6.

Questione di definizioni
6.1 Premessa
6.2 Il diritto di asilo
Panorama internazionale (immagine: timeline legislativa)
L'Europa (immagine: glossario)
L' Italia
6.4 Sistema di accoglienza
(oppure alla fine: glossario?)

Premessa

Parlare di immigrazione significa quasi sempre parlare di definizione, di limite, quindi di confini e di norme.
In questo capitolo, nella sua prima parte, si prova a tracciare una storia, quella del diritto di asilo e della conseguente
nascita dei termini profugo, richiedente asilo e rifugiato, oggi spesso usati in modo intercambiabile ma che
sottintendono condizioni giuridiche ben diverse e definite a livello internazionale e nazionale.
Il termine "asilo" si evoluto storicamente a partire degli eventi della II Guerra Mondiale, in seguito alla quale tutti gli
Stati Membri dell'Unione Europea hanno iniziato un percorso di elaborazione di un quadro normativo valido ovunque
che tutelasse le persone perseguitate, percorso che continua ancora oggi.

Partendo da questa premessa, nella seconda nella terza parte si ripercorreranno le revisioni della normativa europea
e nazionale. In seguito sar ripercorso l'iter per il riconoscimento dello status di protezione internazionale in Italia, le
sue lacune, i suoi tempi e i suoi vincoli.

MIGRANTE
Un migrante colui che si inserisce, in modo generico, in un flusso di persone che si allontana dal proprio Paese di
origine per raggiungerne un altro. Pi precisamente, usiamo la parola migrante nel caso in cui il soggetto decida di
spostarsi in cerca di lavoro o condizioni di vita migliori. Il migrante non quindi un perseguitato e pu tornare nel suo
Paese di origine senza alcun rischio per la sua sicurezza. E un termine con una connotazione economica.

RICHIEDENTE ASILO
Il richiedente asilo colui che dopo aver lasciato il proprio Paese chiede riconoscimento di status di rifugiato o altre
forme di protezione internazionale ed in attesa di un giudizio. Le forme di protezione internazionale sono tre:motivi
umanitari, protezione sussidiaria, status di rifugiato.

RIFUGIATO
Il termine rifugiato sottintende una condizione giuridica ben precisa: uno status sancito e definito nel diritto
internazionale della Convenzione di Ginevra del 1951 che viene riconosciuto a quelle persone che non possono fare
ritorno al proprio Paese di origine in quanto esiste un pericolo reale per la loro sicurezza e necessitano di trovare
protezione altrove.
E uno status giuridico che, in alcuni casi, pu essere perso. La Convenzione di Ginevra del 1951 sui rifugiati, un
trattato multilaterale delle Nazioni Unite e si
basa sullarticolo 14 della Dichiarazione universale dei diritti umani del 1948, che riconosce il diritto delle persone a
chiedere lasilo dalle persecuzioni in altri paesi. Un rifugiato pu godere di diritti e benefici in uno stato in aggiunta a
quelle previste dalla convenzione.[1]

PROFUGO
Deriva dal latino profugere cercare scampo. Il profugo la persona costretta ad abbandonare la sua terra, il suo
paese, la sua patria in seguito a eventi bellici, a persecuzioni politiche o razziali, oppure a cataclismi come eruzioni
vulcaniche, terremoti, alluvioni, ecc.
Il termine profugo indica colui che pur avendo lasciato il suo Paese di origine per motivi quali presenza i conflitti, povert,
fame, calamit naturali, non comunque nelle condizioni di chiedere l protezione internazionale. Solo il rifugiato,
quindi, una figura riconosciuta legalmente come in pericolo e da proteggere.

APOLIDE
Persona che, avendo perduto la cittadinanza di origine e non avendone assunta alcunaltra, non
cittadino di alcuno stato. Si diventa apolidi per origine o per derivazione. Si apolidi per origine
quando non si mai goduto di diritti e non si mai stati sottoposti ai doveri di nessuno Stato. Si
diventa apolidi per derivazione a causa di varie ragioni, tutte conseguenti alla perdita di una
pregressa cittadinanza e alla mancanza di una contestuale acquisizione di una nuova.
Introduzione

Protezione sussidiaria - definizione cittadino di un paese terzo o apolide che non possiede i
requisiti per essere riconosciuto come rifugiato ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di
ritenere che, se ritornasse nel paese di origine (o nel paese di domicilio se apolide), correrebbe un
rischio effettivo di subire un grave danno (art. 2, lett. g), D. Lgs. 251/2007)

1. Il diritto di asilo

La ricerca di protezione da parte di un individuo in un altro Paese ha origini antiche, ma la definizione giuridica di
diritto di asilo e di rifugiato si sviluppa nel XX secolo, a partire dagli sconvolgimenti delle due guerre mondiali e il
conseguente esodo massivo di popolazioni.

