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LA TUTELA GIURISDIZIONALE

DEGLI INTERESSI COLLETTIVI


PUBBLICAZIONI DEL DIPARTIMENTO DI SCIENZE GIURIDICHE
UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI ROMA «LA SAPIENZA»

1. LEOPOLDO TULLIO (a cura di), La nuova disciplina del trasporto aereo. Commento
della Convenzione di Montreal del 28 maggio 1999, 2006.
2. FABIO VECCHI, Gli accordi tra potestà civili ed autorità episcopali, 2006.
3. ANDREA LONGO, I valori costituzionali come categoria dogmatica. Problemi e ipo-
tesi, 2007.
4. BEATRICE SERRA, Arbitrium et aequitas nel diritto amministrativo canonico, 2007.
5. GIANLUCA BASCHERINI, Immigrazione e diritti fondamentali. L’esperienza italiana
tra storia costituzionale e prospettive europee, 2007.
6. LUIGI COLACINO CINNANTE, Pubblica amministrazione e trasformazioni dell’ordi-
namento, 2007.
7. G. CASSANDRO - A. LEONI - F. VECCHI (a cura di), Arturo Carlo Jemolo. Vita ed
opere di un italiano illustre. Un Professore dell’Università di Roma, 2007.
8. ROBERTA CALVANO (a cura di), Legalità costituzionale e mandato d’arresto europeo,
2007.
9. LAURA RONCHETTI, Il nomos infranto: globalizzazione e costituzioni. Del limite
come principio essenziale degli ordinamenti giuridici, 2007.
10. VINCENZO CERULLI IRELLI (a cura di), Il procedimento amministrativo, 2007.
11. FABIO FRANCESCHI, La condizione degli enti ecclesiastici in Italia nelle vicende
politico-giuridiche del XIX secolo, 2007.
12. SILVIA SEGNALINI, L’editto Carboniano, 2007.
13. VINCENZO MARINELLI, Studi sul diritto vivente. Prefazione di Augusto Cerri,
2008.
14. PAOLA COCO, L’imputazione del contributo concorsuale atipico, 2008.
15. MAURA GARCEA, I gruppi di società di persone, 2008.
16. FRANCO MODUGNO - PAOLO CARNEVALE (a cura di), Trasformazioni della funzione
legislativa. IV. Ancora in tema di fonti del diritto e rapporti Stato-Regione dopo la
riforma del Titolo V della Costituzione, 2008.
17. MARCO GAMBARDELLA, L’abrogazione della norma incriminatrice, 2008.
18. GIUSEPPE CRICENTI, I diritti sul corpo, 2008.
19. DONATELLA BOCCHESE, L’ipoteca sulla nave in costruzione, 2008.
20. ELEONORA RINALDI, Legge ed autonomia locale, 2008.
21. LUCIA GIZZI, Il getto pericoloso di cose, 2008.
22. GIANLUCA CIAMPA, Il delitto di riduzione o mantenimento in schiavitù o in servitù,
2008.
23. ROMOLO DONZELLI, La tutela giurisdizionale degli interessi collettivi, 2008.
ROMOLO DONZELLI

LA TUTELA GIURISDIZIONALE
DEGLI INTERESSI COLLETTIVI

JOVENE EDITORE
NAPOLI 2008
DIRITTI D’AUTORE RISERVATI

© Copyright 2008
ISBN 88-243-1778-2

JOVENE EDITORE S.P.A.


Via Mezzocannone 109
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pari a quanto previsto dall’art. 68, co. 4, L. 22 aprile 1941 n. 633.

Printed in Italy
Stampato in Italia
a papà
e
a Nicolò
Un sentito ringraziamento al Prof. Lucio Lanfranchi per gli inse-
gnamenti, il sostegno e l’esempio che mi ha regalato in questi anni.
INDICE

Premessa ........................................................................................................... p. XXI

CAPITOLO PRIMO
LE VICENDE GIURIDICHE DELL’INTERESSE COLLETTIVO
NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE:
DAL PERIODO TARDO-LIBERALE
ALL’ORDINAMENTO CORPORATIVO

1. Considerazioni introduttive: la tutela giurisdizionale degli interessi


sovraindividuali, un problema nuovo, ma non troppo............................ » 1
2. I primi casi di emersione in campo giuridico del concetto di interesse
collettivo a cavallo tra Ottocento e Novecento........................................ » 6
2.1. Uno sguardo preliminare al processo amministrativo ...................... » 6
2.1.1. Gli interessi collettivi in due progetti di riforma alle origini
del sistema italiano di giustizia amministrativa ....................... » 8
2.1.2. Il contributo al tema della tutela degli interessi collettivi da
parte dello studio avanzato da Emilio Bonaudi ...................... » 16
2.1.3. Le conclusioni di Bonaudi ....................................................... » 26
2.2. L’interesse collettivo nelle origini del diritto del lavoro nello Stato
tardo-liberale ....................................................................................... » 28
2.2.1. Le riflessioni di Giuseppe Messina sull’interesse da tute-
larsi in sede di concordato collettivo ....................................... » 28
2.2.2. La proiezione dell’interesse collettivo dei lavoratori all’in-
terno del processo: i progetti di riforma della «magistratura»
probivirale e l’affannoso tentativo di configurazione di con-
troversie collettive ..................................................................... » 35
2.2.2.1. Premesse: l’intervento di Lodovico Mortara.............. » 35
2.2.2.2. Il Questionario di Inchiesta per la riforma della
legge 15 giugno 1893................................................... » 38
2.2.2.3. Il progetto di riforma dei probiviri del 1909 ed il
contributo di Enrico Redenti...................................... » 47
3. L’interesse collettivo nell’esperienza giuridica del corporativismo ......... » 50
3.1. L’interesse collettivo: la pietra angolare per la costruzione del
nuovo apparato concettuale ............................................................... » 50
3.1.1. L’interesse collettivo nel pensiero di Widar Cesarini Sforza .. » 54
3.1.2. L’interesse collettivo nel pensiero di Francesco Carnelutti .... » 60
XII INDICE

3.2. La sentenza con efficacia collettiva nell’ordinamento corporativo... p. 67


3.2.1. La distinzione tra le controversie individuali e le controver-
sie collettive............................................................................... » 71
3.2.2. Il fondamento giuridico-formale sotteso alla legittimazione
esclusiva dell’associazione sindacale ........................................ » 74
4. Considerazioni conclusive ......................................................................... » 84

CAPITOLO SECONDO
LE VICENDE GIURIDICHE DELL’INTERESSE COLLETTIVO
NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE
SINO ALL’INIZIO DEGLI ANNI SETTANTA

1. Considerazioni introduttive....................................................................... » 89
2. L’interesse collettivo nella Costituzione repubblicana............................. » 90
3. «La Costituzione inattuata» e i rapporti tra interessi collettivi e dot-
trina............................................................................................................. » 98
4. La nozione di interesse collettivo nella dottrina giuslavorista post-co-
stituzionale.................................................................................................. » 101
4.1. La nozione di interesse collettivo secondo Francesco Santoro Pas-
sarelli.................................................................................................... » 101
4.2. L’interesse collettivo come «combinazione» o «sintesi» degli inte-
ressi individuali ................................................................................... » 106
5. Altri studi sulla nozione di interesse collettivo ........................................ » 111
6. Interessi collettivi e processo: il giudizio di repressione della concor-
renza sleale ................................................................................................. » 116
6.1. Corsi e ricorsi storici: la sentenza della Corte di cassazione n. 171
del 5 febbraio 1948 ............................................................................. » 119
6.2. Le diverse tesi sulla natura del giudizio di repressione della concor-
renza sleale ex art. 2598 c.c.: tesi «soggettive» e tesi «oggettive».... » 125
6.3. La natura dell’azione collettiva ex art. 2601 c.c. per le tesi «sog-
gettive» dell’illecito ............................................................................. » 128
6.4. La natura dell’azione collettiva ex art. 2601 c.c. per le tesi «ogget-
tive» dell’illecito .................................................................................. » 136
7. Considerazioni conclusive ......................................................................... » 138

CAPITOLO TERZO
LE VICENDE GIURIDICHE DELL’INTERESSE COLLETTIVO
DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI

1. Cornice generale ........................................................................................ » 142


1.1. Considerazioni introduttive ................................................................ » 142
1.2. Il quadro culturale di riferimento: la ri-scoperta della Costituzione » 146
1.3. L’evoluzione socio-economica e i conflitti di massa.......................... » 148
INDICE XIII

1.4. L’istanza di tutela degli interessi sovraindividuali come species del-


l’istanza partecipatoria ........................................................................ p. 151
2. Gli interessi sovraindividuali: le nozioni .................................................. » 158
2.1. Considerazioni introduttive ................................................................ » 158
2.2. La distinzione tra interessi collettivi e diffusi: la tesi monista, la tesi
dualista oggettiva, la tesi dualista soggettiva ..................................... » 162
2.3. La tesi monista e la tesi dualista oggettiva in particolare ................. » 168
2.4. L’analisi della posizione di Massimo Severo Giannini come stru-
mento di comprensione e re-inquadramento della dottrina dualista
soggettiva ............................................................................................. » 171
2.5. Precisazioni sul ruolo dell’ente rappresentativo all’interno della
dottrina (talora solo apparentemente) dualista soggettiva................ » 177
2.6. Considerazioni di sintesi sul dibattito dottrinale sulle diverse no-
zioni di interesse superindividuale ..................................................... » 182
3. La giuridicizzazione degli interessi sovraindividuali................................ » 185
3.1. I limiti dell’ordinamento giuridico..................................................... » 185
3.2. Le diversità strutturali intercorrenti tra il processo civile e il pro-
cesso amministrativo ........................................................................... » 190
3.3. La giuridicizzazione degli interessi sovraindividuali per coloro che
configurano i medesimi come insieme di più interessi individuali .. » 195
3.3.1. La configurazione sostanziale................................................... » 195
3.3.1.1. La tesi dominate: riconducibilità degli interessi (so-
vra-)individuali alle figure del diritto soggettivo o
dell’interesse legittimo................................................. » 195
3.3.1.2. La tesi minoritaria: non riconducibilità degli inte-
ressi (sovra-)individuali alle figure tradizionali del
diritto soggettivo o dell’interesse legittimo ................ » 210
3.3.2. L’individuazione dei legittimati ad agire: la legittimazione
individuale diffusa..................................................................... » 213
3.4. La giuridicizzazione degli interessi sovraindividuali per coloro che
configurano i medesimi come entità unitaria .................................... » 217
3.4.1. L’azione collettiva a legittimazione concentrata ...................... » 217
3.4.1.1. L’azione collettiva come rappresentanza ideologica
(la lettura innovativa della posizione giuridica del-
l’ente rappresentativo)................................................. » 221
3.4.1.2. L’azione collettiva come mera azione (la lettura pro-
cessualistica della posizione giuridica dell’ente rap-
presentativo) ................................................................ » 225
3.4.1.3. L’azione collettiva come mera conseguenza della ti-
tolarità di una situazione soggettiva sostanziale (la
lettura sostanzialistica della posizione dell’ente rap-
presentativo) ................................................................ » 228
3.4.1.3.1. Considerazioni generali............................... » 228
XIV INDICE

3.4.1.3.2. Ipotesi giurisprudenziale tipica: la giuri-


sprudenza amministrativa in materia di tu-
tela degli interessi collettivi in senso pro-
prio ............................................................... p. 229
3.4.1.4. L’azione collettiva e i diritti soggettivi collettivi ........ » 238
3.4.2. La legittimazione concentrata e la sua compatibilità con i
principi costituzionali ............................................................... » 244
4. Il trattamento processuale delle controversie collettive: in partico-
lare i limiti soggettivi del giudicato.................................................... » 246
4.1. Considerazioni introduttive ................................................................ » 246
4.2. I diversi orientamenti dottrinali ......................................................... » 248

CAPITOLO QUARTO
IL CONCETTO DI INTERESSE
E DI INTERESSE COLLETTIVO

1. Considerazioni introduttive: sintesi del percorso ricostruttivo ............... » 255


2. Precisazioni di metodo sull’impiego del concetto di interesse nello stu-
dio del diritto ............................................................................................. » 256
3. La nozione di interesse .............................................................................. » 259
4. L’attività di perseguimento dell’interesse.................................................. » 268
5. Le relazioni tra interessi ............................................................................ » 270
6. La nozione di interesse collettivo.............................................................. » 273
6.1. Premesse sulle due (apparentemente) possibili concezioni prin-
cipali..................................................................................................... » 273
6.2. L’origine dei concetti di interesse collettivo-sintesi e di interesse
collettivo-somma di interessi individuali ........................................... » 285
6.3. Precisazioni esplicative sul concetto di interesse collettivo-sintesi... » 290
7. L’interesse protetto dai rimedi giurisdizionali a tutela degli interessi
collettivi ...................................................................................................... » 297
8. Precisazioni sulla nozione di interesse diffuso, interesse generale ed
interesse pubblico ...................................................................................... » 302

CAPITOLO QUINTO
LA TUTELA GIURIDICA DELL’INTERESSE:
LA TECNICA DEL DIRITTO SOGGETTIVO

1. Considerazioni introduttive....................................................................... » 305


2. Esame critico delle diverse nozioni di diritto soggettivo......................... » 312
2.1. Considerazioni introduttive ................................................................ » 312
2.2. Il diritto soggettivo come potere della volontà: critica ..................... » 317
2.3. Il diritto soggettivo come posizione attiva di libertà ........................ » 322
2.3.1. I rapporti tra la possibilità di agire e l’obbligo nelle conce-
zioni del diritto soggettivo come posizione di libertà............. » 335
INDICE XV

2.3.2. Critica alla concezione del diritto soggettivo come posizione


di libertà .................................................................................... p. 343
2.3.2.1. Considerazioni introduttive ........................................ » 343
2.3.2.2. La distinzione tra libertà e diritto .............................. » 344
2.3.2.3. L’equivoco concetto di «libertà protetta» .................. » 351
2.4. Il diritto soggettivo come posizione di destinatarietà dell’obbligo o
come facoltà di pretendere ................................................................. » 357
2.5. Il diritto soggettivo nella prospettiva delle diverse tecniche di pro-
tezione giuridica degli interessi .......................................................... » 364
2.5.1. Il diritto soggettivo dall’«interesse giuridicamente protetto»
alla «protezione giuridica dell’interesse»................................. » 364
2.5.2. Il diritto soggettivo dalla «protezione giuridica dell’inte-
resse» a pura tecnica di tutela giuridica .................................. » 371
2.5.3. Quadro esemplificativo di sintesi di alcune possibili tecniche
di tutela giuridica degli interessi .............................................. » 377
2.5.4. Considerazioni conclusive ........................................................ » 381
2.5.4.1. Critica al concetto di soggettivazione del diritto ....... » 386
2.5.4.2. Inscindibilità della dimensione strutturale e funzio-
nale: il diritto soggettivo come interesse giuridica-
mente protetto mediante l’imposizione di obblighi
sostanziali ..................................................................... » 389

CAPITOLO SESTO
PROFILI GENERALI
DELLA TUTELA GIURISDIZIONALE
DEGLI INTERESSI COLLETTIVI

1. Considerazioni introduttive....................................................................... » 397


2. Gli interessi collettivi tutelabili innanzi la magistratura ordinaria
«sono» diritti soggettivi ............................................................................. » 398
3. Soluzione dei principali ostacoli alla ricostruzione degli interessi col-
lettivi in termini di diritti soggettivi.......................................................... » 400
4. La posizione dell’ente esponenziale.......................................................... » 407
5. I limiti soggettivi del giudicato ................................................................. » 420
5.1. Considerazioni preliminari sui profili funzional-strutturali dei giu-
dizi collettivi ........................................................................................ » 420
5.1.1. Giudizi collettivi a tutela di interessi individuali compatibili
concorrenti: giudizi collettivi in senso proprio ....................... » 421
5.1.2. Giudizi collettivi a tutela di interessi individuali esclusivi:
giudizi collettivi in senso improprio ........................................ » 424
5.1.3. Ipotesi intermedie e tecniche di semplificazione .................... » 430
5.2. Il problema dell’oggetto dell’accertamento nei giudizi collettivi
inibitori previsti dal nostro ordinamento .......................................... » 437
5.2.1. Considerazioni introduttive...................................................... » 437
XVI INDICE

5.2.2. L’oggetto dell’accertamento nei giudizi inibitori: l’obbligo di


astensione .................................................................................. p. 439
5.2.3. L’oggetto dell’accertamento nei giudizi inibitori: l’antigiuri-
dicità della condotta ................................................................. » 447
5.3. Le possibili soluzioni teoriche al problema dei limiti soggettivi del
giudicato in materia di giudizi collettivi nel nostro ordinamento .... » 459
5.3.1. Concorso soggettivo di azioni .................................................. » 466
5.3.2. Giudicato secundum eventum litis ........................................... » 472
5.3.3. Estensione ultra partes e litisconsorzio necessario .................. » 475
5.4. Valutazione comparativa dei risultati ottenuti e giudizio di sintesi . » 485
5.4.1. Considerazioni introduttive e superamento del concorso
soggettivo di azioni ................................................................... » 485
5.4.2. Valutazione comparativa del giudicato secundum eventum
litis e del giudicato erga omnes: loro armonizzabilità con il
sistema positivo ......................................................................... » 486
5.4.2.1. Il giudicato secundum eventum litis ed i tradizionali
ostacoli all’estensione ultra partes dell’efficacia di-
retta del giudicato........................................................ » 488
5.4.3. Valutazione comparativa del giudicato secundum eventum
litis e del giudicato erga omnes alla luce delle garanzie co-
stituzionali ................................................................................. » 498
5.4. Conclusioni.......................................................................................... » 503

CAPITOLO SETTIMO
LA TUTELA COLLETTIVA SINDACALE

1. Considerazioni introduttive....................................................................... » 505


2. La dottrina favorevole al coordinamento delle azioni ............................. » 511
2.1. Le diverse qualificazioni della posizione giuridica attribuita al sin-
dacato legittimato................................................................................ » 511
2.1.1. Il potere di azione sindacale come attribuzione di un mero
diritto di azione......................................................................... » 511
2.1.2. Il potere di azione sindacale come conseguenza dell’attribu-
zione di un diritto soggettivo sostanziale ................................ » 516
2.1.3. Giudizio propriamente rivolto a tutela di interessi collettivi e
giudizio a contenuto oggettivo................................................. » 521
2.2. Gli strumenti di coordinamento tra i due giudizi: litisconsorzio
necessario o estensione ultra partes degli effetti del giudicato ......... » 525
3. La dottrina favorevole al parallelismo delle azioni .................................. » 529
3.1. Il «diritto collettivo» del sindacato .................................................... » 531
3.1.1. L’interesse collettivo quale risultante organizzatoria del
gruppo ....................................................................................... » 531
3.1.2. La piena autonomia del giudizio speciale rispetto alle inizia-
tive dei singoli lavoratori .......................................................... » 535
3.2. Il diritto soggettivo (inteso in senso tradizionale) del sindacato...... » 538
INDICE XVII

4. Esame critico della giurisprudenza ........................................................... p. 544


4.1. L’autonomia e l’indipendenza delle azioni nell’opinione giurispru-
denziale ................................................................................................ » 544
4.2. Uno sguardo oltre i principi: l’individuazione dei limiti esatti in cui
viene ad essere intesa l’autonomia e l’indipendenza delle azioni..... » 548
4.3. L’oggetto del giudizio per la repressione della condotta antisinda-
cale: l’interesse collettivo o diritto soggettivo?.................................. » 552
5. Considerazioni ricostruttive ...................................................................... » 559
5.1. La rilevanza paradigmatica del dibattito in materia di azione ex art.
28 e gli influssi di ordine lato sensu politico che lo hanno carat-
terizzato ............................................................................................... » 559
5.2. Precisazioni sul concetto di illecito antisindacale plurioffensivo ..... » 561
5.2.1. Considerazioni introduttive...................................................... » 561
5.2.2. Ambiente di lavoro e persona .................................................. » 564
5.2.3. L’unicità dell’illecito antisindacale ........................................... » 568
5.3. L’oggetto del giudizio collettivo e la natura dell’azione sindacale ... » 575
5.4. Gli effetti del giudicato emesso in sede collettiva............................. » 579
5.5. La legittimazione ad agire in via sommaria-inibitoria del singolo e
dei sindacati che non rispondono ai requisiti di legittimazione pre-
visti dall’art. 28 S.L ............................................................................. » 582
5.6. Il diritto soggettivo del sindacato al pagamento da parte del datore
delle retribuzioni o del risarcimento del danno subito dal lavo-
ratore.................................................................................................... » 594

CAPITOLO OTTAVO
LA TUTELA COLLETTIVA ANTIDISCRIMINATORIA

1. Considerazioni introduttive....................................................................... » 601


2. Ricognizione dei tratti sistematici essenziali della tutela collettiva
antidiscriminatoria ..................................................................................... » 604
2.1. La tutela antidiscriminatoria per ragioni di sesso ............................. » 604
2.1.1. Dalla l. n. 300/70 alla l. n. 125/91 ........................................... » 604
2.1.2. Dalla l. n. 125/91 alla d.legisl. n. 198/2006............................. » 607
2.1.3. Sintesi del quadro delle tutele.................................................. » 612
2.2. Gli altri strumenti di tutela collettiva antidiscriminatoria: dal
d.legisl. n. 286/98 alla l. n. 67/2006................................................... » 614
2.3. Conclusioni.......................................................................................... » 619
3. La dottrina in materia di oggetto ed effetti dell’azione collettiva anti-
discriminatoria ........................................................................................... » 620
3.1. Considerazioni introduttive ................................................................ » 620
3.2. La tesi del doppio binario .................................................................. » 621
3.2.1. L’interesse tutelato nel giudizio collettivo ............................... » 621
3.2.2. La posizione sostanziale e processuale riconosciuta all’ente
esponenziale .............................................................................. » 629
3.2.3. Gli effetti del provvedimento conclusivo ................................ » 631
XVIII INDICE

3.3. Considerazioni ricostruttive................................................................ p. 634


3.3.1. L’identità delle fattispecie sostanziali legittimanti l’azione dei
soggetti discriminati e l’azione dell’ente esponenziale............ » 634
3.3.2. la funzione direttamente riparatoria del rimedio processuale
collettivo: ulteriori precisazioni................................................ » 642
3.3.3. Precisazioni sul carattere collettivo della discriminazione...... » 643
3.3.4. Precisazioni sull’azione collettiva riferita alle sole discrimi-
nazioni di soggetti non individuabili in via diretta e imme-
diata ........................................................................................... » 648
3.3.5. Gli effetti del provvedimento conclusivo ................................ » 651
3.3.5.1. L’accertamento della discriminatorietà del compor-
tamento tenuto dall’autore dell’illecito e degli ob-
blighi di astensione e rimozione degli effetti ............. » 654
3.3.5.2. Gli atti discriminatori complessi e i loro effetti sulle
vicende del processo.................................................... » 656
3.3.5.3. La richiesta di risarcimento del danno da parte del-
l’ente esponenziale....................................................... » 660
4. Brevi osservazioni conclusive sulla natura dell’ordine di definizione del
piano di rimozione delle discriminazioni accertate.................................. » 669

CAPITOLO NONO
LA TUTELA COLLETTIVA DELL’AMBIENTE

1. Considerazioni introduttive....................................................................... » 675


2. I primi tentativi di tutela giuridica dell’ambiente .................................... » 677
2.1. Considerazioni preliminari ................................................................. » 677
2.2. Le posizioni orientate verso la valorizzazione dei profili individuali
e soggettivi della tutela ....................................................................... » 680
2.3. Le posizioni orientate verso la valorizzazione dei profili collettivi e
oggettivi della tutela............................................................................ » 689
3. La riflessione dottrinale in materia di danno ambientale nella legge
istitutiva del Ministero dell’ambiente ....................................................... » 696
3.1. Cenni sulla fattispecie ......................................................................... » 696
3.2. Le difficoltà interpretative presentate dalla norma........................... » 697
3.3. Il mancato riconoscimento della legittimazione ad agire al singolo
e alle formazioni sociali: la critica della dottrina............................... » 700
3.4. L’interesse tutelato: natura e titolarità ............................................... » 707
3.4.1. Le concezioni soggettive della tutela: tesi propriamente
pubblicistiche e privatistiche-collettivistiche........................... » 707
3.4.2. Le concezioni oggettive della tutela......................................... » 714
3.4.3. Una tesi a parte: la proprietà collettiva dell’ambiente............ » 716
3.5. La posizione processuale degli enti pubblici territoriali legittimati
all’azione e delle associazioni ambientaliste legittimate all’inter-
vento nel giudizio di danno ambientale............................................. » 723
INDICE XIX

4. Gli interventi legislativi successivi alla l. n. 349 del 1986 ....................... p. 727
4.1. La l. 3 agosto 1999, n. 265 e il successivo d.legisl. 18 agosto 2000,
n. 267: il riconoscimento della legittimazione ad agire ai singoli e
alle associazioni ambientaliste ............................................................ » 727
4.2. Il d.legisl. 3 aprile 2006, n. 152.......................................................... » 730
4.2.1. Considerazioni introduttive...................................................... » 730
4.2.2. I Titoli I e II della Parte VI del d.legisl. n. 152/2006 ............ » 732
4.2.3. Il Titolo III della Parte VI del d.legisl. n. 152/2006 .............. » 735
4.2.4. L’azione pubblica del Ministero dell’ambiente e del terri-
torio in rapporto con l’interesse collettivo all’ambiente......... » 737
4.2.5. L’inevitabile supervalutazione delle tutele alternative ............ » 746

CAPITOLO DECIMO
LA TUTELA COLLETTIVA DEI CONSUMATORI

1. Considerazioni introduttive....................................................................... » 754


2. Le tappe del progressivo itinerario di riconoscimento di azioni collet-
tive a tutela degli interessi dei consumatori ............................................. » 758
2.1. L’iniziale vuoto normativo e l’apporto della dottrina ....................... » 758
2.1.1. I tentativi di tutelare gli interessi dei consumatori all’interno
del giudizio di repressione della concorrenza sleale............... » 759
2.1.1.1. Esame delle principali opzioni interpretative ............ » 759
2.1.2. L’edificazione in via sistematica dell’azione collettiva a tutela
dei consumatori......................................................................... » 770
2.2. I principali strumenti di tutela giurisdizionale degli interessi collet-
tivi dei consumatori attualmente previsti dal nostro ordinamento .. » 775
3. La natura delle azioni collettive a tutela dei consumatori....................... » 784
3.1. Considerazioni introduttive ................................................................ » 784
3.2. Le azioni collettive inibitorie.............................................................. » 785
3.2.1. Esame del dibattito sulla natura dell’azione collettiva inibi-
toria in materia di clausole abusive.......................................... » 785
3.2.1.1. La deduzione della natura dell’azione dalla natura
degli interessi tutelati................................................... » 785
3.2.1.2. L’incerto inquadramento dogmatico dell’azione ini-
bitoria collettiva in materia di clausole abusive......... » 794
3.2.2. Esame del dibattito sulla natura dell’azione collettiva inibi-
toria generale a tutela dei consumatori ................................... » 799
3.2.2.1. La possibile natura plurioffensiva della condotta
antigiuridica: considerazioni introduttive e di me-
todo .............................................................................. » 799
3.2.2.2. Sistemazione ragionata delle diverse posizioni soste-
nute in dottrina............................................................ » 802
3.2.2.3. Le ricadute dogmatiche del nuovo quadro norma-
tivo in materia di azione inibitoria generale .............. » 807
XX INDICE

3.2.2.4. La difficile coesistenza tra la dominante concezione


dell’azione collettiva riservata agli enti rappresenta-
tivi e le «misure idonee a correggere o eliminare gli
effetti dannosi delle violazioni accertate» .................. p. 810
3.2.3. Considerazioni ricostruttive ..................................................... » 815
3.2.3.1. La ridefinizione dei requisiti funzionali e strutturali
delle azioni collettive inibitorie conseguente all’in-
troduzione del nuovo art. 140 bis............................... » 815
3.2.3.2. La natura delle azioni collettive inibitorie a tutela
dei consumatori ........................................................... » 816
3.2.3.3. La legittimazione ad agire del singolo consumatore a
tutela dell’interesse collettivo...................................... » 821
3.2.3.4. La natura della posizione giuridica attribuita all’ente
esponenziale ................................................................. » 823
3.2.3.5. I limiti soggettivi del giudicato inibitorio collettivo .. » 826
3.2.3.6. Il problema dei rapporti tra giudicato collettivo e
giudizi individuali sugli effetti conseguenti................ » 836
3.3. L’azione collettiva risarcitoria ............................................................. » 842
3.3.1. Il nuovo art. 140 bis del codice del consumo ......................... » 842
3.3.2. L’ambito di applicazione .......................................................... » 846
3.3.3. La legittimazione ad agire ........................................................ » 851
3.3.4. L’oggetto del giudizio ............................................................... » 858
3.3.4.1. Considerazioni introduttive ........................................ » 858
3.3.4.2. Giudizio su diritti o giudizio sull’illecito ................... » 863
3.3.4.3. Le indicazioni ricostruttive offerte dalla disciplina
dell’adesione................................................................. » 864
3.3.4.4. Le indicazioni ricostruttive offerte dalla disciplina
dell’intervento .............................................................. » 867
3.3.4.5. Conclusioni ricostruttive: il giudizio collettivo come
giudizio ad oggetto variabile....................................... » 869
3.3.5. Gli effetti del giudizio collettivo risarcitorio ed il suo coordi-
namento con le azioni collettive inibitorie .............................. » 875
3.3.5.1. I rapporti tra il giudizio collettivo risarcitorio e i giu-
dizi individuali di completamento .............................. » 875
3.3.5.2. Gli effetti del giudizio collettivo risarcitorio nei con-
fronti degli altri legittimati ad agire in via collettiva . » 879
3.3.5.3. Gli effetti del giudizio collettivo risarcitorio e le sue
ricadute sulla configurazione del giudizio collettivo
inibitorio....................................................................... » 882

Indice degli autori citati .................................................................................. » 885

Indice analitico ................................................................................................ » 897


PREMESSA

La tutela giurisdizionale degli interessi sovraindividuali rappresenta


da tempo una tematica di riflessione piuttosto familiare per la scienza
giuridica.
In particolare, tra gli anni Settanta e gli anni Ottanta l’attenzione de-
dicata all’argomento è stata straordinaria ed assolutamente trasversale,
investendo la dottrina del diritto civile, amministrativo e penale, tanto
nella prospettiva sostanziale, quanto nella successiva e complementare
prospettiva processuale.
Da quel momento in poi la riflessione giuridica ha tracciato un iti-
nerario di studio pressoché ininterrotto che, in una prima fase, ha avuto
ad oggetto la risoluzione delle problematiche di inquadramento generale
della materia e, successivamente, ha interessato l’interpretazione dei di-
versi strumenti di tutela che via via il legislatore ha introdotto nel nostro
ordinamento.
Di recente, ad esempio, proprio l’introduzione dell’azione collettiva
risarcitoria a tutela dei consumatori ha conferito nuovo vigore al dibat-
tito, dando luogo in breve tempo a numerosi scritti dedicati allo studio
del nuovo rimedio processuale e riaccendendo l’interesse per le situa-
zioni giuridiche a rilevanza sovraindividuale.
L’ampia produzione scientifica ora ricordata non è tuttavia riuscita a
diradare l’alone di incertezza che da sempre gravita attorno alla materia.
Sono numerose, infatti, le questioni che tuttora si presentano ben lungi
dal trovare uno stabile e condiviso inquadramento.
In primo luogo la stessa natura degli interessi tutelandi.
Per averne un’idea è sufficiente scorrere le pagine che la manuali-
stica dedica alle situazioni giuridiche soggettive. Il rigore classificatorio e
definitorio che appartiene alla trattazione delle figure soggettive tradizio-
nali scende rapidamente di grado allorché il lettore si approssimi alla
presentazione dell’incerta figura dell’interesse collettivo o alla consimile
figura dell’interesse diffuso; alle quali, peraltro, è dedicata sovente scarsa
attenzione.
D’altronde, come vedremo nel corso del nostro lavoro di ricerca, la
letteratura dedicatasi ex professo allo studio della tematica presenta un
quadro generale sostanzialmente affine a quello ora indicato.
XXII PREMESSA

Il naturale rapporto di strumentalità che lega il diritto materiale


al processo costituisce – poi – la corretta chiave di lettura per com-
prendere le ricadute che tale incertezza qualificatoria ha posseduto e pos-
siede tuttora sulla soluzione delle altre fondamentali questioni interpre-
tative che sono sorte in questo ambito di studio; ovvero il tema della le-
gittimazione ad agire ed il tema dei limiti oggettivi e soggettivi del
giudicato.
La letteratura in materia di tutela giurisdizionale degli interessi so-
vraindividuali palesa – insomma – la necessità di addivenire ad una sta-
bile sistemazione dei requisiti funzionali e strutturali che appartengono ai
giudizi volti alla tutela di tali interessi.
Proprio questa consapevolezza ha indotto chi scrive a porre al cen-
tro della ricerca le questioni ora indicate.
Nei primi tre capitoli di questo lavoro esamineremo le vicende giu-
ridiche dell’interesse collettivo dal periodo tardo-liberale ai giorni nostri
(cap. I), rincorrendo la figura sin dalle origini dell’odierno diritto del la-
voro, attraversando – poi – l’esperienza del corporativismo (cap. I) e la
successiva fase post-costituzionale (cap. II), fino – appunto – ad arrivare
ai tentativi ricostruttivi avanzati in dottrina ed in giurisprudenza a partire
dagli anni Settanta per consentire la tutela giurisdizionale delle nuove
esigenze collettive (cap. III).
Da questo percorso emergeranno piuttosto chiaramente i due
grandi ostacoli teorico-sistematici che sinora hanno impedito una chiara
e serena riflessione sul tema oggetto delle nostre attenzioni: in primo
luogo, le incertezze in merito alla corretta nozione di interesse tout court
(ancor prima che in riferimento alle diverse nozioni di interesse sovrain-
dividuale) ed, in secondo luogo, la difficoltà di adattamento ai nuovi con-
tenuti di tutela delle figure dogmatiche tradizionali.
In relazione alla primo profilo ora indicato, presenteremo una defi-
nizione stipulativa del concetto di interesse, grazie alla quale sarà possi-
bile determinare il concetto di interesse collettivo alla luce della relazione
logica di compatibilità e concorrenza reciproca che lega tra loro più inte-
ressi, superando così – a favore della prima opzione – la divaricazione ri-
costruttiva tra la tendenza a concepire l’interesse collettivo come un ag-
gregato di distinti interessi individuali e l’opposta configurazione unitaria
e inscindibile dello stesso (cap. IV).
Sotto il secondo profilo, prenderemo in esame le diverse nozioni di
diritto soggettivo presentate dalla dottrina per verificare quale sia la più
appagante in chiave teorico-generale.
PREMESSA XXIII

Questo percorso, condotto con metodo logico-empirico, ci con-


durrà ad apprezzare un duplice piano di intellezione del fenomeno giuri-
dico: quello funzionale e quello propriamente strutturale.
Ragionando in senso strutturale e formale assieme, ovvero orien-
tando la ricerca verso la rilevazione degli strumenti che il diritto presenta
come «costanti invariabili»1 in ordine al soddisfacimento degli interessi,
ravviseremo nel piano dei comportamenti umani il «piano di incidenza»
del diritto e nell’obbligo il «punto di incidenza» del diritto stesso su tale
piano (cap. V).
Più semplicemente l’obbligo verrà a rappresentare l’elemento strut-
turale elementare ed essenziale che il diritto impiega per il soddisfaci-
mento degli interessi ed il concetto di diritto soggettivo verrà a costituire
la formula di sintesi di un fenomeno giuridico dinamico, composto da
elementi funzionali e strutturali assieme, in cui appunto un comporta-
mento doveroso è diretto al soddisfacimento dell’interesse normativa-
mente rilevante di un soggetto titolare del potere di azione (cap. V).
Giungeremo per questa via al cuore della ricerca, ovvero alla parte
dedicata allo studio dei profili funzionali e strutturali del giudizio col-
lettivo.
Per quel che riguarda il tema della legittimazione ad agire, propor-
remo di esaminare le norme che tutelano gli interessi collettivi prestando
attenzione non solo all’espressa attribuzione del potere di azione ai sog-
getti che in via istituzionale difendono e promuovono gli interessi della
collettività rappresentata, ma anche a quella parte della norma che quali-
fica come illecite talune attività e da cui emerge la proiezione funzionale
della stessa e conseguentemente gli interessi normativamente rilevanti e
tutelati in via primaria dalla legge.
L’applicazione del principio costituzionale di atipicità dell’azione,
che sancisce la naturale e ordinaria titolarità di tale potere in capo al ti-
tolare dell’interesse normativamente rilevante (ex art. 24 Cost.), ci con-
durrà, quindi, a ritenere che l’azione inibitoria a tutela degli interessi col-
lettivi spetti anche, se non in primo luogo, ai titolari di tali interessi, ov-
vero ai singoli soggetti lesi, legittimati in via ordinaria a richiedere la
repressione giurisdizionale del comportamento illecito (cap. VI).
Sempre in questa parte della ricerca affronteremo il tema dell’og-
getto del giudizio collettivo e, supportati dalle indicazioni che ci derivano
anche dalle forme di tutela giurisdizionale collettiva adottate in altri or-

1 CAMMARATA, A.E., Limiti tra formalismo e dommatica nelle figure di qualificazione giu-
ridica [1936], in Formalismo e sapere giuridico, Studi, Milano, 1963, p. 345 ss.
XXIV PREMESSA

dinamenti, avremo occasione di individuare tre principali modelli di giu-


dizio collettivo.
Il giudizio collettivo proprio, tipicamente rappresentato dal giudizio
collettivo inibitorio, nel quale l’accertamento giudiziale coinvolge un
unico obbligo sostanziale volto al soddisfacimento di un interesse collet-
tivo, ovvero di più interessi individuali compatibili concorrenti; il giudi-
zio collettivo improprio, tipicamente rappresentato dal giudizio collettivo
risarcitorio, nel quale la tutela giurisdizionale non è tesa a realizzare il
soddisfacimento di interessi collettivi, bensì il soddisfacimento di distinti
interessi individuali esclusivi al pagamento di somme da versarsi a titolo
di risarcimento, e nel quale – appunto – l’accertamento non cade su un
unico obbligo sostanziale, ma su tanti obblighi a contenuto risarcitorio; il
giudizio collettivo su questioni, che si pone in posizione intermedia tra i
due modelli appena indicati, in quanto rappresenta una modalità di sem-
plificazione del secondo ed al contempo, come il primo, mira alla realiz-
zazione di un interesse collettivo (in questo caso di tenore processuale)
appartenente ad una certo gruppo di soggetti pregiudicati dall’illecito ed
avente ad oggetto l’accertamento della questione o delle questioni co-
muni alla diverse pretese risarcitorie o restitutorie (cap. VI).
In particolare riferimento ai giudizi collettivi inibitori, verificheremo
in quali limiti sia possibile ritenere che l’efficacia di accertamento della
sentenza coinvolga non solo l’obbligo negativo e continuativo accertato
in via specificativa dal giudice, ma anche il comportamento illecito pre-
supposto.
Assunta quindi la debita chiarezza in merito all’ambito oggettivo
dell’accertamento, lo studio affronterà il tema dei limiti soggettivi del
giudicato ed a tal proposito, nell’assenza di una regolamentazione legale
espressa e dettagliata del regime di vincolatività della sentenza, nonché
anche di un adeguato e giusto processo collettivo, il giudicato secundum
eventum litis risulterà l’opzione comparativamente preferibile rispetto,
da un lato, all’efficacia erga omnes della sentenza e, dall’altro, alla stretta
osservanza del principio di relatività del giudicato (cap. VI).
Completata la parte della nostra ricerca relativa all’approfondimento
delle questioni ricostruttive a carattere generale, affronteremo l’esame e la
sistemazione dei principali strumenti di tutela collettiva positivamente
previsti dal nostro ordinamento: l’azione per la repressione della condotta
antisindacale (cap. VII), i giudizi di tutela collettiva antidiscriminatoria
(cap. VIII), l’azione pubblica di risarcimento del danno ambientale (cap.
IX) ed infine i rimedi di tutela collettiva degli interessi dei consumatori,
tra cui la già citata azione risarcitoria recentemente introdotta (cap. X).
PREMESSA XXV

A chiusura di questa breve premessa, preme peraltro avanzare


un’ultima osservazione.
A nostro parere il tema della tutela giurisdizionale degli interessi so-
vraindividuali impone all’interprete ed al legislatore, che si appresti ad
introdurre nuovi strumenti di tutela, di acquisire la debita chiarezza sulla
natura di tali interessi valorizzando la riferibilità degli stessi alla persona
acquisita in quella sua duplice dimensione individuale e collettiva a cui
dà rilievo la nostra Costituzione. Solo muovendo da questa premessa è
possibile interpretare gli attuali strumenti giuridici conformemente ai va-
lori accolti dal nostro ordinamento ed apprestarne dei nuovi.
Occorre, insomma, muovere dal diritto al processo.
Orientandosi in questa prospettiva si realizza l’inadeguatezza dell’at-
tuale quadro positivo in materia e l’assoluta necessità di concepire un
giusto processo collettivo, ovvero un processo appositamente discipli-
nato per dare accoglimento alle situazioni giuridiche soggettive in esame.
È questa la più grave ed incolmabile lacuna palesata dal nostro or-
dinamento, nel quale le disposizioni in materia di tutela degli interessi so-
vraindividuali si limitano ad abbozzare il regime della legittimazione ad
agire, nonché a definire la fattispecie lesiva degli interessi materiali.
Sul processo, sulle sue forme, sull’efficacia della sentenza, vige il
quasi completo silenzio.
CAPITOLO PRIMO

LE VICENDE GIURIDICHE DELL’INTERESSE COLLETTIVO


NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE:
DAL PERIODO TARDO-LIBERALE
ALL’ORDINAMENTO CORPORATIVO

SOMMARIO: 1. Considerazioni introduttive: la tutela giurisdizionale degli interessi so-


vraindividuali, un problema nuovo, ma non troppo. – 2. I primi casi di emersione
in campo giuridico del concetto di interesse collettivo a cavallo tra Ottocento e
Novecento. – 2.1. Uno sguardo preliminare al processo amministrativo. – 2.1.1.
Gli interessi collettivi in due progetti di riforma alle origini del sistema italiano di
giustizia amministrativa. – 2.1.2. Il contributo al tema della tutela degli interessi
collettivi da parte dello studio avanzato da Emilio Bonaudi. – 2.1.3. Le conclusioni
di Bonaudi. – 2.2. L’interesse collettivo nelle origini del diritto del lavoro nello
Stato tardo-liberale. – 2.2.1. Le riflessioni di Giuseppe Messina sull’interesse da
tutelarsi in sede di concordato collettivo. – 2.2.2. La proiezione dell’interesse col-
lettivo dei lavoratori all’interno del processo: i progetti di riforma della «magistra-
tura» probivirale e l’affannoso tentativo di configurazione di controversie collet-
tive. – 2.2.2.1. Premesse: l’intervento di Lodovico Mortara. – 2.2.2.2. Il Questio-
nario di Inchiesta per la riforma della legge 15 giugno 1893. – 2.2.2.3. Il progetto
di riforma dei probiviri del 1909 ed il contributo di Enrico Redenti. – 3. L’interesse
collettivo nell’esperienza giuridica del corporativismo. – 3.1. L’interesse collettivo:
la pietra angolare per la costruzione del nuovo apparato concettuale. – 3.1.1. L’in-
teresse collettivo nel pensiero di Widar Cesarini Sforza. – 3.1.2. L’interesse collet-
tivo nel pensiero di Francesco Carnelutti. – 3.2. La sentenza con efficacia collettiva
nell’ordinamento corporativo. – 3.2.1. La distinzione tra le controversie in-
dividuali e le controversie collettive. – 3.2.2. Il fondamento giuridico-formale sot-
teso alla legittimazione esclusiva dell’associazione sindacale. – 4. Considerazioni
conclusive.

1. Considerazioni introduttive: la tutela giurisdizionale degli interessi so-


vraindividuali, un problema nuovo, ma non troppo
Gli accadimenti fisici e naturalistici costituiscono fenomeni che la
scienza umana è in grado di descrivere secondo leggi deterministico-ma-
tematiche, ovvero secondo formule capaci di riassumerli e spiegarli me-
diante rapporti di causa/effetto.
2 CAPITOLO PRIMO

Diversamente accade nei fenomeni sociali, nonché in quelli giuridici


che danno loro generalmente seguito. In questi campi dell’esperienza
umana, infatti, è cosa improbabile, se non fallace, orientarsi alla ricerca
di vere e proprie cause efficienti, ma, nonostante questo, lungo le «linee»
del divenire, è comunque possibile riscontrare l’esistenza di «punti» ca-
paci di dare spiegazione a quelli che li seguono, come se in essi si verifi-
casse una concentrazione di forze casuali per le quali, nella catena fat-
tuale, uno o più eventi si elevano al di sopra degli altri e si propongono
come causa di quelli che essi precedono.
In questa prospettiva, si può facilmente convenire sul fatto che tra i
fattori che più degli altri hanno favorito l’emersione della problematica
relativa alla tutela degli interessi a carattere sovraindividuale, nonché la
successiva affermazione di detta problematica come tema fondamentale e
assolutamente trasversale del dibattito giuridico a seguire degli anni Set-
tanta, debba riservarsi sicuramente un posto privilegiato all’introduzione
nel nostro ordinamento dell’azione civile di repressione della condotta
antisindacale del datore di lavoro, nonché ai diversi interventi giurispru-
denziali che in sede di processo amministrativo hanno avviato l’opera di
progressivo superamento della concezione esclusivamente individuali-
stica-personalistica della tutela apprestata1.
D’altra parte, deve essere rilevato sin d’ora che l’ampia riflessione
sviluppatasi a partire dagli anni Settanta in poi non ha costituito il mo-
mento iniziale di un percorso scientifico propriamente inedito. Il tema
della tutela degli interessi lato sensu collettivi2, infatti, rappresentava un
argomento di studio già abbondantemente noto all’esperienza giuridica
del nostro Paese, tanto da poter dire che l’attenzione dedicata alla pro-
blematica e mostrata dagli studiosi delle più varie discipline giuridiche
negli ultimi trent’anni rappresenta il più recente e significativo episodio

1 Sul procedimento per la repressione della condotta antisindacale, previsto dall’art. 28


dello Statuto dei lavoratori, v. infra, il cap. VII; per la ricognizione della giurisprudenza am-
ministrativa in materia di interessi collettivi e diffusi, v., invece, infra, cap. III.
2 Specie nei primi capitoli del nostro itinerario di studio utilizzeremo il termine inte-

resse collettivo in senso ampio, ovvero privi dell’intenzione di contrapporlo al termine, o, più
precisamente al concetto, di interesse diffuso. Quando peraltro, per la natura degli argomenti
trattati, dovremo tenere con chiarezza distinte le due figure, allora, nel riferirci genericamente
agli interessi non esclusivamente individuali, utilizzeremo il termine più generico ed onni-
comprensivo di interessi sovraindividuali o superindividuali se non anche metaindividuali.
Solo nella parte ricostruttiva del lavoro, ovvero a partire dal capitolo IV, dimostrata l’indi-
stinguibilità ontologica tra l’interesse collettivo e l’interesse diffuso, il termine di interesse col-
lettivo verrà impiegato in senso proprio, ovvero indicante una precisa relazione logica tra più
interessi individuali.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 3

di un processo di lenta evoluzione, che – da tempo avviatosi – per di-


verse vicende legate alla nostra storia politica e sociale, era rimasto la-
tente, non riuscendo mai ad imporsi stabilmente quale tematica di fron-
tiera e/o di rottura rispetto alle concezioni dominanti e tradizionalmente
appartenenti al nostro ordinamento sia sul piano del diritto sostanziale
che sul piano del diritto processuale.
Così, se nel corso degli anni Settanta l’esigenza di protezione giuri-
sdizionale di quegli interessi sostanziali non unicamente (o tradizional-
mente) riconducibili in capo al singolo individuo si fa viva, pressante ed
improcrastinabile in primo luogo nei due settori dell’esperienza giuridica
poc’anzi indicati (diritto processuale del lavoro e giustizia amministra-
tiva), tale circostanza rappresenta un fenomeno tutt’altro che occasio-
nale. Al contrario è l’indiscutibile manifestazione di un movimento evo-
lutivo preesistente, capace di dare i migliori e più maturi frutti, proprio
in quei settori dell’ordinamento in cui, già sul finire dell’Ottocento, si era
mostrata una maggiore sensibilità ad avviare fenomeni di inclusione di
valori nuovi all’interno del sistema.
I vecchi valori erano sicuramente quelli a cui, seppur in diversa mi-
sura, erano ispirate le codificazioni ottocentesche, figlie delle dottrine del
giusnaturalismo.
I nuovi, invece, erano l’espressione del rinnovato contesto sociale.
Come è noto, nel corso dell’Ottocento, il sistema economico muta
completamente volto, orientandosi nettamente in senso capitalistico e il
rapido sviluppo dell’industria, a scapito dei tradizionali modelli di pro-
duzione, favorisce la nascita di lacerazioni e contrapposizioni sociali
prima pressoché ignote.
Gioele Solari – autore di mirabili pagine sui rapporti intercorrenti
tra diritto e ideologia3 – sintetizza efficacemente il nuovo scenario socio-
culturale nei termini che seguono: «da Rousseau a Saint-Simon le condi-
zioni si erano profondamente modificate. Nel secolo XVIII il problema
fondamentale dell’epoca era sopratutto giuridico e politico. La scuola del
diritto naturale aveva idealizzato le aspirazioni della borghesia in lotta
contro il passato, contro il privilegio, contro il dispotismo. […] Sopra-
tutto si imponeva la necessità di garantire l’individuo, la personalità, i
suoi naturali diritti dalle violazioni del potere sovrano. […] Senonché la
società nuova uscita dalla Rivoluzione non realizzava che parzialmente e

3 Per quel che qui interessa, cfr. Socialismo e diritto privato, Influenza delle odierne dot-
trine socialiste sul diritto privato [1906], Milano, 1980, edizione postuma a cura di P. Ungari.
4 CAPITOLO PRIMO

imperfettamente le idealità dei giusnaturalisti. L’affermazione dei diritti


dell’uomo lungi dal costituire rimedio ai mali sociali, lungi dall’instaurare
l’ordine, l’armonia, aveva in realtà accentuato il dissidio tra quelle idea-
lità e le condizioni di fatto rendendo più amaro il disinganno. Nuove
lotte si andavano delineando: la scienza colle sue scoperte e applicazioni
aveva originato una nuova rivoluzione in campo economico, nei sistemi
di produzione. L’oppressione risorgeva sotto altra forma: le violazioni
delle libertà, e della personalità apparivano non più sotto forma politica
ma economica. Non era più la borghesia in lotta con il feudalismo per la
conquista delle libertà civili e politiche: la borghesia vittoriosa de’ suoi
privilegi, sfruttando a suo vantaggio le conquiste della Rivoluzione e
della scienza si era resa a sua volta oppressiva del proletariato, che era ri-
pagato della sua cooperazione all’opera rivoluzionaria, colla miseria, con
le lunghe ore di lavoro, con salari irrisori»4.
In estrema sintesi, dunque, al problema politico e giuridico si an-
dava sostituendo il problema economico e sociale.
Come avremo modo di osservare con maggior dettaglio, allorché ci
soffermeremo sulla nascita della nozione moderna del diritto soggettivo5,
il giusnaturalismo razionale era rivolto ad esaltare il valore dell’uomo,
colto come individuo singolo e contrapposto in condizione di ugua-
glianza, per un verso, ai suoi simili e, dall’altro, al riparo da ogni inge-
renza nei suoi affari privati, allo Stato.
Ma le nuove condizioni socio-economiche che andarono realizzan-
dosi nella seconda metà dell’Ottocento posero in contraddizione questa
concezione atomistica dei rapporti intersoggettivi favorendo – di contro
– l’emergere dei legami, delle comunanze, anziché delle distanze o delle
fratture tra le diverse esistenze umane; l’uguale condizione in cui versa-
vano le classi lavoratrici – infatti, spostò l’attenzione da valori già acqui-
siti, quali la libertà e l’uguaglianza formale, a valori o aspetti della realtà
prima trascurati, quali la dimensione sociale dell’uomo6 e i vincoli di so-
lidarietà sussistenti tra le diverse esistenze7.

4 SOLARI, G., Socialismo e diritto privato, cit., p. 132 ss.


5 V. infra, cap. V.
6 Per Giuseppe CARLE, La vita del diritto nei suoi rapporti colla vita sociale, Roma-To-

rino-Firenze, 1880, p. 2, «l’individuo e la società, la personalità individuale e l’ente collettivo


sembrano, allo stato delle investigazioni attuali, rispecchiarsi e riverberarsi l’uno nell’altra,
per guisa che mentre la società trova nell’individuo il suo elemento primordiale, l’individuo
trova invece nella società la propria esplicazione e il proprio compimento».
7 In particolare, v. la posizione di Giuseppe SALVIOLI, I difetti sociali delle leggi vigenti

di fronte al proletariato e il diritto nuovo, Palermo, 1906, p. 91, per il quale la solidarietà «è la
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 5

Tra l’uomo e lo Stato – o, se si preferisce tra gli uomini, colti cia-


scuno individualmente, e lo Stato – tendono – insomma – ad inserirsi fi-
gure intermedie: la stessa «società», le «classi», i «gruppi», ecc.8
Ciò determina un’alterazione oramai irreversibile nella configura-
zione delle dinamiche reali.
Quest’ultime non più sono la risultante dell’azione di singoli indivi-
dui, bensì appaiono essere meglio comprese come l’effetto dell’intera-

legge del mondo fisico e quello della società umana. La vita sociale è un assieme di solidarietà
che si incrociano. L’uomo non è isolato, ma vive, opera, produce, possiede, in quanto trovasi
in mezzo ad altri uomini ai quali deve coordinare la sua azione. Come ogni bene viene dalla
società, così ogni atto ha un valore sociale, una funzione sociale. Da ciò la norma della vita e
l’ideale etico devono coesistere nella composizione degli interessi». Per approfondimenti, v.
COSTA, P., Il «solidarismo giuridico» di Giuseppe Salvioli, in Quaderni fiorentini, 1974-1975, I,
Il «socialismo giuridico», Ipotesi e letture, p. 457 ss. Come si vedrà in questo capitolo, specie
nelle pagine dedicate alle esperienze giuridiche tardo-liberali nel diritto del lavoro e sinda-
cale, proprio il vincolo solidaristico tra gli interessi dei soggetti che facendo parte di un
gruppo contribuiscono alla nascita dell’interesse collettivo costituisce uno dei tratti maggior-
mente significativi delle prime prospettazioni della nozione. In particolare cfr. le posizioni di
Messina, Galizia, Barassi, ma anche talune posizioni espresse dalla dottrina riguardo le di-
verse prospettive di riforma della magistratura probivirale su cui ci intratteremo più avanti
nel testo ed in nota.
8 Ancora preziose sono le parole di SOLARI, G., Socialismo e diritto privato, cit., p. 202

s.: «il concetto nuovo che veniva a sconvolgere il criterio tradizionale di distinzione tra diritto
pubblico e privato fu il concetto di società. Né i Greci, né i Romani distinsero tra società e
Stato. La stessa indistinzione noi troviamo nelle teorie contrattualiste, le quali movendo dal
concetto atomistico dello Stato, cioè dal considerare questo come la somma degli individui
singoli, non potevano assorgere al concetto di società. Società e Stato in tali teorie che furono
predominanti nel periodo di elaborazione della nostra legislazione civile, dovevano apparire
come una cosa sola. Ma nel secolo XIX noi assistiamo a una ricostruzione storica e teorica del
concetto di società. La Rivoluzione sotto l’influenza dell’individualismo dominante aveva la-
vorato a distruggere ogni forma corporativa e associativa, tendente a limitare in qualche
modo l’individualità. L’individuo sciolto ormai dai vincoli che nel passato lo tenevano avvinto
alla famiglia, alla corporazione, veniva a trovarsi solo in rapporto diretto con lo Stato. Il pro-
blema dei rapporti tra diritto e Stato era sopratutto politico cioè riguardava l’individuo nei
suoi rapporti con la sovranità. Il concetto di diritto pubblico doveva pertanto avere un con-
tenuto esclusivamente politico, e avere una sfera di estensione limitata non essendo prevalsa
la dottrina di Rousseau che tendeva ad assorbire gli individui e i loro diritti nella personalità
dello Stato. Il secolo XIX ricostruiva quel concetto di società che la Rivoluzione aveva di-
strutto. Le esigenze della grande produzione determinarono un concentramento degli indivi-
dui dispersi in gruppi sociali tenuti insieme da unità di coscienza e di scopi. Accanto alla vita
degli individui e dello Stato vediamo sotto l’azione riorganizzatrice della grande industria ri-
costruirsi le associazioni professionali, vediamo agitarsi le classi sociali in vista di determinati
scopi. Né solo gli interessi economici, ma gli interessi intellettuali, religiosi, artistici determi-
nano la differenziazione sociale e producono lotte e contrasti non più di carattere politico,
non essendo più in gioco la costituzione dello Stato, ma essenzialmente di carattere sociale,
trattandosi d’interesse di classe» (c.vi miei).
6 CAPITOLO PRIMO

zione e contrapposizione di «gruppi», ovvero, genericamente, di soggetti


collettivi unitariamente intesi. L’uomo non si proietta più individual-
mente verso il raggiungimento dei suoi fini, ma è integrato in processi di
aggregazione in cui risulta essere parte di un tutto.
Le aspirazioni umane, da patrimonio gelosamente custodito nell’in-
dividuo, si estendono solidaristicamente al gruppo che le condivide: se
dalle concezioni utilitaristiche si era ereditata la nozione di comporta-
mento umano come prodotto del perseguimento dell’interesse indivi-
duale, ora l’unità del gruppo, che è innanzitutto organizzazione, che è in-
nanzitutto comportamento collettivo, determina la nascita di interessi
non più individuali, ma collettivi anch’essi9.
È da questa fase della nostra storia sociale ed istituzionale che oc-
corre, dunque, prendere le mosse per tracciare un itinerario completo
dei diversi tentativi, che gli interessi a carattere collettivo hanno attuato
per conseguire il risultato della loro giuridicizzazione.
Come meglio emergerà nel prosieguo della trattazione, infatti, seb-
bene le aree di emersione della problematica sono state sovente con-
traddistinte da un discreto tasso di reciproca eterogeneità, per altro
verso, è ben possibile tracciare una linea evolutiva – dotata di buona con-
tinuità – lungo la quale la dottrina – a più riprese – ha tentato di indivi-
duare gli elementi costitutivi della struttura formale da assegnare all’inte-
resse collettivo; linea evolutiva che certamente ha inizio nel momento
storico in cui la pressione applicata dalle nuove esigenze sulle strutture
dell’ordinamento si è rivelata massima: il periodo tardo-liberale, ap-
punto.

2. I primi casi di emersione in campo giuridico del concetto di interesse


collettivo a cavallo tra Ottocento e Novecento
2.1. Uno sguardo preliminare al processo amministrativo
In questa fase storica del nostro Paese si verifica quella profonda
alterazione delle dinamiche reali e della tradizionale rappresentazione
dell’individuo all’interno della società che, a cavallo tra Ottocento e No-
vecento, favorisce l’attivarsi di un intenso dibattito per la riforma del

9 Sul rapporto tra comportamento necessariamente collettivo in ordine al persegui-

mento dell’interesse e configurazione strutturale del concetto di interesse collettivo, v. infra,


cap. IV, § 6.3.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 7

diritto privato10 e dà il via alla produzione della prima legislazione so-


ciale11.
In questo rinnovato contesto, gli interessi collettivi realizzano ap-
prezzabili tentativi di affermazione sulla scena giuridica in qualità di
nuovi interessi di natura sostanziale, bisognosi di tutela e di riconosci-
mento. E ciò accadde nel processo di nascita e sviluppo delle nuove dot-
trine giuslavoriste, nel successivo ordinamento corporativo, ma anche nel
travagliato iter legislativo e dottrinale che avrebbe portato, a definitiva
maturazione, alla strutturazione dell’attuale sistema italiano di giustizia
amministrativa.
Come chiarito nelle pagine introduttive del lavoro, se lo studio della
tutela giurisdizionale degli interessi collettivi e diffusi innanzi al giudice
10 L’ansia di rinnovamento del diritto privato è ben rappresentato dal movimento del
socialismo giuridico, su cui, v.: UNGARI, P., In memoria del socialismo giuridico, I, Le «scuole
del diritto privato sociale», in Pol. dir., 1970, p. 241 ss.; ID., In memoria del socialismo giuri-
dico, II, Crisi e tramonto del movimento, in Pol. dir., 1970, p. 387 ss.; RAMM, T., Juristensozia-
lismus in Deutscland, in Quaderni fiorentini, 1974-1975, 3-4, t. 1, Il «socialismo giuridico»,
Ipotesi e letture, p. 7 ss.; ARNAUD, N. - ARNAUD, A., Le socialisme juridique à la «belle époque»:
visage d’une aberration, ivi, p. 25 ss.; GERRATANA, V., Antonio Labriola di fronte al socialismo
giuridico, ivi, p. 55 ss.; SEELMANN, K., Zur marxinterpretation bei Anton Menger, Gustav Rad-
bruch und Karl Renner, ivi, p. 73 ss.; POCAR, V., Riflessioni sul rapporto fra «socialismo giuri-
dico» e sociologia del diritto, ivi, p. 145 ss.; REICH, N., Der juristensozialismus von Anton Men-
ger (1841-1906) in neunzehnten jahrhundert und heute, ivi, p. 157 ss.; ORRÙ, G., «Idealismo»
e «realismo» nel socialismo giuridico di Menger, ivi, p. 183 ss.; CARONI, P., Anton Menger ed il
codice civile svizzero del 1907, ivi, p. 273 ss.; DILCHER, G., Genossenschaftstherie und soziall-
recht: ein «juristensozialismus» otto v. Gierkes?, ivi, p. 319 ss.; WEYL, R. - WEYL, M.P., Socia-
lisme et justice dans la France de 1895: le «bon juge Magnaud», ivi, p. 367 ss.; DI MAJO, A.,
Enrico cimbali e le idee del socialismo giuridico, ivi, p. 383 ss.; D’AMELIO, G., Positivismo, sto-
ricismo, materialismo storico in Icilio Vanni, ivi, p. 431 ss.; COSTA, P., Il «solidarismo giuridico»
di Giuseppe Salvioli, ivi, p. 457 ss.; CASSESE, S., Socialismo giuridico e «diritto operaio», La cri-
tica di Sergio Panunzio al socialismo giuridico, ivi, p. 495 ss.; SBRICCOLI, M., Il diritto penale so-
ciale, 1883-1912, ivi, p. 557 ss.; POCAR, V., A proposito di alcuni recenti studi sul socialismo giu-
ridico, in Soc. dir., 1977, p. 189 ss.; GUERRA MEDICI, M.T., Per la storia del socialismo giuridico,
in Rivista di storia del diritto contemporaneo, 1977, p. 153 ss.; ORLANDO, M., Francesco Co-
sentini, un contributo alla storia del «socialismo giuridico», in Materiali per una storia della cul-
tura giuridica, 1977, p. 37 ss.; TREVES, R., Il rinnovato interesse per il socialismo giuridico in
Italia e la recente pubblicazione di un manoscritto di Gieole Solari, in Soc. dir., 1983, p. 21 ss.;
CASCAVILLA, M., Il socialismo giuridico italiano, sui fondamenti del riformismo sociale, Urbino,
1987; GROSSI, P., «La scienza del diritto privato», Una rivista-progetto nella Firenze di fine se-
colo (1893-1896), Milano, 1988. V. anche il prezioso lavoro di SBRICCOLI, M., Elementi per una
bibliografia del socialismo giuridico, in Quaderni fiorentini, 1974-1975, t. 2, Il «socialismo giu-
ridico», Ipotesi e letture, p. 873 ss.
11 Sulla prima legislazione sociale, v. MARTONE, L., Le prime leggi sociali nell’Italia libe-
rale (1883-1886), in Quaderni fiorentini, 1974-1975, t. 1, cit., p. 103 ss. In generale, per un’ef-
ficace sintesi dell’evoluzione legislativa in materia, v., di recente, RIMOLI, F., Stato sociale (dir.
cost.), in Enc. giur. Trec., XXX, Roma, 2004 e dottrina ivi citata.
8 CAPITOLO PRIMO

amministrativo esorbita i limiti imposti all’indagine, è pur vero che il pro-


posito di tentare la ricostruzione sistematica dei procedimenti che il no-
stro ordinamento processuale civile dedica alla protezione di interessi su-
perindividuali impone di tener presente anche talune delle vicende legi-
slative e dottrinali, che, sebbene appartenenti all’evoluzione del diritto
sostanziale e processuale amministrativo, possono comunque contribuire
a fornire interessanti – per non dire fondamentali – elementi di rifles-
sione ai fini della nostra ricerca.
Anche in questo capitolo d’avvio, dunque, prima di affrontare l’esa-
me delle vicende giuridiche pre-costituzionali dell’interesse collettivo in
quella materia – il diritto sostanziale e processuale del lavoro – in cui in-
tensamente si è avvertita la necessità di revisionare e talora rinnovare le
tradizionali strutture formali del diritto comune, è più che mai oppor-
tuno soffermarsi, seppur brevemente, su quei momenti in cui, tanto l’e-
voluzione normativa del sistema di giustizia amministrativa, quanto la ri-
flessione dottrinale rivolta all’interpretazione di questa, furono rispettiva-
mente più vicine ad aprire le porte della tutela giurisdizionale anche agli
interessi a rilevanza superindividuale.

2.1.1. Gli interessi collettivi in due progetti di riforma alle origini del si-
stema italiano di giustizia amministrativa
Le trame della vicenda politica, legislativa, dottrinale e giurispru-
denziale che dalla seconda metà dell’Ottocento ai giorni nostri ha dato
vita al sistema italiano di giurisdizione amministrativa «come uno dei si-
stemi [più] originali dell’esperienza giuridica dell’occidente» sono state
oggetto di ampi e numerosi studi in dottrina e sarebbe assolutamente
privo di significato ripercorrerle in questa sede12.

