordinamento cui la burocrazia supplisce perfettamente. Nella crescita della
burocrazia, hanno giocato un ruolo importante fattori politici internazionali
quali i conflitti militari, la guerra: l’amministrazione statale cresce in parallelo a
seguito degli sforzi militari, le attività pubbliche introdotte in tempo di guerra
verranno mantenute anche una volta che il conflitto sia terminato, in tempo di
pace i cittadini rivendicheranno i diritti loro promessi mentre era in corso la
guerra e i debiti di stato in cui esso è incorso porteranno lo stato ad
accrescere il suo intervento in economia. Tutto questo a portato ad ampliare i
compiti dello stato, in particolare in relazione all’offerta dei servizi tramite lo
sviluppo dello stato del benessere e la promozione di tale sviluppo tramite lo
stato programmatore. Questa costante espansione dei compiti dello stato si è
riflessa in una crescita della burocrazia , sollecitata, almeno in parte, da
pressioni provenienti da diversi gruppi sociali. Oggi comunque le spinte verso
una crescita dello stato vengono dal suo interno, da interessi propri alla
classe politica e alla burocrazia pubblica.
IL COMPORTAMENTO AMMINISTRATIVO
Si è detto che il modello weberiano afferma in primo luogo il principio della
razionalità dell’azione come fondamento dell’agire burocratico. L’approccio
razionale, o sinottico, è a lungo stato quello dominante ma esso ha sollevato
numerose critiche che hanno portato all’elaborazione di teorie alternative.
Herbert Simon ha sostenuto che il processo decisionale nella pubblica
amministrazione è dominato dall’aspirazione alla razionalità, sottolineandone

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però i limiti. Elementi essenziali del processo decisionale sono dunque la


presenza di scopi ben definiti, la valutazione delle possibili alternative per
raggiungere questi scopi, l’opzione per l’alternativa meno costosa. Per
esprimere il concetto che in realtà viviamo in un mondo con costanti vincoli a
limitare l’agire, Simon elaborerà il modello di razionalità limitata secondo il
quale il decisore non mira a massimizzare i propri valori ma si accontenta di
una soluzione soddisfacente. Giungendo a conclusioni in parte simili,
Lindblom ha proposto invece l’immagine delle comparazioni limitate
successive, affermando che il processo decisionale avviene in modo
incrementale. Se l’approccio razionale si basa sull’assunto i mezzi siano
scelti in funzione di fini prestabiliti egli sostiene invece che non vi è, nella
realtà, un ordine gerarchico tra mezzi e fini ma questi tendono ad adattarsi
l’uno all’altro: il processo decisionale avverrebbe attraverso aggiustamenti sia
adattivi (di adeguamento a trasformazioni esterne), sia manipolativi (miranti a
trasformare l’ambiente). Questo metodo incrementale tuttavia, è stato
osservato, rischia di rafforzare il conservatorismo della burocrazia con
conseguenze negative laddove sia necessario un intervento riformatore. A
questo scopo si è proposto il metodo mixed scanning cioè un processo
basato sulla distinzione tra decisioni fondamentali, dov’è necessario valutare
numerose opzioni alternative e decisioni di portata limitata che possono
essere prese in modo incrementale.
Anche l’assunto del modello razionale di un attore unico è stato messo in
discussione: in realtà la burocrazia è un sistema complesso, dove si
intrecciano, cooperano e configgono vari interessi, individuali e collettivi. La
teoria del garbage can (bidone della spazzatura) ha infatti affermato che la
vita delle organizzazioni è dominata da una continua lotta fra diversi attori,
ciascuno dotato di propri obbiettivi e strategie, spesso incompatibili. Le
decisioni dunque si affastellerebbero in modo disordinato (come appunto in
un cestino della spazzatura) in organizzazioni instabili. Il problema della
mancanza di obbiettivi comuni è stato affrontato sostenendo l’esistenza di
norme che rendono possibile il riferirsi alle organizzazioni come istituzioni.
Questa posizione è stata elaborata dal cosiddetta approccio
neoistituzionalista, secondo il quale le istituzioni non sono più da intendere
come organigrammi di funzioni o di funzionari ma piuttosto come tessuto di
regole, procedure e valori. Sarebbe dunque l’appropriatezza (rispetto delle
norme) a guidare il comportamento degli individui.
IL POTERE DELLA BUROCRAZIA
Il rapporto tra burocrazia e democrazia è complesso. Osserva Weber che i
principi di eguaglianza dinanzi alla legge e il reclutamento sulla base delle
competenze sono coerenti con gli ideali della democrazia. Non solo infatti
l’organizzazione democratica considera tutti uguali ma inoltre, selezionando i
burocrati sulla base delle competenze è socialmente aperta ai diversi gruppi.

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Il punto debole della burocrazia è comunque l’assenza di una legittimazione


rappresentativa. Per la dottrina democratica, data la mancanza di una
responsabilità diretta rispetto all’elettorato, la burocrazia deve essere
subordinata al potere politico. In una distinzione classica ai politici andrebbe il
compito di definire l’indirizzo generale delle politiche pubbliche; ai burocrati
quello di rendere operative le direttive dei politici, mantenendo un
orientamento neutrale rispetto ai singoli interessi. Il principio di neutralità è
però un ideale solo parzialmente rispecchiato nelle esperienze concrete. E’
stato osservato che raramente l’amministrazione pubblica di un paese opera
in maniera neutrale. Per quanto riguarda i reciproci controlli tra burocrati e
politici se classe politica può controllare la burocrazia quest’ultima ha una
risorsa fondamentale da sfruttare nel conflitto, il suo sapere. Già Weber
aveva osservato che il monopolio del sapere mette la classe politica in una
posizione di soggezione. Il potere della burocrazia è poi assicurato dal fatto
che grazie alla più lunga carica di questi rispetto ai politici essi possono
garantire continuità alle istituzioni. Una crescente autonomizzazione della
burocrazia rispetto al controllo dei politici è derivata anche da un processo di
progressiva trasformazione dei fini e dell’amministrazione pubblica. Si è
passati ad un crescente coinvolgimento della burocrazia in attività di
programmazione, orientate alla selezione dei mezzi più adatti ad alcuni
risultati piuttosto che alla conformità alle leggi. La capacità di un intervento
autonomo è poi aumentata insieme alla tendenza a rinviare scelte importanti
alla fase di implementazione delle politiche pubbliche. La burocrazia ha così
acquisito un potere sempre più rilevante.
POTERE E INCENTIVI
Anzitutto, organizzazioni diverse possono utilizzare incentivi diversi, che in
alcuni casi possono indebolire il principio della gerarchia. A proposito di
strategie utilizzate dalle organizzazioni per mobilitare le risorse – tra cui la
lealtà dei propri membri – Etzioni ha distinto tre forma di potere:
* Coercitivo: basato sull’applicazione o minaccia di applicazione di sanzioni di
vario tipo.
* Remunerativo: basato sull’allocazione di risorse materiali.
* Normativo: basato sull’allocazione di ricompense simboliche
A ciascuna di esse corrisponde un tipo di impegno da parte dei membri:
impegno alienato (basato sulla paura), impegno calcolato (basato sull’analisi
di costi e benefici), impegno morale (basato sulla condivisione di norme).
Il burocrate di base
La discrezionalità dei livelli più bassi della gerarchia è particolarmente forte in
alcune burocrazie dove maggiori sono le competenze tecniche ed i contatti
con una clientela esterna. E’ il caso degli street level bureaucrats o burocrati
di basa cioè dei burocrati a stretto contatto con il pubblico, come la polizia o i

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servizi sociali. Essi godendo di un ampio potere discrezionale, sviluppano


particolari criteri detti “criteri guida” che permettono poi loro di organizzare le
decisioni. Aldilà di questo caso, la stessa espansione dello stato e dei suoi
compiti ha reso inapplicabile un’immagine della pubblica amministrazione
come di una piramide centralizzata, facendo piuttosto parlare di reticoli
frammentati. Il principio gerarchico è sempre più stato messo in discussione
dai mutamenti intercorsi nella struttura dell’amministrazione pubblica, con una
crescita di enti pubblici di vario tipo e l’intreccio tra strutture piramidali
gerarchiche e strutture di coordinamento orizzontali. L’esito di queste
trasformazioni è stata una accresciuta frammentazione dei sistemi
amministrativi, che perdono quel carattere di macrosistemi relativamente
compatti che possedevano in passato. Questa complessa struttura
organizzativa ha alimentato la crescita della burocrazia sottraendo molti
organi al controllo gerarchico tipico del passato.
I LIMITI ALLA COMPETENZA
Se il reclutamento, nel modello weberiano – è basato su criteri di
competenza, nella realtà delle cose si sono sviluppati vari modelli:
* Il primo modello è quello affermatosi negli stati europei, a partire dal
modello francese in cui Napoleone per primo ristabilì il modello accentrato di
burocrazia controllata dal potere esecutivo che era stato indebolito dalla
rivoluzione. Qui è necessaria una formazione ad hoc, al termine della quale i
funzionari vengono reclutati tramite un concorso pubblico. Le competenze
sono generali e i rapporti con l’esterno sono formali ed inclini alla chiusura.
Alcuni elementi di questo modello si ritrovano nel caso italiano: il burocrate
italiano nasce come “legalista”, di formazione prevalentemente giuridica.
* Un modello diverso prevale negli USA, dove viene legittimato il principio
dello spoils system: l’attribuzione al partito di maggioranza di poter nominare
funzionari pubblici ad esso fedeli. Qui la costruzione di competenze
specifiche avviene nell’ambito delle esperienze professionali, le competenze
sono specializzate, la struttura organizzativa è quella delle agenzie, le
decisioni vengono costruite attorno ai vari casi individuali e per quanto
riguarda i rapporti con l’esterno, il meccanismo prevalente è quello della
mediazione.
LA RIFORMA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: TENDENZE
ATTUALI
Negli anni più recenti si è assistito ad una riforma della pubblica
amministrazione, sollecitata da una serie di sviluppi in primo luogo in risposta
alla crescita del debito pubblico, alla richiesta di una migliore qualità dei
servizi e di maggiore partecipazione alle scelte della pubblica
amministrazione. Il processo di riforma, mosso da esigenze di bilancio e da
un aumento delle domande, oltre che dalla disponibilità di nuove tecnologie,
ha avuto ultimamente una inversione di tendenza.

