Diritto Dell - Unione Europea - Strozzi Parte Istituzionale - 4 (1) .Sbloccato

CAP 4 IL SISTEMA NORMATIVO
1. I TRATTATI
Ill sistema delle fonti del diritto dell'Unione
dell'
costituito dai Trattati istitutivi, dagli accordi
internazionali conclusi dall'Unione
Unione, dal diritto privato emanato dalle istituzioni secondo
procedimenti normativi prescritti, da una fonte non scritta di origine giurisprudenziale
rappresentata dai principi generali dell'ordinamento dell'Unione.
dell'
Al vertice dell'ordinamento si pongono le norme dei Trattati su cui si fonda l'Unione.
l'
Sono
equiparati ai Trattati i Protocolli
Protocol e gli allegati i quali costituiscono parte integrante.
I Trattati TUE e TFUE sono il punto d'arrivo di un lungo processo evolutivo che ha portato ad
integrare e modificare Trattati istitutivi originari a seguito di vari strumenti convenzionali
adottati
ti con il consenso di tutti gli stati membri e approvati secondo le rispettive procedure
costituzionali interne. Si tratta degli atti di adesione dei nuovi Stati, dell'atto unico europeo,
del Trattato sull'Unione europea ha rappresentato soltanto una tappa verso una maggiore
integrazione, soggetta a sua volta ad ulteriori interventi.
Il primato di questi strumenti deriva dall'essere frutto della volont congiunta degli stati
membri chee continua a trovarsi a fondamento della costruzione europea.
La sfera di applicazione territoriale dei Trattati si estende fin dove si esercita la giurisdizione
degli stati membri secondo le rispettive norme costituzionali, alle zone di mare e agli spazi
territoriali su cui si esercita il potere sovrano degli Stati, ai territori
territori europei di cui lo Stato
membro abbia la rappresentanza nei
n rapporti esteri. I Trattati prevedono inoltre un sistema
di conti di diritto privato costituite
costitu dagli atti normativi a carattere vincolante che le istituzioni
dell'Unione hanno il potere di emanare
emanare e che si trovano in una posizione gerarchicamente
subordinata rispetto ai primi. I Trattati prevalgono sulle norme derivate e quindi non possono
subire modificazioni da parte degli atti emanati dagli organi dell'Unione
dell'Unione tanto che se in
contrasto con i primi, sono suscettibili di annullamento. I Trattati non possono essere derogati
da un accordo internazionale concluso dall'Unione.
dall'
1.1 LE PROCEDURE DI REVISIONE E LA CLAUSOLA DI FLESSIBILIT
Le modifiche ai Trattati istitutivi possono avvenire sulla base di diverse procedure.
La procedura formale di revisione prevista dall'articolo 48 TUE. Secondo la procedura
ordinaria, l'iniziativa pu provenire da ogni governo degli stati membri, dal Parlamento
europeo o dalla commissione, che devono sottoporre i progetti
etti di revisione al
a Consiglio che li
trasmette al Consiglio europeo e li notifica ai parlamenti
amenti nazionali. Tali progetti possono
riguardare l'accrescimento delle competenze dell'Unione
dell'
ma anche la loro riduzione. Qualora
il Consiglio europeo si pronunci a maggioranza semplice in senso favorevole all'esame delle
modifiche proposte, il presidente del Consiglio europeo convoca una Convenzione,
Convenzione composta
da rappresentanti dei Parlamenti nazionali, dai
da capi di Stato e dii governo degli stati membri,
dal Parlamento europeo e dalla
dalla commissione. Qualora le modifiche vertano nel campo
monetario, richiesto anche il parere della BCE. La Convenzione,, dopo aver esaminato i
progetti, adotta
otta per consenso una raccomandazione trasmessa da un'apposita Conferenza dei
rappresentanti dei governi degli stati membri che a sua volta svolge la sua attivit con lo
scopo di stabilire di comune accordo le modifiche da apportare ai Trattati.
Trattati
Per info su riassunti e tesi contattare: lamiatesidilaurea@yahoo.it
lamiatesidilaur
o info.riassunti@yahoo.it
Contatto Facebook: RIASSUNTI E TESI
Per comunicazioni urgenti contattare il seguente numero: 389-9254404
389 9254404 8disponibile dalle ore 10 alle ore 12.30 e dalle ore 18 alle ora
20 tutti i giorni escluso la domenica NO MESSAGGI )
Pu succedere che il Consiglio

lio europeo decida a maggioranza semplice di non convocare la
Convenzione qualora l'entit delle modifiche non lo giustifichi, e di convocare direttamente la
Conferenza:: questa possibilit potrebbe comportare il rischio di consentire lo scavalcamento
dei soggetti rappresentati alla Convenzione per effettuare delle revisioni solo in apparenza
poco rilevanti, rischio solo temperato dalla necessaria approvazione del Parlamento.
Parlamento
La Conferenza conclude i suoi lavori con l'adozione di un atto finale contenente il testo di un
Trattato nel quale sono recepite le modifiche concordate.
concordate Il Trattato entrer in vigore dopo la
ratifica da parte di ogni Stato membro conformemente
mente alle proprie norme costituzionali.
Nell'ipotesi in cui, trascorsi tre anni dalla firma di un Trattato di revisione, i quattro quinti
degli stati membri lo abbiano ratificato mentre uno o pi Stati membri abbiano incontrato
difficolt nelle procedure di ratifica,
ratif
la questione viene deferita al Consiglio europeo.
L'articolo 48 TUE contempla poi due procedure di revisione semplificata. La prima relativa
alla modifica totale o parziale delle disposizioni della parte terza del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea, in materia di politiche e azioni interne dell'Unione.
dell'
Il
Consiglio europeo deliberando all'unanimit adotta una decisione che modifica le disposizioni
disposizio
in materia, che entrer in vigore solo in seguito all'approvazione degli stati membri
conformemente alle rispettive norme costituzionali. La procedura semplificata pu aver luogo
in due diverse ipotesi. La prima trova applicazione quando il Trattato
tato sul funzionamento
dell'Unione europea o il titolo V del Trattato sull'Unione europea prevedano che per un
settore o in un caso determinato il Consiglio delibera all'unanimit. A tal fine il Consiglio
europeo pu adottare una decisione che consente al Consiglio di deliberare a maggioranza
salvo che vengano in rilievo decisioni con implicazioni militari o che rientrino nel settore della
difesa. La seconda ipotesi comporta la possibilit che il Consiglio adotti atti legislativi secondo
la procedura legislativa ordinaria
dinaria in luogo di quella speciale prevista dal Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea. In entrambe le procedure descritte, le decisioni sono
assunte dal Consiglio all'unanimit previa approvazione del Parlamento per che si pronuncia
a maggioranzaa dei membri che lo compongono. La proposta di modifica viene cos trasmessa
ai Parlamenti nazionali. Nel caso che, entro tre mesi dalla data di tale trasmissione, un
Parlamento nazionale si opponga, la decisione non pu essere adottata. In assenza di
opposizione, il Consiglio europeo potr procedere all'adozione della decisione stessa senza
necessit di una ratifica da parte degli Stati membri.
Oltre a tali procedure, una revisione di talune disposizioni dei Trattati pu aversi quando
esplicite norme attribuiscono
buiscono al Consiglio il potere di adottare atti diretti
di
a integrare o
ampliare il loro contenuto. Tali modifiche potranno entrare in vigore solo previa
approvazione da parte degli Stati membri.
Non potendosi parlare di modifica in senso proprio dei Trattati, possibile giungere ad un
ampliamento o integrazione delle loro disposizioni ricorrendo all'articolo 352 TFUE (clausola
di flessibilit) il quale consente alle istituzioni l'esercizio delle cosiddette competenze
sussidiarie, quando risultino necessarie
necessarie per raggiungere uno degli obiettivi dell'Unione
dell'
senza
che siano stati
ati previsti poteri necessari. Larticolo
Larticolo prevede che il Consiglio adotti le
disposizioni appropriate deliberando all'unanimit la proposta della commissione e previa
approvazione del Parlamento europeo.
lamiatesidilaur
La Corte di giustizia ha evidenziato come esistono dei limiti oggettivi all'utilizzazione di tale
articolo. Essa precisava che la comunit potesse disporre unicamente dei poteri attribuiti e
che nessuna disposizione del Trattato conferisse alle
le istituzioni comunitarie il potere di
dettare norme in materia di diritti dell'uomo o di concludere convenzioni internazionali in
tale materia; n si sarebbe potuto fare ricorso a tale articolo in quanto tale disposizione
costituendo parte integrante di un ordinamento istituzionale basato su poteri attribuiti, non
pu costituire fondamento per ampliare la sfera dei poteri della comunit al di l dell'ambito
generale risultante dal complesso delle disposizioni del Trattato.
Dopo l'elevazione della solidariet
ariet a rango
r
di principio fondamentale e la sua formalizzazione
sin dal Trattato di Maastricht, il suo rispetto rappresenta l'elemento essenziale necessario per
la corretta applicazione dell'articolo 352 TFUE. Quest'ultimo tuttavia pone una serie di
condizioni, aggiornate ed ampliate dal Trattato di Lisbona: in primo luogo, le proposte
formulate sulla base di tale articolo sono sottoposte dalla
dalla commissione all'attenzione dei
Parlamenti nazionali nel quadro della procedura di controllo del principio di sussidiariet;
sus
in
secondo luogo, la deliberazione del Consiglio con cui adotta all'unanimit le disposizioni
appropriate in merito, deve ricevere la previa approvazione del Parlamento europeo; in terzo
luogo, le misure fondate su tale articolo non possono comunque
comunque comportare una
armonizzazione delle disposizioni legislative degli stati membri
membri nei casi in cui i Trattati la
escludono; infine l'articolo non pu servire da base per il conseguimento di obiettivi
riguardanti la politica estera e di sicurezza comune e deve rispettare i limiti di cui all'articolo
40 TUE secondo il quale l'azione delle istituzioni negli altri settori deve lasciare
impregiudicata
giudicata l'applicazione delle procedure e la rispettiva portata delle attribuzioni delle
istituzioni previste dai Trattati per l'esercizio delle competenze dell'Unione
Unione nel quadro della
politica estera e di sicurezza comune.
1.2 GLI EFFETTI DIRETTI. LA RESPONSABILIT PATRIMONIALE DELLO STATO MEMBRO
Le norme dei Trattati possono produrre effetti diretti o avere efficacia diretta
iretta all'interno degli
ordinamenti statali quando siano sufficientemente chiare, e incondizionate, ossia non
ordinate alla emanazione di atti di diritto interno, e lobbligo che ne deriva non sia soggetto a
un termine per la sua osservanza. Ci significa
s
che dette norme possono
no creare a favore dei
singoli posizioni giuridiche soggettive direttamente tutelabili dinanzi a giudici nazionali anche
quando impongono obblighi di comportamento solo nei confronti degli stati membri o delle
istituzioni.
L'efficacia diretta rappresenta un utilissimo strumento per rafforzare la tutela degli individui
nell'ordinamento integrato dell'Unione
dell'
oltre che un ulteriore mezzo per garantire il diritto
dell'Unione da parte degli Stati membri
L'aspetto + significativo della giurisprudenza
giuri
della Corte sugli effetti diretti riguarda la
possibilit per i privati di far valere le posizioni giuridiche soggettive derivanti direttamente
dalla norma dei Trattati non nei confronti dello Stato
Stato e dei suoi organi centrali e periferici ma
anchee nei confronti di altri soggetti privati (cosiddetti effetti orizzontali). Cos, il divieto di
ogni discriminazione in base alla nazionalit pu essere fatto valere anche nei confronti di
privati tra cui associazioni ed enti di natura privatistica come federazioni
federazioni sportive e istituti di
credito.
lamiatesidilaur
Il principio delleffetto
effetto diretto, che comporta l'attribuzione ai singoli non solo di diritti ma
anche di obblighi, contribuisce
tribuisce a rafforzare l'efficacia del diritto dell'Unione
Unione consentendo ai
privati di chiedere all giudice nazionale di disapplicare il diritto interno contrario
contrari alle norme
dei Trattati dotati di efficacia diretta.
La Corte ha negato in molti casi l'efficacia diretta di una disposizione dei Trattati qualora
l'obbligo lasci agli stati membri ampi margini
marg di discrezionalit non suscettibili di sindacato
da parte del giudice nazionale o quando l'applicazione di quella disposizione sia subordinata
ad una particolare procedura implicante un certo potere discrezionale da parte di una
istituzione dell'Unione.. Cos ad esempio la Corte rifiut di riconoscere effetto diretto
all'articolo 67 CE perch l'obbligo di liberalizzare i movimenti di capitali era allora solo
previsto nella misura necessaria al buon funzionamento del Mercato comune. Tale
disposizione non aveva dunque carattere assoluto e incondizionato dipendendo dalle esigenze
del Mercato comune, dalla valutazione dei rischi e vantaggi in un dato momento e dal grado di
integrazione raggiunto nei settori interessati dai movimenti di capitali.
I Trattati non prevedono in modo specifico quali siano le conseguenze per gli stati membri
derivanti dall'inosservanza
nza degli obblighi imposti dai
da Trattati,, ma soltanto la procedura di
infrazione finalizzata al suo accertamento. Tuttavia la Corte di giustizia ha affermato
afferma il diritto
degli individui
idui al risarcimento del danno subito
subito a seguito dell'inadempimento dello Stato
membro, al fine di dare efficacia
ficacia al diritto dell'Unione
dell'
e di garantire
arantire una tutela giuridica ai
a
singoli che subiscono un pregiudizio dalla violazione di una norma di derivazione europea.
Pertanto glii stati membri sono tenuti a risarcire i danni causati ai singoli dalle violazioni del
diritto dell'Unione imputabili ai primi anche se conseguenti all'applicazione di provvedimenti
nazionali di natura legislativa,
iva, in particolare quando il legislatore opera in un settore nel quale
disponga di un potere discrezionale in ordine alle scelte normative e anche quando la
violazione del diritto dell'Unione
Unione derivi da una decisione di un organo giurisdizionale di
ultimo grado, o sia comunque definita.
Lo Stato responsabile anche quando la violazione del diritto dell'Unione
dell'Unione chepregiudichi i
diritti dei singoli, derivi dall'attivit di interpretazione di norme giuridiche operate
operat
dall'organo giurisdizionale di ultimo grado anche quando unaa norma interna escluda tale
ipotesi di responsabilit del giudice. Il risarcimento
risarcimento deve essere adeguato al danno subito
comprensivo eventualmente anche del lucro
lucro cessante, e pu riguardare anche danni
verificatisi prima di una sentenza della
de Corte di giustizia che abbia accertato linadempimento
contestato. Affinch la responsabilit dello Stato possa essere accertata occorre che si tratti di
una violazione sufficientemente caratterizzata, ossia di una violazione manifesta e grave, da
parte
te dello Stato membro, dei limiti posti al suo potere discrezionale, e sempre a condizione
che la norma violata sia preordinata a conferire diritti dei singoli ed esista un nesso di
causalit tra la violazione dell'obbligo incombente allo Stato e il danno subito dai singoli.
Ricade poi sul giudice nazionale apprezzare il carattere della violazione tenuto conto del
grado di chiarezza e di precisione della norma dell'Unione,
dell'
dellampiezza del potere
discrezionale dalla stessa attribuito alle autorit nazionali,
nazionali, del carattere intenzionale o
involontario della violazione, della scusabilit o meno di un eventuale errore di diritto.
Spetter poi aii singoli ordinamenti giuridici
giuridic nazionali lindividuazione
individuazione delle forme e delle
modalit attraverso le quali disciplinare
disciplinar in concreto
reto l'azione risarcitoria. Tali modalit non
lamiatesidilaur
dovranno tuttavia essere meno favorevoli rispetto a quelle previste per analoghe azioni
contemplate dal diritto interno n rendere eccessivamente difficile o impossibile la tutela
risarcitoria.
2. I PRINCIPI
RINCIPI DELL'ORDINAMENTO DELL'UNIONE
DELL'
EUROPEA
I principi dell'ordinamento dell'Unione
dell'
europea, talora contenuti o ricavabili da alcune
disposizioni dei Trattati o da una loro interpretazione globale, nel sistema delle fonti
possiedono un rango superiore agli
agl atti normativi. Essi sii impongono all'osservanza sia delle
istituzioni sia anche degli
egli Stati membri quando questi agiscono nel campo del diritto
dell'Unione o adottano misure di applicazione dello stesso, e costituiscono parametri per il
giudizio di legittimit
ttimit sia degli atti normativi derivati sia del comportamento degli Stati
membri.
Unione,, incaricata di assicurare il rispetto del diritto, la Corte
Unico organo giudiziario dell'Unione
detiene anche la competenza esclusiva di fornire l'interpretazione autentica
autentic delle norme
dell'Unione,, che essa svolge alla luce delle finalit dei Trattati,, sostenendo una propria
autonomia di giudizio nel ricorrere a nozioni o criteri chee rivendica come propri del diritto
dell'Unione,, comunque rilevati: "ogni disposizione del diritto
diritto comunitario va ricollocata nel
contesto e interpretata alla luce dell'insieme
dell'
delle disposizioni del suddetta diritto, delle sue
finalit, nonch del suo stadio di evoluzione".
I principi di diritto rilevati dalla Corte di giustizia come principi generali
erali dell'ordinamento
dell'Unione costituiscono ormai parte integrante delle fonti del diritto dell'Unione
dell'
e
rappresentano uno dei principali fattori o momenti di avvicinamento
avvicinamento e di integrazione degli
ordinamenti statali. Tanto maggiore sar il valore che la Corte attribuisce a un principio tanto
maggiore sar la prospettiva che possa imporsi ed essere riconosciuto in tutti gli ordinamenti
statali, e non soltanto con riguardo ai settori d'interesse dell'Unione,
dell'
, ma in generale.
Possono distinguersi:
A. i principi
incipi generali di diritto relativi a ogni sistema giuridico, in particolare quelli comuni
desunti dagli ordinamenti
ti degli stati membri e recepiti nell'ordinamento dell'Unione, che
rappresentano il comune sostrato giuridico dell'ordinamento integrato:
principio
cipio di legalit, diritto a un equo processo, rispetto dei diritti della difesa, diritto al
contraddittorio, che devono essere osservati non solo nei procedimenti amministrativi
ma anche nei procedimenti d'inchiesta
diritto alla riservatezza, in particolare
particolare per quanto riguarda la corrispondenza tra
cliente e avvocato e diritto a non testimoniare contro se stessi
certezza del diritto, il quale impone che, tanto le norme dell'Unione
Unione quanto le norme
degli stati membri, nelle materie disciplinate dal diritto dell'Unione
d Unione, devono essere
formulate in modo non equivoco al fine di consentire ai soggetti interessati di
conoscere i loro diritti e obblighi modo chiaro, preciso e prevedibile, e ai giudici
nazionali di garantirnee l'osservanza, in particolare quando comportino
compo
conseguenze
finanziarie. Tale principio comporta altres:
1. non retroattivit delle norme penali, degli atti normativi, a meno di esplicita
previsione, e degli atti amministrativi in genere
lamiatesidilaur
2. rispetto dei diritti quesiti salvo quando si basino su un atto illecito e purch il
suo ritiro sia avvenuto entro un termine ragionevole
3. legittimo affidamento, secondo cui gli amministratori
amministratori devono poter contare sul
mantenimento della situazione giuridica di fronte a una modifica improvvisa
chee non potevano ragionevolmente
ragionevo
aspettarsi;
i; quando il comportamento
dell'istituzione ha fatto sorgere nell'interessato un'aspettativa ragionevolmente
infondata. Esso pu essere invocato anche nei confronti di uno Stato, ma non lo
si pu invocaree se sia fondato su un errore, o rispetto ad una prassi nazionale
non conforme
rme al diritto comunitario, o se
se l'impresa abbia infranto in modo
manifesto il diritto vigente.
ne bis in idem
Nulla poena sine lege
buona fede, che si impone anche alle istituzioni
arricchimento senza causa
forza maggiore,
giore, nel senso di circostanze estranee all'interessato, straordinarie e
imprevedibili, le cui conseguenze non avrebbero potuto essere evitate nonostante l'uso
della dovuta diligenza
equit.
Tali principi sono selezionati per orientare l'interpretazione del
del diritto derivato da parte della
Corte di giustizia o per colmare le lacune ed assicurare la coerenza generale del sistema
giuridico dell'Unione e di questo con gli ordinamenti nazionali. Hanno carattere strumentale
per consentire all'Unione di svolgere le funzioni e di conseguire gli scopi assegnati. Ad essi la
Corte ricorre per controllare la legittimit di un atto derivato e spesso li utilizza anche per
assicurare la protezione dei diritti dei singoli nel quadro dei procedimenti giurisdizionali
dell'Unione.
Non necessariamente questi principi devono risultare comuni a tutti gli stati membri, alcuni
dei quali possono non contemplarli
contemplarl espressamente e prevedere diversi criteri di applicazione
e soluzioni diverse. Di conseguenza potr aversi un divergente apprezzamento circa il
contenuto o il valore di un principio generale a livello dell'Unione
dell'
oppure a livello interno.
Cos, una restrizione potrebbe considerarsi proporzionata per l'ordinamento
l'ordinam
statale e non
dell'Unione e viceversa: prevarr allora l'interpretazione
l'interpretazione rispondente al livello cui spetta
l'esercizio delle competenze.
b. Principi generali propri del diritto dell'Unione,
dell'
, attinenti in modo specifico allordinamento,
all
ricavati cio in modo autonomo del sistema dei testi scritti in quanto ritenuti espressioni di
regole generali, o desunti dalla stessa natura, struttura e finalit dell'Unione
dell'Unione:
solidariet, alla base dell'intero sistema dell'Unione
dell'
e lega anche gli Stati membri che
ad essi devono uniformare i loro comportamenti
leale cooperazione, che impone agli Stati membri di assicurare l'esecuzione
l'esecuzi
degli
obblighi derivanti dai Trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni, di facilitare
queste nell'assolvimento dei loro compiti e di astenersi da qualsiasi misura che possa
compromettere la realizzazione
izzazione degli obiettivi dell'Unione
dell'
lamiatesidilaur
responsabilit dello Stato

