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La giustizia amministrativa nel diritto coloniale italiano.

Aspetti della risoluzione delle controversie fra i privati e la pubblica amministrazione nella Colonia Eritrea
Mauro Mazza

Sommario: 1. Il riordinamento dellamministrazione della giustizia nella Colonia Eritrea operato con il decreto reale n. 201 del 22 maggio 1894 e il procedimento per la definizione delle vertenze di diritto amministrativo. 2. Le disposizioni in materia di azione giudiziaria e ricorso amministrativo, secondo il sistema introdotto nellordinamento giudiziario coloniale eritreo dal decreto reale n. 51 del 9 febbraio 1902. 3. La protezione dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi, sulla base delle previsioni contenute nel decreto reale n. 325 del 2 luglio 1908. Le ulteriori modificazioni di cui al decreto reale n. 342 del 7 febbraio 1926. 4. Brevi considerazioni comparative sulle esperienze coloniali somala e libica nel settore della giustizia amministrativa.

1. Lesame diacronico della disciplina del contenzioso amministrativo nella Colonia Eritrea, combinato con lo sguardo comparativo rivolto alle esperienze degli ordinamenti coloniali somalo e libico, appare di rilevante interesse, cos da giustificare lo spazio di uno specifico approfondimento. Il primo manifestarsi della problematica della giustizia amministrativa nella colonia primigenia, nonch in generale nei territori coloniali soggetti alla dominazione italiana, si ebbe in relazione al caso di alcuni indigeni sudditi coloniali che, dopo essere stati condannati dal Tribunale militare straordinario di guerra in Massaua con sentenza dell11 febbraio 1890, avevano ottenuto con decisione emanata in data 29 agosto 1892 dal Tribunale supremo di guerra e marina di Roma che si facesse luogo alla revisione della menzionata sentenza del Tribunale di Massaua del febbraio 1890. In attuazione della pronuncia del Tribunale supremo di guerra e marina, il Tribunale militare di Massaua davanti al quale gli accusati erano stati rimessi procedeva al nuovo giudizio, che si concludeva con la sentenza del 22 ottobre 1892. Tale decisione, in grado di revisione, dichiarava di non farsi luogo a procedere contro gli imputati. A questo punto, con sei distinti atti di

citazione, gli indigeni in precedenza sottoposti a giudizio penale si rivolgevano al Tribunale di Massaua, chiedendo il pagamento di somme a titolo di risarcimento dei danni nei confronti della direzione del commissariato militare e dellerario coloniale in persona del governatore della Colonia Eritrea. Cos convenuto avanti il Tribunale di Massaua, il governatore coloniale sollev tanti conflitti quante erano le controversie, sulle quali rese la propria decisione la Cassazione di Roma a sezioni unite con sentenza emessa il 3 marzo 1894 e pubblicata il successivo 30 aprile 1. La difesa del governatore coloniale eritreo era imperniata sullargomento per il quale la legge del 20 marzo 1865, allegato E, sul contenzioso amministrativo non era mai stata pubblicata nella Colonia Eritrea e, conseguentemente, doveva escludersi la sua vigenza nel territorio coloniale. Poich daltro canto proseguiva il governatore dellEritrea la legge sul contenzioso amministrativo rappresentava lunico strumento giuridico-processuale a disposizione dei privati intenzionati a chiamare in giudizio la pubblica amministrazione, si chiedeva alla Corte di cassazione di Roma di affermare la incompetenza dellautorit giudiziaria ordinaria a conoscere delle controversie insorte nella Colonia Eritrea fra privati, siano essi cittadini italiani, stranieri assimilati ai medesimi o sudditi coloniali di etnia indigena, e pubblica amministrazione. I giudici della Cassazione romana, tuttavia, non accolsero la linea interpretativa sostenuta dallavvocatura erariale, ritenendo che in sostanza i conflitti sollevati dal governatore coloniale ruotassero intorno ad ununica considerazione, quella cio per la quale nel territorio eritreo i privati non disponevano di azioni giudiziali esperibili contro lo Stato, in quanto a Massaua non era stata preventivamente pubblicata la legge del 1865 sul contenzioso amministrativo. Ora, secondo la Corte di cassazione di Roma, se pure debba ritenersi conforme al vero che la legge del 1865 non fu pubblicata nella colonia, non per questo ne discende necessariamente linsuperabile impedimento al privato di convenire davanti a un giudice lamministrazione coloniale, poich ci equivarrebbe a riconoscere che lo Stato abbia larbitrio di risolvere a suo talento qualsiasi controversia. Per arrivare a una tale conclusione, ostativa del ricorso del privato allautorit giudiziaria nei confronti della pubblica amministrazione, sarebbe stato
Si veda Cass. Roma, sez. un., 30-4-1894, in Foro it., 1894, 465 ss., e in Giur. it., 1894, I, 1, 537 ss.
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necessario nellopinione dei supremi giudici romani che una legge avesse espressamente negato lazione dei privati innanzi allautorit giudiziaria, ovvero pi esattamente avesse affermato expressis verbis che nella Colonia Eritrea i cittadini italiani al pari dei sudditi coloniali non hanno azione giudiziaria per sperimentare di fronte ai magistrati un proprio preteso diritto che intendano far valere contro lo Stato, qualsiasi sia la causa da cui tale asserito diritto discende. Una siffatta legge osservava la Cassazione romana non esisteva al tempo della pronuncia; daltro canto, i medesimi giudici romani affermavano altres, nella sentenza in commento, che una simile legge, in base alla quale sar arbitro e giudice lo Stato in causa propria, quando anche venisse approvata, darebbe luogo a dubitare davere veramente il suo fondamento nella giustizia e nel diritto. Nonostante la chiara presa di posizione della Corte di cassazione di Roma, o forse proprio a causa di essa, fu introdotta una norma, contenuta nellart. 48 del decreto reale n. 201 del 22 maggio 1894 sul riordinamento dellamministrazione della giustizia nella Colonia Eritrea, con la quale venne ridisegnata la disciplina sulla tutela dei privati nei confronti della pubblica amministrazione nel territorio coloniale, andandosi esattamente nella direzione contrastata in quello stesso anno dalla Cassazione romana con la decisione sopra esaminata. Lart. 48, infatti, stabiliva che i privati non disponevano del diritto di chiamare davanti alle autorit giudiziarie sia il Governo che la pubblica amministrazione, dal momento che ai sensi della menzionata norma per i rapporti giuridici di qualsiasi natura sorti fra privati, da un lato, e pubblica amministrazione o Governo dallaltro lato, limitatamente come ovvio al territorio coloniale 2, era utilizzabile unicamente il mezzo di tutela legale consistente nella presentazione del reclamo in sede amministrativa. Ci valeva per i rapporti giuridici gi sorti come per quelli che potessero sorgere fra privati e Governo o amministrazione pubblica, inclusi quelli derivanti da contratti o da procedimenti in corso oppure da giudicati. Daltro canto, lart. 115 del decreto reale del maggio 1894 stabiliva che il decreto stesso regolava lintera

Trattandosi, nel caso in esame, di un provvedimento concernente lordinamento giudiziario dellEritrea.


