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Introduzione

La dissoluzione del mondo bipolare USA-URSS alla fine degli anni 80 ha aperto una nuova fase degli equilibri mondiali. Due ipotesi di ricostruzione del quadro di riferimento si contrappongono: da un lato si prospetta lemergere di un mondo unipolare, con al centro gli Stati Uniti, la loro economia e la loro politica, e a cerchi concentrici via via pi lontani Europa, Asia, Oceania, America latina e Africa; dallaltro si vede piuttosto lemergere di aggregazioni di aree economico-politiche omogenee quali lUnione Europea, il Nafta (Nord america), lAsean (Sud-est asiatico) o il Mercosur (America latina) che instaurano tra loro un rapporto multilaterale, trovando un ruolo di mediazione nei forum come le Nazioni Unite. <<Le tendenze di sviluppo raggruppabili sotto letichetta della globalizzazione modificano una costellazione storica che si caratterizzava per la coincidenza, coestensiva di Stato, societ ed economia. Il sistema economico internazionale, che vedeva gli stati fissare i confini tra le economie interne e le relazioni commerciali esterne, nel corso della globalizzazione dei mercati si trasforma in una economia transnazionale. Gli elementi pi rilevanti sono

laccelerazione dei movimenti mondiali di capitale e il carattere imperativo delle valutazioni espresse dai mercati finanziari globali sulle posizioni nazionali. Questi dati di fatto spiegano perch gli attori

statali non siano pi i nodi che un tempo conferivano alla rete globale degli scambi la struttura di relazioni interstatali>>1. Oggi sono piuttosto gli stati ad essere inseriti nei mercati piuttosto che le economie nazionali ad essere inserite nelle frontiere di stato. Nel capitolo I di tale lavoro, ho messo in risalto come in tale contesto si assiste all erompere di nuove istituzioni politiche allinterno del panorama statale, che non trovano una collocazione adeguata nel quadro della classica tripartizione dei poteri, mettendo in crisi il ruolo della sovranit degli Stati; al tempo stesso, si manifesta un rinnovato fermento terzo della societ civile nelle

organizzazioni

di cosiddetto

settore

che,

attraverso

dinamiche auto-organizzative, tentano di sopperire alla crisi odierna dello Stato sociale. Mutano inoltre i rapporti tra la societ e le istituzioni pubbliche, delineando un nuovo principio che va affermandosi negli ordinamenti politici, economici e sociali, cio lidea della sussidiariet. Molta attenzione merita la questione del c.d. deficit democratico; la nozione di deficit democratico viene invocata principalmente per sostenere che l'Unione europea e le sue istanze soffrono di una mancanza di legittimit democratica e che sembrano inaccessibili al cittadino a causa della complessit del loro funzionamento. Il deficit democratico rispecchia la percezione secondo cui il sistema istituzionale comunitario sarebbe dominato da un'istituzione
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J. HABERMAS , La costellazione post-nazionale, Milano, Feltrinelli, 1999, cit pag. 103.

che cumula poteri legislativi e di governo, il Consiglio dell'Unione europea, e da un'istituzione burocratica e tecnocratica che non ha un'effettiva legittimit democratica, la Commissione europea. La conseguenza che i cittadini restano ben lontani dallesercizio (seppur indiretto) della sovranit comunitaria. I fattori di crisi sono molteplici e appaiono sia congiunturali che strutturali. Nel secondo capitolo si evidenzia come gli scenari, le identit e i poteri che si affermano in questepoca di globalizzazione, da un lato riducono la capacit degli Stati nazionali di governare sul proprio territorio e dallaltro aumentano la richiesta di regolazione sociale in settori fondamentali per la convivenza civile (leconomia, la scienza e la tecnologia, i mass media, le grandi migrazioni, i rapporti internazionali e cos via). Si produce cos un gap tra la domanda sociale e la capacit dei governi di rispondere con politiche efficaci. Nel contempo si strutturano nuove forme di governance secondo logiche di rete in cui non vi pi un attore centrale, bens una diffusione del potere tra attori pubblici e privati, sociali ed economici, tra loro indipendenti e nessuno dei quali in una posizione di assoluto predominio. In sostanza, cambiano i rapporti tra istituzioni pubbliche e societ civile e si impone un necessario mutamento delle stesse forme di democrazia che si trovano ad affrontare una crisi di governabilit, di rappresentanza, di partecipazione e quindi di

legittimit: lo Stato-nazione sembra diventato troppo piccolo per governare processi che trascendono i suoi confini territoriali e troppo grande per far fronte a richieste di partecipazione che non possono essere soddisfatte dalle odierne forme di accentramento. Risulta evidente come la sola rappresentanza partiticaelettorale non sia pi sufficiente, n per rappresentare che per governare la complessit sociale; necessario pertanto pensare a