to membro per danni derivanti da individui dalla violazione ad
esso imputabile di un obbligo imposto dal diritto dell'Unione
dell'
preferenza comunitaria chee trova applicazione solo nei limiti delle finalit
f
dei Trattati
equilibrio istituzionale considerato garanzia fondamentale sia per gli Stati che per le
stesse istituzioni
mutuo riconoscimento, affermatosi nell'ambito del mercato interno per superare le
divergenze delle discipline nazionali relative alla commercializzazione di determinati
prodotti in modo da consentire la loro libera circolazione nei paesi membri in assenza
di una specifica disciplina di armonizzazione dell'Unione
dell'
effetto utile, che impone un'interpretazione dell'atto normativo dell'Unione
dell'
nazionale
al raggiungimento delle finalit perseguita
proporzionalit, per il quale gli atti delle istituzioni non devono oltrepassare i limiti di
quanto appropriato e necessario per raggiungere lo scopo ricercato e, in caso di misure
alternative, dovr
ovr essere adottata quella che impone oneri minori
sussidiariet, destinato a regolare la ripartizione
ripartizione delle competenze concorrenti tra
tr
Unione e Stati membri
uguaglianza
libera circolazione delle persone e libero esercizio delle attivit professionali
libera
ibera concorrenza e libert di esercizio delle attivit economiche che pu tuttavia
trovare limitazioni giustificate dal perseguimento di un interesse generale dell'Unione
dell'
parit di trattamento, definito uno dei principi giuridici fondamentali della comunit
comuni
indipendentemente dalla nazionalit dei cittadini degli stati membri e di ogni forma
indiretta o dissimulata di discriminazione anche con riguardo ai dipendenti pubblici
non discriminazione in ragione del sesso o dell'et.
Tali principi si impongono all'osservanza
'osservanza anche
anche degli organi nazionali e fungono
fun
da limite alla
loro condotta, nei limiti in cui si verta su materie rispetto alle quali si eserciti la competenza
dell'Unione,, in particolare quando si tratti di dare attuazione ad una norma derivata.
I principi del diritto dell'Unione
Unione possono porsi come limite all'esercizio delle competenze
proprie degli stati membri quando queste incidano su situazioni giuridiche soggettive tutelate
dal diritto dell'Unione:: per cui dovranno tener conto ad esempio del principio
prin
di non
discriminazione e di non discriminazione in ragione dell'et, disapplicando ogni contraria
disposizione normativa interna in contrasto con tali principi.
Lo stesso giudice interno, chiamato ad applicare il diritto dell'Unione,, dovr tener conto
cont anche
dei principi comunitari in materia senza che un'eventuale divergenza con un principio
generale dell'ordinamento interno possa avere rilievo.
3. SEGUE. I PRINCIPI RELATIVI ALLA PROTEZIONE DEI DIRITTI FONDAMENTALI
DELLUOMO
Lampiezza e intensit che
he hanno caratterizzato l'azione comunitaria hanno fatto emergere il
problema della sua incidenza su certi principi fondamentali degli ordinamenti interni, in
particolare quelli relativi ai diritti dell'uomo che non potevano non trovarsi sottoposti a
situazioni
zioni di interferenza o di contrasto
lamiatesidilaur
I Trattati istitutivi non contenevano alcuna elencazione dei diritti e delle libert fondamentali,
se non le quattro libert attinenti alla realizzazione del mercato interno, che potessero
costituire parametri di controllo
llo della legalit degli atti comunitari; essi inoltre non potevano
ritenersi sottoposte alle norme costituzionali interne senza compromettere l'autonomia
dell'ordinamento comunitario e il principio della sua superiorit, il solo principio che
consente di mantenere una uniforme applicazione del diritto dell'Unione
dell'
in tutti gli
ordinamenti statali.
In tale situazione, la Corte ha assunto in un primo
o momento una posizione di astensione
escludendo
udendo che potesse rientrare tra i propri compiti quello di garantire il rispetto dei diritti
posti a tutela degli individui negli ordinamenti interni, ad essa incombendo solo di assicurare
il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione
ell'applicazione del diritto comunitario.
Successivamente si resa conto dell'impossibilit
dell'impossibilit di continuare tale atteggiamento e della
necessit di elaborare nuovi criteri di soluzione.
L'evoluzione della giurisprudenza della Corte di giustizia
Linclusione della tutela
ela dei diritti fondamentali tra i compiti dell'Unione
Unione si sviluppata
attraverso
erso la giurisprudenza della Corte la quale giunta proclamare l'incorporazione dei
diritti
ritti fondamentali dell'uomo tra i principi generali del diritto comunitario di cui essa cura
l'osservanza. Resta tuttavia aperto il problema della loro individuazione e della
determinazione della loro rilevanza a livello comunitario.
Nella sentenza NOLD risulta accentuato l'impegno della Corte ad assicurare la protezione dei
diritti fondamentali sia perch si considera vincolata ad ispirarsi alle tradizioni costituzionali
costituzional
comuni sia perch afferma di non poter ammettere provvedimenti che siano incompatibili con
i diritti fondamentali riconosciuti e garantiti dalle costituzioni degli Stati membri. Inoltre la
Corte introduce per la prima volta il riferimento agli strumenti internazionali relativi alla
tutela dei diritti dell'uomo, in particolare alla Convenzione europea, come elementi di cui
tener conto per la rilevazione dei principi comunitari in materia. La Corte conferma che tali
diritti non costituiscono prerogative assolute
ass
e dovranno essere considerati nell'ambito della
struttura e delle finalit della comunit, con riguardo alla funzione sociale dei beni e delle
attivit prodotte, e che possono pertanto subire restrizioni chee siano giustificate per
conseguire gli obiettivi
ttivi di interesse
interesse generale della comunit, purch non resti lesa
le la sostanza
dei diritti stessi.
Tale incorporazione non automatica perch la Corte ha posto dei limiti precisi subordinando
il loro enforcement alla loro compatibilit con i principi essenziali
essenziali e con le finalit
dell'ordinamento comunitario, manifestando l'intenzione di utilizzare quei principi che le
sembrino rispondere meglio alle specifiche esigenze comunitarie.
La Corte si riservata la facolt di selezionare i diritti fondamentali che intende incorporare e
tutelare nell'ordinamento comunitario in ragione della loro armonizzazione con i diritti
fondamentali del sistema con il suo corretto funzionamento.
La Corte ribadisce l'autonomia dell'ordinamento
dell'ordinamento comunitario e precisa che i diritti
fondamentali da esso tutelati scaturiscono da una fonte di diritto autonomo, cio dai principi
generali di quell'ordinamento, che a loro volta traggono il loro valore giuridico dalla loro
lamiatesidilaur
consacrazione nella giurisprudenza

urisprudenza della Corte e non o non soltanto dall'essere riconosciuti
negli ordinamenti interni.
Il contrasto di un atto di diritto derivato con i diritti fondamentali pu essere rilevato solo alla
luce del diritto dell'Unione tanto pi che il riferimento alle norme costituzionali interne come
parametri
tri diretti di legittimit di un atto nelle istituzioni potrebbe danneggiare l'unit e
l'efficacia del diritto di matrice europea. Ne consegue che i principi generali che si trovano
trova a
fondamento di quest'ultimo
o possono risultare non conformi a certi principi
princi costituzionali
degli ordinamenti interni,, per la specificit dell'ordinamento dell'Unione
dell'Unione pi volte richiamata
dalla stessa Corte di giustizia e anche per la dissonanza che caratterizza gli ordinamenti degli
stati membri, sia per i significati diversi che
che un medesimo diritto fondamentale pu assumere
nei vari ordinamenti in relazione alle proprie specificit culturali e sociali.
La Corte ha riconosciuto i seguenti diritti fondamentali di cui assicura il rispetto
dell'ordinamento comunitario, sebbene alle condizioni da essa di volta in volta fissate:
uguaglianza e non discriminazione, che vieta di trattare in modo diverso situazioni
simili o viceversa
libert di religione
libert di espressione e di informazione
libert di circolazione e di associazione
inviolabilit
violabilit del domicilio
diritto di propriet
rispetto dellaa vita privata familiare e del segreto professionale
diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva
diritto a un giusto processo
non retroattivit delle norme penali
rispetto dei diritti della difesa,
difesa, incluso il diritto al contraddittorio e il diritto di
mantenere il silenzio e di non contribuire alla propria incriminazione.
Il rispetto di tali principi fondamentali si impone sia ai giudici nazionali che alle istituzioni
dell'Unione e costituisce un presupposto della legalit degli atti da esse emanati. Tra queste
rientra anche l'organo giudiziario.
I criteri di rilevazione usati
ccorre valutare inoltre l'idoneit o meno dei vari criteri
criteri di rilevazione indicati dalla Corte ad
Occorre
assicurare a livello dell'Unione
Unione una sufficiente tutela dei diritti fondamentali e la conformit
alle esigenze degli Stati membri.
Il riferimento alle tradizioni costituzionali comuni lascia sussistere un margine notevole di
indeterminatezza e comporta un'eccessiva discrezionalit
discrezionalit di apprezzamento.
Innanzitutto tale espressione deve intendersi in senso lato in considerazione del fatto che la
tutela dei diritti fondamentali
entali pu essere assicurata dagli ordinamenti statali anche attraverso
legge principi generali non necessariame
ecessariamente formalizzati in norme costituzionali o sulla base
di regole non scritte.
In secondo luogo tale criterio implica
i
una ricerca di tipo comparato
ato sulla cui legittimit pu
dubitarsi quando applicato in tale materia e che non appare idoneo a rispondere alle esigenze
lamiatesidilaur
di tutela presenti nei vari ordinamenti nazionali.