Storicamente l'idea di protezione o immunit coincideva con il luogo sacro, con lo spazio fisico del tempio, secondo
credenze religiose per cui questo luogo in quanto sacro era inviolabile. Con la nascita degli stati europei si iniziato a
parlare di vero e proprio "asilo territoriale", definito giuridicamente per la prima volta tra il Cinquecento e il Seicento.
La definizione moderna di "diritto di asilo" dunque figlia della Rivoluzione francese e della Costituzione
Repubblicana del 1793.
Da denotazione topografica, che definiva l'asilo come un luogo di rifugio, il termine giunge a significare una
istituzione, un concetto giuridico, durante il Novecento, sia a livello internazionale che nazionale.

1.1. Panorama internazionale

Il primo riconoscimento giuridico del diritto di asilo si ha, a livello internazionale, nella Dichiarazione Universale dei
Diritti dell' Uomo del 1948, dove si riconosce l'asilo nell'ambito dei diritti umani.
Lo strumento internazionale di maggior rilievo rappresentato dalla Convenzione di Ginevra del 1951, elaborata in
seguito agli avvenimenti della Seconda Guerra Mondiale, relativa allo status dei rifugiati, e integrata dal Protocollo di
New York del 1967.

La Convenzione di Ginevra del 1951, ribadiva e articolava gli stessi concetti in materia di diritti umani presenti nella
Dichiarazione dei Diritti delle colonie nordamericane (1774) e della Dichiarazione francese del 1789.
Poich redatta dopo la Seconda Guerra Mondiale, la Convenzione conteneva due limitazioni: una di natura
temporale, considerando come eventi causa di richiesta di rifugio quelli anteriori al primo gennaio 1951, e una di
natura geografica, ovvero eventi accaduti in Europa.
La Convenzione poneva le basi per una legislazione pi omogenea e che vincolasse pi Stati e che garantisse una
protezione pi efficace.
Il termine rifugiato, viene definito in questa carta: il diritto di asilo e lo status di rifugiato sono due istituti fortemente
connessi, ma si pongono tra loro in un rapporto di genus e species 1. La categoria di persone legittimante a fare richiesta
di asilo molto pi ampia rispetto a chi ha effettivamente diritto ad assumere lo status di rifugiato. Per chi non

1
C. Taglienti, Diritto d'asilo e status di rifugiato nell'ordinamento italiano, 2003; la giurisprudenza del
Consiglio di Stato, Sez. IV^ 11 luglio 2002 n. 3874.
riconosciuto lo status si attuano provvedimenti di carattere umanitario, garantendo loro asilo territoriale (protezione
umanitaria, sussidiaria).

Successivo step rappresentato storicamente dal Protocollo di New York del 1967, elaborato dall'Alto
Commissariato delle Nazioni Unite per riadattare e correggere alcune lacune della Convenzione di Ginevra e per
estenderlo in maniera internazionale. Il 31 gennaio 1967, a New York, si elimina la data limite del primo gennaio 1951
stabilita dalla Convenzione come limite temporale degli eventi potenziali cause di rifugiati. Ad esso hanno aderito 133
Paesi nel mondo, tra cui lItalia.

Con la Dichiarazione di Cartagena del 1984 si estende la definizione di rifugiato a coloro che fuggono dal proprio
Paese perch le loro vite, la loro sicurezza o la loro libert erano minacciate da una violenza generalizzata,
unaggressione straniera, conflitti interni, una violazione massiccia dei diritti umani o altre circostanze che abbiano
gravemente turbato lordine pubblico.

1.2 L'Europa

A livello Europeo, il percorso di definizione in materia di asilo parte dalla Convenzione di Schengen del 1990. Il tema
di asilo e rifugiati non trattato nella Convenzione, ma la creazione di uno Espace Schengen, ha certamente
ricondotto tra i temi trattati anche quello dell'immigrazione e dell'asilo. Ad esempio qui che si stabilisce di quale
Stato sia competenza esaminare la richiesta di asilo: la competenza spetta allo Stato che abbia rilasciato il titolo di
soggiorno, al fine di impedire la simultanea presentazione di pi domande. 2

La Convenzione Shengen trova il suo nucleo ribadito nella Convenzione di Dublino, sottoscritta dai Paesi UE nel
1990 firmata da: Belgio, Danimarca, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna
e Regno Unito, con l'aggiunta nei successivi dieci anni di Austria, Svezia, Finlandia, e per ultime Islanda e Norvegia. La
Convenzione definisce la competenza di un solo stato per prendersi carico della richiesta di asilo e fissa parametri
oggettivi per esaminare le domande di asilo.

Primo passo verso un'azione reale europea in materia di immigrazione stato il Trattato di Maastricht del 1992. Nel
Trattato in questione limmigrazione in particolare viene inserita nel novero delle materie ricomprese nel Titolo VI
TEU sulla cooperazione di Giustizia e Affari Interni.