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materia concernente non solo lorganizzazione ma anche la competenza giudiziaria 3. Circa, poi, la disciplina del reclamo amministrativo, lart. 48 del regio decreto del 1894 stabiliva che esso doveva essere presentato al governatore civile della Colonia Eritrea, avverso la cui decisione di prima istanza era esperibile un ulteriore grado di contestazione in via amministrativa, da sperimentare dinanzi al Ministro degli affari esteri. La determinazione ministeriale veniva assunta in seconda istanza, previa acquisizione del parere fornito dal Consiglio di Stato. La decisione di seconda istanza era da considerare ultima e definitiva, nel senso che avverso la medesima era ancora esperibile il solo rimedio costituito dal ricorso al sovrano. Prendendo spunto da alcune delle argomentazioni sviluppate dalla Corte di cassazione di Roma nella ricordata sentenza del 1894, il Tribunale civile di Massaua pronunci una innovativa decisione in data 23 febbraio 18994. La vertenza decisa dal Tribunale di Massaua nasceva dallatto di citazione notificato da parte di un soggetto, di nome Hassan Mussa El Ackad Pasci e appartenente alla popolazione dei sudditi coloniali, nei confronti del governatore civile coloniale. La difesa erariale aveva sollevato leccezione di incompetenza, fondata sullart. 48 del regio decreto del 22 maggio 1894 innanzi menzionato. Il giudice di Massaua 5 consider preliminare e assorbente lesame della eccezione dincompetenza proposta dallavvocato erariale, il quale sosteneva che il solo rimedio esperibile nella Colonia Eritrea dai privati nei confronti del Governo e della pubblica amministrazione fosse il reclamo in sede amministrativa, in relazione a rapporti giuridici di qualsiasi natura. Il Tribunale di Massaua ritenne, tuttavia, nella decisione in commento di disattendere le difese dellavvocatura erariale, interpretando lart. 48 del decreto reale del 1894 sul riordinamento giudiziario della Colonia Eritrea nel senso che esso negava ai privati la possibilit di chiamare in giudizio il Governo e la pubblica amministrazione davanti alle autorit giudiziarie della colonia medesima, non invece di fronte agli organi giurisdizionali che amministravano la giustizia nel territorio metropolitano. Cos ragionando,
La sottolineatura aggiunta , come ovvio, mia. Cfr. Trib. Massaua, 23-2-1899, in Foro it., 1899, I, 431 ss. 5 Presidente del collegio giudicante ed estensore della sentenza fu il magistrato P. Bianchini.
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peraltro, il Tribunale di Massaua modificava in misura rilevante il significato normativo da attribuire allart. 48 del regio decreto del 1894, poich si giungeva a trasformare lincompetenza assoluta dellautorit giudiziaria in incompetenza territoriale delle autorit giudiziarie coloniali eritree. In ogni caso, dunque, il privato poteva ricorrere alle autorit giudiziarie del Regno dItalia6, allo scopo di tutelare apud judicem le proprie ragioni. La sentenza medesima, per rinforzare il suo percorso argomentativo, svolgeva alcune interessanti considerazioni in ordine alla estensione alla Colonia Eritrea dello Statuto del Regno, nonch dei codici italiani e delle leggi dordine pubblico, per affermare che essi erano suscettibili di applicazione anche in assenza di pubblicazione nel territorio coloniale. Si chiedevano, infatti, i giudici di Massaua: Quando mai fu promulgato qui il codice civile? Quando mai il codice penale? Quando i var codici di procedura, di commercio, di marina mercantile? Eppure essi hanno e han sempre avuto quotidiana e indiscussa applicazione, come lhanno tutte le altre leggi di ordine pubblico, senza le quali la sovranit duna nazione civile non potrebbe ragionevolmente esplicarsi. Il Tribunale civile di Massaua richiamava altres, a supporto della motivazione del proprio provvedimento, una decisione della Corte di cassazione francese, facendo quindi un intelligente ricorso alluso giurisprudenziale del diritto comparato. I giudici di Massaua ricordavano, infatti, che nella sentenza dei supremi giudici francesi adottata il 5 gennaio 1871 con riguardo a una causa penale riguardante il territorio algerino, si enunciava il principio per il quale nel primo periodo di occupazione duna colonia, sino a che non sia stabilito in essa un completo sistema di legislazione locale, le leggi generali della madrepatria sono ipso-jure applicabili pel solo fatto delloccupazione; chiuso quel primo periodo, la pubblicazione delle singole leggi condizione indispensabile della loro applicazione. Ci posto, osservava il Tribunale di Massaua che il primo periodo della occupazione italiana dellEritrea, nel senso chiarito dalla Cassazione francese in relazione allAlgeria, si era soltanto apparentemente chiuso con lapprovazione della legge n. 7003 del 1 luglio 1890, recante delega al Governo nazionale per lemanazione di norme
Recte, istituite nel Regno dItalia, dal momento che in definitiva anche il Tribunale di Massaua era da considerare alla stregua di ogni tribunale del Regno dItalia (si veda, infatti, il primo alinea della massima della sentenza citata).
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di rango primario da applicare nella Colonia Eritrea, in quanto in realt il secondo periodo della colonizzazione ad opinione dei giudici di Massaua non si era ancora aperto. Il Governo nazionale italiano, infatti, aveva utilizzato in modo limitatissimo tale legge parlamentare di delegazione, senza mai farvi ricorso per estendere espressamente una legge metropolitana alla colonia, sia nella versione originale che con introduzione di modificazioni. Specificamente, poi, sulla legge 20 marzo 1865, allegato E, notavano i giudici di Massaua che il sistema delineato dallart. 48 del regio decreto 22 maggio 1894 non istituiva certo per la Colonia Eritrea un meccanismo di tutela equivalente a quello previsto dalla normativa nazionale, soprattutto perch si trattava non della ordinaria giurisdizione ma dellintervento straordinario in sede amministrativa del governatore civile coloniale in primo grado e del Ministro degli affari esteri in seconda istanza, cosicch si potrebbe dire con il Tribunale di Massaua che Sarebbe per verit una triste burla offrire al creditore per giudice lo stesso debitore!, mentre daltro canto rammentavano i giudici medesimi Ludibrio leges esse non oportet. Ed allora, la conseguenza che sul piano interpretativo ne discendeva era nel senso che, secondo i giudici di Massaua, per afferrare il vero significato dellart. 48 sopra citato, mestieri non dimenticare che il R.D. 22 maggio 1894 non pu avere efficacia che dentro i confini della Colonia. La Colonia Eritrea nellopinione del Tribunale di Massaua rimaneva sotto legida dello Statuto fondamentale del Regno dItalia, non poteva cio essere ritenuta, come sosteneva lavvocato erariale nella difesa predisposta per il governatore civile coloniale, un territorio extra statutario 7; nello stesso modo, le leggi del Regno dItalia avevano efficacia nella Colonia Eritrea pur in mancanza di pubblicazione nella colonia medesima, poich altrimenti sulla base del criterio della non estensione di Statuto fondamentale, codici e leggi contestato dai giudici di Massaua, si sarebbe verificata lassurda conseguenza
Interessanti anche le ulteriori considerazioni svolte dai giudici di Massaua sotto il profilo costituzionale o statutario. Essi affermavano, infatti, che Quanto allo Statuto, se col dire extra statutaria la Colonia, vuolsi intendere che glindigeni che noi abbiam sottomessi alla nostra dominazione non godono dei diritti politici accordati dalla Carta costituzionale, per quanto soggetti alle nostre leggi, ci vero; ma non cosa nuova, perch in ci essi sono parificati agli stranieri, di cui molte migliaia dimorano abitualmente nel Regno, senza per ci godere dei diritti politici, se non conseguano la naturalit italiana.
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di una Colonia Eritrea non soltanto extra statutaria, ma in verit assolutamente ex-lege, poich niuna legge del Regno vi fu mai pubblicata, e i pochi decreti-legge o regolamenti riguardanti gli ordinamenti locali della giustizia, dellamministrazione, dello stato civile, della riscossione di tasse e tributi, dellorganizzazione militare, per s stessi sono affatto insufficienti a regolare lintera materia, e suppongono lesistenza e la efficacia delle leggi organiche dordine pubblico del Regno. Sul piano del diritto costituzionale e della disciplina dei pubblici poteri, si doveva muovere secondo i giudici della Colonia Eritrea dalla constatazione che lorganizzazione politica di uno Stato sempre la stessa, sia allinterno sia fuori del Regno; essa non pu sdoppiarsi, ideando uno Stato costituzionale in casa, assoluto fuori dei confini. In questottica, dallangolo visuale dellordinamento giudiziario eritreo bisognava dunque ritenere che lart. 48 del decreto reale del 1894, in base al quale i privati non dispongono del diritto di chiamare davanti allautorit giudiziaria il Governo o la pubblica amministrazione per far valere qualsiasi rapporto giuridico, doveva intendersi in via di interpretazione8, tenuto conto cio anche delle frasi che il legislatore avesse sottintese o soppresse per brevit, nel preciso significato precettivo per cui i privati stessi incontravano il divieto di promuovere azione giudiziaria davanti alle magistrature della Colonia Eritrea, tale divieto per non sussistendo di fronte alle magistrature del Regno dItalia, ossia alle magistrature metropolitane. Altrimenti opinando affermavano i giudici dellEritrea si verificherebbero sconci, che ripugnano a ogni ragione giuridica, fra cui, per quanto qui interessa, che per le questioni sorte nella Colonia le autorit giudiziarie del Regno, e persino la suprema di queste, subir dovessero una diminutio capitatis, perdendo la pi preziosa e splendida parte delle loro attribuzioni, che fulcro e ragione della loro nobilt e indipendenza. Linterpretazione stretta dellart. 48 del regio decreto del 22 maggio 1894 accolta dal Tribunale di Massaua allo scopo di sanzionare lincompetenza delle autorit giudiziarie coloniali a conoscere e decidere le contestazioni fra privati e Governo o pubblica amministrazione in relazione a fatti o rapporti attinenti alla Colonia Eritrea, con il contestuale riconoscimento effettuato dai
Ex art. 3 delle disposizioni preliminari del codice civile, che invitava ad attribuire alla legge il giusto significato, derivante e fatto palese non soltanto dalle parole di essa, ma altres e precisamente dellintenzione del legislatore.
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giudici eritrei della competenza giudiziaria derivante dalla legge 20 marzo 1865, allegato E, sul contenzioso amministrativo, competenza che doveva intendersi come rimasta intatta e devoluta alle magistrature ordinarie del Regno dItalia, non manc di suscitare vivaci critiche nella dottrina italiana, determinando fra laltro la per certi versi stizzita reazione polemica di una voce assai autorevole come quella di Lodovico Mortara 9. Sembra interessante analizzare il percorso argomentativo di Mortara, anche perch esso testimonia in ordine a talune caratteristiche della cultura giuridica del tempo. Mortara osservava, dunque, che la sentenza del Tribunale di Massaua, malgrado lapparenza piuttosto imponente, era comunque da considerarsi povera e frivola cosa. Certamente Mortara non us la mano leggera nel criticare i giudici coloniali eritrei, considerato che nellannotare la sentenza ebbe a parlare di caso patologico di sentimentalismo giuridico, aggiungendo che Mentre si accetta in Italia, senza battere ciglio, anzi si trova la cosa pi naturale di questo mondo, che vengano soppresse coi bandi di generali-commissari, i quali non ne hanno il potere, le pi preziose guarentigie statutarie della libert, della vita e degli averi dei cittadini italiani, divampano altissime fiamme di sdegno, perch i semi-barbari ma pi che astuti sfruttatori della nostra poco gloriosa impresa coloniale trovano qualche ostacolo a fruire in Africa di tutte le plenarie guarentigie del sistema giurisdizionale vigente in Italia, per arrotondare tranquillamente allombra delle nostre leggi le loro sostanze. Mortara proseguiva facendo leva sulla distinzione fra territorio nazionale e dominio nazionale, giungendo con sicurezza alla conclusione per la quale la Colonia Eritrea costituiva dominio e non territorio nazionale, da ci derivando che il diritto metropolitano italiano, soprattutto le disposizioni del diritto pubblico nazionale, non potevano ricevere integrale estensione al territorio coloniale. Era discutibile nel pensiero dellautore se fosse sempre necessario per siffatta estensione procedere alla pubblicazione esplicita delle leggi del Regno dItalia nella Colonia Eritrea, ovvero al contrario se apparisse sufficiente una sorta di pubblicazione implicita. Ci che, in ogni caso, non poteva dubitarsi era secondo Mortara il fatto che venisse esclusa la vigenza di leggi nazionali qualora disposizioni speciali fossero state adottate dal Governo nazionale
Si veda lannotazione di L. Mortara a Trib. Massaua, 23-2-1899, in Giur. it., 1899, I, 2, 441 ss.
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nellesercizio della potest normativa primaria attribuitagli dal Parlamento con la legge di delegazione allEsecutivo centrale del potere legislativo sulla Colonia Eritrea, cos come si era in effetti verificato in base alla legge del 1 luglio 1890, che concedeva tale delega fino a tutto il 1899. Lart. 48 del decreto reale del maggio 1984, quindi, rappresentava la legge vera e pienamente imperante, mentre invece la legge 20 marzo 1865 non poteva ritenersi pubblicata per implicito nella Colonia Eritrea, nella misura in cui essa fosse da considerare incompatibile con il menzionato art. 48 del regio decreto sul riordinamento giudiziario eritreo. Orbene, a tale riguardo Mortara procedeva dunque a una scrupolosa esegesi dellart. 48, il quale per chi lo sa leggere, insegna essersi stimato opportuno stabilire nella colonia il sistema del contenzioso amministrativo, con le sue speciali forme e garanzie giurisdizionali, in modo affatto analogo allordinamento che esso aveva in Italia prima che fosse abolito con la legge del 1865. Il punto fondamentale della riflessione di Mortati a proposito della decisione del Tribunale coloniale eritreo era enunciato nel passaggio per cui Trattare un dominio coloniale nel primo periodo della sua organizzazione politico-giudiziaria cos come fu trattata la nazione italiana fino al marzo del 1865 non sembra poi tale enormit giuridica, tale negazione del diritto o calpestamento della giustizia, da meritare i fulmini con cui fu colpito simile concetto dalle declamazioni che udimmo di recente echeggiare in parlamento e che esercitarono senza dubbio una suggestione feconda sulle vergini intelligenze dei giudici coloniali, cui non vuolsi ascrivere a colpa lassoluto difetto di preparazione scientifica, appena si rammentino i criteri con cui procede il governo nella loro scelta. Non si pu certamente affermare occorre ribadire che latteggiamento mortatiano nei confronti dei giudici coloniali autori della sentenza in commento fosse stato tenero n indulgente. Il severo annotatore della decisione in commento del Tribunale di Massaua rilevava, infatti, che: Questi poveri giudici, partiti in guerra col proposito generoso di debellare una grossa iniquit della legge, si trovarono evidentemente imbarazzati quando, dopo le prime innocue avvisaglie, ebbero a fronte il grosso problema: si pu dichiarare illegittimo lart. 48 del decreto del 1894? O si deve subirlo, come disposizione legittima, fino a quando, per lo meno, non sia revocato da chi pu revocarlo? Non osando rispondere affermativamente alla prima questione, non volendo rispondere affermativamente alla seconda (dove sarebbe finito allora leroismo
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dellimpresa?) dissero che.. larticolo ha vigore solamente contro i magistrati dellEritrea!, onde si sarebbe potuto soggiungere, notava lo stesso Mortati, che Nelle pagine immortali di Michele Cervantes deve trovarsi qualche episodio la cui conclusione rammenta quella adottata dai bravi giudici eritrei! Bravi davvero, perch seppero inventare il pi complicato enigma che mai si potesse porre dinanzi agli amatori di sciarade o di logogrifi. Mortara ebbe anche successivamente a ribadire giudizi sprezzanti sui magistrati coloniali 10, che considerava reclutati talvolta nellinferiore personale giudiziario italiano piuttosto in considerazione della robustezza fisica che con riguardo alle prove di esperienza e dottrina 11.
A proposito dei quali v., di recente, laccurata indagine di C. Giorgi, Magistrati dOltremare, in Studi storici, 2010, 855 ss. 11 Cos L. Mortara, Commentario del codice e delle leggi di procedura civile, II, Della competenza. I princip generali della procedura, Milano, Vallardi, 1903, 515. Lillustre processualcivilista neppure riteneva che lesperienza giudiziaria delle colonie potesse fornire utili elementi di valutazione in vista dei progetti di riforma dellordinamento giudiziario del Regno dItalia, dato il ben diverso contesto dellambiente giuridico nazionale; sul punto, v. L. Martone, Diritto dOltremare. Legge e Ordine per le Colonie del Regno dItalia, Milano, Giuffr, 2008, 130. Tenuto conto che nel 1923, al momento della creazione della Cassazione unica del Regno, Lodovico Mortata era allora primo presidente della Corte di cassazione di Roma e fu indotto al pensionamento anticipato, a lui succedendo Mariano DAmelio nella carica di primo presidente della (oramai unificata) Corte suprema di cassazione, e che inoltre lo stesso Mariano DAmelio aveva in passato polemizzato aspramente con il Mortara sostenendo, al contrario di questultimo, i notevoli insegnamenti che lesperienza dellamministrazione della giustizia nelle colonie, e segnatamente nella Colonia Eritrea, poteva apportare al dibattito nazionale sulle riforme giudiziarie, possiamo in definitiva notare che i contrasti dottrinali sulla rilevanza del modello coloniale di organizzazione giudiziaria si intrecciarono anche con dissidi di carattere personale insorti fra alcuni dei maggiori giuristi dellepoca. Secondo, poi, P. Saraceno, La magistratura coloniale italiana (1886-1942), in Id. (a cura di), I magistrati italiani dallunit al fascismo. Studi biografici e prosopografici, Roma, Carucci, 1988, 225 ss., spec. 234, che applica allesame storico della magistratura coloniale alcune categorie elaborate con riguardo al corpo giudiziario italiano da G. FREDDI, Tensioni e conflitto nella magistratura. Unanalisi istituzionale dal dopoguerra al 1968, Roma-Bari, Laterza, 1978, 193, i magistrati coloniali potevano essere sostanzialmente suddivisi in due gruppi, costituiti da un lato dagli integrati e, dal lato opposto, dagli alienati o devianti. Questo perch Da una parte [] troviamo molti magistrati il cui unico interesse nella vita sembra essere la progressione in carriera, e
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In definitiva, nel lucido pensiero e secondo lo sferzante linguaggio mortatiano, quei bravissimi giudici [id est, i giudici del Tribunale di Massaua nella sentenza del 23 febbraio 1899] se ne sono lavate le mani; di conseguenza, affermava con conclusiva arguzia lannotatore Mortara, Stiamo in attesa, con curiosit vivissima, di sapere quale tribunale italiano sia competente, per ragione di territorio, a conoscere delle controversie fra gli stranieri12 sfruttatori dellEritrea e il governatore di quella nostra colonia 13. Poco prima della pronuncia del Tribunale civile di Massua del 23 febbraio 1899, un nostro connazionale di nome Lamberto Andreoli notificava atto di citazione del 25 gennaio 1899 nei confronti del regio commissario civile della Colonia Eritrea davanti al Tribunale coloniale medesimo, sostenendo di avere subito danni, dei quali chiedeva il relativo risarcimento, nella sua qualit di appaltatore della fornitura della carne alle truppe del regio esercito. Lavvocato erariale, svolgendo la difesa del governatore civile coloniale davanti al Tribunale di Massaua, sostenne in via preliminare, fatte salve cio e riservate le considerazioni circa lesattezza e verit dei fatti esposti nella citazione dallAndreoli, lincompetenza assoluta dellautorit giudiziaria sulla base dellart. 48 del decreto reale del 22 maggio 1894 sul riordinamento giudiziario della Colonia Eritrea. Il Tribunale civile di Massaua, richiamata la propria (in allora) recente giurisprudenza inaugurata con la menzionata sentenza del 23 febbraio 1899, emanava la decisione del 10 marzo 1899, depositata il successivo 16 marzo, con la quale affermava che lart. 48 del decreto reale del 1894 non poteva essere applicato, nei confronti di
che, di conseguenza, paiono vedere nel servizio in Africa, esclusivamente o prevalentemente, un mezzo per avanzare pi rapidamente verso i pi alti gradi della magistratura. Dallaltra parte vediamo invece dei giudici, che per una serie di motivi differenti [] sembrano trovarsi nella vita giudiziaria italiana in una condizione di forte disagio. Per essi lAfrica rappresenta quindi una alternativa sul piano esistenziale, lavventura o almeno levasione da un mondo che non amano. Allinterno della prima categoria andava senzaltro collocato, ad opinione dellautore, il giudice Mariano DAmelio, sebbene comunque definire questultimo un semplice carrierista , a dir poco, assai riduttivo. 12 Latto di citazione davanti al Tribunale civile di Massaua e nei confronti del governatore civile coloniale dellEritrea era stato presentato, nella fattispecie in esame, da un suddito egiziano. 13 Il corsivo contenuto nella frase virgolettata dellautore.
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chicchessia, ossia dei cittadini italiani, degli stranieri a essi equiparati e dei sudditi coloniali appartenenti alle trib indigene. Per meglio dire, la sentenza del marzo 1899 ribad il contenuto decisorio della pronuncia del gennaio dello stesso anno, nella misura in cui stabil la proponibilit delle azioni giudiziarie da parte dei privati nei confronti del Governo e della pubblica amministrazione non davanti al Tribunale di Massaua, bens invece di fronte allautorit giudiziaria del Regno dItalia, individuata nel giudice del domicilio del Ministro degli affari esteri. La decisione del Tribunale di Massaua non venne accolta con favore dalla difesa erariale, e neppure dalla parte attrice. Quanto alla prima, il governatore civile coloniale present impugnazione davanti alla Corte dappello di Ancona, mentre quanto alla seconda lAndreoli deposit comparsa difensiva con la quale produceva appello incidentale, limitatamente al capo della sentenza impugnata in cui veniva dichiarata lincompetenza per territorio del Tribunale di Massaua. Investita, dunque, della cognizione della controversia in seconda istanza, la Corte dappello di Ancora, riconosciuta competente per lesame dei gravami contro le pronunce del Tribunale di Massaua gi dalla sentenza emessa da questultimo organo giurisdizionale in data 23 febbraio 1899 e sopra commentata14, cominci con laffermare la piena costituzionalit dellart. 48 del decreto reale n. 201 del 22 maggio 1894, in quanto adottato sulla base dellart. 1, lett. c), della legge n. 7003 del 1 luglio 1890, con il quale il Parlamento aveva espressamente delegato il Governo nazionale a costituire mediante decreti reali destinati a diventare vigenti nella Colonia Eritrea gli ordinamenti della giustizia, nonch a determinare la competenza dellautorit giudiziaria 15. Dopo avere cos dichiarato la conformit dellart. 48 del decreto