12 Sulla nascita e sull’evoluzione del sistema italiano di giustizia amministrativa, v. BEN-


VENUTI, F., Giustizia: II) Giustizia amministrativa, in Enc. dir., XIX, Milano, 1970, p. 589 ss.;
GIANNINI, M.S., Profili storici della scienza del diritto amministrativo, in Quaderni fiorentini,
1973, p. 179 ss.; GIANNINI, M.S. - PIRAS, A., Giurisdizione amministrativa e giurisdizione ordi-
naria nei confronti della pubblica amministrazione, in Enc. dir., XIX, Milano, 1970, p. 229 ss.;
BERTI, G., Momenti della trasformazione della giustizia amministrativa, in Riv. trim. dir. pubb.,
1972, 1861 ss.; ROMANO, A., Giurisdizione amministrativa e limiti della giurisdizione ordinaria,
Milano, 1975, p. 2 ss.; CERULLI IRELLI, V., Il problema del riparto delle giurisdizioni: premesse
allo studio del sistema vigente, Pescara, 1979; REBUFFA, G., La formazione del diritto ammini-
strativo in Italia, Bologna, 1981; SORDI, B., Giustizia e amministrazione nell’Italia liberale: la
formazione della nozione di interesse legittimo, Bologna, 1985; AIMO, P., Le origini della giu-
stizia amministrativa, Milano, 1990; CANNADA BARTOLI, E., Giustizia amministrativa, in Dig.
disc. pubbl., VII, Torino, 1991, p. 508 ss.; PENE VIDARI, G.S., Giustizia amministrativa (Storia),
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 9

L’attenzione va quindi rivolta ad alcune tappe estremamente signifi-


cative di questo itinerario evolutivo.
La prima tappa è costituita proprio dalla stessa legge abolitrice del
contenzioso amministrativo.
Come è noto con il sistema di giurisdizione unica che si andava in-
troducendo nel nostro ordinamento mediante la riforma del 1865, si mi-
rava a trovare un punto di equilibrio tra due opposte esigenze che erano
emerse all’indomani dell’unificazione, ovverosia si mirava a dare una so-
luzione al conflitto tra cittadino ed amministrazione, cioè al conflitto tra
libertà del primo e potere della seconda, nel rispetto tra l’altro del prin-
cipio – caro al costituzionalismo liberal-democratico – della divisione dei
poteri. Come è stato osservato, dunque, se, da un lato, la violazione del
precetto legale avrebbe ricondotto anche l’amministrazione nell’orbita di
diritto comune, sottoponendola al sindacato del giudice unico, dall’altro,
l’amministrazione, che «era anche ed essenzialmente potere» andava tu-
telata nella sua libertà, ovvero «non doveva essere intralciata nella sua
funzione di “amministrare”»13.
Rispondeva ad entrambe le esigenze l’allegato E alla legge del 20
marzo del 1865, n. 2248, che, con l’art. 1, aboliva i tribunali speciali sino
ad allora investiti della giurisdizione del contenzioso amministrativo, con
l’art. 2, devolveva alla giurisdizione ordinaria tutte le materie nelle quali
si facesse «questione di un diritto civile e politico», e, di contro, con l’art.
3, attribuiva alla stessa autorità amministrativa gli «affari» non compresi
nell’articolo precedente, riguardanti appunto gli atti di c.d. «amministra-
zione pura»; rispetto ai quali, quindi, veniva ad escludersi qualsiasi sin-
dacato e tutela giurisdizionale14.

in Dig. disc. pubbl., VII, Torino, 1991, p. 502 ss.; MANNORI, L. - SORDI, B., Storia del diritto
amministrativo, Roma-Bari, 2006. L’essenzialità della prospettiva storico-ricostruttiva in or-
dine alla comprensione del sistema di giustizia amministrativa italiano fa sì che l’argomento
riceva ampia trattazione anche nella manualistica. Comunemente riconosciuta è poi la persi-
stente utilità scientifica dell’opera di SALANDRA, A., La giustizia amministrativa nei governi li-
beri: con speciale riguardo al vigente diritto italiano, Torino, 1904.
13 Così, SORDI, B., Giustizia e amministrazione nell’Italia liberale, cit., p. 39; ma, nello

stesso senso, v. anche GIANNINI, M.S. - PIRAS, A., Giurisdizione amministrativa e giurisdizione
ordinaria nei confronti della pubblica amministrazione, cit., p. 234, che evidenziano come il
punto di equilibrio tra garanzie del cittadino nei confronti degli atti della pubblica ammini-
strazione e potere autoritativo della stessa fu raggiunto a vantaggio del secondo e non delle
prime.
14 Come ricorda SALANDRA, A., La giustizia amministrativa nei governi liberi, cit., p. 324,

«nonostante la sua fede nella efficacia pratica dei principi razionali, la Commissione non di-
sconobbe la difficoltà di tradurre il suo “concetto astratto e scientifico in formule legislative”.
10 CAPITOLO PRIMO

Ciò è noto a tutti.


Meno noto è che il testo originariamente presentato come disegno
di legge dalla Commissione parlamentare istituita per la riforma presen-
tava difformità tutt’altro che irrilevanti rispetto la formulazione poi defi-
nitivamente approvata.
Scorrendo le pagine della preziosa opera di Antonio Salandra, in-
fatti, si rileva che l’incipit dell’art. 3 del progetto di legge prevedeva che
«la cognizione dei ricorsi contro gli atti di pura amministrazione, riguar-
danti gl’interessi individuali o collettivi degli amministrati, spetta esclusi-
vamente alle autorità amministrative […]»15, e non semplicemente –
come poi sarebbe stato nel testo definitivamente approvato – che «gli af-
fari non compresi nell’articolo precedente saranno attribuiti alle autorità
amministrative».
Ad ulteriore chiarimento, la Relazione che accompagnava il disegno
di legge, per mezzo delle parole dell’on. Borgatti, evidenziava come si
dovesse escludere che «dalle leggi amministrative possano derivarsi di-
ritti nel senso proprio e strettamente giuridico di questa parola», rite-
nendo al contrario che «ne derivino degl’interessi, i quali sono generali,
collettivi od individuali, secondo che i rapporti, che per queste leggi ven-
gono stabiliti, concernono la generalità, un aggregazione speciale degli
amministrati, o un solo individuo»16.
Insomma, nella formulazione originaria dei primi tre articoli della
legge il «concetto informatore», il «principio fondamentale», era espres-

Ma reputò d’avere, dopo molto studio, trovato un sicuro criterio di ripartizione della distin-
zione fra diritti dei cittadini, ai quali bisogna accordare ampia e piena difesa giurisdizionale,
ed i meri interessi, i quali di fronte al potere esecutivo non possono pretendere ad alcuna gua-
rentigia, da quella in fuori del ricorso in via gerarchica».
15 SALANDRA, A., La giustizia amministrativa nei governi liberi, cit., p. 325.
16 V. SALANDRA, A., La giustizia amministrativa nei governi liberi, cit., p. 325-326. Si leg-

gano anche le parole del discorso alla Camera di Mancini, riportato da Salandra a p. 329 ss.
(ma v. per il passo che segue p. 351), nei quali si rilevò quanto segue: «possono esserci inte-
ressi ragionevoli, rispettabili, legittimi nell’ordine delle convenienze e delle utilità private e
sociali; ma questi interessi non sono assicurati da una legge, che li innalzi al grado di diritti e
crei in loro favore un’azione esperibile in giudizio. Se dunque esistono semplici interessi di
questa specie, è chiaro che non tutti gli interessi sono diritti; ed arbitro regolatore ed estima-
tore appunto di questi interessi, che sono numerosissimi, non può essere che il potere ammi-
nistrativo […]. Questo, o signori, è il concetto informatore della proposta della commissione.
Esso è scolpito negli articoli secondo e terzo del progetto di legge, meritando in essi speciale
attenzione le due formule caratteristiche: cioè, nell’articolo secondo Controversie che riguar-
dano i diritti civili e politici; e nell’articolo terzo Atti di pura amministrazione riguardanti
gl’interessi individuali o collettivi degli amministrati. La Camera ha udito come il criterio fon-
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 11

samente costituito dalla contrapposizione tra diritto ed interesse17, ov-


vero tra interessi giuridicamente protetti e interessi meri; ed in partico-
lare quest’ultima categoria – rimessa ai rimedi interni all’amministrazione
su richiesta degli «interessati» – avrebbe potuto abbracciare non solo i
tradizionali interessi individuali, ma anche quelli collettivi e generali.
In altri termini quell’insieme di interessi, che negli sviluppi succes-
sivi sarebbero stati sottratti alla tutela «graziosa» per essere attribuiti alle
cure del giudice amministrativo, già in questa prima tappa dell’evolu-
zione del sistema venivano sì degradati a meri interessi soggetti al potere
amministrativo, ma per altro verso venivano naturalmente percepiti in
una loro possibile dimensione anche meta-individuale, potendo appunto
riguardare non solo un singolo individuo ma anche la «generalità» o una
«aggregazione speciale degli amministrati».
Archiviata questa possibilità di vedere riconosciuta espressamente
l’esistenza di interessi non unicamente individuali da parte del nostro or-
dinamento giuridico, un’altra significativa occasione si presentò qualche
anno dopo sul percorso che dall’abolizione del contenzioso portava all’i-
stituzione della IV Sezione del Consiglio di Stato.
Le disfunzioni del sistema parlamentare18, la crescente tendenza dei
governi a rispondere con l’amministrazione al moltiplicarsi delle esigenze
che emergevano dal tessuto sociale e le tradite speranze nella forza
espansiva del sindacato del giudice ordinario19 acuirono i limiti di un si-
stema – quello della giurisdizione unica – che sin dalla sua nascita aveva
mostrato il difetto di garanzie nei confronti dei cittadini20.

damentale, secondo il concetto della Commissione, della distinzione tra le funzioni dell’am-
ministrazione e le funzioni contenziose spettanti alla giustizia, consiste nell’elemento dell’in-
teresse, contrapposto all’elemento del diritto».
17 Il primo documento in cui è presente la distinzione-contrapposizione tra «interesse»

e «diritto» è la Relazione Boncompagni sul Disegno di legge Galvano presentata al Parla-


mento subalpino del 1850, su cui v. SCOCA, F.G., Contributo sulla figura dell’interesse legit-
timo, Milano, 1990, p. 9 s.
18 Sulle relazioni sussistenti tra «parlamentarismo» e «giustizia nell’amministrazione»,

v. ancora SORDI, B., Giustizia e amministrazione nell’Italia liberale, cit., p. 111 ss.
19 GIANNINI, M.S. - PIRAS, A., Giurisdizione amministrativa e giurisdizione ordinaria nei

confronti della pubblica amministrazione, cit., p. 235, che ricordano, ad esempio, come la
riforma del 1865, con la formula dei «diritti civili e politici», avesse lasciato sguarnita di tu-
tela la materia del diritto pubblico relativa ai corpi morali legalmente riconosciuti, cioè quella
relativa ai comuni ed alle province.
20 Sul punto, v. SORDI, B., Giustizia e amministrazione nell’Italia liberale, cit., p. 31 nel

testo e a nota 10 che ricorda le critiche al progetto mosse da Cordova, Rattazzi e Crispi, il
quale ultimo si interrogava «se tra le questioni le quali insorgano nell’esercizio delle attribu-
12 CAPITOLO PRIMO

Si giungeva, dunque, attraverso un acceso dibattito, all’istituzione


della IV Sezione del Consiglio di Stato «per la giustizia amministrativa»
con la legge 31 marzo 1889, n. 599221, che all’art. 3 prevedeva: «spetta
alla Sezione IV del Consiglio di Stato di decidere sui ricorsi per incom-
petenza, per eccesso di potere o per violazione di legge contro atti e
provvedimenti di un’autorità amministrativa o di un corpo amministra-
tivo deliberante, che abbiano per oggetto un interesse di individui o di
enti morali giuridici, quando i ricorsi medesimi non siano di competenza
dell’autorità giudiziaria, né si tratti di materia spettante alla giurisdizione
od alle attribuzioni contenziose di corpi o collegi speciali».
Ma anche in tal caso, come per la legge del 1865, l’innovazione legi-
slativa, richiamando come oggetto del giudizio unicamente gli interessi
individuali, si era lasciata alle spalle la possibilità di accogliere nel nostro
ordinamento forme di tutela espressamente rivolte alla protezione di in-
teressi superindividuali.
L’occasione perduta era rappresentata dalla proposta di legge elabo-
rata da Mantellini, mai presentata alla Camera e rimasta solo in bozze –
come nuovamente Salandra ricorda ne La giustizia amministrativa nei go-
verni liberi – nella quale, dopo aver riconosciuto la ricorribilità in via
contenziosa innanzi al Consiglio di Stato per motivi di legittimità, di con-
venienza e di merito avverso i provvedimenti amministrativi che afferis-
sero a categorie predeterminate (ad es. in materia di polizia, professio-
nale, d’esercizi, d’usi e spettacoli pubblici, ecc.)22, si prevedeva all’art. 2
che – si badi bene – «nell’interesse collettivo il ricorso è interposto da
chiunque partecipi a quell’interesse, e nell’interesse individuale da chi lo

zioni che rimarranno all’amministrazione si debbano richiedere delle guarentigie che premu-
niscano i cittadini e la società da qualunque offesa che possa venire da parte degli agenti del
Governo»; rilievo quest’ultimo a cui replicava Mancini: «non è questa la legge in cui dob-
biamo occuparci delle garantie dell’esercizio dell’amministrazione pura».
21 Sull’iter formativo della legge, v. SALANDRA, A., La giustizia amministrativa nei go-

verni liberi, cit., p. 497 ss. Occorre d’altra parte far cenno al coevo progetto di legge n. 305
del 19 marzo 1885 presentato dall’on. Luchini in materia di azione popolare; il quale appunto
mirava ad introdurre un’ipotesi di azione popolare generale. Prospettiva di riforma, quest’ul-
tima, in grado di incidere profondamente sulla configurazione tradizionale dell’istituto, non-
ché sulla teoria generale delle situazioni giuridiche protette e del loro accesso alla tutela giu-
risdizionale. Sul progetto v. le osservazioni di BORGHESI, D., Azione popolare, interessi diffusi
e diritto all’informazione, in Pol. dir., 1985, p. 259 ss., spec. p. 264. Per il testo del progetto,
v. invece TROCCOLI, A., Un istituto giuridico da rivalutare: l’azione popolare, in Rass. parla-
mentare, 1971, p. 85 ss., spec. p. 90 s.
22 Cfr. l’art. 1 del Progetto riportato da SALANDRA, A., La giustizia amministrativa nei

governi liberi, cit., p. p. 477, nota 2.


INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 13

ha o lo rappresenta». Tra l’altro, la particolarità della previsione prospet-


tata nel progetto legislativo appena richiamato non sfuggiva nemmeno
allo stesso Salandra, che a commento, sottolineava come in tale maniera
si finisse per ammettere alla proposizione del ricorso, «con una specie di
azione popolare, anche chi partecipasse ad un interesse collettivo»23.
D’altra parte, l’opzione avanzata da Mantellini era il frutto, sul
piano positivo, di quella concezione della giustizia amministrativa che
aveva riscontrato ampio consenso all’interno del dibattito sulla «giustizia
nell’amministrazione» per mezzo delle parole di Silvio Spaventa24.
Quest’ultimo, infatti, nel celebre discorso tenuto davanti l’Associa-
zione costituzionale di Bergamo il 6 maggio del 1880, nel rimarcare che
la libertà dovesse cercarsi non tanto nella costituzione o nelle leggi poli-
tiche, quanto nell’amministrazione e nelle leggi amministrative25, rispon-
deva in effetti all’esigenza di garantire, con la giustizia nell’amministra-
zione, la stabilità del potere e dell’apparato amministrativo, prospettando
di conseguenza un modello di tutela giurisdizionale amministrativa orien-
tato in senso oggettivo anziché soggettivo, ovverosia – come sarebbe
stato chiarito più avanti26 – funzionale non alla tutela di situazioni giuri-
diche soggettive di vantaggio da farsi valere contro i provvedimenti della
pubblica amministrazione, ma alla osservanza del diritto obiettivo, al per-

23 SALANDRA, A., La giustizia amministrativa nei governi liberi, cit., p. 477, nota 2.
24 Sulla figura di Giuseppe Mantellini, v. le sottolineature di CANNADA BARTOLI, E., Giu-
stizia amministrativa, cit., p. 518 s.
25 SPAVENTA, S., Giustizia nell’amministrazione (Discorso pronunciato all’Associazione

costituzionale di Bergamo, la sera del 7 maggio 1880), in La giustizia nell’amministrazione,


Torino, 1949, p. 57 ss., spec. p. 69 ss. Ricorda SALANDRA, A., La giustizia amministrativa nei
governi liberi, cit., p. 471, in relazione al citato discorso, che «nessun documento dottrinale o
politico ebbe maggior eco di consenso nella opinione delle persone più colte e più duratura
efficacia sopra lo svolgimento ulteriore della nostra legislazione amministrativa. Non mai in-
fatti in Italia, né prima né dopo dello Spaventa, furono meglio condensate in una serie di for-
mule precise e perspicue le più alte dottrine del diritto pubblico moderno, e poste al servigio
delle esigenze positive del nostro progresso civile». Per approfondimenti sul rapporto tra la
tematica della «giustizia nell’amministrazione» ed il dibattito concernente le disfunzioni del
sistema parlamentare liberale, specie in ordine ad una lettura della prima quale strumento ri-
mediale, ovvero correttivo, a dette disfunzioni, v., in particolare, SORDI, B., Giustizia e ammi-
nistrazione nell’Italia liberale, cit., p. 71 ss., ma spec. p. 111 ss., il quale evidenzia (p. 114-115)
come «la battaglia per la “giustizia nell’amministrazione” esprimeva certamente l’esigenza di
un potenziamento dell’Esecutivo, di un rafforzamento delle strutture del potere, che sembra-
vano in grado di assicurare una nuova e più duratura stabilità allo Stato liberale», mentre «il
rafforzamento delle garanzie giuridiche del cittadino […] costituì un frutto evidente, ma in-
diretto delle riforme proposte».
26 SPAVENTA, S., Per l’inaugurazione della IV Sezione del Consiglio di Stato, in La giusti-

zia nell’amministrazione, cit., p. 211 ss., ma spec. p. 235.


14 CAPITOLO PRIMO

seguimento dell’interesse generale ed al rispetto dell’imparzialità nell’o-


perato dell’amministrazione.
Il legame tra questa concezione e tale proposta era indubbio, visto
che lo stesso Mantellini, puntualizzava con estremo rigore le ragioni di
una netta distinzione tra giustizia amministrativa e giustizia civile. Que-
st’ultima, difatti, presentava come sua materia il diritto soggettivo, come
fine l’utilità individuale e come criterio regolatore quello giuridico; di-
versamente nella giustizia amministrativa, l’oggetto era costituito dal di-
ritto obiettivo, il fine corrispondeva all’utile pubblico ed il criterio era
politico27.
Ora, quello che preme qui sottolineare è che, in questi due momenti
altamente significativi ed in grado di condizionare fortemente la succes-
siva evoluzione ed elaborazione dottrinale e giurisprudenziale del sistema
di giustizia amministrativa, gli interessi collettivi venivano ad essere assai
vicini ad un loro espresso riconoscimento normativo.
Si pensi alla riforma del 1865. Quanto possa avere influito sulla suc-
cessiva evoluzione del sistema di giustizia amministrativa il discrimen ori-
ginariamente individuato tra interessi meritevoli di tutela giurisdizionale
nei confronti degli atti autoritativi dell’amministrazione e interessi vice-
versa abbandonati all’«irrilevante giuridico»28 è cosa che non occorre evi-
denziare in questa sede, sia che si accolga l’opinione di coloro che nella
legge abolitrice del contenzioso hanno intravisto – sebbene in chiave im-
plicita – le ragioni delle successive regole di riparto e della successiva na-
scita ed affermazione della nozione di interesse legittimo, sia che diversa-
mente si aderisca alla tesi di coloro che, pur evidenziando l’importanza
delle soluzioni adottate con la normazione del 1865, hanno cercato di
porre in risalto, ai fini della completa maturazione del processo evolutivo
ora in esame, la funzione «creativa» svolta dalla dottrina a cavallo dei due
secoli29.

27 Così, MANTELLINI, G., Lo Stato e il Codice civile, III, Firenze, 1879-1882, p. 307.
28 SORDI, B., Giustizia e amministrazione nell’Italia liberale, cit., p. 34.
29 Per la prima lettura, v. ad es. BENVENUTI, F., Giustizia: II) Giustizia amministrativa,

cit., p. 599 ss.; nonché BERTI, G., Amministrazione autonoma e giustizia amministrativa nella
legislazione unificatrice del 1865: il contributo del deputato Francesco Borgatti, in L’unificazione
amministrativa e i suoi protagonisti, a cura di Benvenuti e Miglio, Atti del congresso celebra-
tivo del centenario delle leggi amministrative dell’unificazione, Milano, 1969, p. 409 ss. Per la
seconda lettura v. SORDI, B., Giustizia e amministrazione nell’Italia liberale, cit., p. 30, nota 9
e poi p. 367, nota 66, per il quale «l’apparente perfezione del sistema era forse già compro-
messa, sin dalle scelte dell’unificazione dalla drammatizzazione e dall’eccessiva inafferrabilità
del criterio del riparto, dalla distinzione precaria e naturalmente conflittuale fissata dalla
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 15

Ciò posto, se il «principio fondamentale» della distinzione tra di-


ritto ed interesse rimase comunque implicito nella legge (appartenendo
irrimediabilmente alla struttura concettuale su cui riposava la regola del
riparto), al contrario l’eliminazione della sua formulazione espressa nel
testo normativo ebbe la conseguenza di cancellare il riferimento agli in-
teressi collettivi.
Se poi questo rilievo viene coordinato con il fatto che – nel succes-
sivo intervento istitutivo della IV Sezione del Consiglio di Stato – la
scelta legislativa fu quella di elevare – senza andare ad incidere sull’area
di operatività prima riservata al sindacato giurisdizionale svolto dalla ma-
gistratura ordinaria – quegli stessi interessi, prima abbandonati all’ammi-
nistrazione pura, a quel grado di meritevolezza sufficientemente idoneo a
garantirne la tutela innanzi al giudice amministrativo, allora può venire
da chiedersi quale sarebbe stata la soluzione concretamente adottata e gli
itinerari concettuali percorsi dalle successive ricostruzioni concettuali in
materia, qualora il riferimento espresso agli interessi anche collettivi oltre
che individuali fosse rimasto presente nell’art. 3 della legge senza venir
soppiantato dalla implicita – oltre che generica ai nostri fini – distinzione
tra diritti ed interessi.
Se, invece, si passa all’esame della proposta Mantellini, non solo
sorge nuovamente – e forse con maggiore intensità – questo medesimo
interrogativo, ma ci si imbatte – come avrebbero confermato con mag-
giore evidenza l’evoluzione del sistema di giustizia amministrativa – in
una delle questioni ricostruttive fondamentali del successivo dibattito,
cioè quella relativa alla qualificazione della natura dell’attività giurisdi-
zionale svolta; ovvero alla possibile alternativa di prospettare la giurisdi-
zione amministrativa in chiave soggettiva o diversamente in chiave og-
gettiva.
Più precisamente va sin d’ora rilevato come non fosse casuale l’a-
pertura a favore della tutela di interessi collettivi all’interno di una certa
ricostruzione dogmatica dell’attività giurisdizionale svolta da parte del
giudice amministrativo. Difatti, la proposta Mantellini, procedendo nel-
l’ottica de-soggettivizzata della giurisdizione a contenuto oggettivo, ov-
vero di una giurisdizione in fin dei conti rivolta alla tutela di interessi ge-

legge abolitiva del contenzioso tra diritto e interesse», ma «non è possibile […] passare sotto
silenzio l’importante funzione “creativa” svolta dalla scienza giuridica negli anni a cavallo tra
i due secoli che, attraverso una revisione globale dei modelli amministrativi, ispirò da una
parte l’intera sistematica amministrativa, dall’altra il “nuovo corso” giurisprudenziale che tro-
verà, negli anni ’30, nel concordato D’Amelio-Romano la definitiva consacrazione».
16 CAPITOLO PRIMO

nerali, si presentava naturalmente più propensa a superare gli angusti


confini imposti dalla comune nozione di interesse individuale30. Nelle
successive fasi del dibattito, invece, con l’affermazione di una nozione in
chiave soggettiva della giurisdizione amministrativa – cioè di una nozione
aderente ai tradizionali crismi intorno ai quali erano andati sviluppandosi
i rapporti tra diritto e processo in materia civile – si sarebbe fatta assai
più impervia la strada del riconoscimento degli interessi collettivi e dif-
fusi31.

2.1.2. Il contributo al tema della tutela degli interessi collettivi da parte


dello studio avanzato da Emilio Bonaudi
Per verificare quanto le mancate riforme legislative appena indicate
abbiano influito sui successivi sviluppi della riflessione dottrinale in ma-
teria di giustiziabilità degli interessi a carattere sovraindividuale nel pro-
cesso amministrativo particolarmente prezioso è il rinvio ad uno studio,
che, sebbene datato 1911, già dimostrava, per un verso, una spiccata
sensibilità per la tematica oggetto delle nostre ricerche, e, dall’altro, an-
che quanto fosse impervia la strada che occorreva – e forse occorre tut-
toggi – percorre per superare la logica della tutela esclusivamente indi-
viduale.
Il riferimento è alla monografia di Emilio Bonaudi su La tutela degli
interessi collettivi 32; opera degna della massima attenzione da parte della
dottrina attuale che intenda tracciare il travagliato percorso che gli inte-
ressi collettivi da più di un secolo hanno intrapreso per assurgere al

30 V., infatti, le considerazioni avanzate da Bonaudi al riguardo e riportate infra, nel te-
sto § 2.1.3. Nel dibattito successivo agli anni Settanta la configurazione in chiave oggettiva
della tutela giurisdizionale innanzi al giudice amministrativo ha rappresentato la strada rico-
struttiva privilegiata in ordine al riconoscimento di più ampie possibilità di tutela degli inte-
ressi sovraindividuali in particolare nella posizione di A. Romano, su cui appunto, v. infra,
cap. III, 3.3.1.2., spec. nota 97.
31 Sul punto, v. il cap. III. Per un esame dell’evoluzione del concetto di interesse legit-

timo con specifica attenzione, da un lato, alla prospettiva storico-evolutiva della nozione e,
dall’altro, al rapporto della stessa con la tematica degli interessi collettivi e diffusi, v., in par-
ticolare, CRESTI, M., Contributo allo studio della tutela degli interessi diffusi, Milano, 1992, p.
9 ss.
32 BONAUDI, E., La tutela degli interessi collettivi, Milano-Torino-Roma, 1911, opera fre-

quentemente richiamata dalla dottrina successiva: cfr. ad es. TARZIA, G., Le associazioni di ca-
tegoria nei processi civili con rilevanza collettiva, in Riv. dir. proc., 1987, p. 774 ss. e CARAVITA,
B., Interessi diffusi e collettivi (Problemi di tutela), in Dir. soc., 1982, p. 167 ss., ma spec. p.
183, nota 39, il quale peraltro ammette quanto sia poco conosciuto dalla più recente dottrina
il lavoro ora richiamato, nonostante la sua impostazione «sorprendentemente moderna».
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 17

rango di interessi rilevanti, e ciò al fine di isolare le questioni che possano


offrire una spiegazione delle ragioni di tanto stentato processo di eman-
cipazione dall’irrilevante giuridico.
Innanzitutto, sotto il profilo storico-ricostruttivo, l’opera dà pieno
riscontro di come i nuovi contesti sociali, a cui prima si accennava, po-
tessero operare nel senso di una profonda alterazione della configura-
zione dell’individuo all’interno delle dinamiche reali, premendo appunto
su una scienza – quella giuridica – ontologicamente rivolta a ricomporre
armoniosamente il rapporto-conflitto tra società e regole.
Alla questione l’opera dedica le sue primissime pagine.
Si riconosce, infatti, «il rapido e rigoglioso sviluppo della vita eco-
nomica moderna», il legame tra «regime della grande industria» e «for-
mazione […] delle classi sociali», la costituzione di «associazioni ed altri
simili enti per la tutela dei loro interessi sia collettivi che individuali»; e
si evidenzia come «siffatto movimento, se interessa gli studiosi delle di-
scipline sociologiche, non può riuscire indifferente al giurista per il quale
ha particolare interesse il vedere, quale influenza possono ricevere […] le
norme giuridiche che, per secolare tradizione, hanno finora governato i
rapporti sociali»33.
Ma, d’altra parte, si richiama l’attenzione su quanto «le norme tra-
dizionali del diritto, quali furono tramandate dalla sapienza romana, […]
siano […] insufficienti a governare istituti e rapporti i quali, sconosciuti
nell’antichità, sono invece un prodotto peculiare dell’odierna civiltà ed
una conseguenza delle avvenute trasformazioni sociali», invitando a tal
proposito il lettore a riflettere su «come il diritto romano […], che è il
portato di una civiltà sviluppatasi in un regime d’economia essenzial-
mente individualistica, sia invece impari allo scopo allorquando debbasi
provvedere a rapporti nei quali si trovino in giuoco interessi che ecce-
dono la sfera individuale»34.

33 BONAUDI, E., La tutela degli interessi collettivi, cit., p. 3-4.


34 BONAUDI, E., La tutela degli interessi collettivi, cit., p. 4. La critica alla matrice indi-
vidualistica del diritto civile tradizionale, figlia delle concezioni filosofiche sottese al diritto
romano (ma l’osservazione è qui riportata acriticamente, dovendosi poi esaminare quanto il
carattere individualistico del diritto privato tradizionale fosse effettivamente da rinvenirsi alle
origini romane o alle successive elaborazioni giusnaturalistiche ed illuministiche del diritto ci-
vile), sarà nota di riflessione più volte sollevata da parte della dottrina occupatasi del nostro
tema. Più avanti – in questo stesso capitolo – avremo modo di vedere le opinioni di Mortara
a tal riguardo; primo, tra i processualcivilisti, a rimarcare il conflitto tra le nuove esigenze so-
ciali e le forme tradizionali di protezione giurisdizionale. Questa constatazione sarà poi ricor-
rente all’interno del successivo dibattito avviatosi a partire dagli anni Settanta, ma – come
avremo occasione di vedere – senza che tale presa di coscienza abbia determinato una nuova
18 CAPITOLO PRIMO

C’è, insomma, in queste prime riflessioni introduttive l’individua-


zione dell’assoluta necessità – alla luce delle rinnovate esigenze – di riat-
tivare e vitalizzare quel rapporto osmotico tra regole giuridiche e dina-
miche reali, ma d’altro canto, sin da questa prima opera di contestualiz-
zazione, emerge il vero punctum dolens dello studio, che tra l’altro sarà
ugualmente rilevato e non risolto dalla dottrina successiva35.
L’Autore, infatti, sul presupposto dell’esistenza – «fenomeno carat-
teristico dell’età nostra» – di interessi riferibili a «collettività speciali»,
ovvero di «categorie» o «classi» di individui all’interno della più generale
compagine sociale, rileva il possibile istaurarsi di un conflitto tra questa
tipologia di interessi e l’interesse generale, da un lato, o gli interessi indi-
viduali, dall’altro.
Il passo, sebbene presenti una nozione di interesse collettivo che,
come chiaramente emergerà nel prosieguo del nostro lavoro, non appare
esente da significativi elementi di contraddittorietà36, merita di essere ri-
portato.
Osserva Bonaudi: «gli interessi di siffatte collettività speciali, che tal-
volta sono costituiti semplicemente dalla somma o dalla risultante dei sin-
goli interessi individuali dei loro componenti, tale altra invece, pur com-
prendendoli, non si identificano con essi, non sempre coincidono o
quanto meno s’armonizzano con gli interessi del corpo sociale conside-
rato nella sua generalità: anzi bene spesso accade che queste speciali col-
lettività intanto si manifestano e costituiscono particolari organizzazioni,
ovvero assumono una posizione decisiva di fronte alla generalità dei cit-

riflessione sulle figure concettuali che per tradizione hanno rivestito il ruolo di strumenti ri-
costruttivi elementari del nostro sistema giuridico. Più precisamente, se in ambito ammini-
strativistico il tema della giustiziabilità degli interessi sovraindividuali ha in larga misura rap-
presentato un occasione per interrogarsi nuovamente sul concetto di interesse legittimo, in
ambito civilistico, il raffronto tra interessi lato sensu collettivi e diritto soggettivo non ha dato
luogo a tentativi di tal fatta; tanto che la dottrina nemmeno ha sentito il bisogno di verificare
l’armonizzabilità dei primi con il secondo distinguendo tra le pur diverse nozioni di diritto
soggettivo avanzate dall’inteso dibattito svoltosi in Italia nella prima metà del Novecento. Sul
punto, v. infra, capp. III e V.
35 V. in particolare infra, cap. III, § 3.1. e 3.2., in cui ripercorreremo i rilievi che la dot-

trina da più parti – sostanzialista e processualista – ha mosso nel corso del dibattito generale
avviatosi a seguire degli anni settanta sul fondamentale quesito concernente la possibile giu-
ridicizzazione degli interessi a carattere sovraindividuale. Per il superamento delle problema-
tiche attinenti al profilo della giuridicizzazione degli interessi, ovvero, più precisamente, per
il superamento degli scogli che la dogmatica tradizionale sembrerebbe opporre al riconosci-
mento degli interessi lato sensu collettivi, v. infra, cap. V e VI.
36 V. infra, cap. IV, § 2. ss.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 19

tadini ed alla pubblica amministrazione, in quanto tendono a far preva-


lere, mediante lo sforzo collettivo, interessi loro proprii, contrastanti con
gli interessi generali dello Stato o con quelli speciali di altre categorie o
classi»37.
Non importa, per il momento, esaminare se sia più corretto, sotto il
profilo concettuale, il riferimento alla «somma» anziché alla «risultante»,
o in che misura – sempre in un tentativo ricostruttivo – le due distinte
prospettive siano tra loro compatibili e possano quindi coesistere in
un’unica formula definitoria38, ciò che viceversa merita di essere eviden-
ziato nei rilievi di Emilio Bonaudi è il carattere differenziale dell’interesse
collettivo; il quale – appunto – tende a distinguersi tanto dall’interesse
individuale, quanto dall’interesse generale e come tale è virtualmente
idoneo ad entrare in conflitto con entrambi.
L’interrogativo che ne discende è in definitiva quello a cui ancora
oggi, mutatis mutandis, si cerca di offrire risposta: «avranno le collettività
speciali dei mezzi per tutelare, giuridicamente, il loro particolare inte-
resse in confronto della pubblica amministrazione?»39. Più specifica-

37 BONAUDI, E., La tutela degli interessi collettivi, cit., p. 5-6 (c.vo mio).
38 Il concetto è successivamente approfondito da BONAUDI, E., La tutela degli interessi
collettivi, cit., p. 20, in sede di distinzione tra l’interesse individuale e l’interesse collettivo; si
sostiene, infatti, la necessità di operare questa ferma contrapposizione in virtù della circo-
stanza secondo cui, se così non fosse, «tutti gli interessi collettivi verrebbero in fin dei conti
a trasformarsi in interessi individuali e cadrebbe perciò la distinzione tra gli uni e gli altri: il
che non può ammettersi perché la distinzione non è semplicemente formale ma di sostanza,
e deriva dal fatto che l’interesse collettivo, se in taluni casi può eventualmente consistere nella
somma o nella risultante di interessi individuali, cosicché, per esprimere più chiaramente il
concetto, si può dire che è in rapporto a questi ultimi qualcosa di sostanzialmente identico,
ma di maggiore estensione, in altri casi invece, e specialmente in una società progredita, esso
è affatto distinto e non può trovare riscontro con l’interesse individuale, o tutt’al più que-
st’ultimo può riscontrarvisi, ma attenuato di tanto da apparire radicalmente diverso». Come
si può agevolmente notare sin d’ora le affermazioni riportate non vanno oltre la mera decla-
mazione, essendo assolutamente prive di qualsiasi capacità dimostrativa ed al contrario affi-
date – come peraltro avviene tuttora – ad una impostazione intuitiva del quid da definire.
Mancano, infatti, nelle riflessioni di Bonaudi sia il tentativo di cogliere nell’aspetto unitario
dell’interesse collettivo (inteso alla luce del vincolo solidaristico che unisce gli interessi del
gruppo) il discrimen che lo separa dai singoli interessi individuali (v., al contrario, infra, la di-
versa impostazione di Giuseppe Messina), sia il tentativo di rinvenire un’eventuale ragione di
distinzione nel processo di tipizzazione/astrazione degli interessi concreti individuali (v. infra,
specialmente la posizione di Francesco Carnelutti).
39 Più in generale Bonaudi osserva (p. 8) come «la tutela degli interessi di siffatte col-

lettività speciali o classi [possa] quindi attuarsi in due modi diversi: o per iniziativa dello
Stato (inteso in senso largo e cioè comprendente gli organi della pubblica amministrazione in
generale […]), ovvero per opera diretta degli interessati». Ma precisa anche come sia effetti-
20 CAPITOLO PRIMO

mente l’Autore articola il quesito interrogandosi se la tutela dell’interesse


collettivo possa essere azionata innanzi il giudice amministrativo o dai
«singoli membri della collettività […] coll’assumere la veste di rappre-
sentanti, analogamente a quanto si opera in taluni casi, nel campo dei di-
ritti, mediante l’esercizio dell’azione popolare» o dagli «enti sorti dal
seno delle classi per la tutela generica degli interessi alle medesime atti-
nenti, anche nel caso in cui abbiano una semplice esistenza di fatto e
siano privi di capacità giuridica»40.
È – insomma – l’opzione ricostruttiva alternativa che più volte verrà
avanzata dalla dottrina nello studio delle tecniche di tutela degli interessi
collettivi, ovvero la possibilità di rimettere il potere di iniziativa proces-
suale al singolo o ad un corpo collettivo; questione, quest’ultima, da leg-
gersi in massima parte quale conseguenza processuale dell’incerto e non
definitivo apprezzamento della struttura formale di questi interessi mate-
riali41.
L’approccio particolarmente selettivo prescelto negli occasionali,
sebbene necessari e assai proficui, momenti di sconfinamento della no-
stra ricerca nella materia del diritto amministrativo impone peraltro di
esaminare questo primo studio specificamente dedicato alla tutela degli
interessi collettivi in chiave sintetica. E ciò poiché gran parte delle diret-
trici analitiche proposte da Bonaudi vanno ad intersecarsi con la tratta-
zione di problematiche generali – oggetto allora di controversi dibattiti
dottrinali – che in parte attenuano le ragioni che potrebbero incentivare
la presentazione di un esame più dettagliato del lavoro svolto dall’Au-
tore.
Un chiaro esempio di quanto si va ora cercando di chiarire emerge
dalla lettura della prima parte de La tutela degli interessi collettivi, in cui
la riflessione è incentrata sui rimedi concessi al singolo per attivare la
protezione dell’interesse sovraindividuale. Qui Bonaudi si trova a dover
individuare come necessario crocevia di qualsiasi ricerca in materia di tu-
tela giurisdizionale degli interessi collettivi nel processo amministrativo la
corretta interpretazione della legge istitutrice della IV sezione del Consi-

vamente possibile, per un verso, una divergenza di apprezzamento dell’interesse collettivo a


seconda che questo sia rappresentato da parte degli interessati o da parte dello Stato e, per
l’altro, come in effetti la stessa attività dello Stato sia rivolta alla tutela diretta non dell’inte-
resse collettivo-particolare ma di quello generale. È così dunque che emerge viva l’esigenza di
tutela giurisdizionale contro l’attività della pubblica amministrazione anche su iniziativa di
soggetti privati (cfr. p. 8-9).
40 BONAUDI, E., La tutela degli interessi collettivi, cit., p. 14-15.
41 In tal senso, v. infra la posizione di Mortara e Redenti.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 21

glio di Stato, con la conseguenza di doversi far carico di tutte le proble-


matiche interpretative da questa derivanti. Infatti, se, da un lato, si rileva
come si debba prendere atto che «il principio stesso che informa tutto
l’ordinamento della nostra giustizia amministrativa […] s’impernia in so-
stanza nella difesa degli interessi, lesi da un atto o provvedimento del-
l’autorità amministrativa», dall’altro, si evidenzia anche che «la legge sul
Consiglio di Stato, che è fondamentale in questa materia, ammette il ri-
corso soltanto contro “atti e provvedimenti di un’autorità amministrativa
o di un corpo amministrativo deliberante, e che abbiano ad oggetto un
interesse d’individui […]”»42.
In altri termini, le premesse metodologico-esegetiche suggeriscono,
se non impongono, di inserire l’indagine svolta dall’Autore all’interno del
dibattito teso all’individuazione dell’interesse giuridico che possibilità il
ricorso innanzi al giudice amministrativo; derivandone – quindi – che lo
studio delle tecniche di tutela degli interessi collettivi scolorisce sovente
negli approdi e nei tentativi, allora ancora provvisori, in materia di ela-
borazione della nozione di interesse legittimo o, più genericamente, delle
condizioni necessariamente sussistenti per ammettere la legittimazione
all’azione innanzi il giudice amministrativo.
La dottrina in questione si trovava, infatti, ad affrontare il tema de-
gli interessi collettivi in un momento storico in cui la configurazione dog-
matica del processo amministrativo era ancora ben lungi dal consegui-
mento di una stabile sistemazione. Non è un caso che Bonaudi si ri-
chiami, per sciogliere i nodi esegetici che la legge sul Consiglio di Stato
poneva, ad opinioni dottrinali (Mortara, Cammeo, Orlando e Ranelletti)
che, per ciò che riguardava la ricostruzione formale dell’azione esercitata
innanzi il Consiglio di Stato, avevano dimostrato orientamenti niente af-
fatto uniformi43.

42 BONAUDI, E., La tutela degli interessi collettivi, cit., p. 13-14 (corsivi dell’A.).
43 In Vittorio Emanuele ORLANDO (La giustizia amministrativa, in Primo trattato di di-
ritto amministrativo completo, a cura di V.E. Orlando, III, Milano, 1901, p. 784 ss.) l’attività
della IV sezione del Consiglio di Stato è ricostruita in termini oggettivi e l’«interesse» richia-
mato dall’art. 24, lungi dall’assumere le vesti di una situazione giuridica soggettiva, appare
come mero interesse a ricorrere sulla falsa riga di ciò che dispone l’art. 36 del codice civile di
rito del 1865. Al contrario, in Lodovico MORTARA (Commentario del codice e delle leggi di pro-
cedura civile, I, Teoria e sistema della giurisdizione civile, Milano, s.d ma 1905, p. 29 ss.) l’ac-
centuazione del carattere rigorosamente giurisdizionale dell’attività espletata dalla IV sezione
passa attraverso una svalutazione della sfera di discrezionalità della pubblica amministrazione
a vantaggio del riconoscimento di diritti pubblici soggettivi in capo ai cittadini in ordine al ri-
spetto della legalità negli atti dello Stato (posizione che riecheggia – almeno in parte – anche
in CAMMEO, F., Commentario delle leggi sulla giustizia amministrativa, Milano, s.d., p. 129). In
22 CAPITOLO PRIMO

Peraltro, se, per un verso, ciò induce ad ammettere il carattere in un


certo senso «datato» del lavoro di Bonaudi, in quanto fortemente anco-
rato ad una fase ancora non matura del dibattito in materia di condizioni
di giustiziabilità degli interessi materiali nel processo amministrativo, dal-
l’altro, v’è dimostrazione di quanto, pur in un quadro in cui la nozione di
interesse legittimo – inteso come situazione sostanziale individuale og-
getto di tutela in sede di giurisdizione del Consiglio di Stato – non aveva
ancora preso definitivamente forma, la matrice individualistica profonda-
mente radicata nella tradizione giuridica (e stigmatizzata dalla veduta for-
mula legale – «interesse d’individui» – prevista dalla legge istitutrice
della IV Sezione del Consiglio di Stato) costituisse un sufficiente ostacolo
al riconoscimento di opzioni di tutela effettivamente rivolte alla prote-
zione di interessi collettivi.
La lettura dell’opera svela, infatti, come Bonaudi, nell’esame dei ri-
medi riservati al singolo individuo, cerchi innanzitutto di investigare
quale sia la natura dell’interesse sostanziale generalmente condizionante
l’accesso alla tutela giurisdizionale amministrativa e nel far ciò, rilevi, sin
da un piano di analisi preliminare, l’occorrenza «che l’interesse generico
al retto funzionamento della pubblica amministrazione ed al rispetto
della norma di diritto si trasformi in interesse speciale»44.
Già nel contributo di Bonaudi, quindi, è la specializzazione dell’inte-
resse a rappresentare la condizione giuridica di accesso al giudizio; spe-
cializzazione dell’interesse che a null’altro corrisponde se non all’indivi-
dualizzazione del medesimo.

Oreste RANELLETTI (A proposito di una questione di competenza della IV sezione del Consiglio
di Stato, Avezzano, 19892, p. 33 ss.; ID., Nota a Cass. Roma, S.U., 27 marzo 1893, in Foro it.,
1893, I, p. 470 ss., opere alle quali Bonaudi rinvia, essendo stato pubblicato il primo volume
dei Principi di diritto amministrativo, Introduzione e nozioni fondamentali, a Napoli nel 1912)
la concezione soggettiva della giurisdizione amministrativa, coniugandosi con la valorizza-
zione del potere discrezionale della pubblica amministrazione, conduce all’elaborazione della
figura dell’interesse legittimo nelle due species dell’interesse occasionalmente protetto e del
diritto affievolito. L’eterogeneità delle soluzioni teoriche, nonché la diversa cornice ideologica
e culturale che contraddistingue l’opera degli AA. ora indicati, dimostra – a noi sembra piut-
tosto inequivocabilmente – il vero limite del lavoro di Emilio Bonaudi; il quale, trovatosi ad
affrontare il tema della giustiziabilità degli interessi collettivi in un momento in cui una sta-
bile sistemazione dei requisiti legittimanti il ricorso innanzi al giudice amministrativo era an-
cora lontana da venire, evitò nella sostanza la prospettiva propriamente ricostruttiva (che al
contrario ancora presentava ampie possibilità argomentative in ordine ad una visione meno
personalistica della tutela), attestandosi in una posizione di sostanziale chiusura esegetica, at-
tenuata – se non effettivamente contraddetta – dalla rilevazione dell’assoluta necessità di ri-
conoscimento giuridico dei nuovi interessi materiali emergenti.
44 BONAUDI, E., La tutela degli interessi collettivi, cit., p. 24 (corsivi dell’A.).
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 23

L’interesse è qualificabile come giuridico in quanto sia personale ed è


tale solo allorché un’attenta valutazione giudiziale – diversamente dal
quel che accadeva (ed accade tuttora) nel processo civile, in cui l’opera
di «individualizzazione» dell’interesse è già svolta dalla norma a priori
con l’elevazione dello stesso al rango di diritto soggettivo45 – verifichi
caso per caso quando sia possibile configurare in capo al ricorrente un’u-
tilità o un vantaggio derivante dall’annullamento dell’atto amministrativo
o diversamente un eventuale danno che il medesimo possa patire in ra-
gione della violazione della norma46.
Stante questa interpretazione della disposizione legale, nonché an-
che la postulata distinzione ontologica tra interesse individuale e collet-
tivo47, sono piuttosto prevedibili le conseguenze interpretative.

45 «Una attenta disamina ci induce […] a rilevare come la determinazione degli inte-

ressi, tutelabili in sede amministrativa, possa uscire assai più difficile di quella concernente gli
interessi che sono fondamento dell’azione giudiziale. Ciò proviene dal fatto che, a differenza
dei diritti (i quali sono comunemente definiti interessi forniti d’azione), gli interessi ammini-
strativi sono di regola di difficile individualizzazione»: così, BONAUDI, E., La tutela degli inte-
ressi collettivi, cit., p. 29-30.
46 Le incerte coordinate dogmatiche in cui opera l’Autore (cfr. retro, nota 43) sembrano

emergere con chiarezza laddove (La tutela degli interessi collettivi, cit., p. 26) si rileva che «sif-
fatto interesse personale non può essere arbitrario: esso deve valutarsi secondo l’opinione me-
dia degli uomini nei casi normali, poiché altrimenti il giudizio sull’esistenza o meno dell’inte-
resse riuscirebbe impossibile, dovendo aversi riferimento all’apprezzamento soggettivo della
parte. Perciò […] l’indagine relativa costituisce spesso una questione di fatto, che va risolta
caso per caso. Senza approfondire l’indagine – continua l’A. –, basti ricordare come l’inte-
resse personale, secondo la dottrina e la giurisprudenza ormai prevalenti, deve concretarsi in
un vantaggio positivo per l’individuo, senza che per ciò occorra che il medesimo sia di natura
economica o patrimoniale, bastando che esso abbia un contenuto effettivo e non soltanto
ideale o morale».
47 Come risulterà più chiaro negli svolgimenti successivi del lavoro, se numerosi osta-

coli alla tutela degli interessi collettivi sono derivati dall’impiego di talune concezioni dogma-
tiche tradizionali tanto in sede di diritto sostanziale, quanto in sede di diritto processuale, al-
trettanti ostacoli sono discesi dall’utilizzo di nozioni dell’interesse collettivo talora lontane da
quella corretta o anche semplicemente abbozzate; nozioni comunque ritenute adeguatamente
appaganti per poter procedere alla complessiva ricostruzione degli strumenti di tutela del me-
desimo. Nello studio di Bonaudi, la nozione di interesse collettivo non solo è contraddittoria
nel suo volersi proporre alternativamente come somma o risultante di interessi individuali,
ma è anche ritenuta ontologicamente distinta dall’interesse individuale. Questa concezione,
tanto frequentemente riproposta dalla dottrina successiva, si coordina perfettamente con
l’impostazione tradizionalista-individualista-esclusivista, conducendo l’A. ad escludere che
l’interesse di individui richiamato dalla legge istitutrice della IV sezione del Consiglio di Stato
sia compatibile con la tutela dell’interesse collettivo, ovvero che l’interesse collettivo non sia
sufficientemente individualizzato da poter costituire idonea condizione d’accesso alla tutela
giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione.
24 CAPITOLO PRIMO

Per Bonaudi, infatti, la tutela dell’interesse collettivo può realizzarsi


– ma unicamente in via indiretta e occasionale – solo nei casi in cui il sin-
golo, richiedendo la protezione del suo interesse individuale, produrrà,
grazie alla eventuale coincidenza di contenuto tra il suo interesse e quello
collettivo, anche la tutela – appunto in via di ricaduta meramente fattuale
– di quest’ultimo48. Resta preclusa invece la possibilità di ritenere il sin-
golo legittimato a far valere in sede di ricorso non tanto il suo interesse
individuale-personale, ma piuttosto – direttamente – quello collettivo in
qualità di rappresentante del medesimo mediante l’esercizio di un’azione
popolare49.
Se, infatti, l’interesse tutelando deve differenziarsi in ragione dell’u-
tilità che l’accoglimento del ricorso produce in capo al singolo, allora la
posizione di colui che agisce in qualità di titolare o rappresentante del-
l’interesse collettivo, corrisponde a quella di colui che agisce per la tutela
dell’interesse ad una generica generica osservanza delle norme giuridi-
che, cioè per il rispetto del diritto obiettivo, ma – come osserva Bonaudi
– per «i principi dominanti la nostra legislazione processuale […] l’eser-
cizio di siffatta azione fu dal legislatore ammesso in casi tassativamente
determinati»50 e ciò sia «per ragioni di convenienza politica e coll’intento
di rendere maggiormente agevole, mediante il concorso diretto dei citta-
dini, il retto adempimento di talune funzioni che sono di sommo inte-
resse per l’ordinamento dello Stato»51, sia poiché «sarebbe praticamente
48 A seguito di un’analisi dei casi tipici e rari in cui l’annullamento del provvedimento
promosso per la tutela dell’interesse individuale realizzi la tutela degli interessi collettivi con-
tenutisticamente omogenei grazie all’efficacia erga omnes del provvedimento giurisdizionale
di accoglimento, si afferma: «devesi necessariamente concludere che, nel nostro ordinamento
giurisdizioinale amministrativo, la tutela dell’interesse collettivo non può, di regola, operarsi
che soltanto indirettamente ed occasionalmente, e solo quando siffatto interesse coincide con
l’interesse individuale. Ed in siffatto caso, poiché le decisioni amministrative non fanno stato
che nei rapporti del ricorrente, esse non possono avere forza obbligatoria per l’autorità am-
ministrativa nei confronti con quelli che, pur avendo col ricorrente identico interesse, si man-
tennero estranei al giudizio; cosicché non vi è altra sanzione a difesa della collettività che
quella del dovere morale, che incombe all’amministrazione, di uniformare alla decisione la
sua linea di condotta nei casi analoghi» (BONAUDI, La tutela degli interessi collettivi, cit., p. 52).
49 BONAUDI, E., La tutela degli interessi collettivi, cit., p. 53 ss.
50 BONAUDI, E., La tutela degli interessi collettivi, cit., p. 24; l’eccezionalità dell’azione

popolare nel nostro ordinamento trova origine nelle decisioni del Consiglio di Stato ancor
prima della legge del 1889, ovvero in materia di Ricorsi al Re, come ricordano GIANNINI, M.S.
- PIRAS, A., Giurisdizione amministrativa e giurisdizione ordinaria nei confronti della pubblica
amministrazione, cit., p. 236 s., richiamati da CRESTI, M., Contributo allo studio della tutela de-
gli interessi diffusi, cit., p. 10, nota 1. Sul punto, v. anche infra, cap. III.
51 Così, BONAUDI, E., La tutela degli interessi collettivi, cit., p. 54, che anticipa una delle

osservazioni più comuni riguardo alla giustiziabilità degli interessi collettivi: piuttosto di re-
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 25

impossibile un regolare funzionamento dell’amministrazione e della giu-


stizia amministrativa, ove si dovesse provvedere sui ricorsi che qualsiasi
cittadino ritenesse di avanzare, ed a tutela di interessi anche di minima
valutazione»52, sia ancora – ed infine – perché «la stessa lettera della
legge nel disciplinare l’ammessione del ricorso in via amministrativa e
concedendolo ai soli interessati, implicitamente dichiara che non tutti i
cittadini debbano ritenersi ugualmente interessati alla tutela della norma
che si pretende violata e che di conseguenza l’interesse, che dalla mede-
sima si vuole protetto, deve variare a seconda del diverso rapporto in cui
la norma si trova rispetto a determinate persone»53.
A migliori esiti non si giunge nemmeno nelle pagine in cui ci si in-
terroga sulla possibilità di rimettere la tutela degli interessi collettivi ad
enti o ad associazioni emerse all’interno della collettività.
In questa sede, infatti, dopo l’esame dei casi in cui detta funzione
viene ad essere svolta dagli enti di diritto pubblico come ad esempio i
Comuni54, la dottrina ora in esame si scontra con le posizioni allora tra-
dizionali e dominanti, secondo le quali la mancata attribuzione della per-
sonalità giuridica alle associazioni di fatto si opponeva, tanto al ricono-
scimento della legitimatio ad processum, quanto al conseguente riconosci-
mento della legitimatio ad causam e, dunque, della stessa titolarità del
diritto d’azione55.
D’altra parte, pur volendo risolvere positivamente le questioni ap-
pena indicate, è lo stesso Bonaudi ad ammettere un’ulteriore ostacolo ri-
costruttivo; costituito – quest’ultimo – dal riconoscimento dell’azione al
soggetto collettivo per la tutela non degli interessi «che si riferiscano alla
vita interna dell’ente», ma al contrario relativamente «a quelli assunti dal-
l’ente come suoi proprii per averlo espressamente dichiarato nell’atto co-
stitutivo». In altri termini, al problema del mancato riconoscimento della
personalità giuridica andava ad aggiungersi anche la delicata questione
della mancanza della rappresentanza legale degli interessi della classe per

cente, v. CASSESE, S., Gli interessi diffusi e la loro tutela, in La tutela giurisdizionale degli inte-
ressi collettivi e diffusi, a cura di L. Lanfranchi, Torino, 2003, p. 569.
52 BONAUDI, E., La tutela degli interessi collettivi, cit., p. 25.
53 BONAUDI, E., La tutela degli interessi collettivi, cit., p. 25.
54 La possibilità di individuare nei comuni i soggetti collettivi idonei a porsi come enti

portatori degli interessi sovraindividuali ha trovato particolare svolgimento anche nel dibat-
tito avviatovi a partire dagli anni Settanta: cfr. in particolare ANGIULI, A., Interessi collettivi e
tutela giurisdizionale, Le azioni comunali e surrogatorie, Napoli, 1986, su cui v. infra, cap. III,
nota 123.
55 Per lo studio delle azioni riservate agli enti, v. BONAUDI, E., La tutela degli interessi

collettivi, cit., p. 89 ss.


26 CAPITOLO PRIMO

la cui tutela l’ente si era costituito56. La contraddittoria concezione del-


l’interesse collettivo presentata da Bonaudi, insomma, nel suo essere
tanto somma che risultante di interessi individuali, da un lato, impediva
la riferibilità dell’interesse al soggetto singolo e la sua conseguente azio-
nabilità, ma, dall’altro, rendeva anche difficoltoso privare completamente
l’interesse della sua componente personale57.

2.1.3. Le conclusioni di Bonaudi


Lo studio ora in esame, come appena rilevato, giungeva dunque a ri-
sultati assai poco soddisfacenti. All’interrogativo posto a fondamento
della ricerca, infatti, l’Autore si trovava a dover contrapporre la non tu-
telabilità – de iure condito – in nessuna delle due vie logicamente possi-
bili: l’azione proposta dal singolo in rappresentanza della classe o l’azio-
ne collettiva proposta da associazioni di fatto sorte all’interno della col-
lettività.
Il patente conflitto tra esigenza e rimedio, ovvero lo scarto sussi-
stente tra le premesse all’indagine di profilo lato sensu sociologico e gli
strumenti tecnici concretamente offerti dall’ordinamento allora vigente,
era peraltro questione palesemente chiara all’Autore ed infatti l’inade-
guetezza dei risultati raggiunti costituiva ragion sufficiente per riflettere
sulla possibilità di una revisione dei modelli interpretativi comunemente
adottati, specie in relazione alle questioni che più delle altre costituivano
ostacolo al riconoscimento dei nuovi interessi emergenti.
Il punto critico, dunque, il fulcro attorno al quale ruotavano le di-
verse problematiche interpretative, veniva correttamente individuato
nella stessa concezione generale in cui era inteso il sistema di giustizia
amministrativa, specie nel rapporto tra norma e interessi in essa sottesi,
da un lato, e cittadino, dall’altro.
Come la dottrina più avvertita avrebbe indicato successivamente, in-
fatti, in una diversa concezione della giustizia amministrativa orientata in

56 Su quest’aspetto v. BONAUDI, E., La tutela degli interessi collettivi, cit., p. 118 ss. (i

passi riportati nel testo si trovano a p. 121). In particolare si vedano le decisioni del Consiglio
di Stato riportate dall’A. a p. 122 ss.
57 Come vedremo in numerose occasioni nel prosieguo del lavoro, l’alternativa confi-

gurazione dell’interesse collettivo come somma o sintesi di interessi individuali ha di regola


condotto la dottrina a riferire l’interesse collettivo o ai singoli (nel primo caso) o alla colletti-
vità e – poi – all’ente rappresentativo (nel secondo caso). Alla luce di queste osservazioni è
comprensibile che Bonaudi, riferendosi all’interesse collettivo tanto come somma che come
risultante, abbia poi avuto difficoltà ad imputare detto interesse sia ai singoli che ai soggetti
collettivi. Per approfondimenti, v. infra, cap. IV.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 27

senso oggettivo, avrebbe perso di importanza la distinzione tra interessi


collettivi ed interessi individuali, poiché in ogni caso l’interesse sarebbe
stato determinato, nel suo contenuto, non già rispetto al soggetto a cui fa
riferimento (individuo o collettività), ma all’oggetto verso il quale è di-
retto58 e cioè il rispetto della norma. Sorgeva, dunque, l’opportunità di
rimeditare la stessa funzione/struttura della giustizia amministrativa nel-
l’ottica delle garanzie riconosciute al cittadino all’interno dello «Stato
giuridico».
L’esistenza di interessi collettivi e la necessità di apprestarvi forme
adeguate di tutela giurisdizionale induceva, quindi, Bonaudi ad accedere
alle tesi di coloro che riconoscevano al cittadino «un diritto soggettivo,
pubblico, individuale, a che il potere esecutivo osservi la legge, o meglio,
il diritto obiettivo, in quanto che la norma giuridica, a differenza di
quanto avviene negli Stati dispotici, garantisce i diritti del cittadino e non
i diritti, ossia la volontà, del sovrano»59.
Si osservava, difatti, con largo anticipo rispetto alle posizioni che
avrebbero alimentato il dibattito nei suoi successivi sviluppi, che nel di-
ritto italiano la distinzione fra «diritto» e «interesse» può apparire «più
formale che materiale».
In altri termini, se nel processo civile la condizione indispensabile
d’accesso alla tutela era rappresentata da «l’esistenza di un soggetto del
diritto, esattamente determinato, il quale non può essere che la persona
fisica o quella giuridica», nel giudizio di legittimità (e non di merito) in-
nanzi al Consiglio di Stato l’azione poteva ben essere riconosciuta al
«quivis de populo», visto che «per dichiarare la legittimità o meno di una
norma di diritto che si pretende violata, l’esistenza di un soggetto non
[doveva] ritenersi indispensabile»60.
Nella ricerca di Bonaudi, in conclusione, emergevano già molte
delle tematiche fondamentali che amplia riflessione avrebbero suscitato
nel successivo dibattito post-costituzionale: ovvero la dimensione so-
vraindividuale dei nuovi interessi emergenti, la natura individualistica o,
più correttamente esclusivistica, degli interessi tutelati dal processo, la
consenguente necessità di interrogarsi sulla rispondenza dei concetti giu-
ridici tradizionali alle esigenze concrete di tutela.

