Come non gestire un bene comune: il caso del bacino idrografico Matanza-Riachuelo

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ntroduzione

Dagli ultimi decenni del XX secolo in avanti, lambiente diventato un tema di global public policy che non pu pi essere ignorato. La genealogia della nascita di questo tema come problema centrale nello scenario globale indica che stato parte delle lotte condotte dai gruppi della societ civile, chiamate !ne" issues# quali la segrega$ione ra$$iale, luguaglian$a di genere, il movimento di libera$ione sessuale, ecc. %omunque, la lotta per la di&esa dellambiente ha trovato anche unampia di&&usione nellambito accademico. 'i nel 1()* 'arret +ardin segnalava la tragedia dei beni comuni poich, vi una grande quantit di persone che &a uso di risorse scarse.

-n qualche modo, possibile trovare una continuit

in uno degli scritti che

diventato tra i pi in&luenti in questo senso. il &amoso libro di /linor 0strom Governing the Commons, in cui lautore o&&re un approccio che ancora oggi un punto di ri&erimento essen$iale per anali$$are le &orme di gestione dei beni cosiddetti comuni. 1er lei, !il termine 2common-pool resource 3risorsa comune4 si ri&erisce a un sistema di risorse naturale oppure &atto dalluomo che su&&icientemente grande per &are costosa 5sebbene non impossibile6 lesclusione dei poten$iali bene&iciari di ottenere bene&ici dalluso# 50strom, 1((76. La caratteri$$a$ione di un bene come comune invece di come pubblico le permette di aprire la possibilit ai diversi esiti nella gestione di questa risorsa, mentre che lo pubblico ha una connota$ione piuttosto di gestione statale, quindi lasciando &uori agli altri poten$iali attori che devengono importanti per lanalisi, dalla prospettiva di 0strom.

8onostante linserimento della questione ambientale nella politica pubblica sia

osservabile nella generalit della politica na$ionale dei diversi paesi 9e il caso dell:nione /uropea o&&re anche un esempio incoraggiante a livello comunitario;, anche una realt nella quale i paesi in via di sviluppo hanno trovato,

tradi$ionalmente, pi di&&icolt per inserire nelle proprie politiche pubbliche il tema ambientale, e non sempre per una mancan$a di volont politica oppure consenso sociale. -l &atto che molto spesso, i principali problemi quotidiani che riguardano, sia il governo sia la popola$ione, sono in rapporto con la crescita economica, il superamento delle crisi e, in de&initiva, con le diverse modalit attraverso le quali si pu migliorare la propria situa$ione. %i si &a sen$a tenere in conto 9e questo da un punto di vista generale; quei settori colpiti direttamente da questi temi, come pu essere il caso dellambiente. <ncora oggi la lotta per la di&esa dellambiente condotta soprattutto dalle organi$$a$ioni non governative e da altri enti civili che si occupano di segnalare alle rispettive autorit politiche quello che non hanno &atto.

Lapproccio al caso che sar loggetto di studio in questo paper ha il proposito di avvicinare le poten$iali solu$ioni attraverso la politica pubblica derivate della teoria dei beni communi a una situa$ione particolare che ancora oggi centrale nellambito argentino. =i tratta di un problema storico che non riesce a trovare una solu$ione e&&icace> la boni&ica del &iume ?iachuelo e i suoi a&&luenti.

-n primo luogo si tenter di &are un racconto storico per capire limportan$a che ha questarea e perch, la sua gestione chiave e motivo di continua discussione negli ambiti politici e sociali argentini. Dopo, con lutili$$o di alcuni dei concetti, si tenter di spiegare &ino a che punto &attibile mettere in pratica lanalisi dei beni comuni per questo caso particolare, quali dei contributi &atti da 0strom 5ed altri autori che hanno scritto sui beni comuni6 sarebbero opportuni e quali sono alcune delle possibili limita$ioni. -n&ine, le conclusioni serviranno per stabilire alcuni ponti di ri&erimento per &uturi dibattiti.

l bacino idrografico Matanza-Riachuelo: una storia di abbandono

Auando in <rgentina si parla del &iume ?iachuelo, cB unimmagine abbastan$a speci&ica che viene in mente> quella della sporci$ia. Cuttavia, si deve spiegare come si sviluppato questo particolare caso dinquinamento, per capire in che senso lapproccio dei beni communi pu aiutare a pensare delle solu$ioni a questo problema, che siano e&&icienti cosD come durabili nel tempo.