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Da un lato si è puntato alla “deregolamentazione”, con conseguente riduzione


delle formalità amministrative, ed alla “privatizzazione” come limitazione di fini
e funzioni del settore pubblico. La dubbia efficacia delle privatizzazioni è stata
particolarmente visibile nella creazione delle cosiddette “autorità indipendenti”
(o autorità garanti), nate nella maggior parte dei casi come istanze a difesa
dell’interesse collettivo in relazione alla privatizzazione di beni e servizi un
tempo gestiti dallo stato.
Dall’altro lato si è affermato il principio della trasparenza dell’azione
dell’amministrazione pubblica: di fronte ai cittadini non solo è stato ribadito il
diritto ad essere informati ma si è rafforzato quello di partecipare ad una serie
di decisioni pubbliche attraverso procedure di consultazione e concertazione.
Se la tradizione occidentale sosteneva di isolare il processo da spinte
esterne, molte riforme recenti hanno mirato a renderlo più trasparente
garantendo ai cittadini l’accesso a atti amministrativi. Ciò è avvenuto in
particolare per i processi decisionali relativi a politiche che, come quelle
territoriali o ambientali, hanno maggiori ricadute sulla vita della società. Gli
esperimenti di coinvolgimento vanno dalle giurie di cittadini ai forum, a bilanci
partecipativi, a dibattiti pubblici prima dell’attuazione di specifiche decisioni. Si
è parlato in questi casi di un policy marketing interattivo.
Cap 16: Il potere dei giudici
La democrazia vincola il potere della maggioranza ad un controllo
costituzionale, di rispetto della legge e della costituzione. Al primato della
legge come fondamento in uno stato democratico si collega la funzione
istituzionale della magistratura, come corpo incaricato di sanzionare le
violazioni del diritto. Per poter assolvere queste funzioni la magistratura deve
essere indipendente.
A partire da Montesquieu la tripartizione dei poteri in legislativo, esecutivo e
giudiziario è stata vista come conditio sine qua non di uno stato moderno.
Nonostante l’affermazione di principio tuttavia si è comunque mantenuto un
certo livello di controllo politico sulla magistratura.
Se il legislativo e l’esecutivo mantengono, in generale, strumenti di controllo
sul potere giudiziario, a partire dagli anni ’80 si è cominciato a parlare di
espansione e politicizzazione del potere giudiziario.
L’INDIPENDENZA DEL GIUDICE NELLE DEMOCRAZIE
Le corti di giustizia sono caratterizzate dalla presenza di a)un giudice
indipendente, b) che applica le leggi, c) prendendo una decisione che
avvantaggia una parte e ne penalizza un’altra. Il processo di risoluzione dei
conflitti si è andato sempre più professionalizzando. Data la funzione della
giustizia come “arbitro tra due contendenti” la presenza di giudici
professionisti che applicano la legge è stata considerata sempre di più come
condizione necessaria perché anche la terza parte perdente nell’azione di

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arbitrato accettasse il giudizio della terza parte neutrale. Un primo passaggio


dell’affermazione dell’autonomia storica della magistratura, nel corso della
storia, è stata l’introduzione di un giudice superpartes. La legittimazione del
giudice come potere neutrale ha richiesto anche garanzie di autonomia della
magistratura dal potere politico. Tutti i regimi democratici si sono appellati
all’autonomia del potere giudiziario come garanzia di controllo sul potere dei
governanti. Il potere dei giudici si è però diversificato nei vari paesi, in
particolare nei paesi anglosassoni, detti di common law, rispetto ai paesi del
continente europeo, detti di civil law. I paesi anglosassoni lasciano maggiore
libertà al giudice nell’applicazione (e nei fatti anche nella formulazione) delle
leggi. Il sistema giuridico dei paesi di common law si basa sulla forza
vincolante del precedente giudiziario. Nei paesi di civil law invece, la via per
giustificare e limitare il “terzo potere” è stata una concezione della
magistratura come mera applicatrice delle decisioni prese (o leggi fatte)
altrove. La civil law (detta anche legge statutaria romana, o neo-romana) è
costituita infatti da un corpo di leggi scritte promulgate da organi dotati di
potere legislativo. Un elemento rilevante inoltre è la caratteristica delle
istituzioni che hanno il compito di reclutare i giudici:
* nei paesi di common law essi vengono reclutati da organi esterni alla
magistratura, con procedimenti che rendono la scelta dei giudici compatibile
con i processi della democrazia rappresentativa (in Inghilterra è il Lord
cancelliere, in Usa il reclutamento può avvenire sulla base di una nomina ma
anche per via di una elezione diretta). Sia in Inghilterra che negli Stati Uniti i
giudici tendono ad essere individui con una lunga carriera alle spalle,
accumulata nell’ambito di una diversa professione. In entrambi i casi la
nomina è a vita.
* Nei paesi di civil law invece, il giudice è selezionato secondo criteri
burocratici e la sua carriera è vincolata agli stessi criteri. Il reclutamento
avviene in seguito ad un concorso pubblico dopodichè un tirocinio interno alla
magistratura è il primo strumento di socializzazione istituzionale dei giudici.
Le differenze tra paesi di common law e di civil law si ripresentano anche a
proposito della carriera dei giudici. Nel primo modello domina un modello
professionale di carriera il cui percorso è in parte esterno ed in parte interno
alla magistratura e legato idealmente al riconoscimento di capacità
professionali spesso acquisite nell’esercizio della professione forense. Il
concetto di carriera è invece centrale nei paesi di civil law, che seguono infatti
un modello burocratico basato su una struttura di tipo piramidale con
ordinamento gerarchico al suo interno.. In questi sistemi i due principali criteri
di selezione sono meriti professionali ed anzianità.
GERARCHIA GIURISDIZIONALE E RUOLO DEL PUBBLICO MINISTERO
Le magistrature di tipo burocratico si differenziano da quelle di tipo
professionale anche in relazione ad un terzo punto: la gerarchia

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giurisdizionale. Nelle magistrature di tipo burocratico domina un modello


gerarchico dove molte delle decisioni prese dalla “base” vengono riesaminate
dai livelli gerarchici superiori attraverso procedure di appello. In quelle di tipo
professionale invece i ricorsi a livelli superiori costituiscono eccezioni. Oltre
che sulla carriera dei giudici inoltre, i paesi di common law tendono a
differenziarsi da quelli di civil law in relazione ai ruoli di giudice e pubblico
ministero. Il pubblico ministero, attore incaricato di sollecitare al giudice
l’applicazione della legge, è presente in tutti i regimi democratici, sebbene i
suoi compiti siano diversi nei paesi di common law ed in quelli di civil law: nei
paesi anglosassoni il pm è considerato il rappresentante della parte più
debole (la vittima) mentre in quelli di civil law è definito invece come un
soggetto al di sopra delle parti, che rappresenta lo stato imparziale. In molti
casi esso esercita un monopolio pubblico sull’azione penale: avvia l’azione
penale, segue le indagini o ne chiede l’archiviazione, rappresenta la pubblica
accusa al processo. Il grado di controllo dell’esecutivo sul pubblico ministero,
in genere maggiore rispetto a quello esercitato sui giudici, varia comunque
sul continente europeo. Le diverse accezioni del ruolo del pm si riflettono su
un quarto punto: concezione del processo. Esso può essere:
* Avversariale (nei sistemi anglosassoni): concepisce il processo come un
conflitto tra due parti in causa; si configura come una lotta tra due avversari di
fronte ad un arbitro relativamente passivo.
* Inquisitorio (nei sistemi continentali): - si riferisce tradizionalmente ai
procedimenti avviati in assenza di un’azione di una parte specifica – assegna
al giudice la difesa di un bene superiore rispetto a quello rappresentato dalle
parti in causa.
Crescita del potere della magistratura
Una tendenza generalizzata, a prescindere dal modello di common law o civil
law, è una crescita del potere dei giudici - ai quali non si attaglia la definizione
di “bocca della legge”. Sempre più infatti la magistratura deve, non solo
applicare la legge ma anche farla. Molti studi sulla magistratura hanno, di
recente, individuato una crescita del potere discrezionale di essa, facendo
parlare di “politicizzazione della giustizia – giudizializzazione della politica”.
Con queste espressioni ci si riferisce sia all’espansione del potere giudiziario
in campi non soggetti ad esso sia all’estensione delle procedure tipiche del
processo in molte arene decisionali pubbliche. Della crescita dell’attivismo
giudiziario si posso rintracciar almeno 4 forme:
a) la maggiore partecipazione dei giudici all’elaborazione della legge
La Corte costituzionale come organo di controllo della conformità della legge
al dettato costituzionale si afferma inizialmente solo negli Stati Uniti, dove
viene sottolineata la necessità di un potere capace di difendere i cittadini da
possibili dispotismi e deviazioni degli organi rappresentativi. Sul continente
europeo invece prevale un modello di democrazia dove domina il

