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Appalti e innovazione: gli appalti prepre-commerciali

Marco Sparro
marco.sparro@consip.it Research & Development Consip Spa SSPA, Bologna, giugno 2013

Un semplice modello del public procurement


Max:

Value for Money = Qualit Prezzo dacquisto Costi di processo


costi amministrativi tempi raccolta informazioni rischio di dispute legali gestione contrattuale

sotto i vincoli: bisogni minimi dellacquirente budget (prezzo massimo) assetto normativo

Nel caso del procurement pubblico, lapproccio UE attribuisce, con crescente rilievo, ulteriori obiettivi strategici derivanti da scelte di politica economica e industriale:
Politiche di bilancio Effetti sulla struttura di mercato Sostenibilit Innovazione Risparmi, trasferimento intertemporale delle risorse Posizioni dominanti, rischi di lock-in, PMI Mercato interno UE Impatto ambientale Impatto sociale Innovazione nella PA Innovazione nel mercato

Procurement e innovazione: ambiti di intervento


Innovazione nel mercato Ricerca e sviluppo di nuove soluzioni e tecnologie funzionali a specifici bisogni della PA
Procurement di innovazione

Innovazione nella PA Aggiornamento continuo e diffuso delle tecnologie e dei processi in uso nella PA

Procurement per linnovazione

Innovazione nel procurement Innovazione degli strumenti, dei processi e delle strategie di approvvigionamento della PA
Innovazione nel procurement

Contesto: lorigine della proposta


Un anello mancante nel ciclo europeo dellinnovazione? "Public Procurement for research and innovation", relazione del gruppo Wilkinson di esperti indipendenti, 2005; "Pre-commercial Procurement: a missing link in the European Innovation cycle, rapporto presentato alla CE da una commissione di esperti indipendenti nel 2006; Viene evidenziato divario EU vs US: nel 2004 il 15% del bilancio federale US complessivo per gli appalti (49 miliardi di dollari) stato speso per gli appalti di R&S: Il 90,6% dalle agenzie della difesa/spaziali e il 9,4% da altre agenzie non legate alla difesa. Nel 2004 meno dell1,5% del totale del bilancio europeo per gli appalti pubblici (2,5 miliardi di euro) stato speso per appalti di R&S: il 49% nel settore della difesa e della ricerca spaziale. Comunicazione della CE fa proprie le conclusioni dei documenti precedenti: Appalti pre-commerciali: promuovere linnovazione per garantire servizi pubblici sostenibili e di elevata qualit in Europa COM(2007) 799 e SEC(2007) 1668.

Prospettive e obiettivi
Pubblica Amministrazione come acquirente intelligente Duplice prospettiva: politiche per linnovazione e necessit di approvvigionamento ed erogazione dei servizi Ambiti di intervento obiettivi strategici Europa 2020 sfruttare il modello che ha avuto successo negli USA nellambito della difesa per perseguire obiettivi di tutela ambientale, trasporti, telecomunicazioni, tecnologie al servizio dellageing, energia, sicurezza Ruolo PMI Integrazione mercati a livello EU Possibilit per la PA di puntare alla soluzione di problemi condivisi, ponendo in competizione pi proposte alternative senza vincolarsi ad una scelta esclusiva

Il contesto normativo: possibili ostacoli


Acquisti pubblici di innovazione esclusi dalla direttiva Sono esclusi dallambito delle direttive sugli appalti appalti di servizi di R&S diverso da quelli i cui risultati appartengono esclusivamente allamministrazione aggiudicatrice perch li usi nellesercizio della sua attivit, a condizione che la prestazione del servizio sia interamente retribuita da tale amministrazione (art. 16 Dir. 2004/18/CE. Scarsa chiarezza normativa Limiti dellapproccio dello sviluppo esclusivo (frammentazione del mercato, ostacoli finanziari, riduzione incentivi per gli innovatori, perdita di opportunit) Focus sul potenziamento di R&D in Europa problema di compatibilit con accordi internazionali WTO Rischio di incorrere in aiuti di stato

Gli approcci allinnovazione: PPI vs PCP


Non detto che il PCP sia necessariamente il miglior approccio. Lo strumento non va confuso con il fine. Identificazione del problema da risolvere: necessaria consultazione con gli stakeholder interni ( policymaker, PA e utilizzatori finali) e creazione del consenso Identificazione dellofferta di mercato e dunque del livello di innovativit richiesto: necessaria consultazione con il mercato della fornitura Scelta dello modello: appalto ordinario vs Procurement of Innovation (PPI) vs PreCommercial Procurement Scelta dello strumento: concorso di idee vs gara ordinaria vs dialogo competitivo vs PCP

Il modello proposto: i principi di base del PCP


Approccio allinnovazione: da market push a market pull Appalto pre-commerciale. Appalto di servizi di R&D: dalla ricerca, allelaborazione di soluzioni, alla messa a punto di prototipi fino allo sviluppo iniziale di quantit limitate di primi prodotti o servizi in forma di serie sperimentali, o una fornitura limitate aventi lo scopo di incorporare i risultati delle prove sul campo. Oggetto degli appalti. R&D di soluzioni per prodotti/servizi: - non ancora esistenti sul mercato - che rispondano ad esigenze irrisolte della PA Non include lacquisto del prodotto/servizio finale. Lappalto commerciale rappresenta una fase distinta, che ricade nuovamente nella Direttiva. Condivisione di rischi e benefici. Superamento dello sviluppo esclusivo per abbassare i costi per la PA e offrire migliori incentivi alle imprese. Appalti competitivi. Garantendo concorrenza, trasparenza e apertura, si garantisce di ottenere le migliori possibili condizioni di mercato, scongiurando al contempo il rischio di qualificare la spesa in pre-commercial procurement come aiuto di stato.

