Conf Servizi 25 09 2019

Le nuove regole in materia di
conferenza di servizi:
risvolti applicativi e pronunce
giurisprudenziali
Raffaella Quitadamo e Manuela Tosi

Sala Ex Caccia
Viale Piceno 60, Milano
25 settembre 2019
Agenda
Introduzione
Principali problemi della conferenza di servizi e ruolo della PA
Sintesi sulle tipologie di conferenza e giurisprudenza
Conferenza decisoria-istruttoria-preliminare
Casi concreti: caso 1 e caso 2
Conclusioni
2
25 settembre 2019 – Sala Ex Caccia, Viale Piceno 60, Milano
Introduzione
3
Le due ANIME della Conferenza di servizi
Velocizzare i meccanismi decisionali quando sono coinvolti

più interessi
Coordinare gli organi di diverse pubbliche amministrazioni e

gli interessi che rappresentano
4
Principali problemi della conferenza di
servizi e ruolo della PA nel parere del
Consiglio di Stato
5
Parere n. 890 del 07/04/2016- Sent. 1457 del 6 marzo 2018
SUPPLIRE ALL’IMPOSSIBILITA’ DEL LEGISLATORE DI

DEFINIRE GERARCHIE DI FINALITA’ E DI INTERESSI
Affidata alla capacità dei soggetti presenti in conferenza la composizione
dei valori in gioco.
PRINCIPALI L’Amministrazione procedente deve essere capace:
- Punto di vista organizzativo-procedimentale: condurre la conferenza di
PROBLEMI DELLA
servizi verso la tempestiva assunzione della decisione finale
CONFERENZA DI - Punto di vista professionale: trovare la soluzione al problema dei cittadini
SERVIZI -- Punto di vista giuridico: assumersi la responsabilità senza timori
piuttosto che preferire soluzioni più prudenti ma meno efficaci
- Punto di vista tecnico: non limitarsi all’analisi del profili giuridico-
amministrativo ma anche gli aspetti economici misurando l’impatto delle
misure amministrative da adottare
Il modello di correttezza e buona amministrazione si è andato evolvendo

nel diritto vivente: alla tradizionale funzione di garanzia della legalità nel
perseguimento dell’interesse pubblico, la funzione amministrativa viene a
RUOLO DELLA PA rivestire un ruolo di preminente importanza per la creazione di un contesto
idoneo a consentire l’intrapresa di iniziative private, anche al fine di
accrescere la competitività del Paese nell’attuale contesto internazionale,
secondo la logica del confronto e del dialogo tra PA e cittadino
6
Sintesi sulle tipologie di conferenze e
giurisprudenza
7
Le tipologie di conferenza
La conferenza di servizi (artt. 14 e seguenti, legge 241/1990) è un modulo

procedimentale semplificato che snellisce l’azione della PA nelle decisioni su
progetti di opere pubbliche o di interventi privati.
privati
Non è un organo collegiale, ma un modo per riunire tutte le decisioni in un
unico momento.
E’ indetta qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari
interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo (tramite
Istruttoria l’acquisizione di atti istruttori come gli accertamenti). La sua
indizione non è obbligatoria
E’ necessaria e obbligatoria per acquisire pareri, intese, concerti,

Decisoria nulla osta o altri atti di assenso, di competenza di diverse
amministrazioni, e quindi “decidere” in modo collettivo relativamente
ad un determinato progetto
Per progetti di particolare complessità e di insediamenti produttivi
Preliminare di beni e servizi, è indetta su richiesta dell'interessato, per verificare
la fattibilità dell’intervento
8
Conferenza decisoria-istruttoria-preliminare
9
Conferenza decisoria Consiglio di Stato n. 5044 del 2016
La conferenza di servizi non costituisce solo un «momento di semplificazione dell’azione
amministrativa….ma anche e soprattutto un momento di migliore esercizio del potere
discrezionale della PA, attraverso una più completa ed approfondita valutazione degli
interessi pubblici (e privati) coinvolti, a tal fine giovandosi dell’esame dialogico e
sincronico degli stessi
Istanza di autorizzazione unica per la costruzione di taluni parchi eolici in
territorio pugliese RESPINTA, all’esito di una conferenza di servizi, a
seguito di una determinazione conclusiva negativa dell’ Amministrazione
Vicenda procedente, espressamente sui pareri ostativi di due amministrazioni
portatrici di interessi sensibili , rilasciati con note scritte al di fuori della
riunione conferenziale
Tar Puglia, pur avendo accertato l’irritualità procedimentale dei due pareri,
respingeva il ricorso «l’acquisizione al di fuori della conferenza di servizi di
taluni pareri non può considerarsi violativa delle disposizioni in tema di
I Grado
conferenza di servizi», deve «ritenersi ammissibile la trasmissione di note
scritte quando, come accaduto nel caso di specie, sia comunque rispettato il
principio del contraddittorio»
Il Consiglio di Stato ribalta la sentenza riconoscendo «l’esame dei profili di
II
criticità espressi dai due pareri» «pena l’elusione del principio del dissenso
Grado costruttivo»
10
TRACCIA UN PERIMETRO ESEGETICO COMPLETO DELL’ISTITUTO
In difetto di tutti gli apporti normativamente previsti, prima fra tutti la presenza
contestuale in conferenza dei soggetti portatori di interessi, la conferenza
risulterebbe ILLEGITTIMA» perché viziata da ECCESSO DI POTERE PER
DIFETTO DI ISTRUTTORIA per traslazione, perché carente sotto il profilo
«completezza ed esaustività della motivazione»
Centralità del duplice principio della necessaria acquisizione del dissenso in