nazionali Il ricorso a tale criterio
o appare insufficiente
per una corretta e soddisfacente opere di rilevazione in considerazione delle diverse
concezioni politiche, storiche e culturali che caratterizzano gli ordinamenti degli Stati membri.
Anche il richiamo agli strumenti internazionali, tra cui la Convenzione europea, non sembra
un criterio sufficientemente sicuro.
sicu I primi costituivano solo il riferimento per la rilevazione
dell'esistenza di un diritto fondamentale,
ondamentale, liberamente valutabile dalla Corte; per quanto
riguarda la seconda, essa si limitava ad affermare che la Convenzione europea potesse fornire
indicazioni utili di cui tener conto nell'ambito del diritto comunitario: dunque era in
precedenza esclusa
lusa l'esistenza di un vincolo formale al rispetto della Convenzione.
Convenzione
Soltanto il Trattato di Maastricht ha affermato la diretta incidenza di tutti i diritti sostanziali
sanciti nella Convenzione europea e un preciso vincolo per gli ordini dell'Unione
dell'
di osservarli,
oltre quelli risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni in quanto principi generali
dell'ordinamento dell'Unione
Unione.. Mentre il secondo riferimento rimane sottoposto
all'apprezzamento della Corte,
Corte lo stesso non pu dirsi per i primi, stante il loro preciso
richiamo in grado di assicurare non solo l'immediata rilevanza ma anche che essi siano
immuni da ogni condizionamento rispetto alle esigenze e alle norme dei Trattati.
Trattati
Si tratta poi di valutare se le norme della Convenzione europea possono ancora
a
essere
interpretate e aggiustate in funzione delle finalit dell'Unione
dell'
e dei principi specifici propri
dell'ordinamento giuridico o debbano trovare applicazione nel loro valore e significato
originario e in tale veste prevalere anche nei confronti di
di principi fondamentali attinenti
all'ordinamento dell'Unione.. In questo secondo caso la possibilit di una mancata tutela dei
diritti fondamentali dell'uomo destinata a ridursi radicalmente poich potrebbe verificarsi
solo in ipotesi sempre pi marginali,
marginali, ossia quando essi non siano contemplati dalle
costituzioni interne e non siano sanciti neanche nella Convenzione europea.
Lart. 6 TUE attribuisce all'Unione
Unione europea la competenza relativa alla formale adesione alla
Convenzione europea dei diritti dell'uomo
dell'uomo escludendo che tale eventuale adesione comporta
una qualsiasi modifica delle competenze dell'Unione.
dell'
. L'articolo 218 TFUE prevede che il
Consiglio delibera all'unanimit, previa approvazione del Parlamento europeo per l'accordo
sull'adesione dell'Unione alla CEDU e che l'entrata in vigore di tale decisione sia subordinata
all'approvazione degli stati membri, conformemente alle rispettive norme costituzionali. La
principale delle conseguenze scaturenti da un'eventuale adesione dell'Unione
dell'Unione alla CEDU sar
dunque quella dell'inserimento della prima nel sistema accentrato
centrato di controllo del rispetto
degli obblighi convenzionali, dunque l'attribuzione alla Corte europea
pea dei diritti dell'uomo di
un generale potere di controllo avente ad oggetto l'adempimento, da parte dell'Unione,
dell'
degli
obblighi scaturenti dalla CEDU.
4. LA COMPETENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA A SINDACARE GLI ATTI INTERNI DEGLI
STATI MEMBRI ALLA LUCE DEI PRINCIPI GENERALI DELL'ORDINAMENTO DELL'UNIONE
DELL'
EUROPEA
Il sindacato della Corte di giustizia alla
a luce dei diritti
itti fondamentali come da essa rilevati
ri
pu
essere esercitato con riguardo agli atti emanati dalle istituzioni.
Un diritto fondamentale
le dell'uomo, una volta recepito nell'ordinamento dell'Unione
dell'
quale
principio generali, deve ritenersi vincolante
vincolante non solo per le istituzioni ma anche per gli organi
lamiatesidilaur
10
nazionali: per cuii una misura interna con esso in conflitto, pur senza violare una specifica
norma dell'Unione,, viola comunque il diritto dell'Unione
dell'
e dunque pu essere censurata dalla
Corte di giustizia
ustizia in quanto nella comunit (Unione)
(
) non possono essere consentite misure
incompatibili con il rispetto dei diritti dell'uomo.
Il controllo di conformit di un provvedimento interno rispetto al diritto fondamentale
dell'ordinamento dell'Unione pu essere
ere esercitato nell'ambito delle procedure da essa
previste solo se esiste un collegamento sufficientemente
sufficiente
stretto del diritto in questione con
una situazione contemplata dal diritto
diri
dell'Unione, ossia con la sfera
era delle competenze
attribuite.
Alla luce dii ci, possono esaminarsi tra ipotesi principali:
1. In primo luogo, la misura interna lesiva di un diritto fondamentale rientra in un settore di
esclusiva competenza dell'Unione
Unione e dove essa sia gi stata esercitata: allora tale sindacato
potr essere legittimamente
ttimamente svolto dalla Corte di giustizia. I provvedimenti interni emanati in
attuazione di una norma dell'Unione
Unione o per assicurare l'applicazione, devono rispettare diritti
fondamentali dell'uomo quali riconosciuti dalla Corte a seguito della loro inclusione
inclusi
tra i
principi generali anche se non sanciti in una specifica norma. Lo stesso deve dirsi quando si
tratti di una decisione nazionale che si inquadra nell'ambito di un procedimento comunitario
e anche per quanto riguarda l'attuazione di direttive ove la
la discrezionalit degli Stati pi
ampia. Dal momento che gli Stati hanno rinunciato
rinunciato alle loro competenze in determinate
materie, la loro azione in tale ambito dovr risultare conforme al diritto dell'Unione:
dell'
questa
non pu tollerare che in tali arie
ari i singoli
ngoli possono essere sottoposti al trattamento in
contrasto con i principi fondamentali
fondamentali dell'uomo inclusi tra i principi generali
dell'ordinamento e perci vincolanti anche le autorit nazionali. Dopo appare logico che la
Corte estende l'applicazione di tali
tali principi ai provvedimenti interni in questione. Pertanto,
nel dare esecuzione alle misure prescritte dall'Unione,
dall'
gli statii membri debbono farlo in modo
tale da non disconoscere o non compromettere le esigenze derivanti dalla protezione dei
diritti e delle
lle libert individuali previsti a livello dell'Unione.
dell'
Tale controllo
trollo di conformit legittimo anche quando i provvedimenti interni, pur non
essendo rivolti a dare attuazione a un atto normativo dell'Unione,
dell'
, vengono ad incidere
comunque un'area di esclusiva
iva competenza dell'Unione
dell'
o in settori gi da questa disciplinati.
2. In secondo
do luogo, deve escludersi che simile sindacato di conformit ai principi
dell'ordinamento dell'Unione,, tra diritti dell'uomo, possa essere svolto dalla Corte di giustizia
quando la misura statale riguardi materie rimaste nella competenza del legislatore nazionale,
anche se venga in rilievo sul piano dell'Unione
dell'
e venga portata all'attenzione della Corte.
3. In terzo luogo il collegamento tra competenza statale e competenze dell'Unione
dell'
pu essere
solo indiretto o eventuale nel senso che l'esercizio delle seconde pu riflettersi nelle materie
oggetto delle prime o pi in generale quando si operi nelle zone grigie, ossia nelle materie di
competenza concorrente o quando operi il principio di sussidiariet; quando, pur vertendosi
in settori attribuiti alla competenza dell'Unione,
dell'
, rimane la competenza degli Stati membri in
quanto la prima non abbia provveduto ad emanare una disciplina che copre il settore, o essa
si estende solo ai suoi aspetti.
In via di principio sembra potersi affermare che l'osservanza dei principi dell'ordinamento
dell'Unione da parte del legislatore interno non si imponga solo per il fatto che la materia
lamiatesidilaur
11
rientra nella competenza concorrente dell'Unione,

dell'
ma occorra anche che la normativa
nazionale sia diretta precisamente a dare attuazione al diritto dell'Unione
dell'Unione. La Corte sembra
orientata ad ammettere la possibilit di estendere l'applicazione dei principi in materia di
diritti dell'uomo anche nei confronti
confr
delle norme nazionali quando,
o, pur non mirando
all'attuazione di specifici atti dell'Unione,
dell'
, vengono per ad interessare materie che rientrano
nel campo di applicazione o riguardano
riguarda un settore specifico del diritto
ritto dell'Unione:
dell'
la Corte,
adita in via pregiudiziale, deve fornire tutti gli elementi di interpretazione necessari per la
valutazione, da parte dei giudici nazionali, della conformit della normativa interna con i
diritti fondamentali di cui la Corte assicura il rispetto, tra cui quelli risultanti dalla CEDU.
Nella sentenza Bond van Adverteeders la Corte ha escluso che rientrasse tra i suoi compiti
esaminare la compatibilit con un diritto fondamentale di una normativa nazionale, ma solo
perch incideva in un campo rientrante nell'apprezzamento del legislatore nazionale. Mentre
nel caso Steffensen, la Corte afferma che pu ritenersi rientrare nel campo di applicazione del
diritto comunitario una normativa interna che lede un diritto fondamentale incondizionato
direttamente applicabile garantito da una norma adottata
adottata dalle istituzioni europee: essendo
nel caso di specie in gioco il rispetto del diritto ad una controperizia garantito dal diritto
comunitario, le norme nazionali applicabili in materia di prova rientrano nell'ambito di
applicazione; pertanto queste norme
norme devono rispettare gli obblighi derivanti dal rispetto dei
diritti fondamentali. Inoltre il giudice nazionale
nazionale deve esaminare se occorra escludere un
mezzo di prova al fine di evitare provvedimenti compatibili con il rispetto del diritto
fondamentale a un equo processo.
Nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
dell'
richiamata dal Trattato di Lisbona si trova una
precisazione circa l'ambito entro cui opera per gli Stati membri l'obbligo di rispettare i diritti
sanciti nella Carta:: l'articolo 51 afferma che le disposizioni della Carta si applicano pure agli
stati membri ma esclusivamente nell'attuazione del diritto dell'Unione.
dell'
. Le disposizioni
dispos
della
Carta non estendono in alcun modo le competenze dell'Unione definite nei Trattati. Per cui
non sembrerebbe pi sufficiente un semplice collegamento tra la disciplina nazionale e la
competenza concorrente dell'Unione
Unione.. Resta dunque ancora incerto l'ambito entro cui la Corte
di giustizia possa esercitare il suo sindacato sugli atti interni alla luce dei diritti fondamentali.
f
In realt l'eccezione o la difesa basata sul rispetto delle sfere di competenza e sulle situazioni
puramente interne tende progressivamente a perdere consistenza per due ragioni: si pensi in
primo luogo al progredire e all'ampliarsi del processo
processo di integrazione, al completamento e
all'ampliamento del mercato interno in via di costante evoluzione nei suoi molteplici aspetti,
agli sforzi tendenti alla creazione di uno spazio giuridico europeo.
In secondo luogo, per la recente giurisprudenza della Corte di giustizia nella quale si rinviene
una netta tendenza a far emergere il nesso fra la tutela di un diritto e l'ordinamento
dell'Unione,, consentendo agli individui di invocare ugualmente le garanzie previste da
qualche ordinamento nei confronti deglii stati membri, al fine di evitare che le prime siano
ostacolate nell'intento di fruire di una libert garantita loro dei Trattati.
Di conseguenza resta difficile ritenere che possono verificarsi situazioni o settori sottratti
interamente a un'influenza dell diritto dell'Unione
dell'
o che non abbiano una qualche connessione
in ambito: in generale, il godimento delle libert fondamentali non pu trovarsi circoscritto
lamiatesidilaur
12
dallo specifico settore di prevalente rilevanza dell'Unione

dell'
finendo per interessare anche
materie non disciplinate direttamente dal diritto dell'Unione.
dell'
La Corte ha ribadito in linea generale che, anche se gli Stati restano liberi in principio di
disciplinare le situazioni di esclusiva competenza interna, incombe loro comunque sempre il
dovere di rispettare
ttare principi generali dell'ordinamento comunitario: quali cos, oltrepassando
l'ambito delle competenze dell'Unione,
dell'
, vengano essi a costituire una sorta di contro limite
posto dal diritto dell'Unione all'attivit del legislatore nazionale.
5. LA CARTA DEI
EI DIRITTI FONDAMENTALI
Proclamata
roclamata il 7 dicembre 2000, in occasione del Consiglio europeo di Nizza, da parte del
Parlamento, del Consiglio e della commissione e adottata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo,
costituisce una sorta di summa dei principi delle libert
libert fondamentali ritenuti valori comune
agli stati membri dell'Unione,, ricavati dai vari strumenti internazionali in materia di tutela dei
diritti dell'uomo, dalle tradizioni costituzionali comuni degli stati membri, dagli stessi Trattati
comunitari e dagli
gli atti delle istituzioni, tenendo in pari tempo conto della giurisprudenza della
Corte di giustizia e della Corte europea dei diritti dell'uomo.
Nei sei capi, intitolati dignit, libert, uguaglianza, solidariet, cittadinanza, giustizia, sono
inseriti diritti
iritti classici civili e politici; i diritti culturali e sociali, i diritti economici, i diritti della
terza generazione (diritti ambientali, protezione dei consumatori, protezione della salute).
Fino al Trattato di Lisbona si discusso circa il valore giuridico
gi
della Carta e la sua capacit di
incidere o innovare sul sistema di protezione accordato dalla Corte di giustizia: si trattava
infatti formalmente solo di un solenne impegno assunto dall'istituzione di conformare la loro
azione al pieno rispetto deii diritti enunciati, analogo alla dichiarazione sui diritti fondamentali
del 1977 adottata congiuntamente dalle stesse tre istituzioni, ma entrambe prive di effetti
vincolanti per i soggetti operanti nel quadro giuridico dell'Unione.
dell'
La Carta comunque ha subito
ubito contribuito a conferire maggiore peso e visibilit ai diritti
fondamentali che trovano tutela dell'ordinamento dell'Unione.
dell'
. Tuttavia pone alcuni
interrogativi di difficile soluzione, che probabilmente
mente renderanno loro completa ma anche pi
complessa e disomogenea leffettiva
effettiva tutela dei diritti fondamentali in ambito dell'Unione,
dell'
specie per quanto riguarda i nuovi diritti dalla formulazione vaga e dal fondamento
fond
incerto.
Lo stesso articolo 52 della Carta introduce una preminenza dei diritti garantiti dalla
d
CEDU:
esso precisa infatti che qualora si abbia corrispondenza tra i primi e i diritti enunciati nella
Carta, questii ultimi devono essere applicati secondo il significato e la portata conferiti dalla
CEDU, e quindi da presumere anche secondo l'interpretazione
l'interpretazione risultante dalla
giurisprudenza della Corte europea.
Vi sono molti diritti della Carta che trovano piena rispondenza con quelli della Convenzione
quanto alla loro formulazione ma non quanto alle limitazioni previste. L'articolo 2 della Carta
concerne
cerne il diritto alla vita con la specificazione del divieto della pena di morte, mentre
l'articolo 2 della Convenzione prevede l'eccezione che l'esecuzione capitale sia pronunciata da
un tribunale nei casi in cui il delitto sia punito dalla legge con tale pena.
Alcuni diritti fondamentali contenuti della Convenzione sono stati dalla Carta aggiornati nella
formulazione o nel loro campo di applicazione; spesso vi una corrispondenza di significato
lamiatesidilaur
13
ma non di portata; alcuni diritti della CEDU prevedono una serie