58 BONAUDI,E., La tutela degli interessi collettivi, cit., p. 22-23.


59 CosìBONAUDI, E., La tutela degli interessi collettivi, cit., p. 178 nel richiamare le tesi
di Mortara, Orlando e Cardon.
60 BONAUDI, E., La tutela degli interessi collettivi, cit., p. 180.
28 CAPITOLO PRIMO

2.2. L’interesse collettivo nelle origini del diritto del lavoro nello Stato
tardo-liberale
2.2.1. Le riflessioni di Giuseppe Messina sull’interesse da tutelarsi in sede
di concordato collettivo
Operato questo breve excursus sul processo amministrativo, occorre
volgere il nostro sguardo al campo dell’esperienza giuridica che – tra
tutti – specie nel periodo storico ora in esame, ha dimostrato la più spic-
cata propensione ad interrogarsi sul possibile riconoscimento giuridico
di interessi metaindividuali. Il riferimento è, come ovvio, al diritto so-
stanziale e processuale del lavoro.
Ciò risulta, d’altra parte, assai comprensibile alla luce del rapporto
di massima prossimità, che legava detto settore a quell’area dei rapporti
sociali che si era presentata come terreno di elezione per l’attivarsi dei
nuovi conflitti e per l’esprimersi dei nuovi interessi.
La contraddizione tra dinamica reale e disciplina giuridica era, in-
fatti, riguardo la regolamentazione dei rapporti di lavoro, insopportabile.
61 Su questo aspetto v. CASTELVETRI, L., Il diritto del lavoro delle origini, Milano, 1994,
che rileva come i pur diversificati contributi degli Autori anteriori all’opera di BARASSI «pro-
spettarono […] regolamentazioni variamente articolate delle diverse forme di lavoro, deri-
vando pur sempre la configurazione negoziale della fattispecie di riferimento alla definizione
codicistica di lavoro d’opera, per tutti positivamente vincolante. Basti pensare che al di là
della ricorrente critica del codice civile, gli autori sopra citati subirono la suggestione […] di
procedere alla costruzione scientifica della fattispecie attraverso la tecnica della classificazione
per genere e per differenze specifiche, sulla scorta più o meno coerente e fedele, della traccia
fornita dal sistema di definizioni e classificazioni concatenate dei negozi locativi di cui agli ar-
ticoli 1568-1570 e 1627 del codice civile del 1865»; cfr. anche SPAGUOLO VIGORITA, L., Subor-
dinazione e diritto del lavoro. Problemi storico-critici, Napoli, 1967; ROMAGNOLI, U., Alle ori-
gini del diritto del lavoro: l’età preindustriale, in Riv. it. dir. lav., 1985, I, p. 514 ss.; ID., All’o-
rigine dei rapporti tra capitale e lavoro: locazione d’opere e società, in Lavoratori e sindacati tra
vecchio e nuovo diritto, Bologna, 1974, p. 13 ss.
62 V., sul punto, SOLARI, G., Socialismo e diritto privato, cit., p. 198, che descrive le con-
dizioni che in Germania favorirono l’introduzione della legislazione sociale: «il salario rap-
presenta per l’operaio la condizione stessa della vita, e il più delle volte l’operaio disoccupato
premuto dal bisogno non discute i patti del lavoro ma li subisce e cede la sua forza di lavoro
per quel tempo e quel prezzo che l’imprenditore vuole. Il presupposto giuridico della libera
volontà e dell’uguaglianza delle parti non vale per il contratto di lavoro industriale. In realtà
il rapporto di lavoro non sancisce l’uguaglianza ma la dipendenza dell’operaio ossia il predo-
minio dell’imprenditore. La contraddizione tra la forma giuridica e il contenuto economico
diventa evidente. È vero che l’operaio ha consentito al contratto: coactus sed tamen voluit: ma
non sempre quando l’accordo di volontà di due persone è richiesto per formare un negozio
giuridico, la dichiarazione di volontà ha per entrambi lo stesso significato. Ciò vale pel for-
malismo dei giuristi, ma chiunque guarda al contenuto reale del rapporto non potrà a meno
che constatare che nel contratto di lavoro si consacra un vero e proprio dominio dell’im-
prenditore sugli operai, dominio che esclude la libertà e l’uguaglianza giuridica».
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 29

Il contratto di lavoro subordinato era ricondotto, come tradizione


romana voleva, alla locatio operarum61 e, come tale, alla disciplina gene-
rale dei contratti, che, nelle codificazioni illuministiche, era immediata
espressione del principio dell’uguaglianza delle parti e della libertà con-
trattuale delle medesime. Ma il trapasso dalla forma alla sostanza era do-
lorosissimo62. Difatti, sul piano reale dei rapporti, il sistema di produ-
zione industriale presentava una forte asimmetria di posizione contrat-
tuale tra datore e lavoratore.
È in questo contesto quindi che, seppure in ritardo rispetto ad altri
paesi europei, si sviluppa in Italia l’associazionismo tra lavoratori e, pa-
rallelamente, la dottrina avanza i primi tentativi atti a fornire una qualifi-
cazione giuridica alle nuove prassi che andranno prendendo sempre più
piede nel mondo del lavoro63.
Dato l’oggetto ben determinato dell’indagine che si intende svolgere,
non è nostro obiettivo esaminare nel dettaglio il fiorire dei nuovi studi che
vengono ad avviarsi a cavallo tra Otto e Novecento64, ma è interessante
63 «Del nuovo atteggiamento rispetto ad una prassi delle relazioni industriali fino a quel
momento illegittima – sintetizza CASTELVETRI, L., Il diritto del lavoro delle origini, cit., p. 221
– ebbe immediata percezione la dottrina: l’assenza di interventi legislativi sulla diretta quali-
ficazione giuridica dei fenomeni collettivi o sulla tipizzazione normativa del contratto di la-
voro suscitò, anzi, l’impegno a dispiegare tutte le risorse interpretative per dare più coerente
sistemazione ai pochi materiali normativi esistenti. Da allora al primo lustro del Novecento,
la nascita di una dottrina del diritto del lavoro è testimoniata da una produzione scientifica
solo in un primo tempo arroccata nella critica del codice e dei suoi principi individualistici e
liberal-borghesi, ma poi sempre più impegnata a identificare e catalogare, nel repertorio del
vecchio e del nuovo diritto, gli spunti utili a costruire l’istituto del lavoro subordinato». Sem-
pre all’A. appena citata si rimanda per l’esame dei due principali orientamenti in cui il dibat-
tito dottrinale si era articolato: i cc.dd. novatori o neoterici, che, accomunati dalla critica del
diritto vigente, auspicavano l’introduzione di un nuovo codice «privato-sociale» e la dottrina
al contrario attestata su posizioni di stampo maggiormente tradizionalista. Distinzione que-
st’ultima che per la Castelvetri (p. 246 s.) non sarebbe comunque raffigurabile in termini di
contrapposizione visto che «gli orientamenti critici ebbero senz’altro il merito di segnalare al-
l’attenzione della dottrina civilistica l’esigenza di individuare i rimedi alle diseguaglianze so-
stanziali, ma non suscitarono nei giuristi pre-barassiani alcuna “invenzione” tecnico-interpre-
tativa né alcun realistico progetto d’intervento per tradurre l’istanza di tutela in soluzioni
emancipate dalla logica tradizionale ed indiscussa del collegamento della disciplina ad una
fattispecie contrattuale»; circostanza, quest’ultima indicata, tale da condurre alla negazione
«dell’esistenza in seno alla dottrina italiana di una linea politica legislativa durevolmente e so-
stanzialmente alternativa a quella astensionistica espressa dal Barassi nel Filangeri nel 1899
[…]». Per un profilo storico del dibattito v. GROSSI, P., «La scienza del diritto privato». Una
rivista-progetto nella Firenze di fine secolo. 1893-1896, cit., passim., cui adde la dottrina cit.
alle note che seguono.
64 Per una panoramica assai ampia e completa v. ancora CASTELVETRI, L., Il diritto del la-
voro delle origini, cit.; ID., Le origini dottrinali del diritto del lavoro, in Riv. trim. dir. proc. civ.,
1987, p. 246 ss.
30 CAPITOLO PRIMO

notare come già in essi sia possibile scorgere i primi tentativi, più o meno
definitoriamente orientati, di apprezzamento concettuale dell’interesse
collettivo; già in questi prodromi, infatti, è agevole rilevare i tratti costitu-
tivi che verranno a far parte anche dei successivi sforzi definitori.
Si pensi, ad esempio, ad alcuni fondamentali passaggi che si riscon-
trano negli scritti di Giuseppe Messina, cioè di colui che, come efficace-
mente sostenuto, «ha avuto il merito – nel nostro Paese – di far uscire il
pensiero giuridico-sindacale dalla minore età»65.
Sul piano nominalistico, ad esempio, l’interesse non si presenta an-
cora stabilmente qualificato come collettivo, bensì sovente si presenta in
termini di interesse comune ai membri del gruppo66. Ma al di là di que-
st’ultimo profilo, numerosi sono i suggerimenti rivolti, nella sostanza, alle
successive elaborazioni.
65 Così, ROMAGNOLI, U., Le origini del pensiero giuridico-sindacale in Italia, in Lavoratori

e sindacati tra vecchio e nuovo diritto, cit., p. 161; e cfr. anche ID., I «concordati» di Giuseppe
Messina: nota introduttiva, in Giorn. dir. lav. rel. ind., 1986, p. 107 ss. Per l’esame del dibat-
tito dottrinale in materia di contrattazione collettiva nel periodo tardo-liberale, oltre al con-
tributo più volte richiamato della CASTELVETRI, L., Il diritto del lavoro delle origini, cit., p. 291
ss., v. PASSANTI, P., Storia del diritto del lavoro, I, La questione del contratto di lavoro nell’Ita-
lia liberale (1865-1920), Milano, 2006, spec. p. 446 ss. per l’esame della posizione di Messina.
Sul tema, cfr. anche ROMAGNOLI, U., Le origini del pensiero giuridico-sindacale in Italia, cit., p.
123 ss.; ID., Per uno studio sul contratto collettivo: il contributo del Consiglio superiore del la-
voro, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1969, p. 446 ss.; VENEZIANI, B., I conflitti collettivi e la loro
composizione nel periodo precorporativo, in Riv. dir. lav., 1972, I, p. 208 ss.; CAPPELLETTO, M.,
Per una storia del diritto del lavoro: il contratto collettivo ed i probiviri, in Riv. trim. dir. proc.
civ., 1977, p. 1198 ss.; VARDARO, G., L’inderogabilità del contratto collettivo e le origini del pen-
siero giuridico-sindacale, in Giorn. dir. lav. rel. ind., 1979, p. 537 ss.; CASANOVA, M., Il diritto
del lavoro nei primi decenni del secolo: rievocazioni e considerazioni, in Riv. it. dir. lav., 1986,
I, p. 231 ss.; MENGONI, L., Il contratto collettivo nell’ordinamento giuridico italiano, ora in Di-
ritto e valori, Bologna, 1985, p. 247 ss.; CASTELVETRI, L., Le origini dottrinali del diritto del la-
voro, cit., p. 246 ss.; VENEZIANI, B. - VARDARO, G., La rivista di diritto commerciale e la dottrina
giuslavoristica delle origini, in Quaderni fiorentini, 1987, p. 441 ss.; CAZZETTA, G., Leggi so-
ciali, cultura giuridica ed origini della scienza giuslavoristica in Italia tra Otto e Novecento, in
Quaderni fiorentini, 1988, p. 155 ss.; ID., L’autonomia del diritto del lavoro nel dibattito giuri-
dico tra fascismo e Repubblica, in Quaderni fiorentini, 1999, p. 385 ss. Per un profilo più pro-
priamente storico del fenomeno sindacale in generale, v. CRAVERI, P., Sindacato (storia), in Enc.
dir., 1990, XLII, p. 659 ss.
66 V. MESSINA, G., I concordati di tariffe nell’ordinamento giuridico del lavoro, in Riv. dir.

comm., 1904, I, p. 458 ss., e successivamente – fonte dalla quale prenderemo le citazioni – in
Scritti giuridici, IV, Scritti di diritto del lavoro, Milano, 1948, in cui l’illustre A., oltre che al-
l’interesse «collettivo» si riferisce a «interessi comuni da soddisfare» (p. 5), a «interessi co-
muni della classe operaia» (p. 11), piuttosto che a «interessi […] al miglioramento di una
classe, di una professione». Il celebre saggio a cui ci riferiamo è stato successivamente ripub-
blicato nel Giorn. dir. lav. rel. ind., 1986, p. 113 ss., con la già citata presentazione di ROMA-
GNOLI, U., I «concordati» di Giuseppe Messina: nota introduttiva.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 31

Innanzitutto è possibile sin d’ora cogliere l’aspetto unitario e globale


dell’interesse collettivo. E ciò emerge inequivocabilmente laddove ven-
gono sottolineate da Messina le «relazioni di dipendenza che legano ogni
subietto ai suoi simili, relazioni che sfruttate convenientemente possibili-
tano ed assicurano un’influenza nelle volontà individuali»67.
L’attenzione dell’Autore non manca di concentrarsi su quei vincoli
che sussistono tra gli interessi dei singoli lavoratori; vincoli che permet-
tono di poter individuare nel concordato di tariffa uno strumento che
«tende a soddisfare uno stesso interesse»68, inteso dunque in senso unita-
rio, poiché «anche nella determinazione di clausole di interesse indivi-
duale, la direzione battuta […] è quella di tutelarlo considerando i mem-
bri delle parti contraenti non uti singuli, ma come membri di un
gruppo»69.
Al di là di questo aspetto, poi, ancor più interessante è notare come
nell’impostazione dell’illustre giurista già si presentino due profili della
nozione che, tanto nel periodo corporativo, che post-corporativo, ver-
ranno ad essere confermati dalla maggioranza degli apporti dottrinali.
Ci riferiamo alla tendenza ad avanzare una nozione dell’interesse
collettivo avente natura astratta e seriale.
Dice Giuseppe Messina: «l’unità di intento che abbiamo veduto
campeggiare nel contratto di tariffa determina un’altra particolarità dei
suoi subietti. Questa cioè che la pluralità dei membri di una parte dev’es-
sere costituita da consorti del mestiere, sempre che l’interesse da realiz-
zare non sia comune a mestieri diversi. Poiché, se per l’azione negativa
costituita dai mezzi di coercizione psicologica è possibile l’unione dei la-
voratori non tenuti assieme da vincolo professionale (ad es., per lo scio-
pero di solidarietà) lo stesso non potrebbe dirsi quando si tratta di co-
spirazione per effetti giuridici positivi. Questa presuppone l’omogeneità
dell’interesse da tutelare»70.
E più avanti: «la parte operaia non appare come una pluralità di in-
dividui determinati, ma come una pluralità di personae incertae, contras-
segnate obiettivamente dall’appartenenza ad un mestiere».

67 MESSINA, G., I concordati di tariffe nell’ordinamento giuridico del lavoro, cit., p. 9-10.

Per l’indicazione riassuntiva degli AA. che successivamente valorizzeranno l’aspetto unitario
dell’interesse collettivo lungo la linea del vincolo solidaristico che abbraccia i diversi interes-
sati, v. infra, cap. IV, nota 42.
68 MESSINA, G., I concordati di tariffe nell’ordinamento giuridico del lavoro, cit., p. 24.
69 MESSINA, G., I concordati di tariffe nell’ordinamento giuridico del lavoro, cit., p. 24 ss.
70 MESSINA, G., I concordati di tariffe nell’ordinamento giuridico del lavoro, cit., p. 25.
32 CAPITOLO PRIMO

«Quando la maestranza di una fabbrica compare come parte con-


traente, bisogna configurarla […] come una pluralità non chiusa, indefi-
nita ed agente come se racchiudesse in sé i futuri partecipi della mae-
stranza, i successori di fatto degli attuali componenti»71.
L’interesse «comune» è pertanto configurato in senso astratto, poi-
ché si determina in relazione alla maestranza, ovvero più specificamente
in relazione alla possibilità di riferirlo alla maestranza in quanto tale; e la
stessa maestranza che lo determina è configurata come un insieme ideale
di persone, svincolato dalle concrete vicende e dalle fluttuazioni del
gruppo. Emerge, come vedremo più chiaramente espresso da Francesco
Carnelutti, il concetto di interesse seriale.
Ulteriormente apprezzabili sono alcuni passi di Galizia – Autore vi-
cino alle posizioni di Messina – nei quali, sebbene in presenza delle con-
suete oscillazioni nominalistiche, l’interesse, comune o collettivo che sia,
viene ad essere tratteggiato nella sua configurazione unitaria, allorché si
evidenzia come il conflitto industriale, «ha prodotto […] nei rapporti tra
gli operai, un sentimento e un vincolo nuovo, che tutti li riunisce in una
comunanza di interessi e di aspirazioni e per cui, oggi, nessuno di essi si
crede mai estraneo a gli interessi dell’altro: voglio dire – sintetizza Gali-
zia – il sentimento e il vincolo della solidarietà professionale»72.
Ma ancor più interessante è lo studio degli effetti realizzati dal vin-
colo solidaristico che tiene assieme i diversi interessi, poiché detto vin-
colo, non solo determina il sorgere delle associazioni sindacali, ma fa sì
che, nella formazione del contratto collettivo, «le volontà dei singoli non
rimangono separate e distinte, né la volontà dell’associazione è una
somma meccanica della volontà dei singoli, ma queste, organicamente e
armonicamente manifestandosi e coordinandosi, per il raggiungimento
dello scopo fissato nel contratto, si fondono in una volontà organica e
unica»73; cosicché – chiarisce Galizia ponendo ancora in risalto gli aspetti

71 MESSINA, G., I concordati di tariffe nell’ordinamento giuridico del lavoro, cit., p. 26.
72 GALIZIA, A., Il contratto collettivo di lavoro, Napoli, 1907, ora nella ristampa con pre-
sentazione di Napoli, Milano, 2000, p. 73.
73 GALIZIA, A., Il contratto collettivo di lavoro, cit., p. 78 (c.vo mio). Può essere oppor-

tuno chiarire che, sia la dottrina di Messina, sia quella di Galizia – per potersi ben compren-
dere – necessitano di essere proiettate sullo sfondo del dibattito che li vede partecipi. L’o-
biettivo essenziale che, difatti, dà ragion d’essere alle riflessioni della dottrina ora indicata è –
come noto – rappresentato dall’obiettivo di elaborare una nozione di contratto collettivo non
coincidente con la mera sommatoria di pur separati contratti individuali; e ciò – ovviamente
– allo scopo di impedire che la contrattazione delle condizioni di lavoro si svolgesse in regime
di concorrenza tra lavoratori, fenomeno quest’ultimo disastroso per i lavoratori che, costretti
dalle ineluttabili necessità del sopravvivere, erano disposti, se colti individualmente, ad accet-
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 33

del suo pensiero che a noi maggiormente interessano in questa sede – «in

tare condizioni miserrime. E questo risultato poteva essere raggiunto appunto sostenendo,
per un verso, che i lavoratori venissero, per via dell’accordo, ad obbligarsi non solo rispetto
al datore, ma anche tra loro, e, dall’altro, che per il datore, la violazione delle disposizioni del
patto in relazione ad un singolo rapporto di lavoro, costituisse violazione dell’accordo in toto.
Ecco, dunque, che MESSINA, G., I concordati di tariffe nell’ordinamento giuridico del lavoro,
cit., p. 40-41, avanza la tesi del concordato di tariffa come atto complesso – cfr. sul punto an-
che GALIZIA, A., Il contratto collettivo di lavoro, cit., p. 87 – grazie al quale viene a configu-
rarsi un accordo interno tra lavoratori, a cui consegue «la riduzione della pluralità dei mem-
bri di una parte contraente ad un unico pasciscente» e che GALIZIA, A., Il contratto collettivo
di lavoro, cit., p. 78, viene a parlare della «volontà organica e unica» di cui nel testo. In que-
sti AA. si assiste dunque allo sforzo di trasportare nel mondo del diritto quel vincolo di soli-
darietà che emergeva prepotentemente dalla realtà delle relazioni. Contra, cfr. BARASSI, L., Il
contratto di lavoro nel diritto positivo italiano, II, Milano, 1917, p. 98 ss., che critica le posi-
zioni di Messina e Galizia per ciò che riguarda la possibilità di avanzare una concezione uni-
ficante delle singole posizioni individuali mediante la loro conversione in un «unico pasci-
scente» o in una «volontà organica e unica». Per Barassi infatti occorre opporsi a «questa si-
stematica artificiosa che utilizza giochi di parole per travisare la realtà». Come afferma
l’illustre Autore: «è un po’ una sistematica da prestigiatore, che riesce a nascondere più og-
getti in uno solo come se un solo oggetto complessivamente sussista». Così Barassi preferisce
riferirsi all’associazione sindacale come ad un «organismo plurimo, ma vivente, con tratta-
mento giuridico prevalentemente atomistico» (p. 96), ma, d’altra parte, non nega la necessità
di dar riconoscimento giuridico a «quella solidarietà e indivisibilità che stringe i membri della
collettività contraente»; ciò che contesta è la strada seguita dalla dottrina criticata per rag-
giungere detto risultato interpretativo. In ordine alle nostre finalità di studio, peraltro, non
sussiste un interesse primario all’approfondimento della struttura del contratto collettivo
avanzata nella dottrina di Barassi, ma preme piuttosto investigare su quale sia la nozione ac-
colta di interesse collettivo. Proprio quest’ultimo, infatti, viene chiamato in causa per dare
fondamento giuridico al nesso di interdipendenza che lega i diversi vincoli contrattuali dei
singoli lavoratori. Rileva Barassi che detto vincolo può derivare o da una espressa previsione
in sede di accordo, o, qualora questa manchi, dall’insieme delle circostanze ed in particolar
modo dal fatto che l’affare per cui si contrae sia «comune obiettivamente, in modo da creare
una indivisibilità tra i partecipanti» (p. 99). Ma nel contratto collettivo, in assenza delle con-
dizioni or ora accennate, può raggiugersi il medesimo risultato alla luce del vincolo solidari-
stico sussistente tra gli interessi dei lavoratori. Afferma, difatti, Barassi: «la sussistenza di una
solidarietà interna reagente anche esternamente sui singoli rapporti giuridici non è dubbia an-
che, e specialmente, quando si tratti di un concordato preliminare di lavoro. Si dice infatti
che questo tutela appunto l’interesse comune, e non i singoli interessi individuali. Ora, io vo-
glio anche ammettere che questa sia qualità caratteristica […] di tutti gli accordi con colletti-
vità […] a tipo sindacale, per cui […] l’accordo collettivo è arma pacifica nella competizione
con l’altro contraente, per far valere un interesse solidale […]. Ciò posto mi par certo che
questa caratteristica del concordato lo compenetri così sostanzialmente da creare un legame
tra le singole posizioni contrattuali parallele” (p. 99-100), con la conseguenza che “questo ri-
sultato […] si possa generalizzare a qualunque accordo con collettività di persone preordi-
nata appunto a far valere con quell’accordo un interesse collettivo» (p. 100; si noti anche qui
il profilo lessicale, evidenziato dai corsivi appositamente introdotti). Insomma sembra possi-
bile ritenere che anche per Barassi, l’interesse collettivo, sebbene non operi nel senso di ren-
34 CAPITOLO PRIMO

tal modo si ha la subordinazione della volontà e dell’interesse individuale


a la volontà e all’interesse collettivo»74.
Tanto nelle parole del Messina, quanto in quelle del Galizia, dun-
que, l’interesse collettivo non è ancora oggetto di un tentativo rigoroso di
configurazione dogmatica, come avverrà nei successivi sviluppi del di-
ritto sindacale75, né assume quel ruolo di strumento assolutamente essen-
ziale per la ricostruzione formale dei fenomeni giuridici sindacali, ma –
ciò che importa – è comunque la dimensione collettiva del conflitto tra
classi che determina l’attivarsi dei tentativi dottrinali rivolti alla costru-
zione dei nuovi istituti del diritto del lavoro e la pur sfocata immagine
concettuale che ci viene fornita dalla dottrina indicata manifesta il suo sa-
persi modellare alle concrete esigenze ricostruttive e di tutela76. In altri
termini, l’interesse collettivo è già presente come motore del rinnova-
mento, ma non ha ancora raggiunto quel grado di elaborazione concet-
tuale che lo porterà, nei futuri sviluppi del diritto sindacale, a presentarsi
come realtà ontologica, come un’entità pseudo-corporea, da cui non po-
ter prescindere nella ricostruzione giuridica.

dere unitaria la posizione contrattuale dei lavoratori assieme, comunque serva a gettare i
ponti tra i vari vincoli individuali ed inoltre – cosa che a noi interessa maggiormente – sem-
bra effettivamente plausibile assimilare la posizione di Barassi a quella di Messina e di Gali-
zia per ciò che specificamente attiene alla configurazione dell’interesse collettivo in una veste
unitaria e distinta dagli interessi individuali. Considerazione – quest’ultima – che trae con-
ferma dall’effetto unificante che comunque, sebbene in diversa forma e misura, appartiene al-
l’interesse ed anche dall’adesione espressa di Barassi alle tesi che sostengono che il contratto
collettivo «tutela appunto l’interesse comune, e non i singoli interessi individuali».
74 GALIZIA, A., Il contratto collettivo di lavoro, cit., p. 79 (c.vo mio). Si noti con atten-

zione come dalle parole di Galizia emerga uno degli aspetti fondamentali delle successive ela-
borazioni, per ciò che riguarda i rapporti tra interesse collettivo e interesse individuale, tanto
durante il periodo corporativo, quanto nelle evoluzioni dottrinali post-costituzionali. Il feno-
meno è il seguente e sarà approfondito più avanti (v. infra), ma è utile farvi un cenno sin
d’ora: allorché si configura un interesse collettivo distinto dalla somma degli interessi indivi-
duali, viene a crearsi un’ontologica frattura tra interesse collettivo ed interesse individuale e
da ciò ne consegue il problema del coordinamento tra le due entità. Galizia parla a tal pro-
posito di rapporto di subordinazione, come nei medesimi termini vi si riferisce anche MES-
SINA, G., I concordati di tariffe nell’ordinamento giuridico del lavoro, cit., p. 10 ss., per il quale
«la lotta acuta di concorrenza impegnata nelle relazioni industriali giustifica il sacrificio di
parte dell’indipendenza e della libertà individuale a favore del gruppo». Sarà interessante tra
breve notare come questa problematica venga ripresa e sapientemente sfruttata dall’ideologia
del regime fascista: su cui v. infra, § 3 ss.
75 V. ad esempio le ben limate definizioni avanzate durante il periodo corporativo da

Carnelutti e Cesarini Sforza, o, successivamente all’entrata in vigore dell’ordinamento costi-


tuzionale, la nota posizione di Francesco Santoro Passarelli.
76 V., in particolare, le osservazioni avanzate alla nota 73.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 35

2.2.2. La proiezione dell’interesse collettivo dei lavoratori all’interno del


processo: i progetti di riforma della «magistratura» probivirale e l’af-
fannoso tentativo di configurazione di controversie collettive
2.2.2.1. Premesse: l’intervento di Lodovico Mortara. – Lo studio delle
origini delle odierne discipline giuslavoristiche offre interessanti spunti,
non solo sul piano sostanziale, ovvero in ordine all’elaborazione della fi-
gura soggettiva sostanziale tutelanda, bensì anche sul piano processuale.
Il conflitto industriale, infatti, in questo periodo della storia del nostro
Paese, non solo vuole imporsi al diritto materiale per la nascita di nuovi
istituti giuridici che possano fungere da strumenti di tutela dei nuovi bi-
sogni collettivi, ma aspira anche ad un suo riconoscimento all’interno del
processo. Così, l’affermazione secondo la quale «il problema che da un
secolo all’altro incombeva era quello della fattispecie e dei suoi limiti sog-
gettivi – fosse contratto, fosse sentenza –»77 sembra veramente capace di
rendere l’idea di come i nuovi interessi emergenti – gli interessi collettivi
dei lavoratori uniti in lotta per il riconoscimento delle loro prerogative –
costituiscano la spinta verso l’abbattimento delle tradizionali strutture
concettuali, siano esse di diritto sostanziale, siano esse di diritto proces-
suale. In altri termini, ai tentativi di elaborazione della figura del con-
tratto collettivo di lavoro, si affiancano, in stretta dipendenza, i tentativi
di elaborazione del processo collettivo.
In ambito giurisdizionale la rilevanza economica e sociale del con-
flitto industriale tra datore e gruppi di lavoratori, aveva portato all’istitu-
zione dei Collegi di probiviri con la legge n. 295 del 15 giugno del
189378; collegi introdotti anche in Italia, inizialmente, come strumento di

77 CAPRIOLI, S., Redenti giurista empirico, introduzione alla ristampa di REDENTI, E.,
Massimario della giurisprudenza dei probiviri, Torino, 1992, p. 9.
78 Sui probiviri industriali, v., tra i primi interventi di commento, LESSONA, C., Codice

dei probiviri, Firenze, 1894; successivamente si tenga presente l’opera di sistemazione di RE-
DENTI, E., Sulla funzione delle Magistrature industriali, Introduzione al Massimario della giuri-
sprudenza dei probiviri, Roma, 1906, ora in Scritti e discorsi giuridici di mezzo secolo, Milano,
1962, II, p. 577 ss. Attualmente si veda la citata ristampa del Massimario, a cura e con l’in-
troduzione di CAPRIOLI, S., Redenti giurista empirico, cit., a cui si riferiscono i richiami che se-
guono; l’ampia voce di DI FRANCO, L., Probiviri, in Dig. it., XIX, 2, Milano, 1908-1913, p.
260-339. Per la dottrina successiva, sebbene in relazione a prospettive d’indagine non ricon-
ducibili ad unità, v. GRANDI, M., Profilo storico della composizione delle controversie di lavoro
in Italia nel periodo pre-fascista, in Lavoro e sicurezza sociale, 1959, p. 89 ss.; VENEZIANI, B., I
conflitti collettivi e la loro composizione nel periodo pre-corporativo, in Riv. dir. lav., 1972, I, p.
208 ss.; CAZZOLA, G., Valutazioni critiche sull’esperienza italiana dei collegi dei probiviri alla
luce della riforma del processo del lavoro, in Riv. giur. lav., 1973, I, p. 361 ss.; MONTELEONE,
G., Una magistratura del lavoro: i collegi dei probiviri nell’industria (1883-1911), in Studi sto-
36 CAPITOLO PRIMO

pacificazione del conflitto industriale sulla scia dell’esempio francese, ma


poi rapidamente orientatisi in funzione propriamente giurisdizionale;
funzione che – come osservava Enrico Redenti – «dovette invece nella
pratica rivelarsi attiva ed avente una propria, ben diversa da quella pre-
conizzata, ma pur feconda efficacia e ragion d’essere»79.
D’altra parte, già a breve distanza dalla loro introduzione, si era ri-
velata l’inadeguatezza di un processo che, a fronte della particolare na-
tura collettiva degli interessi coinvolti, per un verso, rimaneva chiuso alle
«controversie collettive», per le quali non sussisteva competenza innanzi
ai collegi probivirali80, e, per l’altro, guardava alle «controversie indivi-
duali» riducendole ad un conflitto dal perimetro limitato al datore ed al
lavoratore singolo, in netto contrasto con la comune percezione della di-
namica reale del contrasto.
È in questa prospettiva, dunque, che l’insofferenza per una configu-
razione tradizionalistica del giudizio prese veste esteriore per mezzo delle
parole di Lodovico Mortara, nella Relazione sui collegi dei probiviri per le
industrie, letta nella seduta del 28 giugno 1902 della Commissione per la
statistica giudiziaria e notarile di cui era membro come professore di pro-
cedura civile81; occasione, nella quale l’autorevole giurista mantovano

rici, 1977, p. 88 ss.; CAPPELLETTO, M., Per una storia del diritto del lavoro: il contratto collet-
tivo e i probiviri, cit., p. 1198 ss.; BORGHESI, D., Contratto collettivo e processo, Bologna, 1980;
OFFEDDU, M., Attualità di una ricerca storica: Probiviri industriali e licenziamenti, in Giorn. dir.
lav. rel. ind., 1981, p. 59 ss.; PROTO PISANI, A., Controversie individuali in materia di lavoro,
Cenni sulla storia della giustizia del lavoro, in Noviss. Dig. it., Appendice, IV, Torino, 1983, p.
612 ss.; CECCHELLA, C., L’arbitrato nelle controversie di lavoro, Milano, 1990, p. 35 ss.; CA-
STELVETRI, L., Il diritto del lavoro delle origini, cit., p. 173 ss. Sul tema, v. di recente PASSANTI,
P., Storia del diritto del lavoro, cit., p. 355 ss. cfr. anche CAZZOLA, G., La giustizia del lavoro in
crisi: dal passato un rimedio possibile, in Dir. lav. rel. ind., 2006, p. 379 ss.
79 REDENTI, E., Sulla funzione delle Magistrature industriali, cit., p. 86, che aggiunge:

«quanto avviene oggidì dei nostri probiviri ci è documento anche di ciò, giacché, rimanendo
tuttora inalterato il loro ordinamento primitivo, essi falliscono il loro compito di pacifica-
zione, ma come organi giurisdizionali (sia “in via giudiziaria”, sia in via di conciliazione stricto
sensu), funzionano effettivamente […]».
80 «La lacuna appare intollerabile – rileva ROMAGNOLI, U., Le associazioni sindacali nel

processo, Milano, 1969, p. 4 ss. – non appena si prende coscienza, ancorché in maniera ap-
prossimativa, che la controversia di cui può essere investito il collegio probivirale in qualità
di organo giurisdizionale è in realtà una controversia pseudo-individuale o, quanto meno, una
controversia individuale nei risvolti della quale si cela normalmene un interesse collettivo
(non meglio identificato)». Su quest’aspetto della legislazione probivirale, v., anche per i rela-
tivi riferimenti bibliografici, CASTELVETRI, L., Il diritto del lavoro delle origini, cit., p. 185 ss.;
CECCHELLA, C., L’arbitrato nelle controversie di lavoro, cit., p. 67 ss.
81 MORTARA, L., Sui collegi dei probiviri per le industrie, in Annali di statistica, Atti della

Commissione per la statistica giudiziaria e notarile, sessione del giugno 1902, Roma, 1903, p.
181 ss., cit., p. 182.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 37

sollevò due distinte, quanto connesse questioni, che da lì a breve avreb-


bero rappresentato il centro di gravitazione del dibattito successivo e che
riguardavano l’allora inesplorata prospettiva di dare ingresso nel nostro
ordinamento a strumenti di risoluzione di controversie collettive anziché
individuali.
In primo luogo, Mortara si chiede «se l’indole e i fini sociali ed eco-
nomici di questa giurisdizione consentono che essa sia obbligata a fon-
dare rigorosamente le sue pronunce sulle norme dello strictum ius, appli-
cando caso per caso, le regole del diritto positivo vigente; o non si addica
meglio ad un simile organo del diritto industriale quella funzione di con-
ditor iuris che è la caratteristica storica e logica, di ogni giurisdizione
creata al servizio di nuove categorie di rapporti giuridici, evolventisi, con
mutabilità di condizioni e di circostanze in una determinata epoca, come
avviene appunto oggi per i rapporti derivanti dal contratto di lavoro in
relazione al rapido incremento della vita industriale» 82.
Di certo, comunque, specie in ordine alla specifica prospettiva di
studio qui seguita, il primo passo verso l’affermazione degli interessi col-
lettivi nel processo va rilevato nel secondo interrogativo che anima la Re-
lazione di Mortara. Il quesito proposto è difatti volto a verificare «se gli
effetti delle sentenze proferite debbano rimanere circoscritti, secondo i
tradizionali canoni del diritto giudiziario privato, fra le persone dei liti-
ganti e sulla cosa controversa, o non giovi meglio allargare i confini entro
i quali si svolge l’autorità del giudicato, per evitare la ripetizione contem-
poranea o immediatamente successiva di controversie analoghe a quella
decisa, quando sia unica o identica la causa del dissidio». E ciò essen-
zialmente poiché, nell’opinione di Mortara, «non vi sono più o non vi
sono in misura considerevole attriti giuridici fra individuo e individuo
delle classi industriali e operaia; vi sono soltanto o sono prevalenti e in
prima linea gli attriti e gli urti di carattere collettivo. Anzi questo carat-
tere è diventato tanto assorbente, che non di rado l’urto fra due individui
[…] determina lo scoppio della contesa collettiva o di classe»83.

82 MORTARA, L., Sui collegi dei probiviri per le industrie, cit., p. 182; per l’esame ap-
profondito del dibattito, colto nelle sue diverse implicazioni, specie in riferimento alla con-
nessione sussistente tra l’allora dominante nozione di contratto collettivo di lavoro ed effica-
cia della sentenza, v. innanzitutto ROMAGNOLI, U., Le associazioni sindacali nel processo, cit., p.
4 ss.; e BORGHESI, D., Contratto collettivo e processo, cit., p. 24 ss.
83 Come vedremo tra breve nel testo, l’opinione di Mortara era destinata ad influire in-

delebilmente tanto sui progetti di riforma successivi in materia di giurisdizione probivirale,


quanto anche in ordine ai successivi svolgimenti legislativi che avrebbero interessato le con-
troversie colletive di lavoro durante l’ordinamento corporativo. Per meglio comprendere l’e-
38 CAPITOLO PRIMO

Due erano, quindi, i nuovi orizzonti che venivano ad essere tracciati


da questo pur breve intervento: il superamento del principio di relatività
della cosa giudicata, non più aderente alle esigenze concernenti contro-
versie che – come proiezione processuale dei conflitti reali – dovevano
essere concepite anch’esse come collettive e la necessità di una giurispru-
denza creatrice ed innovatrice che sapesse farsi carico di adeguare il di-
ritto tradizionale – specie contrattuale – alle nuove esigenze sociali.

2.2.2.2. Il Questionario di Inchiesta per la riforma della legge 15 giu-


gno 1893. – Queste osservazioni ebbero vasta eco all’interno del dibattito
dottrinale e di lì a breve, in occasione del progetto di riforma Cabrini del
190384, furono accolte dall’Ufficio del lavoro nella formulazione di un
Questionario d’inchiesta85, che – inviato «alle Camere di commercio, alle

satta posizione di Mortara, sembra d’altra parte opportuno riportare anche ciò che emerge
dai verbali della seduta della Commissione, in cui appunto Mortara, dopo le osservazioni –
talora perplesse – degli altri membri della Commissione suscitate dalla lettura della Relazione,
si trovava a precisare che la possibilità di estendere gli effetti della sentenza ultra partes tro-
vava la sua ragion d’essere nel fatto che «avviene sovente che nei rapporti tra industriali ed
operai si svolga contemporaneamente uno stesso fatto contenzioso che ha per conseguenza o
il licenziamento di operai, o il riconoscimento delle loro ragioni o altra decisione diversa»;
circostanza, quest’ultima, dalla quale poteva derivare che «una serie di controversie consimili
le quali allo stato delle cose potrebbero essere decise con giudicati opposti». Da qui la ne-
cessità di prevedere l’estensione ultra partes degli effetti della sentenza in relazione ai «con-
flitti sorti in un dato momento, per un identico fatto controverso, non essendovi diversità che
nelle parti contendenti» (Annali di statistica, Atti della Commissione per la statistica giudizia-
ria e notarile, sessione del giugno 1902, Roma, 1903, p. 26-27). Per Mortara, insomma, l’ac-
certamento la cui vincolatività doveva andare ad estendersi oltre le parti del giudizio concer-
neva precisamente l’evento storico rappresentante il cuore di pur consimili controversie. Pro-
prio laddove si rimarca l’identità oggettiva dei giudizi, messi appunto da parte gli elementi
soggettivi degli stessi, le precisazioni di Mortara inducono a ritenere che, sebbene la natura
del processo collettivo prospettato fosse indicata con rapidi e sintetici cenni, questo dovesse
intendersi come un giudizio su questioni, ovvero come un giudizio precisamente orientato al-
l’accertamento della questione comune a più controversie. Ciò conferma l’assoluta modernità
del pensiero di Lodovico Mortara sul punto, nonché la sua capacità di adeguare i principi del
processo alle emergenti esigenze di tutela. Sulla natura del giudizio collettivo su questioni, v.
infra, cap. VI, § 5.1.3.
84 Atti parlamentari, Camera dei deputati, leg. XXI, sessione 1902-1903, p. 7693 ss.
85 I probiviri industriali. Inchiesta dell’Ufficio del Lavoro per la riforma della legge 15

giugno 1893, Pubblicazioni dell’Ufficio del Lavoro, Serie B - N. 1, Roma, 1904. L’inchiesta si
sviluppò nell’invio di tre questionari, di cui il terzo, il Questionario C, fu inviato, come detto
nel testo, alle Camere di commercio, alle organizzazioni industriali, alle organizzazioni di la-
voratori ed ai cultori delle scienze giuridiche tra cui in particolare i professori di diritto pro-
cessuale civile. Per approfondimenti sui diversi quesiti avanzati, v. DI FRANCO, L., Probiviri,
cit., p. 260 ss.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 39

organizzazioni industriali, alle organizzazioni di lavoro, nonché ai cultori


di scienze giuridiche, ed in ispecie ai professori di procedura civile»86 –
appunto a dette osservazioni si ispirava fedelmente.
Va d’altra parte rilevato, che, come esattamente posto in risalto dal-
l’attenta dottrina che successivamente si è dedicata allo studio del dibat-
tito87, i quesiti avanzati dall’Ufficio del lavoro erano concepiti imperfet-
tamente, poiché nel proporre le varie questioni bisognose di approva-
zione e chiarimento da parte degli studiosi, le diverse problematiche non
erano presentate isolatamente l’una dall’altra, con l’immediata conse-
guenza di venire a costituire – detto difetto di impostazione – un osta-
colo a che il dibattito potesse instradarsi sui corretti binari di riflessione.
Di ciò è agevole rendersi conto ora, che, con gli occhi del presente,
ci si rivolge al passato per trarne utili indicazioni riguardo i fondamentali
temi che a tutt’oggi appartengono alla problematica della tutela giurisdi-
zionale degli interessi collettivi.
Si prendano in attenzione, ad esempio, il terzo ed il quindicesimo
quesito del Questionario d’inchiesta88.
Il terzo, quello disciplinante la competenza della magistratura pro-
bivirale, sollevava l’interrogativo se «estendere la giurisdizione dei Col-
legi a tutte le controversie inerenti al contratto di lavoro, tanto indivi-
duali che collettive, ancorché – e qui si annidava il sottile distinguo non
da tutti preso in adeguata o quanto meno espressa considerazione – pre-
cedenti, concomitanti e susseguenti la stipulazione».
Mentre il quindicesimo quesito, quello relativo all’efficacia della
sentenza, sebbene si proponesse l’estensione dei limiti soggettivi al di là
delle parti del giudizio al ricorrere di «controversie identiche», aggiun-
geva, in chiaro ossequio all’impostazione del Mortara, che lo scopo del-
l’innovazione sarebbe dovuto essere quello di evitare «la ripetizione con-
temporanea, o immediatamente successiva di controversie analoghe a
quella decisa, quando sia unica o identica la causa del dissidio».
Le variabili da prendere in considerazione erano dunque molteplici
e necessitavano di essere disaggregate per poter condurre a risposte pie-
namente concludenti.
Infatti, per risolvere il quesito relativo all’estensione degli effetti
della sentenza, occorreva tener separato – come è ovvio – il processo che
86 Così chiarisce Giovanni MONTEMARTINI, l’allora direttore dell’Ufficio del lavoro, nella
presentazione all’inchiesta, I probiviri industriali, cit., p. 2.
87 ROMAGNOLI, U., Le associazioni sindacali nel processo, cit., p. 10.
88 I quindici quesiti costituenti il Questionario in esame possono essere letti nella pre-

sentazione di Montemartini addietro citata (cfr. nota 86).


40 CAPITOLO PRIMO

avesse ad oggetto controversie individuali da quello relativo alle collet-


tive, per poi, in relazione a ciascuna delle due ipotesi, distinguere ulte-
riormente tra le controversie susseguenti la stipulazione e quelle prece-
denti o concomitanti la medesima.
Se si pensa, poi, che le opinioni dottrinali nei primissimi anni del
Novecento erano ovviamente lontane dall’acquisire una condivisa ra-
gione di distinzione tra controversie individuali e collettive89, ben si com-
prende quanto gli esiti del dibattito potessero risultare falsati a causa del-
l’incertezza su tali premesse di impostazione generale della proble-
matica90.
Redenti, ad esempio, sosteneva nella sua Introduzione al Massimario,
ovvero nella sua prima presa di posizione sul punto, che in relazione ai
«conflitti collettivi», «ogni definizione sarebbe davvero “periculosa”» e,
con una buona dose di relativismo, spiegava come genericamente ci si ri-
ferisse, con tale terminologia – alla quale tra l’altro riteneva di poter ade-
rire – ad «ogni divergenza fra uno o più industriali ed un gruppo d’ope-
rai, quando gli uni vogliono far consentire gli altri in certi determinati
contratti o patti contrattuali o concordati di tariffa, mediante la minaccia
o il fatto della sospensione concordata e contemporanea del servizio»,
chiarendo, dunque, come nel linguaggio comune la nozione di contro-

89 «A ben vedere – rileva BORGHESI, D., Contratto collettivo e processo, cit., p. 26 – ciò
che falsava i termini del dibattito era una concezione ancora generica e fluttuante di contro-
versia collettiva e una estrema difficoltà nel segnare i confini tra questa e la controversia in-
dividuale». Non a caso si era acutamente osservato, in relazione al Progetto Cabrini (TURATI,
F., Per la riforma della legge sui Probiviri Industriali, Relazione, in Atti del Consiglio superiore
del lavoro, seconda sessione, marzo 1904, Roma, 1904, p. 30 ss.), che tale progetto, «pure
menzionando le controversie collettive all’art. 1°, se ne dimentica affatto nei successivi 59 ar-
ticoli […]. Onde tutti i gravissimi problemi, che si riconnettono a così importante materia, ri-
mangono non soltanto insoluti, ma quasi diremo neppure sospettati. È questo questo difetto
massimo del progetto: difetto che trae origine dall’esser voluto attenersi alla vecchia e fragile
trama di una legge concepita in vista dei conflitti strettamente individuali per inserirvi una
materia tanto più vasta e complicata per via di rappezzi e cuciture». E ancora, dubitanto del-
l’opportunità di lasciare insolute le delicate questioni processuali connesse alla risoluzione
delle controversie collettive, si avanzavano polemicamente i seguenti quesiti: «Come si conte-
sta la lite e si investono di giurisdizione i conciliatori o i giudici? Come se ne determina il
mandato? E chi ha esso potere di vincolare? Tutti gli interessati nella controversia, tutti co-
loro che intervennero a un’assemblea deliberante, anche gli assenti e i dissenzianti? Il dis-
senso si presume dal silenzio o come deve farsi constatare? Come le parti collettive si citano
a vicenda? Come sono rappresentate nelle successive vicende della causa? Ogni atto dei rap-
presentati, ogni ammissione, ogni transazione, concessione o rinunzia obbligherà i rappresen-
tati? Come e da chi si notificano le sentenze? Come se ne assicura l’efficacia?».
90 In questo senso, cfr. ROMAGNOLI, U., Le associazioni sindacali nel processo, cit., p. 10.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 41

versia collettiva fosse ridotta alle sole controversie collettive precedenti o


concomitanti la stipulazione91.
Altri, invece, nel voler propendere verso soluzioni più d’avanguar-
dia, negavano ogni distinzioni tra controversie individuali e collettive92,
sostenendo che «allorquando gli operai di uno stabilimento sono orga-
nizzati, essi non sono mai terzi gli uni rispetto agli altri, nelle controver-
sie individuali per l’interpretazione e l’esecuzione dell’unico e comune
contratto di lavoro»; e ciò pur rilevando acutamente la necessità di tener
ferma la distinzione – questa sì di natura squisitamente logica – tra «con-
troversie contrattuali» e «controversie extracontrattuali», ovvero – que-
ste seconde – «destinate a provocare nuovi accordi collettivi»93.
Potrà ben comprendersi, dunque, quanto poco agevole si riveli lo
studio retrospettivo del dibattito dottrinale in questione, in virtù di un
clima culturale contrassegnato da soverchie incertezze sugli aspetti asso-
lutamente pregiudiziali alla corretta impostazione delle problematiche lo-
gicamente conseguenti, tra cui innanzitutto l’esatta configurazione del
concetto di controversia collettiva ed in secondo luogo la connessa tema-
tica dei limiti soggettivi della sentenza.
91 REDENTI, E., Sulla funzione delle Magistrature industriali, cit., p. 91.
92 Così, RATTO, L., L’efficacia collettiva delle sentenze nelle controversie del lavoro, in La
legge, 1904, p. 10. «L’individuo isolato è un’astrazione arbitraria nel campo giuridico» so-
sterrà ancora RATTO, L., in I problemi del lavoro (Prolusione al Corso di Filosofia del diritto
letta il giorno II dicembre 1903 alla R. Università di Roma), in Il contratto di lavoro, Roma,
1904, p. 13, come 3° principio fondamentale della nuova disciplina del contratto di lavoro.
Una prospettiva rivolta ad estinguere ogni possibilità di distinzione si ritrova anche nelle pa-
role di TURATI, F., Per la riforma della legge sui Probiviri Industriali, cit., p. 30, che sostiene:
«per controversie collettive noi intendiamo, coll’universale, tutte quelle che riguardano
schiere di lavoratori in conflitto, per ragioni di lavoro o di contratto di lavoro, con uno o più
padroni o imprenditori. Il carattere collettivo del conflitto o della controversia non è dato
dalla forma esteriore e meccanica del contratto, ma dalla natura intima delle cose: dalle esi-
genze dell’industria moderna, dall’accentramento degli operai nelle officine, dall’arruola-
mento in comune dei lavoratori della terra, dall’identità od analogia di condizioni di lavoro,
di mercedi, di disciplina, di pretese, di aspirazioni, per le quali obiettivamente, il contratto in-
dividuale di lavoro tramonta sempre più nel passato, e i conflitti, animati da ragioni inelutta-
bili di solidarietà, diventano lotte di categorie, lotte di ceti, qualche volta lotte di classe».
93 Cfr. RATTO, L., L’efficacia collettiva delle sentenze nelle controversie di lavoro, cit., p.

21, che, dalle controversie aventi ad oggetto gli accordi già stipulati, tiene separate «le con-
troversie logicamente distinte», ovvero quelle «extracontrattuali», cioè «destinate a provocare
nuovi accordi contrattuali», rispetto alle quali «esula totalmente la funzione del giudice, e
mancherebbero del resto criteri di giustizia da applicarsi, perché la stessa vertenza in due cen-
tri industriali diversi può esigere opposta soluzione»; non altrettanto chiara la distinzione in
LESSONA, C., La giurisdizione dei probiviri rispetto al contratto collettivo di lavoro, in Riv. dir.
comm., 1903, I, p. 224 ss., spec. p. 233 ss. Sul punto, v. anche TURATI, F., Per la riforma della
legge sui Probiviri Industriali, cit., p. 33 ss.
42 CAPITOLO PRIMO

Il lavoro di analisi presenta effettivamente minori difficoltà in riferi-


mento alle opinioni di coloro che, in maggior numero94, fedeli ad un’ot-
tica tradizionalista poco incline a cogliere l’attivarsi delle nuove interela-
zioni tra esigenze sociali e processo, risposero risolutamente in senso ne-
gativo al quesito concernente l’opportunità di estendere gli effetti delle
pronunce probivirali oltre i partecipanti al giudizio.
Assai rappresentativa è, ad esempio, la posizione di Giuseppe Chio-
venda, che si oppose non nettezza all’accoglimento della nuova pro-
spettiva, sostenendo di non contemplare ragione alcuna per derogare al
principio fondamentale della cosa giudicata, poiché, come chiarì, se il
contratto collettivo richiedeva veramente un particolare trattamento pro-
cessuale, questo deveva ottenersi con opportune estensioni dell’istituto
dell’intervento in causa e della integrazione del giudizio, non della cosa
giudicata, perché altrimenti delle possibili decisioni identiche, la prima,
vale a dire la più immatura, si sarebbe cristallizzata venendo a costituire
la norma a venire95.

94 Cfr. I probiviri industriali. Inchiesta dell’Ufficio del Lavoro per la riforma della legge

15 giugno 1893, cit., p. 83 ss.


95 Cfr. la risposta al Questionario riportata in I probiviri industriali. Inchiesta dell’Ufficio

del Lavoro per la riforma della legge 15 giugno 1893, cit., p. 84; ma si veda anche il saggio Le
riforme processuali e le correnti del pensiero moderno [1907], in Saggi di diritto processuale ci-
vile, III Milano, 1993, p. 379 ss., spec. p. 389, in cui la critica delle opinioni di Mortara e
Ratto assume toni decisamente più sprezzanti che vale la pena richiamare: «a riguardo dei
probiviri si sono dette e proposte cose inesatte o esagerate. Taluno ha voluto ravvisare nella
giuria dei probiviri un potere quasi-legislativo, evocando il pretore romano. Altri ha propo-
sto, come cosa richiesta dalle esigenze del contratto collettivo, e dei conflitti fra industriali e
operai, la soppressione dei limiti soggettivi della cosa giudicata, cioè l’estensione delle sen-
tenze dei probiviri a tutti gli interessati in questioni affini; e rifuggendo dai ricordi dei classici
ha cercato precedenti nella Nuova Zelanda, ed è tornato da questo lontano viaggio giuridico
proclamando i nuovi orizzonti della cosa giudicata! Per conto mio, credo che i probiviri siano
giudici come tutti gli altri; e che non vi sia nessuna ragione di sacrificare alla questione sociale
l’antico principio – per ciò solo che è antico – della res inter alios acta. Tutto sta ad intenderlo
a dovere; e soprattutto a non confondere problemi e istituti processuali diversi». Quanto ora
riportato potrebbe dar conferma di come l’impostazione di Giuseppe Chiovenda possa ben
rappresentare la non completa consapevolezza che la dottrina interpellata sul Questionario
dimostrò con riguardo alla stretta relazione intercorrente tra l’estensione dell’efficacia della
sentenza ultra partes e la configurazione di controversie non individuali, ma appunto collet-
tive. Le parole di Chiovenda – per dirla in altri termini – sembrerebbero dar fondamento alle
critiche di ROMAGNOLI, U., Le associazioni sindacali nel processo, cit., p. 10, che ha evidenziato
come la maggior parte degli interpellati «preferiscono “leggere” il quesito come se contenesse
la proposta di estendere gli effetti della pronuncia a chi non è stato parte del giudizio instau-
rato tra singolo datore e singolo prestatore di lavoro». Per altro verso, pare difficile immagi-
nare che ad uno studioso dalla sensibilità tecnico-dogmatica di Chiovenda potesse sfuggire la
distanza concettuale che separa la controversia avente ad oggetto il singolo rapporto di lavoro
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 43

Sul fronte opposto, sebbene meno numeroso del precedente, si re-


spirava, invece, l’aria di una propensione intellettuale comunque più
aperta all’innovazione e meglio disposta a prospettare nuove soluzioni in
risposta alle nuove richieste; significativa è, ad esempio, la dottrina, che,
dopo aver negato – come poc’anzi accennato – la distinzione tra le con-
troversie individuali e collettive e con esclusivo riferimento alle contro-
versie vertenti su accordi già stipulati, si orientava sostenendo che «le
sentenze emanate su domanda di un solo fanno stato contro tutti, tranne
per la parte che concerne la quota individuale di azione, cioè di diritti e
doveri, di chi ha promosso la causa di comune interesse», poiché «si in-
tende che in tal caso l’attore riveste la qualità di mandatario dei conde-
bitori di lavoro, tranne che per la propria quota».
Peraltro, sul Questionario si pronunciò anche Mortara96, la cui posi-
zione, d’altra parte, forse anche in ragione del rapporto di paternità
ideale che la legava alla formulazione dei quesiti, offre al lettore odierno

e quella avente al contrario ad oggetto il contratto collettivo. Sicché pare più plausibile rite-
nere che proprio l’estensione ultra partes del giudicato fosse il risultato interpretativo valutato
negativamente e comunque superabile tramite la corretta applicazione dell’istituto dell’inter-
vento o dell’integrazione del contraddittorio; opzione, quest’ultima, che peraltro Chiovenda
avrebbe di lì a breve sostenuto potersi compiere anche mediante l’uso della notificazione per
pubblici proclami (Sul litisconsorzio necessario [1904], in Saggi di diritto processuale civile, II,
cit., p. 427 ss., spec. 449, in nota). Siamo, insomma, di fronte ad uno dei casi che ben dimo-
strano il rapporto tra concezione liberale e impronta pubblicistica assegnata al processo; due
anime che sovente all’interno del pensiero del Maestro si scontrano e si fondono, disegnando
– in occasione dei diversi istituti – differenti punti di equilibrio. Anche in questa occasione,
infatti, la posizione di Chiovenda si dimostra strettamente ossequiosa della piena libertà di
azione in capo alle parti, preferendo operare un coordinamento delle decisioni mediante la
via dell’intervento o dell’integrazione del contraddittorio; strade processuali che comunque,
nell’impostazione chiovendiana, assegnavano direttamente ai soggetti coinvolti nella lite il po-
tere di attivazione del rimedio processuale. Ciò è ancor più vero se si riflette sul fatto che an-
che in materia di litisconsorzio necessario, ad esempio, l’autorevole processualista riteneva
non spettasse al giudice ordinare l’integrazione, afferendo detta questione al tema della legit-
timazione ad agire, ovvero al potere di azione di titolarità delle parti (cfr. CHIOVENDA, G., Sul
litisconsorzio necessario, cit., spec. p. 435). E non è un caso, forse, che in una posizione più
aperta a fenomeni di estensione ultra partes del giudicato si fosse posto – come vedremo tra
breve – Enrico Redenti, che proprio sulla questione ora indicata, da un lato, riteneva che la
legittimazione ad agire non si ponesse come condizione dell’azione (ma in posizione interme-
dia tra rito e merito) e, dall’altro, proprio al giudice – argomentando sulla base del disposto
dell’art. 205 c.p.c. – attribuiva il potere di integrare il contraddittorio nei giudizi in cui non
fossero state chiamate o presenti tutte le parti legittimate (REDENTI, E., Il giudizio civile con
pluralità di parti, 1911, p. 311 ss.).
96 MORTARA, L., Per la riforma della legge sui probiviri (15 giugno 1893), (Risposta ad al-

cuni dei quesiti proposti dall’onorevole Ufficio del lavoro per la riforma della legge predetta), in
Giur. it., 1904, IV, p. 25 ss.
44 CAPITOLO PRIMO

l’immagine altamente rappresentativa di un dibattito giuridico ancora


lungi dall’addivenire ad un concetto stabile e condiviso di controversia
collettiva.
Nelle osservazioni di commento al terzo quesito poc’anzi indicato,
infatti, l’attenzione di Mortara fu sostanzialmente attratta dalle sole con-
troversie «precedenti» e «concomitanti», rispetto alle quali l’insigne giu-
rista rilevava il configurarsi di un diritto di azione inedito per la scienza
processuale, in quanto slegato dall’esistenza di diritto di obbligazione già
perfetto.
A tal riguardo – osservava Mortara – «abbiamo […] la figura di un
diritto di azione mediante il quale non si persegue in giudizio l’adempi-
mento di obbligazioni preesistenti, ma bensì si persegue il perfeziona-
mento di rapporti contrattuali, sottoponendo la libertà dei contraenti alla
potestà moderatrice e coercitrice di un organo giurisdizionale, che non
può essere […] se non una giurisdizione di equità, fornita del potere di
creare il diritto materiale per la virtù dei suoi pronunciati (ius edicendi).
Né tale nuova specie di azioni può avere altro oggetto se non la tutela di
interessi collettivi. L’individuo scompare; o per lo meno, l’attività dell’in-
dividuo è espressione ed istromento dell’interesse della collettività».
Se, quindi, il giurista mantovano rilevava con esattezza il significato
innovatore dell’inciso «controversie […] precedenti, concomitanti […]
la stipulazione», d’altra parte, lasciava piuttosto nell’ombra il significato
proprio da attribuire sul piano tecnico-giuridico al concetto di contro-
versia collettiva, anche – tra l’altro – in riferimento alle controversie non
sorte anteriormente alla stipulazione, ma ad essa «susseguenti»97.
L’insufficienza della mera proiezione funzionale assegnata a tali con-
troversie – in mancanza di adeguate precisazioni sull’oggetto del giudizio
e sul concetto stesso di interesse collettivo – non risultava inoltre com-
pensata dalle osservazioni avanzate dall’Autore in relazione al quesito
concernente la possibile estensione ultra partes dell’efficacia soggettiva
della sentenza.
Osservava, infatti, Mortara: «ond’è che io non scorgo la possibilità di
scindere il problema della giurisdizione su controversie collettive da
quello dell’autorità del giudicato assunta in un aspetto nuovo, che si di-
stacchi dal tradizionale dogmatismo della formula res inter alios iudicata».
E si aggiungeva subito dopo: «certamente non conviene esagerare né
fraintendere questa seconda parte del problema. Nessun uomo di buon
senso può dire o pensare che qualunque controversia sul lavoro agitata

97 Cfr. la dottrina tra breve citata alla nota 101.


INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 45

nell’interesse e nei rapporti fra due individui (padrone ed operaio) debba


reputarsi decisa nell’interesse rispettivo delle due classi; si ché ogni sen-
tenza di un tribunale di probiviri abbia l’autorità di un editto pretorio. Ma
nemmeno è dato negare che il brocardo del diritto individualistico: res in-
ter alios iudicata alteri non nocet nec prodest, sia incompatibile col regime
della tutela giurisdizionale di diritti o interessi collettivi»98.
Per Mortara, insomma, le controversie collettive erano semplice-
mente quelle volte a tutela degli interessi collettivi, rispetto alle quali –
inoltre – il principio di relatività della cosa giudicata poteva essere dero-
gato. Quale poi fossero i criteri da impiegare per l’individuazione esatta
del discrimen tra controversia individuale e collettiva era questione non
trattata nell’intervento in esame.
Particolarmente interessanti sono peraltro le osservazioni relative al
delicato tema della legittimazione ad agire, rispetto al quale venivano ad
essere prospettate le due soluzioni alternative già rilevate nella monogra-
fia poc’anzi ricordata di Emilio Bonaudi.
In primo luogo, infatti, si rinviava all’istituto dell’azione popolare,
nella quale «la rappresentanza che un cittadino assume, in questi giudizi,
dell’interesse o diritto di tutti, non toglie a questo interesse o diritto il
suo carattere universale», cosicché «riconoscere che la difesa del diritto
obiettivo economico è interesse collettivo di una classe e che vi siano casi
in cui ciascun membro di essa, quasi attore popolare, possa assumerne la
rivendicazione mediante l’esercizio di azione giudiziaria da essere decisa
nell’interesse della collettività cui quella controversia riguarda, non […]
pare […] un passo soverchiamente ardito e prematuro»99. Ma, d’altra
parte, si aggiungeva anche che il «riconoscere […] organismi collettivi,
abili ad esercitare azioni inerenti al contratto di lavoro nell’interesse di
tutti gli individui che compongono una data collettività, con la conse-
guenza del giudicato obbligatorio per tutti costoro, non […] sembra
neppure una idea nuova né una riforma sovvertitrice di principi già ac-
colti dal diritto positivo»100.
In conclusione, insomma, nonostante la posizione di Mortara fosse
affetta da incertezze dogmatiche che solo successivamente avrebbero tro-
vato risposte più esaurienti101, d’altra parte, occorre riconoscere a Mor-

98 MORTARA, L., Per la riforma della legge sui probiviri (15 giugno 1893), cit., p. 31.
99 MORTARA, L., Per la riforma della legge sui probiviri (15 giugno 1893), cit., p. 32.
100 MORTARA, L., Per la riforma della legge sui probiviri (15 giugno 1893), cit., p. 32.
101 Osserva BORGHESI, D., Contratto collettivo e processo, cit., p. 28, in relazione alla po-

sizione di Mortara da noi richiamata nel testo, che il rinvio operato all’istituto dell’azione po-
polare «presupponeva il carattere collettivo di un buon numero di azioni proposte da singoli
46 CAPITOLO PRIMO

tara il merito dell’«ardita modernità»102; ovvero di aver dimostrato una


spiccata propensione a confrontarsi con i dogmi del diritto processuale
civile, operandone una sensibile relativizzazione alla luce delle nuove esi-
genze di tutela dei bisogni collettivi; dovendosi, sotto diverso profilo,
comprendere le naturali incertezze che gravavano su un clima culturale
(e soprattutto di quelle che si fondavano sul concordato di tariffa), senza però indicare sulla
base di quali criteri queste si distinguevano dalle azioni individuali»; ROMAGNOLI, U., Le as-
sociazioni sindacali nel processo, cit., p. 11, dopo aver rilevato come in Mortara si colga la ne-
cessità di prospettare l’allargamento dei limiti soggettivi della sentenza solo in relazione alle
controversie collettive, poi aggiunge che «neppure il Mortara riesce a liberarsi completa-
mente dalla (criticata) concezione individualistica» rimanendo, nel richiamo dell’azione po-
polare, nella sostanza «ancorato al dogma liberale, che ha come corollario l’esaltazione dei va-
lori individuali, per cui la soddisfazione dell’interesse individuale è al tempo stesso soddisfa-
zione dell’interesse pubblico e, nel caso dispecie, di quello collettivo». Cfr. anche CECCHELLA,
C., L’arbitrato nelle controversie di lavoro, cit., p. 69, nota 52, in cui sembra potersi indivi-
duare una critica al Romagnoli, per non aver adeguatamente sottolineato come in effetti la
posizione di Mortara vada riferita, non al tema dell’efficacia ultra partes della sentenza, ma al-
l’ambito «degli arbitraggi delle controversie collettive il cui risultato finale è, né più, né meno,
un contratto collettivo (perfezionato dalla volontà del terzo arbitratore) al quale va assimilato
anche per l’ambito dell’efficacia collettiva». Si può peraltro aggiungere in coda a queste con-
siderazioni, qualche rapida osservazione. Come accennato nel testo, a conferma delle pun-
tualizzazioni di Cecchella, sembra chiaro che la controversia collettiva sia quella che: a) è a tu-
tela di interessi collettivi; b) è decisa da una sentenza con autorità di editto pretorio, essendo
la decisione non rivolta ad accertare obblighi preesistenti, ma a crearne dei nuovi; c) è decisa
da una sentenza, per la quale la relatività degli effetti del giudicato costituisce principio de-
rogabile. In altri termini è controversia collettiva solo quella non propriamente giurisdizio-
nale, ma rivolta alla gestione degli interessi in conflitto in ordine alla conclusione di un nuovo
accordo. Va d’altro canto osservato come il richiamo dell’azione popolare rappresenti un ele-
mento di distonia nella prospettiva presentata da Mortara. Si potrebbe in effetti comprendere
il richiamo all’azione popolare in riferimento, non alla sua natura propriamente giurisdizio-
nale, nella quale appunto si ravviserebbe l’incongruenza, ma unicamente alla possibilità di
individuare in essa un caso di tutela (intesa in senso lato) rimessa all’attivazione del singolo.
In altri termini il richiamo operato da Mortara avrebbe unicamente lo scopo di giustificare la
concessione dell’azione anche al singolo seppur in presenza di interessi a dimensione so-
vraindividuale, in una prospettiva isolata da quelle che sono le caratteristiche strutturali del-
l’azione popolare, specie per quel che riguarda il suo rapporto con la violazione di norme di
diritto obiettivo. Ma proprio questa alternativa interpretativa del pensiero di Mortara è da
egli stesso smentita allorché, come visto, ritiene che il «riconoscere che la difesa del diritto
obiettivo economico è interesse collettivo di una classe e che vi siano casi in cui ciascun mem-
bro di essa, quasi attore popolare, possa assumerne la rivendicazione mediante l’esercizio di
azione giudiziaria da essere decisa nell’interesse della collettività cui quella controversia ri-
guarda, non […] pare […] un passo soverchiamente ardito e prematuro». Rimane, dunque,
confermato – come appunto indicato nel testo – che la posizione di Mortara non si concede
a facili classificazioni e ciò verosimilmente per il frequente slittamento dell’argomentazione
dal piano giurisdizionale al piano contrattuale-negoziale.
102 Così TURATI, F., Per la riforma della legge sui Probiviri Industriali, cit., p. 34, in rela-

zione alle parole di Mortara.


INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 47

ancora immaturo e ben descritto dalla dottrina recente col rilevare il rap-
porto di identificazione generalmente instaurato agli inizi del Novecento
tra pronunce equitative dei probiviri e contratto collettivo in ragione del
fatto che anche la «sentenza-contratto» aspirava a proporsi come regola-
mentazione dotata di validità generale103.

2.2.2.3. Il progetto di riforma dei probiviri del 1909 ed il contributo di


Enrico Redenti. – Una maggior chiarificazione dei rapporti intercorrenti
tra controversie collettive e controversie individuali si ottenne, peraltro,
qualche anno più tardi per opera di Enrico Redenti.
L’occasione venne offerta da un nuovo progetto di riforma presen-
tato dai ministri Cocco, Ortu e Orlando nel 1909104. In questo – diversa-
mente che nel progetto Cabrini poc’anzi richiamato – furono escluse dal
novero delle controversie devolute alla giurisdizione dei probiviri le con-
troversie «extracontrattuali»105, ossia quelle che non inerivano alla viola-
zione di obblighi preesistenti, spettando ai collegi unicamente la decisione
de «le controversie, individuali o collettive, attinenti all’interpretazione,
all’esecuzione e alla risoluzione dei concordati e dei contratti di lavoro».
La funzione dei probiviri andava quindi configurandosi lungo una
direzione essenzialmente e prettamente giurisdizional-sanzionatoria106 e
così, al contempo, il dibattito veniva ad essere depurato da uno dei fat-
tori che con certezza avevano influito negativamente sulla corretta impo-
stazione della problematica nei suoi diversi aspetti, permettendo dunque
l’emersione delle questioni veramente centrali: l’individuazione dell’og-
getto del giudizio e degli effetti della sentenza.
Se ne avvide subito Redenti che, in commento al progetto, eviden-
ziava: «bisogna […] innanzi tutto […] domandarci che cosa sono coteste
‘controversie collettive’ […] il termine infatti non ha, […] un significato
tecnico e il progetto lo usa ripetutamente […] ma non esprime cosa in-
tenda»107.