conferenza, nonché del cd. dissenso costruttivo, in forza del quale la partecipazione
personale alle sedute della conferenza rappresenta uno dei presupposti necessari
per far sì che la conferenza si configuri in modo effettivo quale modulo di
partecipazione che consente, nella piena contestualità e in base al principio della
leale collaborazione istituzionale, di procedere all’esame contestuale dei vari
interessi pubblici coinvolti dal procedimento»
11
Tale principio, in quanto essenziale ai fini del corretto funzionamento dell’istituto,

non ammette deroga nemmeno per le amministrazioni preposte alla cura degli
interessi sensibili, «non potendosi riconoscere a tali amministrazioni una sorta di
indistinto statuto differenziato per ciò che attiene la rappresentazione della propria
posizione ostativa»
OBBLIGO DI RINNOVARE IL PROCEDIMENTO RICONVOCANDO LA

CONFERENZA DI SERVIZI
Principio di contestualità: prioritario e ineludibile
12
Conferenza decisoria Consiglio di Stato n. 6342/1918
L'art. 12 del D.Lgs. 387/03 che disciplina l'autorizzazione unica, ha previsto la

convocazione di una conferenza di servizi in cui tutte le Amministrazioni interessate dal
progetto con competenza propria in materia, sono tenute a partecipare ed esprimere i
pareri di cui sono investiti per legge secondo le dinamiche collaborative proprie dello
strumento di semplificazione procedimentale previsto dalla legge
Istanza di autorizzazione unica per la costruzione di un impianto

fotovoltaico in territorio pugliese RESPINTA, all’esito di una conferenza di
Vicenda servizi, a seguito di una determinazione conclusiva negativa dell’
Amministrazione procedente, espressamente su un parere negativo reso da
ARPA PUGLIA al di fuori della conferenza
Su ricorso dell'azienda il Tar Puglia ha riconosciuto l'illegittimità del

diniego in quanto fondato solo sul parere negativo espresso da ARPA,
I Grado omettendo di considerare le specifiche risultanze della conferenza di servizi
e senza tener conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede.
Su appello della Regione Puglia il Consiglio di Stato afferma che il parere

II negativo espresso al di fuori della conferenza è ILLEGITTIMO PER
Grado INCOMPETENZA alla stregua di un atto adottato da un'Autorità priva di
potere in materia
13
Conferenza decisoria Corte Costituzionale sent. 9 del 25 Gennaio 2019
La conferenza di servizi costituisce un modulo procedimentale-organizzativo

suscettibile di produrre un’accelerazione dei tempi procedurali e nel contempo un
esame congiunto degli interessi pubblici coinvolti
Con ricorso del 15 febbraio 2018 Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha promosso
questioni di legittimità costituzionale degli artt 2 comma 1 let) b e 10 comma 1 let d)
numero 9 della Legge della Regione Lombardia 12 dicembre 2017, n. 36 Disposizioni
Vicenda per l’adeguamento dell’ordinamento regionale ai decreti relativi alla disciplina sulla
SCIA, sulla conferenza di servizi, sulla VIA nonché di ulteriori misure di
razionalizzazione
Qualora la determinazione da assumere in conferenza di servizi presupponga o implichi

anche l’adozione di un provvedimento di competenza di un organo di indirizzo
Norme politico, tale provvedimento è acquisito prima della convocazione della conferenza di
violate servizi o successivamente alla determinazione motivata di conclusione della stessa
conferenza. In caso di acquisizione successiva l’efficacia della determinazione è
sospesa nelle more della formalizzazione dello stesso provvedimento
Art 117 cost. eccedono le competenze introducendo una fase integrativa dell’efficacia e
Norme costituisce aggravamento del procedimento –livelli essenziali delle prestazioni
contestate Art. 27 bis d.lgs. 152/06 e 14 ter Legge 241/90: la determinazione conclusiva non
sostituisce il provvedimento finale
14
La Valutazioni Ambientali
Nel rendere il giudizio di valutazione di impatto ambientale