La competenza della Corte dappello di Ancona a decidere in secondo grado le impugnazioni proposte contro le sentenze emanate dal Tribunale coloniale di Massaua era, del resto, espressamente stabilita dallart. 55 del decreto reale del 22 maggio 1894 sullordinamento della giustizia nella Colonia Eritrea. 15 Per la precisione, i giudici dappello anconetani criticarono il passaggio, contenuto nella sentenza impugnata del Tribunale civile di Massaua, nel quale questultimo aveva affermato che a togliere la giurisdizione dellautorit giudiziaria del Regno per attribuirla al Tribunale di Massaua occorreva una legge e non un decreto-legge, dal momento che in tal modo i giudici eritrei dimenticavano che fu la legge votata dal
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reale del 1984 allo Statuto fondamentale del Regno dItalia, la Corte dappello di Ancona passava ad esaminare il contenuto della norma medesima, stabilendo che essa doveva ritenersi sufficientemente chiara ed esplicita nel negare sia ai cittadini italiani che agli stranieri ad essi equiparati come anche ai sudditi coloniali di etnia indigena il diritto di agire in sede giudiziale con riguardo ai rapporti giuridici instaurati nella Colonia Eritrea con il Governo locale ovvero con la pubblica amministrazione. Soltanto era concesso, ai sensi dellart. 48, il rimedio consistente nella presentazione del ricorso in via amministrativa, il quale andava proposto in prima istanza al governatore coloniale civile dellEritrea e in seconda16 istanza al Ministro degli affari esteri 17. Osservavano in particolare i giudici dappello anconetani, motivando il loro contrario avviso rispetto alla pronuncia del Tribunale civile di Massaua oggetto dimpugnazione, che i giudici della Colonia Eritrea si erano spinti ad aggiungere alla statuizione contenuta nellart. 48 del decreto reale sul riordinamento giudiziario eritreo del 1894, per la quale non spetta ai privati il diritto di chiamare il Governo dinanzi lautorit giudiziaria, la specificazione per cui lautorit giudiziaria in questione era da intendersi implicitamente come lautorit giudiziaria di Massaua. Ma, notava la Corte dappello di Ancona, questa parola, che avrebbe travolto in senso opposto tutto quanto larticolo, non essendo nella legge, non poteva di suo arbitrio includervela il Tribunale [di Massaua]. Lappello incidentale proposto dallAndrioli avverso la sentenza del Tribunale di Massaua presentava, a sua volta, un profilo di speciale interesse. In esso si sosteneva 18 che lart. 48 del regio decreto del 1894 prevedeva lincompetenza territoriale del Tribunale di Massaua, ma soltanto per gli indigeni e i soggetti di nazionalit differente da quella italiana, non invece per i cittadini del Regno dItalia19. Tuttavia, anche questa argomentazione difensiva venne disattesa dalla Corte dappello di Ancona, ad opinione della quale Per sottrarre glitaliani allimperio di siffatta disposizione, alla parola
Parlamento e sancita dal Re il 1 luglio 1890 che nellart. 1 diede facolt al Governo di emanar leggi che costituissero la giustizia locale in Massaua. 16 Nonch ultima. 17 Che decideva dopo avere udito il Consiglio di Stato. 18 Da parte dellavv. Dari, difensore apud judicem dellAndrioli. 19 Si ricordi che la causa era stata instaurata in primo grado da un cittadino italiano, il menzionato Lamberto Andreoli.
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privati bisognerebbe aggiungere eccetto glitaliani, la qual cosa non ist nei poteri del magistrato giudiziario 20. Neppure potrebbe una tale conclusione raggiungersi in via di interpretazione, dovendosi senzaltro ritenere secondo i giudici dappello marchigiani che la disciplina del 1894, dettata per la riorganizzazione dellordinamento giudiziario della Colonia Eritrea, abbia riunito gli italiani sotto unico nome di europei, per distinguerli dagli indigeni e da altre trib appartenenti a nazionalit non ammesse al consorzio del diritto internazionale, delle quali non scarso il continente nero. Anche lultimo degli argomenti addotti dallAndrioli a sostegno del suo appello incidentale venne rigettato dalla Corte anconetana. La difesa dellappellante incidentale richiamava, infatti, la sentenza della Corte di cassazione di Roma del 30 aprile 1894, della quale gi sopra si avuto occasione di parlare. Questa pronuncia presentava secondo lopinione della Corte dappello di Ancona indubbi aspetti di singolarit, riferendosi a un caso non comune. Come veniva ricordato dai giudici di secondo grado di Ancora, il governatore dellEritrea, durante il vigore del Governo militare nella Colonia Eritrea, aveva sottoposto a ipoteca i beni di un condannato in forza di un giudicato penale; successivamente, era intervenuta la revoca di tale giudicato penale. Di fronte alla richiesta di risarcimento dei danni avanzata dal soggetto ingiustamente condannato, il governatore coloniale aveva eccepito che la mancata estensione al territorio coloniale della legge del 1865 sul contenzioso amministrativo costituiva non superabile ostacolo alla proposizione di azioni giudiziarie da parte dei privati nei confronti del Governo locale e della pubblica amministrazione. In quelloccasione proseguivano i giudici dappello di Ancona la Corte di cassazione romana aveva affermato che la mancata pubblicazione nella Colonia Eritrea della legge del 1865 non era di per s idonea a impedire la presentazione di domande giudiziarie, poich sarebbe abbisognata una legge apposita per negare lazione giudiziaria secondo le istanze del governatore. Tuttavia, il rilievo conclusivamente svolto su questultimo punto da parte dei giudici dappello anconetani era nel senso che or che la legge sopravvenuta, la sentenza della Cassazione, invocata dallAndreoli, pu essere invece invocata dal Governo dellEritrea come precedente storico dellart. 48.