103 Così, BORGHESI, D., Contratto collettivo e processo, cit., p. 22.


104 Atti parlamentari Camera, leg. XXII, tornata 27 settembre 1909, p. 4532.
105 Così – come visto – erano state definite da RATTO, L., L’efficacia collettiva delle sen-

tenze nelle controversie del lavoro, cit., p. 21-22. ROMAGNOLI, U., Le associazioni sindacali nel
processo, cit., p. 38 ss., rileva come solo in questo momento si acquisisca definitiva consape-
volezza circa l’importanza della distinzione tra controversie giuridiche e controversie econo-
miche; distinzione che in effetti era già stata colta da Messina, ma al quale, come osserva Ro-
magnoli (p. 39), «essa appariva astratta e scolastica».
106 Lo osserva con immediatezza REDENTI, E., La riforma dei probiviri, in Riv. dir.

comm., 1910, I, p. 626 ss., spec. p. 629.


107 REDENTI, E., La riforma dei probiviri, cit., p. 635.
48 CAPITOLO PRIMO

E a tal scopo il contributo di Redenti era effettivamente determi-


nante; si chiariva, infatti, che a suo modo di vedere col termine «moder-
nista» di «controversie collettive» era possibile riferirsi a due realtà so-
stanziali profondamente differenti, ovvero – come efficacemente stigma-
tizzato – ad una «cosa vecchia» oppure ad una «cosa nuova».
Nell’opinione di Redenti, la «cosa vecchia» era rappresentata dalle
«controversie cumulate e riunite per connessione […] o per la cosiddetta
affinità di questioni», mentre la «cosa nuova» poteva trarre origine da al-
cune ristrette e particolari ipotesi di violazione del concordato di tariffa.
Più precisamente per Redenti queste particolari ipotesi potevano ri-
correre allorquando «uno o più stipulanti […] vogliano agire per l’accer-
tamento del concordato stesso, o per la sua risoluzione o per il suo an-
nullamento», in tal caso infatti si avrebbe avuto «un giudizio collettivo di
tipo diverso dal precedente, perché là si trattava di decidere più contro-
versie sia pure connesse e in modo conforme, qua un’unica controversia
fra tutti»108.
Come avrebbe evidenziato la dottrina successiva, dunque, il dibat-
tito pre-corporativo, riusciva a sottrarsi all’impasse in cui versava relati-
vamente al trattamento processuale delle controversie collettive sin dall’i-
stituzione dei collegi probivirali, grazie all’intervento chiarificatore di Re-
denti, che sapientemente individuava il punto focale della problematica,
rappresentato dal saper cogliere «la norma collettiva in quanto tale e non
[…] in quanto trasferita nel contenuto di un contratto individuale di la-
voro»109.
Era, insomma, centrale – nella riflessione di Redenti – l’esatta deter-
minazione dell’oggetto del giudizio e, correlativamente, l’esatto inqua-
dramento del concordato di tariffa, descritto dall’illustre processualcivili-
sta come «un atto complesso con cui una pluralità di operai e uno o più
imprenditori concludono una specie di patto normativo di contratti in
corso o di futuri ed eventuali contratti di lavoro da concludersi fra
loro»110; sicché, essendo tale patto vincolante non solo con riguardo ad i

108 REDENTI, E., La riforma dei probiviri, cit., p. 637 (c.vo mio).
109 ROMAGNOLI, U., Le associazioni sindacali nel processo, cit., p. 37.
110 REDENTI, E., La riforma dei probiviri, cit., p. 636, che si richiama alla dottrina di

MESSINA, G., I concordati di tariffe nell’ordinamento giuridico del lavoro, cit., p. 41, per il
quale, lo si ricorda, «il concordato di tariffa ha questa caratteristica che o nella proposta o
nell’accettazione, almeno, risulta da un atto complesso». Si noti, dunque, come Redenti
giunga alle conclusioni che riportiamo nel testo, solo dopo aver determinato l’esatta consi-
stenza strutturale dell’oggetto del giudizio e solo dopo aver superato la sua originaria conce-
zione del contratto collettivo come atto meramente cumulativo (Contratto «cumulativo» di la-
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 49

contrapposti stipulandi, ma anche per i soggetti che stipulavano con pari


veste, e ponendosi il processo come strumento per accertare il patto in sé
o per incidervi in senso latamente costitutivo, allora detta controversia
non doveva essere intesa come controversia individuale, ma appunto col-
lettiva, poiché non riguardava il singolo, ma al contrario investiva tutti
coloro che erano vincolati al concordato.
Il regime processuale di dette controversie era poi per Redenti – che
nello stesso lasso di tempo avviava alla stampa Il giudizio civile con plu-
ralità di parti – strettamente dipendente dall’oggetto delle medesime: al-
lorquando «uno o più stipulanti […] vogliano agire […] dovranno citare
in giudizio […] tutti gli stipulanti, non solo quelli frontistanti a loro, ma
anche i colleghi parallelamente stipulanti, poiché si tratta di accertare o
risolvere un unico vincolo giuridico che in diversi sensi, e con diversa ef-
ficacia nei diversi sensi, vincola purtuttavia ciascuno degli stipulanti di
fronte a tutti quanti gli altri»111.
Peraltro, anche l’illustre dottrina qui richiamata avanzava due solu-
zioni alternative alla partecipazione necessaria di tutti gli stipulanti al giu-
dizio, ovvero, per un verso, prospettava l’opportunità di estendere ultra
partes gli effetti della sentenza (specie alla luce delle «proporzioni colos-
sali» che la controversia poteva assumere) e, per l’altro, riteneva auspica-
bile l’ammettere «in qualche modo ciascuno degli opposti gruppi di sti-
pulanti ad agire come tali», rilevando – tra l’altro – come la pratica at-
tuabilità di dette alternative dipendesse dall’esistenza di una disciplina
legale espressa, tanto per la deroga ai limiti soggettivi del giudicato,
quanto per il riconoscimento della legitimatio ad processum e ad causam
in capo al gruppo. Previsioni queste ultime due, che mancavano – come
rilevava ironicamente lo stesso Autore – nel progetto di riforma112.

voro e licenziamento, in Riv. dir. comm., 1907, II, p. 145 ss.) a vantaggio dell’atto complesso,
caratterizzato appunto dall’inscindibilità della regolamentazione pattizia. Per un approfon-
dito ed ampio esame dei rapporti tra configurazione giuridica della contrattazione collettiva
e sentenza con efficacia collettiva, v. ancora ROMAGNOLI, U., Le associazioni sindacali nel pro-
cesso, cit., spec. p. 13 ss.
111 REDENTI, E., La riforma dei probiviri, cit., p. 637; ma vedi anche Il giudizio civile con

pluralità di parti, cit., p. 287 ss.


112 REDENTI, E., La riforma dei probiviri, cit., p. 639 ss. Alla luce di ciò si comprende

il disagio dell’A. nell’esame delle restanti disposizioni a carattere processuale del progetto di
riforma del 1909. In esso, non solo mancavano le auspicate innovazioni in tema di legitti-
mazione e limiti del giudicato, ma erano presenti disposizioni che risultano poco comprensi-
bili. Così, ad esempio, la possibilità, prevista dall’art. 38 del progetto – secondo la quale
«nelle controversie collettive e in quelle individuali che coinvolgono un interesse collettivo,
tanto i lavoratori quanto l’altra parte contendente possono conferire ad uno o più interessati
50 CAPITOLO PRIMO

3. L’interesse collettivo nell’esperienza giuridica del corporativismo


3.1. L’interesse collettivo: la pietra angolare per la costruzione del nuovo
apparato concettuale
Dalla riflessione relativa ai progetti di riforma appena esaminati, il
percorso dell’interesse collettivo nei suoi rapporti con la tutela giurisdi-
zionale vede come seconda tappa fondamentale del suo itinerario di af-
francazione dal pre-giuridico l’avvento del regime corporativo.
In questa triste pagina della storia istituzionale e civile del nostro
Paese, l’associazionismo volontario subisce un duro colpo ed il dibattito
dottrinale viene – più o meno forzatamente – ad orientarsi verso i temi
strumentali all’affermazione della nuova concezione dello Stato, nonché
verso i suoi rapporti con il singolo cittadino e le collettività intermedie,
tra cui innanzitutto le associazioni sindacali113.

il mandato di proporre l’azione dell’interesse collettivo con un’unica domanda e provo-


cando un giudizio unico e collettivo, tanto se l’interesse ad agire dei singoli membri del
gruppo è fondato su titolo unico, quanto su titoli distinti» – era oggetto di secca critica da
parte di Redenti, che evidenziava come, per un verso, nulla potesse innovare sul piano delle
«controversie connesse od affini e cumulate» e, dall’altro, non risolvesse le problematiche
de iure condendo viceversa bisognose di definizione. «Ancora più perplesso», poi, si dichia-
rava l’illustre giurista qui richiamato di fronte a disposizioni secondo le quali, «qualunque in-
teressato può, prima dell’udienza, dichiarare anche verbalmente nella cancelleria del collegio
investito della cognizione della controversia che accetta gli effetti della conciliazione o della
decisione della controversia stessa»; previsione, quest’ultima, che non riuscì a sottrarsi agli
strali delle rigorose argomentazioni dell’insigne processualista, per il quale, il quesito da porsi
era sempre il medesimo, ovverosia a quale tipologia di controversie detta previsione si
dovesse applicare. Si rilevava, infatti, l’inutilità o, quanto meno l’incongruità, di una disposi-
zione che, se riferita all’ipotesi di più controversie individuali connesse e cumulate in un
unico processo, non avrebbe avuto altro effetto che estendere, in virtù della dichiarazione
dell’interessato, l’oggetto del giudizio ad una domanda nuova, ma in opinabile deroga alle
norme ordinarie in tema di intervento volontario, e, che, se diversamente riferita alle con-
troversie collettive, avrebbe reso ulteriormente oscura questa categoria di «interessati» che
non erano parti necessarie nel giudizio, ma potevano comunque aderirvi a seguito della di-
chiarazione.
113 Sul tema, v. in primo luogo AQUARONE, A., L’organizzazione dello Stato totalitario,

con introduzione di Lombardi, 1995, Torino; nonché ORNAGHI, L., Stato e corporazione, Mi-
lano, 1984; TARELLO, G., Corporativismo, in Enc. Feltrinelli-Fischer, Milano, 1970, p. 68 ss.;
JOCTEAU, G.C., L’ordinamento corporativo, in Storia del sindacato, Dalle origini al corporativi-
smo fascista, Venezia, 1982, 192 ss. Sulle connessioni tra ideologia nazional-fascista e legisla-
zione corporativa, v., per tutti, UNGARI, P., Alfredo Rocco e l’ideologia giuridica del fascismo,
Brescia, 1963. Di recente, anche per ulteriori indicazioni ed approfondimenti, v. MARTONE,
M., Governo dell’economia e azione sindacale, Padova, 2006, in particolare l’ampio e com-
pleto cap. III, intitolato Ordine totalitario e sindacato pubblico.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 51

Nel rinnovato contesto sociale e politico c’è, come si suol dire, chi
vince e chi perde; quasi tutti perdono, siano persone o siano valori. L’in-
teresse collettivo no; l’interesse collettivo ha in destino la buona sorte;
come molte nozioni ideali, infatti, ben si presta ad esser servo dei nuovi
padroni.
Al fenomeno ora descritto contribuirono essenzialmente due fattori.
Sul piano politico la nozione rispondeva ad un’esigenza ben defi-
nita, vale a dir quella, nutrita dall’intelligentia del regime, di individuare
i concetti che più degli altri potessero contribuire all’edificazione del
nuovo apparato ideologico. In ciò l’interesse collettivo rivestiva un ruolo
di non poco conto, poiché rappresentava lo strumento capace di consen-
tire la subordinazione degli interessi particolari a quello dello Stato in
un’armonica visione di generale elevazione spirituale; rappresentava lo
strumento di mediazione tra Stato ed individuo114, in un radicale muta-

114 Per avere un’idea di questa «mediazione» si legga in particolare BATTAGLIA, F., Dal-
l’individuo allo Stato, in Riv. int. fil. dir., 1933, p. 302 ss.; ID., Il Corporativismo come essenza
assoluta dello Stato, in Arch. studi corporativi, 1935, p. 312 ss., che, in relazione al rapporto
tra Stato e individuo, afferma: «se vogliamo ora chiarire l’originalità della concezione fascista
dello Stato, diremo che essa sta nel porre tra l’un termine e l’altro del rapporto un medio in
cui quelli si inverino, infine nel riguardare individuo e Stato non due ma uno. Lo Stato, non
più astratta entità soprordinata ed altra dai soggetti individui, si estende ad abbracciare il più
vasto mondo sociale, a conoscere una infinità di rapporti i più vari, etici, religiosi, culturali,
economici, tutto un ordine di posizioni umane dianzi ignote alla pubblica autorità; l’indivi-
duo esce dalla sua puntualità, costituisce a sé nuovi campi di azione, si foggia nuove pretese
e nuovi obblighi giuridici, svolge quel mondo sopra visto su cui lo Stato opererà. Sul terreno
sociale, nell’organizzazione, individuo e Stato si incontrano» (p. 321); «nello Stato, totalitaria
organizzazione corporativa, si compie il ciclo dialettico, per cui, attraverso la società, lo Stato
fa suo l’individuo e l’individuo si riconosce nello Stato. Mediazione assoluta fonda l’assolu-
tezza dello Stato nell’assolutezza del principio corporativo». Significativi, tra i tanti, sono gli
scritti di FOVEL, N.M., L’individuo e lo Stato nell’economia corporativa, e di VOLPICELLI, A., I
fondamenti ideali del corporativismo, entrambi in Arch. studi corporativi, 1930, rispettiva-
mente a p. 101 ss. e 196 ss., fortemente orientati nella dimostrazione di quella unità formale
tra Stato ed individuo, posta come fondamentale pilastro programmatico nella Prima Dichia-
razione della Carta del lavoro del 1927, in cui si leggeva che «La Nazione italiana è un orga-
nismo avente fini, vita, mezzi di azione superiori a quelli degli individui divisi o raggruppati
che la compongono. È unità morale, politica ed economica, che si realizza integralmente nello
Stato». Per una lettura più attenta a distinguere – per quanto fosse possibile – i profili giuri-
dici da quelli puramente ideologici, v. le osservazioni critiche avanzate da Widar Cesarini
Sforza nei confronti della posizione di Volpicelli, (Corporativismo e scienza del diritto, in Arc.
studi corporativi, 1932, p. 199 ss. ed a p. 422 ss., v. la replica di Volpicelli allo scritto ora ci-
tato), il quale precisa che «in realtà, quando si assevera tout court l’identità di individuo e
Stato, si fanno nascere grossi equivoci. Comunemente – osserva il filosofo del diritto – si
pensa a ragione che una cosa può essere identica soltanto a sé stessa […]. Quando invece la
filosofia idealista afferma che individuo e Stato (o società) s’identificano, allude ad una iden-
52 CAPITOLO PRIMO

mento di prospettiva funzionale, che, secondo un ardito fenomeno di


eterogenesi dei fini, trasformava l’interesse collettivo da mezzo di con-
trapposizione, di lotta sociale e politica, a strumento di pacificazione dei
rapporti115.
Sul piano scientifico, l’elaborazione della nozione si andava a coor-
dinare, invece, con una oramai rinnovata metodologia giuridica, sempre
più sensibile alle suggestioni formalistiche del dogmatismo logico-siste-
matico.
Possano bastare a titolo d’esempio le parole dell’Avvertimento che
Francesco Carnelutti pose ad introduzione della sua fortunata Teoria del
regolamento collettivo dei rapporti di lavoro: «Io non intendo fare, in que-
ste lezioni, – chiariva l’illustre studioso – il commento della legge italiana

tificazione, come suol dirsi dialettica […]. Senonché, qual senso può avere, codesta dialettica,
per la scienza del diritto? Secondo me nessuno. Finché si resta nella dialettica, cioè nella fi-
losofia, individuo e Stato sono momenti di un infinito processo di reciproca conversione […].
Ma alla scienza codesto processo di ascesa e discesa sfugge necessariamente; ciò che essa co-
glie e può cogliere è solo il punto di partenza o quello di arrivo. La logica scientifica è preci-
samente la logica formale: A=A, individuo=individuo, Stato=Stato. Quindi la scienza del di-
ritto potrà soltanto stabilire delle coincidenze fra individuo e Stato, cioè fra volontà, interessi
e fini individuali e volontà, interessi e fini statali: coincidenze che sono appunto la traduzione,
in termini empirici e contingenti, dell’identità ideale».
115 Basti pensare che, se l’interesse collettivo delle classi lavoratrici era nello Stato

tardo-liberale il vessillo intorno a cui stringersi per contrapporsi al datore di lavoro, con il
corporativismo l’interesse collettivo, nel divenire interesse di categoria, si trasforma in stru-
mento per impedire la lotta di classe e per permettere la pacificazione e l’istituzionalizzazione
del conflitto. L’interesse collettivo – insomma – nella nuova cornice ideologica acquisisce un
ruolo determinante per la costruzione giuridica del sistema. Difatti, sia l’interesse della cate-
goria, che l’interesse della nazione sono species del comune genus «interesse collettivo»; sic-
ché, quest’ultimo, permette di ricostruire il processo di ascensione dall’interesse individuale a
quello generale come processo di successive sintesi di interessi relativamente particolari. Ma
tale processo può essere invertito di segno se: a) la sintesi non è altro che attività interpreta-
zione degli interessi particolari – come avviene per l’associazione dei lavoratori che interpreta
l’interesse della categoria, a cui partecipano anche coloro che non sono iscritti –; e soprat-
tutto, b) l’interpretazione non è libera ma vincolata alla direttiva di subordinazione degli in-
teressi particolari all’interesse nazionale; cosicché il processo è formalmente ascendente (da-
gli interessi particolari all’interesse nazionale attraverso successivi momenti di sintesi), ma so-
stanzialmente discendente; il processo non ha natura induttiva, ma deduttiva; e proprio
l’interesse collettivo maschera sul piano formale l’inversione sostanziale dei nessi di determi-
nazione dell’interesse. Si veda a tal riguardo anche la definizione di «corporativismo» che
avanza JAEGER, N., Principi di diritto corporativo, Padova, 1939, p. 74: «l’insieme dei comandi
giuridici diretti a regolare l’attività e i rapporti professionali secondo un indirizzo unitario de-
terminato dal contemperamento degli interessi delle categorie apprezzati in funzione degli in-
teressi generali nella Nazione» (c.vo mio). Sul punto, v. le attente riflessioni di EINAUDI, L.,
Lezioni di politica sociale, Torino, 2004, spec. p. 101.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 53

sul regolamento dei rapporti collettivi del lavoro. Voglio invece tentarne
una sistemazione teorica. Questo è ora il compito più urgente e più alto
della scienza. Sindacato, contratto collettivo, magistrato del lavoro, reato
di sciopero e di serrata sono nuove figure giuridiche, che occorre prima
di tutto, mettere al loro posto nell’ordine degli istituti, che costituiscono
il nostro diritto»116.
Ecco dunque che la sostanza incontrava la forma; che i contenuti
trovavano la veste strutturale che più si addiceva loro.
L’operare congiunto dei due fattori contribuì, quindi, per un verso,
a favorire l’affinamento della nozione e, dall’altro, ad assegnare definiti-
vamente all’interesse collettivo il ruolo di strumento indispensabile per la
ricostruzione dei fenomeni giuridici: l’interesse collettivo non è più solo
una chiave di lettura dei meccanismi sociali, bensì entra a pieno titolo nel
mondo del diritto.
Certo è, peraltro, che l’elaborazione dottrinale era un’elaborazione
vincolata; vincolata – cioè – alle finalità del regime, ovverosia l’istituzio-
nalizzazione e la pubblicizzazione della gestione del conflitto di classe.
Così, l’interesse collettivo si presenta in questa fase storica del no-
stro Paese essenzialmente sub specie di interesse di categoria o interesse
professionale e, in quanto tale, risente dei vincoli imposti dal nuovo si-
stema corporativo.
Come recitava la III Dichiarazione della Carta del lavoro del 1927
«l’organizzazione professionale o sindacale è libera. Ma solo il sindacato
legalmente riconosciuto e sottoposto al controllo dello Stato ha il diritto
di rappresentare legalmente tutta la categoria di datori di lavoro o di la-
voratori per cui è costituito, di tutelarne, di fronte allo Stato o alle altre
associazioni professionali, gli interessi; di stipulare contratti collettivi di
lavoro obbligatori per tutti gli appartenenti alla categoria, di imporre
loro contributi e di esercitare rispetto ad essa funzioni delegate di inte-
resse pubblico».
Ugualmente orientata la legge n. 563 del 3 aprile del 1926 (Disci-
plina giuridica dei rapporti collettivi del lavoro). Si prevedeva, infatti, al-
l’art. 5 che «le associazioni legalmente riconosciute hanno la personalità
giuridica e rappresentano legalmente tutti i datori di lavoro, lavoratori,
artisti e professionisti della categoria, per cui sono costituite, vi siano o
non vi siano iscritti, nell’ambito della circoscrizione territoriale, dove
operano». Inoltre, stando all’art. 6 della medesima legge, «non può es-

116 CARNELUTTI, F., Teoria del regolamento collettivo dei rapporti di lavoro, Padova, 1930,
p. 3 (corsivo mio).
54 CAPITOLO PRIMO

sere riconosciuta, per ciascuna categoria di datori di lavoro, lavoratori,


artisti e professionisti, che una sola associazione». Ed infine nell’art. 10,
come deduzione logica dai principi, si chiariva che «i contratti collettivi
di lavoro stipulati dalle associazioni […] legalmente riconosciute, hanno
effetto per tutti i datori di lavoro, i lavoratori, gli artisti e i professionisti
della categoria a cui il contratto di lavoro si riferisce, e che esse rappre-
sentano a norma dell’art. 5».
Questi, dunque, erano i principi, i parametri fissi, «dati» – come si
suol dire – da cui l’elaborazione dottrinale doveva prendere il via o di cui
comunque occorreva tener conto: esigenze, appunto, non più essenzial-
mente sociali, ma in massima parte ideologiche.

3.1.1. L’interesse collettivo nel pensiero di Widar Cesarini Sforza


Il dibattito dottrinale, teso alla ricostruzione sistematica del nuovo
ordinamento corporativo, si sviluppa in una compiosissima letteratura,
all’interno della quale le osservazioni in merito al concetto che è al cen-
tro delle nostre attenzioni sono pressoché onnipresenti. È di palmare evi-
denza, insomma, quanto la nozione di interesse collettivo costituisca la
pietra angolare del sistema. D’altra parte, nonostante i numerosi richiami
operati da più voci, tra i diversi Autori a cui si deve lo studio a carattere
scientifico della nozione di interesse di categoria spiccano senz’altro Wi-
dar Cesarini Sforza e Francesco Carnelutti117.

117 I due Autori svolgono profonde ed articolate riflessioni sulla nozione di interesse

collettivo, offrendo preziosi elementi di riflessione anche a coloro che si cimentano nello stu-
dio delle attuali tematiche relative alla tutela degli interessi collettivi e diffusi. Nella lettura
dei contributi di Cesarini Sforza e di Carnelutti è infatti possibile approfondire la nozione di
interesse tout court, di interesse individuale e di interesse collettivo, saggiando le diverse pro-
spettive ricostruttive adottate dagli Autori. L’elevato grado di elaborazione delle nozioni che
si riscontra nei loro contributi induce quindi a svolgere un esame dettagliato delle due di-
stinte prospettive. A mo’ di avvertenza si può sin d’ora anticipare come i due illustri giuristi
indicati nella sostanza convergano su una nozione composita di interesse, costituita da un ele-
mento oggettivo ed uno soggettivo, dovendosi attenuare le divergenze che potrebbero diver-
samente emergere da una prima lettura delle due ipotesi ricostruttive. Una eterogeneità più
marcata di prospettiva è, invece, sensibilmente percepibile riguardo la nozione di interesse
collettivo, configurata da parte di Cesarini Sforza in senso soggettivo e da parte di Carnelutti
in senso rigorosamente oggettivo. Più in generale – come già accennato nel testo – occorre os-
servare come i riferimenti più o meno ampi alla nozione di interesse collettivo siano frequen-
tissimi nella letteratura coeva, quasi a mo’ di atto dovuto o invocazione benaugurale. D’altra
parte i rinvii alla nozione si trasformano raramente in articolate riflessioni. Eccezione signifi-
cativa sono di certo gli studi di Nicola Jaeger, che, pur aderendo nella sostanza alle posizioni
del Carnelutti, avanza considerazioni dotate di un elevato grado di approfondimento (v. infra,
nota 152).
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 55

I due Autori svolsero, infatti, in un contesto argomentativo tenden-


zialmente alieno dai falsanti stilemi retorici della letteratura del periodo
corporativo118, profonde ed articolate riflessioni sulla nozione dell’inte-
resse collettivo e sulle nozioni contigue, offrendo preziosi elementi di ri-
flessione, che ne giustificano un dettagliato esame.
Il singolare intento speculativo, tanto raro negli contributi che nel
tempo si sono alternati nello studio della nostra materia, consiglia di pro-
cedere in primo luogo dall’analisi della posizione di Cesarini Sforza, dalla
quale subito emerge l’importanza – anche sul piano del metodo – di ad-
divenire ad una soddisfacente nozione generale di interesse ancor prima
della sua specificazione in interesse collettivo.
Per interesse viene quindi assunto quel «concetto di relazione», che
«denota […] non una cosa ma quod inter est fra un soggetto e una cosa»;
più precisamente «l’interesse è la valutazione di un bene, cioè l’apprezza-
mento di ciò che, in relazione a un fine (ad un bisogno), costituisce posi-
tivamente un bene»119.
«Vi sono dunque nel concetto di interesse – rileva con esattezza Ce-
sarini Sforza – due elementi: uno obiettivo, formato dal fine e dal mezzo,
ed uno subiettivo, che è la valutazione del mezzo in rapporto al fine; ed il
primo elemento è fisso, mentre il secondo è variabile: posto un fine, può
variare il giudizio di un soggetto sull’utilità di un dato mezzo per rag-
giungerlo e quindi il suo interesse per codesto mezzo»120.
Ciò premesso, di notevole rilievo sono poi i tentativi di distinzione
tra l’interesse comune, l’interesse collettivo e l’interesse generale.
118 Sulla stretta compenetrazione tra diritto e ideologia nella letteratura del periodo, v.,
ad esempio, la Recensione di Carnelutti a SERMONTI, A., Il diritto sindacale italiano, Roma,
1929, in Riv. dir. proc. civ., 1929, p. 387, in cui si addita la «smania, tanto comune quanto
nociva, di mescolare il diritto colla politica». Sui rapporti tra dottrina e regime, v. CAZZETTA,
G., L’autonomia del diritto del lavoro nel dibattito giuridico tra fascismo e Repubblica, cit.,
p. 385 ss.
119 CESARINI SFORZA, W., Lezioni di teoria generale del diritto, I, Padova, 1930, p. 127.

Chiarisce ulteriormente l’A. che «se questo apprezzamento positivo è impossibile, allora l’in-
teresse manca (giudizio d’inutilità); se diventa negativo dopo essere stato positivo, allora l’u-
tilità si converte nel suo contrario, cioè nella dannosità, e il bene diventa male».
120 CESARINI SFORZA, W., Lezioni di teoria generale del diritto, cit., p. 127 (c.vo mio).

L’A. approfondisce ulteriormente la nozione rilevando le variazioni che la nozione subisce al-
lorché, nella relazione tra soggetto e bene, interviene l’agire di un secondo soggetto; elemento
quest’ultimo esseziale per la comprensione del trapasso della nozione di interesse dai rapporti
pre-giuridici a quelli giuridici. In tale ambito, infatti, sia l’interesse che la nozione di bene,
tendono a mutare natura. Infatti il bene giuridico non è più «la cosa utile», ma «la possibilità
di utilizzarla» e l’interesse giuridico non è più «l’apprezzamento dell’utilità della cosa», ma
«l’apprezzamento dell’azione altrui» in quanto è condizione per l’utilizzazione della cosa
stessa.
56 CAPITOLO PRIMO

L’obiettivo dell’Autore è, infatti, quello di percepire i mutamenti


che il concetto di interesse subisce nel nostro pensiero nel passaggio dal-
l’interesse individuale a quello di categoria e poi da questo a quello na-
zionale121.
L’analisi dell’illustre studioso si articola in diversi scritti e può essere
oggetto di esame seguendo diverse prospettive. Un buon punto di par-
tenza, peraltro, può essere costituito dall’approfondimento della nozione
di interesse generale che Cesarini Sforza svolge in relazione alla categoria
professionale.
L’Autore procede empiricamente prospettando tre ipotesi: a) quella
in cui la categoria sia assunta come gruppo determinato di persone e in
una data unità di tempo ed in cui la categoria sia composta da soggetti
aventi tutti un interesse individuale identico; b) quella in cui la categoria,
pur mantenendo la caratteristica dell’omogeneità contenutistica degli in-
teressi che la compongono, sia assunta come gruppo allo stato fluido,
vuoi perché rappresentato da un numero indeterminato e variabile di
persone o perché assunto in una progressione di tempo; c) quella in cui
gli interessi individuali si caratterizzano per il loro essere ognuno diffe-
rente dall’altro. Ed in relazione a queste tre ipotesi è posta la seguente
domanda: quale criterio occorre adottare per individuare nei singoli casi
l’interesse generale della categoria?
In risposta al quesito Cesarini Sforza evidenzia come in tutti e tre i
casi non sussiste possibilità alcuna di individuare un interesse che in
quanto generale sia distinto dagli interessi dei singoli componenti la ca-
tegoria.
Ad esempio, in relazione alla prima ipotesi sarà possibile parlare
solo di interesse comune, esprimendo «elitticamente» con tale locuzione
il fatto che «gli interessi individuali di tanti soggetti diversi sono qualita-
tivamente identici», ma non nel senso «che un unico interesse appar-
tenga contemporaneamente a diversi soggetti, come se ciascuno ne avesse
un frammento»122, né potendosi nemmeno «parlare della loro somma
come di una entità diversa o superiore»123.
121 Così, CESARINI SFORZA, W., Studi sul concetto d’interesse generale, in Arc. studi cor-
porativi, 1935, parte I, p. 51 ss., parte II, p. 172 ss., e poi in Il corporativismo come esperienza
giuridica, Milano, 1942, p. 125, da dove prenderemo le citazioni riportate nel testo.
122 CESARINI SFORZA, W., Preliminari sul diritto collettivo [1936], in Il diritto dei privati,

con presentazione di Salv. Romano, Milano, 1963, p. 104, nota 2.


123 CESARINI SFORZA, W., Studi sul concetto d’interesse generale, cit., p. 133, che chiari-

sce: «trattasi di tanti interessi identici […] ai quali potrà essere attribuito più peso pratico che
a un interesse isolato; spesso accade, infatti, che si distingua quantitativamente tra l’interesse
di una sola persona, e quello che, appartenendo invece a cento od centomila persone, sembra
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 57

Mancherà in altre parole «un criterio obiettivo per decidere se l’in-


teresse soggettivamente definito in tal guisa è o non è l’interesse gene-
rale»124.
Così ugualmente nella seconda ipotesi; in relazione alla quale Cesa-
rini Sforza evidenzia unicamente la possibilità di osservare il persistere
della medesima valutazione di apprezzamento (l’interesse appunto) an-
che al variare dei soggetti o al variare dell’unità di tempo, fenomeno que-
st’ultimo che favorisce il percepire «in quella valutazione un qualcosa esi-
stente di per sé e perciò indipendente dai variabili criteri e gusti indivi-
duali», con la conseguente «trasformazione dell’interesse in una specie di
entità oggettiva, librantesi sopra le valutazioni soggettive dei singoli»125.
Per non parlare della terza ed ultima ipotesi, in cui l’impossibilità di
andare oltre la rappresentazione di un aggregato di più interessi indivi-
duali, viene ad essere stigmatizzato dalla diversità dei vari apprezzamenti
individuali126. Né peraltro alla definizione dell’interesse contribuisce la
nozione di categoria, che è concetto astratto, non apprezzabile in con-
creto, poiché, come visto, variabile nel numero dei componenti e nel
tempo127.
È peraltro proprio la constatazione dell’insuccesso delle vie intra-
prese che, da un lato, consente la determinazione delle ragioni di tale in-
successo interpretativo e, dall’altro, indica la via per uscirne.
Nell’opinione di Cesarini Sforza, infatti, l’ostacolo è rappresentato
dal concepire l’individuo nella sua singolarità anziché come parte di un

più degno di essere preso in considerazione; ma dal punto di vista quantitativo nessuna di-
stinzione è possibile, nessuna trasformazione dell’interesse interviene per il fatto che invece di
appartenere a una sola persona, appartiene a cento od a centomila» (c.vo mio).
124 CESARINI SFORZA, W., Studi sul concetto d’interesse generale, cit., p. 146.
125 CESARINI SFORZA, W., Studi sul concetto d’interesse generale, cit., p. 134.
126 CESARINI SFORZA, W., Studi sul concetto d’interesse generale, cit., p. 135.
127 Su quest’aspetto v. anche CESARINI SFORZA, W., Corso di diritto corporativo, Padova,

1935, p. 96. L’A. fa l’esempio in cui all’interno di una categoria di cento persone, novanta-
nove abbiano un interesse comune contrapposto all’interesse solitario del soggetto restante.
«È evidente – sottolinea CESARINI SFORZA, Studi sul concetto d’interesse generale, cit., p. 136 ss.
– che la valutazione dei novantanove non potrà essere qualificata come valutazione o inte-
resse della categoria in opposizione alla valutazione o interesse dell’uno, perché l’ipotesi è che
la categoria sia formata non da novantanove persone, ma da novantanove più una. Potrà dirsi
che i novantanove aventi un solo e identico interesse formano una categoria a sé, ma allora il
contrasto sarà tra un gruppo di d’interessi individuali comuni […] e un altro interesse indi-
viduale». In altri termini, «quando, identificata una categoria […], appariscano entro di essa
degli interessi divergenti […] nulla vieta logicamente di pensare che esistano non più una, ma
due, tre … categorie distinte». Conclude dunque l’A. che, «come non si può derivare la no-
zione di categoria da quella di interesse, così non si può assolutamente derivare la nozione
d’interesse da quella di categoria».
58 CAPITOLO PRIMO

tutto, o, il che è lo stesso, il concepire la categoria come «collettività»,


ovvero come insieme di individui, e non come un tutto distinto e sepa-
rato da questi128.
Di conseguenza la soluzione all’impasse, è il «pensare, invece che
alla “collettività” formata da A più B più C, al tutto A, B, C», il che si-
gnifica, come chiarisce l’Autore, «che si pensa ad A che è anche B e C, a
B che è anche A e C, a C che è anche A e B»129.
Ma detta operazione – spiega la dottrina qui in esame – può realiz-
zarsi in due differenti modalità.
La prima si realizza quando «i singoli individui attraverso la defini-
zione soggettiva che essi ne danno, li riferiscono non a se stessi, ma alla
collettività». Ma anche per questa strada non si raggiunge l’obiettivo; e
ciò poiché, tale operazione «in quanto costituisce un’esperienza spiri-
tuale di ciascun individuo […] si esaurisce, per ciascuno, dentro la sua
individuale soggettività», individuando, dunque, una nozione di interesse
generale valida pur soggettivamente, ma non oggettivamente
Né la soluzione cambia, allorché questa operazione intrasoggettiva si
realizzi con riferimento ad un interesse comune; in tale ipotesi, infatti,
ovvero quando ci si confronti con un’omogeneità di apprezzamenti che
ogni individuo non valuti come propri, ma come comuni, l’interesse sarà
collettivo, ovvero individuale ed extraindividuale insieme, ma non ancora
generale, poiché «la collettività di coloro ai quali appartiene l’interesse
comune collettivizzato non è un ente distinguibile dal complesso o tota-
lità dei suoi componenti»130.
L’unica strada ritenuta idonea per giungere alla definizione dell’inte-
resse generale è quindi rappresentata dal far concepire la categoria come
«tutto», ma non da parte dei singoli membri, ma da parte di un ente
terzo rispetto ai soggetti che la compongono, permettendo appunto l’ap-
prezzamento non più soggettivo, bensì oggettivo dell’interesse131. Que-
sto, infatti, da particolare (cioè imputabile ai singoli componenti, vuoi

128 «Concepire gli individui – sintetizza efficacemente CESARINI SFORZA, W., Studi sul

concetto d’interesse generale, cit., p. 142 – come parti di un tutto equivale a concepirli nella
loro unificazione entro il tutto, ma se invece da questo si staccano le parti ossia gli individui
e ciascuno di essi viene considerato fuori dal tutto, quest’ultimo scompare».
129 CESARINI SFORZA, W., Studi sul concetto d’interesse generale, cit., p. 144.
130 CESARINI SFORZA, W., Preliminari sul diritto collettivo, cit., p. 105.
131 «Se una collettività o comunità d’individui – spiega CESARINI SFORZA, W., Preliminari

sul diritto collettivo, cit., p. 107 – non viene entificata, ossia non viene pensata come distinta
non solo da ciascuno dei singoli che la compongono, ma anche dalla totalità dei singoli stessi:
o si definiscono tanti interessi individuali (che potranno essere comuni), o si definiscono de-
gli interessi che pur essendo individuali, sono anche collettivi».
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 59

come meri interessi individuali, o come interessi comuni, o anche collet-


tivi) diviene generale (cioè imputabile alla categoria come tutto) per il
fatto di essere il risultato dell’interpretazione non più delle singole parti-
celle dell’insieme, ma dell’associazione professionale.
Quest’ultima, grazie al suo rapporto di alterità rispetto alla categoria
è appunto in grado di rapportarsi ad essa come ad un tutto distinto dalle
singole parti, apprezzandone l’interesse generale in termini oggettivi132,
sicché all’associazione è attribuito sia il compito di addivenire alla de-
terminazione della categoria, sia l’individuazione dell’interesse profes-
sionale133.
In definitiva – come chiarisce ancora l’Autore – «l’interesse profes-
sionale non esiste di per sé, come un dato specifico che si accompagna
ipso facto alla nozione di categoria, ma occorre che vi sia qualcuno che lo
definisca, ossia che si assuma di interpretarlo in base a una particolare
valutazione e secondo un certo criterio. A volte, in tal modo, apparirà
come interesse della categoria quello della maggioranza dei componenti
la categoria stessa, altre volte sarà quello di una minoranza lungimirante
[che] riescirà ad imporre la definizione alla maggioranza»134.
In altri termini, nel distinguere l’interesse generale della categoria
dagli interessi particolari dei soggetti che la compongono, Cesarini

132 Questa mi pare l’interpretazione più plausibile del pensiero dell’A., che in effetti

tratta della questione a più riprese, rendendo non sempre di immediata comprensione la sua
tesi. Negli Studi sul concetto d’interesse generale, cit., infatti, l’indagine procede in una pro-
spettiva ricostruttiva che pone sul medesimo piano, sia per ciò che riguarda l’oggetto di stu-
dio, sia per quel che riguarda i risultati interpretativi, l’interesse generale della categoria e
l’interesse generale nazionale, ma non dando rilevanza al processo di entificazione, che però
sembra esserne un presupposto necessario, né avanzando la definizione di interesse collettivo;
nei Preliminari sul diritto collettivo, cit., invece, l’attenzione dell’A. è rivolta essenzialmente a
distinguere l’interesse comune e quello collettivo – in questa sede introdotto – dall’interesse
generale, operazione che è affidata in gran parte al processo di entificazione, ma con partico-
lare riguardo all’interesse nazionale. Nel testo si propone una lettura del pensiero dell’A. che
tenga conto degli apporti che derivano da entrambi gli scritti, in una prospettiva di compe-
netrazione e reciproco chiarimento degli apparati argomentativi presentati da Cesarini Sforza
nei due saggi, operazione quest’ultima che si è svolta massimizzando i punti in comune e mi-
nimizzando quelli quanto meno apparentemente di conflitto.
133 Così CESARINI SFORZA, W., Studi sul concetto d’interesse generale, cit., p. 144, che

d’altro canto osserva che in tal caso «la soluzione – alla conversione dell’interesse comune o
collettivo in generale – è presupposta, la quale rimane naturalmente estranea a quella o a
quelle soggettive; si tratta, perciò, di un surrogato di soluzione. La definizione dell’interesse
di categoria ad opera dell’associazione professionale che deve tutelarlo e che serve innanzi-
tutto a delimitare la categoria, è un tipico esempio di tale pseudosoluzione, empiricamente
sufficiente».
134 CESARINI SFORZA, W., Corso di diritto corporativo, cit., p. 98.
60 CAPITOLO PRIMO

Sforza si sentiva garantito unicamente dal criterio meramente formale


della determinazione dell’interesse da parte dell’associazione sindacale ri-
conosciuta, che in quanto tale aveva il compito di individuare l’interesse
riferibile al tutto e non alle parti. Quali fossero poi i criteri sostanziali tra-
mite i quali si determinava il contenuto concreto all’interesse non aveva
alcuna importanza in questo modello teorico135.
Cercando – quindi – di fare opera di sintesi, possiamo dire che per
Cesarini Sforza all’interesse comune corrisponde l’insieme di interessi in-
dividuali ugualmente orientati riferibili ai componenti di una collettività;
quando poi a questa condizione oggettiva, viene ad aggiungersi la condi-
zione soggettiva del concepire l’interesse non come proprio, ma come
appartenente al gruppo, l’interesse diviene collettivo. Per uscire infine dal
novero degli interessi particolari a cui questi ultimi comunque apparten-
gono, l’unica strada praticamente percorribile è rimettere la determina-
zione dell’interesse ab externo, il che equivale a rimetterla allo Stato per
quel che riguarda l’interesse generale nazionale o all’associazione sinda-
cale per quel che riguarda l’interesse generale della categoria.

3.1.2. L’interesse collettivo nel pensiero di Francesco Carnelutti


Anche per comprendere la nozione di interesse collettivo avanzata
da Carnelutti, non è dato prescindere dall’impostazione di teoria gene-
rale che l’illustre giurista accoglie per quel che riguarda la nozione di in-
teresse tout court136.
L’Autore costruisce la sua nozione facendo perno su tre concetti:
quello di bisogno, quello di bene e quello di rapporto.
Si rifletta sulle seguenti affermazioni: a) «l’interesse è […] un rap-
porto tra un bisogno dell’uomo e un quid atto a soddisfarlo»; b) «l’inte-
resse si definisce come una situazione favorevole al soddisfacimento di
un bisogno»; c) «uomo e bene sono i due termini del rapporto, che noi
chiamiamo interesse»137.

135 V. ad esempio le sprezzanti considerazioni di Cesarini Sforza in Studi sul concetto


d’interesse generale, cit., p. 147, in riferimento agli strumenti adottati dal sistema democratico
per la determinazione dell’interesse generale, con particolare attenzione al principio di mag-
gioranza, definito appunto «criterio rozzamente empirico» tramite al quale solo apparente-
mente si opera la necessaria conversione della «collettività» in «tutto».
136 Sulla nozione v. CARNELUTTI, F., Lezioni di diritto processuale civile, I, Introduzione

(1920), Padova, rist. 1930, p. 3 ss., per il quale «la nozione fondamentale per lo studio del di-
ritto è la nozione di interesse» (anche in Sistema di diritto processuale civile, I, Funzione e com-
posizione del processo, Padova, 1936, p. 7).
137 CARNELUTTI, F., Lezioni di diritto processuale civile, cit., p. 3.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 61

Chiaramente le tre affermazioni sono state da noi estrapolate dal


loro contesto argomentativo ed appositamente isolate, ma ciò non toglie,
per un verso, che tutte manifestino palesemente il loro intento definito-
rio e, dall’altro, che le tre definizioni così ottenute siano tutt’altro che
equivalenti o reciprocamente esplicative.
Le prime due possono essere agevolmente ricondotte ad una confi-
gurazione oggettiva della nozione di interesse; configurazione in cui per
penetrare il concetto si fa perno su valori oggettivi (rapporto tra due ter-
mini o situazione favorevole). Mentre la seconda, nel suo porre in risalto
l’uomo in rapporto al bene, è più proiettata in una prospettiva soggetti-
vistica.
Passando dalle considerazioni generali a quelle più specifiche, ri-
guardo alla prima, si può osservare che, se il «quid atto a soddisfare il bi-
sogno» – come si affrettava a chiarire il Carnelutti – non corrisponde a
null’altro che alla nozione di bene, allora pare corretto leggere tale defi-
nizione come se dicesse che l’interesse è il «rapporto tra un bisogno del-
l’uomo ed un bene».
Incertezze sorgono però dalla considerazione del fatto che, pas-
sando alla seconda definizione, la stessa «situazione favorevole al soddi-
sfacimento del bisogno», potrebbe essa stessa coincidere con la nozione
di bene. In altri termini nella «situazione favorevole» potrebbe ben ve-
dersi quella situazione di godimento del bene idonea a soddisfare il biso-
gno. Ma così facendo la nozione di interesse, non più sarebbe il rapporto
tra bene e bisogno, ma andrebbe direttamente a sovrapporsi a quella di
bene, privando una delle due nozioni di autonomia concettuale.
Se poi si pensa alla terza ed ultima definizione presa in esame, si può
in essa notare un’attenuazione sensibile, se non una perfetta inversione,
della prospettiva oggettiva, in quanto l’interesse da rapporto oggettivo
bene/bisogno, diviene appunto il rapporto tra uomo e bene. Come chiari-
sce Carnelutti, aggravando i nostri dubbi, riguardo all’affermazione
poc’anzi richiamata: «subietto dell’interesse è l’uomo», «obbietto dell’in-
teresse è il bene»138.
La domanda che sembrerebbe doversi porre è dunque la seguente:
la nozione di interesse accolta da Carnelutti ha tenore soggettivo oppure
oggettivo, ovvero, la nozione di interesse si apprezza in relazione alle va-
lutazioni intrasoggettive dell’individuo, come già riscontrato in Cesarini
Sforza, o in relazione al rapporto obiettivo tra due termini, quali il biso-
gno e il bene?
138 CARNELUTTI, F., Lezioni di diritto processuale civile, cit., p. 3; ID., Sistema di diritto
processuale civile, cit., p. 7.
62 CAPITOLO PRIMO

Trovare la risposta è operazione non da poco, visto che Carnelutti,


finché rimane sul piano definitorio, opera successivi slittamenti dal piano
soggettivo a quello oggettivo e viceversa139, presentando al lettore una de-
finizione sensibilmente meno precisa e sintetica se rapportata a quella di
Cesarini Sforza140. Detto questo, però, si crede che non costituisca co-
munque un forzatura, tale da falsare il pensiero dell’Autore, individuare
in un preciso passaggio dell’apparato argomentativo il possibile bandolo
della matassa.
Si presti dunque attenzione al passo in cui Carnelutti, in chiaro ri-
chiamo delle dottrine filosofiche utilitaristiche, sostiene che «lo svolgi-
mento di un interesse, cioè la determinazione di una condizione favore-
vole per il soddisfacimento del bisogno, esige naturalmente l’opera del-
l’uomo; appunto, secondo il principio edonistico, la attività umana non
trova altro impulso che il soddisfacimento dei bisogni e così lo svolgi-
mento degli interessi umani»141.
Se si coniuga, infatti, questa affermazione con quelle più propria-
mente riconducibili ad una prospettiva oggettiva, si può forse prospet-
tare una lettura armonizzante in grado di superare le antinomie.
È certo che un punto fondamentale dell’impostazione carneluttiana
è il richiamare con insistenza l’attenzione sull’aspetto, in un certo senso
strutturale, che è proprio del concetto di interesse.
L’interesse è essenzialmente presentato, infatti, come in Cesarini
Sforza, in veste di concetto di relazione, ovverosia come quel concetto che
è caratterizzato dal fatto di porsi a ponte tra due termini, il bisogno (ad
es. nutrirsi) ed il bene (il quid atto a soddisfare il bisogno, ad es. un bene
alimentare), i quali vanno correlati in rapporto di mezzo a fine.
139 Si rivolga l’attenzione alla seguente affermazione (CARNELUTTI, F., Lezioni di diritto
processuale civile, cit., p. 3): «se io ho interesse a godere un fondo, cioè se godere un fondo è
un mio interesse [apparente prevalenza della prospettiva soggettiva ?], ciò vuol dire che il go-
dimento del fondo costituisce una situazione favorevole per il soddisfacimento di un mio bi-
sogno o di più miei bisogni [apparente prevalenza della prospettiva oggettiva ?]».
140 Vale la pena, peraltro, di riportare quale fosse il giudizio di Francesco Carnelutti ri-
guardo agli studi di Cesarini Sforza. Quanto segue rappresenta, infatti, la significativa Recen-
sione alle Lezioni di teoria generale del diritto di Cesarini Sforza a firma di Francesco Carne-
lutti nella Riv. dir. proc., 1930, p. 287: «Interessanti. Il corso, dopo un’introduzione sull’og-
getto e sul metodo della teoria generale del diritto, è impostato su due parti dedicate al
fenomeno giuridico nella sua struttura e nella sua attuazione. Questa partizione mi par di-
scutibile; più di una pagina lascia desiderare maggior chiarezza e, soprattutto, se non mi in-
ganno, maggior osservanza dei confini tra la teoria generale e la filosofia, sebbene debbasi
lealmente riconoscere la incertezza di questi confini e perciò la difficoltà di rendersene conto
a ogni passo; ma nel complesso lo sforzo è lodevole e non privo – se ne sarà compiaciuto il
Cesarini Sforza – di buoni risultati».
141 CARNELUTTI, F., Lezioni di diritto processuale civile, cit., p. 9.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 63

Ma, messa in risalto questa caratteristica strutturale, rimane ancora


da chiedersi quando questo nesso relazionale si realizzi ed è proprio in
questo ulteriore tentativo di definizione che trova spazio la compenetra-
zione tra le due prospettive.
La relatio tra bene e bisogno viene, infatti, a realizzarsi allorquando
il soggetto valuta un determinato bene come situazione favorevole al sod-
disfacimento del bisogno. Come afferma Carnelutti, «lo svolgimento di
un interesse, cioè la determinazione di una condizione favorevole per il
soddisfacimento del bisogno, esige naturalmente l’opera dell’uomo»; il
che vale a dire che, il contributo del soggetto, prima marginalizzato, se
non escluso, nell’approfondimento dell’aspetto strutturale, si recupera in
sede di attivazione del rapporto, in veste appunto di giudizio soggettivo
di congruità del bene al soddisfacimento del bisogno142.
Prendendo per buona questa lettura della complessa posizione di
Carnelutti, è possibile esaminare la nozione di interesse collettivo, prima,
nel suo distinguersi dall’interesse individuale e, poi, nella sua applicazione
concreta, relativa alla ricostruzione della nozione dell’interesse di categoria.
Per ciò che riguarda il primo aspetto, ruolo determinante ha la na-
tura del bene oggetto di aspirazione; sostiene, difatti, Carnelutti che la
distinzione tra interessi individuali e collettivi, grava interamente sul fatto
che, mentre per i primi «la situazione favorevole per il soddisfacimento
di un bisogno può determinarsi rispetto ad un individuo soltanto», per i
secondi, «la situazione favorevole per il soddisfacimento di un bisogno
non può determinarsi se non rispetto a più individui insieme»143.
142 Così operando, dunque, la posizione di Carnelutti può essere ricondotta alla pro-
spettiva di Cesarini Sforza per ciò che riguarda la nozione generale di interesse, ovverosia
quella nozione in cui si assiste alla compresenza di un elemento oggettivo e di uno soggettivo.
Dare eccessivo rilievo all’attenzione che Carnelutti ripone nell’evidenziare l’aspetto oggettivo,
sembrerebbe non corretto, non solo in riferimento alle affermazioni riportate nel testo, che
già sole dimostrano una piena consapevolezza da parte dell’A. riguardo all’imprescindibile
elemento di valutazione soggettiva del singolo, ma anche in relazione alla distinzione, che a
breve andremo ad esaminare, tra interesse inteso in senso concreto ed interesse in senso
astratto. Distinzione quest’ultima, che difficilmente potrebbe trovare spazio nella sistematica
carneluttiana, se in essa non fosse appunto presente e rilevante l’apprezzamento soggettivo
del bene quale congruo rispetto il soddisfacimento del bisogno.
143 CARNELUTTI, F., Lezioni di diritto processuale civile, cit., p. 6, che esemplifica a mo’

di chiarimento: «il godimento di una casa è un interesse individuale perché ciascuno può
avere una casa per sé; il godimento di una grande via di comunicazione è un interesse collet-
tivo perché questa non può aprirsi per la soddisfazione isolata dei bisogni di un uomo solo,
ma solo per la soddisfazione contemporanea dei bisogni dei più, di molti uomini». V. anche
ID., Teoria generale del diritto, Roma, 1951, p. 12, in cui si precisa che «nel campo, come si
suol dire, intersoggettivo la solidarietà si risolve in ciò che un bisogno dell’uno non può es-
sere soddisfatto se non sia soddisfatto anche un bisogno dell’altro […]. Si delinea per tal
64 CAPITOLO PRIMO

La prospettiva oggettiva acquista sicuramente un rilievo maggiore.


Al contrario di quanto visto in Cesarini Sforza, il quale avanza una no-
zione di interesse collettivo interamente rimessa alla valutazione dei sin-
goli componenti una collettività, per Carnelutti si hanno interessi collet-
tivi quando la situazione favorevole al soddisfacimento del bisogno si
realizza necessariamente rispetto a più soggetti.
Si hanno, dunque, interessi collettivi in rapporto a beni la cui frui-
zione è necessariamente (in quanto dipendente dalla loro oggettiva na-
tura) collettiva, o, se si preferisce, in rapporto a beni che soddisfano ne-
cessariamente più bisogni individuali.
L’esempio della grande via di comunicazione offerto da Carnelutti
sembra essere abbastanza esplicativo al riguardo.
Per ciò che concerne il secondo aspetto, invece, ovvero per ciò che
attiene allo studio della nozione dell’interesse di categoria, l’attenzione
dell’Autore è rivolta essenzialmente nei confronti di due questioni: l’aspet-
to strutturale dell’interesse e la sua titolarità (con la connessa opera di ge-
stione).
Innanzitutto Carnelutti sostiene, in relazione all’interesse di catego-
ria che anima il conflitto collettivo, che quest’interesse va inteso come la
serie di interessi individuali. La serie, infatti, diversamente dalla somma
non è finita, ma aperta; ciò poiché nel conflitto collettivo «i portatori de-
gli interessi della serie […] non sono, né nominati, né numerati, né pre-
senti; contano anche gli ignoti, gli assenti, i futuri»144.
Chiari pertanto sono i profili di continuità con le consimili rifles-
sioni di Giuseppe Messina, che – come visto145 – aveva già richiamato
l’attenzione sul concetto di gruppo, da intendersi appunto come insieme
«aperto» di individui piuttosto che «chiuso»146.
Ma l’aspetto più interessante è la distinzione, preliminare alla risolu-
zione della problematica relativa alla titolarità degli interessi, fra l’inte-
resse inteso in senso concreto o particolare e l’interesse inteso in senso ti-
pico o astratto.
Secondo questa dottrina, il primo deve essere assunto come l’inte-

modo la nozione dell’interesse comune o collettivo in antitesi all’interesse singolare o indivi-


duale». Cfr. anche ID., Sistema di diritto processuale civile, cit., p. 8.
144 CARNELUTTI, F., Teoria del regolamento collettivo, cit., p. 139; ID., Funzione del pro-

cesso del lavoro, in Riv. dir. proc. civ., 1930, p. 109 ss., spec. p. 122 s.
145 Cfr. retro, § 2.2.1.
146 Osserva in generale ROMAGNOLI, U., Le associazioni sindacali nel processo, cit., p. 60-

61, che «la legislazione sindacale del periodo corporativo recupera la nozione sociologica di
interesse collettivo professionale rozzamente elaborata agli albori del “grande decollo” indu-
striale».
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 65

resse che concretamente anima l’uomo nella sua vita reale, mentre il se-
condo si caratterizza per il fatto di essere slegato dalle contingenze con-
crete, conseguenza quest’ultima che deriva dal concepire, su un piano
ideale e aprioristico, il soggetto come membro di una «data» categoria, da
cui, per le sue caratteristiche oggettive, trae origine l’interesse «tipico»147.
È appunto una serie di interessi tipici quella che corrisponde all’in-
teresse di categoria e non una serie di interessi concreti; precisazione che
si rivela gravida di implicazioni applicative148.
Infatti, a seguito del processo di astrazione, l’interesse tipico perde
il suo titolare. Gli interessi tipici, in quanto tali, in quanto svincolati dalle
reali contingenze, non sono più dei singoli soggetti e sono alla ricerca di
qualcuno che li sostenga e li tuteli.
Questo qualcuno è per Carnelutti il sindacato, che non è nean-
ch’esso chiaramente il titolare degli interessi149, ma a cui viene attribuito
«il potere di manifestare la volontà decisiva per la loro tutela»150.
147 Questa distinzione è tanto ovvia quanto fondamentale per coloro che vogliano fare
impiego del concetto di interesse per la sistemazione degli istituti giuridici; specie poiché ne
va fatto doveroso uso per distinguere l’interesse concreto e pregiuridico da quello astratto
normativamente rilevante, ovvero cristallizzato nella prospettiva funzionale del precetto nor-
mativo (cfr. la nota che segue ed infra, soprattutto il cap. IV, ma anche i capp. V e VI). Cio-
nonostante troppo frequentemente tale distinzione non trova corretta applicazione in sede in-
terpretativa, con il risultato di falsarne completamente il rigore logico-ricostruttivo. A parte
questo, va detto che l’interesse della categoria al quale Carnelutti si riferisce quale interesse
tipico in realtà è un interesse concreto. Il punto è che – come si dice nel testo – Carnelutti fa
impiego della distinzione tra interesse concreto ed interesse tipico per trovare una giustifica-
zione logico-formale che giustifichi l’attribuzione dello stesso in titolarità all’associazione rap-
presentativa.
148 Chiarissima è la spiegazione che Carnelutti offre riguardo al processo di derivazione
degli interessi tipici da quelli concreti (Funzione del processo del lavoro, cit., p. 113 s.): «Il
presupposto della formazione delle norme materiali è la esistenza di una serie di conflitti si-
milari, onde sia possibile astrarre il conflitto tipico, rispetto al quale viene pronunciato il co-
mando. La serie dei conflitti simili si risolve naturalmente in una duplice serie di soggetti
(persone fisiche o giuridiche), ai quali appartengono i singoli interessi in conflitto. Questa se-
rie di soggetti è ciò che la legge chiama la categoria. Il c.d. interesse di categoria o interesse pro-
fessionale è precisamente l’interesse tipico astratto dalla serie. L’interesse di categoria è reale
nel senso che sono reali gli interessi dei membri della categoria, ma non è un interesse di-
stinto da questi; è semplicemente uno (un esemplare) di questi».
149 «Si abitui – ammonisce CARNELUTTI, F., Funzione del processo del lavoro, cit., 121 –
a non confondere tra interessi di sindacato e interessi di categoria: quest’ultimo è l’interesse
tipo di ciascun membro della categoria, associato o non associato, presente o futuro; il primo
è la somma degli interessi comuni dei lavoratori o degli imprenditori, che fanno parte del sin-
dacato. Il sindacato ha la tutela dell’interesse della categoria, ma questo non è l’interesse del
sindacato».
150 CARNELUTTI, F., Teoria del regolamento collettivo, cit., p. 139-140; ID., Funzione del
processo del lavoro, cit., 114.
66 CAPITOLO PRIMO

In sintesi e in conclusione, dunque, nell’impostazione ora rappre-


sentata, l’interesse di categoria vive nella realtà dei rapporti sociali come
insieme di interessi individuali concreti e si eleva a interesse tipico per il
suo essere riferito alla categoria intera grazie all’opera interpretativa del
sindacato.
Si intende quindi far notare che, sebbene Carnelutti presenti il sin-
dacato come interprete dell’interesse della categoria a seguito o – se si
vuole – quale conseguenza della mancanza di un titolare effettivo degli
interessi tipici, in realtà le due questioni sono strettamente connesse ed
anzi in rapporto di causa/effetto esattamente invertito. Infatti gli interessi
non possono che rimanere concreti in assenza di un intervento di sele-
zione e interpretazione che ne realizzi l’astrazione. In altri termini è la ne-
cessità di riferire gli interessi alla categoria come gruppo, necessità inde-
rogabilmente imposta dalle leggi del sistema corporativo, che ne postula
la necessaria astrazione e obiettivizzazione, scopo quest’ultimo a cui
provvede il sindacato151.
In tale maniera, insomma, vengono superate tutte le problematiche
concettuali derivanti dal fatto che il sindacato è rappresentante legale e
coattivo degli interessi di coloro che appartengono alla categoria, siano o
non siano iscritti all’associazione. Si lasciano sullo sfondo ed inerti gli in-
teressi realmente pulsanti all’interno dei rapporti sociali e si imputa alla
categoria un insieme di interessi che nel loro essere tipici sono in realtà
prodotto delle valutazioni del sindacato152.