l'amministrazione esercita un'amplissima discrezionalità che non si
esaurisce in un mero giudizio tecnico, in quanto tale suscettibile di
verificazione tout court sulla base di oggettivi criteri di misurazione, ma
presenta al contempo profili particolarmente intensi di discrezionalità
amministrativa e istituzionale in relazione all'apprezzamento degli
interessi pubblici e privati coinvolti”
“la valutazione di impatto ambientale non si sostanzia in una mera

verifica di natura tecnica circa l'astratta compatibilità ambientale
dell'opera, ma implica una complessa e approfondita analisi
comparativa tesa a valutare il sacrificio ambientale imposto rispetto
all'utilità socio-economica, tenuto conto anche delle alternative possibili
e dei riflessi sulla cd opzione zero (da ultimo Consiglio di Stato sent. N
1236/2018 e le sentenze conformi n. 300/2016, 4928/2014, 4566/2014)”
15
Conferenza decisoria TAR Liguria sent. 656/2018
Il ritardo nell’espressione delle decisioni di competenza equivale quindi automaticamente

all’espressione di assenso sulla proposta. Nel caso di specie il termine perentorio non è stato
rispettato né dalla Soprintendenza né dalla Regione. Pertanto si è realizzata l’ipotesi
normativamente prevista di silenzio significativo e le determinazioni di competenza di tali
soggetti devono intendersi acquisite senza condizioni. Non rilevano le comunicazioni
pervenute da detti enti oltre il termine, e delle quali la determinazione finale della
conferenza non deve tenere conto. Ciò importa che il provvedimento conclusivo dell’iter
risulta illegittimo nella parte in cui richiama e fa proprie le prescrizioni pervenute
intempestivamente.
QUALI
VALUTAZIONE DI IMPATTO
PROVVEDIMENTI VALUTAZIONE DI INCIDENZA (VINCA)
AMBIENTALE (VIA)
SONO ESCLUSI
DALL’APPLICAZIONE
DEL SILENZIO
VALUTAZIONE AMBIENTALE AUTORIZZAZIONI EMISSIONI IN
ASSENSO?
STRATEGICA (VAS) ATMOSFERA
I casi in cui disposizioni del
diritto dell'unione europea
richiedono l'adozione di AUTORIZZAZIONE INTEGRATA
AUTORIZZAZIONI SCARICHI
provvedimenti espressi AMBIENTALE (AIA)
16
Rappresentante unico: il parere del Consiglio di Stato
Parere n. 1127 del 27/04/2018
Vanno evitate sovrapposizioni e confusioni di ruoli, distinguendo i

ruoli del RUAS e dell’amministrazione statale procedente, anche
DISTINZIONE DI quando quest’ultima è chiamata ad esprimere, altresì, atti di assenso,
RUOLO TRA pena, altrimenti, uno sdoppiamento delle funzioni in capo allo stesso
RAPPRESENTANTE soggetto difficilmente comprensibile.
UNICO E AMM.NE Ma le scelte procedurali del legislatore non escludono che si possa
PROCEDENTE giungere a configurare un rappresentante unico completamente
coincidente anche con l’Amministrazione procedente, mancando tra
l’altro una norma che espressamente lo vieti
RUAS le amministrazioni statali sono rappresentate da un unico

soggetto (art.
(art 14-ter,
14 ter, c. 4)
DIFFERENZA TRA
RUR tutte le amministrazioni riconducibili alla stessa regione (art.
RUAS E
14-ter, c. 5)
RAPPRESENTANTE
UNICO REGIONALE
Ad esempio, in materia di soggetti con competenze ambientali, dato che
(RUR), IN RELAZIONE
l’ISPRA è un ente non economico statale, mentre le ARPA sono
AGLI ENTI
articolazioni degli enti locali di rispettivo riferimento, la prima ha
RAPPRESENTATI
pieno titolo per partecipare alla conferenza con un proprio
rappresentante, distinto dal RUAS
17
Conferenza istruttoria: giurisprudenza
conferenza di servizi per il rilascio da parte del Ministero dello Sviluppo economico,
d’intesa con la regione interessata dell’autorizzazione unica per la costruzione e
l’esercizio di centrali elettriche di potenza superiore a 300 MW termici
conferenza di servizi prevista dall’art. 208 del decreto legislativo n. 152/2006

nell’ambito del procedimento finalizzato al rilascio dell’autorizzazione unica per la
realizzazione di nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti
conferenza di servizi che era prevista dal codice degli appalti nel procedimento per
l’approvazione dei progetti preliminari delle infrastrutture strategiche. Oltre a
qualificare espressamente la conferenza come istruttoria (art. 165, comma 4), prevede
una dettagliata disciplina della stessa (art. 168) e precisa che ad essa non si applicano
le previsioni degli articoli 14 e seguenti della legge n. 241/1990
conferenza prevista dall’art. 34 del decreto legislativo n. 267/2000 al fine di