Con il Trattato di Amsterdam del 1999 la politica di asilo e la politica di immigrazione vengono comunitarizzate, con
l'obiettivo di armonizzare una politica comune di asilo e la creazione di un sistema europeo comune di asilo (CEAS).
Tali obiettivi vengono stabiliti formalmente dal Consiglio Europeo di Tampere (15/16 ottobre 1999), sei mesi dopo
l'entrata in vigore del Trattato di Maastricht.
E partire dal 1999, quindi, i governi degli stati membri hanno creato un sistema comune europeo di diritto di asilo
attraverso l'impiego di una procedura e status univoci validi in tutta l'UE.

Nella stessa sede fu sancito laccordo di tutti gli Stati a lavorare allistituzione di un regime europeo comune in
materia di asilo, basato sullapplicazione della Convenzione di Ginevra in ogni sua componente, garantendo in tal
modo che nessuno venga esposto nuovamente alla persecuzione, ossia mantenendo il principio di non
refoulement (Conclusione 13).

Uno degli esiti di quest'opera di "comunitarizzazione" stato ad esempio l'istituzione di un Fondo Europeo per i
Rifugiati (FER), volto a sostenere le strutture di accoglienza, le procedure di rimpatrio tramite finanziamenti diretti.
Istituito il 28 settembre 2000 dal Consiglio dellUnione Europea, il Fondo Europeo per i Rifugiati (Decisione del
Consiglio Europeo n. 2000/596/CE, cd. Decisione FER) ha il compito di sostenere le azioni degli Stati membri
dellUnione in merito alle condizioni di accoglienza, integrazione e rimpatrio volontario di richiedenti asilo, rifugiati e
profughi. Ogni Stato membro si occupa di individuare, sulla base della situazione esistente, le carenze nel campo
dellaccoglienza, dellintegrazione e del rimpatrio volontario e le azioni da intraprendere attraverso la predisposizione
di un apposito programma di attuazione FER.

2 http://www.altrodiritto.unifi.it/ricerche/asilo/suprano/cap1.htm
Le risorse finanziarie del FER vengono ripartite fra gli Stati membri, ai quali viene affidata la responsabilit
dellattuazione delle azioni che beneficiano del sostegno comunitario e quindi la selezione, la sorveglianza, il
controllo e la valutazione dei singoli progetti. In Italia, lAutorit Responsabile il Ministero dellInterno.
In primo luogo il FER era stato istituito per il periodo 2008-2013 nell'ambito del Programma generale Solidariet e
gestione dei flussi migratori. La dotazione finanziaria del Fondo per il periodo 2008-2013 era di 628 milioni di Euro.
AllItalia stato assegnato un budget di 26.528.000 Euro circa, a fronte di un co-finanziamento nazionale pari a
14.079.000 Euro, per un totale complessivo di 40.607.000 Euro.

A partire dai primi anni 2000 il Consiglio e il Parlamento Europeo introducono una serie di Direttive in materia di
accoglienza, applicate poi ai vari Stati Membri con Decreti Legislativi.
Nel 2003 viene introdotta la Direttiva Accoglienza riguardante laccesso alle condizioni di accoglienza dei richiedenti
asilo in attesa che la loro domanda sia esaminata: garantisce laccesso allalloggio, al vitto, allassistenza sanitaria e
alloccupazione, nonch a cure mediche e psicologiche. Sinteticamente, la Direttiva prevedeva obblighi in materia
dinformazione e di rilascio di documenti, di accesso al sistema educativo per i minori e di accesso al lavoro dopo, al
massimo, un anno dalla domanda.

Con il Programma dellAia, adottato il 5 novembre 2004 dal Consiglio Europeo di Bruxelles,
lEuropa si impegnata a impiegare le risorse necessarie per assicurare i criteri pi elevati nella protezione dei
rifugiati.

linstaurazione di una procedura comune al riguardo e uno status uniforme per coloro che hanno ottenuto lasilo o la
protezione temporanea.

La direttiva procedure dell'anno 2004 disciplina lintero iter di una domanda di asilo, ossia come presentare la
domanda, come esaminarla, che tipo di assistenza fornire al richiedente asilo, come presentare ricorso e se il ricorso
consenta allinteressato di soggiornare sul territorio,

La nuova direttiva relativa alle procedure di asilo del 2013, del Parlamento Europeo e del Consiglio, molto meno
vaga della precedente: crea un sistema coerente che garantisce che tutte le decisioni in materia siano adottate in
modo pi efficiente ed equo e che tutti gli Stati membri esaminino le domande in base a norme comuni di elevata
qualit. Inoltre Fissa regole pi chiare per la presentazione della domanda di asilo: ad esempio, saranno prese
specifiche disposizioni alle frontiere in modo che chiunque intenda chiedere asilo possa farlo in modo rapido ed
efficace. Le procedure saranno pi celeri ed efficienti: in linea di massima, la durata di una procedura di asilo non
sar superiore a sei mesi.