151 Assai esplicito sul punto è ad esempio il pensiero di un illustre giurista che abbiamo
già incontrato nel periodo pre-corporativo, ovvero BARASSI, L., Diritto sindacale e corporativo,
Milano, 1934, p. 108 ss., per il quale, sebbene i titolari dell’interesse collettivo siano i com-
ponenti della categoria, va d’altro canto osservato che «questi interessi sono raggruppati in
una sintesi astratta e tipica; la quale finisce con riferirsi alla professione, alla categoria non
concepita nell’analisi di ciascun interesse individuale», con la conseguenza che l’interesse di
categoria null’altro è che «l’interesse quale risulta dalla valutazione globale che sa farne con
la sua sensibilità l’associazione sindacale».
152 Come detto (v. retro, nota 117) alla riflessione di Carnelutti può – in massima parte

– essere assimilata la posizione di Nicola JAEGER (di cui cfr. in particolare il Contributo alla de-
terminazione del concetto di «rapporto collettivo», in Riv. dir. comm., 1937, I, p. 619 ss., ma si
vedano anche i Principi di diritto corporativo, cit., p. 31 ss., il Corso di diritto processuale del
lavoro, Padova, 1936, nonché il saggio su Le controversie collettive di lavoro e la competenza
della Magistratura del Lavoro, in Dir. lav., 1931, I, p. 345 ss.). Da Carnelutti l’A. richiamato
mutua innanzitutto l’accentuazione dei profili oggettivi che contraddistinguono, tanto la no-
zione di interesse tour court, quanto quella di interesse collettivo. Anche per Nicola Jaeger, in-
fatti, gli «interessi collettivi si hanno quando la situazione favorevole per il soddisfacimento
di un bisogno non può determinarsi se non rispetto a più individui insieme», quando in-
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 67

3.2. La sentenza con efficacia collettiva nell’ordinamento corporativo


Poc’anzi, per introdurre le soluzioni teoriche avanzate da Cesarini
Sforza e Carnelutti in merito alla nozione di interesse collettivo, si è av-
vertita la necessità di richiamare, pur sommariamente, i principi e i rife-
rimenti normativi in materia di riconoscimento giuridico delle associa-
zioni sindacali, nonché quelli relativi all’efficacia dei contratti collettivi
da queste stipulati. Questioni, che – come evidenziato – costituivano le
coordinate giuridiche positive – fedele specchio di quelle ideologiche –
all’interno delle quali dovevano operare le diverse ricostruzioni dottrinali

somma il bene a cui si aspira è collettivo in quanto «idoneo a soddisfare congiuntamente i bi-
sogni di tutti» (Contributo alla determinazione del concetto di «rapporto collettivo», cit., p. 622
s., da cui sono tratti i passi che seguono). Ugualmente va detto circa la configurazione
«aperta» dell’insieme di soggetti che partecipano alla collettività di riferimento ai fini della
determinazione dell’interesse. Aspetto quest’ultimo su cui va richiamata l’attenzione per la si-
gnificativa «sottodistinzione tra interessi collettivi e interessi plurali […] – avanzata dall’Au-
tore –, a seconda che la situazione favorevole identica possa presentarsi nei riguardi di una
collettività indeterminata di persone – pur determinabili, al momento opportuno, in ordine a
dati caratteri – ovvero che essa riguardi un gruppo limitato di soggetti, specificatamente de-
terminati». Stando alle osservazioni proposte da questa dottrina, «è sensibile la differenza che
corre, sotto questo aspetto, tra lo Stato, la provincia, il comune, gli enti pubblici in genere da
un lato e una società commerciale dall’altro […]. La stabilità nel tempo dell’organizzazione,
e delle funzioni da essa assunte, è un ulteriore conseguenza dei caratteri tipici della colletti-
vità, che è, di solito, anche nel tempo, illimitata. Si può osservare infine che la indetermina-
tezza della collettività può influire anche sulla variabilità delle valutazioni degli interessi col-
lettivi, mentre gli interessi plurali sono contraddistinti (data la specificazione dei loro titolari
e del vincolo che li unisce) da una particolare certezza». «Sottodistinzione» che, tra l’altro, si
riflette con incisività su piano operativo della gestione dell’interesse visto che «per tutte que-
ste caratteristiche, gli interessi plurali presentano notevoli analogie con gli interessi indivi-
duali e la loro attribuzione, che di solito di essi si fa, ad un unico soggetto (la persona giuri-
dica) è un traslato molto meno ardito di quello che si compie configurando come titolare de-
gli interessi collettivi quella organizzazione giuridica (Stato, comune ecc.) che assume
propriamente solo la funzione di determinarli». Il sindacato dunque è il mezzo di cui l’ordi-
namento si serve per la determinazione e la successiva gestione dell’interesse. Questione, que-
st’ultima, che non confligge, ma diversamente si coordina con la ricerca del/i titolare/i del-
l’interesse collettivo. A tal proposito si osserva infatti che i titolari «non possono essere né la
categoria, la quale è mera astrazione, e piuttosto qualità distintiva dei singoli che gruppo di
essi, né l’associazione sindacale, che è soltanto l’organizzazione formatasi per la tutela di tali
interessi, agli organi della quale l’ordine giuridico riconosce il potere di volontà necessario a
tale scopo; ma invece agli individui, che appartengono o apparterranno, anche in seguito, alla
categoria, i quali soltanto, come persone fisiche, possono essere titolari di bisogni e interessi
(in senso proprio), con avvertenza però che essi sono soggetti dell’interesse collettivo non uti
singuli, ma uti universi, vale a dire in quanto membri della collettività […]». Per ulteriori ap-
profondimenti circa l’opinione dell’Autore in materia di interessi colletivi, v. anche infra, cap.
II, § 5.
68 CAPITOLO PRIMO

e che parimenti costituivano alcuni dei pilastri su cui riposava il nuovo si-
stema ordinamentale153.
Il completamento ed il perfezionamento del novero degli strumenti
tecnici destinati all’opera di «pacificazione» dei conflitti sindacali e al-
l’attuazione del successivo intento di subordinazione degli interessi parti-
colari a quello nazionale conformemente al dogma dell’unità ideale dello
Stato con l’individuo era realizzato, per un verso, dal divieto – penal-
mente sanzionato154 – di autotutela degli interessi dei lavoratori e, per
l’altro, dall’istituzione di un organo giurisdizionale – la magistratura del
lavoro – precipuamente chiamato a dirimere i conflitti collettivi all’in-
terno del processo.
Con ciò, dunque, si chiudeva il cerchio: se la gestione dei conflitti
collettivi era, sul piano sostanziale, rimessa al monopolio delle associa-
zioni sindacali riconosciute e controllate dal regime, parimenti l’even-
tuale crisi dell’attività di gestione dei medesimi conflitti veniva ad essere
«anestetizzata» mediante, da un lato, il divieto di autotutela e, dall’altro,
il ricorso allo strumento giurisdizionale ugualmente riservato all’iniziativa
esclusiva dell’associazione.
Così, quindi, alla magistratura del lavoro era assegnato il ruolo di
«supremo congegno di regolamento e di freno della conflittualità sociale,
in funzione di “superamento” e di divieto dell’autodifesa di classe»155.
Più nello specifico, l’art. 13 del Capo III (Della magistratura del la-
voro) della citata legge n. 563 del 1926 prevedeva che «tutte le contro-
versie relative alla disciplina dei rapporti collettivi del lavoro, che con-
cernono, sia l’applicazione dei contratti collettivi o di altre norme esi-

153 Evidenzia JOCTEAU, G.C., Lo Stato fascista e le origini della magistratura del lavoro,

in Pol. dir., 1973, p. 163 ss., ma p. 178, richiamando il discorso di Alfredo Rocco al Senato
per la presentazione della legge sulla disciplina dei rapporti collettivi di lavoro: «i “punti fon-
damentali”, logicamente concatenati, del nuovo ordinamento del lavoro sono i seguenti: “ri-
conoscimento giuridico dei Sindacati sotto il più rigoroso controllo dello Stato; efficacia dei
contratti collettivi; magistratura del lavoro esercitante la giurisdizione nei conflitti collettivi;
divieto dell’autodifesa e sanzioni penali in caso di violazione”». «Questi sono i quattro punti
del disegno di legge […] e sono quattro anelli di una medesima catena. Noi non potremmo
abbandonarne uno solo senza far crollare tutto il sistema».
154 V. in proposito il Capo III (Della serrata e dello sciopero) della legge 563 del 1926.
155 Così, JOCTEAU, G.C., Lo Stato fascista e le origini della magistratura del lavoro, cit.,

p. 173; di cui cfr. anche ID., La magistratura e i conflitti di lavoro, Milano, 1978; v. anche
ROMAGNOLI, U., Le associazioni sindacali nel processo, cit., p. 52 ss.; ID., Il diritto sindacale
corporativo ed i suoi interpreti, in Lavoratori e sindacati tra vecchio e nuovo diritto, cit., p.
187 ss.; più in generale, NEPPI MODONA, G., La magistratura e il fascismo, in Pol. dir., 1972, p.
563 ss.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 69

stenti, sia la richiesta di nuove condizioni di lavoro, sono di competenza


delle corti di appello funzionanti come magistrature del lavoro»156.
L’art. 17 prevedeva, inoltre, al 1° comma, che «l’azione per le con-
troversie relative ai rapporti collettivi del lavoro, spetta unicamente alle
associazioni legalmente riconosciute», le quali, stando al comma 3° del
medesimo articolo, «rappresentano in giudizio tutti i datori di lavoro e
tutti i lavoratori della categoria, per la quale sono costituite, entro i limiti
della circoscrizione territoriale loro assegnata»157.
Circa l’efficacia della sentenza emessa in sede di «controversie col-
lettive» disponeva, invece, tanto il 4° comma dell’art. 17, per il quale «le
decisioni emesse in loro confronto – ovvero nei confronti delle associa-
zioni legalmente riconosciute – fanno stato di fronte a tutti gli interes-
sati», quanto la normativa di attuazione della legge n. 563 all’art. 87,
stando alla quale «la sentenza che pronuncia in materia di rapporti col-
lettivi del lavoro, stabilendo nuove condizioni di lavoro, produce tutti gli
effetti del contratto collettivo»158.
Alla luce di quanto ora riportato, ben si comprendono – quindi – gli
innegabili profili di continuità che – pur nella stravolta cornice ideolo-
gica e istituzionale – contrassegnano l’evoluzione del dibattito riguar-
dante la tematica delle controversie collettive nel suo passaggio dal pe-
riodo pre-corporativo alla successiva legislazione fascista159.

156 Cfr. anche le Norme per l’attuazione della legge 3 aprile 1926, n. 563, sulla disciplina
giuridica dei rapporti collettivi di lavoro (R.D. 1° luglio 1926, n. 1130), che, all’art. 68, comma
1, riconoscevano alle contrapposte associazioni sindacali riconosciute la legittimazione ad
agire passiva e che, al comma 2 del medesimo articolo, per quel che riguarda le controversie
relative alla formulazione di nuove norme, ammettevano l’azione anche «quando sia interve-
nuto il contratto collettivo, e anche prima della scadenza del termine in questo stabilito per
la sua durata, purché si sia verificato un notevole mutamento dello stato di fatto esistente al
momento della stipulazione». Sulla domanda di revisione v. anche l’art. 89.
157 Ma l’art. 68 delle Norme per l’attuazione, cit., estendeva la legittimazione ad agire in

materia di controversie collettive anche al pubblico ministero «quando l’interesse pubblico lo


esiga».
158 Con l’ulteriore conseguenza, prevista dal secondo comma dell’art. 87, che, «se,

dopo che una controversia individuale del lavoro sia decisa con sentenza passata in giudicato,
intervenga una sentenza del magistrato del lavoro in materia di rapporti collettivi, alle quali
le parti siano vincolate e che sia con quella incompatibile, ognuna delle parti e il pubblico mi-
nistero possono denunciarla alla magistratura del lavoro per l’annullamento».
159 Per riflessioni concernenti questo profilo di continuità a cui si accenna nel testo, v.

ROMAGNOLI, U., Il diritto sindacale ed i suoi interpreti, cit., p. 192 ss., ma soprattutto ID., Le
associazioni nel processo, cit., p. 52 ss., ove si rileva come, «in epoca precorporativa la con-
troversia collettiva giuridica non è immediatamente valutabile come controversia tra i gruppi,
perché il livello contrattuale prevalente è, nei primi anni del secolo, quello aziendale e i con-
cordati aziendali sono, in genere, stipulati tra le maestranze sindacalmente non organizzate ed
70 CAPITOLO PRIMO

Si presti attenzione, ad esempio, alla formulazione del richiamato


art. 13 della legge 563, il quale riecheggiava con evidenza la distinzione,
proposta in primis dal Mortara e poi, come visto, accolta nel Questiona-
rio in materia di riforma dei collegi probivirali poc’anzi esaminato, tra
controversie collettive «precedenti» o «concomitanti», da un lato, e con-
troversie collettive «susseguenti», dall’altro, ovvero tra controversie eco-
nomiche e controversie giuridiche160.
Così, sebbene in un mutato contesto ideologico e legislativo, la ri-
flessione dottrinale del periodo ora in esame si trovava – come quella che
la precedeva – ugualmente costretta a determinare l’esatto inquadra-
mento concettuale della nozione di «controversia collettiva»161 con parti-

i singoli imprenditori. Se con l’estendersi della contrattazione collettiva di carattere territo-


riale aumenta, almeno dal lato dei lavoratori, il numero delle associazioni sindacali capaci di
sopravvivere alla stipulazione dei concordati, esse tuttavia operano in condizioni giuridiche
“inferiori” che impediscono loro di acquistare la titolarità di rapporti di diritto sostanziale o
processuale. […] Ciononostante, nell’esperienza giuridica pre-corporativa sono già tracciate
le linee di un disegno sistematico che la successiva legislazione doveva compiutamente svi-
luppare, dando così prova di modesta originalità, ma di grande coerenza interna». Sul tema
v. anche BORGHESI, D., Contratto collettivo e processo, cit., p. 30 ss.
160 Lo rileva anche COSTAMAGNA, C., Magistratura del Lavoro, in Nuovo Dig. it., VIII,

Torino, 1939, p. 11.


161 La dottrina dedicatasi allo studio delle controversie collettive di lavoro in vigenza

dell’ordinamento corporativo è estremamente ampia. Per quel che riguarda la nozione di


controversia collettiva bastino i seguenti richiami: ANDRIOLI, V., Le sentenze della Magistratura
del Lavoro dal punto di vista processuale, in Arch. studi corporativi, 1931, p. 147 ss.; ASQUINI,
A., Controversie collettive e controversie individuali di lavoro, in Dir. lav., 1930, I, p. 231 ss.;
AZZARITI, G., Le controversie collettive per l’applicazione dei patti di lavoro e i limiti della com-
petenza del magistrato del lavoro, in Dir. lav., 1927, I, p. 1215 ss.; BALELLA, G., Lezioni di le-
gislazione del lavoro, I, Roma, 1927; ID., La nozione di controversia collettiva nella legge sin-
dacale, in Studi di diritto pubblico e corporativo, 1928, p. 8 ss.; ID., Sul diritto di azione del sin-
dacato per la difesa dell’interesse professionale, in Mass. giur. lav., 1930, I, p. 5 ss.; ID.,
L’intervento delle associazioni professionali nelle controversie individuali del lavoro, in Dir. lav.,
1930, 124 ss.; CARNELUTTI, F., Teoria del regolamento collettivo, cit., passim; ID., Funzione del
processo del lavoro, cit.; CALAMANDREI, P., La natura delle decisioni della Magistratura del La-
voro in Italia, in Studi sul processo civile, III, Padova, 1934, p. 141 ss., ora in Opere giuridiche,
IX, Napoli, 1983, p. 365 ss.; CAPOBIANCO, G.L., Sindacalismo e diritto, Milano, 1929, p. 83 ss.;
CIOFFI, A., La nozione di controversia collettiva di lavoro, in Dir. lav., 1930, I, p. 281 ss.; CO-
NIGLIO, A., Controversie collettive e controversie individuali, in Riv. dir. proc. civ., 1929, II, p.
260 ss.; COSTAMAGNA, C., Magistratura del Lavoro, cit.; ID., Diritto corporativo italiano, Torino,
1928, p. 396; D’AGOSTINO, G., Il processo collettivo del lavoro, Parte generale, Padova, 1938;
DE LITALA, L., Diritto processuale del lavoro, Torino, 1938; GRECO, P., Azione individuale e
azione sindacale per l’applicazione del regolamento, in Dir. lav., 1928, I, p. 448 ss.; GUIDI, D.,
Note di diritto corporativo, IV, La nozione di «rapporto collettivo di lavoro», in Dir. lav., 1927,
I, p. 1038 ss.; GUIDOTTI, F., La nozione di controversia collettiva di lavoro, Padova, 1931; JAE-
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 71

colare riferimento – specie dopo l’introduzione delle disposizioni in ma-


teria di controversie individuali di lavoro162 – al rapporto tra, da un lato,
l’azione riservata all’associazione sindacale ed avente ad oggetto l’«appli-
cazione dei contratti collettivi», nonché la «richiesta di nuove condizioni
di lavoro» (azione attribuita alla competenza delle corti di appello in fun-
zione di magistratura del lavoro e caratterizzata, tra l’altro, dall’esten-
sione dell’efficacia soggettiva a tutti i c.d. «interessati» del provvedi-
mento conclusivo del giudizio) e, dall’altro, l’azione individuale spettante
alle singole parti del rapporto di lavoro (viceversa aderente alle regole or-
dinarie, tanto per quel che riguardava la competenza, quanto per ciò che
atteneva ai limiti soggettivi del giudicato).

3.2.1. La distinzione tra le controversie individuali e le controversie collet-


tive
I punti di questo dibattito che maggiormente richiamano la nostra
attenzione sono certamente le soluzioni prospettate dalla dottrina per de-
terminare il proprium delle controversie collettive espressamente previste
dall’ordinamento corporativo, ovverosia, in primis, l’oggetto del giudizio
e, in secundis, la relazione intercorrente tra questo (l’oggetto del pro-
cesso) e il legittimato ad agire (il sindacato riconosciuto).

GER, N., Corso di diritto processuale del lavoro, cit.; ID., Le controversie collettive di lavoro e la
competenza della Magistratura del Lavoro, cit.; ID., Contributo alla determinazione del concetto
di «rapporto collettivo», cit.; MARCHETTI, D., Competenza, litispendenza e legittimazione nel
processo collettivo, in Dir. lav., 1937, I, p. 379 ss.; MAZZONI, G., L’applicazione dei contratti col-
lettivi e la distinzione tra controversia collettiva e individuale di lavoro, in Dir. lav., 1931, I, p.
397 ss.; PERGOLESI, F., La Magistratura del Lavoro, Roma, 1928; RASELLI, A., La Magistratura
del Lavoro, Giurisdizione ed azione, Padova, 1934; ID., Appunti intorno alla funzione della ma-
gistratura del lavoro, in Studi di diritto processuale in onore di Giuseppe Chiovenda, Padova,
1927, p. 689 ss.; ROMANO CASTELLANA, A., Diritto processuale del lavoro, Roma, 1933; RO-
VELLI, F., La sentenza della Magistratura del Lavoro, Urbino, 1932; ID., La legge sulla disciplina
giuridica dei rapporti collettivi di lavoro, in Studi dedicati alla memoria di Pier Paolo Zanzucchi,
Milano, 1927, p. 263 ss.; SECRETI, G., La distinzione tra controversia individuale e controversia
collettiva, in Mass. giur. lav., 1929, p. 85 ss.; SEGNI, A., I tribunali del lavoro in Italia, in Studi
di diritto processuale civile in onore di Giuseppe Chiovenda, cit., p. 769 ss.; in Scritti giuridici,
I, Torino, 1965, p. 453 ss.; SERMONTI, A., Le azioni di accertamento del regolamento collettivo,
in Studi di diritto corporativo, 1928, p. 181 ss.; ID., Il diritto sindacale italiano, Roma, 1929;
ID., Intervento del Sindacato nelle controversie individuali di lavoro, in Dir. lav., 1929, p. 3 ss.;
ID., Ancora sull’intervento del Sindacato nelle controversie individuali di lavoro, in Dir. lav.,
1930, p. 3 ss.; VIGLIONE, R., La competenza «ratione materiae» della Magistratura del lavoro, in
Dir. lav., 1927, I, p. 397 ss.
162 R.D. 26 febbraio 1928, n. 471 (Norme per la decisione delle controversie individuali

del lavoro).
72 CAPITOLO PRIMO

Per quel che riguarda il primo aspetto, la dottrina assolutamente


maggioritaria, riconoscendo nell’esatta individuazione dello scopo del
giudizio la via ricostruttiva idonea a dare spiegazione della distinta na-
tura dell’azione sindacale collettiva rispetto a quella del singolo lavora-
tore, propose di individuare la summa divisio in questione sulla base
della disomogeneità degli interessi rispettivamente tutelati.
Più in particolare, si ritenne che la funzione della controversia col-
lettiva, tanto in riferimento al processo volto all’applicazione dei con-
tratti di lavoro, quanto in riferimento alla richiesta di nuove condizioni
lavorative, fosse rappresentata dalla tutela dell’interesse collettivo della
categoria professionale163.
Come emerso dalle riflessioni svolte addietro, peraltro, sebbene nel
periodo corporativo la nozione di interesse collettivo attraversasse un
momento estremamente propizio, tanto da divenire uno degli strumenti

163 Questione distinta e maggiormente controversa – e che, tra l’altro, in questa sede
viene ad essere unicamente accennata – è quella relativa a quando la controversia coinvolga
l’interesse collettivo anziché quello individuale. In altri termini, dato per assodato (se non po-
stulato) il fatto che la controversia collettiva è rivolta ad una funzione di tutela dell’interesse
collettivo, rimaneva da verificare – cosa da non poco se si pensa al dibattito svoltosi nel pe-
riodo storico immediatamente precedente (cfr. retro) – quando il sindacato potesse farlo va-
lere in giudizio. In altri termini, dire che l’azione sindacale e la controversia collettiva con-
cernevano l’interesse collettivo della categoria corrispondeva all’accoglimento di una pro-
spettiva di studio puramente funzionale che anziché risolvere il problema non faceva altro
che spostarlo. A titolo meramente esemplificativo, si segnala la tesi, molto criticata, di BA-
LELLA, G., Lezioni di legislazione del lavoro, cit., p. 468 s.; ID., La nozione di controversia col-
lettiva, cit., p. 8 ss.; ID., Sul diritto di azione del sindacato, cit., p. 5 ss., il quale riteneva de-
terminante l’aspetto numerico dei lavoratori interessati; a cui si contrapponeva la tesi di co-
loro che ritenevano essenziale il fatto che la controversia avesse ad oggetto immediato e
diretto il contratto collettivo o la sua formazione come chiaramente richiedeva l’art. 13 della
legge 563 del 1926. Evidenziava, difatti, l’essenzialità dell’individuazione di discrimen che tro-
vasse fondamento nel dettato normativo PERGOLESI, F., La magistratura del lavoro, cit., p. 43
ss., secondo cui, d’altra parte, «ogni interpretazione di un c.c., sia pure in occasione di una
controversia individuale, ha in largo senso un interesse collettivo, in quanto è di interesse co-
mune che la norma contenuta nel c.c. sia in ogni caso rettamente interpretata, perché ap-
punto si pone […] per trovare applicazione nei rapporti concreti. […] É del resto quel che
si avvera per tutto il diritto: ogni individuo ha interesse che l’ordinamento giuridico di un
dato Paese sia conforme a giustizia, e d’altro canto è interesse pubblico, in largo senso, che
ogni rapporto individuale si svolga in armonia al diritto. Ma questo non impedisce che pos-
sano trovarsi i criteri per distinguere il diritto pubblico da quello privato, e la controversia
collettiva dall’individuale. Ora il criterio non possiamo trovarlo nell’elemento pre-giuridico o
post-giuridico dell’interesse, ma nell’ambito, rigidamente giuridico, della legge da interpre-
tare». Considerazioni di profilo metodologico, quest’ultime, che valgono allora come oggi, e
sulle quali avremo occasione di tornare più volte.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 73

privilegiati per la ricostruzione dei nuovi fenomeni giuridici appartenenti


all’esperienza corporativa, pur nella multitudo di voci che si servirono
della nozione, rari furono gli interventi che effettivamente si impegna-
rono nell’individuazione della sua esatta configurazione, mentre al con-
trario ampio riscontro trovò la definizione proposta dal Carnelutti sulla
quale ci siamo soffermati poc’anzi.
L’autorevolezza del Maestro era infatti unanimemente riconosciuta e
la maggior parte della dottrina, più o meno esplicitamente, accolse una
nozione di interesse collettivo inteso appunto come serie aperta di inte-
ressi individuali tipici164, rimanendo sullo sfondo le opinioni che, negan-
done la natura seriale, al contrario propendevano per una sua configura-
zione quale «risultante» o «composizione» degli interessi individuali165, o

164 L’accentuazione operata da Carnelutti della natura «tipica» dell’interesse della cate-

goria trova ampio riscontro nella letteratura coeva. In questo senso, v. anche ANDRIOLI, V., Le
sentenze della Magistratura del Lavoro dal punto di vista processuale, cit., 149, che parla di
conferimento al sindacato di un potere di tutela di «una serie di interessi uguali». Similmente,
v. la posizione di BALELLA, G., Sul diritto di azione del sindacato per la difesa dell’interesse pro-
fessionale, cit., p. 5 ss., che, in relazione alla nozione di interesse professionale o di categoria,
pur operando una ingiustificata quanto frequente sovrapposizione tra nozione di interesse e
nozione di utilità, afferma: «alcuni la individuano nell’interesse comune a tutti gli apparte-
nenti alla categoria professionale in quanto tali. Ed io riterrei accettabile la definizione dal
punto di vista economico sociale, e non strettamente giuridico, qualora, però, per l’interesse
dei singoli si potesse intendere […] l’utilità soggettiva che per ciascuno di essi può essere co-
stituita da una determinata situazione di fatto […]. L’interesse professionale, invece, non è
costituito, esattamente, dall’interesse comune ai singoli appartenenti alla professione, allorché
si tratta di far rispettare certe altre norme di legge, pur sempre dettate a tutela della catego-
ria […]; qui, l’utilità soggettiva dei lavoratori non coincide con la loro utilità obbiettiva». Con
la conseguenza che «l’interesse professionale non è affatto costituito dall’interesse comune ai
singoli appartenenti alla professione, ma da questo si diversifica, allorché si tratta di far ri-
spettare norme di legge che impongono determinati oneri a carico dei singoli». Diversifica-
zione che, tra l’altro, si realizza poiché «l’interesse professionale si fonda anche, e special-
mente, sull’utilità futura dei singoli, che può essere inferiore all’utilità immediata» derivan-
done pertanto la possibilità di «parlare […] di interessi professionali di categoria diversi ed
autonomi da quelli individuali».
165 Per la prima lettura ricostruttiva (quella che ritiene essere l’interesse collettivo la

risultante dei diversi interessi individuali particolari) v. ASQUINI, A., Controversie collettive
e controversie individuali di lavoro, cit., p. 334; per la seconda lettura (quella della «com-
posizione» degli interessi individuali) v. RASELLI, A., La magistratura del lavoro, cit., p. 92.
Non diversamente orientato CIOFFI, A., La nozione di controversia collettiva di lavoro, cit.,
p. 287, che rileva che «l’interesse professionale è […] diverso da quello individuale, giac-
ché condensa gli interessi di tutti che appartengono o possono appartenere […] alla ca-
tegoria». Va pur rilevato, peraltro, come queste distinzioni non sembra posseggano rica-
dute di rilievo sul piano pratico della diversa configurazione giuridica degli istituti sostanziali
e processuali inerenti alla nozione di interesse collettivo. Vedremo più avanti (cfr. infra,
74 CAPITOLO PRIMO

che, diversamente, negandone la natura «astratta» cioè «tipica», ne riaf-


fermavano il carattere «concreto»166.

3.2.2. Il fondamento giuridico-formale sotteso alla legittimazione esclusiva


dell’associazione sindacale
Se, quindi, nel periodo storico ora in esame si realizza una diffusa
concordia circa la diversificazione funzionale dei due giudizi, quello in-
dividuale, da un lato, e quello collettivo, dall’altro – concordia certa-
mente dovuta, in gran parte, alla singolare influenza ed attrattiva che la
figura dell’interesse collettivo possiede sulle menti degli studiosi del pe-
riodo – diversamente accade per il secondo e più delicato profilo con-
cernente il rapporto tra l’interesse tutelato – quello collettivo appunto –
e l’associazione sindacale titolare esclusiva dell’azione, ovvero, per dirla
con altre parole, l’esatto inquadramento dogmatico della posizione giuri-
dica da assegnare al sindacato.
Questa è una circostanza sin troppo frequente nella nostra materia
di studio; circostanza che in più occasioni avremo modo di rilevare. So-
vente, infatti, la dottrina e la giurisprudenza dedicatasi alla sistemazione
dei rimedi giurisdizionali collettivi hanno ritenuto opportuno affidare la
soluzione dell’inquadramento giuridico del processo collettivo alla pre-
sunta contrapposizione tra l’interesse collettivo e l’interesse individuale,
impostando cioè la riflessione su un piano esclusivamente funzionale sle-
gato da considerazioni attente invece agli aspetti strutturali della proble-
matica.
Tornando, peraltro, al dibattito ora in esame e rinviando l’ap-
profondimento di tali questioni ad uno stadio più maturo della nostra in-

cap. II, § 4.) come soltanto successivamente al periodo corporativo si svilupperà un filone
dottrinale, inaugurato da Santoro Passarelli, che nel fenomeno di «sintesi» degli interessi
individuali per mezzo del momento organizzatorio sindacale individuerà una componente
specifica dell’interesse collettivo. In Raselli o in Cioffi, l’interesse collettivo è la «risul-
tante», l’interesse collettivo «condensa»; ma tali formule sono da valutarsi come meramente
verbali, non ricevendo alcuna particolare valorizzazione in sede di argomentazione rico-
struttiva.
166 In particolare v. RASELLI, A., La magistratura del lavoro, cit., p. 90 e poi, più chiara-

mente e incisivamente, p. 153, dove si legge a nota 1: «l’interesse di categoria, nascente dalla
necessità di un’azione comune fra i membri per ottenere eque condizioni di lavoro e riferito
giuridicamente ad un ente superiore, che agisce per queste finalità, non deve essere conside-
rato come un interesse individuale astratto, ma un interesse collettivo concreto, che ha per
contenuto l’ottenere determinate condizioni di lavoro e che è soddisfatto dalla sentenza che
fissa tali condizioni».
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 75

dagine, con un certo sforzo di sintesi è comunque possibile individuare


due grandi filoni interpretativi167.
Il primo di questi può essere circoscritto alle opinioni tendenzial-
mente propense alla configurazione della posizione del sindacato agente
in termini di titolarità di un diritto soggettivo proprio.
Mentre il secondo orientamento è composto dalle opinioni rivolte
alla costruzione di una nuova ed inedita nozione di «lite collettiva».
Più in particolare, all’interno del primo filone individuato, possono
ricondursi, in primis, le opinioni di coloro che sostenevano la possibilità
di configurare, alla luce della legislazione sindacale corporativa, la cate-
goria professionale come «un’entità giuridica vera e propria», indivi-
duando nel «sindacato riconosciuto […] lo strumento attraverso il quale
l’entità astratta “categoria professionale” entra nel nostro sistema giuri-
dico come soggetto di diritti e di doveri»168. Ed ugualmente possono ivi
ricondursi tanto le tesi, che, senza dedicarsi a più o meno sofisticati ten-

167 Per l’esame della problematica in termini di diritto sostanziale, ovvero per ciò che
attiene alla qualificazione della posizione giuridica del sindacato rispetto agli appartenenti
alla categoria, si rimanda alla sintesi di PERSIANI, M., I soggetti del contratto collettivo con effi-
cacia generale, in Dir. lav., 1958, I, p. 97 s., ove sono ricordate le ipotesi ricostruttive preva-
lenti: quella della sostituzione avanzata da SANTORO PASSARELLI, F., Contratto e rapporto col-
lettivo, in Riv. dir. pubbl., 1933, p. 357 ss.; quella della rappresentanza in senso tecnico avan-
zata da BALZARINI, R., Atti e negozi di diritto corporativo, Milano, 1938, p. 106 ss., CESARINI
SFORZA, W., Corso di diritto corporativo, cit., p. 133 s., BARASSI, L., Diritto sindacale e diritto
corporativo, cit., p. 133 ss., e da PUGLIATTI, S., Dalle obbligazioni in solido alla rappresentanza
sindacale, in Dir. lav., 1931, I, p. 239 ss.; quella della rappresentanza di diritto pubblico so-
stenuta da ZANOBINI, G., Corso di diritto corporativo, Milano, 1939, p. 104 ss.; quella della
rappresentanza politica sostenuta da ASCARELLI, T., Sul contratto collettivo di lavoro, in Archi-
vio giuridico, 1929, p. 184 e 189, da CARNELUTTI, F., Nuove riflessioni sul comando collettivo,
in Arch. studi corporativi, 1932, p. 145 ss., ma spec. p. 157, e da GALLI, P., Rappresentanza sin-
dacale, Firenze, 1937, p. 44 e 108; quella della rappresentanza istituzionale proposta da ESPO-
SITO, C., La rappresentanza istituzionale, Tolentino, 1938, e da MAZZONI, G., Il principio cor-
porativo nell’ordinamento giuridico italiano, Padova, 1940, p. 48-49. Non va dimenticata, pe-
raltro, l’opinione di ROMANO, Santi, Contratti collettivi di lavoro e norme giuridiche, in Arch.
studi corporativi, 1930, p. 27 ss., ma spec. p. 34, che di contro rilevava come la natura della
rappresentanza sindacale apparisse questione in fin dei conti secondaria all’interno dell’ordi-
namento corporativo, vista l’indiscussa attribuzione al sindacato di una serie di poteri e fun-
zioni dal vincolante esercizio per i partecipanti alla categoria e posta comunque la conciliabi-
lità teorica tra la figura del contratto e la norma giuridica.
168 Così, GUIDI, D., Note di diritto corporativo, cit., p. 1044; SECRETI, G., La distinzione

tra controversia individuale e controversia collettiva, cit., p. 87; alla personificazione della ca-
tegoria accennano anche ASQUINI, A., Controversie collettive e controversie individuali di la-
voro, cit., p. 334, e RASELLI, A., La magistratura del lavoro, cit., p. 86, 157, che, però, coordi-
nano questa via ricostruttiva con quella mirante a configurare un vero e proprio «rapporto in-
tersindacale» tra contrapposte associazioni (su cui v. infra, nel testo e in nota).
76 CAPITOLO PRIMO

tativi di ricostruzione formale, riconoscevano sic et sempliciter in capo


allo stesso sindacato la titolarità dell’interesse professionale169 o diretta-
mente un diritto soggettivo170 – magari attribuendogli nuovo smalto con
l’appellativo di «diritto collettivo»171 – quanto le tesi, che, in una lettura
fortemente pubblicistica della funzione sindacale, ricostruivano la realtà
normativa in termini di «rapporto intersindacale»; volendo alludere con
questa terminologia all’esistenza di rapporti, intercorrenti tra le diverse e
contrapposte associazioni sindacali riconosciute, di diritto-obbligo alla
collaborazione armonica «per mantenere la giustizia e la pace nei rap-
porti di lavoro» e configurando, in altri termini, in capo ai sindacati un
vero e proprio «dovere, non solo di entrare in trattative per concludere il
contratto collettivo, ma anche di ridurre le reciproche pretese fino a ren-
der possibile la giusta formulazione del contratto stesso»172.

169 MARCHETTI, D., Competenza, litispendenza e legittimazione nel processo collettivo,

cit., p. 387; AZZARITI, G., Le controversie collettive per l’applicazione dei patti di lavoro e i li-
miti della competenza del magistrato del lavoro, cit., p. 1222; forse anche GRECO, P., Azione in-
dividuale e azione sindacale per l’applicazione del regolamento, cit., p. 448 ss., la cui posizione,
d’altra parte risulta difficilmente sussumibile in una delle due principali categorie di opinioni
individuate nel testo. Stesse considerazioni valgono per ROVELLI, F., La legge sulla disciplina
giuridica dei rapporti collettivi di lavoro, cit., p. 301, 305.
170 BALELLA, G., Sul diritto di azione del sindacato per la difesa dell’interesse professio-

nale, cit., p. 7, per il quale «per ammettere il diritto di azione dei sindacati per la difesa del-
l’interesse professionale, è necessario ritenere che questo interesse professionale, allorché è
protetto dal diritto obiettivo, costituisca per il sindacato un diritto soggettivo. Non basta, evi-
dentemente dimostrare l’esistenza dell’interesse professionale, non basta, evidentemente, di-
mostrare che la tutela di tale interesse è compito principale ed esclusivo del sindacato: l’inte-
resse, a cui è accordata azione giurisdizionale di fronte la magistratura ordinaria, è esclusiva-
mente l’interesse immediatamente protetto dal diritto obiettivo, è, cioè, il diritto soggettivo».
171 MAZZONI, G., L’applicazione dei contratti collettivi e la distinzione tra controversia

collettiva e individuale di lavoro, cit., p. 602. Come vedremo nel prosieguo del lavoro ed in
particolare in materia di repressione della condotta antisindacale (cfr. cap. VII, § 3.1.), la for-
mula del «diritto collettivo» ha trovato sovente impiego per dare un appellativo specifico alla
posizione giuridica degli enti esponenziali legittimati ad agire. Ma va sin d’ora detto che tale
formula non va oltre il risultato di scambiare un termine con un altro. Difatti, parlare di «di-
ritto soggettivo» o di «diritto collettivo» è perfettamente equivalente sul piano giuridico, rap-
presentando solo il tentativo di nascondere – con il lessico – la realtà delle cose, ovvero l’at-
tribuzione di un diritto soggettivo puro e semplice alle associazioni rappresentative, che lo
eserciteranno quando il loro interesse verrà – più o meno occasionalmente – a coincidere con
l’interesse tutelato dalle norme e senza necessità di uniformarsi agli interessi concreti dei sog-
getti appartenenti alla categoria protetta.
172 Così, RASELLI, A., La magistratura del lavoro, cit., p. 167, che, a p. 85, chiarisce ulte-

riormente il concetto sostenendo che «le associazioni, come persone giuridiche pubbliche,
poste e riconosciute per soddisfare l’interesse dello Stato all’ordinato svolgimento dei rap-
porti di lavoro, sono giuridicamente obbligate ad agire nel modo più opportuno per raggiun-
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 77

In generale, dunque, queste opinioni, sebbene guardassero alla


realtà dei conflitti di lavoro sub specie di contrasto tra opposti interessi
collettivi di categoria, operando la ricostruzione formale nei termini del
diritto soggettivo del sindacato, giungevano – de facto e indipendente-
mente dai diversi percorsi esegetici intrapresi – a ridurre sensibilmente,
se non annullare, gli eventuali elementi di novità, che sarebbero verosi-
milmente potuti appartenere alla ricostruzione giuridica nell’atto del suo
confrontarsi con dimensioni di interesse non individuali, bensì collettive.
Esemplificativa – e in quanto tale interamente estendibile, nel suo
intimo significato, alle altre tesi appartenenti al medesimo genus indivi-
duato – è a tal riguardo l’opinione della dottrina favorevole alla personi-
ficazione della categoria nel sindacato, che, relativamente alle opinioni
dell’esponente più autorevole dell’opposto orientamento che tra breve
andremo a esaminare, si esprimeva nei seguenti termini: «numerosi sono
i casi che il Carnelutti, studiando il processo collettivo, è costretto a pre-
sentare come profonde deroghe al diritto processuale comune […]; men-
tre ogni carattere eccezionale sparisce allorché si parte dalla nozione
della categoria professionale come persona juris […]»173.

gere tale scopo». Ma v. anche ID., Appunti intorno alla funzione della magistratura del lavoro,
cit., p. 712 ss., ove si chiarisce che, operando nella prospettiva del «rapporto intersindacale»,
anche le controversie rivolte alla richiesta di nuove condizioni di lavoro godono perfetta-
mente dei caratteri tipici della tutela propriamente giurisdizionale, condividendo di essa sia il
carattere repressivo che quello sostitutivo, visto che, anche in tale ipotesi si assiste all’ina-
dempimento da parte delle associazioni interessate di cooperare al fine di convenire le giuste
condizioni contrattuali. Si rifà alla nozione di «rapporto intersindacale» – come anticipato re-
tro – anche ASQUINI, A., Controversie collettive e controversie individuali di lavoro, cit., p. 334.
173 GUIDI, D., Note di diritto corporativo, cit., p. 1052; ma v. anche le osservazioni del

BALELLA, G., Sul diritto di azione del sindacato per la difesa dell’interesse professionale, cit., p.
7, per il quale «non ci troviamo di fronte ad un caso di rappresentanza o di sostituzione pro-
cessuale, perché […] il sindacato agisce in nome proprio e per conto proprio». Va, d’altra
parte, evidenziata la secca replica di CARNELUTTI, F., La funzione del processo del lavoro, cit.,
p. 117, che rilevò: «tutto quello che si è detto per dimostrare che esiste un interesse di cate-
goria distinto dall’interesse dei singoli membri di questo e perciò un rapporto giuridico co-
stituito tra le categorie dall’ordinanza, dal contratto o dalla sentenza collettiva appartiene al-
l’ordine delle illusioni generate dal generale impeto di entusiasmo, che la legge corporativa ha
sollevato anche tra gli studiosi. Questo impeto ha lasciato credere che venga diminuita la ori-
ginalità e la efficacia del nuovo ordine giuridico da chi non si adatti a riconoscere la pretesa
autonomia dell’interesse professionale in confronto con l’interesse dei singoli lavoratori e im-
prenditori. Nelle sue punte più ardite questo impeto ha trascinato qualche giovane scrittore
fino ad azzardare la tesi della personalità giuridica della categoria. Allorché questo impeto si
sarà calmato e l’entusiasmo lascerà il campo alla pacata meditazione si riconoscerà agevol-
mente che nessun pericolo al pieno rendimento della legge corporativa può derivare dalla co-
struzione esatta dei suoi principi e che l’interprete serve meglio il legislatore con l’indagine
austera che con la idolatria».
78 CAPITOLO PRIMO

Se, dunque, questi erano i risultati interpretativi a cui perveniva


questo primo ed ampio gruppo di studiosi, diversamente accadeva sul
fronte opposto.
Il punto centrale di questo secondo orientamento era costituito dal
tentativo di configurare una «nuova» nozione di controversia, in cui l’in-
dice di novità potesse corrispondere a quegli adattamenti concettuali in
punto di legittimazione, oggetto e limiti del giudicato, che rappresenta-
vano la necessaria conseguenza della natura non individuale, bensì col-
lettiva dell’interesse tutelato in via giurisdizionale.
In diversi termini, il punto di partenza – non meramente verbale, in
quanto realmente capace di incidere sulla definizione delle forme pro-
cessuali – era rappresentato, come già Enrico Redenti aveva indicato,
dall’oggetto del giudizio, ovvero dall’interesse collettivo nei suoi aspetti
caratteristici più volte richiamati.
Come sostenne Carnelutti, «la pietra di paragone per la diagnosi del
processo collettivo in confronto col processo singolare è la lite collettiva,
il cui carattere essenziale consiste nel conflitto tra due interessi di catego-
ria»174. «Non si deve identificare il processo collettivo col processo tra

174 CARNELUTTI, F., La funzione del processo del lavoro, cit., p. 122 da cui sono anche
tratti i passi che seguono nel testo. Non solo per ragioni di completezza, occorre ricordare
come, in una prima fase (Teoria del regolamento collettivo, cit., p. 137 ss.), anteriore all’ap-
provazione della legge sulle controversie individuali del lavoro del 1928, Carnelutti propose
una lettura riduttiva della legge del 1926; lettura incentrata sulla distinzione presente nel te-
sto normativo all’art. 13 tra le controversie per la formazione del regolamento collettivo e
quelle diversamente rivolte all’applicazione del medesimo, ritenendo che solo le prime potes-
sero qualificarsi come effettivamente collettive e non le seconde. Indicando, infatti, nel
lemma «applicazione» un «vocabolo tecnico» significante «non solo verificazione del modo
di essere della norma, ma altresì del modo di essere del fatto», il Carnelutti ritenne di dover
qualificare questo secondo novero di controversie come «pseudo collettive», ovvero effettiva-
mente individuali. Il risultato interpretativo implicava che, in questa seconda ipotesi, non va-
lessero le considerazioni ricostruttive proposte per la sistemazione delle controversie propria-
mente collettive, ma occorreva intraprendere un diverso percorso ermeneutico. L’opinione
del Maestro mutò, come detto, a seguito della legge del 1928 sulle controversie individuali,
che all’art. 1 attribuiva ad un giudice diverso dalla sezione della Corte d’appello – compe-
tente invece ai sensi della legge del 1926 anche per le controversie riguardanti l’«applica-
zione» del regolamento oltre che per quelle relative alla formazione dello stesso – tutte le con-
troversie individuali, rendendo normativamente inaccettabile la qualificazione delle contro-
versie sull’«applicazione» come individuali o pseudo-collettive. La conseguenza fu, da un
lato, quella di dover ritenere il termine «applicazione» in senso atecnico, ovvero riguardante
anche l’esistenza o la interpretazione del regolamento e, dall’altro, quella di estendere anche
a questa species di controversie collettive le considerazioni interpretative sviluppate per l’altra
species diversamente riguardante la formazione del regolamento (su tutte queste questioni, v.
La funzione del processo del lavoro, cit., p. 116 ss.). Nel testo, dunque, per palesi ragioni di
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 79

sindacati», «un sindacato può stare così nel processo collettivo come nel
processo individuale; ma vi sta in funzione diversa: nel primo in rappre-
sentanza della categoria, nel secondo in rappresentanza dei suoi
membri».
«L’interesse di categoria – si badi bene –, non l’azione del sindacato
è il carattere differenziale del processo collettivo».
«Neanche è permesso di confondere il processo collettivo col pro-
cesso cumulativo. Più liti individuali non diventano punto una lite collet-
tiva. L’interesse di categoria non è la somma ma il tipo degli interessi dei
membri della categoria; non può esserne la somma, prima di tutto perché
la categoria, non essendo un gruppo, ma una serie, non è finita. Pertanto

sintesi e chiarezza espositiva, abbiamo preferito riportare solo le riflessioni proposte da Car-
nelutti, prima, per la ricostruzione delle controversie propriamente collettive e, poi, estese an-
che a tutte le controversie genericamente collettive. Va comunque riportata, sebbene concen-
trando l’attenzione unicamente sugli aspetti di maggior interesse, anche l’opzione interpreta-
tiva proposta in un primo momento per la ricostruzione delle controversie pseudo-collettive.
In queste, infatti, Carnelutti, non individuava come oggetto del processo l’interesse di cate-
goria inteso come serie – e dunque come interesse «esemplare» – di interessi individuali tipici
e astratti, ma i singoli rapporti intercorrenti tra datore di lavoro e dipendente. «Pertanto – so-
steneva Carnelutti – la attribuzione della azione per la decisione di tali controversie al sinda-
cato non può teoricamente costruirsi in modo diverso che come un caso di sostituzione pro-
cessuale: l’azione spetta a un soggetto diverso dal soggetto della lite, in quanto quel soggetto
si trova con la lite stessa in una particolare relazione, per cui si reputa che la sua azione possa
essere proficua per lo svolgimento dei compiti affidati alla parte» (v. la Teoria del regolamento
collettivo, cit., p. 174 ss.). In questo caso, dunque, l’illustre Autore non esitava a spiegare la
relazione tra titolare dell’azione e titolare dell’interesse sostanziale in termini di sostituzione
processuale. Nelle controversie «pseudo-collettive» l’oggetto del giudizio era costituito da di-
ritti soggettivi ovvero da rapporti bilaterali. Nell’altra invece, non tanto la nozione di serie –
ovvero l’indeterminatezza quantitativa dell’oggetto del giudizio – si opponeva a una meglio
definita relazione tra legittimato ad agire e titolare dell’interesse, quanto la natura tipica del-
l’interesse di categoria. La natura tipica dell’interesse di categoria – che tra l’altro derivava
esclusivamente dal doversi accertare, interpretare, costituire o modificare un regolamento ge-
nerale e collettivo (rectius normativo) di futuri rapporti – realizzava quella astrazione dell’in-
teresse dai titolari concreti che non poteva che condurre ad una nozione di titolarità an-
ch’essa astratta. L’interesse spetta a «chiunque» o, il che è lo stesso, «non spetta a nessuno»
(in particolare) (v. infra, nel testo). È anche interessante notare il quesito che sollevò Carne-
lutti a fronte della legittimazione esclusiva – appunto qualificabile come sostituzione proces-
suale – del sindacato legalmente riconosciuto a dedurre innanzi alla Corte d’appello in fun-
zione di magistratura del lavoro i rapporti giuridici intercorrenti tra datore e lavoratori. A tal
proposito infatti l’A. si chiese se tale previsione escludesse o meno l’azione dell’imprenditore
singolo o del lavoratore. La risposta fu quella che riportiamo qui di seguito: «secondo i prin-
cipi della sostituzione processuale, se è attribuita facoltà di agire al sostituto per la tutela di
un interesse altrui, non è tolta la facoltà di agire al titolare di questo […]. Non vedo né una
norma né un motivo perché, nel nostro caso, questi principi non abbiano da essere rispettati»
(Teoria del regolamento collettivo, cit., p. 180 s.).
80 CAPITOLO PRIMO

il processo, in cui più lavoratori o più imprenditori deducono le loro pre-


tese relative a liti connesse, è un processo individuale cumulativo, non un
processo collettivo».
Stando, dunque, alle affermazioni di Carnelutti or ora riportate, se
l’interesse collettivo doveva essere inteso come un aggregato seriale di in-
teressi tipici, il processo non poteva avere ad oggetto l’interesse di natura
necessariamente individuale dell’associazione sindacale175, né comunque
poteva essere raffigurato come una lite ad oggetto determinato, bensì – ri-
chiamando le parole esplicative di Nicola Jaeger – unicamente mediante il
rinvio concettuale a «una serie indeterminata di liti identiche» o, il che era
equivalente, alla «composizione della lite-tipo o lite di categoria»176.
Con ciò, dunque, venivano a prendersi le distanze dalle opinioni
poc’anzi esaminate, che avevano tentato di fornire una spiegazione for-
male della nuova categoria di controversie mediante il riconoscimento di
un diritto soggettivo in capo all’associazione; opzione quest’ultima, che,
tra l’altro, aveva favorito la pretermissione, o semmai la non adeguata
considerazione, dei caratteri di specificità propri dell’azione che il sinda-
cato esercitava in funzione della tutela dell’interesse di categoria, anziché
di quello suo proprio ed esclusivo177.

175 Nello stesso senso ed amplius, v. JAEGER, N., Corso di diritto processuale del lavoro,

cit., p. 25 ss.; ID., Le controversie collettive di lavoro e la competenza della Magistratura del La-
voro, cit., p. 350; ID., Contributo alla determinazione del concetto di «rapporto collettivo», cit.,
p., 621; nonché, D’AGOSTINO, G., Il processo collettivo del lavoro, cit., p. 50.
176 JAEGER, N., Le controversie collettive di lavoro e la competenza della Magistratura del

Lavoro, cit., p. 347.


177 La distinzione era estremamente rilevante per la corretta ricostruzione delle azioni

in cui il sindacato legalmente riconosciuto si riteneva potesse agire contro l’associazione con-
trapposta per accertare la responsabilità conseguente la violazione degli obblighi assunti, ad
esempio nella parte obbligatoria del contratto collettivo, anziché in quella normativa, diretta-
mente nei confronti dell’altra associazione. In queste ipotesi, infatti, mentre parte della dot-
trina che riconosceva nell’oggetto del giudizio collettivo un diritto soggettivo del sindacato,
non faceva differenza tra le due tipologie di azioni ritenendo che in entrambi i casi si tutelas-
sero gli interessi collettivi della categoria, (v. ad es. RASELLI, A., La magistratura del lavoro, cit.,
p. 111 ss., 155; ASQUINI, A., Controversie collettive e controversie individuali di lavoro, cit., p.
335; ROVELLI, F., La legge sulla disciplina giuridica dei rapporti collettivi di lavoro, cit., p. 305;
contra, sebbene all’interno dello stesso orientamento, MAZZONI, G., L’applicazione dei con-
tratti collettivi e la distinzione tra controversia collettiva e individuale di lavoro, cit., p. 603), gli
studiosi, che negavano in capo al sindacato la titolarità di un diritto soggettivo ogni qual volta
si richiedesse la tutela dell’interesse collettivo professionale, distinguevano appunto tra lite o
controversia propriamente collettiva e lite o controversia intersindacale non collettiva o indi-
viduale (v. ad es. JAEGER, N., Corso di diritto processuale del lavoro, cit., p. 25 ss.; D’AGOSTINO,
G., Il processo collettivo del lavoro, cit., p. 50).
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 81

Partendo da queste premesse, la dottrina in esame si trovava com-


prensibilmente nel dovere di rilevare la non riconducibilità della «lite di
categoria», ovvero della «controversia collettiva», ai principi comuni in
materia di rapporto tra l’interesse materiale tutelato, la posizione sostan-
ziale di vantaggio giuridicamente vincolante e il diritto d’azione.
Così, ad esempio, per quel che riguardava la problematica della le-
gittimazione, Francesco Carnelutti giungeva ad affermare che «i sindacati
sono parti come soggetti dell’azione, non come soggetti dell’interesse, il
quale appartiene non al sindacato ma alla categoria o, più precisamente,
poiché la categoria non è più che un’astrazione, non appartiene a nes-
suno»178; altri rilevavano nel sindacato la veste di parte in senso proces-
suale – la cui volontà era decisiva, appunto, ai fini della tutela proces-
suale – e riconoscevano diversamente la qualità di parte in senso sostan-
ziale al «chiunque» si trovasse, o si fosse trovato, nella condizione di far
parte della categoria179; altri ancora, invece, pur ritenendo corretto l’in-
quadramento della posizione dell’associazione nei termini della parte in
senso processuale, cercavano di penetrare più in profondità la natura del
rapporto tra titolarità dell’interesse tutelato e titolarità del potere di agire
in giudizio, richiamandosi ad un’inedita nozione di rappresentanza, che
era caratterizzata, in primis, dal fatto di gettare un ponte tra il sindacato
e la categoria unitariamente intesa, anziché rispetto i singoli lavoratori,
ed, in secundis, dal fatto di non essere riconducibile alla nozione di rap-
presentanza legale in senso civilistico (ovvero in termini di rappresen-
tanza di volontà), ma al contrario di essere meglio intesa grazie ad un suo
accostamento alla rappresentanza politica, cioè alla rappresentanza di in-
teressi180.
Sempre questo stesso secondo orientamento, poi, dedicava partico-
lare attenzione alla problematica dell’efficacia ultra partes della sentenza.
178 CARNELUTTI, F., Teoria del regolamento, cit., p. 140.
179 JAEGER, N., Corso di diritto processuale del lavoro, cit., p. 81 ss.; ID., Le controversie
collettive di lavoro e la competenza della Magistratura del Lavoro, cit., p. 350-351.
180 Così, D’AGOSTINO, G., Il processo collettivo del lavoro, cit., p. 142 ss., ma anche p. 65
ss.; ma va anche detto che CARNELUTTI, F., Nuove riflessioni sul comando collettivo, cit., p. 147
ss., dopo aver negato con decise osservazioni l’impossibilità di ricondurre la rappresentanza
del sindacato nei confronti della categoria alla rappresentanza di volontà, aveva già puntual-
mente affermato: «il sindacato rappresenta la categoria nel senso che agisce per tutelarne gli
interessi; ma questa è ciò che si chiama la rappresentanza politica: difesa di interessi, non so-
stituzione di volontà» (p. 157). Affermazione, quest’ultima che, sebbene espressa con riferi-
mento alla natura del contratto collettivo, vedeva come premessa di indagine l’indubbia
«equivalenza delle tre fonti del comando collettivo», ovvero del contratto concluso dalle as-
sociazioni rappresentative, della sentenza della magistratura del lavoro e dell’ordinanza della
corporazione.
82 CAPITOLO PRIMO

Riguardo a questo aspetto, difatti, la nozione accreditata di interesse


collettivo presentava ricadute sistematiche di non poco conto.
Così, dunque, nell’interpretare l’art. 17 della legge 563 del 1926, si
rilevava la sussistenza di una deroga al principio comune della relatività
della cosa giudicata previsto all’art. 1351 del codice civile allora vigente.
Ma, ciò che d’altra parte caratterizzava nell’opinione di questa dottrina la
«sentenza collettiva» non era tanto, o solo, l’estensione ultra partes della
sua efficacia, quanto il fatto che detta efficacia investisse una cerchia in-
determinata di soggetti.
Più precisamente, osservava ancora Carnelutti, «il limite dell’impe-
ratività della sentenza collettiva consiste non più nella identità della lite
ma nella identità della categoria» e ciò poiché «la differenza nel risultato
del processo tra il processo individuale e il processo collettivo non è l’an-
titesi tra l’uno e i più, ma tra uno e chiunque, cioè tra il soggetto determi-
nato e il soggetto indeterminato»181.
Questa impostazione, tesa a rimarcare l’astrattezza dell’interesse tu-
telato dalla sentenza collettiva, veniva peraltro sviluppata sino alle sue
estreme conseguenze attribuendo a tale sentenza un’efficacia giuridica
sua propria e distinta da quella comunemente appartenente al provvedi-
mento giurisdizionale dichiarativo.
Se, da un lato, Virgilio Andrioli, ponendosi in linea di continuità
con le osservazioni di Mortara addietro riportate e con riferimento alle
sentenze collettive aventi ad oggetto le c.d. controversie economiche (ov-
vero le controversie sorte per la determinazione delle nuove condizioni
di lavoro), negava risolutamente che tali provvedimenti avessero natura
giurisdizionale e potessero essere ricondotti all’efficacia propria della res
judicata182, dall’altro, Piero Calamandrei riteneva valido tale risultato in-
terpretativo anche in riferimento alle controversie giuridiche, ovvero
aventi ad oggetto l’applicazione dei contratti collettivi o di altre norme
preesistenti183.

181 Così, CARNELUTTI, F., La funzione del processo del lavoro, cit., rispettivamente a p.

133 e 131; ma similmente in Teoria del regolamento, cit., p. 152 ss. e nel Sistema di diritto pro-
cessuale civile, cit., p. 291. Negli stessi termini, anche JAEGER, N., Corso di diritto processuale
del lavoro, cit., p. 154 s.; D’AGOSTINO, G., Il processo collettivo del lavoro, cit., p. 140 ss.
182 ANDRIOLI, V., Le sentenze della Magistratura del Lavoro dal punto di vista processuale,

cit., p. 147 ss., il cui studio, differentemente da quello di Calamandrei a cui ci stiamo per ri-
ferire nel testo, era destinato all’inquadramento delle sole sentenze collettive volte alla risolu-
zione delle controversie c.d. economiche.
183 CALAMANDREI, P., La natura delle decisioni della Magistratura del Lavoro in Italia, cit.,

p. 145. Sul punto, anche per ulteriori riferimenti bibliografici, BORGHESI, D., Contratto collet-
tivo e processo, cit., spec. p. 41 ss.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 83

Si osservava, infatti, che, sebbene la forma dell’atto fosse quello


della sentenza, i provvedimenti che chiudevano il giudizio collettivo di-
vergevano da questa tanto per funzione che per regime di efficacia; e ciò
in virtù del fatto che in essi la pronuncia giudiziale, lungi dall’avere ad
oggetto una regola speciale e concreta con effetti limitati al singolo rap-
porto controverso, conteneva al contrario una norma astratta e generale
volta a disciplinare futuri ed indeterminati rapporti giuridici.
Le sentenze collettive, insomma, non solo con riferimento alle con-
troversie economiche, nelle quali tale fenomeno era ancor più enfatizzato
dall’efficacia costitutiva ed innovativa della pronuncia, ma anche nelle
controversie giuridiche, presentavano «quella forma logica di giudizio
ipotetico» tipicamente propria della legge e tale da qualificare l’efficacia
loro propria come effettivamente «normativa» piuttosto che dichiara-
tiva184.
Più precisamente, peraltro, secondo questa lettura, alla sentenza col-
lettiva doveva essere attribuito un doppio regime di efficacia. Nei con-
fronti dei singoli lavoratori e datori di lavoro, svolgeva – come detto – un
effetto propriamente normativo, ma nei confronti delle parti contraenti,
cioè nei confronti delle associazioni sindacali stipulatrici legittimate al-
l’azione, la sentenza si andava ad imporre come tale, ovvero con l’effica-
cia vincolante sua propria in quanto atto giurisdizionale185.

184 «L’efficacia normativa che queste decisioni esercitano in astratto su tutta la serie dei
rapporti individuali possibili in futuro ma non ancora esistenti, non ha niente a che vedere
colla autorità della cosa giudicata, ma ha al contrario tutti gli effetti che sono propri della
legge: perché se regolare in concreto un rapporto già esistente è proprio del giudice, regolare
in astratto una serie di rapporti non ancora esistenti, ma considerati come possibili nell’avve-
nire, è proprio del legislatore» (così, CALAMANDREI, P., La natura delle decisioni della Magi-
stratura del Lavoro in Italia, cit., p. 145). Come avremo modo di osservare in particolare nel
cap. X dedicato allo studio degli strumenti di tutela degli interessi collettivi dei consumatori
anche la dottrina più recente ha ritenuto opportuno predicare l’efficacia normativa della sen-
tenza inibitoria (cfr. in particolare MARINUCCI, E., Gli effetti della sentenza inibitoria prevista
dall’art. 1469 sexies c.c., in Riv. dir. proc., 2002, p. 216 ss.; ID., Azioni collettive e azioni inibi-
torie da parte delle associazioni dei consumatori, in Riv. dir. proc., 2005, p. 125 ss.), peraltro
– come meglio vedremo – in tale ipotesi la sentenza contiene l’accertamento di un obbligo
attuale che esclude la possibilità di rinvenire l’enunciazione di regole non concrete e non
speciali.
185 Tale ambivalenza rappresentava la trasposizione sul piano processuale della conce-

zione di Santi Romano in merito alla natura del contratto collettivo (cfr. Contratti collettivi di
lavoro e norme giuridiche, cit., p. 27 ss.). L’autorevole giurista, infatti, con magistrale chia-
rezza, posta la completa compatibilità della figura del contratto con il concetto di norma,
prima aveva ritenuto che dal contratto collettivo discendessero norme pubbliche e generali e
poi aveva rilevato come il contratto collettivo valesse come tale solo nei confronti delle asso-
ciazioni stipulanti, che di contro non erano le destinatarie delle norme ivi stabilite.
84 CAPITOLO PRIMO

4. Considerazioni conclusive
Al termine di questa prima fase del nostro lavoro dedicata allo stu-
dio dell’esperienza giuridica dell’interesse collettivo a cavallo tra Otto-
cento e Novecento, prima di procedere innanzi passando all’esame del
successivo dibattito avviatosi dopo l’approvazione della nostra Carta co-
stituzionale, è opportuno evidenziare le questioni di maggior rilievo che
sino ad ora sono emerse.
Già sul piano storico-evolutivo ci sembra interessante notare come
le numerose e preziose indicazioni di metodo e propriamente ricostrut-
tive che ci giungono dall’autorevole dottrina poc’anzi esaminata siano
state assai poco valorizzate dalla riflessione più recente, la quale – a par-
tire dagli anni Settanta in poi – ha visto nel tema della tutela degli inte-
ressi collettivi e diffusi un fenomeno nuovo ed inesplorato, quando in
realtà molte delle problematiche su cui tuttora ci si interroga erano state
già oggetto di studio diverso tempo addietro186.
Nel prosieguo del lavoro su molte di queste questioni avremo più
volte occasione di tornare, per cui è inopportuno che queste siano ora in-
vestite da una profonda riflessione critica; peraltro, non ci si può esone-
rare dal rilevare come già nel periodo storico esaminato in questo primo
capitolo si palesino piuttosto chiaramente tutte le questioni attorno alle
quali si svilupperà l’itinerario tracciato dal dibattito successivo: a) confi-
gurazione strutturale dell’interesse collettivo con annesse ricadute in ter-
mini di titolatità-legittimazione ad agire; b) posizione giuridica dell’ente
esponenziale eventualmente legittimato ed oggetto del giudizio; c) limiti
soggettivi del giudicato.
Per ciò che riguarda il primo punto, sin d’ora emerge un aspetto ti-
pico del dibattito sulla nozione di interesse collettivo, ovvero l’eterno
conflitto che in esso si anima tra individuo e collettività; conflitto da se-
coli al centro della riflessione filosofica e politica della cultura occiden-
tale e che nel nostro ambito di studio si traduce – come ben vedremo più
avanti – nella contrapposizione tra nozione aggregata o unitaria dell’inte-
resse collettivo. Il punto sarà oggetto di ampia riflessione nel prosieguo
del lavoro, ma par certo che sin da questi primi momenti della riflessione
giuridica sul concetto di interesse collettivo si palesi chiaramente l’aspet-

186 Ciò forse è dovuto al marchio ideologico che rimane impresso sulla riflessione rela-
tiva al processo collettivo corporativo. Ma è proprio l’interelazione tra ideologia e strumenti
giuridici a rendere non solo utile ma veramente affascinante lo studio di questo periodo sto-
rico, in quanto lo studioso ha la possibilità di rilevare con nettezza le dinamiche di condizio-
namento sviluppatesi tra idee e strutture normative.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 85

to drammatico della figura, ovvero l’eterno conflitto – noto alle dottrine


filosofiche, oltre che politiche e sociologiche – che in questo si agita tra
individuo e gruppo. L’interesse collettivo mostra il suo aspetto ontologi-
camente bifronte, che – come testimoniano le osservazioni di Mortara e
Redenti – sul piano processuale corrisponde all’alternativa tra legittima-
zione ad agire in via associativa o in via individuale.
Sotto questo profilo sono illuminanti le riflessioni di Cesarini Sforza
laddove indica il bisogno di «riflettere alla differenza che corre tra il con-
cepire una cosa come parte di un tutto unitario, e il concepirla come se-
parata dal tutto. La differenza è essenziale. Concepire gli individui come
parti di un tutto equivale a concepirli nella loro unificazione entro il
tutto. Ma se, invece, dal tutto si staccano le parti cioè gli individui, e cia-
scuno di essi viene considerato fuori dal tutto, quest’ultimo scompare.
[…] Ciò significa che noi non possiamo pensare contemporaneamente
l’individuo nella sua singolarità e come parte del tutto»187.
O l’interesse collettivo è – insomma – un quid unitario da intendersi
come separato ed autonomo rispetto all’interesse individuale che in esso
viene pertanto assorbito o è l’interesse individuale a prevalere sul collet-
tivo privandolo di autonomia concettuale.
In questo periodo storico diversi fattori premono sulle coscienze a
vantaggio della prima configurazione; e ciò sebbene all’interno di im-
postazioni definitorie non sempre pienamente volute o scevre di con-
traddizioni.
La concezione unitaria dell’interesse collettivo è opzione concet-
tuale estremamente utile nell’elaborazione del contratto collettivo come
atto complesso avanzata da Giuseppe Messina e a ciò consegue un’ac-
centuazione delle tensioni solidaristiche che pervadono il collettivo, non-
ché una concezione tendenzialmente astratta ed oggettiva dello stesso.
Quest’ultima concezione è successivamente favorita non solo dalle
innegabili premesse ideologiche e giuridiche che saranno proprie dell’or-
dinamento corporativo, ma anche dal fatto che gli studiosi si riferiscono
sempre a problematiche relative all’interpretazione, applicazione, crea-
zione, ecc. di regole contrattuali collettive; ovvero di regole volte a com-
porre in via astratta il conflitto di cui è parte l’interesse collettivo tipiz-
zato dalla norma contrattuale188.
L’interesse collettivo appare in questa veste già determinato e per-
fettamente oggettivato, sicché può ben esser percepito come «qualcosa

187 CESARINI SFORZA, Studi sul concetto di interesse generale, cit., p. 128 s.
188 Sulla distinzione tra interesse concreto ed interesse astratto, v. infra, cap. IV.
86 CAPITOLO PRIMO

esistente di per sé e perciò indipendente dai variabili criteri e gusti indi-


viduali»; realizzandosi, così, la «trasformazione dell’interesse in una spe-
cie di entità oggettiva, librantesi sopra le valutazioni dei singoli»189.
Quanto ora detto offre la spiegazione delle apparenti contraddizioni
che si ritrovano in Carnelutti, che, se, da un lato, accentua la natura ti-
pica dell’interesse collettivo sostenendo che esso «non appartiene a nes-
suno»190, dall’altro, risolutamente afferma che «tutto quello che si è detto
per dimostrare che esiste un interesse di categoria distinto dall’interesse
dei singoli membri di questo […] appartiene all’ordine delle illusioni»191.
E non è un caso, quindi, che proprio la posizione giuridica del sin-
dacato legittimato ad agire nel processo collettivo corporativo per la tu-
tela di un interesse sostanziale di incerta paternità, per un verso, porti
alla critica dell’orientamento teso a ricostruire la posizione dell’associa-
zione in termini di diritto soggettivo e, dall’altro, rappresenti un ostacolo
ricostruttivo non agevolmente superabile tanto per le opinioni limitatesi
al riconoscimento in capo all’associazione della qualità di parte in senso
formale quanto per quelle volte a intravedere nel sindacato un ente «por-
tatore» dell’interesse sulla falsa riga di ciò che avviene nel fenomeno
della rappresentanza politica degli interessi192.
Indipendentemente dalle difficoltà di determinazione del concetto
di interesse collettivo specie sotto il profilo della titolarità dello stesso e
dalle assolute incertezze che gravano sulla qualificazione dogmatica della
posizione giuridica da attribuire all’ente esponenziale legittimato ad
agire, resta comunque ferma l’importanza centrale che sotto il profilo del
metodo assume l’esatta determinazione dell’oggetto del giudizio.
Questo è un punto la cui centralità – come vedremo – non è tuttora
adeguatamente acquisita dalla dottrina contemporanea la quale troppo
frequentemente – specie quando è il momento di deteminare i rapporti
tra diversi giudizi193 – vede nell’interesse collettivo uno strumento di let-
tura del fenomeno giuridico in grado di assorbire ogni altro profilo di ri-
flessione.
189 CESARINI SFORZA, W., Studi sul concetto d’interesse generale, cit., p. 134.
190 CARNELUTTI, F., Teoria del regolamento, cit., p. 140.
191 CARNELUTTI, F., La funzione del processo del lavoro, cit., p. 117.
192 Il termine «portatore» riceve impiego, ad esempio, in CARNELUTTI, F., Teoria del re-

golamento collettivo, cit., p. 139; e in ROVELLI, F., La legge sulla disciplina giuridica dei rapporti
collettivi di lavoro, p. 301.
193 Si prenda come esempio il rapporto tra l’azione di repressione della condotta anti-

sindacale e l’azione individuale del singolo lavoratore o il rapporto tra l’azione a tutela degli
interessi collettivi dei consumatori e le azioni che al contrario spettano esclusivamente loro
(cfr. infra, cap. VII e cap. X).
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA PRE-COSTITUZIONALE 87

Fatto sta che l’itinerario sino ad ora esaminato chiaramente dimo-


stra, da un lato, l’assoluta imponderabilità di considerazioni impostate
sul piano meramente funzionale e, dall’altro, la chiarezza che viceversa
interviene allorché l’attenzione sia posta sui profili oggettivi del giudizio.
Si pensi, ad esempio, al dibattito relativo alla riforma del processo
probivirale; in cui la distinzione tra controversie collettive e controversie
individuali appariva pressoché impossibile se non ancorata all’esatta de-
terminazione dell’oggetto del giudizio che appunto per primo Redenti
chiariva essere la norma del contratto collettivo di lavoro colta ancor
prima o indipendentemente dalla singola controversia individuale.
Questione che – come visto poc’anzi – viene ripresa ed ulterior-
mente sviluppata dalla dottrina successiva che su tali basi elabora una
nozione di controversia giurisdizionale collettiva volta a tutelare l’«inte-
resse esemplare» appartenente al «chiunque» si trovi a far parte della ca-
tegoria194, o ancor più dalla dottrina che, valorizzando in termini più pro-
nunciati la particolare natura dell’oggetto del giudizio, riconduce l’atti-
vità giudiziale espletata alla produzione normativa piuttosto che
all’attuazione delle regole preesistenti del diritto obiettivo e alla tutela
degli interessi a queste riconnessi.
Nei prossimi due capitoli proseguiremo il nostro itinerario di studio
cercando di prestare attenzione proprio alle questioni indicate nelle con-
siderazioni poste a chiusura del presente capitolo ed in particolare alla
configurazione formale dell’interesse collettivo, nonché all’esatta deter-
minazione dell’oggetto dei giudizi volti a tutelarlo.