“verificare la possibilità di concordare” la conclusione di un accordo di programma
(comma 3), avente ad oggetto “la definizione e l’attuazione di opere, di interventi o di
programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l’azione
integrata e coordinata di comuni, di province e regioni, di amministrazioni statali e di
altri soggetti pubblici, o comunque di due o più tra i soggetti predetti” (comma 1)
18
Le autorizzazioni ambientali uniche
TAR Campania (NA) Sez. V n. 7194 del 17 dicembre 2018
“Il procedimento di rilascio delle autorizzazioni per la realizzazione e gestione

di nuovi impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti disciplinato dall'art. 208,
d.lg. n. 152 del 2006 costituisce sostanziale riproduzione del precedente istituto
di cui all'art. 27, d.lg. n. 22 del 1997, abrogato dall'art. 264 del medesimo
d.lgs. n. 152 del 2006; caratteristica comune ad entrambi i modelli
procedimentali è la natura istruttoria della Conferenza di Servizi che precede
la decisione finale sulla realizzabilità dell'impianto, quest'ultima affidata
all'esclusiva competenza dell'autorità regionale. La Conferenza di Servizi in
oggetto, insomma, costituisce una Conferenza istruttoria e non decisoria,
rappresentando uno strumento di mera emersione e comparazione di tutti gli
interessi coinvolti….”.
19
“L'autorizzazione unica regionale disciplinata dall’art. 208 costituisce anche

titolo abilitativo edilizio alla realizzazione dell’impianto di smaltimento o
recupero di rifiuti, posto che le autonome e specifiche attribuzioni in materia
spettanti all’amministrazione comunale rifluiscono nella prevista conferenza di
servizi, in cui si vede coinvolta la stessa amministrazione comunale e che
rappresenta luogo procedimentale di complessiva valutazione del progetto
presentato
Nel provvedimento in parola sono state, cioè, riunite e concentrate dal
legislatore tutte le competenze amministrative di verifica e controllo di
compatibilità con le varie prescrizioni urbanistiche, di pianificazione settoriale,
nonché l’accertamento dell’osservanza di ogni possibile vincolo afferente alla
realizzazione dell’impianto in armonia col territorio di riferimento, dal momento
che l’art. 208, comma 6, del d.lgs. n. 152/2006, assegna al provvedimento
regionale conclusivo del procedimento una funzione sostitutiva di tutti gli atti e
provvedimenti ordinariamente di competenza di altre autorità territoriali, ivi
compresa l’eventuale variante urbanistica” TAR Umbria Sez. I n. 680 del 14
dicembre 2018
20
Conferenza preliminare
Conferenza preliminare sul PROGETTO DI FATTIBILITA’

TECNICO-ECONOMICA
Conferenza decisoria sul PROGETTO DEFINITIVO
ART. 27 CODICE APPALTI
21
Può essere indetta dall’amministrazione procedente per valutare:

• progetti preliminari di particolare complessità
• progetti riguardanti insediamenti produttivi di beni e servizi
• la realizzazione di opere pubbliche
può essere indetta su impulso del privato – e con costi a suo carico – al fine di
verificare, prima della presentazione del progetto definitivo, quali siano le
condizioni per ottenere i necessari atti di assenso (pareri, intese, concerti, nulla
osta, autorizzazioni, concessioni o altri atti di assenso, comunque denominati)
MODALITÀ DI SVOLGIMENTO ART 14-BIS con abbreviazione dei termini
fino alla metà»
22
STUDIO DI FATTIBILITÀ = elaborato che definisce

preliminarmente il progetto che si intende realizzare e le modalità
con cui si intende farlo
Per le opere pubbliche o d’interesse generale la conferenza di

servizi si esprime sul «PROGETTO DI FATTIBILITÀ TECNICA
ED ECONOMICA» (coerenza terminologica con il Codice degli
Appalti)
23
Ricevuta l’istanza o il progetto definitivo, l’amministrazione procedente
indice la successiva conferenza direttamente in forma simultanea
In questa sede le amministrazioni coinvolte devono attenersi a quanto

indicato nella conferenza preliminare: le determinazioni espresse nella
conferenza preliminare possono essere motivatamente modificate o
integrate solo in presenza di significativi elementi emersi nelle fasi
successive del procedimento, anche a seguito delle osservazioni degli
interessati sul progetto definitivo
Si ritiene pertanto opportuno verbalizzare l’esito della Conferenza a cura

dell’Ente procedente, tenuto conto della rilevanza – per lo svolgimento
della successiva Conferenza simultanea – delle determinazione espresse in
24
Conferenza di servizi art. 27 Codice Appalti
L'approvazione dei progetti da parte delle amministrazioni viene effettuata in