serie di deroghe e precisazioni non
previste dalla corrispondente norma della Carta.
Per quanto riguarda il riferimento al diritto dell'Unione,
dell'
pu notarsi come alcuni diritti e
libert fondamentali, affermati negli stessi Trattati,, non sono menzionati nella
nell Carta: ad
esempio la libert di circolazione delle persone, dei servizi, dei capitali, pure ritenuti dalla
stessa Corte di giustizia principi fondamentali dell'ordinamento comunitario. Altri diritti
enunciati trovano il loro fondamento direttamente nei Trattati:: in tal caso l'articolo 52
dispone che essi li esercitino alle condizioni e nei limiti definiti dei Trattati stessi. Ma talora
essi presentano una portata diversa
div
rispetto a quelle enunciata nella Convenzione.
Convenzione
Vi sono diritti enunciati nella Carta che non possono trovare applicazione nel contesto
dell'Unione in quanto riguardano materie che esulano dalle sue competenze, visto che la Carta
non introduce competenze nuove per l'Unione
l'
e pertanto non potrebbero essere invocati.
Per quanto riguarda l'ambito
ito di applicazione della Carta,, l'articolo 51 precisa che le
disposizioni della Carta si applicano agli
gli Stati membri esclusivamente nell'attuazione del
diritto dell'Unione: dunque solo quando le autorit nazionali abbiano il compito di adottare
tutte quelle
le misure che siano necessarie
necessari per dare piena esecuzione alle prescrizioni
p
dei
Trattati e non con riguardo a situazioni coperte dalla disciplina nazionale.
Il richiamo alla Carta dei diritti fondamentali da parte del Trattato di Lisbona elimina i dubbi
sull'efficacia
l'efficacia giuridica ed di grande rilievo non solo perch porta cambiamenti sostanziali
alla situazione precedente ma per altri motivi:
contribuisce a conferire una solida consistenza al Trattato di Lisbona ponendo alla
base del sistema il rispetto dei diritti dell'uomo enunciati
comporta che la tutela dei diritti dell'uomo non sia pi affidata
fidata solo al giudice
dell'Unione,, chiamato a controllare EX POST il loro rispetto, ma si imponga in positivo
alle altre istituzioni, in particolare al legislatore comunitario,
comunitario, nell'esercizio delle loro
attribuzioni
rende visibili e certi tali diritti e conferisce maggiore efficacia alla loro tutela, non pi
rimessa alla giurisprudenza della Corte di giustizia e alla rilevazione da esso operata di
volta in volta dei diritti
diritti fondamentali quali principi generali dell'ordinamento
dell'Unione
realizza anche in questo campo un sistema integrato di tutela dei diritti fondamentali
affidato tanto alle
le corti costituzionali interne quanto alla Corte di giustizia oltre che alla
Corte europea dei diritti dell'uomo: per cui il cittadino europeo pu usufruire di un
triplice sistema di tutela
sancisce una serie di nuovi diritti rispetto a quelli classici e a quelli contenuti nella
Convenzione,, come la protezione dei dati personali, le libert
libert della ricerca scientifica, il
diritto d'asilo, la bioetica
ca
introduce nuovi diritti della terza e quarta generazione sia pure sotto
sott forma di principi,
obiettivi e norme programmatiche.
A fronte di questi aspetti positivi, non mancano tuttavia rilievi critici, in particolare:
una sovrapposizione di diritti e, nei limiti in cui non si abbia una loro perfetta
coincidenza,
incidenza, pu sollevare conflitti sostanziali e incertezze circa la prevalenza e la
compatibilit degli uni rispetto agli altri. Per quanto riguarda
riguarda i rapporti con la
lamiatesidilaur
14
Convenzione,, si tratta di tre sistemi autonomi di protezione dei diritti fondamentali

che vengono tuttavia a confluire nell'ordinamento giuridico dell'Unione
dell'
sia perch i
Trattati operano un richiamo espresso alla CEDU sia perch comunque
comunque i diritti in essa
contenuti sono ritenuti far parte dei principi generali.
Per quanto riguarda i rapporti con le carte costituzionali interne, la Carta non tende a
costituirsi o a modificare la loro tutela a livello interno: a tal proposito il medesimo
medes
articolo dispone che laddove la Carta riconosca i diritti fondamentali quali risultano
dalle tradizioni costituzionali comune gli stati membri, tali diritti sono interpretati in
armonia con dette tradizioni
La mancanza di coordinamento tra la disciplina
disciplina sostanziale e quella procedurale; non
prevista la possibilit di ricorsi diretti alla Corte di giustizia da parte degli individui per
violazione di un diritto fondamentale, anche se ci indubbiamente avrebbe comportato
un sovraccarico di lavoro per la Corte e forse anche la possibilit di ricorsi
strumentalizzati ad altri fini
l'assenza di una gerarchia formale tra le norme di tutela dei diritti fondamentali
dell'uomo e le altre norme dei Trattati.
Possono ipotizzarsi possibili conflitti di competenza e contrasti giurisprudenziali tra la
Corte di giustizia e la Corte di Strasburgo sull'interpretazione e la portata di
determinati diritti, specie se formulati in modo diverso, che la disposizione
armonizzante di cui all'articolo 52 della Carta potrebbe non
n essere sufficiente a
risolvere.
La prevista adesione alla CEDU consentir uno sviluppo pi armonioso della giurisprudenza
delle due corti competenti in materia di diritti umani nell'ottica comune di una loro tutela, pur
nella consapevolezza che ciascuno chiamato ad operare in ordinamenti distinti e a
salvaguardare finalit diverse. Tale adesione dovr avvenire con modalit atte a preservare le
specificit dell'ordinamento giuridico dell'Unione,
dell'
ossia a non pregiudicare le sue competenze
n le attribuzioni
ni delle sue istituzioni. Inoltre l'adesione in parola consentir di sottoporre al
sindacato della Corte CEDU anche la stessa Unione in quanto tale per l'eventuale lesione dei
diritti umani ad opera degli atti emanati dalle sue istituzioni non altrimenti sanzionati.
s
Il Protocollo N. 30 limita l'applicazione della Carta nei confronti di Polonia e Regno Unito.
U
In
questa materia si deve menzionare anche
anch la recente istituzione di un'Agenzia
genzia dell'Unione
dell'
per i
diritti fondamentali con il compito di fornire alle istituzioni
istituzioni e agli Stati membri assistenza e
consulenza in materia di diritti fondamentali quando operano nei settori di loro rispettiva
competenza nell'attuazione
azione del diritto comunitario e ad intensificare la collaborazione con il
Consiglio d'Europa.
L'entrata in vigore del Trattato di Lisbona ha sollecitato la commissione a presentare una
comunicazione
municazione del 19 ottobre del 2010
2010 contenente la sua strategia per rendere il pi possibile
effettivi nell'Unione i diritti fondamentali contenuti nella Carta, per quanto
nto riguarda non solo
le politiche interne ma anche la sua azione
zione esterna. Tutte le proposte legislative della
commissione, ma anche gli atti delegati o di esecuzione, sono sottoposti nella fase di
preparazione al controllo di compatibilit con la Carta seguita
guita da un gruppo direttivo di
valutazione d'impatto che riunisce i servizi interessati della commissione. istituito inoltre un
apposito comitato per la valutazione d'impatto che fa capo al presidente della commissione
lamiatesidilaur
15
chiamata a verificare costantemente

costantement gli aspetti relativi ai diritti fondamentali nei
n progetti di
valutazione d'impatto
to che gli vengono sottoposti dai
dai servizi competenti e a rilasciare il
necessario parere.
Dopo la valutazione d'impatto, quando il progetto di proposta legislativa adottato,
adottato la
commissione avvia ill controllo della legalit verificando in particolare la sua conformit con la
Carta e deve indicare con precisione i diritti fondamentali sui quali la proposta si ripercuote e
le ragioni per le quali la commissione ritiene che le eventuali
eventuali limitazioni siano giustificate in
termini di necessit e proporzionalit.
La commissione si impegna a reprimere le condotte degli stati membri nell'attuazione del
diritto dell'Unione non rispettose dei diritti fondamentali, avviando procedimenti
proced
di
infrazione. Essa inoltre presenter una relazione annuale sull'applicazione della Carta, anche
sulla scorta dei dati forniti dall'agenzia per i diritti fondamentali.
6. I PRINCIPI GENERALI DEL DIRITTO INTERNAZIONALE
L'Unione europea, in quanto soggetto di diritto internazionale, sottoposto all'osservanza
delle norme generali del diritto internazionale: dunque, non solo la sua attivit sul piano delle
relazioni internazionali deve conformarsi alle norme ma queste si impongono anche al
rispetto delle istituzioni dell'Unione
Unione degli Stati membri. Cos la Corte di giustizia ha potuto
riconoscere che i principi del diritto internazionale possono costituire dei parametri di
riferimento per il controllo della legalit degli atti comunitari ed ha affermato che la comunit
chiamata al rispetto delle norme del diritto internazionale del mare.
Nell'ambito dell'ordinamento dell'Unione
dell'
le norme generali sono rilevate e applicate dalla
Corte nei limiti di una loro compatibilit con la struttura, le esigenze e i principi
princi fondamentali
dell'ordinamento stesso. Ci perch le norme generali del diritto internazionale sono
comunque derogabili dalla volont concorde degli Stati, dunque in primo luogo dei Trattati; in
secondo luogo per l'originalit della costruzione europea che
che la sottrae all'applicazione pura
pur e
semplice delle norme internazionali applicabili alle ordinarie organizzazioni internazionali.
Cos la Corte ha affermato che un principio
principi di diritto internazionale, che il Trattato non ha
certamente reso inoperante dei rapporti fra gli Stati membri, impedisce ai singoli Stati di
d
negare ai propri cittadini lingresso
ingresso e il soggiorno nel proprio territorio; ed ha negato
l'applicabilit del principio di autotutela all'interno dell'ordinamento dell'Unione
dell'
affermando
che i Trattati non si limitano a imporre ai singoli soggetti degli obblighi reciproci, ma
stabiliscono un ordinamento giuridico nuovo il quale determina le procedure per far
costatare e reprimere l'eventuale violazione: ne discende pertanto il divieto per gli Stati
Sta
membri di farsi giustizia da soli.
Sono vietate non solo le contromisure implicanti la violazione di norme o di principi
fondamentali dell'ordinamento dell'Unione
dell'
ma da ritenersi vietata anche ogni misura che
comporti la violazione della regola di diritto,
dir
dell'Unione o internazionale, poich non sembra
tollerabile che nell'ambito dell'ordinamento
dell'ordinamento giuridico autonomo e provvisto di un sistema
giudiziario di tutela, si verifichino violazioni delle legalit al fine di ottenere il rispetto dei
diritti previsti.
Per cui uno Stato membro non pu giustificare il mancato assolvimento degli obblighi che a lui
incombono in forza del Trattato richiamandosi alla circostanza che altri stati membri
lamiatesidilaur
16
trasgrediscono del pari ai loro obblighi, giacch la messa in atto del

del diritto dell'Unione
dell'
da
parte degli Stati membri non pu essere soggetta ad una condizione di reciprocit. Tale
divieto invece non pu riguardare quelle misure di autotutela dirette
dirette a indurre gli altri stati
membri al rispetto degli obblighi loro derivanti
derivan dal Trattato:: ci in considerazione del fatto
che se rimedi giudiziari sono previsti nell'ordinamento dell'Unione,
dell'
, mancano mezzi di
coercizione a disposizione delle istituzioni per garantire che la norma venga poi rispettata di
fatto.
7. GLI ACCORDI INTERNAZIONALI
TERNAZIONALI
Gli accordi conclusi dall'Unione
Unione europea con stati terzi o organizzazioni internazionali entrano
a far parte integrante dell'ordinamento
dell'ordin
giuridico dell'Unione e vii entrano in modo automatico
indipendentemente dalla natura dell'atto interno di conclusione, senza bisogno di alcun atto
di esecuzione, per il solo fatto della loro conclusione.
Tali accordi
ccordi si pongono, nella gerarchia delle fonti comunitarie, a un livello superiore rispetto
alle norme derivate chee non potranno derogarvi pena la possibilit
possibilit di un loro annullamento,
mentre si collocano ad un livello inferiore ai Trattati,, le cui norme prevarranno sugli impegni
internazionali confliggenti.
L'articolo 218 TFUE prevede la possibilit
possibilit che la Corte di giustizia sia chiamata ad esercitare
un controllo preventivo sulla compatibilit dell'accordo con il Trattato,, non solo per quanto
riguarda le norme sostanziali ma anche per quanto riguarda la competenza, la procedura,
l'organizzazione istituzionale dell'Unione.
dell'
. Qualora essi esprimono parere negativo,
neg
l'accordo
non pu entrare in vigore (la Corte ha espresso parere negativo a proposito dell'accordo
relativo allo spazio economico europeo ritenendo incompatibili con il Trattato il sistema di
controllo giurisdizionale chee l'accordo prevedeva).
Nei confronti degli accordi gi conclusi dalla comunit (Unione)
(
la Corte ha affermato la sua
competenza ad esercitare a posteriori un controllo, anche in via pregiudiziale, della loro
compatibilit con i Trattati che pu condurre anche all'annullamento
l'annullamento della decisione di
conclusione: ci a dimostrazione del fatto che gli accordi internazionali dell'Unione
dell'
sono
suscettibili di creare delle situazioni giuridiche attive per gli individui invocabili davanti agli
organi interni.
Nel caso e nei limiti in cui lUnione
Unione subentri agli stati membri nell'applicazione di certi accordi,
i loro effetti giuridici dovranno essere precisati alla luce del diritto dell'Unione,
dell
al fine di
garantire unapplicazione uniforme delle convenzioni che impegnano l'Unione
Unione.
Ai sensi dell'articolo
icolo 216 TFUE gli accordi conclusi dall'Unione
dall'
sono vincolanti per
l'istituzione per gli stati membri; gli atti derivati dovranno dunque essere interpretati in modo
conforme alle disposizioni dell'accordo e potranno essere invalidati dalla Corte se contrari ad
un accordo internazionale vincolante l'Unione.
l'
In quanto parte integrante dell'ordinamento dell'Unione,
dell'
gli accordi da essa conclusi possono
produrre effetti diretti negli ordinamenti nazionali, anche nei confronti di persone fisiche
giuridiche, anchee qualora la stessa efficacia non venga reciprocamente riconosciuta
nell'ordinamento giuridico degli Stati contraenti, se la natura e gli obiettivi dell'accordo
consentono tale squilibrio nella sua applicazione. Laddove invece si tratta
tratta di accordi che sono
fondati sui principi della reciproca convenienza, la mancanza di reciprocit ad opera delle
lamiatesidilaur
17
controparti commerciali dell'Unione