194 Su quest’aspetto, v. retro, § 3.2.2.


CAPITOLO SECONDO

LE VICENDE GIURIDICHE DELL’INTERESSE COLLETTIVO


NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE
SINO ALL’INIZIO DEGLI ANNI SETTANTA

SOMMARIO: 1. Considerazioni introduttive. – 2. L’interesse collettivo nella Costituzione


repubblicana. – 3. «La Costituzione inattuata» e i rapporti tra interessi collettivi e
dottrina. – 4. La nozione di interesse collettivo nella dottrina giuslavorista post-co-
stituzionale. – 4.1. La nozione di interesse collettivo secondo Francesco Santoro
Passarelli. – 4.2. L’interesse collettivo come «combinazione» o «sintesi» degli inte-
ressi individuali. – 5. Altri studi sulla nozione di interesse collettivo. – 6. Interessi
collettivi e processo: il giudizio di repressione della concorrenza sleale. – 6.1. Corsi
e ricorsi storici: la sentenza della Corte di cassazione n. 171 del 5 febbraio 1948. –
6.2. Le diverse tesi sulla natura del giudizio di repressione della concorrenza sleale
ex art. 2598 c.c.: tesi «soggettive» e tesi «oggettive». – 6.3. La natura dell’azione
collettiva ex art. 2601 c.c. per le tesi «soggettive» dell’illecito. – 6.4. La natura del-
l’azione collettiva ex art. 2601 c.c. per le tesi «oggettive» dell’illecito. – 7. Consi-
derazioni conclusive.

1. Considerazioni introduttive
Il profilo storico delle vicende giuridiche dell’interesse collettivo dal
finire dell’Ottocento alla legislazione fascista mostra con nitidezza come
la spiegazione della comparsa e del tentativo di affermazione giuridica
della nozione debba essere ricercata in una risposta di adeguamento del
sistema ad una nuova categoria di bisogni ed ancor più al profilarsi di
una nuova dimensione dell’individuo all’interno dell’ordinamento.
D’altra parte, sebbene la ragionevole proiezione in avanti di tale li-
nea evolutiva dovrebbe indurre ad attendersi – nel passaggio dalla legi-
slazione fascista alla nuova fase costituzionale – un momento di ulteriore
maturazione dell’itinerario sinora tracciato, al contrario il periodo che va
dall’approvazione della Costituzione agli inizi degli anni Settanta si pa-
lesa fondamentalmente come un momento preparatorio di quello suc-
cessivo.
Il tema della tutela giuridica e giurisdizionale degli interessi collettivi
continua, infatti, a crescere fecondando essenzialmente motivi che già gli
90 CAPITOLO SECONDO

appartenevano nelle fasi anteriori, sicché – in effetti – per riscontrare una


reale accelerazione nello sviluppo della tematica occorre attendere il rin-
novarsi della sensibilità giuridica che avrà luogo qualche anno più avanti.
Ciò non toglie, peraltro, che anche all’interno di questo segmento
del percorso di affrancazione dal pregiuridico del concetto di interesse
collettivo sia dato rinvenire significativi elementi di riflessione in grado di
arricchire la nostra ricerca tanto sul piano storico-evolutivo, quanto sul
piano più propriamente speculativo.
Come avremo occasione di constatare, infatti, proprio sotto que-
st’ultimo profilo indicato sarà possibile individuare sin d’ora le due prin-
cipali questioni ricostruttive che gravano sul tema oggetto della nostra ri-
cerca impedendo che la tutela degli interessi sovraindividuali possa rag-
giungere un livello di effettività che al contrario essa merita.

2. L’interesse collettivo nella Costituzione repubblicana


Naturalmente il primo passo che può essere compiuto per avviarci
lungo questa ulteriore frazione del nostro percorso è verificare prelimi-
narmente il rapporto – in termini di riconoscimento ovviamente – che in-
tercorre tra interesse collettivo e testo della Costituzione. Così proce-
dendo, però, ovvero conducendo un esame propriamente testuale della
nostra Carta costituzionale non si conseguono risultati effettivamente ap-
paganti.
La formula «interesse collettivo», infatti, si presenta solo in riferi-
mento al diritto alla salute che viene appunto ad essere qualificato all’art.
32 anche come «interesse della collettività». Frequente, d’altro canto, è il
rinvio all’«interesse generale»; richiamato quest’ultimo all’art. 34, in ma-
teria di libertà di emigrazione, all’art. 42, in materia di espropriazione, al-
l’art. 43, in materia di servizi pubblici essenziali, di fonti di energia e si-
tuazioni di monopolio, all’art. 82, sul potere di inchiesta di ciascuna Ca-
mera ed, in materia di enti pubblici territoriali, all’art. 118. Ancor più
frequente è poi il riferimento al «sociale»; termine, quest’ultimo, che si
ritrova nel testo costituzionale all’art. 2, per ben tre volte all’art. 3 e, più
avanti, agli artt. 30, 38, 41, 42, 45, 46, 59, 99, 117 e 119.
L’estrema ampiezza semantica di tali formule lessicali, nonché la
loro eterogenea collocazione all’interno del testo costituzionale, impone
– d’altra parte – di accogliere una prospettiva di studio più selettiva.
In questo senso, ad esempio, si è orientata l’autorevole dottrina che,
lungo percorsi di studio quanto meno in parte conformi a quella ora se-
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 91

guita1, proprio col rimarcare la genericità delle formule or ora menzio-


nate rispetto al concetto proprio di interesse collettivo, ha indicato quale
direttiva di metodo idonea a far emergere l’apprezzamento superindivi-
duale degli interessi da parte della Costituzione il contrapporre la di-
mensione «collettiva» della persona con la dimensione puramente «indi-
viduale» della stessa2. Procedendo lungo questa direttrice, quindi, il rife-
rimento va in primo luogo rivolto all’art. 2, laddove «la Repubblica
riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia
nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità». Ed in questa
prospettiva andrebbero, quindi, rimarcate le disposizioni costituzionali
che colgono la dimensione sociale e collettiva dell’uomo nella tutela e nel
riconoscimento delle «collettività intermedie»3; quali ad esempio le auto-

1 CESARINI SFORZA, W., Gli interessi collettivi e la Costituzione, in Dir. lav., 1964, I,

p. 47 ss.
2 CESARINI SFORZA, W., Gli interessi collettivi e la Costituzione, cit., p. 48, che rileva

come l’«individuo» non sia mai nominato dal testo costituzionale.


3 La letteratura in materia di «formazioni sociali» è assai ampia e si snoda attraverso va-

rie direttrici, quali l’individuazione delle formazioni sociali costituzionalmente garantite,


quella relativa alla determinazione del ruolo delle formazioni sociali come strumento di svi-
luppo della persona, ed infine quella dei rapporti tra persona e formazioni sociali specie sotto
il profilo della tutela della prima nei confronti della seconda. Su queste problematiche, v.,
senza pretesa di completezza, BARILE, P., Associazione: I) Associazione (diritto di), in Enc. dir.,
III, Milano, 1958, p. 837 ss.; RESCIGNO, P., Le società intermedie, in Il mulino, 1958, p. 3 ss.;
in Persona, società intermedie e Stato, Roma, 1958, p. 50 ss. (ed ora in Persona e comunità,
Saggi di diritto privato, 1987, rist., Padova, p. 29 ss.); MORTATI, C., La persona, lo Stato e le co-
munità intermedie, Torino, 1959; LOMBARDI, G., Potere privato e diritti fondamentali, I, To-
rino, 1970; RESCIGNO, P., La tutela della personalità nella famiglia, nella scuola, nelle associa-
zioni, in AA.VV., Tutela della personalità nelle formazioni sociali, Perugia, 1972; BARBERA, A.,
Commento all’art. 2 Cost., in Commentario della Costituzione, Principi fondamentali, a cura di
G. Branca, Bologna-Roma, 1975, p. 50 ss.; BOBBIO, N., Libertà fondamentali e formazioni so-
ciali, Introduzione storica, in Pol. dir., 1975, p. 431 ss.; JEMOLO, A.C., Lo Stato, i gruppi, gli in-
dividui, in Aspetti e tendenze del diritto costituzionale, Scritti in onore di Costantino Mortati, I,
Milano, 1977, p. 183 ss.; PACE, A., Commento all’art. 18 Cost., in Commentario della Costitu-
zione, Rapporti civili, a cura di G. Branca, Bologna-Roma, 1977, p. 191 ss.; MORTATI, C., Note
introduttive ad uno studio sulle garanzie dei diritti dei singoli nelle formazioni sociali, in Studi
in onore di Salvatore Pugliatti, III, Diritto pubblico, Milano, 1978, p. 1563 ss.; PIZZORUSSO, A.,
Stato, cittadino, formazioni sociali: introduzione al diritto pubblico, Bologna, 1979; BUONCRI-
STIANO, M., Profili della tutela civile contro i poteri privati, Padova, 1986; ROSSI, E., Le forma-
zioni sociali nella Costituzione italiana, Padova, 1989; D’ALESSIO, Commento all’art. 2 Cost., in
Commentario breve alla Costituzione, a cura di V. Crisafulli e L. Paladin, Padova, 1990, p. 10
s.; PEDRAZZA GORLERO, M., Libertà costituzionali e democrazia interna nelle formazioni sociali,
in Dir. e soc., 1992, p. 257 ss.; RESCIGNO, P., Le formazioni sociali intermedie, in Riv. dir. civ.,
1998, I, p. 301 ss.; LEVI, G., Le formazioni sociali, Milano, 1999. Da ultimo, v. ancora ROSSI,
E., Commento all’art. 2 Cost., in Commentario alla Costituzione, I, Milano, 2006, p. 38 ss.
92 CAPITOLO SECONDO

nomie locali (art. 5), le minoranze linguistiche (art. 6), le confessioni e le


associazioni religiose (artt. 8 e 20), le libere associazioni di cittadini (art.
18), la famiglia (art. 29), la scuola (art. 34); le società mutue cooperative
(art. 45), i partiti politici (art. 49), e soprattutto le organizzazioni sinda-
cali (art. 39); ambito, quest’ultimo, in cui da subito la dottrina ha rilevato
la sede normativa – assieme con il seguente articolo in materia di scio-
pero – in cui massimamente le garanzie costituzionali si presentano ri-
volte alla tutela di interessi collettivi4.
D’altra parte, pur procedendo in questo senso, non si aprono sce-
nari di riflessione particolarmente suggestivi in ordine agli obiettivi della
nostra ricerca; e ciò, forse, in ragione del fatto che tale direttrice di stu-
dio postula una contrapposizione tra due distinte modalità di apprezza-
mento del soggetto che non sembra corrispondere alla dimensione entro
cui viene ad essere accolto l’uomo dal dettato costituzionale; cosa peral-
tro dimostrata dalla circostanza che di «interesse individuale» non si
parla mai e che l’«interesse collettivo» è presente solo nel fugace cenno
poc’anzi riferito. Al contrario i tre principi fondamentali a cui si ispira
l’architettura costituzionale, ovvero il principio personalistico, democra-
tico e pluralistico, tendono a dare un’immagine assolutamente integrata
ed armonizzante – piuttosto che contrapposta e divaricante – delle due
dimensioni dell’uomo poc’anzi indicate; ed in ciò il concetto di parteci-
pazione – previsto tanto in sede di articolo 3, al 2° comma, quanto nel già
citato art. 2, proprio laddove le formazioni sociali sono assunte come
luogo di svolgimento della personalità – si pone come momento di sutura

4 In questo senso, v. significativamente CESARINI SFORZA, W., Gli interessi collettivi e la


Costituzione, cit., passim, ma anche CHIARELLI, G., Gli interessi collettivi e la Costituzione, in
Dir. lav., 1966, I, p. 3 ss., i cui contributi, alla ricerca delle forme di tutela degli interessi col-
lettivi apprestate all’interno del dettato costituzionale, concentrano l’indagine, nella sostanza
solo sugli artt. 39 e 40 Cost. Sulle connessioni tra interesse collettivo e libertà sindacale ex art.
39 Cost., v. soprattutto GIUGNI, G., Commento all’art. 39 Cost., in Commentario della Costi-
tuzione, Rapporti economici, I, a cura di G. Branca, Bologna-Roma, 1979, p. 257 ss., spec.
266; ma sul punto torneremo ampliamente infra, in materia di procedimento per la repres-
sione della condotta antisindacale, ovvero nel cap. VII. Va però detto che la dottrina si è in-
teressata al rapporto tra interessi collettivi e Costituzione in particolar modo a partire dagli
anni Settanta in poi ed in tale contesto la dimensione sovraindividuale degli interessi ivi tute-
lati – di regola strettamente connessa anche con il tenore non patrimoniale degli stessi – è
stata rimarcata – sebbene con diversi accenti ed esiti – da quasi tutti gli studiosi intervenuti
sul punto. Più nello specifico, v. RECCHIA, G., Considerazioni sulla tutela degli interessi diffusi
nella Costituzione, in La tutela degli interessi diffusi nel diritto comparato con particolare ri-
guardo alla protezione dell’ambiente e dei consumatori (Atti del convegno di Salerno, 22-25
maggio 1975), Milano, 1976, p. 27 ss.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 93

tra le due possibili proiezioni della persona. Non casualmente, difatti,


come avremo occasione di rilevare nel prossimo capitolo, proprio nell’i-
stanza partecipativa la dottrina dedicatasi allo studio della nostra tema-
tica a partire dagli anni Settanta in poi ha ritenuto opportuno individuare
uno dei fondamenti costituzionali primari per promuovere l’introduzione
e l’ampliamento degli strumenti di tutela giurisdizionale degli interessi
collettivi.
Va peraltro detto che la prospettiva di studio che anima questo la-
voro induce ad un approccio ancor più selettivo; appunto intento a veri-
ficare quale sia lo specifico rapporto tra interesse collettivo e tutela giuri-
sdizionale. Per dirla con altre parole, sembrerebbe particolarmente op-
portuno constatare in quale misura l’interesse collettivo possa essere
predicato – alla luce del dettato costituzionale – in termini di situazione
giuridica sostanziale bisognosa di tutela.
Ma giungendo su questo piano di studio l’unico riferimento pre-
sente è il già citato art. 32 Cost., laddove la tutela della salute viene ad es-
sere qualificata non solo come «fondamentale diritto dell’individuo», ma
anche come «interesse della collettività».
Nessuna apertura, poi, è dato riscontrare nella norma che più delle
altre attrae le nostre attenzioni, ovvero la norma che riconosce la garan-
zia costituzionale dell’azionabilità in giudizio delle situazioni giuridiche
sostanziali: quell’art. 24 della Costituzione che pone l’azione – e con essa
la tutela giurisdizionale – al servizio dei diritti soggettivi e degli interessi
legittimi.
Autorevole dottrina, riguardo l’impalcatura giuridico-concettuale
che caratterizza la nostra Costituzione, ha ritenuto opportuno porre in ri-
salto la sussistenza di una «contraddizione […] fra l’ideologia dei costi-
tuenti e la loro cultura giuridica, fra un ispirazione ideologica che supe-
rava la vecchia concezione liberale dello Stato e una cultura giuridica an-
cora pienamente liberale, fra un’ispirazione ideologica e politica animata
da volontà di futuro e una cultura giuridica innestata su una malcelata
nostalgia della grande tradizione della scienza giuridica prussiana»5; con-

5 BARBERA, A., Commento all’art. 2 Cost., cit., p. 60, che sottolinea come, d’altra parte,

dietro le posizioni dei costituenti vi fossero «posizioni culturali sviluppatesi dopo la crisi del-
l’ideologia liberale: le elaborazioni del cattolicesimo sociale francese (e soprattutto di Mari-
tain e Mounier), le elaborazioni del corporativismo cattolico italiano (da Toniolo a Murri), il
socialismo tecnocratico e liberale di Beveridge, il mazzinianesimo, la riscoperta del valore uni-
versale delle libertà borghesi da parte della cultura marxista, la formazione crociana di diri-
genti comunisti, le lezioni sulla libertà di Gaetano Salvemini e Guido De Ruggiero». Si sotto-
linea anche come «le due grandi correnti culturali, cattolica e marxista, che hanno dominato
94 CAPITOLO SECONDO

traddizione che avrebbe favorito il perpetuarsi di una propensione cultu-


rale ancora incentrata sulla dialettica Stato-individuo e conseguente-
mente tributaria della «dottrina della libertà come diritti pubblici sog-
gettivi» e altresì preoccupata «di dare ai diritti di libertà strutture dog-
matiche […] analoghe al diritto di proprietà, inteso […] come
espressione massima dei diritti soggettivi se non come schema generale
dello stesso diritto»6.
È difficile negare che la lettura proposta, al di là di un possibile giu-
dizio esteso a tutta l’impalcatura costituzionale, non possa essere signifi-
cativamente accostata a quanto previsto nel testo del primo comma del-
l’art. 24 Cost.
In quest’ultimo il collegamento strumentale del diritto di azione al
diritto soggettivo e all’interesse legittimo può – sotto un certo profilo –
essere letto proprio come un residuo di una concezione di impronta in-
dividualistica dei rapporti giuridici secondo la quale l’individuo, posto al
centro del sistema, è contrapposto, da un lato, ad altri individui (conce-
piti come solito nella loro dimensione isolata ed astratta) e, dall’altro, allo
Stato. Il rapporto dialettico emergente sarebbe pertanto quello indivi-
duo-individuo o individuo-Stato.

la Costituente rinunziarono purtroppo a rinvenire un comune terreno di intesa che riflettesse


originalmente le rispettive posizioni; il terreno di intesa che si troverà non è certo il frutto, nel
settore delle libertà, di un compromesso fra le due posizioni: è piuttosto il frutto del comune
convergere verso le antiche e rassicuranti posizioni liberali, opportunamente aggiornate. Tra
l’altro, dietro i Costituenti stava anche una comune cultura giuridica liberale frenante e de-
viante; quella cultura, la quale, appunto, si era espressa attraverso l’assimilazione, da parte sia
di giuristi che di politici del costituzionalismo francese (per il tramite soprattutto di Orlando)
e tedesco (per il tramite soprattutto di Ranelletti). Dal primo era stata assimilata la abbaci-
nante fiducia nella legge, quale strumento principe di garanzia delle libertà; dal secondo l’in-
genua fiducia nella impalcatura dei diritti pubblici subiettivi, quale sicuro e robusto argine
nei confronti del prepotere statale». Similmente, GHISALBERTI, C., Storia costituzionale d’Italia
1848/1948, Bari, 1997, p. 410 ss., per il quale «malgrado il rifiuto della tradizione liberale e
la contestazione degli schemi statutari da parte delle forze politiche […] la Costituente volle
e seppe salvare il principio della continuità dello Stato». «Tale continuità – si aggiunge – ap-
parve fondata sulla visione della Resistenza come di un secondo Risorgimento»; così, «sul
piano contenutistico […] la costituzione repubblicana elaborata dall’assemblea costituente fi-
niva con l’apparire nella linea di svolgimento e di sviluppo di quel costituzionalismo liberale
nato nel Risorgimento». Con il risultato che «le novità totali o parziali introdotte dalla costi-
tuzione repubblicana nel nostro diritto pubblico apparvero quasi immediatamente come il
completamento e il perfezionamento degli istituti essenziali sui quali si era venuto costruendo
e sviluppando l’apparato statale italiano […]».
6 Per approfondimenti sul rapporto tra modelli costituzionali e cultura giuridica v. il vo-

lume collettaneo Scelte della Costituente e cultura giuridica, I, Costituzione Italiana e modelli
stranieri, a cura di U. De Siervo, Bologna, 1980.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 95

Questa prospettiva sembra essere anche confermata dal dibattito,


svoltosi in sede di Assemblea costituente, attorno alla formulazione del-
l’art. 19 del Progetto di Costituzione7 e provocato da Codacci Pisanelli
nella seduta pomeridiana del 28 marzo del 19478. Questi, infatti, rimar-
cando l’essenzialità della distinzione tra interessi giuridicamente rilevanti
(ed in quanto tali tutelabili in via giurisdizionale) e interessi giuridica-
mente irrilevanti (e quindi non azionabili in giudizio), evidenziò l’oppor-
tunità di modificare l’art. 19 del Progetto, prevedendo una formulazione
più lata, secondo la quale l’articolo citato avrebbe dovuto disporre che
«tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi
giuridicamente protetti».
La tesi dell’Autore ora indicato puntava a richiamare l’attenzione
dei Costituenti sull’esistenza di ipotesi – sempre più frequenti – di inte-
ressi pur giuridicamente rilevanti ma ciononostante non riconducibili alla
figura del diritto soggettivo. Se, difatti, l’interesse legittimo era espres-
sione di un primo ampliamento della tutela giurisdizionale degli interessi
dell’uomo nei confronti del potere della pubblica amministrazione, d’al-
tra parte, le più recenti esigenze di tutela parimenti indicavano interessi
sostanziali sempre più bisognosi di protezione giuridica e con significa-
tive affinità strutturali con l’interesse legittimo di diritto amministrativo.
Esemplificazioni di questo fenomeno venivano indicate nei poteri di im-
pugnativa negoziale rimessi a «coloro che ne abbiano interesse», oppure
nella figura dell’abuso del diritto, se non anche nel divieto di atti emu-
lativi.
In altre parole si richiamava l’attenzione sulla mancata esaustività
della formula «diritto soggettivo», dovendosi al contrario estendere la ga-
ranzia costituzionale del diritto di azione anche agli interessi meritevoli
di tutela non riconducibili a tale contenitore classificatorio.
D’altra parte, come lo stesso attuale disposto del primo comma del-
l’art. 24 sta tuttora a dimostrare, il suggerimento avanzato da Codacci Pi-

7 Sul punto, v. COMOGLIO, L.P., Commento all’art. 24 Cost., in Commentario della Co-
stituzione, Rapporti civili, a cura di G. Branca, Bologna-Roma, 1981, p. 1 ss., ma spec. p. 18
ss.; ID., La garanzia costituzionale dell’azione ed il processo civile, Padova, 1970, p. 105 ss.; per
il Progetto di Costituzione v. il Commentario sistematico alla Costituzione italiana, I, Firenze,
1950, a cura di P. Calamandrei e A. Levi, p. XI ss.
8 Atti dell’Assemblea costituente, seduta pomeridiana di venerdì 28 marzo 1947, in La

Costituzione della Repubblica nei lavori preparatori dell’Assemblea Costituente, I, Roma, 1970,
p. 721 ss. Sul ruolo di Codacci Pisanelli nella formazione della nostra Carta fondamentale, v.
WOJETEK PANKIEWICZ, A., Codacci Pisanelli e la Costituente, Napoli, 1995.
96 CAPITOLO SECONDO

sanelli – sebbene accolto da taluni esponenti dell’Assemblea9 – venne co-


munque respinto10.
Ma l’interesse che tuttora riveste l’episodio appena richiamato non
sta tanto – o solo – nel suo esito conclusivo, quanto nella circostanza che
tramite le parole del giurista romano, la tematica della c.d. «crisi» del di-
ritto soggettivo – sulla quale avremo occasione di ritornare ed entro cui
è ben possibile ricondurre la stessa domanda di tutela degli interessi su-
perindividuali – lasciava un segno anche sul percorso di elaborazione
della norma fondativa dei principi che tuttora governano i rapporti tra
diritto e processo nel nostro ordinamento.
In altri termini, proprio l’episodio or ora riportato potrebbe indurre
a rilevare nel superamento della prospettiva indicata da Codacci Pisanelli
la riaffermazione in sede di art. 24 Cost. di quella concezione individua-
listica tradizionale, a cui poc’anzi ci si riferiva, effettivamente antitetica,
oltre che ostativa, al riconoscimento dell’interesse collettivo quale situa-
zione giuridica tutelata.
Posto, peraltro, che un interrogativo di tal fatta potrà essere convin-
centemente sciolto solo in uno stadio più avanzato del nostro lavoro, va
sin d’ora detto che se si propendesse per la lettura ora indicata, si incor-
rerebbe in un errore interpretativo di particolare gravità.
9 Il suggerimento fu accolto in seguito, nella seduta antimeridiana del 15 aprile del 1947,
dall’on. Domenidò, che, sulla scia di Codacci Pisanelli, propose anch’egli di modificare l’art.
19 del progetto, ritenendo di doversi sostituire le parole «diritti e interessi legittimi» con «di-
ritti e interessi» o, come già proposto da Codacci Pisanelli, con «diritti e interessi giuridica-
mente protetti»; cfr. Atti dell’Assemblea costituente, seduta antimeridiana di martedì 15 aprile
1947, in La Costituzione della Repubblica nei lavori preparatori dell’Assemblea Costituente, cit.,
p. 888 ss. Va peraltro ricordato che lo stesso Calamandrei, riprendendo riflessioni già emerse
nel noto saggio su La relatività del concetto di azione (in Riv. dir. proc., I, 1939, p. 22 ss., ora in
Opere giuridiche, I, Napoli, 1965, p. 427 ss.), osservava nel suo intervento nella Seduta pome-
ridiana di giovedì 9 gennaio 1947 (in La Costituzione della Repubblica nei lavori preparatori del-
l’Assemblea Costituente, VIII, Commissione per la Costituzione, Seconda Sottocommissione. Se-
conda Sezione, Roma, 1971, p. 1985) quanto segue : «è difficilissimo capire esattamente dove
finisca il compito della magistratura ordinaria e dove cominci quello delle Sezioni Giurisdizio-
nali del Consiglio di Stato. La differenza tra diritto soggettivo ed interesse legittimo va diven-
tando sempre più capillare e sottile. Una differenza sostanziale vi poteva essere quando vi era
una netta distinzione tra il diritto pubblico ed il diritto privato; ma quando, come avviene at-
tualmente in una quantità sempre maggiore di rapporti, gli istituti del diritto pubblico si vanno
rivestendo di carattere privato e in istituti che erano prima di puro interesse privato si va sem-
pre più infiltrando l’interesse collettivo, riesce difficilissimo vedere fin dove arrivi il diritto sog-
gettivo e dove invece cominci l’interesse occasionalmente protetto».
10 V. la secca replica di Tupini, in Atti dell’Assemblea costituente, seduta antimeridiana
di martedì 15 aprile 1947, in La Costituzione della Repubblica nei lavori preparatori dell’As-
semblea Costituente, cit., p. 892: «L’innovazione proposta […] pecca di imprudenza e le av-
venture nel campo del diritto sono sempre da evitare».
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 97

La conferma giunge proprio dall’intervento di Codacci Pisanelli.


Se tale intervento, infatti, da un certo punto di vista può essere in-
teso come un’occasione mancata in ordine all’inserimento di una formula
più ampia che presumibilmente avrebbe potuto favorire il riconosci-
mento e la tutela degli interessi sovraindividuali, d’altra parte, è altret-
tanto agevole – oltre che maggiormente corretto – rilevare nelle parole di
Codacci Pisanelli quella stessa ingiustificatamente rigida impostazione
dogmatica che qualche anno più avanti avrebbe condotto gran parte
della dottrina a sostenere la non riconducibilità degli interessi collettivi
alle figure concettuali tradizionalmente impiegate nell’opera di sistema-
zione del nostro ordinamento.
Senza ampliare il discorso a riflessioni critico-ricostruttive che se-
guiranno nei capitoli a venire11, basti al momento osservare come la po-
sizione di Codacci Pisanelli possa essere valutata come «progressista»
solo in un senso apparente. Nel rimarcare, infatti, la non riconducibilità
di talune tipologie di interessi sostanziali – pur meritevoli di tutela – al
concetto di diritto soggettivo andava riaffermandosi una concezione di
impronta tipicamente proprietaria del concetto richiamato12, che, pro-
prio nell’escludere la tutelabilità di esigenze sociali diverse, imponeva la
creazione di figure giuridiche nuove.
In altri termini, l’errore insito nella prospettiva indicata dal Costi-
tuente era quello di riferire il concetto di diritto soggettivo non ad una
realtà tecnico-giuridica idonea ad adeguarsi – in quanto categoria ordi-
nante apicale del sistema – ai diversi contenuti di tutela di volta in volta
promossi dall’ordinamento, ma a contenuti di tutela specifici e storica-
mente determinati.
Come meglio vedremo più avanti, invece, la strada più corretta da
seguire – ancor più in forza di quanto disposto dall’art. 24 Cost. – è ve-
dere nella formula «diritto soggettivo» l’indicazione di un contenitore
classificatorio in grado di accogliere ogni tipologia di interessi giuridica-
mente rilevanti in relazione ai diversi contenuti che questi possono di
volta in volta assumere13; contenuti che appunto vanno tratti da tutte le

11 Cfr. in particolare i capp. IV-VI.


12 Ciò è palese nel riferimento agli atti emulativi, all’abuso del diritto e all’interesse le-
gittimo di diritto privato; figure giuridiche che trovano tutte la loro ragion d’essere in una
concezione del diritto soggettivo come posizione attiva di libertà, la quale entra immediata-
mente in crisi ogni qual volta si trovi innanzi a fenomeni giuridici diversi quali – senza andar
troppo lontano – gli stessi diritti di credito. Sul punto, v. infra, cap. V.
13 Sulla opportunità di leggere in senso estensivo le formule inserite nel primo comma

dell’art. 24 Cost., v., per tutti, ancora COMOGLIO, L.P., La garanzia costituzionale dell’azione ed
98 CAPITOLO SECONDO

fonti di diritto idonee a darvi consistenza, tra cui in primo luogo la stessa
Costituzione, ed anche – ovviamente – laddove tali contenuti testimo-
niano la dimensione ultra-individuale dell’interesse che viene ad assu-
mere prevalenza nella regolamentazione giuridica del conflitto di aspi-
razioni14.

3. «La Costituzione inattuata» e i rapporti tra interessi collettivi e dot-


trina
Esaminato – seppur per brevi cenni preliminari – il rapporto tra in-
teressi collettivi e Carta costituzionale, un’eccellente rappresentazione
dei tratti storico-evolutivi tipici del dibattito dottrinale svoltosi durante il
periodo ora in esame ci è offerta dalle riflessioni che due insigni perso-
nalità della stessa Assemblea costituente svolgevano di lì a breve circa la
concreta incidenza del nuovo corso ordinamentale sulle istituzioni civili e
politiche del nostro Paese.

il processo civile, cit., p. 107; e soprattutto ID., Commento all’art. 24 Cost., cit., p. 18 ss., in cui
si afferma che la formulazione dell’articolo 24 «si presta agevolmente ad un’operazione ri-
duttiva, la quale, anche nell’ottica costituzionale, al diritto soggettivo perfetto tende a con-
trapporre, o ad affiancare, l’interesse legittimo in senso proprio», ma «ad un’analisi meno su-
perficiale non sfugge, però, che il vero significato, “innovatore” e funzionale, della norma è
dato non tanto (o non soltanto) dal fatto di consacrare solennemente nella Costituzione una
distinzione subiettiva di fondamentale rilievo nell’evoluzione storica delle guarentigie indivi-
duali, quanto piuttosto dall’esigenza di offrire un’efficace “copertura” garantistica a qualsiasi
posizione di vantaggio, individuale o collettiva, comunque e da chiunque azionabile in giu-
dizio».
14 È quindi vero che la formulazione dell’art. 24 risentiva di un’impostazione tradizio-

nalistica della tutela giurisdizionale e delle situazioni giuridiche soggettive, ma ciò – come vi-
sto anche alla nota che precede – non autorizza la lettura delle formule impiegate al di fuori
di una necessaria opera di storicizzazione da condursi tenendo presenti proprio quegli stessi
valori sostanziali emergenti dal dettato costituzionale. In conclusione, quindi, palesi sono le
eredità della secolare tradizione giuridica in riferimento alla formulazione letterale del primo
comma dell’art. 24 Cost., ma come sottolineato dalla dottrina che si è interrogata sui precisi
limiti di influenza di detta tradizione giuridica (DE SIERVO, U., Introduzione, in Scelte della Co-
stituente e cultura giuridica, I, Costituzione Italiana e modelli stranieri, a cura di U. De Siervo,
Bologna, 1980, spec. p. 16 s.), nello studio delle disposizioni costituzionali, occorre evitare di
far uso di un metodo di studio che «colga» i diversi istituti in una prospettiva antistorica e
che si riveli incapace di inserirli nel più ampio assetto istituzionale proposto dalla Costitu-
zione. Non v’è dubbio, dunque, che i diversi istituti possono (ed aspirino ad) accogliere nuovi
contenuti se illuminati da diverse luci. Così, se le illuminanti luci sono quelle – ad esempio –
dei principi personalistico, pluralistico e solidaristico (che gli articoli, specie 2 e 3, proiettano
su tutto l’edificio costituzionale), anche formule – quali in particolare quella del diritto sog-
gettivo – altamente emblematiche ed evocative acquistano colori e toni inusitati.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 99

Osservava, ad esempio, Piero Calamandrei che «[…] caduto il fasci-


smo e la monarchia, […] non vi era stata una rivoluzione che avesse co-
minciato dal far tabula rasa di tutto l’ordinamento precedente, per poi
mettersi a ricostruire con nuovi materiali su un terreno sgombro dalle
macerie. […] Al contrario, la nuova Costituzione si appoggiava in gran
parte su antiche mura in rovina: dietro le nuove facciate c’erano ancora
le vecchie stanze, nelle quali erano rimasti ad abitare, o sarebbero tornati
dopo breve assenza, i soliti padroni»15.
A breve distanza dall’approvazione della nostra Carta fondamentale,
dunque, veniva lanciato il tenace invito ad abbandonare lo «spirito del
rinvio» che sino ad allora aveva ostacolato l’attuazione ed il pieno con-
cretamento del disegno costituzionale. «Spirito del rinvio» che induceva
l’illustre studioso a rilevare amaramente come la «continuità giuridica
dello Stato» – limitata ed effettivamente recisa solo nella «forma dei su-
premi organi costituzionali» – non fosse stata spezzata ad altri livelli del-
l’ordinamento giuridico post-costituzionale.
Non meno accorati erano i toni della critica mossa avverso il sistema
politico e di potere da parte di Giuseppe Dossetti, che in un celebre in-
tervento sulle funzioni dello Stato moderno rilevava che all’indomani
della fine del conflitto mondiale «in brevissimi mesi veniva contenuta la
spinta rinnovatrice, e, in pochi anni, progressivamente compressa sino ad
essere praticamente annullata […] quasi ovunque», e ciò per il fatto che
«mentre le forze propulsive, o almeno quelle sanamente propulsive […]
del rinnovamento statale hanno già subito un forte logorio in pochissimi
anni, o, se si vuole hanno già mostrato la loro insufficienza di contenuto
spirituale e di peso materiale, per contro i gruppi e le forze sociali più in-
teressate alla conservazione del vecchio Stato hanno ormai saputo adat-
tarsi alla nuova situazione e reinserirsi in essa»16.
Se, dunque, la storia istituzionale del nostro Paese andava regi-
strando difficoltà, resistenze e movimenti di segno involutivo, un feno-
meno non dissimile interessava anche lo sviluppo della scienza giuridica
successivamente al gennaio del 1948.
Era, infatti, il momento della polemica – giocata tra revisionisti (la
maggioranza) e abrogazionisti (la minoranza) – sul carattere fascista dei

15 CALAMANDREI, P., La Costituzione e le leggi per attuarla, in Opere giuridiche, a cura di


M. Cappelletti, Napoli, 1968, p. 511 ss., cit., p. 519.
16 DOSSETTI, G., Funzioni e ordinamento dello Stato moderno, in Funzioni e ordinamento

dello Stato moderno, Atti del Convegno Nazionale di studio, 12-14 novembre 1951, Roma,
1961, ma agevolmente reperibile anche su internet.
100 CAPITOLO SECONDO

codici dati alla luce durante il regime17; il momento della disputa sulla
natura precettiva o programmatica delle norme costituzionali (risolta
solo nel 1956 con la prima sentenza della Corte costituzionale); il mo-
mento di una riflessione dottrinale ancora legata – sul piano tanto cultu-
rale che metodologico – alla tradizione pandettistica inaugurata negli
anni Venti e Trenta; una tradizione, per un verso, formalistica ed ostile ad
introdurre nel procedimento di costruzione del sistema i criteri di vali-
dità sostanziale veicolati dalla Carta costituzionale18 e, dall’altro, incapace
di offrire adeguate risposte «elastiche» al rapido evolversi e diversificarsi
della realtà sociale19.
In altri termini, come generalmente riconosciuto20, tra le istanze di
mutamento e i profili di continuità, la scienza giuridica, successivamente

17 Sull’argomento, anche per gli opportuni riferimenti, v. GROSSI, P., Scienza giuridica

italiana, Un profilo storico 1860-1950, Milano, 2000, p. 287 ss.; ALPA, G., La cultura delle re-
gole, Storia del diritto civile italiano, Roma-Bari, 2000, p. 323 s.
18 Estremamente chiaro sul punto è FERRAJOLI, L., La cultura giuridica nell’Italia del No-

vecento, Roma-Bari, 1999, p. 55, che indica al lettore il «mutamento di paradigma dello stesso
diritto positivo indotto dalla Costituzione. Ess[o] consiste nella rottura dei due antichi dogmi
della coerenza e della completezza dell’ordinamento che il vecchio modello pandettistico af-
fidava all’opera d’interpretazione e ricostruzione sistematica della scienza giuridica. La costi-
tuzione, infatti, equivale a un diritto sul diritto, che altera la struttura formale dell’ordina-
mento, codificando i principi assiologici cui la stessa legislazione è obbligata a uniformarsi».
19 Così, di recente, ALPA, G., La cultura delle regole, cit., p. 324; sostanzialmente anche

GROSSI, P., Scienza giuridica italiana, cit., p. 281.


20 L’assoluta prevalenza della cultura giuridica di impostazione pandettistica nel pe-

riodo successivo all’approvazione della Costituzione e la sua opera di resistenza alla penetra-
zione nell’ordinamento dei valori costituzionali è giudizio che riceve ampli ed autorevoli con-
sensi: ALPA, G., La cultura delle regole, cit., p. 324 ss.; FERRAJOLI, L., La cultura giuridica, cit.,
p. 58, che rileva come «almeno fino a tutti gli anni sessanta, il tecnicismo giuridico si ricon-
ferma insomma come l’abito “scientifico” del giurista, grazie al quale lo Stato e il diritto pos-
sono essere ancora sottratti alla politica, cui viene ora associata la costituzione, e la scienza
giuridica può celebrare, autoreferenzialmente, la propria continuità. Perfino la filosofia giuri-
dica e la nascente teoria generale del diritto sembrano ignorare la costituzione ed il costitu-
zionalismo. Prova ne sia che la stessa rivolta contro il giuspositivismo, espressa nei primi anni
cinquanta da quanti ad esso addebitavano d’aver avallato o comunque non frenato gli orrori
del nazismo, non trovò di meglio che proporre l’antica strada di un improbabile “ritorno al
diritto naturale”»; GROSSI, P., Scienza giuridica italiana, cit., p. 281; PATTI, S., Codificazioni ed
evoluzione del diritto privato, Roma-Bari, 1999, p. 17. Vedi anche gli scritti di IRTI, N., raccolti
in Scuole e figure del diritto civile, Milano, 2002. Nello stesso senso la dottrina processualcivi-
listica: v. ad es. TARUFFO, M., La giustizia civile in Italia dal ‘700 a oggi, Bologna, 1980, p. 314,
che cita la conforme opinione di DENTI, V., Intervento, in Atti del IX Convegno Nazionale
dell’Associazione tra gli studiosi del processo civile, Milano, 1974, p. 87 ss. e PROTO PISANI, A.,
Il processo di cognizione a trent’anni dal codice, la dottrina, ivi, p. 18 ss., di cui v. anche Il co-
dice di procedura civile del 1940 fra pubblico e privato: una continuità nella cultura processual-
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 101

all’approvazione della Carta costituzionale, si orientava di certo nel dar


prevalenza ai secondi.
Per assistere all’opera di costituzionalizzazione del diritto civile so-
stanziale e processuale si sarebbe dovuto attendere – come noto – «la
svolta» degli anni Settanta, arco temporale in cui la «riscoperta» della
Costituzione avrebbe condotto ad una nuova lettura del sistema, ispirata
– ora sì – ai nuovi valori da tempo in attesa di riconoscimento effettivo21;
operazione scientifica e culturale a cui peraltro – come vedremo nel pros-
simo capitolo – anche l’esplosione del dibattito sugli interessi collettivi e
diffusi deve essere di certo ricondotta.
Ciò detto, comunque, la tematica della tutela degli interessi collet-
tivi, quale tematica che già numerosi frutti aveva offerto in sede dottri-
nale e legislativa ancor prima della nascita del nuovo ordinamento costi-
tuzionale, pur non potendosi ancora avvantaggiare della effettiva attua-
zione e realizzazione dottrinale e legislativa del medesimo, proprio nel
prevalere della «continuità» sul «mutamento»22 veniva a trovare un clima
culturale ugualmente idoneo a favorirne un ulteriore sviluppo scientifico.

4. La nozione di interesse collettivo nella dottrina giuslavorista post-co-


stituzionale
4.1. La nozione di interesse collettivo secondo Francesco Santoro Passarelli
Tali profili di continuità con il dibattito pre-costituzionale sono in
primo luogo rappresentati dagli studi che Francesco Santoro Passarelli
svolse in materia di diritto del lavoro a partire dagli anni Cinquanta23;

civilistica rotta con cinquanta anni di ritardo, in Quaderni fiorentini, 1999, p. 712 ss., ma spec.
– per la questione che qui preme evidenziare – p. 734 ss. Sul punto, v. anche infra, cap. III,
§§ 3. ss.
21 Sul tema, v. di recente PERLINGIERI, P., La dottrina del diritto civile nella legalità costi-

tuzionale, in Rass. dir. civ., 2007, p. 497 ss. Cfr. anche GALGANO, F., Il diritto privato tra codice
e Costituzione, Bologna, 1988; FERRAJOLI, L., Per un costituzionalismo di diritto privato, in Riv.
crit. dir. priv., 2004, p. 11 ss.
22 Per un esame storico attento a cogliere, nel periodo immediatamente successivo al-

l’entrata in vigore della Costituzione, lo sviluppo storico della scienza giuridica italiana se-
condo le linee sinusoidali dell’alternanza e dei rapporti di prevalenza tra «continuità» e «mu-
tamento», v. ancora GROSSI, P., Scienza giuridica italiana, cit., p. 275 ss.
23 Autore a cui si deve – come puntualmente osservato – la «rifondazione del diritto del

lavoro nel nuovo ordinamento democratico» (così, BENEDETTI, G., Elogio di un civilista con-
vinto: una testimonianza del sistema scientifico di F. Santoro-Passarelli, in Riv. dir. priv., 1996,
p. 497 ss., ma cit., p. 502)
102 CAPITOLO SECONDO

profili di continuità, dunque, che appartengono tanto al metodo che al-


l’ambito di emersione della problematica24.
Con la caduta del regime, infatti, e più precisamente con il regio de-
creto legislativo n. 721 del 9 agosto del 1943, nonché con il successivo
decreto luogotenenziale legislativo n. 369 del 23 novembre del 1944, si
chiudeva la parentesi dell’ordinamento corporativo e le sorti del diritto
sindacale venivano a trovarsi nuovamente – come ai suoi albori – in un
contesto giuridico dai contorni in gran parte metapositivi25. L’assenza di
una legislazione di rango ordinario attuativa della normativa costituzio-
nale in materia di libertà sindacale ed efficacia della contrattazione col-
lettiva, nonché la forte crescita dell’associazionismo, rendevano peraltro
pressante la necessità di addivenire ad un sistema di diritto sindacale
post-costituzionale che fosse in grado di dare risposte alle note esigenze

24 Non va dimenticato che sebbene la fortuna della nozione di interesse collettivo fosse

legata al fenomeno gius-sindacale, le riflessioni più profonde sul concetto erano giunte da
giuristi (Carnelutti e Cesarini Sforza) particolarmente attenti alle implicazioni tra la figura
dell’interesse e la teoria generale del diritto. Similmente Santoro Passarelli, se da un lato,
come stiamo per vedere nel testo, sviluppava la nozione allo scopo di inserire in una cornice
concettuale stabile ed appagante il diritto sindacale post-costituzionale, parimenti, dall’altro,
era autore di un’opera tuttora fortunata – le Dottrine generali del diritto civile (inizialmente
intitolata Istituzioni di diritto civile, sino all’edizione del 1946) – che rappresentava il frutto
altamente emblematico di una cultura giuridica ancora strettamente legata al formalismo dog-
matico pandettistico, opera in cui appunto «il diritto è pura, purissima forma declinata sulla
base logica coerente e rigida come una corazza», in cui il diritto «è rappresentato come un
“qui” e un “ora”, descritto come un dato indiscutibile, indefettibile, immodificabile e le co-
struzioni concettuali come il suo sostegno connaturale» (così, ALPA, G., La cultura delle re-
gole, cit., p. 326; ugualmente GROSSI, P., Scienza giuridica italiana, cit., p. 280 ss., che vi af-
fianca, nel ramo delle scienze giuspubblicistiche, i Principi di diritto amministrativo, Pisa,
1945, di Giovanni Miele).
25 Per un analisi comparativa dei due significativi periodi evolutivi del diritto sindacale

italiano, v., anche per gli opportuni riferimenti, TARELLO, G., Teorie e ideologie nel diritto sin-
dacale, L’esperienza italiana dopo la Costituzione, Milano, 1967, spec. p. 24 ss., (p. 25 ss. della
seconda edizione del 1972) in cui si evidenzia come «per procedere alla concreta creazione di
un nuovo diritto sindacale sulla base dei modesti elementi offerti (non più dal diritto costitu-
zionale, ma) dal diritto civile (chiamato “diritto comune”), la dottrina lavoristica si trovò nella
necessità di adottare metodi costruttivi estremamente elastici e disinvolti […]. Tali metodi
consistono essenzialmente, in un primo tempo, nella elaborazione di concetti dogmatici rita-
gliati non sulla terminologia delle norme della codificazione civile, bensì su di una terminolo-
gia relativa a fenomeni sociali, o asseriti tali, prequalificati in funzione dei risultati normativi
che si volevano raggiungere». Con ciò dunque la «dottrina lavoristica […] si differenzia ma-
croscopicamente, sotto il profilo metodico, dalla dottrina civilistica: la quale dottrina civili-
stica invece, negli stessi anni, accentuava i caratteri che le erano stati peculiari nel periodo tra
le due guerre, e cioè un esasperato formalismo interpretativo e una tenace aderenza al dato
legislativo nella sua formulazione letterale».
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 103

di giuridificazione degli strumenti di tutela collettiva degli interessi dei


lavoratori. In questo contesto, appunto, l’interesse collettivo veniva nuo-
vamente a porsi come uno strumento ricostruttivo imprescindibile, ov-
vero la «nozione chiave» attorno alla quale edificare il nuovo assetto giu-
ridico26, nonché la «costante culturale» che avrebbe informato tutto il
successivo dibattito scientifico27.
A tale esigenza, dunque, rispondeva – come detto – la definizione di
interesse collettivo avanzata da Francesco Santoro Passarelli28: «l’inte-

26 Così, TARELLO, G., Teorie e ideologie nel diritto sindacale, cit., p. 29. Come evidenzia
con estrema efficacia GIUGNI, G., Introduzione allo studio dell’autonomia collettiva, Milano,
1961, p. 101 s., «venuto meno […] il supporto di una struttura pubblicistica, che conduceva
tout court il “collettivo” ad identificarsi con la totalità della categoria professionale, si è aperto
il problema […] della identificazione di un interesse di gruppo che non è la somma di inte-
ressi singoli, ma neppure è predeterminato nel suo contesto economico-sociale, ed appare
oscillante dalle più ristrette formazioni di gruppo, fino ai più vasti aggregati di categoria e di
settore».
27 Così, PERSIANI, M., Diritto sindacale, Padova, 2003, p. 27; allo stesso A., in Saggio sul-

l’autonomia privata collettiva, Milano, 1972, p. 30 ss., spec. nota 92 ss., ci si può indirizzare
per i riferimenti relativi alla dottrina giuslavorista minoritaria tesa a ridurre significativamente
l’importanza costruttiva del concetto. Tra questi, v. ad esempio FLAMMIA, R., Contributo all’a-
nalisi dei sindacati di fatto, I, Autotutela degli interessi del lavoro, Milano, 1963, p. 7, il quale
sostiene come «l’ordinamento sindacale possa essere analizzato e descritto solo in quanto
[…] momento iniziale e finale dell’analisi sia il singolo soggetto»; considerazione che porta la
dottrina appena citata (cfr. la nota 4 a p. 7) a sostenere, in polemica con le tesi della dottrina
dominante, che, «a tali tendenze si potrebbe replicare che il numero o la quantità degli inte-
ressi coinvolti in un fenomeno giuridico non valgono a spiegare il perché qualitativamente il
fenomeno si differenzi da tutti gli altri fenomeni giuridici possibili. E se si pensa […] che la
fattispecie sindacale abbia una sua autonomia logica e giuridica, tale autonomia dovrà anche
essere fondata sugli attributi qualitativi che la distinguono, piuttosto che sull’estensione quan-
titativa degli interessi coinvolti». Si aggiunge (p. 22) ancora, in segno di secca frattura rispetto
all’ordinamento corporativo che «per ciò che concerne l’ordine sindacale, gli artt. 2, 3 e 39,
primo comma, della Costituzione hanno rovesciato il rapporto Stato-singolo esistente nell’or-
dinamento previgente: la libertà del soggetto privato si trasforma in soggezione o subordina-
zione – sindacale – del medesimo solo in quanto egli voglia tale soggezione. Alla valutazione
delle opportunità da parte dei singoli è affidata la scelta; dalla effettiva capacità di afferma-
zione da parte dei singoli dei propri interessi dipende la tutela sindacale, che nell’ordina-
mento vigente è tutela voluta. Così operando, in virtù dei principi ex artt. 2 e 3 Cost., con-
nessi alla complessa regola della libertà sindacale (primo comma dell’art. 39), non può non
essere posto al centro dell’indagine il soggetto singolo, più precisamente l’attività del soggetto
singolo».
28 Sul ruolo rivestito da Santoro Passarelli in questa delicata fase evolutiva del nostro

ordinamento, v. SUPPIEJ, G., Tradizione civilistica e Costituzione nel magistero di Francesco


Santoro-Passarelli, in Dir. lav., 1990, I, p. 3 ss.; BENEDETTI, G., Elogio di un civilista convinto:
una testimonianza del sistema scientifico di F. Santoro-Passarelli, cit., p. 497 ss.; ROMAGNOLI, U.
- GIUGNI, G. - DELL’OLIO, M. - PERSIANI, M., Francesco Santoro Passarelli e il diritto del lavoro,
104 CAPITOLO SECONDO

resse collettivo è l’interesse di una pluralità di persone a un bene idoneo


a soddisfare un bisogno comune. Esso non è la somma di interessi indi-
viduali, ma la loro combinazione, ed è indivisibile, nel senso che viene
soddisfatto, non già da più beni atti a soddisfare bisogni individuali, ma
da un unico bene atto a soddisfare il bisogno della collettività»29.
Secondo una linea di pensiero già rilevata nelle concezioni di Cesa-
rini Sforza e Carnelutti addietro esaminate, la dimensione collettiva del-
l’interesse traeva origine essenzialmente dalla natura del bene oggetto di
aspirazione, cioè – più correttamente – dalla sua idoneità a realizzare il
soddisfacimento dell’interesse di una pluralità di persone.
D’altra parte, come ampliamente avremo occasione di esaminare nel
prosieguo del lavoro, in detta definizione la natura collettiva dell’inte-
resse, e soprattutto la sua indivisibilità, venivano a legarsi ad un elemento
ricostruttivo tutt’altro che omogeneo all’idoneità del «bene comune» or
ora evidenziata; difatti l’interesse collettivo era tale ed indivisibile anche
poiché – come ben chiariva Santoro Passarelli riferendosi alla disciplina
della concorrenza sleale – tale interesse «non può essere conseguito dai
singoli separatamente, ma solo congiuntamente da tutti»30.
In ciò quindi l’interesse collettivo – come talora sostenuto anche du-
rante il periodo corporativo31 – non appariva né come somma, né come
serie di più interessi individuali, ma al contrario quale «combinazione»32
degli stessi; e, nel suo esser tale, andava attribuito in titolarità alla plura-
lità stessa di persone costituenti la categoria professionale «che – come
osservava l’autorevole dottrina ora in esame –, nell’attuale struttura eco-
nomica e sociale, si determina per l’esistenza di un interesse professio-

in Arg. dir. lav., 1997, p. 1 ss. Per un quadro più analitico del progressivo mutamento delle
concezioni riguardanti la nozione di interesse collettivo realizzatosi in seguito all’approva-
zione del testo costituzionale, un efficace sguardo di sintesi lo si può trovare in PERSIANI, M.,
I soggetti del contratto collettivo con efficacia generale, in Dir. lav., 1958, I, p. 88 s. Più in ge-
nerale, per un’attenta riflessione sul passaggio dalla concezione pubblicistica dell’autonomia
sindacale vigente in costanza dell’ordinamento corporativo alla concezione privatistica affer-
matasi successivamente all’entrata in vigore della nostra Carta costituzionale, v., oltre al già ci-
tato TARELLO, G., Teorie e ideologie nel diritto sindacale, cit., passim, il recente lavoro di MAR-
TONE, M., Governo dell’economia e azione sindacale, Padova, 2006, p. 103 ss.
29 SANTORO PASSARELLI, F., Nozioni di diritto del lavoro, Napoli, 1995, p. 29.
30 SANTORO PASSARELLI, F., Nozioni di diritto del lavoro, cit., p. 29.
31 Si ricordino a titolo esemplificativo le definizioni di Asquini, Raselli e Cioffi, ripor-

tate retro, cap. I, nota 165.


32 Autorevole dottrina ha rilevato essere – tale concezione combinatoria o di sintesi del-

l’interesse collettivo – un elemento centrale dell’insegnamento di Santoro Passarelli (così,


DELL’OLIO, M., in Francesco Santoro Passarelli e il diritto del lavoro, cit., p. 26).
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 105

nale, comune a più soggetti che esercitano professionalmente la mede-


sima attività economica»33.
Ulteriori considerazioni di rilievo concernevano la natura pubblica o
privata dell’interesse collettivo, specie in relazione ai profili di gestione
dello stesso, ed infine i suoi rapporti con l’interesse individuale.
Per quel che attiene alla prima questione – profilo lungo il quale si
opera il distacco (non solamente ideologico) dalle dottrine corporative in
materia di interesse collettivo – Santoro Passarelli affermava che «l’inte-
resse collettivo che non sia un interesse generale, cioè dell’intera colletti-
vità, è di per sé un interesse privato, e gli strumenti per la sua realizza-
zione sono quelli del diritto privato»34. In altri termini, l’interesse collet-
tivo se non è talmente ampio da coincidere con l’interesse generale,
rimane un interesse particolare e come tale ha natura privata ed è rimesso
alla gestione dell’autonomia privata collettiva, che rappresenta la potestà
di regolare liberamente i propri interessi e che trova fondamento su «l’or-
ganizzazione del gruppo, grazie alla quale un soggetto, […] il sindacato, è
abilitato all’attività giuridica nell’interesse del gruppo»35.
Come chiariva l’illustre studioso: «l’ordinamento riconosce a questi
soggetti la funzione di provvedere alla tutela degli interessi del gruppo,
investendoli di un ufficio di diritto privato, poiché il gruppo non assurge
a centro di imputazioni giuridiche»36.

33 SANTORO PASSARELLI, F., Autonomia: d) Autonomia collettiva, in Enc. dir., IV, Mi-
lano, 1959, p. 369 ss., ma cit., p. 370 (ora in Saggi di diritto civile, Napoli, 1961, p. 255 ss.).
Per osservazioni critico-ricostruttive riguardanti la nozione ora in esame, v. infra, cap. IV,
§ 7.
34 SANTORO PASSARELLI, F., Autonomia collettiva, giurisdizione, diritto di sciopero (1949),

in Scritti giuridici in onore di Francesco Carnelutti, IV, Diritto pubblico e storia del diritto, Pa-
dova, 1950, p. 437 ss. (ora in Saggi di diritto civile, Napoli, 1961, p. 442 ss.). D’altra parte, di-
versamente dalla dottrina corporativa, le cui coordinate «assiologiche» erano dettate dalla
Carta del lavoro, la posizione di Santoro Passarelli è saldamente inserita nella prospettiva co-
stituzionale e l’A., non perde l’occasione per chiarirlo, laddove afferma che «per rendersi me-
glio conto dell’essenza del fenomeno è bene muovere dalla constatazione dell’esistenza e del-
l’importanza dei gruppi intermedi tra individuo e società generale, che trovano testuale rico-
noscimento in una norma della nostra Costituzione, dove “garantisce i diritti inviolabili
dell’uomo sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità” (art.
2)». Riferimento poi precisamente indirizzato ai gruppi intermedi di «fondamentale impor-
tanza», ovverosia la famiglia e la categoria professionale. Cfr. anche Autonomia: d) Autonomia
collettiva, cit., spec. p. 370.
35 SANTORO PASSARELLI, F., Autonomia: d) Autonomia collettiva, cit., p. 371.
36 SANTORO PASSARELLI, F., Autonomia: d) Autonomia collettiva, cit., p. 371, ma sulla na-

tura privatistica del sindacato v. anche Stato e sindacato, in Studi in onore di A. Cicu, Milano,
1951, I, p. 666 ss.
106 CAPITOLO SECONDO

Ma con ciò venivano a determinarsi anche i rapporti di prevalenza


dell’interesse collettivo sull’interesse individuale. Il sindacato, infatti,
colto essenzialmente come fenomeno di organizzazione, ovvero come lo
strumento grazie al quale il gruppo, nella «libertà» ed «uguaglianza» di
ciascun membro, procedeva alla determinazione dei suoi interessi e delle
vie per tutelarli, portava in sé – come fenomeno – la necessaria «disci-
plina» e «subordinazione degli interessi degli organizzati a quelli dell’or-
ganizzazione»37.

4.2. L’interesse collettivo come «combinazione» o «sintesi» degli interessi


individuali
Ciò detto, prima di procedere in avanti lungo il nostro percorso di
studio occorre richiamare l’attenzione del lettore su taluni profili tipici
della definizione di interesse collettivo or ora esaminata; e ciò poiché in
essa sono presenti elementi concettuali inediti rispetto a quelli sino ad
ora riscontrati e sui quali avremo occasione di tornare tra due capitoli,
ovvero allorquando verrà il momento per avanzare la definizione di inte-
resse collettivo a nostro giudizio preferibile.
Rispetto alle nozioni elaborate prima e durante il periodo corpora-
tivo – ad esempio – va innanzitutto rilevata – come rapidamente accen-
nato addietro – la perdita della configurazione seriale dell’interesse col-
lettivo.
Abbiamo avuto modo di rimarcare più volte come questo elemento
avesse rappresentato un tratto significativo della nozione sin dai primi
tentativi di configurazione – per certi versi anche inconsapevoli – di Mes-
sina, rilevando peraltro la particolare importanza che detto profilo aveva
assunto in sede ricostruttiva durante il periodo successivo, specie nell’o-
pera di Francesco Carnelutti. Nella nozione proposta da Santoro Passa-
relli, invece (nozione capace di porsi come punto di riferimento dogma-
tico per tutta la dottrina successiva)38, questo aspetto viene meno e ciò
costituisce il sintomo di un sensibile mutamento di prospettiva nello stu-
dio del fenomeno.

37 SANTORO PASSARELLI, F., Autonomia: d) Autonomia collettiva, cit., p. 371.


38 La nozione proposta da Santoro Passarelli è assunta, talora implicitamente talaltra
esplicitamente, come nozione base, ovvero come efficace strumento dogmatico di ricostru-
zione del diritto sindacale post-corporativo dalla gran parte della dottrina successiva; sul
punto, v. in particolare GAROFALO, M.G., Interessi collettivi e comportamento antisindacale
dell’imprenditore, Napoli, 1979, p. 142 ss.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 107

La spiegazione è evidentemente da ricercarsi nel diverso contesto


nel quale l’interesse collettivo si trova ad operare. Vigente l’ordinamento
corporativo e vigente l’«inquadramento costitutivo» della categoria pro-
fessionale39, quest’ultima si poneva in una posizione logicamente antece-
dente rispetto all’interesse collettivo, il quale appunto veniva a configu-
rarsi come l’interesse riferibile all’insieme aperto di soggetti a tale cate-
goria professionale corrispondente.
Il passaggio da un sindacalismo autoritario ad un sindacalismo de-
mocratico, peraltro, ovvero un contesto costituzionale caratterizzato da
un regime di effettiva libertà sindacale, non poteva non avere decisiva in-
fluenza sui processi di configurazione dell’interesse collettivo.
In sintesi il mutamento di prospettiva può essere descritto nei ter-
mini che seguono.
Nel periodo corporativo, la categoria professionale è il prius, mentre
l’interesse collettivo è il posterius; è la categoria che determina l’interesse
collettivo e gli conferisce l’aspetto seriale.
Questo fenomeno è il riflesso della posizione assegnata al sindacato
rispetto alla categoria stessa. Il sindacato, infatti, si trova in una posizione
esterna rispetto alla categoria dalla quale guarda e determina l’interesse
collettivo che a questa dovrebbe essere imputato. In questo modello, sul
piano formale l’interesse collettivo appare come l’interesse di tutti i sog-
getti che a tale categoria professionale appartengono; interesse aliunde
determinatosi ed in attesa di ricevere mera esternazione mediante il sin-
dacato. Sul piano della sostanza, peraltro, sempre in questo modello, l’u-
nico operatore attivo è il sindacato a cui spetta la determinazione autori-
taria della categoria e del suo interesse, e, come vedremo più avanti, es-
sendo il sindacato un soggetto sostanzialmente esterno al gruppo,
l’interesse è eterodeterminato.
In regime di libertà sindacale, invece, cessa questo compito di pa-
ternalistica sostituzione ed emerge il ruolo dell’organizzazione, come mo-
mento di libera aggregazione degli interessi. Come puntualmente chiari-
sce la dottrina a cui ora rivolgiamo attenzione, «la solidarietà degli inte-
ressi di gruppo ha […] natura dinamica e non statica: essa si esprime
cioè realizzandosi attraverso l’attività di coalizione e non attraverso la
semplice identità di posizioni definita da una serie astratta di interessi in-
dividuali»40.

39 Cfr.PERSIANI, M., I soggetti del contratto collettivo con efficacia generale, cit., p. 88 s.
40 Così, GHERA, E., Considerazioni sulla giurisprudenza in tema di sciopero, in AA.VV.,
Indagine sul sindacato, Milano, 1970, p. 343; ma nello stesso senso v. anche SCOGNAMIGLIO,
108 CAPITOLO SECONDO

È dunque l’organizzazione a porsi a monte dell’interesse collettivo


nei rapporti di causa/effetto e l’interesse collettivo da «serie» diviene
«sintesi», o, utilizzando la terminologia adottata da Santoro Passarelli,
«combinazione»; il che, in una prospettiva generale, significa assegnare ai
processi soggettivi una prevalenza su quelli oggettivi nei rapporti di de-
terminazione dell’interesse collettivo. Il sindacato non è più collocato in
una posizione esterna al fenomeno, ma è condotto al centro di questo41.
È forse in quest’aspetto – più che negli altri – che la nozione avan-
zata da Santoro Passarelli segna il passo rispetto alle concezioni prece-
denti, inaugurando un filone di studi che proprio nel procedimento di
«sintesi» rileverà il tratto fenomenologico caratteristico di quella com-
plessa situazione dinamica che con formula breviloquente viene chiamata
«interesse collettivo»42.