conformità alla legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni, e alle
disposizioni statali e regionali che regolano la materia.
materia Si applicano le disposizioni
in materia di conferenza di servizi dettate dagli articoli 14 e seguenti della citata
legge 241 del 1990
In sede di conferenza dei servizi di cui agli articoli 14 bis della legge n. 241 del
1990 sul progetto di fattibilità, con esclusione dei lavori di manutenzione
ordinaria, tutte le amministrazioni e i soggetti invitati, ivi compresi gli enti gestori
di servizi pubblici a rete per i quali possono riscontrarsi interferenze con il
progetto, sono obbligati a pronunciarsi sulla localizzazione e sul tracciato
dell’opera, anche presentando proposte modificative, nonché a comunicare
l’eventuale necessità di opere mitigatrici e compensative dell’impatto. In tale fase,
gli enti gestori di servizi pubblici a rete forniscono, contestualmente al proprio
parere, il cronoprogramma di risoluzione delle interferenze.
25
Conferenza di servizi art. 27 Codice Appalti
Salvo circostanze imprevedibili, le conclusioni adottate dalla conferenza in merito

alla localizzazione o al tracciato, nonché al progetto di risoluzione delle
interferenze alle opere mitigatrici e compensative, ferma restando la procedura
per il dissenso di cui all’articolo 14
14-bis,
bis, comma 33-bis
bis e all'articolo 14
14-quater,
quater,
comma 3 della predetta legge, non possono essere modificate in sede di
approvazione dei successivi livelli progettuali, a meno del ritiro e della
ripresentazione di un nuovo progetto di fattibilità
In relazione al procedimento di approvazione del progetto di fattibilità di cui al

comma 3, gli enti gestori delle interferenze già note o prevedibili hanno l'obbligo di
verificare e segnalare al soggetto aggiudicatore la sussistenza di interferenze non
rilevate con il sedime della infrastruttura o dell'insediamento produttivo, e di
elaborare, a spese del soggetto aggiudicatore, il progetto di risoluzione delle
interferenze di propria competenza. Il soggetto aggiudicatore sottopone a verifica
preventiva di congruità i costi di progettazione per la risoluzione delle interferenze
indicate dall'ente gestore. La violazione di tali obblighi che sia stata causa di
ritardato avvio o anomalo andamento dei lavori comporta per l’ente gestore
responsabilità patrimoniale per i danni subiti dal soggetto aggiudicatore
26
Conferenza preliminare: impugnabilità dell’atto conclusivo
«... le acquisizioni maturate nella conferenza preliminare (in ordine ai

pareri, nulla osta e ogni altro atto di assenso necessario ai fini della
approvazione dell’intervento proposto), si consolidano e si riverberano sulla
successiva approvazione sia dei progetti di fattibilità o preliminari, sia del
progetto definitivo; e possono essere modificate solo sulla base di
sopravvenienze (di fatto o di diritto, si dovrebbe ritenere).
Ne deriva come conseguenza che il possibile consolidamento degli effetti

della conferenza preliminare, nei termini sinteticamente descritti, implica la
necessità, per i soggetti che si ritengano lesi nelle loro situazioni giuridiche,
di impugnare l’atto conclusivo»
conclusivo
TAR Sardegna, sez. I, 8 marzo 2018 n. 185
27
Casi concreti: caso 1 e caso 2
28
Caso 1
L’ azienda presenta un’istanza per l’approvazione di un progetto di

DISCARICA attraverso i procedimenti di Valutazione di Impatto
Ambientale e di Autorizzazione Integrata Ambientale
Si avvia la procedura VIA attraverso pubblicazione su quotidiano

locale e subito arrivano osservazioni da parte dei Comuni e dei
comitati di cittadini
29
Caso 1
Prima conferenza di servizi
Coinvolti 3 Comuni, 6 comitati, ARPA, ATS, Parco e Consorzio oltre ai

rappresentanti della Città Metropolitana e della società proponente. Si
conclude con l'esplicitazione delle diverse posizioni anche in contrasto e
con una serie di richieste di integrazioni all'azienda
Seconda conferenza di servizi
Medesimi partecipanti della prima che consegnano i propri contributi di

valutazione. C'è tensione e i Comuni chiedono di verificare l'idoneità dei
pareri, della procedura, essendo pendenti due ricorsi al TAR, oltre alla
“credibilità” del proponente
Nel corso dell'istruttoria emergono degli elementi tecnici da approfondire

aventi possibile carattere ostativo e il procedimento viene sospeso con
decreto dirigenziale di prolungamento dei termini
30
Caso 1
L'autorità procedente arriva alla conclusione e il provvedimento di VIA