Unione rischia di condurre ad uno squilibrio nell'applicazione
delle norme pattizie e dunque esclude la diretta efficacia dell'accordo internazionale.
L'efficacia diretta degli accordi conclusi dall'Unione viene riconosciuta purch ne risultimo
obblighi precisi che non sono subordinati all'emanazione di alcun atto ulteriore:
ulteriore caratteri che
la Corte non ha ritenuto esistente a proposito del
del GATT in ragione della elasticit delle
disposizioni, delle numerose eccezioni e facolt di deroga contemplate, escludendo quindi in
linea generale che le sue norme siano direttamente applicabili negli ordinamenti interni
intern degli
Stati contraenti e possano creare diritti in capo ai singoli, salvo quando le disposizioni
dell'accordo siano riprese in un atto normativo derivato che sia adottato per dare esecuzione
nell'ordinamento dell'Unione ad un obbligo
obblig assunto alla
lla luce delle norme GATT ovvero che ad
esse rinvii espressamente.
La Corte, pronunciandosi sullefficacia diretta dellaccordo
dell
sugli aspetti dei diritti di propriet
intellettuale attinenti al commercio (ACCORDO TRIPS) ha precisato che incombe alle autorit
degli stati membri di applicare le norme nazionali
nazionali nei limiti del possibile alla luce del testo e
delle finalit dell'accordo. La Corte inoltre ha richiesto al giudice nazionale di sostituire la
norma inclusa nell'articolo 50 ACCORDO TRIPS, che consente l'adozione di misure cautelari
soltanto a condizione
zione che la loro efficacia sia confermata in un procedimento di merito che
inizia entro un termine prestabilito, alla norma processuale nazionale che invece non conosce
questo limite temporale.
8. SEGUE. GLI ACCORDI CONCLUSI TRA STATI MEMBRI
al sistema delle fonti dell'ordinamento dell'Unione
dell'
partecipano anche accordi
acc
conclusi da Stati
membri. Rientrano
ntrano innanzitutto le decisioni adottate da rappresentanti dei governi degli Stati
membri in seno al Consiglio che hanno natura di accordi internazionali.
Vi entrano anche gli accordi stipulati tra Stati membri ai sensi di alcune disposizioni dei
Trattati, come in materia di eliminazione della doppia imposizione fiscale, di reciproco
riconoscimento delle societ, di reciproco riconoscimento e reciproca esecuzione delle
decisioni giudiziarie e arbitrali.
Sottoposti a ratifica degli stati membri, tali accordi sono soggetti alle regole generali del
diritto internazionale e sfuggono anchessi alla
la competenza interpretativa della Corte di
giustizia salvo che non sia prevista da apposite clausole e Protocolli.. Anche se adottati in
applicazione della
lla disposizione del Trattato, essi
ssi non fanno parte integrante dell'ordinamento
dell'ord
dell'Unione in quanto e nella in cui l'oggetto non rientri nel suo campo d'azione: tuttavia
possono
sono considerarsi fonti complementari
compleme
del diritto dell'Unione.
Gli accordi conclusi tra stati membri posteriormente alla loro partecipazione alla comunit
europea e all'Unione non possono prevalere sul diritto originario dell'Unione
dell'Unione: al di fuori delle
ipotesi previste dai Trattati stessi, gli stati membri non sono competenti a concludere accordi
internazionali nelle materie che rientrano nella competenza esclusiva dell'Unione;
dell'
nelle altre
materie potranno concluderli purch non si pongano
ponga in contrasto con laa realizzazione dei fini
dell'Unione e non violino gli obblighi loro derivanti dai Trattati,, pena la possibilit di un
ricorso per infrazione.
er quanto riguarda le convenzioni concluse tra Stati membri anteriormente all'entrata in
Per
vigore nei loro confronti dei Trattati,
Trattati esse sono opponibili all'Unione solo nella misura in cui
lamiatesidilaur
18
risultino compatibili con i Trattati stessi: questi prevalgono e portano all'abrogazione delle
norme anteriori confliggenti.
9. SEGUE. GLI ACCORDI CONCLUSI DAGLI STATI MEMBRI CON STATI
STATI TERZI
Prima
rima di divenire membri della comunit, gli Stati possono avere assunto degli impegni
internazionali risultanti in contrasto con quelli derivanti dai Trattati ponendoli nella
condizione
izione di risultare inadempienti nei confronti degli uni e gli altri.
L'articolo
'articolo 351 TFUE si occupa del problema della compatibilit con i Trattati di accordi
anteriormente conclusi dagli
gli stati membri con stati terzi: sono fatti salvi i diritti e obblighi da
essi derivanti con il dovere tuttavia per gli stati membri di adoperarsi
doperarsi per eliminare le
eventuali incompatibilit risultanti.
I vincoli imposti da un accordo precedentemente stipulato con uno o pi stati terzi
consentono ad uno Stato membro di non rispettare gli obblighi previsti dal Trattato o da
derivati. Allo stesso
sso modo, nell'ordinamento giuridico dell'Unione
dell'
detti accordi fungono da
parametro della legittimit degli atti
atti delle istituzioni. Tuttavia le convenzioni anteriori non
sono proponibili all'Unione quando le parti conoscevano l'esistenza di impegni reciproci
recipro
assunti nell'ambito dell'Unione
Unione degli Stati membri e non potevano ignorare che, a partire da
un dato momento, la competenza in materia sarebbe stata esercitata dalle istituzioni
dell'Unione.
La prevalenza degli accordi in precedenza conclusi da Stati membri
membri con paesi terzi ammessa
solo nei confronti di questi ultimi non per quanto riguarda i loro rapporti con l'Unione
l'
in
quanto uno stato che assume nuovi impegni internazionali contrari ai diritti derivanti da un
Trattato anteriore, rinuncia perci stesso
stesso di usare tali diritti nella misura necessaria
all'esecuzione
l'esecuzione del nuovo obbligo; lo Stato membro non dunque avvalersi degli impegni
internazionali stipulati con terzi stati per sottrarsi agli obblighi derivanti dalla sua
appartenenza all'Unione; n i Trattati anteriori possono avere per effetto di vincolare l'Unione
l'
nei riguardi degli Stati terzi, anche se le istituzioni dell'Unione
dell'
hanno il dovere di non
ostacolare l'adempimento degli impegni degli Stati membri derivanti da una Convenzione
anteriore.
In certi casi, l'Unione pu subentrare nei diritti e negli
gli obblighi degli Stati membri
membr derivanti da
un Trattato una delle materie ritenute di competenza esclusiva dell'Unione
Unione con il consenso
degli Stati terzi o divenendo parte all'accordo
a
o negoziandolo per conto
onto degli stati membri.
Una sostituzione dell'Unione agli
gli stati membri si sarebbe verificata
verificat con riguarda agli obblighi
imposti dalla Carta delle Nazioni Unite; ma la Corte ha precisato che un accordo
internazionale precedentemente concluso non pu pregiudicare
udicare il sistema delle competenze
definite dai Trattati e di conseguenza l'autonomia dell'ordinamento giuridico comunitario per
cui gli obblighi imposti dall'accordo internazionale non possono avere l'effetto di
compromettere i principi costituzionali dei
de Trattati tra i quali deve annoverarsi il rispetto dei
diritti fondamentali che costituisce un presupposto della legittimit degli atti normativi di
attuazione che spetta alla Corte controllare.
Per quanto riguarda gli accordi con stati terzi dopo l'entrata
ta in vigore dei Trattati, essi non
possono pi essere conclusi nelle materie oggetto della competenza dell'Unione,
dell'
mentre
potranno esserlo nei settori di competenza concorrente finch essa non sia intervenuta.
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10. IL DIRITTO DERIVATO

La produzione normativa dell'Unione
Unione si esplica attraverso l'emanazione di atti da parte delle
istituzioni, che si distinguono in atti vincolanti e atti non vincolanti: tra i primi, vi sono
son i
regolamenti, le direttive e le decisioni. Questi sono adottati dal Consiglio,
Consiglio talora dalla
commissione, e, dopo l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, congiuntamente dal Consiglio
e dal Parlamento.
La commissione possiede un suo autonomo potere decisionale in materie limitate
espressamente indicate dal Trattato o su delega di un atto legislativo. Nel settore della politica
economica e monetaria compete alla BCE l'emanazione di regolamenti e decisioni per
l'assolvimento dei suoi compiti. In casi particolari, i Trattati attribuiscono potere decisionale
ai governi degli Stati membri come avviene ad esempio nel caso della nomina dei giudici e
degli avvocati generali della Corte.
Corte
La competenza normativa delle istituzioni ha una portata ampia e incisiva coprendo vasti
settori delle competenze statali in modo esclusivo o concorrente. Essa deve essere esercitata
nell'osservanza del principio di legalit ossia non solo nel rispetto dei Trattati ma anche degli
accordi internazionali stipulati dall'Unione
dall'
e dei principi generali dell'ordinamento europeo. I
Trattati non prevedono una formale gerarchia
gerarchia tra gli atti normativi attribuendo a tutti pari
forza a prescindere dalla loro denominazione; pertanto, l'eventuale conflitto tra le diverse
fonti dovr essere risolto secondo i criteri generali di specialit o di successione delle norme
del tempo, senzaa avere riguardo all'autorit emanante o alla procedura di adozione.
Il cosiddetto Trattato costituzionale aveva tentato di introdurre la distinzione tra atti
legislativi (leggi europee e leggi quadro europee) e atti non legislativi (regolamenti
regolamenti europei e
decisioni europee). Il Trattato di Lisbona non ha recepito questo nuovo quadro delle fonti ed
ritornato alla tipologia classica degli atti normativi pur qualificandoli
qualificandoli come atti legislativi
quando
o emanati dal legislatore dell'Unione.
dell'
tuttavia possibile individuare oggi una relazione LATO SENSU gerarchica tra atti a seconda
della funzione per l'espletamento della quale l'istituzione li abbia adottati. Si pensi ad esempio
alla
la circostanza per cui alcune disposizioni dei Trattati attribuiscono alle situazioni
situazi
il compito
di emanare atti che comportino integrazioni
integrazion e modifiche del diritto primario dell'Unione.
dell'
Si
tratter di atti normativi che, pur se formalmente qualificabili al pari di tutti gli altri atti di
diritto derivato, saranno sostanzialmente sovraordinati
sovraordinati rispetto ad essi in quanto strumentali
alla modifica del diritto primario.
La scelta del tipo di atto prescritta dalle varie disposizione dei Trattati e in tal caso la sua
indicazione vincolante: pertanto il regolamento non utilizzabile nelle ipotesi in cui il
Trattato prevede l'emanazione soltanto di direttive: ad esempio, nelle ipotesi dell'articolo 115
TFUE in materia di ravvicinamento delle legislazioni nazionali che abbiano incidenza diretta
sulla instaurazione e sul funzionamento del mercato
mer
interno. Quando ci non sia indicato o sia
prevista unalternativa
alternativa o l'indicazione
l'indic
generica di misure, spetta alle
le istituzioni scegliere di
volta in volta l'atto che ritengono pi appropriato ma nel rispetto delle procedure applicabili e
del principio
o di proporzionalit. Ci significa che la scelta deve cadere sul tipo di atto meno
invasivo delle competenze statali.
Tutti gli atti normativi presentano delle caratteristiche comuni.
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20
Innanzitutto devono fare riferimento alle proposte o ai pareri obbligatoriamente

oriamente richiesti e
devono essere adeguatamente motivati. La motivazione considerata una forma sostanziale
la cui violazione comporta l'invalidit dell'atto
dell'
in quanto indispensabile per consentire agli
interessati di conoscere le ragioni del provvedimento
provvedimento adottato ai fini della difesa dei loro
diritti, al giudice dell'Unione per esercitare il controllo giurisdizionale, agli Stati membri e ai
cittadini per conoscere le condizioni nelle quali le istituzioni applicano il Trattato. La
motivazione pu variaree in relazione alla natura e al
al contenuto dell'atto e va valutata alla luce
degli obiettivi che esso si prefigge di raggiungere. Pu essere anche sommaria ma deve essere
sempre espressa adeguatamente e contenere tutti gli elementi necessari per constatarne la
fondatezza.
Per quel che concerne gli atti normativi a portata generale, la motivazione pu limitarsi ad
indicare da un lato la situazione complessiva che ha condotto alla loro adozione e dall'altro gli
obiettivi generali che questi si prefiggono. Qualora
Qual
l'atto evidenzi lo scopo perseguito
dall'istituzione con la sua adozione,
adozione a parere della Corte di giustizia sarebbe eccessivo
pretendere una motivazione specifica per le diverse scelte di indole tecnica operate. La
motivazione
ivazione solitamente contenuta nei
ei considerando" che precedono la parte dispositiva
dell'atto.
In secondo luogo gli atti normativi devono contenere l'indicazione della loro base giuridica
cio delle disposizioni dei Trattati che attribuiscono all'istituzione
stituzione il potere di adottarli:
adottarli essa
risponde all'esigenza fondamentale della certezza del diritto in quanto essenziale per
accertare la loro legittimit, i loro effetti, la regolarit della procedura seguita per la loro
adozione.
Tra due basi giuridiche che prevedono una diversa partecipazione
partecipaz
del Parlamento europeo al
procedimento normativo, deve essere preferita quella che meglio preserva le sue competenze
e rafforza la sua partecipazione al processo legislativo. L'inosservanza della base giuridica
costituisce un vizio sostanziale che pu condurre all'annullamento dell'atto a meno che non
possa ricavarsi da altri dati contenuti nell'atto stesso.
Secondo la giurisprudenza costante, la scelta della base giuridica deve fondarsi su elementi
oggettivi possibili di sindacato giurisdizionale tra i quali lo scopo e il contenuto dell'atto. In
molte occasioni la Corte di giustizia sar chiamata ad occuparsi della legittimit della scelta
della base giuridica qualora l'atto da adottare riguardi pi settori, di competenza dell'Unione,
dell'
ognuno dei quali prevede regole specifiche in tema di procedimento normativo. La soluzione
prescelta dalla Corte quella di verificare quale sia il vero centro di gravit dell'atto per cui
questo dovr basarsi unicamente sulla base giuridica richiesta dalla finalit principale
princ
o
preponderante.
Qualora, utilizzando il parametro del centro di gravit, risulti che la competenza dell'Unione
dell'
ad adottare atti normativi vincolanti sia esclusa per la materia oggetto dell'intervento
normativo, la Corte chiamata a pronunciarsi pu dichiarare
dichiarare illegittimo l'atto.
Solo gli atti normativi delle istituzioni possono formare oggetto di ricorso all'annullamento;
comunque indipendentemente dalla loro denominazione e forma, tutte le disposizioni delle
istituzioni che producono effetti giuridici
giuridici nei confronti dei terzi sono suscettibili di
impugnazione.
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11. ATTI A PORTATA GENERALE: I REGOLAMENTI