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Parlamento, organo considerato come l’unico in grado di fare leggi. Se la


funzione principale delle Corti costituzionali è il controllo di costituzionalità
delle leggi, il modo di assolvere questo compito varia sul continente a
seconda che il controllo sia preventivo (effettuato prima dell’emanazione della
legge), oppure recessivo (effettuato dopo).
b) l’estensione del raggio di influenza dei giudici
Inizialmente il potere giudiziario aveva il compito di tutelare alcuni dei diritti
inviolabili degli individui rispetto allo stato; le costituzioni avevano questo
compito ed i giudici ne erano guardiani. Con il formarsi dei partiti, portatori di
trasformazione sociale, le leggi non sono diventate solo strumenti
amministrativi ma “istruzioni” per l’organizzazione della società. Si è così
avuta non solo l’estensione della quantità di leggi prodotte ma anche del
numero degli organi capaci di legiferare e dei campi di intervento della legge.
L’espansione dei compiti dello stato ha ampliato il raggio d’intervento dei
giudici. Tendenzialmente nei paesi anglosassoni ai giudici vengono affidate
anche competenze relative alla pubblica amministrazione mentre nei paesi
continentali le competenze si esauriscono nelle decisioni relative al codice
penale o a quello civile.
c) la crescente domanda di giustizia
Mentre aumenta il raggio di tematiche coperte dalla legge, si indeboliscono le
istituzioni tradizionalmente capaci di esercitare una funzione di mediazione
sociale attraverso una soluzione informale dei conflitti (crisi di fiducia nei
partiti e nelle istituzioni rappresentative). Cresce la domanda di giustizia che
si rivolge alla magistratura. L’aumento delle richieste d’intervento ai giudici è
in buona parte motivato dal declino delle istituzioni un tempo capaci di far
rispettare le norme sociali. Rilevante appare qui soprattutto, la capacità di
accesso dei cittadini alla magistratura; non a caso l’accesso alla giustizia è
stato al centro di un intervento riformatore volto a ridurre gli ostacoli
economici, organizzativi e processuali. A differenza di quanto detto in Italia
sono presenti numerose “barriere all’accesso” ovvero i costi elevati della
giustizia, le procedure lente ed altri impedimenti hanno fatto si che in Italia la
crescita della domanda non fosse un fenomeno diffuso.
d) l’intervento di controllo giudiziario sui comportamenti degli amministratori
pubblici
Una certa legittimazione popolare è invece pervenuta ai giudici dal loro
atteggiarsi a custodi delle “pubbliche virtù”. In particolare nel caso italiano il
controllo di virtù viene esercitato tramite indagini giudiziarie sulla corruzione
politica. In molti casi tuttavia i giudici possono disporre di strumenti
insufficienti per controllare la classe politica inoltre vi sono sempre rischi di
collusione tra controllori e controllati e dunque tra giudici ed amministratori
corrotti. A.Pizzorno ha distinto a tal proposito 5 diversi atteggiamenti della
magistratura nei confronti della politica e della corruzione politica.

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1) collusione di ceto: la posizione sociale di certi magistrati tradizionali li


costringe ad assumere certe posizioni ideologiche motivate solo da una
visione unilaterale
2) collusione d’affari: la condotta di giudici, generalmente di alti gradi della
magistratura, è motivata dalla loro appartenenza ad associazioni o circoli in
cui sono coinvolti uomini d’affari e/o politici
3) vicinanza ideologica: non potendo partecipare all’attività politica, molti
giudici sono schierati su certe posizioni ideologiche
4) funzione di supplenza: si ha quando, dinanzi alle collusioni evidenti
all’interno del sistema politico, alcuni giudici ritengono che un’altra istituzione
supplisca a tale carenza
5) imparzialità istituzionale: prevista dalla legge.
Proprio in relazione al caso italiano si è osservato che il particolare attivismo
della magistratura nel “controllo della virtù” è stato permesso dal grado
particolarmente alto dell’indipendenza non solo della magistratura giudicante
ma anche di quella inquirente. Inoltre il riferimento all’opinione pubblica
sembra essere diventato molto rilevante per i giudici italiani, che
percepiscono la loro azione come un surrogato al mancato intervento della
classe politica corrotta.
A proposito di una espansione delle corti internazioni si è palato sempre di
più di una “globalizzazione giudiziaria”; l’ordine giuridico internazionale in
espansione ha comunque caratteristiche particolari, in primo luogo l’area di
influenza – ancora piuttosto limitata - . La globalizzazione economica invece
è stata più fruttifera in quanto responsabile dello sviluppo di un diritto privato
basato sulla logica privatistica del contratto.
Cap. 17: Le politiche pubbliche
C’è una faccia della politica che tocca più direttamente la maggior parte degli
individui. Si tratta dell’enorme flusso di decisioni, scelte, provvedimenti che
vengono prodotti continuamente dalle istituzioni politiche e che direttamente o
indirettamente si ripercuotono sulla vita quotidiana degli individui, delle
famiglie, dei gruppi, delle aziende nonché degli altri stati. Innanzi tutto, per
quanto riguarda la materia, si va da decisioni che vanno dalla gestione
dell’ordine pubblico alla promozione di attività economiche, dall’istruzione, ai
servizi sociali, alle relazioni internazionali. Per quanto riguarda la loro portata
ed importanza si va da decisioni che riguardano macro settori della vita
associata e interessano gruppi molto cospicui di popolazione a decisioni che
toccano ambiti molto particolari e categorie molto più ristrette. Si può anche
rilevare che la natura di questi interventi può essere molto diversa. Questi
fenomeni, che il linguaggio sistemico ha chiamato emissioni (output) del
sistema politico costituiscono un aspetto della realtà politica. Il primo aspetto
della politica che abbiamo considerato della politica (competizione ed

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esercizio del potere) trova la sua giustificazione in gran parte di questi output.
Accanto ai politici sinceramente interessati ai contenuti programmatici e che
quindi a questi subordinano la loro competizione per il potere (politici policy-
seeking), ci sono all’opposto politici per le quali le politiche presentano un
interesse soltanto strumentale e il fine nettamente prevalente è quello di
raggiungere le posizioni dominanti (politici office-seeking).
COSA SONO LE POLITICHE?
La tradizione dei policy studies, cioè degli studi sulle politiche pubbliche
suggerisce che concentrare l’attenzione essenzialmente sulle decisioni può
essere riduttivo, è necessaria una visione più ampia.
Mentre l’osservatore vede la decisione come fase conclusiva dell’azione
politica in un determinato settore, in realtà il processo si svolge in maniera
diversa:
* La fase dell’attuazione (implementation) che in teoria dovrebbe seguire
automaticamente alla decisione ed avere natura essenzialmente burocratico-
amministrativa, si rivela assai più aperta e ricca di valenze politiche di quanto
non prevedano gli schemi formali. In questa fase le decisioni già prese
possono essere, a seconda dei casi, rese inefficaci, ritardate, trasformate, re-
interpretate, potenziate sino al punto di assumere il carattere di diverse
decisioni. Nuovi attori e nuovi interessi possono sempre entrare in gioco.
* In secondo luogo, mentre la prospettiva centrata sulle decisioni tende a
focalizzarsi sul “singolo atto”, occorre prendere in considerazione il fatto che,
per lo più, le singole decisioni si inseriscono in un contesto spesso
caratterizzato da una “storia” lunga e complessa. Le nuove scelte in un dato
settore hanno sostituito vecchie scelte che hanno in misura maggiore o
minore predeterminato il terreno. La tradizione suggerisce quindi di
analizzare un iter più complesso di policy making.
Dal concetto di decisione si passa quindi a quello di policy o politica pubblica.
Lasswell l’ha definita come “un programma di azione proiettato verso il futuro
e che si basa sull’individuazione di obbiettivi di valore e prevede procedure e
atti finalizzati al raggiungimento di questi”. Lasswell voleva così sottolineare il
carattere programmatico e l’intenzionalità di ogni politica pubblica. Lowi
invece richiama l’attenzione al carattere normativo delle politiche pubbliche:
“una politica pubblica è una norma formulata da una qualche autorità
governativa che esprime un’intenzione di utilizzare il comportamento dei
cittadini, individualmente o collettivamente, attraverso l’uso di sanzioni
positive o negative. Quando parliamo di politica pubblica dunque ci riferiamo
ad un programma di azione pubblica che:
1. generalmente si compone di una pluralità di provvedimenti; 2. promana da
autorità pubbliche; 3. ha valore normativo; 4. si riferisce ad un dato ambito di
problemi sociali.”