Autonomia sindacale ed efficacia del contratto collettivo, in Riv. dir. civ., 1971, I, p. 140 ss., ma
spec. p. 156 ss.
41 In una certa assonanza con la lettura proposta nel testo si pongono le riflessioni di

MANCINI, G.P., Libertà sindacale e contratto collettivo «erga omnes», in Riv. trim. dir. proc. civ.,
1963, p. 570 ss., ma spec. p. 580 ss. Come avremo occasione di esaminare più avanti (cfr. in-
fra, cap. III, § 2.5. e cap. VII, § 3.1.), il momento organizzatorio – e di conseguenza il ruolo
dell’associazione sindacale – acquisterà una posizione centrale in uno degli studi più ap-
profonditi presentati in materia di procedimento per la repressione della condotta antisinda-
cale (GAROFALO, M.G., Interessi collettivi e comportamento antisindacale dell’imprenditore,
cit.).
42 Va dunque respinta l’opinione della dottrina (VIGORITI, V., Interessi collettivi e pro-

cesso, La legittimazione ad agire, Milano, 1979, p. 45 ss) per la quale la concezione dell’inte-
resse collettivo inteso come «sintesi» di interessi individuali sarebbe stata dominante durante
il periodo corporativo e poi successivamente ripresa, «nonostante gli echi corporativi e la
sgradevole sensazione di equivocità», dalla dottrina successiva ed in particolar modo da San-
toro Passarelli. In realtà, come avrà notato l’attento lettore delle pagine del primo capitolo
(cfr. retro, cap. I, § 3.2.2.), in vigenza dell’ordinamento corporativo, la nozione di «sintesi» è
quasi assente dalle espresse formulazioni della dottrina, e nei casi in cui potrebbe effettiva-
mente ricorrere (v. ad esempio Asquini, Raselli e Cioffi,), non è mai impiegata nella sua acce-
zione che si rivela più pregnante in ordine all’argomento trattato, ovverosia nel suo stretto ri-
ferimento al momento organizzatorio di cui si presenta come essenziale prodotto. Ciò è ancor
più vero se il riferimento è specificamente rivolto alla posizione di Carnelutti (così, appunto,
VIGORITI, V., Interessi collettivi e processo, cit., p. 47), A. dal quale, come visto, la maggioranza
della dottrina più o meno espressamente mutuò la nozione. A tal proposito, infatti, occorre
rilevare come, per un verso, in Carnelutti l’interesse collettivo non sia assolutamente «sin-
tesi», bensì «serie» e, dall’altro, che, sebbene, come da numerosa dottrina rilevato, la nozione
di Santoro Passarelli presenti assonanze significative con la dottrina corporativa, grave errore
sarebbe quello di permettere che l’attenzione risulti polarizzata dagli elementi di somiglianza
anziché da quelli di diversità appartenenti alla nozione stessa. È in questa seconda direzione,
infatti, che la nozione di Santoro Passarelli deve essere apprezzata; e deve esserlo proprio per
il riferimento all’elemento della «combinazione». Quella che potrebbe apparire – un poco su-
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 109

Al procedimento di «sintesi» – intesa quest’ultima come il risultato


dell’attività organizzatoria – verrà assegnato il ruolo di discrimen, non
solo quantitativo, ma soprattutto qualitativo, idoneo a tracciare la diffe-
renza tra interessi meramente individuali ed interessi collettivi43 e soprat-
tutto il ruolo di momento qualificante dall’attività sindacale. Momento di
«scelta» e «selezione» di interessi diversi con superamento sia dei vincoli
di «subordinazione» che del «sacrificio degli interessi individuali a un in-
teresse collettivo», grazie alla «volontà concorde degli stessi titolari, di
una scelta, o della determinazione di una scala di priorità, tra gli interessi
da perseguire»44.
In conclusione, quindi, al concetto di sintesi verranno ad essere as-
segnati fondamentali compiti di revisione e rinnovamento delle conce-

perficialmente – come una difformità più lessicale che sostanziale, in realtà altera completa-
mente la dinamica costruttiva e il profilo strutturale della nozione e rivela il diverso contesto
ideologico e sociale in cui si inserisce.
43 In tal senso, v. specialmente PERSIANI, M., Saggio sull’autonomia privata collettiva, cit.,

p. 26, che evidenzia come l’interesse collettivo sia «una sintesi e non una somma di interessi
individuali, da questi non solo quantitativamente, ma anche qualitativamente distinto e come
tale riferibile ai singoli soltanto uti universi […]» (il concetto è rimarcato anche a p. 29, ma
spec. a p. 94, 102). La prospettiva di Persiani risulta sotto tale profilo significativamente rap-
presentativa del mutato contesto, sociale e giuridico, post-costituzionale nella misura in cui
accentua la componente di sintesi ed organizzativa che appartiene alla nozione. Va pur detto,
però, che l’iter d’indagine dell’A. risulta, per altri versi, scarsamente utilizzabile ai nostri fini
per lo stretto legame che l’approfondimento della nozione di interesse collettivo possiede ri-
spetto alle finalità di ricerca perseguite da Persiani, il quale svolge un attento studio sulla na-
tura e sull’efficacia dell’autonomia privata collettiva, ma ponendo a fondamento dell’inda-
gine, quale vero e proprio «fatto normativo» l’orientamento giurisprudenziale favorevole al-
l’inderogabilità del contratto collettivo (cfr. tra le altre p. 30, 50-51, 60). Ciò porta Persiani ad
assumere tale orientamento come indice di valutazione da parte dell’ordinamento giuridico
della rilevanza dell’interesse collettivo, con profonde ripercussioni sull’elaborazione stessa
della nozione, che ne risulta sensibilmente funzionalizzata. È lo stesso Persiani ad ammetterlo
laddove (p. 140 s.) chiarisce al lettore che «le conclusioni alle quali la nostra indagine è finora
pervenuta inducono […] a ritenere che il concetto di interesse collettivo non possa avere che
un significato convenzionale e relativo. Senonché, e questo è il punto, la costruzione di un in-
teresse collettivo dei lavoratori inteso […] come sintesi e non come somma di interessi indi-
viduali, trova oramai […] il suo fondamento e la sua giustificazione nell’inderogabilità che i
giudici attribuiscono al contratto collettivo».
44 Così, DELL’OLIO, M., in DELL’OLIO, M. - BRANCA, G., L’organizzazione e l’azione sin-

dacale, in Enciclopedia giuridica del Lavoro, diretta da G. Mazzoni, Padova, 1980, p. 43 ss.,
per il quale «sintesi» e «organizzazione» sono concetti talmente prossimi l’uno con l’altro da
poterne operare una lettura rivolta a intenderli addirittura come coincidenti: «Anzi in realtà
quella che finora si è chiamata sintesi o combinazione si può già più esattamente, senza con
ciò negarne ma se mai sviluppandone ed articolandone il senso logico, chiamare a sua volta
organizzazione di interessi» (p. 47).
110 CAPITOLO SECONDO

zioni preesistenti: a) innanzitutto per questa via si giungerà a ridimensio-


nare e stemperare i toni della tradizionale contrapposizione (causa poi
del successivo rapporto di subordinazione) tra l’interesse collettivo e l’in-
teresse individuale, visto che «gli interessi prescelti […] o assunti quali
collettivi, possono essere guardati in una prospettiva di continuità, se
non addirittura di immedesimazione, con quelli individuali […] i quali
[…] vengono se mai consolidati e non certo sacrificati»45; b) in secondo
luogo si cercherà di superare quella dimensione di astrattezza e di lonta-
nanza talora caratterizzante la nozione di interesse collettivo nelle confi-
gurazione tradizionali46; c) ed infine verrà ad essere oggetto di dovuto ri-
dimensionamento lo stesso concetto di «indivisibilità» dell’interesse47.
Un altro profilo che probabilmente distingue la prospettiva di stu-
dio inaugurata da Santoro Passarelli rispetto a quella propria della dot-
trina attiva durante l’ordinamento corporativo si apprezza poi all’interno
di una cornice più ampia.
Si noti bene. Esaminando le tappe fondamentali della parabola si-
nora tracciata delle vicende giuridiche dell’interesse collettivo può no-
tarsi come questo entri a far parte dei processi di ricostruzione del nostro
ordinamento per esigenze particolari, ovvero quelle proprie delle na-
scenti discipline giuslavoriste, naturalmente propense a farsi veicolo di
una nuova dimensione sociale dell’uomo all’interno dell’universo giuri-
dico. Durante il periodo corporativo, poi, la nozione continua a trovare
applicazione nei tentativi di interpretazione della legislazione sindacale,
ma, un po’ forse per l’autorevolezza e l’eclettismo dei suoi principali in-

45 DELL’OLIO, M., in DELL’OLIO, M. - BRANCA, G., L’organizzazione e l’azione sindacale,


cit., p. 48.
46 DELL’OLIO, M., in DELL’OLIO, M. - BRANCA, G., L’organizzazione e l’azione sindacale,

cit., p. 49.
47 A tal riguardo, v. ancora DELL’OLIO, M., in DELL’OLIO, M. - BRANCA, G., L’organizza-

zione e l’azione sindacale, cit., p. 49 s.: «La stessa indivisibilità, infine, affermata ma non sem-
pre dimostrata nella concezione tradizionale dell’interesse collettivo, può essere ora recupe-
rata come caratteristica immanente degli interessi e dei loro modi di realizzazione. Tipica nel-
l’esperienza sindacale più recente, invero, come già accennato, deve dirsi la tendenza a
perseguire interessi che appaiano, nella situazione concreta, indivisibili di per sé e non attra-
verso l’intermediazione, in qualche modo implicita nella concezione tradizionale, nell’inte-
resse all’eliminazione della concorrenza. Di per sé suscettibili, cioè, solo di soddisfazione uni-
taria o congiunta per tutti i loro “portatori”. Onde l’interesse è al tempo stesso comune e
uniforme. Comè, per fare esempi a vari livelli […] per quelli a certe condizioni di ambiente,
al superamento di certi ritmi, a un certo assetto dell’organizzazione aziendale o di suoi re-
parti, al mantenimento o al raggiungimento di certi livelli di occupazione, a certe scelte di po-
litica economica e sociale e così via, fino all’intero assetto politico generale».
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 111

terlocutori dottrinali, un po’ forse per il contesto culturale e l’indirizzo


formalistico degli studi giuridici, riceve, in questa fase della sua storia,
un’attenzione rivolta ad un approfondimento generalizzante, che di per
sé «prepara» ed «introduce» la nozione ad un suo utilizzo più ampio48.
Caduto il regime e abrogato l’ordinamento corporativo, è ancora in
sede sindacale che le esigenze reali rendono imprescindibile l’utilizzo
della nozione ed è esclusivamente allo scopo di procedere alla formula-
zione giuridica degli istituti inerenti alla ricostruzione dei fenomeni di
contrattazione collettiva che questa riceve applicazione. Si perde, dun-
que, in questa fase dello studio quella tipica caratteristica che era propria
degli studi precedenti, ovvero quella di condurre l’indagine ricostruttiva
in una dimensione, quanto meno anche, sub specie aeternitatis.
Ciò che cambia, dunque, indipendentemente dai risultati conseguiti
o dalle motivazioni ideologiche che li favoriscono, è la prospettiva gno-
seologica. Durante il periodo corporativo, specie negli studi di Carnelutti
e di Cesarini Sforza, l’interesse collettivo è nozione generale, mentre nel
filone di studi dottrinali inaugurati dal Santoro Passarelli, l’interesse col-
lettivo è, in parte come già era – mutatis mutandis – nel periodo tardo-li-
berale, la nozione che di volta in volta meglio si adatta ad offrire una
quanto più aderente lettura in termini giuridici della prassi sindacale.

5. Altri studi sulla nozione di interesse collettivo


In una prospettiva per certi versi più generale, oltre che maggior-
mente vicina alle nostre finalità di studio, ed ancora nell’indubbia preva-
lenza dei profili di continuità su quelli di mutamento, vanno ricondotte le
riflessioni sull’interesse collettivo avanzate da Nicola e Pier Giusto Jaeger.
Il primo con riguardo allo studio delle attività processuali con efficacia
normativa e della tutela giurisdizionale degli interessi generali di serie49 ed

48 Sebbene la nozione riceva applicazione massiccia in sede di interpretazione dell’or-

dinamento corporativo, la sua trattazione ed il suo inserimento in sede di nozioni generali ed


introduttive in opere quali la Teoria generale del diritto di Carnelutti e le Lezioni di teoria ge-
nerale del diritto di Cesarini Sforza è questione emblematica di questo processo di generaliz-
zazione della nozione. In queste opere l’interesse collettivo è uno strumento «pronto all’uso»
in qualsiasi campo giuridico di applicazione e assolutamente non «relegato» allo studio dei fe-
nomeni giuridici propri della contrattazione collettiva o dei conflitti collettivi.
49 JAEGER, N., Attività processuali con efficacia normativa e tutela di interessi generali (di

serie), in Studi in Onore di Antonio Segni, III, Milano, 1967, p. 3 ss., ma v. anche ID., Diritto
pubblico e diritto privato nella disciplina del rapporto di lavoro, in Riv. trim. dir. pubbl., 1951,
p. 567 ss.
112 CAPITOLO SECONDO

il secondo nel contesto dell’inquadramento sistematico dell’interesse so-


ciale50.
Questi studi rappresentano, infatti, l’effettiva prosecuzione del di-
battito – già esaminato nel capitolo che precede con prevalente riferi-
mento alla posizione di Carnelutti e Cesarini Sforza – sul concetto di in-
teresse e di interesse collettivo; nozioni, queste ultime, inserite in una
prospettiva di indagine generale appunto costruita attorno al concetto di
interesse come strumento di lettura dei fenomeni giuridici.
La nostra attenzione è dunque attratta non solo dal profilo storico-
evolutivo che dette concezioni contribuiscono a tratteggiare, ma soprat-
tutto per gli ulteriori spunti di riflessione che possono giungere in ordine
alle questioni centrali che sono oggetto della ricerca.
Sotto il primo profilo, va in primo luogo rimarcata la propensione
che questi studiosi manifestano nel cercare di ricavare una nozione ten-
denzialmente oggettiva del concetto di interesse, il quale – precisata la
nozione di bene («tutto ciò che è atto a soddisfare un bisogno umano»)
anche nelle ulteriori e opportune sottodistinzioni che lo riguardano (beni
diretti o immediati, strumentali, polivalenti, giuridicamente rilevanti e ir-
rilevanti, esclusivamente giuridici ecc.) – è concetto volto a «designare il
rapporto, che si può idealmente istituire fra la persona o le persone (fisi-
che) titolari di un dato bisogno ed il bene atto a soddisfare il bisogno
stesso»51.
Anche qui, insomma, come in Carnelutti, l’interesse, come «rap-
porto» tra persona e bene, assume connotazioni di marca oggettiva, rima-
nendo piuttosto nell’ombra l’elemento del giudizio del soggetto, che ab-
biamo – al contrario – visto rivestire una posizione centrale nella formula
definitoria avanzata da Cesarini Sforza. L’impronta oggettiva ora rimar-
cata, peraltro, come vedremo anche più avanti, corrisponde ad una pro-
pensione ricostruttiva piuttosto frequente, che costituisce il riflesso del ti-
more del giurista di perdere qualsiasi possibilità di impiego in senso scien-
tifico-ricostruttivo del concetto allorché questo venga assunto in una
dimensione propriamente soggettiva ed in quanto tale volubile ed impon-
derabile52. E nella dottrina ora in esame questa preoccupazione viene ma-
nifestata espressamente53. Da un lato, infatti, viene ad essere rimarcata

50 JAEGER, P.G., L’interesse sociale, Milano, 1964.


51 JAEGER, N., Attività processuali con efficacia normativa, cit., p. 11.
52 Cfr. infra, cap. IV, § 3.
53 Così, JAEGER, N., Attività processuali con efficacia normativa, cit., p. 10-11. Se l’im-

portanza di operare in sede ermeneutica con una nozione oggettiva di interesse è corretta-
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 113

l’assoluta necessità di accogliere una nozione obiettiva di interesse in


quanto idonea – essa sola – a consentire la successiva opera di rilevazione
delle relazioni logiche intercorrenti tra diversi interessi individuali e, dal-
l’altro, la sterilizzazione dei profili soggettivistici del concetto di «inte-
resse» è perfezionata sul piano definitorio operando la contrapposizione
del concetto stesso a quello di «motivo». Mentre al primo, pertanto, do-
vrebbe corrispondere la «relazione tra un soggetto, cui fa capo un biso-
gno, e il bene idoneo a soddisfare tale bisogno» (così come «determinata
nella previsione generale ed astratta di una norma»54), il secondo an-
drebbe inteso alla luce delle valutazioni operate dal soggetto concreto55.
È proprio l’accezione rigorosamente oggettiva assegnata al concetto
di interesse che poi permette la descrizione delle possibili relazioni logi-
che intercorrenti tra diversi interessi. Queste sono appunto la relazione
di indifferenza, allorché «l’attuazione o la mancata attuazione dell’uno
non comprometta, né determini o agevoli l’attuazione dell’altro»; la rela-
zione di incompatibilità, «nel senso che la soddisfazione dell’uno esclude
la possibilità dell’attuazione di un altro»; e la relazione di strumentalità,

mente individuata dalla dottrina qui richiamata e va in prima approssimazione condivisa, va


d’altra parte anche rilevato come la distinzione operata dall’A. tra interesse in senso oggettivo
ed interesse in senso soggettivo non venga adeguatamente chiarita (cfr. p. 11 s.). Manca, ad
esempio, nell’operazione concettuale avanzata dalla dottrina ora richiamata il riferimento alla
norma, ovvero al fondamentale momento di astrazione e oggettivazione normativa dell’inte-
resse concreto. Il processo, che verrà esaminato con maggior attenzione nel prosieguo (v. in-
fra, cap. IV) è in breve il seguente. L’interesse, come concetto relazionale che trova origine
nelle valutazioni imperscrutabili del soggetto è ontologicamente (potremmo dire per defini-
zione) non oggettivo ed al contrario è altamente instabile e volubile. Nella selezione degli in-
teressi c.d. meritevoli di tutela la norma però presenta un interesse oggettivato nella misura in
cui essa si riferisce sin dalla sua formazione all’interesse tipico, ovvero socialmente o statisti-
camente prevalente: si realizza – in altri termini – un procedimento di selezione e astrazione
che depura l’interesse della variabilità soggettiva. Pertanto l’interesse può essere inteso nelle
due distinte e coessenziali prospettive, quella concreta e soggettiva o quella normativa e og-
gettiva. Va inoltre detto che, come avremo modo di vedere, entrambe sono necessarie per
comprendere l’ordinamento nella sua componente dinamica ed inoltre la necessità di trac-
ciare le possibili relazioni tra interessi non è in nulla ostacolata dal carattere concreto dello
stesso, in quanto, ovviamente, in tal caso gli interessi concreti saranno ipotizzati come esi-
stenti e articolati secondo un certo assetto.
54 JAEGER, P.G., L’interesse sociale, cit., p. 3.
55 «La distinzione fra interesse e motivo è […] essenziale. Innanzitutto […], chi attri-

buisce al termine interesse un significato soggettivo, come sinonimo di motivo, non riesce a
dare alcun senso a norme positive che a questo termine fanno riferimento. Inoltre, soltanto
sulla base di una concezione obiettiva dell’interesse è possibile utilizzare tale nozione come
strumento dogmatico di ricerca, configurando rapporti e combinazioni di interessi, fra i quali
assume importanza primaria il concetto di interesse collettivo»; così, JAEGER, P.G., L’interesse
sociale, cit., p. 5-6.
114 CAPITOLO SECONDO

«che può collegare più interessi dello stesso soggetto, in funzione della
[…] distinzione tra beni diretti e strumentali». Interessi e relazioni che in
capo ad uno stesso soggetto possono dar luogo a «sistemi di interessi»56.
Ed è proprio lo studio delle relazioni potenzialmente instaurabili tra
diversi interessi ad aprire la strada alla riflessione attorno al concetto di
interesse collettivo, rispetto al quale, peraltro, va registrata una diversità
di vedute tra i due studiosi ora in esame relativamente ad un aspetto già
rimarcato in riferimento alla concezione avanzata da Santoro Passarelli;
aspetto assolutamente centrale per addivenire ad una corretta ricostru-
zione del fenomeno superando le difficoltà di apprezzamento della strut-
tura dell’interesse collettivo da sempre presenti in dottrina57.
La questione è quella che segue.
Per Nicola Jaeger con la locutio «interesse collettivo» occorre rife-
rirsi al «rapporto di coincidenza» che si realizza tra più interessi indivi-
duali allorquando «un unico bene è atto a soddisfare i bisogni di tutti».
Rilievo primario spetta pertanto all’oggetto dell’interesse, ovvero al
«bene collettivo», che è tale appunto in virtù alla sua idoneità «a soddi-
sfare congiuntamente, in modo diretto oppure indiretto, i bisogni di più
persone»58.
Per Pier Giusto Jaeger, invece, la coincidenza di due o più interessi,
che di per sé può anche dar luogo ad un rapporto di incompatibilità tra
gli stessi, abbisogna dell’instaurarsi di un ulteriore vincolo per dar vita al-
l’interesse collettivo, ovvero quel vincolo di solidarietà, ben emerso nel
capitolo precedente in ambito giuslavoristico59; vincolo, che si realizza al-

56 I passi riportati nel testo sono di JAEGER, N., Attività processuali con efficacia norma-
tiva, cit., p. 13 ss.; ma ugualmente JAEGER, P.G., L’interesse sociale, cit., p. 7.
57 Cfr. infra, cap. IV.
58 JAEGER, N., Attività processuali con efficacia normativa, cit., p. 17.
59 Come si ricorderà, il vincolo di solidarietà sussistente tra i diversi interessi costituisce

un aspetto del fenomeno illuminato sin dai primi interventi del Messina e della dottrina gius-
sindacale pre-corporativa. Ugualmente rivolta ad esaltare il vincolo solidaristico è la succes-
siva posizione di RASELLI, A., Giustizia e socialità, in Studi in onore di Enrico Redenti, Milano,
1951, 249 ss., che rileva come «sui fenomeni della solidarietà e dell’interdipendenza sociale si
basa […] la nozione di interesse collettivo, che ha un’importanza fondamentale nello sviluppo
della socialità e nella sua organizzazione giuridica. Tale nozione si distingue da quella di inte-
resse comune a più singoli. Nella nozione di interesse comune vengono unificati, con un pro-
cesso di astrazione e di sintesi concettuale, gli interessi particolari di più soggetti, che si diri-
gono ad un unico scopo ed il cui soddisfacimento ha importanza solo per i titolari degli inte-
ressi stessi. Per esempio è interesse comune quello di più persone che si uniscono per un
impresa economica, all’unico scopo di trarne un vantaggio per loro. Sorge la nozione di inte-
resse collettivo, quando gli effetti del soddisfacimento di un interesse (che può essere indivi-
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 115

lorché venga a sussistere un rapporto di strumentalità reciproca tra gli


stessi, determinata dal fatto che solo la collaborazione fra gli interessati
permette il conseguimento del bene e il contestuale soddisfacimento del
bisogno60.
In definitiva, se si riflette sulla prima impostazione, si nota agevol-
mente come la mera idoneità del bene a realizzare il soddisfacimento di
più interessi costuisca il fondamento concettuale della nascita del collet-
tivo. Nella seconda impostazione, invece, è il necessario perseguimento
congiunto a dar sostanza al concetto di interesse collettivo. Si privilegia,
insomma, una visione dinamica agevolmente riconducibile alla linea di
pensiero poc’anzi esaminata in Santoro Passarelli in cui l’organizzazione
e la sintesi degli interessi divengono elementi strutturali imprescindibili
per poter intendere il fenomeno oggetto delle nostre attenzioni.
Ciò che va comunque rimarcato è che nonostante non vi sia concor-
dia sul criterio costruttivo primario del concetto, l’interesse collettivo
viene comunque imputato da entrambi gli Autori in questione in capo ai
singoli soggetti che appartengono al gruppo di riferimento e non al
gruppo in sé come soggetto distinto dai singoli. Questo è un dato su cui
occorre portare l’attenzione sin d’ora. Come avremo più volte occasione
di rilevare nell’arco di questo studio, infatti, le concezioni unitarie del-
l’interesse collettivo, ovvero le concezioni tendenti a tracciare una linea
differenziale ontologica tra interesse individuale e collettivo, per poi im-
putare quest’ultimo alla collettività entificata o all’ente esponenziale della
stessa, hanno talora cercato di giustificare detta impostazione raffigura-
tiva facendo perno proprio sull’elemento organizzatorio degli interessi.
Elemento in grado di giustificare l’astrazione dell’interesse dal singolo
per ricondurlo alla collettività. Nella dottrina ora indicata, invece – e non
solo in Pier Giusto Jaeger, nella cui impostazione l’attività di persegui-
mento necessariamente collettivo dell’interesse figura anche nella defini-
zione del concetto, ma anche in Nicola Jaeger, che dedica comunque am-
pie riflessioni ai processi di «gestione» o «governo» degli interessi61 –

duale o comune) non si esauriscono nei soggetti di esso, ma riguardano, per un processo di
ripercussioni e di risultati indiretti più o meno estesi, una cerchia più vasta di persone, deter-
minata da rapporti sociali in precedenza costituiti» (p. 262 c.vo mio).
60 JAEGER, P.G., L’interesse sociale, cit., p. 8.
61 Sulla questione l’A. accentua con particolare vigore la differenza intercorrente tra in-

teressi collettivi di «gruppo» (ovvero appartenenti ad una «pluralità determinata, finita,


chiusa di individui») ed interessi collettivi di «serie» (viceversa relativi ad pluralità aperta ed
infinita – anche rispetto la variabile temporale – di individui) (così, JAEGER, N., Attività pro-
cessuali con efficacia normativa, cit., p. 39 s.). E ciò proprio in ordine alla specifica rilevanza
116 CAPITOLO SECONDO

l’interesse collettivo è interesse che comunque appartiene ai singoli indi-


vidui62.

6. Interessi collettivi e processo: il giudizio di repressione della concor-


renza sleale
Lasciando per il momento il piano della riflessione concernente la
configurazione del concetto di interesse e venendo, invece, al rapporto

che tale distinzione possiede con riguardo ai fenomeni di «gestione» dell’interesse, ovvero ai
processi di organizzazione che sono naturale conseguenza della percezione, da parte di una
data collettività, dell’esistenza di un bene comune cui tendono le aspirazioni dei suoi compo-
nenti. Detta attività di «governo degli interessi», infatti, sarebbe costituita da quel complesso
di attività rivolte: a) all’accertamento della sussistenza dell’interesse; b) alla valutazione del
medesimo (cioè dell’intensità e dell’urgenza dei bisogno comparativamente con il costo e le
condizioni di conseguimento o conservazione dei bene); c) alla valutazione comparativa dei
diversi interessi; d) all’atto di volizione che, tra diversi interessi incompatibili, determina
quello preminente a fronte della subordinazione a questo dei restanti o, alternativamente,
uno schema di contemperamento tra i diversi interessi; e) alla scelta dei mezzi, dei modi, dei
procedimenti adeguati all’attuazione dell’interesse prescelto; f) all’attuazione dei comporta-
menti (azioni o omissioni), che nel mantenere o modificare la situazione di fatto consenti-
ranno di conservare o procurare il bene. Questo complesso di attività, appunto, secondo l’A.,
presenterebbe decisive modificazioni a seconda del suo riferirsi ad un interesse collettivo di
gruppo o collettivo di serie. Alla tendenziale coincidenza realizzantesi tra soggetti partecipi
all’organizzazione dell’interesse e soggetti astrattamente interessati nella gestione degli inte-
ressi di gruppo, nella gestione degli interessi collettivi di serie verrebbe meno detta coinci-
denza in ragione dell’estensione del numero degli interessati, sicché all’attività di «autogo-
verno» degli interessi si sostituirebbe quella di «eterogoverno»; un’attività, cioè, come già a
suo tempo evidenziato, altruista in un senso ed autoritaria nell’altro (cfr. appunto, JAEGER, N.,
Principi di diritto corporativo, Padova, 1939, p. 33: in cui appunto era stata evidenziata detta
ambivalenza necessariamente appartenente all’organizzazione degli interessi: «altruista, in
quanto la soddisfazione dell’interesse perseguito giova a tutti i componenti della categoria
compresi gli apatici, i dissenzienti ed i futuri; autoritaria, in quanto la valutazione dell’inte-
resse da perseguire è inevitabilmente sottratta ad una parte, anzi alla maggior parte dei tito-
lari, ed a questi non rimane che rimettersi alla decisione adottata dai membri della collettività,
e dagli esponenti di questi ultimi»).
62 Per JAEGER, N., Attività processuali con efficacia normativa, cit., p. 17, non volendo

«modificare […] le definizioni di bene e di interesse (procedimento purtroppo frequente, an-


che se non voluto, ma che non si può considerare scientificamente corretto)» non si può non
«ammettere che i titolari di quelli – gli interessi collettivi – sono sempre ed esclusivamente le
singole persone fisiche portatrici dei bisogni che richiedono soddisfazione»; mentre per JAE-
GER, P.G., L’interesse sociale, cit., p. 9, «l’interesse individuale non può essere distinto dall’in-
teresse collettivo, in quanto si tratta di concetti non omogenei». Più di preciso, coerente-
mente alla concezione di interesse collettivo accolta, «il termine collettivo si contrappone
[…] logicamente ai concetti di conflitto di interessi o di indifferenza tra interessi, espri-
mendo, al pari di questi, una relazione fra interessi di diversi soggetti, e non una qualità dei
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 117

tra interessi collettivi e processo, va detto che nel periodo ora in esame si
registra una sostanziale stasi evolutiva. Occorrerà, infatti, attendere l’ini-
zio degli anni Settanta per vedere la dottrina tornare ad interrogarsi ex
professo ed in termini più attuali sulla necessità di estendere la tutela giu-
risdizionale agli interessi sovraindividuali emergenti e per assistere all’in-
troduzione nel nostro ordinamento dei primi rimedi volti a dar loro pro-
tezione.
Ciononostante segnali di apertura circa i rapporti tra interessi col-
lettivi e processo, specie nella prospettiva della necessità di adeguamento
degli strumenti di tutela giurisdizionale al mutato contesto sociale, si ri-
scontrano nelle riflessioni avanzate dallo stesso Nicola Jaeger63, in cui ap-
punto si rileva l’opportunità di concepire un processo collettivo nuovo,
strutturato per dare le adeguate garanzie processuali da secoli riservate ai
soli interessi particolari64; e a queste osservazioni fa eco parte della dot-
medesimi». In entrambe le impostazioni, quindi, l’interesse collettivo appare indicare la rela-
zione o, se si preferisce, il rapporto tra interessi individuali, con la differenza che in Pier Giu-
sto Jaeger l’elemento organizzativo degli interessi ha rilievo primario.
63 In realtà alle riflessioni che Jaeger avanza sulla tutela giurisdizionale degli interessi

collettivi di serie va riservata un’attenzione sotto il profilo storico-evolutivo più che propria-
mente interpretativo-operativo, in quanto nel quadro del diritto positivamente accolto dal no-
stro ordinamento erano allora pressoché assenti – fatta eccezione per l’azione di repressione
della concorrenza sleale di cui diremo tra breve nel testo – effettivi esempi di tutela giurisdi-
zionale degli interessi collettivi. Ed, infatti, l’A. nel cercare strumenti di tutela di interessi se-
riali fa cadere l’attenzione o sull’abrogato processo collettivo corporativo o su altre ipotesi
particolari di provvedimenti a «contenuto normativo», come il giudizio di legittimità innanzi
alla Corte costituzionale e la tutela degli interessi dei creditori in sede di concordato preven-
tivo o fallimentare (JAEGER, N., Attività processuali con efficacia normativa, cit., p. 39 s.). Ma
al di là da questi riferimenti sparsi e a dir il vero non del tutto omogenei dal punto di vista
strutturale e funzionale, va detto che per la prima volta si presenta il problema della giusti-
ziabilità degli interessi collettivi in una prospettiva post-costituzionale, come può notarsi leg-
gendo la nota che segue.
64 Osserva, difatti, JAEGER, N., Attività processuali con efficacia normativa, cit., p. 39 s.,

che, «poiché – almeno per quanto sappiamo – è questa la prima volta che problemi simili
vengono posti all’esame degli studiosi nei termini qui prospettati, non possiamo attenderci di
trovare nel diritto positivo molti esempi di attuazione del principio enunciato; ma anche un
numero limitato di essi potrà risultare sufficiente allo scopo che ci siamo proposti, di invitare
i legislatori a dettare le norme più opportune affinché la tutela giurisdizionale di interessi di
serie dei tipi qui considerati – ed eventualmente anche di molti altri facilmente rilevabili –
possa attuarsi con garanzie comparabili a quelle concesse da secoli agli interessi particolari,
individuali o di gruppo». D’altra parte, è ancora la dottrina qui richiamata ad evidenziare la
necessità di «riconoscere che proprio i progressi culturali ed economici […] hanno provocato
e continuano a provocare sempre di più il formarsi e la percezione di interessi collettivi del
tutto nuovi, che esigono nuove strutture e nuove forme di organizzazione adeguata»; «non è
più possibile concepire una comunità politica costruita giuridicamente su due soli termini o
tipi di soggetti: l’individuo da un lato e lo Stato dall’altro».
118 CAPITOLO SECONDO

trina amministrativistica, anch’essa orientata a rimarcare la necessità –


specie nel mutato quadro ordinamentale – di pervenire ad un supera-
mento di una lettura dei fenomeni giuridici alla luce di una divaricante
ed assorbente contrapposizione tra individuo e Stato65.
Peraltro, a parte questi primi segnali di evoluzione della sensibilità
scientifica riguardo al problema della tutela giurisdizionale degli interessi
sovraindividuali, va comunque detto che un’esperienza giuridica partico-
larmente significativa in ordine all’individuazione e all’approfondimento
delle delicate questioni interpretative che successivamente si ripropor-
ranno quasi inalterate in altri ambiti di studio è rappresentata dal dibat-
tito attorno alla natura dell’azione di repressione della concorrenza
sleale.
Difatti, con la soppressione dell’ordinamento corporativo, nono-
stante venissero espunte dal sistema le controversie collettive di lavoro,
d’altro canto, sopravviveva – stando alla tesi di gran lunga prevalente66 –

65 Ci riferiamo a SANDULLI, A.M., Per una più piena realizzazione dello Stato di diritto, in
Stato sociale, 1960, p. 3 ss.; e soprattutto a SPAGNUOLO VIGORITA, V., Principio individualistico
nel processo amministrativo e difesa dell’interesse pubblico, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1962, p.
630 ss., scritto nel quale ritroviamo anticipati molti dei temi che verranno a costituire le que-
stioni principalmente sviluppate a partire dagli anni ’70 dal successivo dibattito. Si pensi, ad
esempio, alle osservazioni volte a rilevare i limiti di un processo amministrativo ordinario «in-
teramente impregnato dell’ottocentesco spirito liberale di acceso individualismo», ovvero
«l’intima contraddizione d’un ordinamento processuale che, proponendosi come ragione
della sua esistenza la soddisfazione di un interesse generale, subordini questa rigidamente al
vantaggio dei singoli» (p. 632 ss.). Si pensi ancora al suggerimento di riconoscere forme di tu-
tela degli interessi appartenenti a gruppi o collettività e non unicamente ad interessi di natura
meramente egoistico-personale, come accaduto ad esempio in materia di contenzioso eletto-
rale in cui, viene ad essere riscontrata «una prima percezione dell’esistenza di interessi collet-
tivi comprendenti e trascendenti quelli individuali, e tuttavia a loro volta ben riconoscibili»
(p. 642). Andavano, dunque, emergendo molti elementi di un dibattito che si sarebbe svilup-
pato intensamente di lì a breve, ovvero: a) l’improcrastinabilità del riconoscimento giuridico
di interessi di dimensione anche superindividuale e non per questo «non-individuale» o
«anti-individuale», o comunque non sufficientemente «individualizzati» da potersi perdere
nel magma informe degli interessi generali; b) l’esistenza di gruppi o comunità o categorie –
variamente intermedie tra la generalità indistinta ed i singoli – riflettenti «una convergenza
d’interessi omogenei, circoscritta o circoscrivibile in rapporto a diversi indici di raggruppa-
mento (il luogo, la nascita, l’attività lavorativa, l’appartenenza al medesimo centro economico,
la particolare soggezione allo stesso ente, ecc.)»; c) il riconoscimento di queste figure all’in-
terno della nostra Carta costituzionale (p. 649).
66 Per l’abrogazione della norma v., in particolare, GUGLIELMETTI, G., La concorrenza e

i consorzi, in Trattato di diritto civile italiano, diretto da F. Vassalli, X, Torino, 1970, p. 217 ss.,
che argomenta la tesi sostenendo che il fondamento giuridico su cui faceva perno la disposi-
zione durante il periodo corporativo fosse proprio il regime di rappresentanza legale ed uni-
taria della categoria, venuto meno il quale perderebbe consistenza la ratio della stessa; cfr. an-
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 119

quanto disposto dal codice civile agli artt. 2598 ss. ed in particolare all’art.
2601, in cui era ed è previsto che «quando gli atti di concorrenza sleale
pregiudicano gli interessi di una categoria professionale, l’azione per la re-
pressione della concorrenza sleale può essere promossa anche dalle asso-
ciazioni professionali e dagli enti che rappresentano la categoria».
Si può dunque dire – insomma – che il dibattito attorno alla natura
dell’azione collettiva di repressione della concorrenza sleale viene a de-
scrivere i limiti di un’area di riflessione dottrinale sugli strumenti di tu-
tela giurisdizionale degli interessi collettivi, che, similmente ad una sorta
di corridoio immaginario, congiunge il dibattito pre-costituzionale rela-
tivo all’oggetto del nostro studio a quello avviatosi successivamente agli
anni Settanta. E ciò non solo – come è naturale – in quanto l’istituto ora
richiamato rimane in vigore in ben tre delle fasi della periodizzazione qui
proposta (periodo corporativo, primo periodo post-costituzionale e se-
condo periodo post-costituzionale), ma ancor più perché l’inquadra-
mento del rimedio in questione ha nel tempo suscitato dubbi interpreta-
tivi omogenei a quelli sorti nell’interpretazione degli strumenti di tutela
giurisdizionale collettiva introdotti successivamente dal nostro legislatore
per la tutela degli interessi collettivi di nuova generazione.
Come infatti vedremo nel prosieguo del lavoro, cioè allorquando ci
soffermeremo sui tentativi di ricostruzione sistematica tesi a fornire an-
che agli interessi collettivi dei consumatori adeguati strumenti di tutela
giurisdizionale67, proprio l’azione di repressione della concorrenza sleale
ha rappresentato uno degli appigli positivi privilegiati attraverso i quali
dare risonanza ai nuovi interessi sociali bisognosi di protezione giuridica.
Lo strumento processuale in questione si presenta, quindi, non solo
come un fedele compagno di viaggio lungo quasi tutto l’itinerario evolu-
tivo che andiamo ad esaminare, ma anche come un luogo di espressione
delle diverse concezioni tecnico-processuali ed ancor più delle diverse
esigenze sostanziali e dei diversi valori di riferimento in materia di tutela
giurisdizionale degli interessi collettivi.

6.1. Corsi e ricorsi storici: la sentenza della Corte di cassazione n. 171 del
5 febbraio 1948
Una buona introduzione all’esame delle diverse propensioni rico-
struttive presenti in materia può esser costituito dall’esame di alcuni
che ID., Sulla legittimazione ad agire in materia di concorrenza sleale dei consorzi di produttori,
in Riv. dir. ind., 1961, I, p. 321 ss.
67 Cfr. infra, cap. X, § 2.1.
120 CAPITOLO SECONDO

passi di un’interessante sentenza pronunciata dalla Corte di cassazione


nel febbraio del 194868.
La lettura della sentenza ora indicata, infatti, rappresenta e palesa
proprio quelle questioni interpretative che più in là negli anni riemerge-
ranno in diversi settori di studio senza che la dottrina successiva abbia
percezione alcuna del doversi confrontare con tematiche già in prece-
denza affrontate in ordine alla sistemazione di diversi strumenti di tutela
giurisdizionale. In altri termini, si assiste con chiarezza ad una disconti-
nuità di riflessione scientifica che non è solo o semplicemente temporale,
ma piuttosto anche tematica, ovvero che coinvolge – a fasi alterne e senza
significative o comunque risolutive interferenze reciproche – differenti
aree di riflessione giuridica. Ciò fa sì che questioni simili si presentino di
volta in volta come nuove ai diversi studiosi e che questi non si avvedano
di potersi avvantaggiare – quanto meno in parte – delle riflessioni già
svolte in altri settori di studio.
Emerge insomma chiaramente l’assoluta necessità nella nostra mate-
ria di un’indagine non solo particolarmente attenta ai profili teorici che
la problematica presenta, ma anche fortemente indirizzata in una proie-
zione sistematica in grado di ridurre ad armonica e convincente unità le
frammentarie discipline giuridiche degli strumenti di tutela degli inte-
ressi collettivi.
Ciò premesso, comunque, torniamo al punto. La questione che si
presentava alla Corte era quella di verificare se l’Ente serico nazionale,
ente pubblico istituito in vigenza del sistema corporativo, fosse legitti-
mato ad agire ex art. 2601 c.c. per la repressione della concorrenza sleale
facendo valere in giudizio il diritto al risarcimento per i danni derivanti
dalla contraffazione di un marchio collettivo.
La serie logica seguita dalla Corte nel risolvere positivamente il que-
sito era la seguente: a) l’Ente serico nazionale appartiene al novero degli
enti pubblici istituiti «per affidar loro l’attuazione e la tutela degli inte-
ressi collettivi»; b) gli interessi protetti nel giudizio sono gli interessi tu-
telati dal marchio e pregiudicati dalla contraffazione; c) detti interessi
hanno natura privata ed appartengono ai soggetti giuridici privati, pre-
giudicati nell’uso e nel godimento del marchio e non all’Ente; d) peraltro,
detti «interessi complessi» si presentano in una «unitaria essenza», deter-
minata dal ricorrere di «danni diffusi in maniera indeterminata in una

68 Cass., 5 febbraio 1948, n. 171, in Giur. compl. C. Cass., 1948, I, p. 39 ss., con nota di

GHIRON, M., La legittimazione ad agire di enti ed associazioni in materia di marchi e di sleale


concorrenza.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 121

massa indistinta di patrimoni» e dalla presenza di una posizione di godi-


mento comune e non relativa a «quote distinte ed autonome»; e) l’azione
appartiene, dunque, iure proprio all’ente; f) e l’esercizio di detta azione
da parte dell’ente – «organo» della collettività – si presenta, vista ap-
punto l’unitarietà dell’interesse tutelato, «necessario e indefettibile»,
nonché indipendente dalla volontà dei soggetti titolari degli «interessi
privati, pure tutelati dal marchio in funzione di marchio collettivo».
Quanti siano i temi di riflessione anticipati da questa pronuncia po-
trà esser chiaro solo in uno stadio più avanzato del nostro lavoro, si deve
peraltro manifestare sin d’ora lo sconcerto che si prova nel leggere una
sentenza che ben potrebbe prendere il posto – specie alla luce del suo
apparato argomentativo – delle più recenti pronunce in materia di tutela
dei consumatori o di quelle emesse in materia di repressione della con-
dotta antisindacale a metà degli anni Settanta.
Pari riflessione viene suscitata dalla polemica sorta tra i commenta-
tori della sentenza; polemica in cui appunto si assiste alla stessa anticipa-
zione di opzioni ricostruttive successivamente adottate dalla dottrina in
altri ambiti di studio.
Così, un primo orientamento poneva al centro della trama argomen-
tativa la lettera della legge: «l’articolo parla soltanto di legittimazione ad
agire. Ora nessuno può mettere in dubbio la differenza che intercede fra
la legittimazione ad agire e la titolarità del diritto. Sta bene che si possa
essere legittimati ad agire per un diritto altrui, ma è innegabile che la
legge dalla quale risulta una legittimazione così fatta e non altro, non crea
titolarità di sorta»69.
E si aggiungeva: «l’art. 2601 c.c. stabilì che quando gli atti di con-
correnza sleale pregiudicano gli interessi di una categoria, l’azione può
essere esercitata anche dalle associazioni professionali e dagli enti che la
rappresentano. Dunque, in tale articolo, non si concede a questi organi-
smi collettivi la titolarità del diritto, non si concede nemmeno la legitti-
mazione in forma esclusiva, ma nulla dicendosi circa la titolarità, la si la-
scia manifestamente ai singoli […]»70.
Veniva, quindi, presentato un modello processuale ispirato alla con-
corrente legittimazione ad agire in via sostitutiva degli enti rappresenta-
tivi, anche in ordine alla richiesta di condanna del risarcimento del

69 GHIRON, M., La legittimazione ad agire di enti ed associazioni in materia di marchi e di

sleale concorrenza, cit., p. 46.


70 GHIRON, M., La legittimazione ad agire di enti ed associazioni in materia di marchi e di

sleale concorrenza, cit., p. 47.


122 CAPITOLO SECONDO

danno da liquidarsi poi – magari in via equitativa (come nel caso di danni
«indifferenziati») – a favore dei singoli imprenditori pregiudicati, i quali
ultimi avrebbero poi vantato nei confronti dell’ente un diritto al paga-
mento delle somme percepite a titolo di risarcimento71.
Sul fronte opposto, invece, era proprio il diniego della mera titola-
rità del diritto di azione in capo all’ente rappresentativo in ordine al di-
ritto al risarcimento dei danni subiti dal singolo imprenditore ad essere
assunto come premessa per i successivi passaggi della complessiva opera
di sistemazione del rimedio; e ciò in ragione del fatto che, argomentando
in maniera differente, si sarebbe realizzato «uno spostamento non giusti-
ficato di diritti, dal singolo alla categoria»72.
Ciò posto, dunque, e ritenuto anche che «gli enti, come tali, non pos-
sono risentire danno», si prospettava uno scenario alternativo, rappresen-
tato dall’ipotesi in cui «gli interessi danneggiati» fossero gli interessi del-
l’intero «ramo della produzione» e non gli interessi «individualizzati» ap-
partenenti ai singoli soggetti, che possano agire per la loro difesa.
Si configurava, quindi, un «danno indeterminato, nella categoria di
tutti i produttori», legittimante l’ente – costituito appunto in ordine alla
tutela di quegli interessi – all’esercizio di un proprio diritto al risarci-
mento.

71 L’A. affronta anche il problema dei limiti del giudicato sostenendo (GHIRON, M., La

legittimazione ad agire di enti ed associazioni in materia di marchi e di sleale concorrenza, cit.,


p. 48 s.) che l’accertamento ottenuto in sede di giudizio collettivo, sia in caso di pronuncia di
mero accertamento, di inibitoria, o di condanna al pagamento della somma dovuta a titolo di
risarcimento, operi erga omnes, in virtù del principio (si rinvia ai Principi di diritto processuale
civile di CHIOVENDA, G., Napoli, 1912, p. 598) secondo il quale, come avviene in relazione al-
l’azione surrogatoria ex art. 2900 c.c., la sentenza ottenuta dal sostituto processuale svolge ef-
ficacia anche nei confronti del sostituito. A contemperamento di dette conseguenze si so-
stiene la possibilità di esercitare i poteri previsti ex art. 107 c.p.c., nonché la limitazione –
chiaramente valida solo a fronte di danni che non siano indifferenziati – dell’efficacia di ac-
certamento nei confronti dei soggetti titolari del diritto al risarcimento che sia stato specifi-
camente dedotto in giudizio dall’ente rappresentativo.
72 AULETTA, G., Soggetti passivi della concorrenza sleale e diritto al risarcimento del

danno, in Giur. it., 1948, I, 1, p. 217 ss., spec. p. 220, che in realtà pone a fondamento della
critica mossa all’opposta tesi di Ghiron le riflessioni avanzate da quest’ultimo in uno scritto
anteriore relativo ad una fattispecie analoga ma non coincidente, poiché riferita al sistema vi-
gente prima della caduta dell’ordinamento corporativo. In detta ipotesi, GHIRON, M., La di-
sciplina dei traffici, gli organismi di vigilanza e la loro costituzione di parte civile nei processi pe-
nali, in Foro it., 1933, II, p. 842 ss., aveva sostenuto – in estrema sintesi – la possibilità che
l’ente agisse in rappresentanza ex lege della pluralità dei concorrenti potendo inoltre spen-
dere le somme conseguite per la tutela degli interessi generali previsti dalle finalità statutarie
senza obbligo di distribuzione ai singoli; tesi, quest’ultima, come visto, rivista nello scritto in
esame nel testo.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 123

Il discrimen tra azione individuale e azione collettiva doveva pertanto


essere rilevato nella presenza o meno di danni «individualizzati» o – per
dirla con terminologia forse più recente – di interessi «differenziati», in
assenza dei quali, preclusa l’azione individuale, la finalità risarcitoria degli
interessi della categoria veniva ad essere «affidata sussidiariamente al-
l’ente, rendendolo titolare degli interessi offesi non individualizzati»73.
Anche in questa duplice ed opposta lettura dottrinale, dunque, in-
dipendentemente dalla maggiore o minore plausibilità che possa al mo-
mento essere attribuita ad una delle due impostazioni, ci si trova comun-
que innanzi a motivi ed argomenti di riflessione che, se fossero isolati dal
loro contesto, ben potrebbero adattarsi al dibattito successivo; e ciò in
primo luogo in riferimento alla contrapposizione tra una concezione uni-
taria dell’interesse collettivo ed una concezione viceversa aggregata dello
stesso74. Si pensi ancora – ed ancora per finalità meramente esemplifica-
tive – al delicato rapporto tra legittimazione dell’ente esponenziale e ri-
sarcimento del danno75. Tutti temi su cui negli anni successivi – sino a
tutt’oggi – saranno scritti fiumi di inchiostro.

6.2. Le diverse tesi sulla natura del giudizio di repressione della concor-
renza sleale ex art. 2598 c.c.: tesi «soggettive» e tesi «oggettive»
Al termine di questo significativo excursus possiamo più distesa-
mente tornare all’esame delle diverse tesi proposte in merito alla natura
dell’azione collettiva di repressione della concorrenza sleale, verificando
quali siano le diverse opzioni ricostruttive proposte in materia dalla dot-
trina tradizionale riguardo la determinazione dell’oggetto del processo e,
di conseguenza, la qualificazione giuridica della situazione legittimante
l’azione collettiva, i rapporti tra giudizio collettivo e giudizio individuale,
nonché altre ulteriori questioni che a breve indicheremo.
Va d’altra parte premesso che l’esatto inquadramento dell’azione
collettiva in tutti gli specifici aspetti ora indicati non ha potuto sottrarsi

73 AULETTA, G., Soggetti passivi della concorrenza sleale e diritto al risarcimento del
danno, cit., p. 222.
74 Sul tema, in una prospettiva di riflessione generale, v. il cap. III. Il punto è poi og-

getto di riflessione in tutti i capitoli successivi ed in riferimento ai diversi rimedi apprestati


dal nostro ordinamento per la tutela degli interessi collettivi. Per considerazioni critico-rico-
struttive, v. peraltro, ancora in chiave generale, il cap. IV, appunto dedicato al concetto di in-
teresse.
75 Sul punto, v. in particolare il cap. VII, § 5.6., in materia di repressione della condotta

antisindacale, nonché il cap. X, § 3.3., in materia di tutela dei consumatori.


124 CAPITOLO SECONDO

all’influenza della più ampia problematica concernente l’opportuna qua-


lificazione dello stesso generale divieto di concorrenza sleale appunto
previsto dall’art. 2598 c.c.76 ed in particolare al progressivo superamento
della impostazione tradizionale – volta a vedere nella normativa de qua la
composizione di conflitti intersoggettivi tra interessi individuali, configu-
rabili appunto in termini di diritti soggettivi preesistenti e violati77 – ad

76 Per un esame dei profili evolutivi accennati nel testo, v., in generale, MANGINI, V.,

Sub. art. 2598, in AULETTA, G.C. - MANGINI, V., Invenzioni industriali, Modelli di utilità e di-
segni ornamentali, Concorrenza, in Commentario del Codice Civile, a cura di A. Scialoja e G.
Branca, Bologna-Roma, 1973, p. 141; FRANCESCHELLI, R., Concorrenza: II) Concorrenza sleale,
in Enc. giur. Trec., VII, Roma, 1988, spec. p. 21 ss.; più di recente, sebbene nell’ottica più spe-
cifica delle relazioni tra concorrenza sleale e tutela dei consumatori, v. CACCIATORE, A., Con-
correnza sleale e tutela del consumatore, in Riv. dir. imp., 2005, p. 283 ss.; sul tema, cfr. anche
infra, cap. X, § 2.1.1., appunto per le circuitazioni tra detta prospettiva e la possibile apertura
del giudizio di repressione della concorrenza sleale alla tutela degli interessi dei consumatori.
77 In questo senso è orientata gran parte della dottrina, specie quella tradizionale, favo-

revole a ritenere che gli interessi tutelati dall’art. 2598 c.c. siano gli interessi individuali degli
imprenditori in concorrenza sotto forma di diritti soggettivi. Diverso poi è il contenuto del-
l’interesse tutelato e la configurazione giuridica dell’interesse sostanziale ritenuta preferibile
(diritto assoluto o relativo; bene materiale o immateriale; interesse patrimoniale o non patri-
moniale ecc.). Queste questioni hanno sollevato un intenso dibattito all’interno della dottrina
classica e ciò per la difficoltà di adattare il concetto di diritto soggettivo inteso in senso tra-
dizionale alla tutela offerta dalle disposizioni in esame. L’approfondimento di tali profili ri-
sulta peraltro piuttosto marginale in ordine alle nostre finalità di ricerca, rimanendo per noi
essenziale la natura individuale o generale dell’interesse tutelato e la qualificazione oggettiva
o soggettiva delle norme di riferimento. Esemplificando, comunque, in dottrina si parla di di-
ritto patrimoniale assoluto di godimento dell’azienda (MOSCO, L., La concorrenza sleale, Mi-
lano, 1956, p. 108 ss.) di diritto all’azienda-organizzazione (FERRARA, F., La teoria giuridica
dell’azienda, Firenze, 1949, p. 113 ss.) di diritto all’avviamento (v. CASANOVA, M., Le imprese
commerciali, Torino, 1955, p. 633 ss.; ID., Impresa e azienda, Le imprese commerciali, in Trat-
tato di diritto civile italiano, diretto da F. Vassalli, X, t. 1, p. 698 ss., ma spec. p. 724; ID., Con-
correnza, in Noviss. dig. it., III, Torino, 1959, 1957, p. 993 ss., ma spec. p. 1000; ma v. da
prima CARNELUTTI, F., Usucapione della proprietà industriale, Milano, 1938, p. 32 ss., che qua-
lifica l’avviamento come opera dell’ingegno; LA LUMIA, I., Tutela giuridica della «azienda com-
merciale», in Riv. dir. comm., 1940, I, p. 413 ss., ma spec. p. 426 ss.), di diritto alla clientela
(AULETTA, G., Sub. art. 2598, in Azienda, Opere dell’ingegno e invenzioni industriali, Concor-
renza, in Commentario del Codice Civile, a cura di A. Scialoja e G. Branca, Bologna-Roma,
1956, p. 335 ss.) di diritto relativo «alla lealtà della concorrenza», meglio specificato come
«diritto di personalità» (ASCARELLI, T., Teoria della concorrenza e dei beni immateriali, Lezioni
di diritto industriale, Milano, 1960, p. 188 ss.; cfr. anche GUGLIELMETTI, G., La concorrenza e
i consorzi, cit., p. 102 ss., che però ritiene che detto diritto della personalità, diversamente da
quanto sostenuto da Ascarelli, abbia natura assoluta) e così via. Per un esame analitico-critico
delle diverse posizioni espresse da parte della dottrina classica, v., GUGLIELMETTI, G., La con-
correnza e i consorzi, cit., p. 80 ss.; CASANOVA, M., Impresa e azienda, Le imprese commerciali,
cit., p. 689 ss.; JAEGER, P.G., Valutazione comparativa di interessi e concorrenza sleale, in Riv.
dir. ind., 1970, I, p. 5 ss.; per un panorama di efficace sintesi, v. GRECO, F., Sub. Art. 2598, in
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 125

opera di un’opposta concezione di stampo oggettivo, tesa a rinvenire nel


divieto legale la mera imposizione di doveri di astensione78. Sicché per

Azienda, Diritto d’autore e di brevetto, Concorrenza e consorzi, Norme penali su società e con-
sorzi, t. 2, Libro V, Del lavoro, in Commentario teorico-pratico al codice civile, diretto da V. de
Martino, Roma, p. 926 ss.
78 Tra coloro che per primi hanno contrapposto con ampiezza di argomentazioni la na-

tura oggettiva delle norme sulla concorrenza sleale alle tesi «soggettive», v. SANTINI, G., I di-
ritti della personalità nel diritto industriale, Padova, 1959, p. 112 ss., (ma anche ID., Concor-
renza sleale ed impresa, in Riv. dir. civ., 1959, I, p. 125 ss.) che appunto sostiene: «il diritto di
libertà economica e la libertà economica stessa preesistono all’impresa e sono del tutto indi-
pendenti dalle norme che reprimono gli atti di concorrenza sleale»; norme che per l’A. risul-
tano meramente impositive di «divieti» e quindi «limiti» a detti diritti e libertà. Va comunque
rimarcato che anche secondo questa lettura gli interessi sostanziali tutelati dalla norma rimar-
rebbero gli interessi individuali degli imprenditori, non predicabili – però – in termini di «di-
ritti soggettivi veri e propri». Stando a ciò, dunque, il richiamo alla natura oggettiva delle
norme non vale ad indicare la natura pubblica o generale degli interessi tutelati (che tra l’al-
tro l’A. ritiene essere appartenuta alle norme nella loro genitura corporativa; p. 117-118), ma
unicamente appare come scelta tecnica di strutturazione formale del mezzo di tutela (cfr. le
affermazioni inequivocabili a p. 113 e 117). È in quest’ottica, infatti, che giunge il richiamo
sistematico ad altri rimedi civili assimilabili all’azione inibitoria prevista ex art. 2599 c.c., quali
le azioni nunciatorie ed in particolare le azioni a tutela del possesso (spec. p. 122 e 124 ss.);
ipotesi quest’ultima in cui si assiste – sul piano sostanziale – all’esercizio di poteri di fatto
(cioè ad attività materiali), tutelati nella forma dell’attribuzione di «mere azioni» o, al più, di
diritti soggettivi che sorgerebbero in capo all’imprenditore «quando il suo interesse fosse
(già) leso per effetto d’una violazione in atto del dovere (generale) di non compiere atti di
concorrenza sleale e della situazione di pericolo in tal modo creatasi». Si sarebbe, dunque, in
presenza sì di diritti soggettivi, ma diritti soggettivi conseguenti alla violazione del diritto og-
gettivo e non effetto della violazione di preesistenti diritti soggettivi. Successivamente, detta
lettura «oggettiva» è stata ripresa ed ulteriormente approfondita nel fondamentale saggio di
JAEGER, P.G., Valutazione comparativa di interessi e concorrenza sleale, cit., spec. p. 31 ss. Qui,
l’A. richiamato, in un ampio ed articolato itinerario critico-argomentativo, pone a principio
della sua lettura ricostruttiva il confronto tra teoria dell’illecito civile e divieto di concorrenza
sleale, sostenendo, in ambo i casi, il superamento delle tesi che dell’illecito individuano il pre-
supposto necessario nella lesione di diritti soggettivi, piuttosto che nella violazione di «do-
veri» e, peraltro, proseguendo – in senso ricostruttivo – col rimarcare la necessità di rispon-
dere all’ulteriore quesito relativo al «perché quei doveri sono imposti, e nell’interesse di chi
sono stabilite quelle regole». In altri termini, come per Santini, anche per Pier Giusto Jaeger,
il predicare la natura oggettiva del divieto di concorrenza sleale non implica il riconoscere che
l’interesse tutelato abbia natura pubblica o collettiva e, pertanto, pur premessa la natura og-
gettiva delle norme, rimane aperto l’interrogativo concernente l’individuazione della natura
degli interessi che dette norme tutelano. Così, anche per Jaeger, l’interesse sostanziale pro-
tetto in via «primaria e diretta» è e rimane l’interesse che appartiene a ciascun imprenditore
concorrente, come devesi argomentare sulla base della legittimazione ad agire riconosciuta
solamente a questi soggetti (spec. p. 51). Altra cosa, peraltro, – ed è qui che l’A. mira a di-
stinguersi dalla dottrina precedente – è dare rilievo in sede interpretativa agli interessi collet-
tivi appartenenti ai consociati e ai consumatori assumendo gli stessi come «parametri di valu-
tazione degli interessi degli imprenditori in conflitto» (p. 101) per assegnare la prevalenza al-
126 CAPITOLO SECONDO

meglio orientarci all’interno delle diverse posizioni è opportuno tener


presente questa cornice qualificatoria generale, senza la quale non si riu-

l’interesse imprenditoriale maggiormente conforme all’utilità sociale. Gli interessi collettivi,


come lo stesso A. ammette, in coerenza col nesso di strumentalità che li lega agli interessi im-
prenditoriali, sarebbero tutelati «in maniera indiretta» ossia «attraverso la diretta difesa di in-
teressi propri del singolo o di singoli concorrenti» (cfr. p. 101, ma anche p. 102, in termini
ancora espressi). Vi sarebbero due piani: quello, preso ad oggetto diretto della tutela, relativo
al conflitto tra interessi individuali imprenditoriali e quello superiore, ma rilevante solo in via
indiretta, concernente gli interessi della collettività. Cfr. anche quanto sostenuto in ID., I sog-
getti della concorrenza sleale, in Riv. dir. ind., 1971, I, p. 169 ss., ma spec. p. 171, in merito al-
l’impossibilità di estendere la legittimazione ad agire ex art. 2601 c.c. alle associazioni dei
consumatori; ID., Pubblicità e «principio di verità», in Riv. dir. ind., 1971, I, p. 331 ss. Sul tema
relativo al maggior ruolo riconosciuto in sede ricostruttiva a questa dimensione collettiva de-
gli interessi in via mediata dalla normativa, v., seppur brevemente, infra, cap. X, § 2.1.1., al-
lorché appunto saremo orientati a porre in rilievo questa specifica questione, che, per il mo-
mento, rimane secondaria. Va dunque, sotto un profilo teorico generale, tenuta ben distinta
la questione relativa alla presunta natura oggettiva delle norme, da quella viceversa attinente
alla natura individuale o general-collettiva degli interessi tutelati; se sovente le due questioni
si presentano correlate ed anzi la prima è conseguenza classificatoria formale della seconda,
talora ciò non accade e così è, inequivocabilmente nella posizione di Santini e P.G. Jaeger.
Cade in errore, dunque, la dottrina che, di recente, specie a commento della posizione as-
sunta da Jaeger, confonde i due piani sostenendo che il divieto di concorrenza sleale sia per
l’A. posto a tutela di interessi collettivi, dell’economia generale ed anche degli interessi dei
consumatori (così, ad es. PETRILLO, C., La tutela giurisdizionale degli interessi collettivi nella
concorrenza sleale, in La tutela giurisdizionale degli interessi collettivi e diffusi, a cura di L.
Lanfranchi, Torino, 2003, p. 419 ss., ma spec. p. 422 nel testo ed in nota; più correttamente,
invece, CACCIATORE, A., Concorrenza sleale e tutela del consumatore, cit., 287, nota 17 in fine).
Per una visione più completa della tesi di P.G. Jaeger, inclusiva anche delle osservazioni che
l’A. propone ai fini dell’interpretazione del giudizio collettivo ex art. 2601 c.c., v. infra, in
nota e nel testo. Escludono che la normativa in materia di concorrenza sleale possa essere
agevolmente ricondotta alla tradizionale figura del diritto soggettivo anche altre autorevoli
voci in dottrina; e ciò sebbene il superamento di questa prospettiva approdi – come solito –
a lidi dogmaticamente incerti. Cfr., pur all’interno di diverse impostazioni, l’attento saggio di
BONASI BENUCCI, E., Atto illecito e concorrenza sleale, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1957, p. 563
ss., ma spec. 580. Cfr. anche PUGLIATTI, S., Il trasferimento delle situazioni soggettive, I, Mi-
lano, 1964, p. 63; TRIMARCHI, P., Illecito: b) Diritto privato, in Enc. dir., XX, Milano, 1970, p.
90 ss., ma spec. 94, in cui, a margine di riflessioni dirette a lumeggiare il rapporto di non ne-
cessaria correlazione tra illecito civile e violazione di un preesistente diritto soggettivo, os-
serva come la concorrenza sleale non può essere concepita come un riconoscimento di diritti
soggettivi in capo agli imprenditori e ciò per la fondamentale questione della mancanza del
«nucleo» storico della nozione di diritto soggettivo, ovvero «il carattere “attributivo” di
beni»; SANTAGATA, C., Concorrenza sleale e interessi protetti, Napoli, 1975, p. 34, 47, in cui
l’accoglimento della tesi oggettiva, negatoria di diritti soggettivi preesistenti alla violazione del
dovere, apre la strada alla tesi dell’A. favorevole ad ammettere la legittimazione ad agire an-
che a favore delle associazioni dei consumatori; ID., Le nuove prospettive della concorrenza
sleale, in Riv. dir. comm., 1971, I, p. 141 ss., ma spec. 155; FINZI, E., Repressione della con-
correnza sleale e responsabilità per fatto illecito, in Riv. dir. ind., 1952, II, p. 7 ss.; più di re-
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 127

scirebbe a dare l’adeguata contestualizzazione dogmatica alle questioni


poc’anzi indicate.