Il modello proposto: uno schema di riferimento

Il modello proposto: gli elementi di disegno


Processo multi-stadio per garantire la competizione in tutte le fasi Modello di remunerazione: - fixed price vs OEPV? - remunerare solo le proposte vincenti? E quante? Condivisione rischi e benefici: DPI e possibilit di sfruttamento commerciale - lasciati alle imprese o condivisi? - stabilito ex-ante o oggetto di valutazione? - come viene incorporata tale informazione nella valutazione dei prezzi offerti? Complessit della valutazione: - Rispondenza ad esigenze espresse nel bando - Innovativit - Attenzione ad aspetti sociali e ambientali - Potenzialit di sfruttamento commerciale Gestione, scambio, propriet delle informazioni nel corso dellintero processo

Il modello proposto: criticit


Nuovo ruolo per la PA quali competenze? Si parla di valutare il potenziale commerciale di progetti alla frontiera dellinnovazione Dal punto di vista di chi si occupa di acquisti, percezione di un rischio di aumento di costi Necessit di far cooperare insieme settori di acquisti e innovazione Quale devessere il punto di partenza? Esigenza da soddisfare o nuovo strumento per fare innovazione? - Nel primo caso, rischio di perdere di vista opportunit gi presenti sul mercato - Nel secondo caso, rischio di utilizzare un nuovo strumento per tornare alla vecchia logica dei sussidi - Solo la collaborazione e la condivisione di competenze tra PA e imprese per il perseguimento di obiettivi comuni pu portare a risultati positivi! Aggregazione della domanda per raggiungere massa critica

Prime esperienze in EU
Molti paesi hanno avviato progetti, che risultano in diverso stato di avanzamento, ma pochi sono gi alla fase di commercializzazione Best practice riconosciuta il modello delle Fiandre. Molteplici aree tematiche, costruzione di piattaforme di innovazione Iniziatica comune dei paesi nordici, con progetti concentrati su assistenza ad anziani e disabili e sul settore della sanit In UK, focus sulla sanit. Progetti interessanti soprattutto per il modello di costruzione del consenso (Wouldn't it be Great If...). FInalizzati a migliorare i servizi offerti dal servizio sanitario nazionale, per ogni progetto pubblicata anche la stima dei risparmi ottenuti grazie al guadagno di effficienza Diffusi anche modelli di SBIR (Small Business Innovation Research), il cui approccio tuttavia non esattamente in linea con quello del PCP, in quanto le idee innovative partono dalle imprese

Prime esperienze in Italia


Il PCP stato inserito tra le politiche per linnovazione dal governo Monti (iniziativa comune tra MIUR e MISE), allinterno del decreto sullAgenda Digitale (D.L. 179/2012) ma, a oggi, liniziativa non partita. Le Linee Guida ufficiali non sono state pubblicate. Nel complesso, sembra che il PCP sia portato avanti pi dal settore innovazione che dal settore appalti. Le iniziative pi rilevanti sono nate a livello regionale, anche a seguito di un tavolo di lavoro tra le regioni promosso dallAgenzia per lInnovazione. Le iniziative hanno tuttavia pi il carattere sperimentale di progetti pilota che di azioni intraprese allinterno di un programma chiaro e definito. Valle dAosta: 1,3M su mobilit intelligente ed energie intelligenti Regione Puglia: 2,3M su assistenza e inclusione di persone non autosufficienti, sicurezza & sanit Lombardia: 750K nel settore sanitario

Materiale
Edler, J., and Georghiou, L. (2007). Public procurement and innovation Resurrecting the demand side. In Research Policy 36, no. 7, pp. 949-963. European Commission (2007a). Pre-Commercial Procurement: Driving innovation to ensure sustainable high quality public services in Europe. Communication to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, and the Committee of Regions. COM(2007) 799 final. European Commission (2007b). Pre-Commercial Procurement: Driving innovation to ensure sustainable high quality public services in Europe. Commission Staff Working Document. SEC(2007) 1668. Agenzia per l'Innovazione/MISE-DPS (2012). Linee Guida in Materia di Appalti PreCommerciali per il Finanziamento dell'Innovazione nelle Regioni. Linee guida nellambito dellAgenda Digitale (prossima pubblicazione). Bonaccorsi, Cappiello, Molinari (2012). The Challenges of Bringing Innovation through Public Procurement at Regional Level. Early Experiments in Italy.