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SCIENZA POLITICA E STUDIO DELLE POLITICHE


Il primo e più ovvio punto di vista è quello che guarda alle politiche come
prodotti (output) e conseguenze (outcome) della politica.
Questa prospettiva può essere sintetizzata nell’espressione “politics
determines policy”. Il discorso però non si esaurisce qui: l’interesse per le
policies ha aperto nuove frontiere per la scienza politica. L’attenzione molto
più ravvicinata per i processi di elaborazione e decisione delle politiche ha
prodotto un importante arricchimento nel quadro della politica rispetto a
quello offerto dall’analisi tradizionale, centrata sul modello tradizionale di
democrazia. L’apporto forse ancora più significativo degli studi politilogici in
questo campo sta nel fatto di aver colto quello che potremmo chiamare “il
potenziale politico” delle politiche. Riproponendo la formula di Lowi, si può
anche affermare l’inverso: “policy determines politics”.
Se le politiche generano o comunque attivano politicamente dei soggetti
capaci di diventare attori nei processi politici, la realtà della politica (politics)
ne risulterà mutata. Gli effetti sugli attori possono andare anche molto oltre,
sino a riflettersi in modo più profondo sulla struttura del sistema politico.
TIPI DI POLITICHE
Per illustrare la varietà delle politiche pubbliche, Lowi ha proposto una
tipologia a quattro voci che distingue tra politiche distributive, redistributive,
regolative e costituenti.
* Le politiche distributive, delle quali può essere un buon esempio un
provvedimento di agevolazione alle imprese, sono politiche caratterizzate
dalla distribuzione di benefici su basi individuali e particolaristiche. Esse
danno qualcosa a tutti i destinatari e non comportano un confronto ravvicinato
tra coloro che vengono favoriti e coloro che vengono danneggiati.
* Al polo opposto stanno le politiche redistributive, come la riforma fiscale,
tolgono a qualche gruppo per dare ad altri, sono dunque politiche che
comportano un confronto diretto tra categorie collettive, classi sociali, gruppi
beneficiati, e danneggiati.
* Le politiche regolative (ad esempio standard ecologici, provvedimenti sul
traffico, sui rapporti di lavoro) sono politiche che comportano una limitazione
dei comportamenti ammissibili in un determinato ambito o prescrivono degli
adempimenti specifici.
* Infine ci sono le politiche costituenti (come la costituzione di un’autorità
regolativi quale ad esempio l’Antitrust), sono politiche che hanno al loro
centro norme sui poteri o norme sui governanti; esse tendono a creare nuove
autorità che a sua volta saranno soggetti di policy.
Proponendo questa suddivisione Lowi ha rilevato che alla base si può trovare
il rapporto tra politiche e coercizione, elemento che non può essere

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trascurato dal momento che le politiche pubbliche sono , come si è detto,


politiche di azione di autorità pubbliche, cioè di autorità che appunto hanno il
controllo sugli strumenti di coercizione. Possiamo osservare che nelle
politiche l’impiego della coercizione può essere immediato (la politica
comporta sanzioni dirette) o remoto (la politica non comporta sanzioni o
queste si collegano solo indirettamente ad essa), il suo ambito di
applicazione può riferirsi direttamente all’azione individuale o piuttosto
all’ambiente all’interno del quale poi si svolgerà l’azione. Le politiche
distributive comportano solo in maniera remota il ricorso alla coercizione e i
loro benefici si applicano direttamente agli individui. Le politiche redistributive
comportano condizionamenti sistemici per garantire i quali la coercizione è
una possibilità non remota. Le politiche regolative, come quelle redistributive,
si basano su una possibilità immediata di coercizione ma si applicano
direttamente nell’ambito individuale di azione. Infine per quel che riguarda le
politiche costituenti l’impiego della coercizione ha carattere remoto e si
associa ad un effetto di tipo complessivo sull’ambiente. Per Lowi questi
diversi tipi di politiche tendono ad associarsi secondo Lowi con modi diversi di
fare politica. Tipico delle politiche distributive
sarebbe il log rollig, cioè quella pratica molto frequente nel lavoro
parlamentare, in base alla quale ciascun attore, nel settore che non lo
interessa da vicino, viene incontro alle richieste di un altro attore sapendo che
potrà contare poi sul suo favore. Le politiche redistributive si associano
invece allo scontro ideologico tra partiti o fronti contrapposti e la logica
decisionale è quella maggioritaria. Un altro approccio tipologico che merita di
essere segnalato è quello proposto da Wilson che ha rivolto la sua attenzione
ad un aspetto cruciale delle politiche: i loro costi e benefici. Il punto di
partenza è la costatazione che in linea di massima una politica comporta dei
benefici (materiali ma anche non materiali) per qualche categoria di cittadini,
e accanto a questi dei costi (anche essi sia materiali sia non materiali). Costi
e benefici non si distribuiscono però in maniera uguale in tutte le politiche; il
punto più rilevante è il carattere concentrato o diffuso di questa distribuzione.
Avremo benefici concentrati quando questi andranno a favore di una
categoria di persone o di enti, ben definita ed abbastanza ristretta, benefici
diffusi quando invece si riferiranno ad una platea ampia. Discorso analogo è
fattibile per i costi che fanno da corrispettivo ai benefici. Per esempio quando
un provvedimento va spese di una categoria piuttosto ristretta parliamo di
costi concentrati, scaricando il costo su tutti i cittadini invece si avranno costi
diffusi. Incrociando queste due dimensioni avremo quattro tipi di politiche:
* Da benefici concentrati e costi concentrati: (interest groups politics)
corrisponderà ad una situazione di conflitto fra due gruppi di interesse
specializzati in cui ognuno cerca di accaparrarsi in esclusiva dei vantaggi per
scaricare i costi sull’altro.

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* Da benefici concentrati e costi diffusi: (client politics) situazione nella quale


un gruppo di interesse ristretto riesce ad acquisire i vantaggi di una politica
scaricando i costi sulla massa indifferenziata dei contribuenti.
* Da benefici diffusi e costi concentrati: (enterpreneurial politics) politica
piuttosto difficile da realizzare perché la massa riesca a prevalere sulla forza
organizzata.
* Da benefici diffusi e costi diffusi: (majoritarian politics) infine vede un
confronto equilibrato tra destinatari dei costi e benefici.
LE FASI DELLE POLITICHE
I policy studies hanno rilevato una identificazione delle fasi nelle quali si
svolge l’intero processo di una politica. Una classica individuazione delle fasi
è quella che prevede la sequenza: identificazione di un problema,
formulazione di una politica, decisione, messa in opera, valutazione dei
risultati, continuazione o fine della politica.
Identificazione della politica
Questa prima fase si inserisce dunque in quel processo cruciale della vita
politica che è la definizione dell’agenda (agenda setting) attraverso il quale
vengono appunto selezionati i problemi che in un dato momento appaiono
rilevanti e meritevoli di essere affrontati da parte dei soggetti e delle istituzioni
politiche. E’ importante sottolineare, oltre al fatto che gli stessi problemi
possono non risultare oggettivi ma di volta in volta costruiti, soggetti diversi
tenderanno ad individuare problemi diversi.
Formulazione delle politiche
Una volta che il problema si è imposto, se non si riesce a farlo scomparire
magari dirottando l’attenzione su altri temi comincerà la ricerca di soluzioni.
Questa è la fase della formulazione di una policy. In questa fase verranno
messi a punto i provvedimenti attraverso i quali le autorità pubbliche pensano
di dare una risposta almeno parziale o temporanea al problema in questione.
C’è poi la selezione delle alternative: tra le diverse possibili soluzioni
bisognerà scegliere quale adottare. Questo movimento comporta sia una
dimensione tecnica (individuare sulla base di conoscenze specifiche la
soluzione più adeguata per raggiungere lo scopo prefisso), sia una
dimensione politica (qui acquistano rilievo i valori e le finalità).
Decisione
Il passo successivo, la decisione, è il momento nel quale ad un programma di
azione viene conferita l’autorità pubblica, con tutte le conseguenze che
questo ha sul piano dell’efficacia di tale programma. L’attribuzione di questa
autorità ha in genere, come requisito necessario (anche se non sufficiente in
sé e per sè), la legittimità del momento decisionale. Il chi inerente a coloro
che partecipano alla decisione riguarda soprattutto la natura degli attori,