positivo viene rilasciato a fronte dell'attuazione di una serie di
prescrizioni inerenti anche le caratteristiche strutturali del progetto stesso
Il provvedimento viene impugnato davanti al TAR con tre ricorsi,

promossi dal Parco, dai Comuni e dai Comitati più l'intervento ad
adiuvandum di 15 comuni limitrofi
31
Caso 1
Parte il procedimento di AIA previa presentazione di un progetto

modificato in quanto ottemperante alle prescrizioni VIA
Prima Conferenza di servizi
I rappresentanti di 6 comitati partecipano come uditori e presentano

ulteriori osservazioni; i 3 Comuni e il Parco illustrano e consegnano il
contributo di un tecnico esperto
Nel corso della seduta emerge un aspetto di criticità tecnica del

progetto e si conclude negativamente sulla base dei prevalenti pareri
negativi espressi e quanto complessivamente emerso nel confronto
Si arriva ad una comunicazione di preavviso di rigetto ai sensi dell' art.

10 bis della Legge 241/90 con interruzione dei termini
32
Caso 1
Arrivano osservazioni dai Comitati, dai Comuni e dal Parco con nuovi
documenti redatti da esperti
La società controdeduce alle osservazioni di Città Metropolitana e dei

soggetti coinvolti apportando una modifica progettuale ancora in
diminuzione, volta a superare le criticità oggetto del preavviso di
conclusione negativa
si conclude prendendo atto dei pareri negativi espressi dai Comuni, delle
valutazioni tecniche favorevoli degli organi tecnici,
tecnici del parere favorevole
di Città Metropolitana come autorità procedente e come titolare di una
serie di funzioni coinvolte nel procedimento (Acque, cave)
33
Caso 1
Viene rilasciato il provvedimento di AIA che approva un progetto

ridimensionato e con una serie di prescrizioni stringenti, inerenti in
particolare le attività di compensazione e mitigazione ambientale
Il supporto MOTIVAZIONALE è particolarmente corposo e descrive

dettagliatamente le condizioni di fatto e le ragioni giuridiche che hanno
condotto alla decisione
34
Caso 1
Manifestazioni, presidi e numerosi articoli di giornale
Tentativo di conciliazione
Ricorso dei Comuni, del Parco, ad adiuvandum della Regione, di imprese

limitrofe e dell'azienda
In corso altri tre giudizi amministrativi relativi all'area interessata

dall'insediamento nei confronti della medesima società
35
Caso 1
In sintesi i numeri:
6 comitati
3 comuni che diventano 15 in sede di contenzioso
1 Parco
4 conferenze di servizi
1 incontro di mediazione presso l'Organismo di Conciliazione di Milano
2 modifiche progettuali e numerose prescrizioni
12 ricorsi al TAR
36
Caso 1: Analisi, considerazioni e riflessioni
Il conflitto ambientale è iniziato subito, nel tentativo di impedire la

realizzazione del progetto, in un processo di difesa strenua del territorio
da parte delle comunità coinvolte
Nè da parte dell'azienda nè degli Enti coinvolti è partita un'iniziativa di

ascolto e partecipazione
37
Episodio amministrativo COMPLESSO
Autorità procedente coinvolta in un meccanismo complicato
●obbligo di rispetto delle norme o dei loro combinati disposti, non

sempre di facile interpretazione
●obbligo dell’inclusione e del coinvolgimento di tutti i portatori di

interesse
●obbligo sempre più pressante di rispetto dei tempi procedimentali
●obbligo di imparzialità nella decisione finale da adottare sulla

base delle posizioni prevalenti
38
Episodio amministrativo complesso
La finalità normativa di arrivare ad una conclusione positiva del

procedimento ha visto:
-Più richieste di integrazioni
-Due modifiche progettuali
Valutazione finale compiuta sul bilanciamento di più interessi

•Aspettativa del privato
Impatto ambientale sul territorio
•Impatto
•Interesse pubblico alla realizzazione del progetto
39
Decisione finale: i soggetti coinvolti, nonostante le diverse

occasioni di partecipazione, hanno avuto la percezione di un'
imposizione di decisioni progettuali sul proprio ambito territoriale
Questo ha visto la mobilitazione attraverso manifestazioni di

protesta e presidi, mai attraverso azioni propositive.
La strategia esclusiva adottata fin dall'inizio dall'azienda ha

gravato sulla fase successiva del confronto perché ha acuito la
diffidenza della popolazione trasformandola in sfiducia
40
Il conflitto ambientale è arrivato ad avere una particolare risonanza anche

a livello mediatico e questo non ha facilitato la discussione, ma ha
complicato la gestione di quei rapporti che naturalmente ci dovrebbero
essere e che, quando poi invece il confronto diventa conflitto, rischiano di
diventare più difficilmente gestibili
Anche la via giudiziaria, il ricorso al TAR è una strada insoddisfacente