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I corsivi sono contenuti nel testo della sentenza in esame.


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Limpostazione privilegiata dai giudici della Corte dappello di Ancona trov di l a poco autorevole conferma nella sentenza della Corte di cassazione di Roma del 4 dicembre 1901, pronunciata su ricorso dello stesso Andreoli21 contro la sentenza dappello anconetana. In sostanza, tre furono i punti chiariti dalla Cassazione romana con la menzionata sentenza del 1901. In primo luogo, si afferm nuovamente il principio per il quale le leggi del Regno dItalia non si estendevano automaticamente (ipso jure) ai cittadini italiani che operavano nella Colonia Eritrea, sulla base della semplice ma non sufficiente constatazione che i territori coloniali appartengono allo Stato italiano. Da ci, tra laltro, deriverebbe lassurda e inaccettabile conseguenza per cui gli ordinamenti speciali introdotti nella Colonia Eritrea non potrebbero che riguardare gli appartenenti alla popolazione indigena. In secondo luogo, osservavano i giudici della Cassazione romana che lart. 48 del decreto reale del 1894 era perfettamente in linea con i requisiti costituzionali fissati dallo Statuto fondamentale del Regno dItalia, dal momento che non apparivano superati i limiti stabiliti dalla legge di delegazione parlamentare, non avendo in altri termini il Governo nazionale ecceduto i limiti del mandato ricevuto per ordinare giuridicamente la Colonia Eritrea. In terzo luogo, i supremi giudici romani ribadivano e confermavano quanto affermato dalla Corte dappello di Ancona sotto il profilo dellincompetenza, nel senso che le leggi dettate per la Colonia Eritrea disciplinavano, in assenza di espressa indicazione normativa diversa o contraria, tutti gli atti giuridici compiuti e i rapporti giuridici instaurati nel territorio coloniale, con la conseguenza che se una disposizione di rango primario come il pi volte menzionato art. 48 del decreto reale del 1894 negava la competenza giudiziaria in ordine alle contestazioni riguardanti i rapporti di qualsivoglia natura fra privati e Governo locale (coloniale) o pubblica amministrazione, ci non poteva che significare laffermazione della sola competenza amministrativa, regolamentata nello stesso art. 48, a conoscere e decidere sui reclami presentati in via unicamente amministrativa, sia da parte di cittadini italiani che di stranieri ad essi equiparati ovvero di indigeni tribali, poich si trattava non di mera incompetenza territoriale, quanto piuttosto di incompetenza assoluta rispetto alla materia controversa, indipendentemente dalla nazionalit delle persone coinvolte nel rapporto
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Patrocinato in questo grado di giudizio dallavv. Mirabelli.


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giuridico che fosse nato nella colonia. Questa fondamentale conclusione enunciata dalla Corte di cassazione di Roma nella sentenza del 4 dicembre 1901 venne successivamente confermata dalla medesima Cassazione romana con la decisione del 20 febbraio 1904, adottata a sezioni unite, la quale nuovamente esamin la portata precettiva della norma di competenza contenzioso-amministrativa contenuta nellart. 48 del regio decreto del 1894 sul riordinamento giudiziario della Colonia Eritrea, giungendo ad affermare la sottrazione a tutte le autorit giudiziarie dello Stato delle controversie concernenti non soltanto le azioni promosse (e i sottostanti rapporti instaurati) da privati nella Colonia Eritrea contro lamministrazione rappresentata dal governatore, ma anche per quelle promosse contro la stessa amministrazione rappresentata dagli organi centrali dello Stato, ossia i Ministeri. Le questioni poste alla Corte di cassazione di Roma nella controversia da ultimo menzionata apparivano per certi versi particolarmente insidiose, poich da un lato il ricorrente era uno straniero equiparato ai cittadini italiani, trattandosi di un suddito egiziano22, mentre dallaltro lato il litigante egiziano, il quale era risultato vincitore nel giudizio di primo grado davanti al Tribunale coloniale di Massaua, che aveva dichiarato la propria incompetenza territoriale, era stato poi soccombente nel giudizio davanti alla Corte dappello di Ancona, la quale accolse i motivi dappello proposti dal governatore civile dellEritrea, nel senso che ebbe a pronunziare lincompetenza assoluta di tutti i tribunali ordinari del Regno dItalia a conoscere questo tipo di azioni giudiziarie, in quanto sottratte alla competenza giudiziaria e attribuite alla esclusiva competenza amministrativa, ed aveva peraltro sempre citato in sede civile il governatore coloniale dellEritrea sia nella di lui qualit sia anche in rappresentanza dei Ministri della guerra e degli affari esteri 23.