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politici espressi dalla rappresentanza, scienziati e tecnici, uomini della


pubblica amministrazione, esponenti dei gruppi di interesse. Il dove riguarda
la sede istituzionale (un’aula parlamentare) oppure un luogo informale e
privato (come un salotto o un ufficio). Il come riguarda le modalità tramite cui
si giunge alla decisione; si procede secondo modalità decisionali “somma
zero” che lasciano sul campo vincitori e vinti oppure si adottano tecniche a
somma positiva che consentono a tutte le parti in gioco di ottenere una
qualche soddisfazione. Esempio del primo tipo è la decisione a maggioranza,
del secondo il bargaining (negoziazione di ampi pacchetti decisionali) ed il log
rolling (metodo che si realizza quando ciascuna parte prosegue un proprio
specifico interesse autonomo rispetto a quelli di altre e quindi a ciascuno
viene dato qualcosa, costruendo così una coalizione positiva di tutti gli
interessi).
Messa in opera
La decisione non conclude il processo bensì apre la porta ad una fase detta
messa in opera o implementazione. Si tratta di un compito affidato alla
amministrazione pubblica: il mettere in atto le decisioni prese. Il processo di
policy scenderebbe quindi dall’alto verso il basso, dall’autorità politica agli
uffici burocratici e da questi ai destinatari secondo una logica lineare che può
essere definita “top-down”
Due aspetti sono da sottolineare:
1. quando si passa dalla formulazione astratta di una politica alla sua
attuazione è necessario sempre un processo di adattamento
2. l’attuazione di una politica è demandata a soggetti che non sono autonomi;
caratterizzati da qualità, capacità, interessi specifici i quali potranno entrare in
gioco nel processo di messa in opera di una politica a seconda dei casi
facilitandola e potenziandola oppure distorcendola, rallentandola, o addirittura
facendola naufragare.
In sintesi la fase di messa in opera di una politica oltre che essere l’ultima
fase di un processo distendente (top-down) è anche momento significativo di
un processo ascendente (bottom-up) che può essere di fondamentale
importanza nel re indirizzare la politica stessa o nel modificarne i contenuti.
Valutazione
Una fase ulteriore del processo di policy è quella della valutazione: si tratta di
una serie di attività conoscitive e di giudizio dirette ad accertare gli effetti
conseguiti da una politica ed a vagliarne la bontà. Una prima componente di
questa attività è di natura descrittiva e fattuale: si tratta essenzialmente di
rilevare come si è svolta la messa in opera della politica e quali ne sono stati
gli effetti. Mentre la rilevazione è più semplice, per quanto riguarda gli effetti il
discorso diventa più complesso: è necessario indagare sull’impatto diretto ed
a breve termine delle politiche su soggetti e fenomeni previsti come

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destinatari. Si devono anche indagare conseguenze indirette e più estese su


altri aspetti della vita sociale a lungo termine. La seconda componente di
questa attività è quella riguardante le ragioni del funzionamento di una
politica. Questo tipo di analisi riguarda l’adeguatezza degli apparati preposti
alla messa in opera ma anche le risposte dell’”ambiente” ed in primis dei
destinatari. La valutazione può anche costituire il punto di partenza per un
processo di revisione o riformulazione di una politica.
Continuazione, trasformazione o fine
Le politiche, una volta avviate, tendono per lo più a perpetuarsi nel tempo,
trasformandosi e spesso estendendosi. L’approvazione significa ovviamente
il successo della coalizione che l’ha promossa. Naturalmente le politiche,
oltre ad essere continuate, corrette, reindirizzate, possono anche essere
terminate. La fine di una politica può avvenire – per usare una immagine
medica – con una morte rapida o per lenta consunzione.
CHI FA LE POLITICHE?
Per quanto riguarda il processo di policy making è soprattutto il momento
della decisione quello che vede il coinvolgimento di attori, tali attori sono
sostanzialmente quelli istituzionali: parlamento, parlamentari, governo e
ministri ma anche la pubblica amministrazione (attori interni). Per quanto
riguarda gli attori esterni si vede il coinvolgimento di sindacati e di partiti.
Il governo
Questa responsabilità ha una duplice matrice: derivando da un lato dal ruolo
centrale che il governo assume nel processo democratico, dall’altro dalla
posizione del governo al vertice dello stato. E’ abbastanza ovvio anche
ricordare il ruolo che il governo nell’esercizio della coercizione. Una volta che
il problema è entrato nell’agenda politica il governo ha una responsabilità
primaria nel formulare le soluzioni, nel promuovere la decisione e poi nel
garantirne la messa in opera attraverso gli apparati della pubblica
amministrazione sui quali sovrintende. Cominciando dai fattori unificanti
occorre innanzitutto dire che il governo come istituzione nasce proprio con la
funzione di dare unità di direzione all’azione dello stato e nelle costituzioni è
previsto come organo che esprime una volontà ordinaria. Dall’altro lato
abbiamo l’aspetto plurale: il governo si struttura attorno a ministeri cioè
essenzialmente attorno ad entità che fanno riferimento a specifiche aree di
politiche, interessi ed attori distinti. Come suggerisce l’idea della policy
community gli elementi che accomunano attori diversi che gravitano attorno
ad una stessa area di politiche spesso sono più forti di interessi condivi da
attori simili di aree diverse. Tutto ciò spinge nel senso della frammentazione
del governo, la realtà del governo sotto il profilo del policy making è dunque
anche una realtà di sub-governments, di governi particolari.
Il parlamento

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Responsabile, com’è noto, della funzione legislativa, è visto in posizione


centrale in questo processo, nelle fasi di identificazione dei problemi, di
definizione dell’agenda, di formulazione delle politiche, di valutazione. Sarà
tendenzialmente tanto più autonomo e incisivo quanto meno stretto è il
controllo esercitato dal governo sulla maggioranza. Ancor più di quanto
valeva per il governo bisogna considerare il parlamento non solo come una
entità unitaria ma anche come una pluralità di attori. Le commissioni
permanenti acquistano inoltre un peso significativo nella decisione delle
politiche.
I partiti
Hanno acquisito un peso importante per i processi di definizione dell’agenda
politica e di formulazione e decisione delle politiche. Nell’ambito del party
government cioè di quella modalità di organizzazione della democrazia che
vede appunto nei partiti l’attore centrale, il ruolo dei partiti emerge come una
delle proprietà fondamentali nel policy making. Naturalmente la capacità
d’influire dei partiti sui processi di policy making dipende in misura non
indifferente dalle capacità dei partiti stessi, dai loro rapporti con altri soggetti.
La pubblica amministrazione
Altro soggetto il cui ruolo non si limita alla sola messa in atto ma può
intervenire anche nei momenti della formulazione e della decisione delle
politiche.
Soggetti privati portatori di interessi specifici
Si tratterà a volte di grandi organizzazioni come i sindacati e le associazioni
imprenditoriali oppure gruppi più ristretti come le singole imprese (di grandi
dimensioni) o i movimenti di opinione. L’influenza di questi soggetti ha
notevole importanza nel porre all’ordine del giorno i problemi o indirettamente
influendo a sua volta su altri soggetti che hanno potere di definire l’agenda.
Ma l’influenza può anche concretizzarsi nella formulazione vera e propria
delle politiche che li riguardano.
Esperti
E’ significativamente aumentata anche la presenza di esperti quali giuristi,
economisti, scienziati il cui ruolo è particolarmente importante nella fase di
formulazione delle politiche, quando si tratta di definire gli obbiettivi intermedi
e la strumentazione attraverso la quale gli obbiettivi finali di una politica
devono essere raggiunti. La loro presenza è spesso indispensabile anche
nella fase di decisione, quando per costruire una coalizione favorevole al
passaggio di una politica è necessario riformularla almeno parzialmente;
infine va segnalato il loro contributo nella fase di valutazione e di revisione
delle politiche.
Modelli di iterazione e logiche del “policy making”

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All’interno di ciascun settore di policy si sviluppano rapporti molto intensi tra i


diversi attori. Per descrivere queste iterazioni sono state proposte diverse
metafore. Negli Stati Uniti le fortissime relazioni tra le commissioni (e sotto-
commissioni) parlamentari, i gruppi di interesse ed i diversi settori
dell’amministrazione pubblica hanno indotto a parlare di “triangoli di ferro o
iron triangles” per sottolineare la forte integrazione verso l’interno e la
chiusura verso l’esterno del sotto sistema. In termini generali si parla di policy
networks, cioè di reti che collegano i diversi attori. Là dove la rete presenta
una particolare stabilità si sviluppa una cultura comune e le relazioni tra gli
attori sono improntate ad un rapporto di fiducia, si parla di una policy
community per sottolineare la coesione tra le parti del sotto sistema. Oltre ad
interrogarsi su chi siano gli attori delle politiche ci si è interrogati anche su
quale logica essi si ispirino. Alcuni modelli (come già illustrato nel cap. sulle
burocrazie, 15) sottolineano il rapporto fini-mezzi. Secondo il modello della
razionalità (assoluta o sinottica) gli attori del policy making dopo aver fissato i
loro obbiettivi, procedono ad un esauriente esame comparativo di tutti gli
strumenti utilizzabili per conseguirli ed infine scelgono tra questi quelli che
garantiscono il modo più efficiente per ottener il risultato voluto. Seguendo il
modello dell’incrementalismo revisioni limitate delle politiche già in essere e
secondo una logica per la quale mezzi possibili e fini intermedi fanno premio
nella considerazione degli attori sui mezzi ideali e i fini ultimi. Secondo il
modello del garbace can disordine e ambiguità sono le caratteristiche
dominanti della situazione in cui operano gli attori, gli obbiettivi stessi degli
attori non sono ben determinati a monte del processo decisionale e non c’è
una sequenza “ordinata” tra individuazione dei problemi e formulazione delle
soluzioni. Nella realtà concreta elementi di questi diversi modelli decisionali
possono coesistere nello stesso processo.
Conclusione
Se guardiamo alla storia politica dell’ultimo secolo troviamo due grandi “cicli”,
tra loro interconnessi, di politiche pubbliche. Si tratta di quelli che possiamo
definire il ciclo dell’intervento pubblico nell’economia ed il ciclo del welfare
state. Negli ultimi decenni stiamo assistendo ad una storica inversione del
ciclo di espansione dell’intervento pubblico nell’economia: le diffuse politiche
di privatizzazione e di deregulation sembrano segnalarci proprio l’indebolirsi
delle giustificazioni ideali e anche degli attori che avevano sostenuto il
vecchio ciclo.
Cap 18: Stato nazionale e sistema internazionale
Sinora l’attenzione si è concentrata su attori e processi che caratterizzano
quel tipo di polity che normalmente viene chiamato stato nazionale. La realtà
della politica è stata presentata prevalentemente come una realtà delimitata
da precisi confini: si è parlato di politica italiana, francese, inglese,
statunitense; questo perché la realtà politica è caratterizzata da discontinuità