perché ai giudici amministrativi non può essere lasciato il compito di
approfondire e risolvere le questioni di sostanza
41
Comuni e Comitati fin dall’inizio hanno assunto un atteggiamento

intransigente, refrattario all’ altrui disponibilità al dialogo
Nel momento in cui si è cercato di costruire la decisione, non è stato

possibile attuare il dialogo, nel tentativo di migliorare la qualità stessa del
processo decisionale
L’autorità procedente ha dovuto fare sintesi delle posizioni, ritenendo

assentibile un progetto faticosamente rimodulato e accompagnato da uno
strumentario prescrittivo, risultato del contemperamento delle
contrapposte esigenze
42
Nonostante i forti apporti e la profonda istruttoria si è concretizzata la

sensazione che il processo partecipativo si fosse ridotto ad un mero
momento consultivo in un percorso tecnico-amministrativo già pervenuto
alla costruzione di una decisione
Per un'effettiva inclusività è necessario creare un'evoluzione in senso

condiviso delle scelte, possibile solo con la collaborazione tanto delle
amministrazioni comunali quanto delle aziende, svincolati da logiche di
immagine o di consenso
Il processo di negoziazione diventa possibile quando gli attori riescono

razionalmente a misurare la differenza tra i benefici ottenibili in assenza
di accordo e quelli ottenibili con il raggiungimento, cosa che non è
accaduta nel caso di specie
La centralità del dialogo, il riconoscimento delle diverse posizioni, la

costruzione di un clima di fiducia sono elementi fondanti la
collaborazione necessaria alla costruzione di una decisione condivisa
43
Caso 2
L’ azienda presenta un’istanza per l’installazione e l'esercizio di un

impianto di produzione di biogas e biometano da f.o.r.s.u. ex art. 12 D.
Lgs. 387/03
Il progetto si inserisce in un' area che il Comune nella propria attività

pianificatoria aveva destinato, attraverso una variante al PGT proprio
alla suindicata finalità
44
Caso 2
Prima conferenza di servizi
Convocati 18 soggetti di cui 3 Comuni, Ministeri, Regione, ARPA, ATS, 2

Consorzi più uffici della Città Metropolitana e la società proponente. Si
conclude con parere negativo con preavviso di diniego ex art, 10 bis
legge 241/90 per sostanziale incompletezza della documentazione
Dopo la presentazione di integrazioni documentali, incontri dell’azienda

con i Comuni per gli aspetti viabilistici e proroghe di termini, si fa
ripartire il procedimento
45
Caso 2
Medesimi partecipanti della prima più 2 associazioni ambientaliste, un

soggetto privato e più comitati accompagnati da uno staff di tecnici
Corpose relazioni tecniche da parte dei Comuni confinanti in merito alla

materia odori
Mail del privato che manifesta delusione per la gestione della conferenza
“il ruolo dei titolari di procedimenti di questo tipo non è solo burocratico, di mera
verifica che un impianto sia a norma in quanto per fare ciò basterebbe un semplice
software con un buon algoritmo ma di conciliare le esigenze della società con la
tutela dell'ambiente e la difesa della salute e della sicurezza dei cittadini” “il
privato che si inserisce in un tale processo è solo uno strumento e il suo ruolo deve
rimanere tale e si deve adeguare alle scelte che i funzionari preposti scelgono per
la realizzazione degli impianti e per il raggiungimento dell'obiettivo”
46
Caso 2
Date le numerose sollecitazioni tecnico-partecipative intervenute da parte

di soggetti interessati, è stato aperto un tavolo tecnico che vede coinvolti
Comuni, società proponente, Enti tecnici ed esperti dei Comitati per
oggettivare le numerose richieste di integrazioni e trovare una soluzione
tecnica condivisibile in ordine alle varie modifiche progettuali proposte,
da istruire e condividere
Sospensione del procedimento per problematica giuridica (End of

waste)
47
Caso 2
Terza conferenza di servizi
Manca il parere di ATS e si riconvoca la seduta a breve
Si conclude così
«Considerato che le criticità emerse sono state valutate e approfondite
nell’articolato percorso istruttorio
Fatto presente che si è provveduto a condividere, anche attraverso

concertazione e tavoli, gli aspetti tecnici che hanno condotto ad una
complessiva rielaborazione progettuale dell’impianto
Fatto, altresì, presente che il progetto definitivo è stato riproposto

secondo le indicazioni formalizzate nelle richieste di integrazioni
formulate in più fasi da parte di tutti i soggetti partecipanti al
procedimento
48
Caso 2
Sulla base di tutte le risultanze istruttorie e delle POSIZIONI

PREVALENTI espresse, la CDS non evidenzia motivi ostativi alla
conclusione del procedimento ai sensi dell’art. 14 ter della L. 241/90
Esprime valutazione favorevole all’approvazione del progetto ai sensi del