2. Fino a qui il cammino della giustizia amministrativa nella Colonia Eritrea era stato determinato essenzialmente dal diritto giurisprudenziale; con
Di nome Hassan Moussa el Akkad, assistito nel giudizio di cassazione dagli avvocati Riccio e Aguglia Pit. 23 Si veda lampio apparato motivazionale a corredo di Cass. Roma, sez. un., 20-21904, in Foro. it., 1904, 1393 ss. (estensore della sentenza fu Lodovico Mortara).
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il decreto reale n. 51 del 9 febbraio 1902 la parola torn al legislatore delegato, il quale dett un nuovo ordinamento della giustizia nel territorio coloniale eritreo, istituendo fra laltro il Tribunale dappello con sede in Asmara, secondo le disposizioni contenute negli art. 1 e 17-18 del citato regio decreto del febbraio 190224. La disciplina di riordino del sistema giudiziario eritreo continu a sottrarre le controversie nelle quali fosse parte la pubblica amministrazione, sia nella qualit di attore che in quella di convenuto, alla cognizione decisoria degli organi giurisdizionali ordinari operanti nella Colonia Eritrea; tuttavia, venne nel contempo creato un procedimento speciale per lesame delle istanze presentate dai privati nei confronti dellamministrazione coloniale25. Questo prevedeva un doppio grado di giudizio, attribuito in prima istanza al giudice regionale competente per territorio, al quale il reclamo del privato nonch i documenti correlati venivano trasmessi a cura del governatore civile coloniale, cui poteva fare seguito il giudizio di secondo grado, affidato ad un collegio decidente speciale composto dal presidente del Tribunale coloniale dappello sedente in Asmara, dal procuratore del re (che esercitava nella colonia le funzioni di pubblico ministero) e da un funzionario dellamministrazione coloniale designato allinizio di ogni anno dal governatore civile della Colonia Eritrea. La decisione di secondo grado era soggetta unicamente a eventuale ricorso straordinario al sovrano, sulla base delle disposizioni contenute nel testo unico sul Consiglio di Stato. Sul piano dello svolgimento della procedura di
Il decreto reale del 9 febbraio 1902 sul rinnovamento dellordinamento giudiziario eritreo, che modificava completamente lordinamento giudiziario stabilito dal regio decreto del 22 maggio 1894, dispose la soppressione del Tribunale civile di Massaua; questa previsione venne completata per effetto del regio decreto del 14 ottobre 1902, parimenti emanato sulla base della delegazione concessa dal Parlamento al Governo nazionale ed espressamente confermata dalla legge del 30 giugno 1902 allo scopo di introdurre la nuova disciplina sullamministrazione della giustizia nella Colonia Eritrea. Tale ultimo decreto reale stabil il trasferimento delle controversie civili pendenti in secondo grado davanti alla Corte dappello di Ancona al neo-costituito Tribunale dappello di Asmara. Il regio decreto dellottobre 1902 non contempl una semplice disposizione regolamentare in esecuzione del precedente decreto reale del febbraio del 1902, ma rappresent una norma nuova. Il punto venne chiarito sul piano giurisprudenziale dalla menzionata sentenza pronunciata dalla Cassazione di Roma a sezioni unite in data 20 febbraio 1904. 25 Si vedano gli art. 72 ss. del r.d. 9-2-1902, n. 51.
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esame dei reclami dei privati, il regio decreto del 1902 stabiliva che listanza doveva essere presentata al governatore civile coloniale, il quale provvedeva a notificare listanza medesima allamministrazione interessata; le parti potevano comparire personalmente nel procedimento, tanto in primo grado quanto in grado di appello davanti allo speciale collegio giudicante di cui si detto innanzi, avendo facolt di presentare ricorsi nonch depositare memorie difensive redatte in forma scritta. La normativa sul contenzioso amministrativo contenuta nel decreto reale del 1902 venne giudicata in modo prevalentemente critico dalla dottrina giusamministrativistica e gius-colonialistica del tempo 26, la quale peraltro non aveva risparmiato severe censure anche nei confronti della disciplina introdotta dallart. 48 del regio decreto del 1894. Le critiche dottrinali riguardavano in via generale la mancata attuazione nellordinamento della Colonia Eritrea, sotto il profilo della giustizia amministrativa, del principio della divisione dei poteri, correlata al fatto che venivano introdotte disposizioni speciali ed eccezionali relative ai rapporti fra autorit giudiziaria e autorit amministrativa in quanto tengono al diritto dei privati. In particolare, si evidenziava che lesercizio della funzione amministrativa, quando si riferisce alla gestione di rapporti contrattuali e, quindi, al diritto dei privati, dovrebbe essere regolata non mediante disposizioni sui generis, ma da norme generali che regolano e limitano la
Cfr. A. Montesano, La risoluzione delle contestazioni tra i privati e la pubblica amministrazione nellordinamento giudiziario sulla Colonia Eritrea, in Arch. dir. pubbl., 1902, 603 ss.; U. Borsi, La giustizia amministrativa, Padova, CEDAM, 1930, sub IX, La giustizia amministrativa nelle colonie, 259 ss.; ID., Le recenti riforme in materia di giustizia amministrativa nelle colonie italiane, in Riv. dir. pubbl., 1931, I, 57 ss.; F. Celentano, La giustizia amministrativa nellEritrea, ivi, 1937, I, 301 ss. Pi cauta appare, invece, lopinione di E. Cucinotta, Diritto coloniale italiano, Roma, Societ Editrice del Foro Italiano, 1938, 3 ed. interamente riveduta ed aggiornata, sub n. 225, Azione contro la pubblica amministrazione coloniale, p. 337 ss. V. anche la Relazione della VII Sezione della Commissione del dopo-guerra (Questioni coloniali), edita dal Ministero delle Colonie a Roma nel 1919 e riprodotta in U. Borsi, Sulla riforma dellordinamento della giustizia amministrativa nelle colonie italiane, in Riv. dir. pubbl., 1919, I, 337 ss. Una efficace e puntuale riepilogazione dei dati storicoarchivistici relativi ai sistemi di giustizia amministrativa introdotti nei territori coloniali africani dellItalia disponibile nel saggio di E. Capuzzo, Sulla giustizia amministrativa nelle colonie italiane, in Clio, 1996, 233 ss.
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funzione amministrativa medesima. Lincompetenza giudiziaria sostenuta dallavvocato erariale a tutela della posizione giuridica del governatore coloniale, fondata sulla considerazione che la legge 20 marzo 1865, allegato E, non era mai stata emanata nella Colonia Eritrea, non vi era dunque mai entrata in vigore e, quindi, non consentiva ai privati di chiamare in giudizio davanti allautorit giudiziaria il Governo o la pubblica amministrazione, venne definita ben strana e singolare pretesa27. Il sistema delineato dallart. 48 del decreto sul riordinamento giudiziario della Colonia Eritrea venne ritenuto idoneo a determinare il ritorno al modello c.d. dellAmministrazionegiudice, con netta, pericolosa e potenzialmente esiziale invasione dellautorit amministrativa nel campo dellautorit giudiziaria. Le critiche furono indirizzate, altres, verso il meccanismo di impugnazione da parte dei privati di atti e provvedimenti amministrativi adottati dal Governo o dalla pubblica amministrazione coloniale delineato dagli art. 72 e seguenti del decreto reale del 1902 sullordinamento della giustizia nella Colonia Eritrea. Si riconosceva, generalmente, che il nuovo ordinamento giudiziario eritreo aveva introdotto notevoli e in gran parte lodevoli innovazioni, cercando di porre rimedio allanomalia prevista dallart. 48 del decreto reale del 1894. Questo perch la disciplina del 1902 aveva riaffermato lincompetenza assoluta dei tribunali ordinari coloniali a conoscere e decidere le contestazioni dei privati nei confronti del Governo locale e dellamministrazione pubblica, ma nel contempo aveva attribuito tale funzione giudicante in primo grado al magistrato regionale competente per territorio e designato con decreto motivato dal governatore civile coloniale, nonch in secondo grado a uno speciale collegio composto come si visto innanzi dal presidente del neo-istituito Tribunale di appello di Asmara, dal procuratore del re e da un funzionario di nomina governatorale. Si poteva, dunque, ritenere che in effetti fosse stato introdotto un doppio grado di giurisdizione per lesame delle controversie fra privati residenti nella Colonia Eritrea, da un lato, e il Governo o la pubblica amministrazione dallaltro lato, dal momento che il giudice regionale di prima istanza aveva la competenza generale a decidere le controversie fra privati, mentre il collegio formato per
Si veda A. Montesano, La risoluzione delle contestazioni tra i privati e la pubblica amministrazione nellordinamento giudiziario sulla Colonia Eritrea, cit., 604, testo e nt. 1.
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la risoluzione delle controversie in grado dappello presentava alcune peculiarit, quali la presenza del procuratore del re e del funzionario dellamministrazione coloniale designato al principio di ciascun anno dal governatore dellEritrea, che lo rendevano differente dallordinario collegio giudicante di secondo grado, il quale era invece composto dal magistrato togato con funzioni di presidente assistito da due funzionari coloniali. Orbene, questa peculiare composizione del collegio giudicante di seconda istanza poteva per certi versi prestarsi a rilievi critici, nella misura in cui includeva la presenza del funzionario dellamministrazione coloniale, poich lo stesso finiva per essere chiamato a decidere (insieme agli altri due componenti del collegio) una controversia nella quale una delle parti era la pubblica amministrazione (ovvero il potere esecutivo), della quale il funzionario coloniale costituiva pur sempre rappresentante diretto e immediato. Tuttavia, siffatto profilo di singolarit nella composizione del collegio giudicante di secondo grado non appariva tale da far venire meno il carattere giudiziario del magistrato di seconda istanza. Del resto, possiamo tranquillamente aggiungere che molteplici apparivano i profili di specialit del procedimento delineato dagli art. 72 e seguenti del decreto reale del 1902, come ad esempio avveniva per la stessa introduzione della contestazione giudiziaria finalizzata alla tutela dei diritti dei privati contro la pubblica amministrazione, la quale avveniva non mediante lordinario atto di citazione, quanto piuttosto con istanza motivata depositata davanti allufficio del governatore civile coloniale, a cui spettava poi trasmettere listanza del privato unitamente alla relativa documentazione al giudice regionale competente per territorio, questultimo designato dallo stesso governatore regionale con proprio provvedimento decretale. In relazione ai menzionati profili, si poteva comunque ritenere che le differenze rispetto al procedimento giudiziario davanti ai tribunali ordinari coloniali fossero di scarso significato, ovvero di carattere prevalentemente formale, non tali in ogni caso da far seriamente dubitare della natura pienamente giurisdizionale della procedura per lesame dei contenziosi fra privati e Governo coloniale o pubblica amministrazione locale, tanto vero che sia il giudice regionale che lo speciale collegio giudicante di seconda istanza emanavano decisioni il cui contenuto era da considerare analogo a quello delle sentenze dellautorit giudiziaria ordinaria.
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Il contenuto tutto sommato armonico e sostanzialmente coerente delle norme sul contenzioso amministrativo delineato per la Colonia Eritrea dal regio decreto del 1902 era, ciononostante, fortemente incrinato dalla disposizione recata dallart. 76 del medesimo decreto reale. Questa norma, posta alla fine delle statuizioni dedicate dallordinamento giudiziario del 1902 al settore della giustizia amministrativa, stabiliva infatti che nei confronti della decisione (sentenza) pronunciata in grado di appello dallo speciale collegio giudicante per le controversie fra privati e Governo o pubblica amministrazione era ulteriormente esperibile il rimedio giuridico consistente nella presentazione del ricorso in via straordinaria al re, nel termine massimo di novanta giorni decorrenti dalla notificazione della decisione adottata in grado dappello e secondo le previsioni dellart. 12, n. 4., della legge sul Consiglio di Stato del 2 giugno 1889. La disposizione in esame certamente alterava in profondit il sistema di tutela del privato nei confronti della pubblica amministrazione predisposto per la Colonia Eritrea, dal momento che esso risultava nel complesso edificato su due gradi di giurisdizione ai quali si sommava una eventuale ulteriore decisione di natura amministrativa. Se il prologo del procedimento era affidato allautorit giudiziaria (sia pure speciale), lepilogo del procedimento medesimo veniva devoluto allautorit amministrativa (per quanto collocata al vertice dellordinamento), costituendosi una sorta di ultima ratio di natura propriamente amministrativa e puramente graziosa, tale da determinare la tendenziale ibridazione dellintero sistema di protezione dei diritti dei privati contro il Governo locale e la pubblica amministrazione coloniale. Inoltre, per effetto di questo inorganico sistema di tutela, il contraddittorio fra le parti era pienamente garantito nelle due fasi del giudizio davanti, rispettivamente, al giudice regionale e allo speciale collegio giudicante del grado di appello, dove tanto al privato quanto alla pubblica amministrazione veniva concessa la facolt di presentare istanze, ricorsi, memorie difensive e documenti, mentre risultava gravemente vulnerato nella eventuale fase di contestazione amministrativa aperta dalla presentazione del ricorso in via straordinaria al sovrano, tenuto conto che questultimo ricorso amministrativo non era soggetto a tassativa e obbligatoria notificazione alla controparte n sulla base dellart. 12 della sopra menzionata legge del 2 giugno 1889 e neppure dellart. 76 del parimenti innanzi citato decreto reale del 9 febbraio 1902. In definitiva, era evidente la commistione del potere giudiziario con il potere
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esecutivo; nei primi due gradi del giudizio, la cognizione era affidata alla magistratura, sia pure con alcune particolarit quanto alla composizione del collegio giudicante di secondo grado, mentre la decisione di grado dappello restava comunque soggetta alla eventuale presentazione del ricorso amministrativo in via straordinaria al sovrano, con la conseguenza che le decisioni giudiziarie erano suscettibili di essere contestate mediante reclamo amministrativo, a sua volta deciso dal potere esecutivo. Sembrerebbe, dunque, difficile sfuggire alla conclusione per la quale il potere esecutivo quasi a compensarsi dello stato di soggezione in cui rimasto durante i due gradi del giudizio, si arroga e si attribuisce la potest di pronunziare in causa propria la parola decisiva e definitiva 28. Il pi grave degli inconvenienti introdotti dallart. 76 del regio decreto del 1902 sul riordinamento giudiziario della Colonia Eritrea era precisamente di ordine sistematico, poich la norma finiva con il configurare un inedito procedimento in parte giudiziario e in altra (e successiva) parte puramente amministrativo, nonch in parte contenzioso e in altra (e successiva) parte senza contraddittorio, da ci ulteriormente derivando il disconoscimento ovvero la negazione del principio della separazione dei poteri, realizzandosi al contrario nella procedura in esame la confusione dei poteri, dal momento che il potere esecutivo, nella persona del Capo supremo dello Stato, poteva annullare mediante decreto in sede amministrativa e senza contraddittorio la decisione precedentemente pronunciata in sede giudiziaria e con osservanza del contraddittorio davanti al giudice speciale rappresentato dal collegio giudicante formato dal presidente del Tribunale dappello di Asmara, dal procuratore del re e dal funzionario dellamministrazione coloniale nominato dal governatore civile dellEritrea. Le garanzie giurisdizionali e del contraddittorio giudiziario si arrestavano al giudizio collegiale dappello, al di sopra del quale il potere esecutivo aveva la facolt e potest di convertire le decisioni (sentenze) dellautorit giudiziaria in provvedimenti amministrativi, nellesercizio di una funzione meramente graziosa che appariva astrattamente idonea a ridurre la decisione emanata dal tribunale speciale di appello 29 allo stato di un semplice provvedimento amministrativo.
Cfr. A. Montesano, La risoluzione delle contestazioni tra i privati e la pubblica amministrazione nellordinamento giudiziario sulla Colonia Eritrea, cit., 609. 29 Competente a conoscere le impugnazioni contro le decisioni del giudice regionale.
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Attenuando il rigore di queste conclusioni, non si era mancato di osservare che negli ordinamenti coloniali il principio della divisione dei poteri era delineato in modo meno netto di quanto avveniva nel diritto della madrepatria, anche in considerazione dellopportunit politica, particolarmente sentita nel fondare il diritto delle colonie, che nei territori soggetti alla dominazione europea doltremare il principio di autorit ricevesse una tutela rafforzata, fino al punto che tale ultimo principio venisse in qualche misura sovrapposto a quello di giustizia30. Nello stesso tempo, si rilevava tuttavia che nel passaggio dalla disciplina sul riordinamento giudiziario del 1894 allordinamento giudiziario del 1902 la materia della giustizia amministrativa nella Colonia Eritrea fu regolata in modo nuovo, ma, a giudizio dei pi, non migliore del precedente, con la sottolineatura che il pi grave difetto di questo sistema [introdotto dal regio decreto del 9 febbraio 1902, n. 51] appariva facilmente; lazione giudiziaria ed il ricorso amministrativo si trovavano in esso uniti in un ibrido insieme e le garanzie date al privato con laprirgli ladito ad una giurisdizione di doppio grado erano in gran parte frustrate dal potere di annullamento delle decisioni di appello attribuito allAutorit amministrativa 31.