La citt di Euenos <ires stata &ondata due volte nel corso di me$$o secolo> 1F@) e 1F*G. /ntrambi volte nello stesso luogo. Dopo 1HH) la citt aveva acquistato lo status di capoluogo del Virreinato del Ro de la Plata e da quel momento in avanti stato un posto centrale, sia attraverso il processo dindipenden$a della =pagna 5dallanno 1*1G6 che dopo, nel processo di &orma$ione dello stato argentino attraverso il X-X secolo. Limportan$a della posi$ione geogra&ica di Euenos <ires stata legata al &atto che lD si trova un porto naturale, gra$ie allarea del bacino idrogra&ico che proprio loggetto di analisi 5De&ensor del 1ueblo de la 8aciIn et al., 7GG@6. -l &iume ?iachuelo uno degli a&&luenti del &amoso Rio de la Plata, considerato il pi ampio del mondo, e anche il &iume che permette lo sbocco nelloceano <tlantico. =i capisce subito limportan$a strategica che questarea ha signi&icato attraverso il tempo, per il modello dinserimento nelleconomia mondiale, soprattutto con il classico ruolo dall<rgentina come esportatore di materie prime.

-l processo dinquinamento cominciato, quindi, in tanto i primi abitanti sono arrivati. si osservato prima di tutto il cambiamento nel paesaggio naturale, con la de&oresta$ione degli alberi nativi, ma anche dopo con unattivit che allora poteva sembrare innocua> scaricare i ri&iuti sul &iume. Cale era il livello di contamina$ione gi nel X-X secolo che i primi decreti di divieto delle attivit inquinanti risalgono da quel momento. Auesto dovuto soprattutto agli scarti provenienti dei Saladeros, a$iende che &acevano la conserva$ione di carne di pecora salandola. 1elle e sangue avevano gi inquinato il &iume in modo che questo scenario diventato tema di un classico della letteratura argentina> El Matadero di /steban /cheverrJa.

%on lavvenimento di un modello dindustriali$$a$ione sostitutiva delle importa$ioni K

il bacino Latan$a;?iachuelo stato scelto come il posto ideale per molte a$iende industriali, di trattamento di pelle, industrie chimiche e petrochimiche, cosD come larea diventa subitamente sovrappopolata dai movimenti immigratori interni colpiti delle modi&iche nella struttura produttiva del paese. /ssendo il suburbio di Euenos <ires, anche diventato il sito di favelas, quindi tracciando il panorama attuale che si pu osservare nei margini del &iume ?iachuelo e i suoi a&&luenti. 0ggi larea coinvolta occupata da quattordici comuni appartenenti alla provincia di Euenos <ires, a quei si aggiunge la citt di Euenos <ires, capoluogo dall<rgentina e dal 1((K diventata una citt proprio autonoma.

=econdo dati recenti dellorgani$$a$ione 'reenpeace, la super&icie totale del bacino idrogra&ico copre due mille chilometri quadrati, e il &iume principale, ?iachuelo, ha ottanta chilometri di lunghe$$a. %ui abitano circa cinque milioni di persone, che sono lequivalente al 17,FM della popola$ione totale argentina 5'reenpeace, 7G1G6. 8uovamente secondo il calcolo di questa e altre organi$$a$ioni non governative, ci sono circa venti mila a$iende che scaricano i suoi ri&iuti in qualche &iume appartenente al bacino. 1er dare unidea delle condi$ioni di vita in questarea, si calcolato che il FFM degli abitanti del bacino non hanno &ognature, e il @FM non accede allacqua potabile. =e a tutto questo si aggiunge che linquinamento ha &avorito lappari$ione di malattie direttamente legate 5diversi tipi di cancro, malattie della pelle, e tutto questo derivato dei metalli pesanti6, si capisce subito che la situa$ione e almeno di emergen$a. Le diverse amministra$ioni governative hanno &atto delle promesse di campagna elettorale attraverso il tempo, ma ancora non si sono riuscite a trovare delle solu$ioni. Cuttavia, c stata una$ione legale paradigmatica che ha in&luen$ato il percorso della questione negli anni recenti.

La causa legale Mendoza/ la decisione della Corte Su0rema e la situazione attuale

:n cambiamento di rotta successo dal rapporto &atto nel 7GG@ da un gruppo distitu$ioni diverse, tra le quali si trovava l0mbudsman na$ionale, l:niversit F

Cecnologica 8a$ionale argentina, le organi$$a$ioni di vicini del &iume ?iachuelo, le organi$$a$ioni per la di&esa dellambiente, ecc. Nacendo un importantissimo racconto storico e giudi$iale, lInforme Especial so re la Cuenca Matan!a-Riachuelo un ponto di parten$a per capire la questione ?iachuelo in maniera pi che dettagliata.