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che, nell’epoca contemporanea si è presentata sotto forma di confine tra gli


stati. L’ambito all’interno del quale per lo più si svolge la vita politica è definito
sia da una complessa “armatura” giuridico-burocratica e istituzionale, sia da
un’articolata identità politico-culturale. Questi due aspetti vengono colti dai
concetti di Stato e Nazione.
SOVRANITA’
La combinazione tra stato e nazione, che mette insieme elementi giuridico-
organizzativi e potestativi da un lato, ed elementi di natura affettiva ed
identitaria dall’altro ha costituito una miscela molto potente facendo,
generalmente, degli stati nazionali delle realtà politiche
Molto coese verso l’interno e fortemente differenziate verso l’esterno. Per
definire in termini più astratti questa realtà è stato spesso utilizzato il concetto
di sovranità, nelle sue versioni di interna ed internazionale. Con la prima ci si
riferisce al fatto che all’interno dei confini dello stato esiste un’autorità (o un
sistema di autorità) prevalente su tutte le altre; con la seconda al fatto che i
confini nazionali stabiliscono un limite all’autorità di altri stati (principio di non
ingerenza negli affari interni), che nessuno stato può avanzare una pretesa di
autorità su un altro stato(principio di indipendenza) e che tutti gli stati sono,
almeno in linea di diritto, su un piano di parità (principio di pari dignità). Sul
piano internazionale i divari enormi di risorse tra gli stati rendono in molti casi
la parità tra gli stati un principio puramente formale e consentono ampi
margini di influenza di alcuni stati su altri. Per non parlare poi dei recenti
sviluppi nel campo della giustizia internazionale e della tutela dei diritti umani
che tendono a riconoscere crescenti possibilità di “ingerenza umanitaria” da
parte di autorità internazionale all’interno dei confini degli stati. Questa realtà
di possibile ingerenza viene designata come “sistema di Westfalia”, dal nome
della pace che nel 1648 concludeva la guerra dei trent’anni e affermava in
Europa i principi della prevalenza dello stato sovrano come forma di
organizzazione politica e della pari dignità tra questi come carattere del
sistema internazionale.
I caratteri del sistema internazionale: teorie a confronto
Una delle conseguenze principali del trionfo dello stato nazionale è stata
significativamente la semplificazione della mappa delle autorità politiche. Si
sono infatti ridotte grandemente le sovrapposizioni e la competizione tra
sistemi diversi di autorità. Il sistema di Westfalia è dominato da stati che
almeno in linea di principio non riconoscono autorità superiori. E’ dunque un
sistema anarchico cioè letteralmente un sistema nel quale gli attori principali
sono gli stati e non esiste altra autorità di fuori di essi che possa valersi di
una legittimità indipendente.
Teorie realiste e liberali

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Le cosiddette teorie realiste hanno sottolineato la centralità del problema


della sicurezza. In un sistema anarchico come quello internazionale gli stati
vivono in una situazione di “paura hobbesiana”; non essendoci autorità
superiori in grado di regolare la convivenza, tutti gli attori nel timore di un
attacco da parte degli atri stati, sono portati a porre in primo piano l’obbiettivo
del raggiungimento della sicurezza militare. La ricerca della propria sicurezza
attraverso il rafforzamento militare tende però a generare una situazione di
insicurezza per gli altri. Questo porta a una sorta di rincorsa tra gli stati sul
piano delle risorse coercitive. Questa ricorsa agli armamenti può portati da un
lato ad una situazione di bilance of power, nella quale esiste un sostanziale
equilibrio di potenza tra i diversi attori; se questa situazione non viene
raggiunta o se, come probabile si “sbagliano i calcoli” la possibilità di eventi
bellici diventa reale. Le teorie realiste dunque incentrano la loro attenzione
sulle risorse a disposizione degli stati, sulla loro distribuzione e sulle
dinamiche competitive che si sviluppano tra attori internazionali. Le teorie
liberali e neoliberali riconoscono il carattere anarchico del sistema
internazionale e il fatto che i singoli stati siano orientati a massimizzare i
propri interessi – ritengono però che gli effetti di queste condizioni di partenza
siano mitigate dall’alto livello di interdipendenza tra gli stati soprattutto sul
piano economico ma anche dal comune interesse di evitare disastri
internazionali. Gli stati sarebbero quindi molto più propensi alla cooperazione
di quanto non pensino le teorie realiste. Queste teorie trovano la conferma
nell’esistenza di molteplici casi di cooperazione economica tra stati, nella
fiducia reciproca che, in effetti, si stabilisce tra alcuni stati interrompendo la
spirale della paura reciproca.
Le proprietà del sistema internazionale
Tra le proprietà di questo sistema certamente una delle più rilevanti è il
numero degli attori ma questa sarà una misura terribilmente imprecisa se non
si tiene conto delle enormi differenze di peso esistenti fra essi. Un’altra
proprietà complessa da calcolare è la misura delle risorse disponibili e della
loro utilizzabilità sul piano internazionale. Infine non bisognerebbe tralasciare
alcuni rilevanti soggetti non statali come le grandi aziende multinazionali, le
organizzazioni non governative, le Chiese, i movimenti che sempre più
intervengono sulla scena mondiale. Il sistema internazionale non è comunque
soltanto la somma indifferenziata di tutti gli stati esistenti: al suo interno
esistono disomogeneità e segmentazioni molto pronunciate. Il sistema si
articola fondamentalmente in aree (definite sulla base della prossimità
geografica, della comunanza delle relazioni commerciali, della religione
comune, di contiguità culturali), all’interno delle quali le relazioni tra gli attori
sono più frequenti ed intense. Solo alcuni attori sono veramente attori globali
e tendono dunque ad interagire con tutti gli altri. Per capire dunque la realtà
internazionale bisognerà accertare le specifiche proprietà di questi sotto-
sistemi. STATO Con questo concetto ci si riferisce essenzialmen te ad una

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costruzione organizzativa attraverso la quale un sistema potestativo


sufficientemente corrente esercita la sua preminenza su un turrito rio definito.
Risultato di un processo in genere lungo e contrastato di costruzione di
istituzioni politiche, apparati burocratici e coercitivi, di strumenti giuridici. Si
presenta come un colosso relativamente benigno, minuziosamente regola
mentato da norme giuridiche sia nella struttura sia nelle modalità di
funzionamento, ed essenzial mente dedito alla cura dei bisogni della popola
zione. La faccia più severa della coercizione incombe invece nelle forme non
democratiche.
CONFLITTO E COOPERAZIONE TRA STATI
La qualità delle interazioni tra gli attori è naturalmente uno dei temi cruciali
nello studio del sistema internazionale. Data la natura di questo l’attenzione si
è concentrata spesso sulla modalità estreme di queste relazioni, cioè la
guerra, Mentre all’interno degli stati l’affermarsi di un’autorità o meglio di un
sistema di autorità centrale riconosciuto e legittimo ha drasticamente ridotto
lo spazio per la violenza aperta nelle iterazioni sociali, nel sistema
internazionale, in mancanza di una forte autorità superiore a quella degli stati,
la probabilità che le iterazioni superino la soglia della violenza sfociando nella
guerra è rimasta elevata. Per capire la guerra è tuttavia necessario
considerare anche il suo opposto, cioè la pace. La sola esistenza di interessi
comuni non è sufficiente a produrre cooperazione: è necessario infatti che
siano superati il timore e la sfiducia reciproci tra gli stati che altrimenti li
porterebbero a preferire strategie non cooperative. Alleanze più o meno
formali e svariate forme di organizzazione internazionale hanno svolto
nell’ambito del sistema internazionale un ruolo di grande importanza a questo
fine.
SISTEMA POLITICO DOMESTICO E SISTEMA INTERNAZIONALE
Una parte cospicua degli studi delle relazioni internazionali, come è
abbastanza comprensibile, ha concentrato la sua attenzione sul livello
sistemico e, interpretandone le componenti cioè gli stati ha stabilito una netta
differenza tra politica internazionale e politica interna. Da questa prospettiva
quindi restano fuori sia le modalità di svolgimento dei processi decisionali
all’interno degli stati che poi porteranno alle loro azioni sulla scena
internazionale, sia anche le conseguenze che le vicende internazionali
avranno all’interno di essi. Questa immagine della realtà è fortemente
riduzionista. Cambiamenti di leader, vicende partitiche, spostamenti di voto,
mutamenti di coalizioni, cambiamenti di regime possono riflettersi anche
pesantemente sulla condotta di un paese sulla scena internazionale.
Come la politica interna influisce su quella internazionale
In una prospettiva più generale e di lungo periodo gli studi sul “state-” e
“nation-building” hanno messo in luce come le trasformazioni delle strutture
politiche interne cambino in maniera profonda la scena internazionale stessa

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e producano forme di conflitto bellico profondamente diverse dal passato.