3. La successiva importante tappa nel cammino verso ledificazione del sistema coloniale eritreo di giustizia amministrativa si ebbe con lemanazione del decreto reale n. 325 del 2 luglio 1908. Cominci allora a essere delineata, negli art. 5, 11, 12 e 14 del regio decreto appena menzionato, la distinzione fra controversie o contestazioni sorte fra privati e Governo locale o pubblica amministrazione coloniale, rispettivamente dindole civile e dindole
In tal senso appare orientato il ragionamento svolto da U. BORSI, La giustizia amministrativa, cit., 259 s. 31 Cos U. Borsi, op. ult. cit., 262 s. Anche secondo E. Cucinotta, Diritto coloniale italiano, cit., 337, la condizione eccezionale e privilegiata della pubblica amministrazione coloniale nei confronti dei reclami amministrativi presentati dai privati residenti nel territorio coloniale e riguardanti rapporti giuridici con la p.a. si soleva giustificare solo con la considerazione che il prestigio del governo sarebbe rimasto menomato qualora lamministrazione in colonia avesse dovuto contendere col privato litigante, specie se indigeno, pur ammettendosi che tutto ci appariva comunque criticabile come principio.
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amministrativa. In altri termini, si inizi a differenziare il regime di protezione dei diritti soggettivi dei privati da quello degli interessi legittimi. Il nuovo ordinamento giudiziario eritreo segnava, peraltro, un ritorno al vecchio sistema, poich prevedeva che le controversie riguardanti diritti in materia civile, commerciale o amministrativa che fossero insorte fra privati e Governo o pubblica amministrazione della Colonia Eritrea venissero decise da uno speciale collegio giudicante, composto dal governatore civile coloniale assistito da due funzionari dellamministrazione coloniale; contro le decisioni governatorili, era esperibile il rimedio meramente amministrativo consistente nella presentazione del ricorso al sovrano. Dunque, una restituzione della competenza a decidere le contestazioni fra privati e pubblica amministrazione coloniale in favore dellautorit amministrativa, con correlata sottrazione della competenza medesima allautorit giudiziaria. Lulteriore elemento innovativo della disciplina contenuta nel decreto reale del 1908 riguardava la presa in considerazione della materia degli interessi legittimi, distintamente e autonomamente regolata rispetto ai diritti soggettivi, disponendosi in relazione ad essa che le contestazioni concernenti interessi venissero decise dal governatore coloniale, avverso il cui provvedimento amministrativo era esperibile il ricorso gerarchico al Ministro delle colonie, semprech la decisione governatorile non fosse definitiva e comunque entro il termine di sessanta giorni da quello in cui linteressato ne avesse avuto legale conoscenza. Alla luce della disciplina introdotta dal regio decreto del 1908, residuavano margini di incertezza in relazione ad almeno due questioni. Per un verso, con riguardo alle controversie sui diritti in materia civile, commerciale ed amministrativa, non era chiaro se il ricorso in via amministrativa esperibile davanti al sovrano fosse relativo soltanto alla legittimit del provvedimento adottato in sede decisoria dal governatore civile coloniale, assistito dai due funzionari amministrativi, e contestato dal privato mediante presentazione del ricorso al re. Per altro verso, neppure vi era unit di vedute circa la soluzione da dare al quesito se contro la decisione governatorile definitiva in materia di interessi legittimi fosse concesso soltanto il rimedio consistente nel ricorso straordinario al re, ovvero anche quello rappresentato dal ricorso al Consiglio di Stato 32.
Per le incertezze manifestatesi in dottrina con riguardo a questi due aspetti, v. U. Borsi, La giustizia amministrativa, cit., 263; F. Celentano, La giustizia amministrativa
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Il sistema di protezione degli interessi dei privati nella Colonia Eritrea nei confronti del Governo locale e della pubblica amministrazione coloniale venne in parte modificato dal decreto reale n. 342 del 7 febbraio 1926, il quale in primo luogo port a soluzione il dubbio concernente la possibilit di esperire il ricorso contenzioso al Consiglio di Stato contro la decisione adottata dal Ministro delle colonie sul ricorso gerarchico promosso avverso il provvedimento amministrativo emanato nella colonia dal governatore civile a seguito del reclamo amministrativo presentato dal privato residente nel territorio coloniale eritreo. Il dubbio fu, appunto, risolto dallart. 13 del regio decreto del 1926, il quale stabil espressamente che il ricorso contenzioso non era permesso contro i provvedimenti definitivi del Ministro delle colonie; gi in precedenza, del resto, la giurisprudenza amministrativa della IV sezione del Consiglio di Stato aveva avuto occasione di affermare la non ammissibilit del ricorso contenzioso contro i provvedimenti definitivi adottati dal Ministro competente nelle questioni di interessi relativamente alle contestazioni dei privati contro i provvedimenti della pubblica amministrazione coloniale eritrea, decise in prima istanza a seguito di ricorso presentato al governatore civile coloniale33. Questa nuova disciplina dei
nellEritrea, cit., 304. 33 Si veda Cons. St, sez. IV, dec. 30-5-1902, in Foro it., 1902, III, 89 ss. La pronuncia dei supremi giudici amministrativi molto chiara nello stabilire che gli atti e provvedimenti adottati dalle autorit coloniali eritree non sono soggetti a impugnazione davanti alla IV sezione del Consiglio di Stato mediante ricorso contenzioso, mentre ammissibile contro di essi il ricorso in via straordinaria al re. I giudici del contenzioso amministrativo (estensore della decisione giudiziaria fu il consigliere Di Fratta) evidenziarono che Al disopra del Governatore dellEritrea c il Re, dal quale, e come capo del potere esecutivo e pi ancora come Sovrano, il Governatore ha ricevuto, con latto di nomina, i poteri che esercita nellEritrea. E al Re si pu sempre ricorrere. Il ricorso al Re, questa forma dellantica provocatio ad populum aut ad regem, quando ogni rimedio ordinario sia stato sperimentato o non possa pi proporsi, un istituto tradizionale nel diritto pubblico moderno. La legge sul Consiglio di Stato non lo crea, come il codice civile non crea il matrimonio. Il ricorso al Re presupposto. La legge sul Consiglio di Stato lo trova nel costume e nella tradizione giuridica e lo disciplina determinando le forme con le quali il Re deve pronunciare, e non fa altro. E al Re si pu sempre ricorrere, perch egli Sovrano anche in Eritrea. Il cittadino italiano trova in lui il suo organo di difesa e il suo giudice. E questo gli deve bastare, perch ci che essenziale che il diritto di difesa si possa esercitare, mentre le forme di termini
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ricorsi in materia di interessi, oramai soltanto gerarchici e non giurisdizionali, concernente i provvedimenti non impugnabili dinanzi al Consiglio di Stato del ministero competente per le colonie fu in parte criticata dalla dottrina, la quale peraltro non manc di evidenziare che vi erano comunque plurime categorie di decreti adottati dai ministri ovvero anche di decreti reali sottratti, sia pure in via meramente eccezionale, al ricorso contenzioso davanti al Consiglio di Stato, come ad esempio avveniva in relazione alla legislazione sulle amministrazioni comunali per i decreti reali recanti revoca o sospensione del podest municipale 34, oppure per i regi decreti di revoca o sospensione del preside e del vice-preside dellamministrazione provinciale, nonch per i decreti ministeriali emanati in sede di ricorso gerarchico contro i decreti prefettizi che disponevano: a) la sospensione o la revoca del presidente della congregazione di carit; b) lo scioglimento del comitato dei patroni della congregazione medesima; c) la dispensa dal servizio per i segretari comunali. La seconda delle due sole innovazioni introdotte dal regio decreto del marzo 1926 al modello coloniale eritreo di tutela degli interessi legittimi dei privati nei confronti della pubblica amministrazione fu di portata pi modesta, consistente nel porre a carico del Ministro delle colonie lobbligo di
dellesercizio sono variabili da luogo a luogo, e vanno regolati dalla legge del luogo. E ancora, nellopinione dellorgano nazionale di giustizia amministrativa, Non quindi esatto obiettare che a riguardo degli atti delle autorit coloniali mancherebbe ogni sindacato ed ogni tutela. Luno e laltra invece vi sono, ma vi sono in quel solo modo che le leggi dellEritrea consentono, e che le stesse leggi dItalia consentivano avanti il 1890. Il ricorso alla IV Sezione senza dubbio una forma pi completa, meglio organizzata e pi energica di difesa; ma allo stato della legislazione non pu ritenersi introdotto nellEritrea contro gli atti amministrativi di quelle autorit, anche quando si voglia sperimentare dal cittadino italiano. E finch non venga introdotto, il solo rimedio straordinario che si possa sperimentare il ricorso al Re, che permette pur sempre una valutazione pi complessa e pi equitativa, ed anche politica, della contestazione, il che non senza valore in una Colonia che uscita da poco da un aspro stato di guerra; ed anche giuridico, perch il ricorso alla IV Sezione suppone un ordinamento amministrativo gi completo, che nellEritrea ancora nello stato di formazione, se non di ricomposizione. 34 Cfr. F. Celentano, La giustizia amministrativa nellEritrea, cit., 305, testo e nt. 1; U. Borsi, Le recenti riforme in materia di giustizia amministrativa nelle colonie italiane, cit., 61 s., testo e nt. 1.
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acquisire preventivamente il parere del Consiglio superiore coloniale in vista della decisione del ricorso gerarchico promosso contro il provvedimento amministrativo adottato dal governatore civile coloniale sul reclamo amministrativo presentato nella Colonia Eritrea dal privato35. La valutazione espressa dalla dottrina in ordine a questultima modificazione fu abbastanza concorde, poich venne considerata di evidente opportunit e sorretta da ragione adeguata, sebbene si evidenziasse nel contempo che linnovazione poteva altres appesantire e ritardare anche in misura rilevante la decisione dei ricorsi amministrativi36.