=en$a dubbio questo rapporto ha in&luen$ato il percorso degli eventi. 8el 7GGK stata presentata una$ione legale da parte di vicini del ?iachuelo, abitanti del quartiere La Eoca, nella citt di Euenos <ires. -n questa$ione si accusava ai diversi livelli statali 5na$ionale, provinciale e comunale6 di essere i responsabili per la puli$ia dei &iumi che con&ormano il bacino, cosD come si accusava a quarantaquattro a$iende di inquinare, oppure di non costruire gli impianti di trattamento dei ri&iuti adeguati. Dopo un percorso giudi$iale pi che lungo, nel 7GG* la %orte =uprema di 'iusti$ia argentina, in una senten$a storica, ha dichiarato responsabili alle autorit in tutti i livelli statali, e le ha costretto a reali$$are la puli$ia del ?iachuelo. 1er la prima volta si veri&icato un corso da$ione da parte del potere giudi$iale in riguardo a questo tema. =igni&ica certamente un passo avanti in termini di volont politica ma, in&atti, non era la prima volta che si tentava di &are un percorso giudi$iale rispetto a questo tema, soltanto che nel passato non aveva mostrato degli esiti positivi.

<llo stesso tempo, gi dal 7GG) si era costituita unautorit intergovernativa che si era chiamata <%:L<? 5"utoridad de Cuenca Matan!a-Riachuelo6. lo stato na$ionale, cosD come la provincia di Euenos <ires e la citt autonoma erano state parti di questorgano. Dopo la decisione della %orte =uprema, il suo ruolo chiaramente diventato pi centrale, e i suoi compiti continuano &ino ad oggi, ma anche si distinguono le di&&icolt per avere degli esiti pi meno positivi. Nra altri &attori, l<%:L<? non ha la capacit di controllare tutte le a$iende che &un$ionano nei margini dei &iumi del bacino e di assicurare che le norme siano rispettate. Da unaltra parte, recentemente si discoperto che il giudice incaricato di monitorare le a$ioni di puli$ia da parte dell<%:L<? ha &atto dei nego$iati per nominare a$iende !amiche# in questi compiti, ignorando le procedure di gara 5OerbitsPy, 7G176.

:n altro problema viene dal &atto che necessaria la riloca$ione degli abitanti che sono negli spa$i pi vicini ai margini dei &iumi e questo responsabilit esclusiva di ogni livello statale, perci dipende delle sue risorse disponibili, che per la variabilit nelleconomia qualche volta non sono sempre su&&icienti per o&&rire un piano dalloggiamento che possa con&ormare ai vicini. <nche i piani durbani$$a$ione hanno bisogno di una visione di lungo tempo che non &acile trovare nella classe politica argentina, sen$a distin$ione dei partiti.

-n&ine, anche il ruolo delle 08' si visto limitato per la bassa disponibilit di risorse per sostenere, ad esempio, campagne di sensibili$$a$ione tra gli abitanti dellarea. =ebbene siano stati chiave nel essere un contrappeso delle istitu$ioni pubbliche, cercando di &arle accounta le e denunciando lirregolarit . 8eanche il lavoro che queste possano &are riesce a coprire tutti i compiti da &are.

-nsomma, ci sono chiaramente delle di&&icolt per riuscire a trovare una solu$ione che sia ottima nel corso del tempo.

contributi dell1a00roccio dei beni comuni

=embra quasi unovviet > lacqua, risorsa naturale scarsa, appartenente a tutti. 1er &ino adesso si dimostrato che quello che successo nella storia del bacino idrogra&ico Latan$a;?iachuelo ha pi in comune con una !tragedia# 5+ardin, 1()*6 che con qualcunaltra cosa. Luso indiscriminato e la mancan$a di coscien$a sullimpossibilit per le &uture genera$ioni di usu&ruttare i vantaggi di un bacino cosD strategicamente situato come quello di Latan$a;?iachuelo &a pensare su come a&&rontare il dilemma dello stimolo per una coopera$ione di lunga durata nella gestione della puli$ia e il conseguente mantenimento da parte dei cittadini, le a$iende e i diversi livelli dautorit pubbliche.