nuove forme di partecipazione che coinvolgano anche le forze civili, ridefinire modalit di coinvolgimento collettivo che tendano a includere, nel contempo, movimenti e forze di diversa natura presenti nella societ. I sistemi politici non sono fermi; essi mutano in nuove forme e in una costante ricerca delle soluzioni ai problemi da risolvere. Nascono cos nuove istituzioni e si modificano i processi decisionali. La novit pi interessante sicuramente costituita dal fenomeno delle Autorit Amministrative Indipendenti. Queste ultime rappresentano un modello di governo settoriale e indipendente gi esistente nei paesi di common law, ma che costituiscono una novit nel panorama politico continentale. Le autorit indipendenti sono inoltre uno degli strumenti caratteristici di una nuova forma che sta assumendo lo Stato: uno Stato regolatore, la cui funzione per lo pi unattivit regolativa; lo Stato non indica fini, ma stabilisce regole e procedure e non svolge esso stesso lattivit di esecuzione, ma la affida ad autorit o di regolazione o di aggiudicazione. Lo Stato, quindi, si adatta e sposta sempre di pi il proprio

baricentro verso la societ, originali e le autorit

articolandosi

in

forme

nuove

indipendenti manifestano una risposta

istituzionale allingovernabilit di processi che ormai sono fuori dalla capacit della politica tradizionale dei partiti. Uno studio esteso del fenomeno le classifica tra le cosiddette istituzioni non-maggioritari2 tra le quali si inseriscono anche organizzazioni regionali e internazionali (la stessa configurazione di alcuni organi dellUnione Europea, il FMI, lOMS, la Banca Mondiale, e via dicendo) e la cui definizione si ispira alla natura non del tutto assimilabile ai classici requisiti della democrazia: esse infatti rappresentano istituzioni che svolgono funzioni pubbliche ma che non sono direttamente responsabili delle loro decisioni n agli elettori, n a ministri a loro volta responsabili al

parlamento; sono istituzioni indipendenti e si caratterizzano altres per altre qualit quali la competenza, la specializzazione ed un alto profilo morale dei membri. Tali istituzioni, quindi, esprimono un potere decisionale che va al di fuori dei modelli democratici di rappresentanza, oltrepassando lidea secondo cui la principale, se non lunica, fonte di legittimit democratica sia la responsabilit elettorale: le autorit indipendenti irrompono nel panorama istituzionale statale, scardinando il

modello classico della tripartizione dei poteri al cui centro vi il Parlamento quale organo rappresentativo sovrano; per tutte queste ragioni esse sollevano una serie di riflessioni sul loro grado di
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Majone G., Deficit democratico, istituzioni non maggioritarie ed il paradosso dellintegrazione europea, in rivista Stato e mercato, vol. 67, fasc. 1, 2003, pp. 5.

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legittimit democratica. Daltra parte, la risposta alle nuove esigenze sta conducendo le istituzioni ad allontanarsi dai modelli democratici tradizionali. La dimensione mondiale delle decisioni e lespansione delle istituzioni non maggioritarie anche a livello sopranazionale

impongono una domanda sul ruolo della democrazia nei sistemi politici attuali, in particolare se queste nuove istituzioni rappresentano un pericolo, o in realt esprimono una nuova risposta della democrazia ai mutamenti in atto. Si tratta, in ogni modo, di un processo di trasformazione per certi aspetti irreversibile ma che tuttavia necessario studiare per comprenderne le potenzialit e indirizzarlo verso forme che siano sempre pi efficaci. Il terzo capitolo, invece, suddiviso in due parti. Nella parte I, ho cercato di metter in luce come i meccanismi di governance e in particolare lintegrazione europea, incidono sulle Costituzioni nazionali. A parer mio, molta importanza riveste poi, il dibattito in corso tra gli studiosi e i politici europei sullopportunit di considerare i Trattati istitutivi delle Comunit europee e quelli che li hanno succeduti come una Costituzione europea. Per alcuni studiosi, i Trattati, le leggi comunitarie rappresenterebbero una Costituzione europea, al pari delle Costituzioni nazionali; mentre per altri non si pu parlare di Costituzione europea soprattutto perch

nessunassemblea costituente ha mai posto in essere una carta costituzionale. Ci che differenzia i Trattati comunitari da una

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Costituzione europea, proprio il soggetto ovvero il fondamento di legittimazione: manca una comunit politica espressiva di determinati fini ed interessi generali, la cui tutela sia stabilmente affidata ad un ente ad essi comune. Secondo Dieter Grimm, ex giudice del Bundsverfassungsgericht tedesco, <<senza popolo non c una Costituzione. Ci che differenzia un Trattato da una Costituzione il soggetto di imputazione ovvero il fondamento di legittimazione>>3. Nella II parte del capitolo terzo, ho cercato di esporre la tematica dei diritti fondamentali delluomo in questa nuova prospettiva, partendo dal presupposto che la crisi dello Stato, tracciata al capitolo primo, non riguarda solo il campo politico-economico, ma, anche, dei diritti.

GRIMM D., Braucht Europa eine Verfassug?, traduzione it., in ZAGREBELSKY G. (a cura di) Il futuro della Costituzione, Torino, Einaudi, 1996.

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