4. Se, a questo punto, appare utile estendere brevemente lo sguardo ad altri territori coloniali, cos approfondendo ed ampliando la presente indagine comparativa italo-africana di epoca coloniale dedicata ai sistemi di tutela dei privati nei confronti di atti e provvedimenti della pubblica amministrazione coloniale, possiamo prendere in primo luogo in considerazione il submodello somalo, il cui ordinamento giudiziario era edificato sulla base del decreto reale n. 937 dell8 giugno 1911. La giustizia amministrativa nella Somalia italiana era disciplinata nei suoi profili di organizzazione e funzionamento in modo sostanzialmente analogo a quanto si visto per la Colonia Eritrea, con soltanto tre eccezioni. Da un primo punto di vista, il termine per la presentazione del ricorso gerarchico contro i provvedimenti amministrativi non definitivi adottati dal governatore coloniale e rivolto al Ministro (degli affari esteri e, dal 1912, delle colonie) era pi ampio di quello previsto dallordinamento eritreo, essendo fissato in centoventi giorni37 invece che sessanta. Da un secondo punto di vista, il Ministro competente a conoscere e decidere il ricorso gerarchico non aveva lobbligo di acquisire il parere preventivo del Consiglio superiore delle colonie, n di alcun altro
Cittadino italiano, straniero ad esso equiparato, ovvero suddito coloniale appartenente alle comunit etnotribali indigene. 36 Si vedano le coincidenti osservazioni di U. Borsi, Le recenti riforme in materia di giustizia amministrativa nelle colonie italiane, cit., 61, e di F. Celentano, La giustizia amministrativa nellEritrea, cit., 304. Entrambi gli autori temevano che lobbligatoriet del parere preventivo del Consiglio superiore coloniale avrebbe ritardato alquanto la decisione dei ricorsi amministrativi da parte del Ministro delle colonie. 37 Da quello in cui linteressato ne avesse avuto legale conoscenza.
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organismo consultivo dellamministrazione centrale. Da un terzo punto di vista, non venivano stabilite limitazioni espresse alle impugnazioni esperibili in materia di interessi legittimi con riguardo ai provvedimenti ministeriali definitivi. Il punto di maggiore incertezza concernente lordinamento della Somalia italiana nel settore delle contestazioni dei privati contro il Governo locale e la pubblica amministrazione era precisamente relativo allaspetto da ultimo menzionato. La dottrina si divise, poich vi furono voci favorevoli alla soluzione affermativa, che consideravano la competenza di legittimit del Consiglio di Stato come avente carattere generale e, inoltre, facevano leva sulla previsione dellammissibilit del ricorso contenzioso nellordinamento giudiziario della Libia 38, mentre altre opinioni, risultate prevalenti, valorizzarono piuttosto lelemento storico-comparativo con lordinamento giudiziario dellEritrea, pi simile a quello della Somalia rispetto a quanto avveniva per lordinamento libico, giungendo per tale via ad escludere lammissibilit del ricorso contenzioso al Consiglio di Stato avverso i provvedimenti definitivi del Ministro nelle questioni di interessi attinenti la Somalia sulla base della duplice considerazione che questo tipo di ricorso era stato escluso come si visto sopra 39 dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato nel 1902 per la Colonia Eritrea, e che siffatta impostazione dei giudici supremi amministrativi fu poi confermata dal decreto reale n. 342 del 1926, il quale 40 aveva introdotto norme di riforma generale dellordinamento giudiziario dellEritrea escludendo espressamente, allart. 13, il ricorso contenzioso contro i provvedimenti definitivi. Sembrava, dunque, opportuno nonch preferibile sottolineare, sotto il profilo in esame, la sostanziale conformit del sistema adottato nelle due colonie dellAfrica orientale, con la conseguenza che fosse logico sottintendere lesclusione [dellammissibilit del ricorso contenzioso] per la Somalia 41.
Che si avr modo di esaminare fra breve, in questo stesso paragrafo. Trattando pocanzi, nei paragrafi precedenti, della giustizia amministrativa nella Colonia Eritrea. 40 Come parimenti si visto innanzi, nel paragrafo 3 in fine. 41 Cfr. U. Borsi, Le recenti riforme in materia di giustizia amministrativa nelle colonie italiane, cit., 62 s., dove si trova unattenta e completa ricostruzione delle posizioni manifestatesi nella nostra dottrina con riguardo allammissibilit del ricorso contenzioso
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Con riguardo, infine, al sub-modello della giustizia amministrativa nelle colonie libiche, bisogna notare che le linee essenziali furono poste dal decreto reale n. 289 del 20 marzo 1913, recante lordinamento giudiziario della Libia. Esso disponeva, per quanto qui interessa e precisamente negli art. 28-29, che le controversie fra privati42 e Governo o pubblica amministrazione, relative a diritti soggettivi in materia civile, commerciale e amministrativa fossero attribuite alla competenza dellautorit giudiziaria, sulla base della distinzione fra azioni possessorie e per lottenimento di provvedimenti conservativi, deferite alla cognizione decisoria delle autorit giudiziarie locali della colonia libica, e le rimanenti azioni giurisdizionali devolute alla competenza dellautorit giudiziaria ordinaria del Regno dItalia, individuata in via esclusiva nel Tribunale di Roma. Per le contestazioni relative, invece, a interessi legittimi, veniva stabilita la facolt del privato di presentare ricorso amministrativo al governatore civile coloniale, contro la cui decisione era esperibile il ricorso gerarchico al Ministro delle colonie, purch il provvedimento amministrativo governatorile non fosse definitivo; in terza e ultima istanza, i decreti del Ministro erano suscettibili di contestazione mediante la proposizione del ricorso straordinario al sovrano. Vi erano, dunque, limitati aspetti di analogia con gli ordinamenti di Eritrea e Somalia, principalmente rappresentati dalla esclusione del ricorso contenzioso al Consiglio di Stato nelle questioni di interessi legittimi e con riguardo ai provvedimenti definitivi. Pi marcati apparivano, tuttavia, gli elementi di differenziazione, poich le controversie sui diritti dei privati erano deferite alla competenza dellautorit giudiziaria ordinaria, fatta eccezione per le azioni possessorie e conservative nonch, comunque, con una deroga alla competenza territoriale, essendo la generalit delle contestazioni giudiziarie incardinate presso il Tribunale sedente nella capitale del Regno dItalia. Questa disciplina della giustizia amministrativa per le colonie libiche, che era stata fatta oggetto di critiche da parte di autorevole dottrina amministrativistica 43, venne profondamente modificata dalla riforma
al Consiglio di Stato contro i provvedimenti definitivi adottati dal Ministro competente nelle questioni di interessi attinenti la Somalia italiana. 42 Cittadini italiani, stranieri, sudditi coloniali e assimilati. 43 Si vedano le osservazioni criticamente svolte da Umberto Borsi, professore di diritto amministrativo nella Regia Universit di Bologna, negli scritti Sulla riforma
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dellordinamento giudiziario libico adottata con il decreto reale n. 3497 del 25 ottobre 1928. Tale provvedimento disponeva in primo luogo, negli art. 5556, che le controversie fra privati e pubblica amministrazione libica relative a diritti in materia civile, commerciale e amministrativa fossero decise per la Tripolitania dal Tribunale civile di Tripoli e per la Cirenaica dal Tribunale civile di Bengasi, con devoluzione quindi allautorit giudiziaria locale della cognizione esclusiva in ordine a siffatte controversie. In secondo luogo, per quanto riguarda le contestazioni dei privati sulle questioni relative ad interessi legittimi, il regio decreto del 1926 innovava rispetto alla disciplina vigente in Eritrea e Somalia, nella misura in cui stabiliva che si potesse presentare ricorso amministrativo al governatore civile della colonia libica, contro le decisioni del quale era esperibile il ricorso gerarchico al Ministro delle colonie, a condizione che il provvedimento governatorile non fosse definitivo, con lulteriore possibilit di impugnare i provvedimenti definitivi sia del governatore coloniale della Libia che del Ministro per le colonie non soltanto in via amministrativa mediante il ricorso straordinario al re, ma altres in sede giurisdizionale davanti al Consiglio di Stato. Entrambi questi due ultimi rimedi giuridici, luno amministrativo e laltro giurisdizionale, erano esperibili soltanto per motivi di legittimit, ossia per far valere in sede giurisdizionale dinanzi al Consiglio di Stato o in via straordinaria al re i tre classici vizi consistenti in incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge 44. La competenza territoriale esclusiva, rispettivamente dei tribunali civili di Tripoli e Bengasi, trov poi completamento con il decreto reale n. 1621 del 9 agosto 1929, che istitu nella citt di Tripoli lufficio dellAvvocatura erariale (id est, Avvocatura dello Stato), la quale disponeva anche di una sezione distaccata nella citt di Bengasi. Per tal modo, i princip sulla giustizia amministrativa e sul c.d. fro erariale vigenti nel diritto metropolitano venivano fedelmente riprodotti nel diritto coloniale della Libia, il cui ordinamento giudiziario si distingueva oramai nettamente da quello delle colonie eritrea e somala nellAfrica orientale. Listituzione dellavvocato erariale (con sede centrale e periferica) nella colonia libica
dellordinamento della giustizia amministrativa nelle colonie italiane, cit., e Le recenti riforme in materia di giustizia amministrativa nelle colonie italiane, cit. 44 Restava escluso, in altri termini, che il ricorso fosse proponibile per motivi di merito.
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appariva di speciale importanza, considerato in particolare il fatto che lincompetenza territoriale sia del Tribunale di Tripoli che di quello di Bengasi potevano essere dedotte dallamministrazione pubblica convenuta in ogni stadio della controversia, nonch dichiarata dufficio dal giudice coloniale. In via conclusiva e nellottica della comparazione fra i sub-modelli di giustizia amministrativa di Libia, Eritrea e Somalia, si pu osservare che, a differenza di quanto avvenuto nelle colonie libiche, lordinamento giudiziario eritreo e, per similitudine, quello somalo si prestavano alla critica (o censura) per la quale lAmministrazione vi nella stessa causa giudice e parte, da ci conseguentemente derivando che Al principio di autorit che anche nelle colonie, almeno nei periodi di tranquillit politica, deve avvalorarsi di forza morale, possono domandarsi quelle modifiche e caute limitazioni che sono in grado di fargliela conseguire permettendone il collegamento col principio di giustizia in una illuminata collaborazione per la miglior tutela dellinteresse sociale45.