I regolamenti costituiscono l'espressione pi tipica dell'esercizio del potere normativo
dell'Unione attraverso cui essa tende a sostituire la sua disciplina
disciplina a quella delle varie
legislazioni nazionali. Si tratta di atti a portata generale con valore erga omnes, ossia non si
rivolgono a destinatari indicati espressamente, ma a categorie di soggetti determinati in
astratto nel loro
oro insieme. Questo carattere
caratte li distingue nettamente dagli altri atti normativi,
normativi in
particolare dalle decisioni la cui peculiarit quella di rivolgersi a destinatari determinati
determinat o
comunque determinabili.
La portata generale dei regolamenti ha formato oggetto di frequenti verifiche
verifich da parte della
Corte di giustizia specie sotto il profilo della loro impugnabilit da parte delle persone fisiche
o giuridiche. La Corte ha affermato che per determinare in concreto la natura di ciascun atto,
la verifica non dovesse arrestarsi alla forma e alle modalit della produzione bens attribuire
rilevanza in primo luogo al suo contenuto e agli effetti giuridici da esso prodotti,
prod
in particolare
se riguardi individualmente dei soggetti determinati. Di conseguenza ha ritenuto che il
carattere regolamentare
entare di un atto non viene meno solo perch sia possibile determinare il
numero o anche l'identit dei destinatari in un determinato momento purch la qualit dei
destinatari dipende da una situazione obiettiva di diritto o di fatto, definita dall'atto, in
i
relazione con la sua finalit; neanche viene meno quel carattere per l'applicazione territoriale
dell'atto, limitata ad uno o ad alcuni stati membri, o per il fatto che esso possa avere effetti
diversi a seconda dei soggetti cui si applica purch tale situazione
situazione sia obiettivamente
determinata.
I regolamenti sono obbligatori in tutti i loro elementi per le stesse istituzioni, per gli Stati
membri e per i loro cittadini: ci significa che non consentita l'applicazione solo parziale,
incompleta o selettiva del regolamento, n qualsiasi modifica
modifica o trasposizione suscettibile di
incidere sulla portata e contenuto dell'atto; mentre il suo carattere vincolante non viene meno
per il solo fatto che necessita di ulteriori provvedimenti di attuazione o di specificazione
specificaz
per
consentire l'effettiva applicazione. A tal proposito l'articolo 290 TFUE prevede oggi che un
atto legislativo possa delegare alla commissione il potere di adottare atti non legislativi che
integrino o modifichino elementi specifici purch non essenziali dell'atto legislativo stesso.
Infine i regolamenti presentano una terza caratteristica: sono direttamente applicabili in
ciascuno degli Stati membri. Essi attribuiscono direttamente ai cittadini dell'Unione
dell'
obblighi e
diritti che i giudici nazionali hanno il dovere di tutelare,
tutelare, anche nei rapporti interindividuali.
interindividuali Le
disposizioni in essi contenute producono effetti immediati negli ordinamenti giuridici degli
stati membri che essi sono tenuti ad assicurare, anche ricorrendo a misure sanzionatorie, a
carattere effettivo,
ttivo, proporzionale e dissuasivo,, in caso di loro violazione da parte dei privati,
in forme analoghe a quelle previste per le violazioni simili del diritto interno. D'altra parte gli
Stati non possono avanzare alcuna scusante per giustificare la mancata osservanza dei
regolamenti.
I regolamenti non hanno bisogno di alcun atto di recezione o di attuazione da parte degli stati
membri:: anzi, qualsiasi misura di recepimento mediante un atto normativo interno deve
considerarsi
nsiderarsi illegittima poich potrebbe
po rebbe nascondere agli amministrati la natura comunitaria
di una norma giuridica mentre la consapevolezza delle origini di indirizzo dell'ordinamento
dell'Unione pu offrire agli interessati la possibilit di invocare il regolamento per opporsi
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all'applicazione
zione di una legge interna difforme.
difforme. Inoltre, l'intervento anche riproduttivo del
testo di un regolamento in un atto normativo interno potrebbe sminuire la competenza della
Corte pronunciarsi su qualsiasi questione relativa all'interpretazione.
La Corte considera
nsidera illegittimo ogni intervento di attuazione da parte degli Stati che abbia
come conseguenza di ostacolare l'efficacia diretta dei regolamenti comunitari e di
compromettere quindi la simultanea applicazione dell'intera comunit.
Non sempre i regolamenti
ti risultano autosufficienti, ossia completi nella loro disciplina:
pertanto, al fine di rendere possibile la loro concreta esecuzione, essi
si richiedono talora un
successivo intervento che, quando non affidato alle stesse istituzioni, deve far carico alle
autorit
utorit nazionali; oppure per esigenze connesse alla particolare situazione strutturale e
normativa di certi ordinamenti statali che pu prospettarsi la necessit di ricorrere a
provvedimenti interni di integrazione o di organizzazione al fine di conformare
conform
l'ordinamento
statale a un dato regolamento per renderne
render e possibile l'applicazione. La Corte di giustizia ha
precisato che il divieto di atti statali di recepimento viene a cadere quando il regolamento
considerato lasci agli stati membri il compito di adottare
adottare essi stessi i provvedimenti legislativi,
regolamentari, amministrativi e finanziari necessari affinch le disposizioni del regolamento
stesso possono essere effettivamente applicate, incombendo ai giudici nazionali di controllare
la conformit dellee disposizioni interne al contenuto dell'atto comunitario; le misure nazionali
di attuazione dei regolamenti sono ammissibili per colmare loro eventuali lacune, ma solo
nella misura indispensabile alla
alla loro corretta esecuzione e purch non ne modifichino la
l
portata e la sostanza o ancora per superare difficolt di interpretazione, ma soltanto nel
rispetto delle norme comunitarie senza poter dettare norme di interpretazione aventi
carattere obbligatorio. Qualora il regolamento richiede l'adozione di misure di
d attuazione, si
ritiene che i privati non possono far valere diritti sulla base delle sole prestazioni del
regolamento.
Si soliti distinguere
inguere i regolamenti di base dai
dai regolamenti di esecuzione emanati per
l'attuazione dei primi, di solito adottati dallaa commissione previo conferimento dei poteri
necessari da parte dell'atto normativo di base qualora ci sia necessario per assicurare
condizioni uniformi di esecuzione. I regolamenti di esecuzione
esecuzione devono risultare conformi al
regolamento di base, pena la loro
oro invalidit.
I regolamenti sono pubblicati nella GUUE nella sezione dedicata alla legislazione, ed entrano
in vigore alla data da essi stabilita ovvero a partire dal 20 giorno successivo alla loro
pubblicazione. L'entrata in vigore pu essere ritardata oltre tale data per consentire agli
interessati di conformarvisi
si gradualmente. L'entrata in vigore immediata ammessa solo per
motivi di urgenza inerenti alla natura della misura presa, in particolare per evitare un vuoto
giuridico o per prevenire speculazioni.
specul
L'efficacia retroattiva dei regolamenti esclusa salvo che lo richieda il fine perseguito o
purch sia rispettato il legittimo affidamento degli interessati. esclusa
sclusa la possibilit che gli
Stati modifichino la portata dell'atto mediante riserve o obiezioni unilaterali apposte ai
verbali delle riunioni del Consiglio le quali sarebbero comunque prive di effetti.
12. LE DIRETTIVE
Le direttive presentano la caratteristica di vincolare gli stati membri cui sono dirette per
quanto riguarda il risultato
ato da raggiungere, lasciandoli tuttavia liberi quanto alla scelta della
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forma e dei mezzi necessari per conseguirlo. Esse inoltre non hanno portata generale e si
limitano ad imporre obblighi di risultato
ato nei confronti degli stati membri che ne sono gli unici
un
destinatari.
Le direttive si presentano come uno strumento di legislazione indiretta o a due stadi mediante
cui non si vogliono porre regole uniformi, in considerazione anche della difficolt di conciliare
le notevoli diversit esistenti negli ordinamenti
ordinamenti giuridici nazionali, ma si preferisce attivare
una collaborazione tra il livello dell'Unione
dell'
e quello nazionale lasciando cos liberi
li
gli Stati di
determinare essi stessi le modifiche da apportare alla propria normativa interna per renderla
uniforme al risultato perseguito dalla direttiva.
Rivolgendosi le direttive solo agli Stati membri, non hanno carattere direttamente applicabile:
esse devono necessariamente formare oggetto di provvedimenti nazionali di recepimento nel
termine indicato dalla direttivaa stessa. Soltanto in casi particolari, le direttive sono suscettibili
di produrre effetti giuridici diretti all'interno degli stati
stati membri. La facolt, lasciata agli
esperimenti di decidere circa la forma e i mezzi ritenuti pi opportuni per attuare una
direttiva
irettiva non sempre piena ed effettiva. Innanzitutto,
Innanzitutto, dalla direttiva, una volta entrata in
vigore e quindi divenuta vincolante nei confronti degli Stati membri, possono derivare
immediatamente degli obblighi precisi di comportamento, come nel caso di obblighi
ob
di non
fare. Inoltre gli stati membri devono comunque rispettare le prescrizioni e i principi derivanti
dai Trattati,, in particolare il dovere di leale collaborazione. Infine essi devono scegliere le
forme e i mezzi pi idonei per il conseguimento migliore
m
e totale del risultato prescritto e
garantire piena efficacia alle
le direttive conformemente allo scopo che esse
se perseguono.
Gli Stati membri, nel rispetto dell'obbligo di leale collaborazione e della forza vincolante delle
direttive, hanno il dovere di astenersi dall'adottare, nel periodo intercorrente dall'entrata in
vigore della direttiva nei loro confronti e il termine assegnato per il suo recepimento, qualsiasi
misura che possa compromettere il conseguimento del risultato prescritto, altrimenti
esponendosi
sponendosi al rischio da un lato di un ricorso per infrazione, dall'altro dell'invocazione
diretta delle disposizioni della direttiva dinanzi giudici nazionali da parte di chi abbia
interesse, di opporsi all'applicazione delle misure nazionali in questione.
questione
Nei casi in cui lobiettivo
ttivo della direttiva sia quello di attribuire dei diritti ai
a privati, la
possibilit di prescindere da un apposito provvedimento di attuazione va verificato in termini
t
ancora pi rigorosi. Il mantenimento in vigore della normativa nazionale incompatibile con il
diritto dell'Unione, anche se lo stato membro agisca in conformit a questo, determina una
situazione di fatto ambigua mantenendo per gli interessati lo stato di incertezza che deve
essere rimosso con provvedimenti adeguati. Uno
o Stato non pu portare a giustificazione del
mancato o ritardato adeguamento la particolare situazione costituzionale, normativa o
amministrativa del proprio ordinamento o l'autonomia dei propri enti territoriali, mentre
questi possono provvedere nell'ambito
nell'
delle competenze attribuite.
Resta il fatto che unaa direttiva, anche se sprovvista di efficacia diretta, una volta scaduto il
termine per il suo recepimento, entra comunque a far parte del diritto dell'Unione:
dell'
dunque
costituisce un parametro di legittimit
legittimit della normativa nazionale che disciplina
discipl
la stessa
materia con quella in contrasto rilevabile attraverso il ricorso per infrazione che potr
condurre alla non applicabilit della normativa nazionale in questione da parte del giudice
interno.
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Inoltree gli Stati sono tenuti a fornire all'Unione

all'
l'indicazione delle misure prese per applicare
applica
la direttiva: l'assenza di tale
le comunicazione costituisce
isce inosservanza della stessa e
un'infrazione del diritto dell'Unione
Unione,, anche sotto l'aspetto dell'obbligo di leale
l
cooperazione.
Le direttive devono essere motivate e far riferimento alle proposte e ai pareri obbligatori
previsti dai Trattati.. Entrano in vigore a partire dalla data stabilita oppure il 20 giorno
successivo alla loro pubblicazione sulla GUUE. La data
ta di entrata in vigore della direttiva non
deve confondersi con il termine assegnato agli
gli Stati per provvedere alla sua attuazione: solo
linosservanza
inosservanza di quest'ultimo comporta l'inadempienza dello Stato. Da ci ne consegue che in
mancanza di misure di attuazione
tuazione da parte degli Stati, aii privati non potrebbe essere imposto
alcun onere di conoscenza dei doveri e dei diritti
ti eventualmente loro attribuiti da una
direttiva non essendosi posti in essere gli adempimenti indispensabili per pretendere tale
conoscenza.
Lart. 297 TFUE precisa che gli atti legislativi sono pubblicati sulla GUUE; gli atti non legislativi
adottati sotto forma di direttive indirizzate a tutti gli stati membri sono anch'essi pubblicati
sulla GUUE con la precisazione relativa alla loro natura:
natura: anche se entrano in vigore alla data da
essi stabilita o il 20 giorno successivo alla pubblicazione; le altre direttive sono notificate ai
destinatari e hanno efficacia in virt di tale notificazione.
Le direttive dettagliate
Nella prassi comunitaria
ia si notevolmente sviluppata la tendenza all'adozione di direttive
sempre + dettagliate precise nei contenuti normativi chee lasciano ben poca discrezionalit agli
Stati circa la scelta dei mezzi per la loro attuazione. La Corte di giustizia ha riconosciuto la
legittimit di tali direttive quando necessarie per conseguire il fine prefissato: l'unica
conseguenza ricollegata dalla Corte alla circostanza che la direttive dettagliate sia emanata in
ipotesi in cui non sia anche previsto un potere di emanare regolamenti,
re lamenti, quella di limitare il
suo effetto alla dimensione verticale.
Le direttive fissano un termine entro cui gli Stati membri devono adottare tutte le misure
necessarie per la loro attuazione: se entro tale termine gli Stati destinatari non si sono
conformati, risultano inadempienti con le relative conseguenze non solo sul piano del diritto
dell'Unione ma anche sul piano del contenzioso interno: infatti i singoli, persone fisiche o
giuridiche, cui la direttiva attribuisca
attribuisc diritti chiaramente determinabili,
abili, potranno invocarla
contro lo Stato inadempiente e pretendere un risarcimento per i danni da essi subiti in
conseguenza della mancata trasposizione.
Efficacia diretta
Gli
li effetti diretti si verificano in primo luogo quando la direttiva impone agli stati
s
solo obblighi
negativi, di non tenere un determinato comportamento: in tal caso l'osservanza dell'obbligo si
impone in modo immediato, assoluto e incondizionato senza richiedere alcun provvedimento
positivo di attuazione da parte degli Stati membri, per
per cui gli interessati possono invocare il
rispetto anche se contenuti in un atto normativo non avente IPSO IURE efficacia diretta nel
suo insieme.