CHE COS LEURODAC? Il regolamento Eurodac (1 ) ha istituito una banca dati dellUE per le impronte digitali dei
richiedenti asilo. Quando una persona chiede asilo, ovunque si trovi nellUE, le sue impronte digitali vengono
trasmesse al sistema centrale dellEurodac. Operativo dal 2003, lEurodac si dimostrato un ottimo strumento
informatico. Sono stati tuttavia necessari alcuni aggiornamenti, in particolare per ridurre i ritardi nella trasmissione
da parte di alcuni Stati membri, per risolvere questioni legate alla protezione dei dati e per contribuire alla lotta al
terrorismo e alla criminalit organizzata

L' Italia

L'Italia uno dei pochi Paesi Europei che non si siano dotati di una normativa organica in materia di asilo.Ancora oggi
ci troviamo ad avere a che fare con un sistema fondato su una normativa frammentata, stratificata in una serie di
leggi e decreti e che non ha trovato le dimensioni, l'omogeneit e l'articolazione necessarie a fronteggiare in maniera
adeguata la sfida di accogliere i richiedenti asilo e i rifugiati. Nell'ultimo ventennio si sono succedute svariate
normative che hanno cercato di disciplinare la materia del diritto di asilo.

Il primo tentativo avvenne nel 1990 con la Legge Martelli, che definiva e ampliava lo status di rifugiato,
disciplinandone la relativa procedura di riconoscimento. La legge Martelli regolamentava per la prima volta la
disciplina dell'accesso alla procedura e le modalit di presentazione della domanda di asilo. La presentazione della
domanda deve essere rivolta con "istanza motivata e, in quanto possibile, documentata all'ufficio di polizia di
frontiera". In tema di assistenza in materia di rifugiati, la legge autorizza il Ministero dell'Interno a concedere ai
richiedenti lo status di rifugiato, dietro domanda e accertata la mancanza di mezzi di sussistenza e di ospitalit in
Italia, un contributo di prima assistenza per un periodo non superiore ai 45 giorni.

In seguito, nel 1998, questa normativa fu modificata dalla legge Turco- Napolitano sullimmigrazione, confluita poi
nel Testo Unico sullImmigrazione tuttora in vigore.
Nel 2002 la materia fu regolata dalla legge Bossi-Fini, che per ricevette piena attuazione solo nellaprile del 2005 con
lentrata in vigore del Regolamento.

Negli ultimi anni lItalia ha recepito importanti direttive dellUnione Europea volte ad armonizzare la materia tra i vari
paesi. membri. Tra queste le pi rilevanti sono la Direttiva Qualifiche 2011/95/CE recante norme sull'attribuzione, a
cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per
i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonch sul contenuto della
protezione riconosciuta e la Direttiva Procedure 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate
negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato .

L'attivazione e gestione dei Centri per migranti, sin dal momento della loro istituzione, stata affidata alla Prefetture
UTG (Unit territoriali di governo). Tali autorit competenti si sono avvalse, nella maggioranza dei casi, della
collaborazione e delle prestazioni di enti locali, altri soggetti pubblici o privati, ai quali stata sempre riconosciuta la
possibilit di subappaltare alcuni servizi a cooperative, associazioni, ONG (art. 22 del D.P.R 394/1999), al fine di
garantire un'efficiente amministrazione delle strutture.

In Italia, infatti, i centri di accoglienza di grandi dimensioni (CPSA, CDA, CARA, CIE) vengono affidati ad un gestore,
che pu essere identificato in un ente, un'associazione, una cooperativa, selezionato attraverso gare di appalto
specifiche per ciascuna tipologia di centro. Il gestore in questione responsabile dell'amministrazione giornaliera del
centro, delle rendicontazioni, dei report ed eventuali subappalti, mentre l'attivit di monitoraggio e controllo
sull'andamento gestionale della struttura affidata alla Prefettura, la quale chiamata a verificare il rispetto delle
modalit di erogazione dei servizi e la qualit dei medesimi.

Glossario
Oggi termini come migrante, profugo e rifugiato vengono spesso usati come sinonimi, in modo intercambiabile, pur
supponendo differenze ben precise a livello legislativo.

Il capitolo che segue si presenta come analisi sul sistema di accoglienza italiano per richiedenti asilo e rifugiati, analisi
svolta su documenti e studi condotti sul campo.
Attraverso questo excursus si tenta di dare una definizione pi chiara dello "stato di fatto" del sistema di accoglienza,
come sia articolato e come vengano definiti i diritti del collettivo che prendiamo in esame.