0strom aveva gi segnalato che una possibile solu$ione non poteva trovarsi n, nellambito puramente statale n, nella gestione privata, e questo perch, !sia i H

sostenitori della centrali$$a$ione sia i sostenitori della privati$$a$ione accettano come un principio centrale che il cambiamento istitu$ionale deve venire da &uori e deve anche essere imposto sugli individui# 50strom, 1((76. -l punto centrale nellargomento di 0strom di coinvolgere alla popola$ione in rapporto diretto con il %1? per &are delle regole che possano istituire un sistema di gestione del bene comune. %omunque, la sua analisi dei casi di successo dimostra che questobiettivo e pi aggiungibile di &ronte a particolari condi$ioni, sia dellambito naturale sia delle caratteristiche delle popola$ioni particolari. / lei &a &atica a chiarire che lanalisi percorre a un livello piuttosto micro, come maniera di trovare nei piccoli casi un genere di !laboratorio sperimentale# per distinguere degli accordi istitu$ionali cooperativi che perdurano nel tempo.

<llo stesso tempo, cui c limportan$a dellapplica$ione dellapproccio commons per gestire il problema della puli$ia del bacino idrogra&ico Latan$a;?iachuelo. poich, non si osservato questo tipo daccordo istitu$ionale attraverso il percorso dei compiti di puli$ia negli anni recenti, &orse questa sia la causa per la quale gli esiti non sono particolarmente di successo. -n qualche modo c un con&ronto tra i diversi livelli delle autorit , e anche tra queste e le popola$ioni locali colpite dalle politiche che si applicano sen$a nessun meccanismo di consulta$ione o &eedbacP.

/ chiaro che ci sono anche delle problematiche legate al &un$ionamento proprio del sistema politico argentino, quali il clientelismo, la corru$ione e una divisone dei poteri che a volte non &un$iona come dovrebbe. Cutto questo non da essere dispre$$ato, certamente. 8onostante, questo permette anche di capire perch, la partecipa$ione attiva della comunit , e perci lidea del bene comune, potrebbe &ornire un contributo a unottima gestione della risorsa.

Cuttavia, il maggiore ostacolo alla possibilit

di lavorare con lapproccio dei

commons potrebbe essere nella dimensione propria del settore dintervento. %ome si descritto prima, nel bacino idrogra&ico Latan$a;?iachuelo abita un 17,FM della popola$ione totale argentina, perci nessun lavoro di livello micro pu condurre al *

successo.

compiti

di

sensibili$$a$ione

per

evitare

la

continua$ione

dellinquinamento, bench, sia &atta soltanto per le a$iende, sono anche mostruosi. La complete$$a de quello che sarebbe una solu$ione ideale ci porta a un dilemma di di&&icoltosa risolu$ione.

Conclusioni

- seguenti autori spiegano che questo dilemma di &atto presente nei sistemi multilivelli di governance ;come quelli dellacqua; si trova nel con&ronto tra la partecipa$ione della cittadinan$a e le&&ettivit del sistema>

Dal punto di vista della scien$a politica, i problemi di scala sono legati alle questioni &ondamentali della legittimit democratica. Auanto pi alto sia il livello nella scala del processo decisionale collettivo, pi bassi saranno le possibilit della partecipa$ione dellelettorato rilevante 3Q4 questo pu minacciare laccettabilit e limplementa$ione della governance ambientale. Da un altro lato, quanto pi basso sia il livello della scala nella governance, pi di&&icile sar locale 5Loss e 8e"ig, 7G1G6. a&&rontare e&&ettivamente i problemi ambientali 9particolarmente quelli che non sono di natura strettamente

La scelta nellapproccio sulla questione di come gestire un bene comune ha dei costi associati al &ato che non sono situa$ioni di !summa $ero#. =empre ci saranno delle possibilit che &avoriranno meglio a un gruppo che altro, sempre ci saranno cittadini, a$iende oppure organi$$a$ioni che avranno qualcosa da opporsi. Nino adesso possibile osservare nella gestione della puli$ia del bacino idrogra&ico Latan$a;?iachuelo una strategia pi che altro governativa e statale. Auesto ha risultato in tempi di gestione lenti, con&usione nel ruolo di ogni livello di autorit e insomma nella di&&icolt nel potere sottolineare dove si trova la vera volont politica di &are dei compiti 5giacch, di&&usa tra lo stato na$ionale, la provincia di Euenos <ires, la %itt <utonoma e le quattordici comune6. =ebbene la %orte =uprema abbia dimostrato un progresso nel campo giuridico, questo non riesce a coprire la necessit di trovare un sistema che, nel suo complesso, possa gestire una risorsa &ondamentale come lacqua, e permetta ai cittadini di appro&ittarsi delluso. / da cui che lapproccio dei beni comuni stabilito da 0lson pu condurre a unanalisi che nel suo complesso serva agli e&&etti di tras&ormare la gestione di questa risorsa in un compito durevole e stabile.

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