Cos orientata la (condivisibile) riflessione di U. Borsi, Le recenti riforme in materia di giustizia amministrativa nelle colonie italiane, cit., 63. Gli ulteriori svolgimenti normativi in materia di giustizia amministrativa coloniale auspicati dal prof. Borsi vennero in larga parte realizzati in virt del regio decreto 22-9-1932 (s.n.), della legge n. 999 del 6-7-1933 e del decreto reale n. 1649 del 20-6-1935, sui quali tutti v. lanalisi di F. Celentano, La giustizia amministrativa nellEritrea, cit., 305 ss., che si sofferma sulla realizzazione progressiva, attraverso varie fasi, del processo di assimilazione fra legge metropolitana (o diritto nazionale) e legge coloniale (ovvero, diritto libico, somalo ed eritreo). Federico Celentano, docente nella Regia Universit di Napoli, concludeva lo scritto da ultimo citato affermando che Da tutte queste garantie dei diritti e degli interessi legittimi era a suo giudizio desumibile la ragionevole convinzione che la Colonia per lItalia non rappresenta un territorio da sfruttare, ma un popolo da elevare al grado di civilt della madrepatria (cfr. 309).
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Abstract The article examines the discipline of administrative litigation in the Italian colonial law, in particular the historical evolution that has seen on several times the passage from the overseas professional justices to colonial administrative officers. It is also studied the relationships between judges who worked at the Italian courts and those established in the colonies, especially as regards the system of appeals. Finally, are analyzed some profiles of differentiation of the administrative justice in the Colonial Eritrea, which is very close to the Italian colonial experience in Somalia, compared to the peculiarities of the judiciary in the Italian-made colonial sub-model of the Libya.

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