Altre ricerche hanno suggerito l’esistenza di una relazione significativa tra
natura del regime politico e propensione alla guerra: i regimi autoritari
mostrerebbero una maggiore propensione al conflitto internazionale di quelli
democratici. Nell’ambito dei regimi democratici altri studi hanno esplorato
quale sia il ruolo dell’opinione pubblica nei confronti delle decisioni di politica
estera chiedendosi se questa abbia o meno un’influenza. Ci sono dunque
molti elementi per ritenere significativa l’influenza di fattori interno sia di breve
che di lungo periodo sui comportamenti internazionali.
Come la politica internazionale influisce su quella interna
Molti esempi d’altro canto mostrano che eventi e processi internazionali
possono riverberarsi sulle vicende interne. Sconfitte in guerra hanno fatto
cadere molti regimi autoritari e totalitari o più limitatamente determinato
cambiamenti nei partiti e/o nei leader al governo. E, al contrario, vittorie in
guerra hanno volta a volta facilitato la formazione di uno stato, rafforzato un
partito o un leader. Lo sviluppo della cooperazione internazionale in materia
economica ed i processi di globalizzazione che ne sono derivati hanno
esercitato significative influenze sulle politiche sociali, fiscali e di bilancio
interne agli stati. La competizione internazionale tra stati è stata
probabilmente uno dei fattori più importanti nello stimolare lo sviluppo di
quelle forti burocrazie centralizzate che costituiscono la struttura portante
degli stati moderni, così come nel promuovere una più precisa e distintiva
identità nazionale. A più riprese è inoltre stata sottolineata la rilevanza dei
fattori internazionali nello sviluppo del regime democratico. In molti paesi
europei sono state proprio le esigenze straordinarie di uno sforzo bellico o le
conseguenze di esso a produrre la prima accettazione di forze prima escluse,
come socialisti o cattolici, in posizioni di governo. In conclusione occorre
ricordare che se politica interna e politica internazionale sono realtà diverse e
funzionanti secondo logiche peculiari, non possono essere considerate realtà
completamente separate. Le iterazioni nei due sensi sono infatti importanti
per capire l’una e l’altra realtà.
LE TRASFORMAZIONI DEL SISTEMA INTERNAZIONALE DOPO LA
SECONDA GUERRA MONDIALE
Vanno segnalati i cambiamenti che, dopo la seconda guerra mondiale e
ancor di più negli ultimi decenni, hanno segnato profondamente i rapporti
internazionali. Un’attenzione speciale meritano da un lato lo sviluppo di
organizzazioni internazionali formalizzate di carattere civile, di portata sia
globale (Onu, Fondo monetario internazionale, Wto o Omc – organizzazione
mondiale del commercio) sia regionale (UE, EFTA, Organizzazione per l’unità
africana ecc..) dall’altro la formazione di grandi e durevoli alleanze militari
(Nato e Patto di Varsavia) e sulla base di esse del sistema bipolare, e infine
l’ascesa di attori non statali sulla scena mondiale. E’ stato però soprattutto il

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sistema delle due grandi alleanze militari a caratterizzare per circa quattro
decenni il sistema internazionali postbellico. Il sistema dei due blocchi, se con
lo sviluppo della minaccia nucleare, quello della sicurezza ha però prodotto
anche un equilibrio di potenza rivelatosi assai stabile al quale possono essere
accreditate le condizioni di pace che hanno prevalso nella parte del mondo
interessata da esso.. A questo assetto va anche ascritta nei fatti una netta
differenziazione di status tra i due tipi di attori internazionali, le superpotenze
e gli altri stati aderenti alle due alleanze. Se gli assetti postbellicic di
sicurezza hanno avuto inizialmente un peso predominante nel caratterizzare
la realtà internazionale, con il passare del tempo è stato lo sviluppo delle
organizzazioni internazionali “civili”, ad acquistare un rilievo crescente. A
livello globale troviamo l’attivismo crescente delle Nazioni Unite in settori
come il mantenimento o il ristabilimento della pace (peace-keeping, peace-
enforcing, ecc.). Va segnalato inoltre lo sviluppo di istituzioni di cooperazione
economica come il Fondo monetario e più di recente, l’Organizzazione
mondiale del commercio. A livello regionale sono da rimarcare fenomeno
come l’Unione europea, Il Mercosur nel cono meridionale dell’America latina,
il Nafta nel Nord America, l’Asean nell’Asia sud-orientale. Dal complesso di
questi dati emergono alcuni dati significativi per una valutazione della realtà
internazionale: anzi tutto lo sviluppo di un ambiente internazionale sempre più
definito densamente da istituzioni, procedure, regole favorisce la
cooperazione tra gli stati e rende il sistema internazionale un po’ meno la
scena di un confronto nudo e diretto tra questi. In secondo luogo il
rafforzamento di autorità soprastatali con poteri a volte assai significativi,
mette in questione la pretesa di assolutezza della sovranità degli stati. In
questo contesto si può ragionevolmente parlare di “globalizzazione della
politica”, trovano uno spazio di azione sempre più significativo attori non
governativi di vario tipo e, con cautela, si sta sviluppando una sorta di
opinione pubblica mondiale.
Un nuovo assetto sistemico in Europa
L’Europa si presenta oggi all’interno del sistema politico internazionale come
un’area caratterizzata da sviluppi di particolare rilievo nella direzione appena
indicata. Dopo la seconda guerra mondiale ha visto svilupparsi forme
particolarmente innovative di organizzazione interstatale. Risulta
particolarmente interessante il carattere piuttosto peculiare delle istituzioni e
delle regole adottate dalla Comunità europea del carbone e dell’acciaio, poi
dalla Comunità economica europea e successivamente dalla Comunità
Europea e dalla Unione europea. In secondo luogo va sottolineata la
dinamica espansiva di questa costruzione sia sotto il profilo dei settori di
policy sia interessati che dei paesi aderenti. Nell’arco di quarant’anni quella
che inizialmente era una modesta comunità di sei paesi si è trasformata in
una organizzazione di 27 membri (2007). Sviluppatasi attraverso lo strumento
tipico della cooperazione internazionale tra stati cioè attraversi trattati ratificati

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dai paesi aderenti, L’unione europea ha adottato, sin dai primi passi, forme
istituzionali peculiari. Tra queste istituzioni vanno segnalate l’Alta autorità
(che poi diventerà la Commissione), un organismo a cavallo tra le autorità di
governo e di alta amministrazione, il Consiglio dei ministri composto da
ministri di ogni paese membro responsabili per un dato settore di policy, con
poteri legislativi e di alto indirizzo politico, l’Assemblea comune composta da
parlamentari nazionali che nel 1962 è stata denominata Parlamento europeo,
una Corte di Giustizia con il compito di giudicare i conflitti tra stati, tra questi e
la Comunità, tra gli organi della Comunità, il Comitato economico e sociale, la
Banca europea degli investimenti, il Coreper (Comitato dei rappresentanti
permanenti degli stati), il Consiglio europeo (Organismo nel quale si
riuniscono i Capi di Stato dei paesi membri), il Comitato delle regioni, la
Banca centrale europea, l’Alto rappresentante per la politica estera e di
sicurezza comune. Nel corso del tempo oltre alla proliferazione di istituzioni ci
sono stati: un deciso aumento dei poteri legislativi del Parlamento, la
compresenza di istituzioni costituite sulla base di rappresentanze di organi
istituzionali nazionali e di altre che invece hanno una loro esistenza
autonoma.
Espansione territoriale della Comunità
L’aspetto forse più palese di questo dinamismo è dato dall’espansione
territoriale della comunità. L’’iniziale nucleo di sei paesi si è allargato prima
verso il nordo con l’ingresso di Inghilterra, Irlanda e Danimarca, poi verso il
sud con l’adesione di Grecia, Portogallo e Spagna, poi di nuovo a nord con
Finlandia e Svezia, ad est con Austria e successivamente i paesi del Centro
Europa. L’allargamento territoriale porta con se un aumento significativo
dell’eterogeneità interna e dello stress organizzativo, questi due effetti sono
stati particolarmente rilevanti ai fini di un altro aspetto del mutamento, quello
che riguarda gli ambiti di intervento della Ue. L’immissione di nuovi paesi con
problemi sempre significativamente diversi da quelli dei paesi già membri è
stato spesso uno stimolo importante per il cambiamento delle politiche
esistenti e le riforme istituzionali.
Espansione delle competenze comunitarie
E’ il secondo aspetto dello sviluppo europeo che deve essere sottolineato. La
comunità ha espanso il proprio raggio di azione con il completamento
dell’integrazione del mercato interno e poi con l’integrazione comunitaria.
Quest’ultima ha attirato una notevole espansione soprattutto a partire
dall’introduzione della moneta unica. Ma importante è stato anche il processo
che ha condotto all’ammissione dei paesi all’Unione monetaria europea
(Ume). Alcuni importanti cambiamenti sono avvenuti anche per vis
giurisdizionale grazie all’azione della Corte di giustizia europea e alla sintonia
stabilitasi tra questa e le corti nazionali. In particolare deve essere
sottolineata l’affermazione della superiorità delle norme europee su quelle