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In secondo luogo la direttiva pu ritenersi immediatamente efficace all'interno degli stati

membri quando si limita a confermare un obbligo gi previsto da norme dei Trattati e
produttive di effetti diretti.
Infine possono riconoscersi effetti diretti alle direttive, una volta spirato il termine assegnato
per la loro attuazione, al verificarsi delle seguenti condizioni:
con
pongano obblighi con contenuto precettivo sufficientemente chiaro e preciso, tale da
non lasciare margine di discrezionalit agli Stati
abbiano carattere incondizionato, tale cio da non richiedere l'adozione di ulteriori atti
di diritto interno
creino diritti in favore dei singoli chiaramente individuabili nel loro contenuto.
Solo in tali circostanze la direttiva potr essere applicata direttamente dal giudice interno e
gli amministrati avranno il diritto di farla valere dinanzi ai giudici nazionali
nali nei confronti dello
Stato che non abbia emanato nel termine le misure di attuazione prescritte o l'abbia recepita
in modo inadeguato.
Il riconoscimento di effetti diretti delle disposizioni contenute nelle direttive costituisce una
garanzia minima che non pu servire a giustificare la mancata adozione in tempo utile, da
parte di uno Stato membro, delle misure di attuazione adeguate allo
o scopo di ciascuna
direttiva, e necessarie per assicurare il rispetto del principio della certezza del diritto.
Gli individui
dividui possono conformarsi alle disposizioni di una direttiva non attuata, senza con ci
incorrere in sanzioni, mentre al contrario non possono essere sanzionati per non essersi
conformati a una direttiva non trasporta.
La mancata adozione delle
lle disposizioni
disposizi
necessarie al recepimento pone in essere una
Unione che giustifica un'azione di risarcimento del danno nei
confronti dello Stato membro inadempiente: ci
ci a condizione che la direttiva intenda
attribuire un diritto ai privati e che sussista un nesso di causalit tra il mancato adempimento
e il danno da essi patito.
Il rimedio del risarcimento del danno a disposizione dei privati anche qualora
qu
la direttiva in
questione, finalizzata ad attribuire un diritto ai singoli, sia dotata
dotata del grado necessario di
precisione per consentire ai privati di invocarla direttamente in giudizio. Anche in questi casi
pu prodursi un danno che lo Stato membro tenuto a risarcire in aggiunta alla tutela
garantita dall'efficacia diretta della norma comunitaria.
Nel recente giurisprudenza la Corte ha precisato il diritto dell'Unione NON OSTA a che lo Stato
membro individui come soggetto concreto responsabile del risarcimento un ente territoriale
facente parte di una struttura federale ovvero un ente pubblico o un organismo incaricato del
servizio di interesse pubblico, piuttosto che il potere centrale, a condizione che il diritto del
singolo possa essere tutelato in maniera efficace. In definitiva spetta allo Stato membro
accertarsi che i singoli ottengano
ngano una risarcimento del danno loro causato dall'inosservanza
del diritto dell'Unione, a prescindere dalla pubblica autorit che ha commesso tale violazione
e da quella cui incombe l'onere di tale risarcimento.
ri
L'ammontare della riparazione sar determinato
determinato in base alle norme interne sulla
responsabilit.
Il diritto del singolo al risarcimento trova il suo fondamento nel diritto comunitario che
impone agli Stati di eliminare le conseguenze illecite derivanti da una sua violazione,
vio
pi che
lamiatesidilaur
26
nel carattere immediatamente

mmediatamente applicabile di una disposizione della direttiva stessa. Qualora la
Unione imputata allo Stato membro riguardi la mancata attuazione
nei termini di una direttiva
tiva che intendeva attribuire diritti ai privati, la Corte ha precisato che
l'applicazione retroattiva e completa delle misure di attuazione permette di rimediare alle
conseguenze pregiudizievoli della tardiva attuazione e quindi consente allo Stato membro di
liberarsi dell'obbligo risarcitorio. Ci a condizione che la direttiva stessa sia stata
regolarmente recepita e questo sia sufficiente a garantire un adeguato risarcimento al privato
per il danno subito.
L'applicazione retroattiva e completa delle misure con cui lo Stato membro ha dato attuazione
tardiva alla direttiva funge da garanzia minima per il privato danneggiato il quale ha diritto di
ottenere anche il risarcimento degli eventuali ulteriori danni causati dal ritardo.
Per realizzare il risultato imposto dal diritto dell'Unione,
dell'
, l'ordinamento nazionale deve
riconoscere al danneggiato un credito
credit relativo alla riparazione del pregiudizio provocato
dall'illecito del legislatore. In presenza del requisito generale della gravit della violazione, ma
senza che operino i criteri di imputabilit per dolo o colpa,
colpa, l'obiettivo di questo meccanismo
evidentemente quello di compensare l'avente diritto della perdita subita in conseguenza del
ritardo oggettivamente apprezzabile e avente per sua natura di credito di valore.
Effetti verticali ed orizzontali
Le direttive possono produrre effetti diretti solo verticali, ossia
sia le disposizioni della direttiva
non attuata possono essere fatte valere dai privati solo nei confronti dello Stato inadempiente.
Pi precisamente, qualora sussistano i presupposti necessari, l'effetto
l'effetto verticale della direttiva
pu essere fatto valere anche nei confronti degli stati federati di Statii membri federali, della
Regioni, di tutti gli organi dell'amministrazione, compresi comuni, l'autorit tributaria, le
autorit costituzionalmente indipendenti
indipende
dallo Stato incaricate di mantenere l'ordine
pubblico, degli organi giurisdizionali e in genere nei confronti di ogni organismo incaricato di
prestare sotto il controllo della pubblica autorit un servizio di interesse pubblico e che
dispone a tale effetto
etto di poteri esorbitanti rispetto alle regole applicabile ai rapporti tra
privati. Lo scopo quello di evitare che lo Stato membro possa avvalersi
valersi della propria
inadempienza per negare ai privati diritti loro derivanti dalla direttiva non attuata.
Devono ritenersi esclusi anche gli effetti verticali
verti
inversi
versi ossia non consentito che la
direttiva non O MALE recepita nell'ordinamento interno possa essere utilizzata da un'autorit
pubblica per imporre a un singolo un determinato comportamento, non essendo ammissibile
che possa avvalersi
valersi di una norma nei cui confronti lo Stato stesso risulta inadempiente avendo
mancato l'obbligo di recepirla nei termini assegnati.
La Corte esclude gli effetti orizzontali, ossia
sia la possibilit per il singolo di far valere le
disposizioni della direttiva anche nei confronti di altri soggetti privati: secondo quanto
affermato dalla sentenza MARSHALL, tale conclusione deriva dalla considerazione che la
direttiva vincola solo lo Stato cui diretta e dunque non pu di per s imporre
impor obblighi a
carico dei singoli in assenza di misure di attuazione dato che certamente non potrebbero
imputarsi la violazione dell'obbligo di conformarsi alla direttiva e dato che oltretutto essi non
sono tenuti a essere a conoscenza di una norma dell'Unione
dell'
che subordina il recepimento da
parte
te dello Stato: pertanto non pu essere invocata dinanzi al giudice nazionale da soggetti
lamiatesidilaur
27
privati contro altri soggetti privati. Una soluzione diversa significherebbe riconoscere in capo
all'Unione il potere di emanaree norme che facciano sorgere con effetto immediato obblighi a
carico dei singoli, mentre tale competenza le spetta solo laddove le sia attribuito il potere di
adottare regolamenti.
v
una direttiva
Come precisato dalla Corte,, gli amministrati quando sono in grado di far valere
nei confronti dello Stato, possono farlo indipendentemente dalla veste nella quale questo
agisce, come datore di lavoro o come pubblica autorit. In entrambi i casi opportuno evitare
che lo Stato possa trarre vantaggio dall'inosservanza
dall'inosservan del diritto dell'Unione
Unione.
acquisita ormai nella giurisprudenza della Corte la conclusione per cui lobbligo
l
degli stati
membri derivante da una direttiva di conseguire il risultato da questa contemplato come pure
il dovere loro imposto dall'articolo 4 TUE di adottare tutti i provvedimenti generali o
particolari atti a garantire l'adempimento di tale obbligo valgono per gli organi degli stati
membri, ivi compresi, nell'ambito di loro competenza, quelli giurisdizionali. In altri termini la
Corte richiede giudici interni di adottare una sorta di presunzione: lo Stato, allinterno di quel
margine di discrezionalit attribuito dall'articolo 288 TFUE, intende adempiere pienamente
alla direttiva. Da ci consegue che tutto il diritto nazionale non solo quello adottato
ad
per
attuare le prescrizioni della direttiva, vada interpretato
interpret
e applicato alla luce del testo e dello
scopo della stessa,
sa, in modo da conformarsi per quanto possibile al risultato da esse prescritto.
E sebbene quest'obbligo di interpretazione conforme
confor
sorga alla scadenza del termine previsto
per la trasposizione della direttiva nell'ordinamento interno, la Corte ha anche precisato che a
partire dal momento in cui la direttiva entra in vigore nei confronti degli Stati, i giudici interni
devono attenersi
si per quanto possibile ad interpretare il diritto interno in un modo che
rischierebbe di compromettere gravemente la realizzazione del risultato perseguito da questa
direttiva.
La violazione dell'obbligo di interpretazione conforme pu essere fonte di responsabilit
res
dello
Stato membro per fatto del giudice.
Inoltre la Corte ha affermato l'obbligo di risarcire i singoli per i danni provocati dal mancato
recepimento della direttiva, qualora il risultato da essere prescritto non possa essere
conseguito mediante
te un'interpretazione conforme, al verificarsi di tre condizioni: che abbia lo
scopo di attribuire diritti ai singoli, che il loro contenuto sia determinabile con precisione
sulla base delle disposizioni, che vi sia un nesso causale tra l'inadempienza dello Stato e il
danno sofferto.
erto. Si tratta di evidenti tentativi della Corte di attenuare le conseguenze derivanti
dalla posizione assunta con la negazione degli effetti orizzontali: ma altrettanto evidente che
si tratta di rimedi a volte difficilmente praticabili
pratic
e con molti limiti. L'obbligo per il giudice
nazionale dell'interpretazione conforme non pu spingersi fino a legittimare
un'interpretazione CONTRA LEGEM, come del resto riconosciuto dalla stessa Corte di
giustizia. Limitati sono anche i benefici del
de rimedio del risarcimento
imento del danno, poich altro
garantire al singolo la funzione di indirizzo attribuitole dalla direttiva, altro accordargli un
risarcimento per i danni subiti in conseguenza del mancato recepimento, dato che tale
risarcimento, nellaa maggior parte dei casi, non sar comunque in grado di assicurare il pieno
godimento del diritto o di reintegrarlo nella posizione giuridica soggettiva che poteva vantare.
Ci vale soprattutto in materia di rapporti di lavoro, dove il risarcimento del danno
dan subito
configura una misura accessoria, non sostitutiva, della riparazione in via principale. In altri
lamiatesidilaur
28
termini, il principio della responsabilit dello Stato pu valere a volte come rimedio
consolatorio per il privato a cui si nega un diritto, ma non serve
rve certo a eliminare problemi
legati alla non uniforme applicazione della direttiva nell'intero territorio dell'Unione,
dell'
n quelli
conseguenti all'applicazione discriminatoria di una normativa che invece richiede
un'applicazione generale.
In alcune occasioni la Corte si limitata a fornire l'interpretazione di alcune disposizioni della
direttiva, indipendentemente dalla portata orizzontale o verticale della fattispecie concreta
che aveva spinto il giudice A QUO a rivolgersi alla Corte,, apparentemente disinteressandosi
disin
dell'uso che di tale interpretazione venisse fatto in sede di soluzione del caso nel giudizio
interno ma precisando che la direttiva
dirett a in questione si oppone all'applicazione di una
normativa nazionale che prevede una disciplina diversa da quella
quella contenuta nella direttiva in
questione. In altre occasioni la Corte sembra distinguere tra
ra effetti diretti orizzontali delle
direttive non recepite, tuttora negati
negat (effetto di sostituzione) ed obbligo per il giudice
nazionale e per l'amministrazione di disapplicare
d
re le norme interne non conformi alle stesse
anche qualora la direttiva in questione non sia capace di spiegare effetti diretti in quanto non
completa ovvero qualora venga invocata in una controversia tra privati (effetto di esclusione
delle norme interne difformi). Si tratta, nell'ipotesi dell'effetto di esclusione, di trarre le
dovute conseguenze del principio generale del primato del diritto dell'Unione
dell'
sul diritto
interno, principio che dovrebbe spiegare effetti, escludendo l'applicazione delle norme
interne incompatibili, anche qualora la norma dell'Unione
dell'
non sia invocabile in quanto tale
perch non completa ovvero invocata nei rapporti tra privati. L'effetto di esclusione appare
con chiarezza nella causa Linster nella quale la Corte ha chiarito
to che l'invocazione in giudizio
nei confronti dell'amministrazione, di una direttiva in materia di valutazione dell'impatto
ambientale non pu essere esclusa in ragione del fatto che la stessa riconosca al legislatore
nazionale un margine di discrezionalit
discrezionalit in sede di trasposizione e dunque non conferisca
conferis ai
privati dei diritti soggettivi perfetti. Il giudice
gi
nazionale, chiamato a pronunciarsi sull'operato
dell'amministrazione, conforme al dettato della normativa nazionale ma non a quello della
direttiva, pu accertare se il legislatore nazionale si sia mantenuto nei limiti
limi della
discrezionalit fissati dalla direttiva e dunque annullare l'atto amministrativo viziato qualora
tale margine non sia stato rispettato.
In sostanza, la giurisprudenza della Corte presenta
resenta margini di opinabilit e provoca non poche
incertezze sul fronte dell'applicazione del diritto dell'Unione
dell'
dinanzi al giudice nazionale ed
e
all'amministrazione. Gli effetti orizzontali delle direttive non recepite correttamente vengono
esclusi in linea
inea di principio, ma possono di fatto verificarsi in via immediata tramite il criterio
della interpretazione conforme ovvero tramite il rimedio
edio della disapplicazione della regola
interna difforme al fine di conferire piena efficacia al diritto dell'Unione.. In ogni caso si tratta
di soluzioni incomplete e che appaiono difficilmente conciliabili con il principio fondamentale
della certezza del diritto.
Infine occorre tener conto di una ulteriore svolta nella giurisprudenza della Corte di giustizia
tesa a superare
erare le contraddizioni derivanti dalla distinzione
distinzione tra effetti verticali ed orizzontali.
orizzontali
Nella sentenza Mangold, la controversia verteva sulla compatibilit della legge tedesca, che
autorizzava la stipulazione facilitata di contratti di lavoro a tempo determinato
determinato nei confronti
di lavoratori con pi di 52 anni anche in assenza di una causa soggettiva, con la direttiva
lamiatesidilaur
29
1999/70/CE sulla lavoro a tempo determinato e con la direttiva 2000/78/CE sulla parit di
trattamento in materia di occupazione e di condizioni
ni di lavoro. Per quanto riguarda la
conformit della normativa tedesca alla prima direttiva, la Corte non ha rilevato alcun
contrasto in quanto un regresso
egresso nelle tutele garantite ammissibile per motivi connessi con la
necessit di promuovere l'occupazione.
l'occupazio
A conclusioni diverse la Corte giunta con riguardo
alla seconda direttiva: in tal caso ha riconosciuto l'esistenza della discriminazione basata sul
motivo dell'et e quindi il contrasto della normativa tedesca con quella europea. Ma tale
contrasto rilevato non sulla base della direttiva,
direttiva ma sulla base del principio di non
discriminazione in ragione dell'et che deve considerarsi un principio
o generale del diritto
dell'Unione:: esso pertanto si impone al legislatore nazionale come tale, indipendentemente
indipendentemen
dall'essere confermato in una norma di diritto derivato, dunque anche prima della
trasposizione della direttiva stessa e a prescindere dalla circostanza che la controversia
interna riguarda i rapporti orizzontali tra privati. Ne discende che qualsiasi normativa
nazionale che interessi l'ambito dell'Unione europea e risulti non conforme ad un principio
ritenuto dalla Corte far parte dei principi generali dell'ordinamento giuridico dell'Unione,
dell'
potr essere sindacata dalla Corte,
Corte previo rinvio pregiudizialee in quanto quel principio risulta
preminente anche rispetto a principi ed esigenze fondamentali interne pur riconosciuti come
legittimi e al cui perseguimento dovrebbe rientrare nell'apprezzamento discrezionale dello
Stato membro.
L'orientamento seguito della
ella sentenza Mangold, si presenta tutt'altro che chiaro ed esente da
intrinseche contraddittoriet. Da un lato appare abbastanza evidente che la Corte abbia voluto
evitare di prendere una posizione univoca in merito all'immutabilit di direttive non attuate
attua
come parametri di legalit delle scelte operate dal legislatore nazionale per escludere, in una
controversia traa privati, l'applicazione di una regola speciale compatibile con una direttiva in
favore di una regola generale con essa compatibile. Dall'altro
Dall'altro lato non facile individuare
quale sia la fonte di diritto dell'Unione
dell'
che operi come parametro di legittimit atteso che
prima essa opera una valutazione della legge tedesca alla luce della direttiva del 2000, poi
ordina al giudice nazionale di disapplicare
disapplicare le regole interne al fine di garantire la piena
efficacia di un principio generale dell'ordinamento dell'Unione.
dell'
13. LE DECISIONI
Le decisioni sono atti vincolanti caratterizzati anchesse dallessere obbligatorie in tutti i loro
elementi. Esse hanno
no portato individuale. Costituiscono da sempre l'atto tipico attraverso cui
le istituzioni dell'Unione disciplinano casi particolari. Tuttavia potendo talora avere una
molteplicit di destinatari anche molto vasta, non risulta agevole
agevole distinguere le decisioni
decis
dai
regolamenti,i, per cui occorre ricercare se l'atto in questione riguarda individualmente dei
soggetti determinati o determinabili con sufficiente precisione.
Le decisioni possono assumere una duplice natura. In
In primo luogo non avere portata
individuale:
ale: se designano i destinatari, sono obbligatorie solo nei confronti di queste.
Eccezionalmente possono rivolgersi a tutti gli stati membri nel qual caso si avvicinano alle
direttive. La seconda possibilit che le decisioni siano prive di indicazione in merito ai
destinatari: non agevole tuttavia individuare quali possono essere questi tipi di decisioni.
lamiatesidilaur
30
La Corte di giustizia ha affermato che le decisioni hanno effetti diretti quando rivolte a
soggetti privati, potendo imporre obblighi e attribuire diritti
dir chee gli stessi giudici interni sono
tenuti a garantire, non solo nei confronti dei diretti destinatari ma anche dei terzi che vi
abbiano interesse.
Qualora comportino a carico dei privati un obbligo pecuniario, queste costituiscono titolo
esecutivo dietro apposizione
posizione della formula
form a esecutiva da parte dell'autorit competente dello
Stato membro e previa verifica soltanto della autenticit del titolo. Tali decisioni sono
frequentemente stabilite dalla commissione in materia di concorrenza nei confronti delle
d
imprese che violino i divieti di quegli articoli 101 ss TFUE.
Per quanto riguarda le decisioni rivolte agli stati, l'effetto diretto dubbio: esse
e
vincolano lo
stato destinatario ad un certo comportamento e quindi ad esso incomber dare loro puntuale
esecuzione
ecuzione del proprio ordinamento seguendo le prescrizioni indicate; qualora non
richiedano misure interne di attuazione, certamente hanno efficacia diretta.
La Corte ha affermato che altri atti, oltre ai regolamenti, possono produrre effetti diretti nelle
relazioni tra il destinatario dell'atto e i terzi, per non vanificare il loro effetto utile: occorre
tuttavia
ia esaminare in ciascun caso se la natura e i termini delle disposizioni sono suscettibili
di produrre effetti diretti nei
ei confronti degli Stati.
Anche le decisioni,
ioni, come gli altri atti normativi, devono essere motivate con
co indicazione dei
punti di fatto e di diritto su cui si basano;
ba
una motivazione succinta consentita solo se esse si
collocano nell'ambito di una prassi costante o seguono una procedura ripetitiva.
ripetitiv Le decisioni
che designano i destinatari devono essere notificate e prendono
rendono effetto dalla data di notifica,
mentre quelle che non designano i destinatari vengono pubblicate NELLA GUUE ed entrano in
vigore alla data fissata o al 20 giorno dalla pubblicazione.
pubblicazione. La mancata notifica non comporta
la loro invalidit, ma soltanto la conseguenza di renderle disponibili.
14. ATTI NON VINCOLANTI: I PARERI E LE RACCOMANDAZIONI
Pur non essendo netta la distinzione dei due tipi di atti, di norma i pareri sono rivolti
riv
da una
istituzione a un destinatario per esternare e far conoscere il proprio punto di vista su una
determinata questione. Possono essere rivolte ad altre istituzioni, agli stati
tati membri o anche a
privati al fine di consigliare o orientare il loro comportamento nel senso ritenuto auspicabile.
Le raccomandazioni hanno carattere pi incisivo: esse sono rivolte da un'istituzione di solito
agli stati membri ed esprimono un invito o un'esortazione a tenere un certo
cert comportamento
senza tuttavia porre alcun obbligo di risultato; ma possono essere rivolte anche alle altre
istituzioni o ai privati.
Lemanazione dei due tipi di atti rientra nelle prerogative di un'istituzione: con riferimento
rif
alle raccomandazioni, in particolare al Consiglio che i Trattati attribuiscono espressamente
un potere generale
enerale di adottarle deliberando su proposta della commissione in tutti i casi in cui
i Trattati prevedono l'adozione di atti su proposta della commissione, e deliberando altres
all'unanimit nei settori nei quali essa venga richiesta ai fini dell'adozione di un atto
dell'Unione. Il potere
re di adottare raccomandazioni altres attribuito anche alla commissione
e alla BCE nei casi previsti
Sia nel caso dei pareri chee delle raccomandazioni, si tratta di atti sprovvisti di effetti vincolanti
e come tali non soggetti normalmente
ormalmente a controllo giurisdizionale di legittimit. Essi non
lamiatesidilaur
31
possono inoltre formare oggetto di ricorso in carenza contro l'istituzione che si astenga dal
formularle e, d'altra parte, la loro inosservanza non pu portare un ricorso per infrazione
contro lo
o Stato che non si conformi.
La Corte di giustizia si riconosciuta
riconosciut competente a pronunciarsi sull'interpretazione di tali
atti e si riservata di riqualificare un atto che conteneva
conteneva tuttavia elementi decisori in quanto
produttivo di conseguenze giuridiche che incidevano sugli interessi delle imprese destinatarie
oppure di accertare se il parere oggetto del ricorso non fosse in realt una decisione
comportando cos la ricevibilit del ricorso stesso altrimenti irricevibile.
Inoltre non pu neanche dirsi che tali atti siano del tutto privi di effetti giuridici, almeno
indiretti:
diretti: si pensi ai pareri motivati emanati dalla commissione nella procedura di infrazione
la cui inosservanza
osservanza pu comportare il deferimento
de
dello Stato alla Corte di giustizia, o alle
raccomandazioni
oni in materia di ravvicinamento delle legislazioni nazionali con le quali la
commissione indica a uno stato membro le misure idonee ad evitare una distorsione della
concorrenza derivante dalle modifiche normative che intenda apportare.
La Corte di giustizia ha altres affermato che i giudici nazionali sono tenuti a prendere in
considerazione le raccomandazioni per la soluzione delle controversie loro sottoposte specie
quando contribuiscono a chiarire l'interpretazione di disposizioni interne o hanno per oggetto
quello
llo di completare atti dell'Unione
dell'
a carattere vincolante. L'emanazione di una
raccomandazione rivolta agli
gli Stati comporta un'aspettativa che essi facciano
facc
il possibile per
conformarvisi nell'ottica del dovere di cooperazione che incombe loro nel perseguimento
perseguime
di
un fine dell'Unione e che renda lecito comportamento dello Stato che si sia adeguato a una
raccomandazione e che altrimenti risulterebbe illecito.
Le raccomandazioni
azioni sono di solito pubblicate
pubblicat sulla GUUE.
15. GLI ATTI ATIPICI
Si tratta di atti aventi natura caratteri ed effetti diversi da quelli propri degli atti tipici.
Innanzitutto il caso dei regolamenti interni di cui ciascuna istituzione si dota dell'esercizio
della propria autonomia organizzativa per disciplinare il suo funzionamento e lo statuto dei
propri funzionari. Si tratta di atti che hanno efficacia circoscritta ai rapporti interni di
ciascuna istituzione, pur potendo avere ripercussioni e anche condizionare rapporti con altre
istituzioni.
I regolamenti interni non possono essere invocati
invocati dalle persone fisiche o giuridiche davanti ai
giudici nazionali a sostegno di un ricorso in annullamento perch non rivolti a tutela dei
singoli, ma questi possono invocare la violazione di disposizioni del regolamento interno di
un'istituzione a sostegno
o delle loro conclusioni dirette contro un suo
o atto nei limiti in cui tali
disposizioni costituiscono un fattore di sicurezza giuridica per le persone. Inoltre possibile
che un atto venga annullato dalla Corte di giustizia per violazione del regolamento interno
in
dell'istituzione che l'ha adottato.
Si pensi inoltre alle
le direttive, ai pareri, alle
le raccomandazioni che un'istituzione rivolge a
un'altra nell'ambito del procedimento decisionale e che non hanno effetti giuridici al di fuori
dei rapporti interistituzionali:: come il parere del Parlamento degli organi consortili, le
direttive indirizzate al Consiglio e alla
la commissione per orientare i negoziati che essa conduce
lamiatesidilaur
32
con gli Stati terzi al fine della conclusione degli accordi internazionali, o le raccomandazioni
che la commissione rivolge al Consiglio per essere autorizzata ad aprire i negoziati.
Con termine di decisione si indicano anche gli atti con cui il Consiglio conclude accordi
internazionali, o quelli adottatii dal Consiglio per l'adozione di certi provvedimenti,
provve
sulla base
di specifiche disposizioni abilitanti del Trattato;; si pensi anche alle decisioni adottate dal
Consiglio in ambito PESC.
Inoltre certe decisioni sono di fatto accordi internazionali in forma semplificata, sottoposte
all'approvazione degli Stati membri secondo le loro procedure costituzionali che operano
modifiche di alcune disposizioni istituzionali dei Trattati nei casi previsti: tra queste la
decisione del Consiglio 76/787 relativa alla elezione dei membri del Parlamento europeo a
suffragio universale diretto.
Infine altre decisioni hanno portata interistituzionale come ad esempio la decisione del
Parlamento di concedere il discarico alla commissione per l'esecuzione del bilancio o la
decisione con cui il Consiglio pu autorizzare spese superiori
eriori al limite di un 12 degli
stanziamenti aperti nel bilancio dell'esercizio precedente.
16. GLI ATTI NON PREVISTI
Nella prassi dell'Unione assistiamo all'emanazione da parte delle istituzioni di una serie di atti
che non rientrano in alcuna delle categorie
ca
di cui all'articolo
ll'articolo 288 TFUE e che talora neanche
sono contemplate dai Trattati.. La Corte di giustizia ha ammesso la loro legittimit e tra questi
rientrano:
Le comunicazioni, cui fa
f frequente ricorso la commissione per indicare le linee di
azione e i progetti in ordine alla preparazione di proposte normative pi complesse o
per chiarire
rire il punto di vista in ordine a certi problemi o per stabilire la sua dottrina nei
settori in cui dispone di potere decisori oppure le comunicazioni che raccolgono gli
sviluppi normativi
tivi giurisprudenziali relativi
relativ ad un'intera materia e indicano lo stato
della normativa dell'Unione
Unione
Le conclusioni e le risoluzioni, di solito adottate dal Consiglio e dal
d Consiglio europeo
chee chiariscono il pensiero dell'istituzione e spesso assumono valore di impegno
politico
programmi d'azione, dichiarazioni, deliberazioni, codici di condotta. Si tratta di atti
privi di valore obbligatorio incapaci
incapac di produrre effetti giuridici di cui i singoli possono
avvalersi. Il ricorso a tali atti ha posto dubbi di legittimit o di opportunit apparendo
incerta la loro natura nonch gli effetti che ne possono scaturire.
La Corte di giustizia
tizia si ritenuta competente a valutare la vera natura dell'atto
esaminando il suo contenuto e risalendo all'intenzione dei suoi autori.
a
L'idoneit
dell'atto a produrre effetti vincolanti risulta il criterio decisivo per la sua sindacabilit.
Cos la Corte non ha esitato ad annullare certe disposizioni ritenute avere effetti
vincolanti, per incompetenza dell'organo o per mancato rispetto delle regole di
procedura.
Si devono infine ricordare quegli atti (proposte, richieste, inviti) che preparano
l'adozione di altri atti tipici e che non hanno rilevanza esterna
esterna esaurendo i loro effetti
allinterno
interno dei procedimenti previsti per l'emanazione di atti normativi
normativi
lamiatesidilaur
33
Le dichiarazioni comuni e gli accordi interistituzionali firmate dai