D. Lgs387/03
Il rilascio del provvedimento di autorizzazione costituirà

DETERMINAZIONE MOTIVATA DI CONCLUSIONE DEL
PTOCEDIMENTO AI SENSI DELL’ ART. 14 QUATER DELLA l. 241/90°
e avverrà previa acquisizione della necessaria disponibilità delle aree e il
rilascio della concessione viabilistica.
I termini del procedimento restano sospesi
49
Caso 2
In sintesi
I pareri negativi dei Comuni, poiché basati su eccezioni oggetto di

confronto dialogico in sede conferenziale, sono stati valutati nel processo
di contemperamento degli interessi
50
Caso 2
Il Comune ha presentato opposizione alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri ai sensi dell’art. 14-quinquies della legge 241/90
E’ stata convocata una riunione istruttoria: presenti CM, 3 Comuni,

Presidenza del Consiglio dei Ministri
Sono state illustrate le posizioni e il Consigliere ha invitato ai sensi

dell’art 14 quinquies della Legge 241/90 a «ricercare una possibile
composizione della questione»
Le amministrazioni presenti, considerata l’impossibilità di raggiungere un

accordo, concordano sull’opportunità di proseguire in ambito territoriale,
l’approfondimento su eventuali possibili soluzioni
Rileva che l’opposizione è stata presentata contro il verbale della

conferenza che non è stato qualificato nel caso di specie come
determinazione motivata di conclusione del procedimento, quindi è
improcedibile e potrà essere ripresentata nei confronti della stessa
51
Carattere di norma speciale dell'art. 12 del d.lgs. 387/2003 rispetto alla

disciplina generale di cui all'art 14 quater della Legge 241/90 «che
esige, dopo la conclusione della conferenza di servizi, l’atto di
autorizzazione unica; sicchè per quanto riguarda lo specifico
procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica, l’istituto della
conferenza di servizi resta caratterizzato da una struttura dicotomica
articolata in una fase che si conclude con la determinazione della
conferenza (anche se di tipo decisorio) di valenza endoprocedimentale e
la successiva fase che si conclude con l'adozione del provvedimento
finale di valenza esoprocedimentale effettivamente determinativa della
fattispecie”. sentenza (TAR Campania (NA) Sez. VII n. 3669 del 4 luglio
2019) .
52
“L'art. 12 D.Lgs. n. 387 del 2003 (adottato dal legislatore nazionale in

attuazione di direttiva comunitaria e ispirato a principi di
semplificazione e accelerazione delle procedure finalizzate alla
realizzazione e gestione degli impianti di energia elettrica prodotta da
fonti energetiche rinnovabili e, segnatamente, da fonte eolica), ha
previsto una autorizzazione unica, che sostituisce tutti i pareri e le
autorizzazioni altrimenti necessari, e in cui confluiscono anche le
valutazioni di carattere paesaggistico, nonché quelle relative alla
esistenza di vincoli di carattere storico-artistico, tramite il meccanismo
della Conferenza di servizi. Pertanto, l'organo competente al rilascio
dell'autorizzazione unica compie la valutazione comparativa di tutti gli
interessi coinvolti, tenendo conto delle posizioni di dissenso espresse dai
partecipanti alla Conferenza di servizi (cfr. Cons. St., Sez. VI, 22 febbraio
2010 n. 1020) (TAR Lombardia (BS) Sez.I n.1726 del 13 dicembre 2011)”
53
Conclusioni
54
CRISI del processo di decisione pubblica: la legge che dovrebbe
essere l’atto politico per eccellenza è incerta e sempre meno capace
di regolare gli interessi in gioco
Trasferimento del «conflitto» in sede PROCEDIMENTALE: se

anche in questa sede non si riesce a comporre in modo effettivo il
conflitto
Trasferimento del «conflitto» in sede GIUDIZIARIA: offuscamento

dell’Amministrazione, diffusione dell’idea che quello che non è
possibile dall’amministrazione si possa ottenere dal giudice
amministrativo
55
La PA deve cercare di recuperare il suo «insostituibile» ruolo anche
imparando a sfruttare tutte le potenzialità della
CONFERENZA DI SERVIZI
soprattutto quella di comporre i conflitti tra le Pubbliche Amministrazioni
56
Raffaella Quitadamo e Manuela Tosi
Citta metropolitana di Milano
Il seminario è inserito nel progetto METROPOLI STRATEGICHE,

finanziato dal PON Governance e Capacità Istituzionale, coordinato da
ANCI, che si pone l’obiettivo di accompagnare i cambiamenti
organizzativi e lo sviluppo delle competenze legate alle innovazioni
istituzionali nelle Città Metropolitane.
57

Conf Servizi 25 09 2019

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