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nazionali. Se si guarda complessivamente a questa cospicua trasformazione


ci si rende conto che essa non è stata omogenea, ha toccato molto di più
tutto quello che riguarda la regolamentazione del mercato economico.
L’integrazione è stata molto più di carattere negativo che non positivo cioè si
è rivelata molto più efficace nell’eliminare le barriere doganali, tariffarie,
regolative tra i diversi paesi che non nello stabilire misure positive di
riequilibrio delle disparità economiche e sociali. E’ interessante notare come il
settore della politica estera e della sicurezza sia rimasto fuori dalla portata
dell’integrazione europea per gran parte della sua vicenda storica. Ci sono
buone ragioni per ritenere che lo sviluppo dell’integrazione in questo settore
sia stato bloccato sostanzialmente da un lato dall’esistenza di
un’organizzazione internazionale assai più consolidata e forte nel settore
della difesa (Nato), dall’altro dalla persistente pretesa degli stati nazionali di
conservare sotto il proprio controllo uno degli elementi certamente più vistosi
della sovranità nazionale. I passi compiuti in questo settore, prima con la
cosiddetta cooperazione politica sono stati estremamente prudenti e solo
negli ultimi anni si nota qualche sviluppo (la creazione di un responsabile
della Pesc, la costituzione di un corpo comune di difesa). Si tratta di sviluppi
che se estesi potrebbero significare una profonda trasformazione dei rapporti
tra Unione europea e gli altri attori significativi in questo campo (Stati
nazionali ed organizzazione atlantica).
COME SPIEGARE LO SVILUPPO EUROPEO
Quali fattori e quali teorie possono essere utilizzati per spiegare un fenomeno
così straordinario nella realtà internazionale?
Tra le prime spiegazioni proposte ci sono quelle che vengono chiamate
funsionaliste o neofunzionaliste: queste teorie interpretavano il processo di
integrazione europea come il risultato di un processo continuo di diffusione
(spillover) di innovazioni da un settore all’altro, spinto essenzialmente dalle
esigenze dello sviluppo economico. Semplificando un po’ lo sviluppo
economico e la crescente interdipendenza tra gli attori economici attraverso
le barriere statali avrebbero fornito la spinta per una maggiore collaborazione
interstatale. Anche per il loro carattere estremamente generale esse non
danno indicazioni molto precise sulle modalità e i tempi con i quali questi
processi si svilupperebbero. Le teorie funzionaliste inoltre sottovalutano
drasticamente l’importanza dei fattori politici rispetto a quelli economici, in
particolare i margini di azione degli stati nazionali e della loro dirigenza
politica. Proprio quest’ultimo punto sta alla base della formulazione del filone
opposto di letture del processo europeo. Secondo invece la cosiddetta
prospettiva intergovernativa, gli stati nazionali non avrebbero affatto perso il
controllo del processo e anzi ne sarebbero stati i veri promotori in maniera
non diversa da quello che avviene in altre forme di cooperazione
internazionale. Gli sviluppi comunitari andrebbero quindi interpretati
essenzialmente in termini di azioni coscienti di cooperazione tra stati che

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perseguono i propri interessi e che attraverso questa via riescono a risolvere i


propri problemi e quindi a consolidarsi. Il limite delle teorie cosiddette
intergovernative è semmai di trascurare il fatto che il fenomeno europeo non
può essere ridotto a una mera sequenza di accordi indipendenti tra loro, ma
in misura non trascurabile costituisce anche un processo additivo in base al
quale gli sviluppi passati concorrono a predeterminate quelli successivi (path
dependency). Secondo le interpretazioni di quello che a volte viene definito
neoistituzionalismo storico, il ruolo centrale delle preferenze economiche
degli stati non esclude tuttavia che la convergenza tra queste, la quale ha
prodotto i balzi in avanti, sia stata significativamente incentivata dagli sviluppi
stessi della costruzione comunitaria. A ben vedere le diverse prospettive
teoriche hanno focalizzato la loro attenzione sui processi e soggetti diversi
dell’integrazione europea. Questa d’altra parte per la sua complessità si
presta bene ad offrire punti di vista diversi e facce assai eterogenee. Se le
teorie funzionaliste e neofunzionaliste avevano concentrato la loro attenzione
sulle dinamiche intrinseche ai processi di sviluppo economico e sul ruolo
delle istituzioni peculiari della Comunità europea, come in particolare la
Commissione e sulla loro capacità espansiva, le teorie intergovernative
hanno invece riportato al centro dell’interesse i governi nazionali e le loro
interazioni nel Consiglio dei ministri e nelle conferenze intergovernative. Altre
analisi hanno messo in luce il ruolo della Corte di giustizia e del sistema
giudiziario in generale, altre ancora quello dei gruppi di interesse.
VERSO UNA NUOVA ENTITA’ POLITICA
Una nuova entità politica: che cos’è l’Unione europea?
Nient’altro che una organizzazione o un regime internazionale oppure una
nuova forma di stato federale o confederale oppure qualcosa di diverso
ancora?
Negli ultimi anni hanno acquistato crescente importanza le prospettive di
studio che ad essa applicano concetti originati nell’ambito della politica
comparata e del diritto costituzionale. Le giustificazioni per la prima
prospettiva sembrano ovvie: l’Unione europea nasce nello spazio tipico della
politica internazionale e attraverso gli strumenti tipici di questa. Una serie di
stati hanno dato origine attraverso trattati internazionali ad un’organizzazione
diretta a consentire la collaborazione tra di essi in alcuni specifici campi. Il
carattere internazionale della costruzione europea traspare anche dal fatto
che all’interno di essa i governi nazionali hanno mantenuto sin dall’origine un
ruolo determinante nei processi decisionali. Accanto alla componente
intergovernativa sussistono importanti elementi che fanno dell’Unione
europea qualcosa di più prossimo alla politica domestica. In primo luogo
alcune istituzioni europee cruciali (Commissione, Parlamento, Corte di
giustizia, Banca centrale) sono costituite secondo principi piuttosto diversi da
quelli prevalentemente adottati nella cooperazione internazionale. Inoltre il

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processo decisionale funziona, almeno in parte secondo principi e regole


diversi da quelli utilizzati sulla scena delle relazioni internazionali. A questo si
deve aggiungere che una parte significativa delle decisioni prese dalle
diverse istituzioni europee ha efficacia diretta all’interno dei paesi membri,
aprendo così una cospicua breccia nelle frontiere giuridiche degli stati
nazionali. Un ulteriore elemento che contribuisce a fare dell’Unione europea
una realtà sui generis è la crescente ampiezza della sua sfera di
competenza. Si è andata espandendo verso la gestione della moneta quello
della mobilità interna delle persone, quello culturale o quello della
cooperazione in materia di difesa e politica estera. Per capire l’Unione
europea come sistema politico occorre piuttosto sviluppare qualche modello
di multi-level governance che sia in grado di spiegare come molteplici
definizioni della comunità politica (sopranazionale, nazionale e subnazionale),
diverso livelli di organizzazione del potere politico e politiche a raggio
territoriale.
QUANTO DEMOCRATICA E’ L’UNIONE EUROPEA?
Va vista in questa prospettiva anche la discussione sul presunto deficit
democratico dell’Unione. Rispetto all’ideale politico oggi prevalente – quello
democratico – come può essere valutata la polity europea? Proprio perché le
politiche della comunità incidono in maniera sempre più significativa in settori
importanti della vita sociale che gli interrogativi sulla legittimità delle istituzioni
e delle procedure dalle quali sono derivate si sono fatte più insistenti.
La prospettiva normativa
Questo punto può essere affrontato in una prospettiva normativa (quanto
dovrebbe diventare democratica) sia in una prospettiva empirica (quanto oggi
è o non è democratica) oppure in una prospettiva dinamica e revisionale
(quali sono le probabilità che diventi più democratica). Nella sua esigenza di
fondo – la necessità di democratizzare l’Ue – la prospettiva normativa non
richiede troppa discussione; da un lato la crescente affermazione a livello
degli Stati nazionali dei principi democratici fa di questi principi di
legittimazione politica oggi nettamente dominanti; dall’altro l’erosione dei
poteri degli stati da parte di organizzazioni trasnazionali come la Ue porta
necessariamente a trasferire il problema della democrazia dove sempre più
vengono prese le decisioni rilevanti. Com’è ben noto le varie forme di
democrazia degli stati hanno portato un bilanciamento di esigenze diverse.
La prospettiva empirica statica

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