da presidenti del
Parlamento, del Consiglio e della commissione, cui tali istituzioni ricorrono in modo
formale. Essi vengono adottate al fine di assumere una posizione comune su questioni
question
ritenute fondamentali oppure al fine di stabilire regole di comportamento, meccanismi
di coordinamento delle rispettive competenze o modalit di cooperazione in
determinate procedure,, nell'ottica di migliorare il loro svolgimento ed evitare possibili
conflitti.
Non pu escludersi tuttavia che alcuni di tali atti esplicano effetti giuridici, alla luce della loro
natura e della volont degli autori dell'atto di svincolarsi, indipendentemente dalla loro
forma: ad esempio
io le istituzioni saranno tenute
tenut a seguire la procedura per rispettare la
classificazione delle spese come definite nella dichiarazione comune delle tre istituzioni; una
decisione del Consiglio stata annullata dalla Corte per violazione di un accordo con la
commissione. Sul presupposto della portata vincolante, in quanto atto del Parlamento
produttivo di effetti giuridici nei confronti dei terzi, di un accordo interistituzionale
istituzionale concluso
tra il Parlamento e la commissione,
commi
stata invece rigettata la richiesta di sospensione
dell'applicazione dell'accordo
rdo in questione presentata da alcuni parlamentari europei e
fondata sulla pretesa violazione dei diritti loro attribuiti dall'articolo 230 TFUE.
Il Trattato di Lisbona riconosce anche formalmente la prassi degli accordi e intese istituzionali
tra Parlamento, Consiglio e commissione per definire le modalit di cooperazione che possono
rivestire carattere vincolante. Un esempio sono glii accordi e intese istituzionali
is
cui deve
giungere la commissione nel processo di programmazione annuale pluriennale. La produzione
produz
di effetti obbligatori collegabili a accordi dipender dalla volont espressa dalle istituzioni che
siano conclusi.
Naturalmente, gli atti in parola dovranno mantenersi e svolgersi nel rispetto dei Trattati, in
particolare non possono alterare i limiti
limiti delle competenze stabilite. Nella misura in cui
costituiscono
ono applicazione di disposizioni
disposizion dei Trattati,, sono sottoposte al controllo giudiziario
di conformit a queste ultime e la loro violazione
lazione pu essere sanzionata. Inoltre la violazione
da parte di norme
me derivate dagli obblighi chiari e incondizionati contenuti in una
dichiarazione comune potrebbe condurre all'annullamento delle prime.

lamiatesidilaur
34

Diritto Dell - Unione Europea - Strozzi Parte Istituzionale - 4 (1) .Sbloccato

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CAP 4 IL SISTEMA NORMATIVO

Pu succedere che il Consiglio

responsabilit dello Stato

consacrazione nella giurisprudenza

di tutela presenti nei vari ordinamenti nazionali.

rientra nella competenza concorrente dell'Unione,

dallo specifico settore di prevalente rilevanza dell'Unione

ma non di portata; alcuni diritti della CEDU prevedono una serie

Convenzione,, si tratta di tre sistemi autonomi di protezione dei diritti fondamentali

chiamata a verificare costantemente

trasgrediscono del pari ai loro obblighi, giacch la messa in atto del

controparti commerciali dell'Unione

10. IL DIRITTO DERIVATO

Innanzitutto devono fare riferimento alle proposte o ai pareri obbligatoriamente

11. ATTI A PORTATA GENERALE: I REGOLAMENTI

Inoltree gli Stati sono tenuti a fornire all'Unione

Per info su riassunti e tesi contattare: lamiatesidilaurea@yahoo.it

In secondo luogo la direttiva pu ritenersi immediatamente efficace all'interno degli stati

nel carattere immediatamente

Le dichiarazioni comuni e gli accordi interistituzionali firmate dai

Per info su riassunti e tesi contattare: lamiatesidilaurea@yahoo.it

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