cente v. anche DI MAJO, A., La tutela civile dei diritti, Milano, 2003, p. 141 ss. Interessanti
sono anche altre prospettive ricostruttive in un certo senso eclettiche che non si orientano
verso la tesi del diritto oggettivo, ma ugualmente fanno emergere le difficoltà teoriche di in-
quadramento sistematico della norma nelle categorie dogmatiche tradizionali: cfr. ad es. CA-
MILLI, C., I soggetti della concorrenza sleale, in Riv. dir. ind., 1968, I, p. 363 ss., ma spec. p. 385
ss., che preferisce non accostare la normativa in esame all’illecito, ma ugualmente evidenzia
come l’interesse tutelato dalla norma, ovvero la «lealtà della concorrenza», venga realizzato
non mediante l’attribuzione di beni nella forma del diritto assoluto, bensì attraverso l’impo-
sizione di «una serie di specifici divieti», ovvero «divieti di astensione» funzionalizzati a tute-
lare interessi individuali degli imprenditori (e non interessi generali), che, secondo l’A., de-
vono essere ricondotti al concetto tecnico di obbligazione (si richiama GIORGIANNI, M., L’ob-
bligazione, Catania, 1945) e non a quello di obbligo generico; prospettiva ricostruttiva
quest’ultima, simile a quella prima indicata da DI PAOLO, A., Concetto giuridico di concor-
renza, in Monitore trib., 1948, p. 259 ss. che afferma che «l’atto di concorrenza sleale non è
atto emulativo o abusivo esercizio di un diritto, non attentato all’altrui diritto individuale o
reale e nemmeno lesione colposa o dolosa di un diritto altrui, ma […] violazione di un ob-
bligo legale e più precisamente di inadempimento (art. 1218 c.c.)». V. anche la posizioni di
MINERVINI, G., Concorrenza e consorzi, in Trattato di diritto civile, diretto da G. Grosso e F.
Santoro Passarelli, Torino, 1955, p. 11-12, per il quale «il divieto di concorrenza sleale altro
non è se non la limitazione del contenuto del diritto di libertà di iniziativa economica nei re-
ciproci rapporti» e che poi (cfr. p. 18, c.vo mio), correttamente osserva che «il divieto della
concorrenza sleale è un limite del diritto di libertà di iniziativa economica, così come le cc.dd.
servitù legali sono limiti del diritto di proprietà; ed è un limite in senso tecnico, non già un
c.d. limite funzionale, vale a dire un’ipotesi di divieto di abuso di diritto»; con riferimento, in-
vece, all’abuso di diritto v. il richiamo di NATOLI, U., Note preliminari ad una teoria dell’abuso
del diritto nell’ordinamento italiano, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1958, p. 18 ss., ma spec. p. 30-
31; proprio ad un limite funzionale, approda, peraltro, FLORIDIA, G., Correttezza e responsabi-
lità dell’impresa, Milano, 1982, spec. p. 244 ss. (cfr. anche, più di recente, ID., Dall’illecito con-
correnziale al diritto soggettivo e Le valutazioni in termini di correttezza professionale, in AU-
TERI, P. - FLORIDIA, G. - MANGINI, V. - OLIVIERI, G. - RICOLFI, M. - SPADA, P., Diritto industriale,
Proprietà intellettuale e concorrenza, Torino, 2005, rispettivamente p. 289 ss. e 308 ss.), che (p.
243, nota 99), negata la possibilità di utilizzare la figura dell’abuso del diritto (teoria che «pre-
suppone e perpetua una visione rigidamente garantistica dell’ordinamento pervasa dall’otti-
mistica convinzione che l’esercizio non condizionato dei diritti adempie nel contempo la tu-
tela dell’interesse generale» e «si inserisce non già per dare rilievo agli interessi collettivi,
bensì per consentire la coesistenza e il pacifico esercizio di diritti individuali limitrofi e con-
fliggenti») e negata anche la possibilità di parlare di norme di diritto oggettivo (la critica è
volta avverso la posizione di Santini), presenta la figura del «diritto d’impresa-funzione dell’u-
tilità sociale», ovvero di un diritto soggettivo limitato ab interno, in ragione del necessario col-
legamento tra la clausola generale dei «principi di correttezza professionale» prevista ex art.
2598 e il precetto costituzionale espresso dall’art. 41, comma 2. Limiti comunque operanti
solo all’interno dei rapporti tra imprenditori (cfr. infra, cap. X, § 2.1.1.). Secondo una linea
molto simile a quella sviluppata da Jaeger (il quale però nega il necessario rinvio alle norme
costituzionali e si riferisce in via diretta agli interessi collettivi) e da altri Autori su cui ci sof-
fermeremo nel capitolo del nostro lavoro dedicato alla tutela degli interessi dei consumatori,
128 CAPITOLO SECONDO

6.3. La natura dell’azione collettiva ex art. 2601 c.c. per le tesi «sogget-
tive» dell’illecito
Se ci confrontiamo, dunque, con le teorie che hanno ritenuto – sep-
pur con diversi accenti – che il divieto ex art. 2598 c.c. sia posto a tutela
di diritti soggettivi propri degli imprenditori concorrenti, è possibile ope-
rare una ulteriore sotto-distinzione tra due diversi orientamenti.
Secondo una prima lettura, anche l’oggetto del giudizio collettivo
sarebbe costituito dai diritti soggettivi degli imprenditori pregiudicati; e
tale questione – ovviamente – dovrebbe essere accolta come presupposto
in ordine alla soluzione del successivo quesito relativo alla determina-
zione del titolo legittimante l’azione dell’associazione.
Su questo piano, andrebbe messo nell’adeguato risalto il mutato re-
gime giuridico delle associazioni sindacali. Se, infatti, prima dell’aboli-
zione dell’ordinamento corporativo, il potere di rappresentanza unitaria
e legale attribuito alle associazioni riconosciute consentiva l’esercizio del-

dunque, anche qui l’«utilità sociale» opera come «criterio di risoluzione di un conflitto inter-
soggettivo fra due imprenditori concorrenti» (p. 246). Esemplificando, l’applicazione del li-
mite interno al diritto soggettivo d’impresa costituito dall’«utilità sociale» potrebbe condurre:
a) «ad escludere la qualificazione di illiceità di atti di gestione dell’impresa socialmente utili
anche se pregiudizievoli per un concorrente determinato (o per l’intera categoria imprendi-
toriale di appartenenza)», garantendo così, la «sovraordinazione degli interessi “terzi” ri-
spetto a quelli imprenditoriali» (p. 295, c.vo mio); b) condurre «al risultato della qualifica-
zione di illiceità di un atto di gestione d’impresa in quanto socialmente dannoso anche se non
pregiudizievole per un concorrente determinato». Mettendo per ora da parte i riflessi di detta
interpretazione sulla determinazione dell’interesse tutelato nel giudizio – che chiaramente
verrebbe ad essere, quanto meno anche, l’interesse collettivo espressione dell’utilità sociale
(solo così infatti può ammettersi la prevalenza di detto interesse sugli interessi imprendito-
riali!) – e rinviando queste osservazioni al capitolo X, va però richiamata l’attenzione, dal
punto di vista teorico-dogmatico, sulla figura del diritto soggettivo-funzione, che in realtà si
presenta come un vero e proprio ossimoro concettuale e che, come fin troppe volte vedremo
nel nostro studio, è figlio delle concezioni che confondono il concetto di diritto soggettivo
con il concetto di libertà. Se si presuppone, infatti, che il concetto di diritto soggettivo abbia
come contenuto la libertà di agire, l’imposizione di limiti a detta libertà viene a creare delle
difficoltà ricostruttive che impongono agli interpreti evoluzioni ricostruttive idonee a ricon-
durre a logica il fenomeno complessivo. Così si può approdare al concetto di abuso del di-
ritto oppure – come nella dottrina qui richiamata – all’equivoca figura del diritto soggettivo-
funzione. Il punto, peraltro, è che un soggetto o è libero di porre in essere i comportamenti
che meglio rispondono ai propri interessi, ovvero è messo dall’ordinamento in una posizione
di libertà o al contrario subisce dei vincoli che dal punto di vista teorico non sono null’altro
che obblighi, ovvero comportamenti doverosi. Ciò posto, il concetto di limite esterno o in-
terno è francamente poco convincente, come poco convincente è la creazione di figure dog-
matiche nuove per cercare di giustificare la non tenuta concettuale di altre concezioni dog-
matiche erronee. Sul punto, v. amplius, cap. V.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 129

l’azione a tutela dell’interesse dell’intera categoria, venuto meno detto re-


gime totalitario e pubblicistico, occorreva ritenere che la rappresentanza
ex lege fosse stata sostituita da un regime di rappresentanza volontaria
soggettivamente limitata agli aderenti.
Secondo questa impostazione l’ente potrebbe, quindi, dedurre in
giudizio unicamente i diritti soggettivi dei soci79. Il fondamento sostan-
ziale del potere di azione verrebbe ad essere costituito dal vincolo asso-
ciativo, mentre sul piano più propriamente tecnico-processuale detto po-
tere di azione sarebbe più precisamente da ricondursi ad un ipotesi di so-
stituzione processuale80, o, come sostenuto da altre opinioni, sebbene per

79 In questo senso, v. GHIRON, M., La legittimazione ad agire di enti ed associazioni in

materia di marchi e di sleale concorrenza, cit., p. 44, ma spec. 47-48, che non pone in grande
risalto l’effetto legittimante del rapporto associativo sottostante, ma anzi sottolinea la perdu-
rante funzione di rappresentanza degli interessi di categoria che si propongono le associazioni
rappresentative, sebbene nella sostanza poi emerga chiaramente – specie nell’approfondi-
mento dei rapporti tra azioni individuali e azione collettiva – il fondamento dell’azione ex art.
2601 c.c. Così, anche MINERVINI, G., Concorrenza e consorzi, Milano, 1961, p. 45-46. Separa-
tamente vanno annoverati GHIDINI, G., La concorrenza sleale, Torino, 2001, p. 61, che aderi-
sce a questa impostazione, ma solo per il caso in cui «l’ente agisca per tutelare un interesse
non strettamente proprio ma solo degli aderenti»; ancora diversa è la posizione di GUGLIEL-
METTI, G., La concorrenza e i consorzi, cit., p. 217 ss., ma spec. p. 220, che, coerentemente alla
sua opinione circa l’avvenuta abrogazione dell’art. 2601 c.c., pone a fondamento dell’azione
solo il contratto associativo e il potere di rappresentanza processuale da cui discendono logi-
camente le relative conseguenze (cfr. anche, ID., Sulla legittimazione ad agire in materia di con-
correnza sleale dei consorzi di produttori, cit., p. 334).
80 Così, GHIRON, M., La legittimazione ad agire di enti ed associazioni in materia di mar-

chi e di sleale concorrenza, cit., p. 44, ma spec. p. 47-48; ID., La concorrenza e i consorzi, in
Trattato di diritto civile italiano, diretto da F. Vassalli, Torino, 1949, p. 68; a cui aderisce MI-
NERVINI, G., Concorrenza e consorzi, cit., p. 45-46; alla sostituzione processuale si richiama an-
che LIBERTINI, M., Azioni e sanzioni nella disciplina della concorrenza sleale, in La concorrenza
e i consorzi, in Trattato di diritto commerciale e di diritto pubblico dell’economia, diretto da F.
Galgano, IV, Padova, 1981, p. 268, che però, distingue tra le ipotesi in cui si realizzi un pre-
giudizio differenziato in capo ad uno o più soggetti e le ipotesi di danno indifferenziato; nel
primo caso per l’A. sarebbe appunto opportuno parlare di sostituzione processuale, ma non
viene specificato se detto potere di azione sia fondato – come nelle tesi affini – sul rapporto
associativo e sia dunque limitato all’azionabilità dei soli diritti dei soci; nel secondo caso, in-
vece, si ritiene che il diritto al risarcimento spetti direttamente all’ente in virtù dell’attività
promozionale che svolge e senza obbligo di ripartizione della somma tra i soggetti danneg-
giati; similmente, GHIDINI, G., La concorrenza sleale, cit., p. 61 (ed ugualmente nella prece-
dente edizione del 1970 del lavoro da poco richiamato, oltre che in ID., Della concorrenza
sleale, in Il Codice Civile, Commentario, diretto da P. Schlesinger, Milano, 1991, p. 459), fa-
vorevole al rinvio all’art. 81 c.p.c., ma, come detto, solo nel caso in cui «l’ente agisca per tu-
telare un interesse non strettamente proprio ma solo degli aderenti», e che tra l’altro eviden-
zia come detta tesi sembrerebbe confermata dall’attribuzione della legittimazione ad agire alle
Camere di commercio ai sensi dell’art. 2, comma 5, della l. 29 dicembre 1993, n. 580. In base
130 CAPITOLO SECONDO

lo più prescindendo dalla portata precettiva dell’art. 2601 c.c.81, ad un


caso di rappresentanza processuale82.
Da ciò deriverebbe inoltre: a) l’obbligo di determinare ex ante i di-
ritti soggettivi dedotti in giudizio e pregiudicati dal comportamento anti-
giuridico; b) l’obbligo – qualora si ritenesse possibile proporre anche una
domanda di condanna al risarcimento del danno da parte dell’ente col-
lettivo83 – di distribuzione agli iscritti delle somme conseguite a titolo di
risarcimento84; c) nonché anche la limitazione degli effetti del giudicato ai
rapporti giuridici specificamente dedotti in giudizio85.
Anche all’interno della posizione ora sunteggiata è peraltro possibile
rinvenire una ulteriore articolazione interpretativa in virtù della seguente
questione.

a questa legge – sostiene Ghidini – le associazioni professionali sembrerebbero agire in via so-
stitutiva, mentre le Camere di commercio sembrerebbero agire iure proprio, in virtù della
«rappresentanza unitaria e globale degli interessi generali delle imprese» conferita loro.
81 GUGLIELMETTI, G., La concorrenza e i consorzi, cit., p. 220 (ma si tenga sempre pre-

sente la sua particolare prospettiva ricostruttiva); similmente si pone ASCARELLI, T., Teoria della
concorrenza e dei beni immateriali, cit., p. 263 ss., che ritiene che le associazioni possano agire
in rappresentanza degli associati, magari – in tal caso – richiedendo in nome loro anche il ri-
sarcimento dei danni; peraltro, Ascarelli ammette anche in via autonoma – ex art. 2601 c.c. –
un’azione collettiva a meri fini inibitori. In altri termini, sia Guglielmetti che Ascarelli si ri-
chiamerebbero alla rappresentanza processuale senza «passare» per il disposto dell’art. 2601
c.c., ma in base alla disciplina ordinaria; per il primo, poi, la norma sarebbe stata abrogata,
mentre per il secondo ne residuerebbe un utilizzo a fini inibitori.
82 La differenza tra le due ipotesi ricostruttive è – come osserva GHIDINI, G., Concorrenza

sleale, in Enc. dir., Aggiornamento, III, Milano, 1999, p. 377 ss., ma spec. p. 413 – rappre-
sentata dalla seguente circostanza: se si aderisce alla tesi della sostituzione processuale si può
realizzare un concorso tra azione dell’associazione ed azione del socio, mentre, diversamente,
aderendo alla tesi della rappresentanza processuale detto concorso non si verificherebbe.
83 Tra le tesi rientranti in questo orientamento, nega l’ipotesi dell’azione collettiva di ri-

sarcimento, salvo la volontaria ipotesi di rappresentanza conferita dai soci all’ente, ASCARELLI,
T., Teoria della concorrenza e dei beni immateriali, cit., p. 264, che ritiene esperibile solo l’a-
zione inibitoria della pratica sleale: unica fattispecie che sarebbe richiamata dall’art. 2601 c.c.;
probabilmente va avvicinata a questa tesi quella di FRANCESCHELLI, R., Sulla legittimazione ad
agire in concorrenza sleale delle associazioni professionali e dei consorzi e sulla pretesa giustifi-
cazione dei principi della correttezza professionale con l’art. 41 della Costituzione e la protezione
dei consumatori, in Riv. dir. ind., 1983, II, p. 29 ss., spec. p. 31, che d’altronde non chiarisce
quali siano i presupposti di esercizio dell’azione collettiva e che qui richiamiamo solo in or-
dine alla negazione dell’azionabilità del diritto al risarcimento da parte delle associazioni.
84 GHIRON, M., La legittimazione ad agire di enti ed associazioni in materia di marchi e di

sleale concorrenza, cit., p. 48; MINERVINI, G., Concorrenza e consorzi, cit., p. 46.
85 GHIRON, M., La legittimazione ad agire di enti ed associazioni in materia di marchi e di

sleale concorrenza, cit., p. 48; GUGLIELMETTI, G., La concorrenza e i consorzi, cit., p. 220 (ma si
tenga sempre presente la sua particolare prospettiva ricostruttiva).
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 131

Visti i caratteri della fattispecie lesiva, infatti, in questa materia può


ben accadere che il comportamento antigiuridico si riveli concretamente
o potenzialmente pregiudizievole di uno o più soggetti appartenenti ad
una certa categoria o, diversamente, colpisca la categoria produttiva nel
suo complesso (c.d. atti a offensività o lesività indiscriminata o plu-
rima)86. Vi sarebbero, dunque, fattispecie concrete in cui taluni soggetti
possono essere collocati in una posizione differenziata rispetto ad altri e
fattispecie in cui il pregiudizio si verificherebbe (o potrebbe verificarsi)
in via indifferenziata per tutti i membri della categoria.
Premesso – dunque – il quadro fenomenologico ora rappresentato,
all’interno dell’orientamento appena esposto, ben si comprende poiché
secondo alcuni, l’azione collettiva potrebbe essere esercitata tanto allor-
ché l’atto pregiudizievole produca effetti differenziati e specifici in capo
a uno o più imprenditori, quanto nell’ipotesi in cui il pregiudizio colpi-
sca indifferentemente l’intera categoria di imprenditori (ferma, comun-
que, non solo la legittimazione dei singoli membri della categoria, ma an-
che la previa esistenza del rapporto associativo tra soggetto individuale
e collettivo e quindi limitatamente agli iscritti)87; mentre per altri l’azione
collettiva sostitutiva potrebbe essere esercitata solo nel primo caso88.
A questa linea interpretativa, si contrappone poi un ampio orienta-
mento accomunato – in ordine alla spiegazione del potere di azione at-
tribuito alle associazioni sindacali – dal fatto di non ritenere necessaria la
ricerca sul piano sostanziale di vincoli lato sensu contrattuali idonei a sur-
rogare il caduto regime di rappresentanza legale da parte delle associa-
zioni.
In altri termini, il minimo comune denominatore rilevabile in queste
pur diverse tesi che stiamo per esaminare sarebbe costituito dall’attri-
buire un significato precettivo nuovo e più attuale all’art. 2601 c.c.89.

86 Per tutti, v. GHIDINI, G., Della concorrenza sleale, cit., p. 453, che, con estrema chia-
rezza spiega: «è evidente […] che oltre all’abituale schema “concorrente contro concor-
rente”, la lotta concorrenziale può vedere impegnati: – un soggetto contro più concorrenti; –
più soggetti contro un unico concorrente; - più concorrenti contro più concorrenti».
87 Cfr. ancora GHIRON, M., La legittimazione ad agire di enti ed associazioni in materia

di marchi e di sleale concorrenza, cit., p. 47-48. V. anche, implicitamente, GUGLIELMETTI, G.,


La concorrenza e i consorzi, cit., p. 220 (ma si tenga sempre presente la sua particolare pro-
spettiva ricostruttiva), nonché, ancora implicitamente, ASCARELLI, T., Teoria della concorrenza
e dei beni immateriali, cit., p. 264, specie in relazione all’azione inibitoria.
88 GHIDINI, G., La concorrenza sleale, cit., p. 61, su cui cfr. retro, nota 79.
89 Come opportunamente ha asservato JAEGER, P.G., Sulla legittimazione delle «associa-

zioni professionali» ad agire per la concorrenza sleale (art. 2601 c.c.), in Problemi attuali del di-
ritto industriale, Milano, 1977, p. 639 ss., ma spec. p. 644. Non v’è dubbio, infatti, che l’os-
132 CAPITOLO SECONDO

Così, secondo una prima opzione ricostruttiva, la via esegetica da


doversi privilegiare passerebbe comunque per il coordinato disposto del-
l’art. 2601 c.c. con l’art. 81 c.p.c.90.
In stretta affinità – come vedremo – con le tesi sostenute con am-
piezza di argomentazioni in materia di repressione della condotta anti-
sindacale da parte della dottrina processualcivilistica, dunque, proprio
nell’art. 2601 c.c. dovrebbe individuarsi quel «caso espressamente previ-
sto dalla legge» richiesto in via eccezionale dalla disposizione sulla sosti-
tuzione processuale presente nel nostro codice di rito91.
D’altra parte, stando ad una seconda e più folta schiera di giuristi –
il cui orientamento, peraltro, è stato già anticipato incidentalmente in via
esemplificativa durante l’esame delle sentenza della Cassazione poc’anzi
riportata – l’azione collettiva ex art. 2601 c.c. sarebbe attribuita alle asso-
ciazioni iure proprio92.

servazione colga nel segno come dimostra il fatto che alcuni AA. prescindano completamente
dall’articolo in questione in ordine al tema della legittimazione ad agire delle associazioni (cfr.
appunto, ad es., ASCARELLI, T., Teoria della concorrenza e dei beni immateriali, cit., p. 263 ss.),
ma non vale peraltro ad escludere il richiamo della sostituzione processuale.
90 Ancora a favore della sostituzione processuale, v. SPOLIDORO, M.S., Costituzione e li-
mitazioni soggettive della legittimazione ad agire per concorrenza sleale, in Giur. comm., 1982,
II, p. 74 ss., ma spec. p. 91, che, sostenendo la tesi dell’esercizio in via sostitutiva dei diritti
dei singoli imprenditori, ritiene che, fermo il presupposto che legittima l’azione collettiva, ov-
vero il «pregiudizio degli interessi che esse rappresentano», «si può […] escludere che esista
uno specifico interesse di categoria che imponga il risarcimento dei danni subiti dai singoli
imprenditori che siano stati le vittime degli atti di concorrenza sleale, del tipo di quello che,
ad esempio, giustifica […] la surrogazione dei creditori ex art. 2900 c.c.»; precedentemente,
già MOSCO, L., La concorrenza sleale, cit., p. 258 ss.; A. che la dottrina dedicatasi allo studio
della legittimazione delle associazioni professionali generalmente ed incomprensibilmente an-
novera tra i sostenitori della tesi del diritto soggettivo dell’associazione, ma che, invece, deve
essere ricondotto alla tesi della sostituzione processuale fondata non sul rapporto di rappre-
sentanza, ma sulla previsione legale del diritto di azione. Mosco, infatti, si riferisce espressa-
mente alla sostituzione processuale (p. 260, 261) e ritiene che l’«interesse connesso» che
detto potere di azione richiede non debba essere quello del singolo, ma quello – appunto –
collettivo della categoria, sicché l’azione collettiva sarebbe ammissibile solo a fronte di atti di
concorrenza sleale che pregiudicano gli interessi della categoria; questione, quest’ultima, che
porta l’A. ad ammettere solo la tutela inibitoria e non quella risarcitoria.
91 SPOLIDORO, M.S., Costituzione e limitazioni soggettive della legittimazione ad agire per
concorrenza sleale, cit., p. 93. Sussiste effettivamente un forte somiglianza tanto tra la fatti-
specie prevista dall’art. 2601 c.c. e quella del’art. 28 dello Statuto dei lavoratori, quanto tra la
tesi presentata nel testo e la tesi autorevolmente sostenuta in materia di repressione della con-
dotta antisindacale da Lanfranchi, su cui v. infra, cap. VII, § 2.1.1.
92 In primo luogo, v. il già citato AULETTA, G., Soggetti passivi della concorrenza sleale e

diritto al risarcimento del danno, cit., p. 217 ss.; seguito da LO CIGNO, O., Sub. art. 2958, in
Del Lavoro, V, t. 4, Commentario del codice civile, redatto a cura di magistrati e docenti, To-
rino, 1978, p. 216; LIBERTINI, M., Azioni e sanzioni nella disciplina della concorrenza sleale, cit.,
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 133

L’argomento principale posto a sostegno della lettura interpretativa


ora indicata troverebbe spunto nel noto brocardo ubi rimedium ibi ius,
ovvero, per dirla con altre parole, la legittimazione ad agire dovrebbe es-
sere intesa come il mero riflesso sul piano processuale della titolarità so-
stanziale di un diritto soggettivo.
Secondo alcuni, peraltro, il diritto soggettivo assegnato all’associa-
zione rappresenterebbe uno strumento giuridico di tutela di un «inte-
resse proprio», ovvero, come meglio detto da altri, degli «interessi morali
e non economici» delle associazioni93; il diritto soggettivo costituirebbe,
dunque, una tecnica di giuridicizzazione di un interesse individuale ap-
partenente all’ente in sé per sé considerato.
Secondo diversa prospettiva, invece, il diritto soggettivo ricono-
sciuto varrebbe a tutelare l’interesse dell’intera categoria. Conforme-
mente ad una linea interpretativa che sin troppo di frequente avremo oc-
casione di rilevare anche in altri ambiti di studio, posta l’esistenza di un
interesse collettivo alla concorrenza leale, questo dovrebbe essere impu-
tato in capo all’ente rappresentativo ed ivi giuridicizzato nella forma del
diritto soggettivo, con la conseguenza pratica – prevista appunto dalla
dottrina ora in esame – di riconoscere l’azione collettiva solo allorché il
pregiudizio si riveli indirizzato non in via differenziata nei confronti di
uno o più imprenditori determinati, ma al contrario in via diffusa ed in-
differenziata verso la categoria nel suo complesso94.

p. 268, ma solo nell’ipotesi in cui si verifichi un danno indifferenziato che colpisca l’intero
ramo della produzione, mentre nel caso opposto l’azione sarebbe esercitata – come visto re-
tro – in via sostitutiva; FERRI, G., Manuale di diritto commerciale, a cura di C. Angelici e G.B.
Ferri, Torino, 2001, p. 163 (ma così anche nelle edizioni precedenti: cfr. ad esempio l’edizione
da noi consultata del 1960, a p. 124); ROVELLI, R., La concorrenza sleale e i beni immateriali di
diritto industriale, Torino, 1970, p. 29 ss.; UBERTAZZI, L.C., Legittimazione ad agire delle asso-
ciazioni di consumatori e procedimenti comunitari antitrust, in Monitore trib., 1977, p. 186 ss.,
ma spec. p. 200; FLORIDIA, G., Legittimazione ad agire delle associazioni professionali di cate-
goria e qualificazione di illiceità dell’atto di concorrenza ex art. 2601 c.c., in Monitore. trib.,
1970, 712 ss., ma spec. 720 ss.; ID., Correttezza e responsabilità dell’impresa, cit., p. 281 ss. e
p. 288 ss.; ID., Concorrenza sleale e camere di commercio: un ritorno al futuro, in Dir. ind.,
1994, p. 851 ss.; ID., Dall’illecito concorrenziale al diritto soggettivo e Le valutazioni in termini
di correttezza professionale, cit., p. 289 ss. e 308 ss. Di recente, la tesi è stata sostenuta da GHI-
DINI, G., La concorrenza sleale, cit., p. 61, in relazione, però, all’attribuzione della legittima-
zione ad agire alle Camere di commercio ai sensi dell’art. 2, comma 5, della l. 29 dicembre
1993, n. 580.
93 FERRI, G., Manuale di diritto commerciale, cit., p. 163; di recente, v. COSTANTINO, G.,

Note sulle tecniche di tutela collettiva (disegni di legge sulla tutela del risparmio e dei consu-
matori), in Riv. dir. proc., 2004, p. 1009 ss., ma spec. p. 1029 s.
94 V. innanzitutto la già esaminata posizione di AULETTA, G., Soggetti passivi della con-

correnza sleale e diritto al risarcimento del danno, cit., p. 222; cui adde, MOSCO, L., La concor-
134 CAPITOLO SECONDO

Completando il discorso riguardo alle tesi or ora in esame, quindi,


all’art. 2601 c.c. apparterrebbe una spiccata natura sostanziale, la quale
non deriverebbe solamente dall’attribuzione – in titolarità dei soggetti
rappresentativi richiamati dalla norma – di posizioni di diritto soggettivo
distinte da quelle riconosciute ai singoli imprenditori, ma anche se non
soprattutto dal riconoscimento di un ambito di operatività appartenente
all’art. 2601 c.c. effettivamente proprio ed autonomo rispetto all’art.
2598 c.c. Più precisamente i comportamenti oggetto di repressione in
sede di giudizio collettivo non dovrebbero presentare i requisiti di anti-
giuridicità previsti dall’art. 2598 c.c. (in particolare l’idoneità a danneg-
giare l’altrui azienda), ma dovrebbero unicamente rispondere a quanto
prescritto dall’art. 2601 c.c., ovvero essere capaci di «pregiudicare gli in-
teressi di una categoria professionale»95.

renza sleale, cit., 258 ss.; LO CIGNO, O., Sub. art. 2958, cit., p. 216; ROVELLI, R., La concorrenza
sleale e i beni immateriali di diritto industriale, cit., p. 30; FLORIDIA, G., Legittimazione ad
agire delle associazioni professionali di categoria e qualificazione di illiceità dell’atto di concor-
renza ex art. 2601 c.c., cit., ma spec. 720 ss. (e poi in ID., Correttezza e responsabilità dell’im-
presa, cit., spec. p. 54; ID, La tutela degli interessi dei consumatori di prodotti alimentari, in
Riv. dir. ind., 1986, I, p. 45 ss., ma spec. 59-60; ID., Concorrenza sleale e camere di commercio:
un ritorno al futuro, cit., p. 851 ss.; ID., Dall’illecito concorrenziale al diritto soggettivo e Le va-
lutazioni in termini di correttezza professionale, cit., p. 289 ss. e 308 ss.); LIBERTINI, M., Azioni
e sanzioni nella disciplina della concorrenza sleale, cit., p. 268; implicitamente, BROCK, F., Sulla
legittimazione ad agire ex art. 2601 c.c., in Riv. dir. ind., 1997, II, p. 47 ss., ma spec. 52.
95 In sintesi la natura sostanziale della norma può operare o unicamente al fine di rico-

noscere un’azione iure proprio dell’associazione aggiuntiva e concorrente rispetto a quelle in-
dividuali o piuttosto in diretto riferimento alla fattispecie repressiva rendendola autonoma ri-
spetto al disposto dell’art. 2598 c.c. Sulla questione, cfr., in particolare, AUTERI, P., La concor-
renza sleale, in Trattato di diritto privato, XVIII, t. 4, Impresa e lavoro, a cura di P. Rescigno,
Torino, 1983, p. 356 s., che – in relazione alla tesi della sostituzione processuale e a quella
della legittimazione ad agire iure proprio – osserva puntualmente: «la differenza tra le due
opinioni tende a ridursi se non a scomparire se si considera, da un lato, che a norma dell’art.
2601 c.c. le associazioni professionali sono legittimate ad agire “quando gli atti di concor-
renza sleale pregiudicano gli interessi di una categoria professionale” e non anche quando
l’atto arreca o può arrecare danno solo a determinati concorrenti, e che, pur relativizzando in
omaggio alla prima opinione il concetto di “pregiudizio agli interessi della categoria profes-
sionale”, questo non si identifica col danno (patrimoniale) ai singoli associati; dall’altro lato
che, anche se si segue la seconda opinione, la legittimazione delle associazioni professionali
(dotate di rappresentatività) presuppone pur sempre l’esistenza di un atto di concorrenza
sleale idoneo, secondo la definizione dell’art. 2598, n. 3 c.c., a danneggiare l’azienda di uno o
più concorrenti (anche se non necessariamente membri dell’associazione)». Continua poi Au-
teri, cogliendo veramente il punto: «la differenza fra le due opinioni o tendenze sarebbe in-
vece incolmabile se muovendo dalla seconda si ritenesse […] che le associazioni professionali
possono agire anche per la repressione di atti che siano contrari alla correttezza professionale,
ma non anche necessariamente idonei a danneggiare l’azienda di uno o più concorrenti, es-
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 135

Proprio questa lettura, infatti, è stata sostenuta con ampiezza di ar-


gomentazioni evidenziando il vizio in cui incorrerebbero le tesi favorevoli
alla natura meramente processuale dell’art. 2601 c.c., ovvero il «voler tra-
sferire la norma dal terreno della qualificazione sostanziale di illiceità
dell’atto di concorrenza a quello della mera legittimazione ad agire in
giudizio»96.
Secondo questa opinione il fulcro della disposizione dovrebbe es-
sere individuato nell’«idoneità a pregiudicare gli interessi della catego-
ria»; elemento testuale, quest’ultimo, emblematicamente rappresentativo
della funzione pubblicistica assegnata alla norma in vigenza dell’ordina-
mento corporativo, e – caduto questo – da ritenersi comunque centrale
nelle plausibili interpretazioni da prospettare alla luce del nuovo dettato
costituzionale97.
La rilettura costituzionalizzante della normativa in materia di con-
correnza sleale alla luce dell’art. 41 Cost.98 condurrebbe, dunque, con ri-

sendo sufficiente che essi pregiudichino l’interesse collettivo o diffuso della categoria. È evi-
dente infatti che se così fosse, l’art. 2601 non si limiterebbe a regolare la legittimazione ad
agire, ma modificherebbe la fattispecie della concorrenza sleale caratterizzati dalla contrarietà
ai principi della correttezza professionale e dal pregiudizio agli interessi di una categoria pro-
fessionale, anziché dalla idoneità a danneggiare l’altrui azienda». E si conclude: «non sembra
però che questa opinione trovi fondamento nel sistema della legge e nel tenore dell’art. 2601
c.c.: questa disposizione si limita ad attribuire la legittimazione ad agire anche (e cioè in ag-
giunta o in luogo dei concorrenti) alle associazioni professionali e quindi presuppone l’esi-
stenza di atti di concorrenza conformi alla definizione contenuta nell’art. 2598 c.c. e quindi
idonei a danneggiare uno o più concorrenti». Oltre a ciò si può anche osservare che, come vi-
sto, la particolarità della fattispecie repressiva (che unanimemente è rivolta ad inibire com-
portamenti che si presentino anche solo potenzialmente dannosi di una certa cerchia di im-
prenditori legittimando l’azione inibitoria da parte di questi) non permette di separare i ri-
medi individuali da quelli collettivi-associativi in termini di due distinte sfere di tutela, come
se, da un lato, vi fossero le azioni a tutela di interessi individuali determinati e, dall’altro, vi
fosse l’autonoma e distinta azione a tutela dell’interesse collettivo globale e sovraordinato. Al
ricorrere di comportamenti ad offensività diffusa concorreranno comunque le azioni pari-
menti diffuse dei singoli imprenditori minacciati con la diversa azione collettiva.
96 FLORIDIA, G., Correttezza e responsabilità dell’impresa, cit., p. 288; ID., Dall’illecito

concorrenziale al diritto soggettivo, cit., p. 302.


97 FLORIDIA, G., Correttezza e responsabilità dell’impresa, cit., p. 289 ss.; ID., Concor-

renza sleale e camere di commercio: un ritorno al futuro, cit., p. 855; ID., Dall’illecito concor-
renziale al diritto soggettivo, cit., p. 302.
98 Per FLORIDIA, G., Correttezza e responsabilità dell’impresa, cit., p. 291, (ma anche in

ID., Concorrenza sleale e camere di commercio: un ritorno al futuro, cit., p. 855; ID., Dall’ille-
cito concorrenziale al diritto soggettivo, cit., p. 302) l’art. 41 Cost. «proprio in contrapposi-
zione con l’ideologia corporativa, ha inteso attribuire diretta rilevanza ed autonomia di tutela
a quegli interessi diffusi che fanno capo a categorie di persone, indeterminate nell’estensione
numerica, ma individuabili in funzione di caratteristiche e qualità o anche solo circostanze di
136 CAPITOLO SECONDO

ferimento specifico all’art. 2601 c.c., a «trasferire la rilevanza giuridica


dell’interesse collettivo dal piano interno degli scopi dell’associazione a
quello esterno della sua tutela giudiziaria contro il compimento di atti di
gestione dell’impresa che siano tali tipicamente da ledere l’interesse della
categoria associativamente organizzata». In altri e più decisi termini: «se
esiste un’associazione oppure un ente che abbiano lo scopo di tutelare gli
interessi di una categoria quest’associazione e questo ente possono pro-
muovere l’azione per la repressione della concorrenza sleale contro atti di
concorrenza che pregiudicano gli interessi della categoria»99.

6.4. La natura dell’azione collettiva ex art. 2601 c.c. per le tesi «oggettive»
dell’illecito
Se si abbandona l’orientamento tradizionale, che – come visto – ri-
tiene che le norme sulla concorrenza sleale siano poste a tutela di diritti
soggettivi e si volge lo sguardo verso le tesi c.d. oggettive, due sono le po-
sizioni che vanno richiamate in questa sede.
Tra queste, poi, messa da parte la tesi che riconosce alle associazioni
professionali un’azione «propria» a tutela di un interesse «proprio»100 (e
che, nella sostanza, può essere assimilata alle posizioni che riconoscono a
dette associazioni un diritto soggettivo per la tutela dei suoi «interessi
morali e non economici»101), merita particolare approfondimento l’op-
zione ricostruttiva secondo cui l’oggetto del giudizio collettivo sarebbe

fatto che acquistano un significato “aggregante” rispetto ad un determinato interesse la cui ti-
tolarità viene così a configurarsi come collettiva a confronto della efficacia pregiudizievole
diffusa dell’atto lesivo».
99 FLORIDIA, G., Correttezza e responsabilità dell’impresa, cit., p. 293, per entrambi i

passi riportati. Ma v. anche ID., Concorrenza sleale e camere di commercio: un ritorno al futuro,
cit., p. 855.
100 SANTINI, G., I diritti della personalità nel diritto industriale, cit., p. 117, nota 37, che

parla di «azione propria» riconosciuta a tutela di un «interesse proprio» dell’associazione, ma


il riferimento all’«azione» piuttosto che al «diritto» deve essere contestualizzata avendo ri-
guardo alla ricostruzione oggettiva dell’A., che appunto ritiene che in detta fattispecie si
possa parlare di diritto soggettivo dell’associazione solo a seguito della lesione (cfr. retro, nota
78). Questa posizione potrebbe, dunque, essere accostata alle tesi che hanno ritenuto poter
qualificare come azione concreta la posizione rivestita dalle azioni riconosciute alle associa-
zioni dei consumatori ex art. 1469 sexies (cfr. infra, cap. X, § 3.2.1.2.) oppure anche, sotto un
certo profilo, alla posizione sostenuta da Garbagnati in materia di repressione della condotta
antisindacale, secondo cui appunto, come meglio vedremo (cap. VII, § 2.1.2.), il diritto alla
repressione della condotta antisindacale dell’associazione verrebbe a costituirsi rispetto agli
illeciti plurioffensivi solo a seguito della violazione del diritto del singolo lavoratore.
101 Cfr. retro in particolare la posizione di Ferri.
INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 137

costituito direttamente dall’«interesse della categoria»; inteso, quest’ul-


timo, come interesse «di serie», cioè «comune, come tale, a tutti gli ap-
partenenti, “attuali e futuri” alla “categoria professionale”»102.
La cornice entro cui circoscrivere questa impostazione è in primo
luogo la constatazione secondo cui «il corporativismo ha attribuito all’in-
teresse di categoria una determinata rilevanza, e ha elaborato una parti-
colare disciplina, attribuendo alle associazioni sindacali legalmente rico-
nosciute la rappresentanza “istituzionale” di tale interesse; ma non ha,
evidentemente, “inventato” l’interesse di categoria, né si può dire che
questo concetto non è sopravvissuto alla soppressione di quella disci-
plina»103. Il secondo elemento attorno al quale ruota detta ricostruzione
è poi la già accennata natura oggettiva dell’illecito ex art. 2598 c.c.;
norma che come tale dovrebbe porsi a fondamento tanto delle azioni in-
dividuali singolarmente azionabili per la tutela degli interessi individuali
lesi dalla condotta concorrenziale sleale quanto dell’azione collettiva at-
tribuita all’associazione professionale ed esperibile ex art. 2601 c.c.
L’azione collettiva, quindi, non dovrebbe essere spiegata, né come
un caso di sostituzione processuale, né come un’ipotesi di esercizio di un
diritto proprio dell’associazione.
Sotto il primo profilo, infatti, pur essendo plausibile la qualifica-
zione dell’art. 2601 c.c. in termini di norma a «carattere essenzialmente
processuale», maggiormente corretto sarebbe rinvenire nell’azione rap-
presentativa uno strumento volto alla tutela diretta dell’interesse dell’in-
tera categoria piuttosto che di diritti soggettivi altrui. E parimenti, seb-
bene la configurazione giuridica del potere di azione dell’associazione in
termini di preesistente diritto soggettivo attribuisca risalto alla funzione
lato sensu pubblicistica della previsione svincolando la legittimazione ad
agire dalla volontà dei singoli imprenditori, anch’essa non si rivelerebbe
appagante dal punto di vista formale per il voler ricollegare l’azione alla
tutela di un interesse proprio della associazione, anziché ad un interesse
altrui.
L’azione collettiva prevista dall’art. 2601 c.c. dovrebbe, dunque, es-
sere valutata come una «sorta di azione popolare», cioè come un’ipotesi
di «legittimazione straordinaria ad esercitare azioni di concorrenza sleale
nell’interesse generale ed indifferenziato della categoria».

102 JAEGER, P.G., Sulla legittimazione delle «associazioni professionali» ad agire per la

concorrenza sleale (art. 2601 c.c.), cit., p. 644 ss.


103 JAEGER, P.G., Sulla legittimazione delle «associazioni professionali» ad agire per la

concorrenza sleale (art. 2601 c.c.), cit., p. 644 ss.


138 CAPITOLO SECONDO

La conseguenze di detta qualificazione sarebbero, quindi, le se-


guenti.
In primo luogo l’esercizio dell’azione collettiva sarebbe ammissibile
solo allorché il pregiudizio colpisca l’intera categoria e non unicamente
un determinato membro della medesima104. Ed in secondo luogo l’azione
collettiva potrebbe essere esercitata non solo per finalità meramente ini-
bitorie, ma anche in ordine alla richiesta del risarcimento del danno pro-
curato all’intera categoria; soluzione, quest’ultima, resa possibile o me-
diante il ricorso all’istituto della condanna generica – ottenuta la quale
spetterebbe eventualmente al singolo provare l’entità del pregiudizio su-
bito – o mediante l’imposizione di un obbligo da parte dell’ente rappre-
sentativo ad impiegare le somme ottenute a favore della categoria, magari
costituendo un fondo da destinarsi alle iniziative statutarie105.

7. Considerazioni conclusive
Anche al termine di questo capitolo è opportuno chiudere il di-
scorso sul periodo storico qui oggetto di ricognizione individuando –
seppur con poche battute – le questioni di maggior rilievo da tener pre-
senti nei successivi passi del nostro itinerario di studio.
Sotto il profilo storico-evolutivo, il punto è presto fatto, in quanto a
più riprese abbiamo evidenziato come i profili di continuità della rifles-
sione scientifica rispetto alla fase pre-costituzionale siano di gran lunga
prevalenti e determinanti ai fini della prosecuzione e della maturazione
del dibattito attorno al tema degli interessi collettivi, nonché in riferi-
mento alla loro tutela giurisdizionale.
Sotto il profilo teorico, invece, va in primo luogo rimarcata la ten-
denziale accentuazione del contrasto tra due possibili raffigurazioni del
concetto di interesse collettivo. Nelle tesi incontrate in questo capitolo, in-
fatti, è agevole rilevare il delinearsi della coesistenza di queste due distinte
impostazioni: da un lato, quella che fa perno sull’elemento dinamico del-
l’organizzazione e con esso sul necessario perseguimento collettivo del-
l’interesse e, dall’altro, quella che al contrario insiste sulla natura del bene
oggetto di aspirazione sotto il profilo della sua idoneità a porsi come si-
tuazione volta a realizzare il contestuale soddisfacimento di più interessi.

104 JAEGER, P.G., Sulla legittimazione delle «associazioni professionali» ad agire per la

concorrenza sleale (art. 2601 c.c.), cit., p. 646 nel testo ed in nota.
105 JAEGER, P.G., Sulla legittimazione delle «associazioni professionali» ad agire per la

concorrenza sleale (art. 2601 c.c.), cit., p. 647 s.


INTERESSE COLLETTIVO NELL’ESPERIENZA POST-COSTITUZIONALE 139

Questo è un aspetto a cui prestare la debita attenzione, poiché


– come visto peraltro anche in questo stesso capitolo – su tale piano si
gioca in gran parte la possibilità di concepire l’interesse collettivo come
ontologicamente distinto dall’interesse individuale, ragion per cui nel
prosieguo non mancheranno occasioni per stressare tale diversa imposta-
zione definitoria e per portare su tali questioni la dovuta chiarezza.
Un secondo aspetto che sul piano più propriamente teorico-dogma-
tico è emerso piuttosto nettamente nel corso di queste pagine è poi rap-
presentato dalla sostanziale difficoltà che la dottrina ha incontrato in ri-
ferimento all’opzione formale da scegliere per qualificare l’azione collet-
tiva e ancor più in generale l’illecito previsto dall’art. 2598 c.c.
È quest’ultima una questione ricostruttiva che nelle parti successive
del nostro lavoro assurgerà ad elemento essenziale di riflessione, ovvero
la difficoltà di giuridicizzazione degli interessi sostanziali che non agevol-
mente rispondono ai contenuti di tutela offerti dai tradizionali diritti sog-
gettivi di derivazione giusnaturalistica: diritto di proprietà in testa a tutti.
Il discorso è stato già fugacemente toccato in occasione del richiamo
all’intervento in sede di Assemblea costituente svolto da Codacci Pisa-
nelli; intervento in cui la proposta di modifica dell’art. 19 del Progetto di
Costituzione si giustificava proprio alla luce del timore che taluni inte-
ressi sostanziali pur meritevoli di protezione non trovassero riconosci-
mento all’interno del dettato costituzionale in virtù della loro irricondu-
cibilità al concetto di diritto soggettivo.
Molte delle difficoltà qualificatorie che si riscontrano nel percorso
tracciato dalla dottrina in merito alla ricostruzione del giudizio di repres-
sione della concorrenza sleale non sono altro che la conseguenza della ri-
gidità concettuale appartenente alle nozioni tradizionali del diritto sog-
gettivo; rigidità da cui deriva l’esigenza di concepire figure dogmatiche
alternative dai contorni né chiari né chiariti e che in una fase più matura
del nostro lavoro ci condurrà a ripercorrere le diverse nozioni di diritto
soggettivo per verificarne l’effettiva compatibilità con le esigenze emer-
genti in materia di interessi collettivi.
In conclusione, sin da questo secondo capitolo iniziano a palesarsi
piuttosto nettamente i due punti fondamentali intorno ai quali far gravi-
tare il nostro studio e che da tempo rappresentano la vera causa delle dif-
ficoltà di inquadramento della generale tematica della tutela giurisdizio-
nale degli interessi collettivi: da un lato, i concetti di interesse e di inte-
resse collettivo e, dall’altro, il concetto di diritto soggettivo.
Nel prossimo capitolo, ponendo sempre attenzione ai profili storico-
evolutivi che qui interessano per dare adeguata contestualizzazione alla
140 CAPITOLO SECONDO

tematica oggetto della nostra ricerca, la ricognizione del dibattito svilup-


patosi in dottrina a partire dagli anni Settanta verrà condotta proprio po-
nendo in risalto l’apprezzamento pregiuridico degli interessi sostanziali e
la loro conseguente giuridicizzazione attraverso i contenitori classificatori
adoperati per veicolare gli stessi nel mondo del diritto.
CAPITOLO TERZO

LE VICENDE GIURIDICHE DELL’INTERESSE COLLETTIVO


DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI

SOMMARIO: 1. Cornice generale. – 1.1. Considerazioni introduttive. – 1.2. Il quadro cul-


turale di riferimento: la ri-scoperta della Costituzione. – 1.3. L’evoluzione socio-
economica e i conflitti di massa. – 1.4. L’istanza di tutela degli interessi sovraindi-
viduali come species dell’istanza partecipatoria. – 2. Gli interessi sovraindividuali:
le nozioni. – 2.1. Considerazioni introduttive. – 2.2. La distinzione tra interessi col-
lettivi e diffusi: la tesi monista, la tesi dualista oggettiva, la tesi dualista soggettiva.
– 2.3. La tesi monista e la tesi dualista oggettiva in particolare. – 2.4. L’analisi della
posizione di Massimo Severo Giannini come strumento di comprensione e re-in-
quadramento della dottrina dualista soggettiva. – 2.5. Precisazioni sul ruolo del-
l’ente rappresentativo all’interno della dottrina (talora solo apparentemente) duali-
sta soggettiva. – 2.6. Considerazioni di sintesi sul dibattito dottrinale sulle diverse
nozioni di interesse superindividuale. – 3. La giuridicizzazione degli interessi so-
vraindividuali. – 3.1. I limiti dell’ordinamento giuridico. – 3.2. Le diversità strut-
turali intercorrenti tra il processo civile e il processo amministrativo. – 3.3. La giu-
ridicizzazione degli interessi sovraindividuali per coloro che configurano i mede-
simi come insieme di più interessi individuali. – 3.3.1. La configurazione
sostanziale. – 3.3.1.1. La tesi dominate: riconducibilità degli interessi (sovra-)indi-
viduali alle figure del diritto soggettivo o dell’interesse legittimo. – 3.3.1.2. La tesi
minoritaria: non riconducibilità degli interessi (sovra-)individuali alle figure tradi-
zionali del diritto soggettivo o dell’interesse legittimo. – 3.3.2. L’individuazione dei
legittimati ad agire: la legittimazione individuale diffusa. – 3.4. La giuridicizzazione
degli interessi sovraindividuali per coloro che configurano i medesimi come entità
unitaria. – 3.4.1. L’azione collettiva a legittimazione concentrata. – 3.4.1.1. L’azione
collettiva come rappresentanza ideologica (la lettura innovativa della posizione
giuridica dell’ente rappresentativo). – 3.4.1.2. L’azione collettiva come mera azione
(la lettura processualistica della posizione giuridica dell’ente rappresentativo). –
3.4.1.3. L’azione collettiva come mera conseguenza della titolarità di una situazione
soggettiva sostanziale (la lettura sostanzialistica della posizione dell’ente rappre-
sentativo). – 3.4.1.3.1. Considerazioni generali. – 3.4.1.3.2. Ipotesi giurispruden-
ziale tipica: la giurisprudenza amministrativa in materia di tutela degli interessi col-
lettivi in senso proprio. – 3.4.1.4. L’azione collettiva e i diritti soggettivi collettivi.
– 3.4.2. La legittimazione concentrata e la sua compatibilità con i principi costitu-
zionali. – 4. Il trattamento processuale delle controversie collettive: in particolare i
limiti soggettivi del giudicato. – 4.1. Considerazioni introduttive. – 4.2. I diversi
orientamenti dottrinali.
142 CAPITOLO TERZO

1. Cornice generale
1.1. Considerazioni introduttive
Delle quattro fasi in cui abbiamo ritenuto opportuno periodizzare il
nostro itinerario di studio l’arco temporale che si sviluppa dagli anni Set-
tanta sino ai giorni nostri costituisce sicuramente il momento di massimo
interesse scientifico per la nostra tematica.
È sin dagli inizi degli anni Settanta, infatti, che l’attenzione dedicata
dalla dottrina giuridica alla tutela degli interessi genericamente definibili
come sovraindividuali, specie sotto il profilo della loro protezione giuri-
sdizionale, raggiunge un’intensità mai raggiunta prima.
Non c’è dubbio – e l’abbiamo evidenziato più volte – che tanto du-
rante la fase tardo-liberale, quanto durante la parentesi del corporativi-
smo, la tutela degli interessi collettivi abbia goduto delle attenzioni spe-
culative di numerosi ed illustri studiosi del diritto. Anzi, come si ricor-
derà, proprio allorché la relazione tra l’ordinamento e la tutelabilità degli
interessi collettivi costituiva ancora un territorio d’indagine pressoché
inesplorato, potevano apprezzarsi le attualissime aperture di Mortara a
favore dell’introduzione di un’azione ad esercizio individuale e/o rappre-
sentativo destinata alla tutela degli interessi dei lavoratori.
Né un «passo soverchiamente ardito e prematuro», né una «riforma
sovvertitrice di principi già accolti dal diritto positivo» era per l’illustre
giurista l’opzione di politica del diritto appena richiamata1.
Non vanno d’altra parte nemmeno dimenticati gli articolati e ap-
profonditi tentativi di definizione del concetto di interesse collettivo
avanzati da Cesarini Sforza e da Carnelutti. Operazioni ricostruttive il cui
elevato grado di elaborazione è testimoniato dal loro frequente richiamo
operato da gran parte della dottrina successivamente dedicatasi allo stu-
dio dell’argomento.
Se – insomma – non si può di certo sostenere che la tutela degli in-
teressi collettivi costituisca, agli albori degli anni Settanta, una tematica
interamente nuova, è pur vero che numerosi sono gli elementi di rottura
rispetto alle esperienze anteriori.
La gran parte dei profili di novità ora accennati saranno oggetto di
riflessione nelle prossime pagine, allorquando procederemo all’esame
delle diverse posizioni interpretative proposte in materia. D’altro canto
alcuni di questi è bene siano indicati sin d’ora e ciò fondamentalmente
poiché il loro esame introduce e contribuisce a spiegare le ragioni che ri-
1 Cfr. retro, cap. I, § 2.2.2.2.
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 143

siedono alla base delle scelte di metodo che si è ritenuto opportuno


doversi seguire nella trattazione di questa fondamentale fase del nostro
studio.
Con questo obiettivo vanno prima di ogni cosa rilevate, non solo, la
già menzionata intensità, ma anche, e piuttosto, l’ampiezza assunta dal
dibattito dottrinale in materia.
Sotto il primo profilo, si pensi – per esemplificare – oltre alla multi-
tudo di scritti prodotti, alla proliferazione dei numerosi convegni rivolti
all’inquadramento e all’approfondimento della problematica, che ap-
punto via via vengono organizzati in un arco temporale piuttosto breve,
ovvero da poco prima della metà degli anni Settanta ai primi inizi degli
anni Ottanta2.
Venendo al secondo profilo, invece, se nelle esperienze giuridiche
antecedenti la tematica della tutela degli interessi collettivi si era imposta
in particolari settori del nostro ordinamento, quali in primo luogo il di-
ritto del lavoro, nella fase storica ora in esame la ricerca di adeguati stru-
menti di tutela degli interessi sovraindividuali tende ad abbattere ogni
barriera, spaziando dal diritto civile al diritto amministrativo, piuttosto
che dal diritto processuale civile al diritto processuale penale. Si presenta
agli studiosi delle più diverse discipline l’occasione di una vera e propria
rilettura di ampi settori dell’ordinamento.
Specie quest’ultima circostanza, dunque, rende meno agevole rag-
giungere l’obiettivo che sin dall’inizio dell’indagine ci siamo posti; ovvero
quello di offrire al lettore una rappresentazione chiara e ragionata del-
l’evoluzione del dibattito in materia.
Occorre, peraltro, dar conto anche di un’ulteriore e non secondaria
circostanza.

2A titolo di esempio, tra gli incontri congressuali propriamente dedicati all’approfon-


dimento generale delle problematiche attinenti alla tutela delle nuove esigenze sovraindivi-
duali, v.: AA.VV., Le azioni a tutela di interessi collettivi (Atti del convegno di Pavia, 11-12
giugno, 1974), Padova, 1976; AA.VV., La tutela degli interessi diffusi nel diritto comparato con
particolare riguardo alla protezione dell’ambiente e dei consumatori (Atti del convegno di Sa-
lerno, 22-25 maggio 1975), Milano, 1976; AA.VV., Rilevanza e tutela degli interessi diffusi:
modi e forme di individuazione e protezione degli interessi della collettività (Atti del XXIII
convegno di scienza dell’amministrazione svoltosi a Varenna 22-24 settembre 1977), Milano,
1978; AA.VV., Strumenti per la tutela degli interessi diffusi della collettività (Atti del convegno
nazionale promosso dalla sezione di Bologna di Italia Nostra, Bologna, 5 dicembre 1981), Ri-
mini, 1982. Di recente, i primi passi della nostra tematica a partire dagli anni Settanta in poi
rivivono nel racconto di VIGORITI, V., Impossibile la class action in Italia? Attualità del pen-
siero di Mauro Cappelletti, in Resp. civ. e prev., 2006, p. 31 ss., con particolare attenzione al
ruolo propulsivo svolto a tal proposito da Cappelletti.
144 CAPITOLO TERZO

La riflessione che la scienza giuridica è andata sviluppando nell’ul-


timo trentennio in materia di interessi collettivi, specie nel settore –
quello della tutela processualcivilistica – a cui massimamente è rivolto il
nostro interesse, risulta contrassegnata da due opposte propensioni, che,
se colte nel loro sviluppo cronologico, appaiono reciprocamente con-
nesse in un rapporto di inversa proporzionalità.
Ci si riferisce alla tendenza ad inquadrare lo studio delle tecniche di
tutela degli interessi sovraindividuali in una prospettiva generale, o, al-
ternativamente, in una prospettiva settoriale, ovvero privilegiando l’ana-
lisi e la possibile soluzione delle problematiche di ordine sistematico e
dogmatico (tanto di ordine sostanziale, quanto di ordine processuale), o,
alternativamente, l’interpretazione dei singoli e particolari strumenti di
tutela degli interessi sovraindividuali positivamente previsti dall’ordina-
mento.
In altri termini si assiste a due fondamentali direttrici di riflessione:
una rivolta allo studio della tutela degli interessi sovraindividuali tout
court (collettivi o diffusi che siano) e l’altra rivolta – tanto per esemplifi-
care – allo studio della tutela della libertà sindacale, piuttosto che alla tu-
tela dell’ambiente, oppure alla tutela degli interessi dei consumatori e de-
gli utenti, piuttosto che a quella antidiscriminatoria.
Ed il rapporto di inversa proporzionalità, che poc’anzi si è eviden-
ziato potersi cogliere nello sviluppo cronologico del dibattito, sta ad in-
dicare la linea di tendenza secondo cui all’iniziale predominanza della
prima prospettiva di sintesi è andata sostituendosi una maggior atten-
zione verso le questioni di analisi; e ciò con un graduale assottigliamento
della riflessione concernente le problematiche di ordine generale che la
materia in questione solleva.
Allo stato attuale del nostro ordinamento positivo e della riflessione
dottrinale e giurisprudenziale l’intensità ed ampiezza del dibattito, non-
ché il diversificarsi e il moltiplicarsi delle prospettive d’indagine ren-
dono, dunque, lo studio degli strumenti di tutela degli interessi generica-
mente qualificabili come sovraindividuali una materia di riflessione scien-
tifica semplicemente immensa e sconfinata3.
Una «gestione» del materiale di studio prodotto nel corso anni è
tanto più complessa e delicata quanto più ci si approssimi ai giorni no-

3 Si rileva, con particolare efficacia, che «le posizioni dottrinali e giurisprudenziali in

materia sono divenute più di mille, come le celebri fiabe orientali»; così, LANFRANCHI, L., Le
animulae vagulae blandulae e l’altra faccia della luna, in La tutela giurisdizionale degli interessi
collettivi e diffusi, a cura di L. Lanfranchi, Torino, 2003, p. XXVI.
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 145

stri, in cui ormai l’originaria unitarietà tematica è andata sfrangiandosi in


mille diversi rivoli di ricerca settoriale, lasciandosi peraltro alle spalle
fondamentali, e più che altro irrisolti, nodi ricostruttivi.
Alla luce di queste succinte premesse, quindi, dovrebbe risultare
piuttosto comprensibile quanto importante si riveli un’accurata scelta di
metodo che riesca a «sezionare» questa multiforme massa di materiale in
maniera tale da farne apparire i diversi e principali filoni ricostruttivi,
nonché quindi le diverse problematiche disseminate lungo il tortuoso
percorso che va dalla presa di coscienza della dimensione sovraindivi-
duale dei nuovi conflitti alla predisposizione degli adeguati ed opportuni
strumenti di composizione giuridica (e dunque di tutela) dei nuovi in-
teressi.
In quest’ordine di idee sembra costituire una scelta congrua agli
obiettivi individuati quella di separare, per quanto possibile, le riflessioni
dottrinali votatesi alla prima direttrice speculativa da quelle viceversa ri-
volte allo studio di aree maggiormente delimitate del nostro ordina-
mento.
Ma – lo si ripete – per quanto possibile.
Non sempre, infatti, è facilmente attuabile l’intento di operare – con
un secco colpo di coltello – la netta divisione tra le due diverse aree del
dibattito. Talora l’atto di scelta, che è la premessa della classificazione,
può rivelarsi opinabile sotto più profili. Vi sono, d’altra parte, delle
«terre di mezzo» in cui è oggettivamente difficile poter distinguere e la
scelta rimane fondamentalmente rimessa ad una valutazione soggettiva
circa il pensiero dei diversi autori.
D’altra parte, l’assoluta necessità di non confondere i due piani, non
solo corrisponde ad un’esigenza operativa di ordine pratico, di chiarezza
espositiva potremmo dire, ma fondamentalmente corrisponde – anche e
soprattutto – ad un’esigenza ricostruttiva di natura più propriamente lo-
gico-teorica.
Come – infatti – emergerà dal prosieguo, e come – d’altra parte –
dovrebbe essere emerso anche dalle riflessioni che abbiamo svolto nei
precedenti capitoli, proprio le questioni teorico-dogmatiche di ordine ge-
nerale costituiscono il campo su cui deve essere combattuta e vinta la
battaglia a favore della tutela degli interessi sovraindividuali: è qui che si
incontrano gli scogli ricostruttivi più aspri ed è qui che il dibattito dot-
trinale presenta le maggiori incertezze.
È per questa stessa ragione che, come già fatto in precedenza, parti-
colare attenzione dovrà essere dedicata alle riflessioni svolte in seno alla
scienza giuridica amministrativistica, che, pur non essendo al centro del
146 CAPITOLO TERZO

nostro studio, risulta tuttavia un area di approfondimento sotto certi pro-


fili imprescindibile.
La trasversalità del dibattito a cui si è già fatto cenno quale carattere
peculiare del periodo in esame, infatti, interessa in primo luogo la tema-
tica – assolutamente centrale – concernente la determinazione di una
corretta ed appropriata nozione di interesse sovraindividuale.
La conseguenza di questa trasversalità – in altri termini – si rivela in
una riflessione dottrinale che gradatamente propende a distinguere al-
l’interno della categoria generale degli interessi sovraindividuali, tra, da
un lato, gli interessi collettivi e, dall’altro, quelli diffusi.
Senza inoltrarci per il momento nei caratteri differenziali apparte-
nenti alle due diverse figure, basti qui solamente accennare che un’ope-
razione scientifica diretta ad isolare, da un lato, i contributi formalmente
riconducibili all’interpretazione del diritto civile e, da un lato, quelli di-
versamente appartenenti alla materia del diritto amministrativo risulte-
rebbe altamente inappagante, se non propriamente scorretta. In altri ter-
mini, con riguardo allo studio della nozione di interesse sovraindividuale
tutelabile, le barriere disciplinari non possono essere a priori sostenute.
Non entrare ad esempio nel merito delle scelte ermeneutiche che la dot-
trina – specie o comunque originariamente – amministrativistica ha ope-
rato per contrapporre gli interessi diffusi a quelli collettivi precluderebbe
nella maniera più assoluta la possibilità di approdare a risultati appaganti
in merito ad una nozione scientificamente attendibile di interesse collet-
tivo, perdendo così l’occasione di verificare una volta per tutte se tale
contrapposizione ha ragion d’essere sul piano ontologico o se è la mera
ricaduta di circostanze storiche.

1.2. Il quadro culturale di riferimento: la ri-scoperta della Costituzione


Ciò detto su di un piano generale se non generalissimo, come nei ca-
pitoli che ci siamo lasciati alle spalle, si ritiene opportuno iniziare l’esame
con un’ulteriore opera di contestualizzazione del dibattito che tenda a
porre in evidenza i dati ambientali di natura lato sensu culturale entro cui
esso si è sviluppato. Ed in quest’ordine di idee va in primo luogo ricor-
dato quanto constatato nel capitolo precedente, in cui era emerso che il
passaggio dal periodo corporativo a quello successivo all’approvazione
della nostra Carta costituzionale era stato caratterizzato dalla prevalenza –
a più livelli – dei profili di «continuità» su quelli di «mutamento»4.

4 Cfr. retro, cap. II, § 3.


INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 147

Questa sostanziale linearità evolutiva viene al contrario interrotta


con decisione dal dibattito che si avvia dagli anni Settanta in poi, in
quanto viene a realizzarsi quel complesso ed articolato fenomeno di rin-
novamento traente origine dalla c.d. riscoperta della Costituzione e con-
cretatosi nell’applicazione dei principi e dei valori costituzionali. È la
tanto attesa opera di costituzionalizzazione del diritto positivo a cui
prende parte la dottrina giuridica nostrana. Cade – così – il mito della
neutralità del diritto; la sostanza degli interessi tutelati acquista premi-
nenza sulle ragioni della forma; entra in crisi la netta distinzione tra di-
ritto pubblico e diritto privato; tramonta la concezione patrimonialistica
del diritto a favore di una concezione esistenzialistica degli interessi
umani, in virtù della quale il centro dell’ordinamento viene finalmente ad
essere costituito dalla persona. E naturalmente tale rivoluzione coperni-
cana coinvolge anche la scienza processualcivilistica, aprendo una nuova
dimensione delle garanzie giurisdizionali, quella dell’effettività, che si
proietta in avanti sino ad oggi dando vita all’ampio tema del c.d. giusto
processo5.
Si realizzano, dunque, una serie di condizioni capaci di costituire la
cornice ideale affinché la questione della tutela degli interessi sovraindi-
viduali possa trovare la dimensione culturale più propizia per la sua defi-
nitiva esplosione6.

5 Si pensi, a mero titolo d’esempio, al fiorire degli studi sulla garanzia costituzionale
dell’azione, che, salvo il lavoro di Virgilio Andrioli (La tutela giurisdizionale dei diritti nella
Costituzione, in Nuova riv. dir. comm., 1954, p. 314 ss.) si moltiplicano proprio a partire dagli
anni ’70: cfr. COMOGLIO, L.P., La garanzia costituzionale dell’azione ed il processo civile, Pa-
dova, 1970 (e successivamente ID., Commento all’art. 24 Cost., in Commentario della Costitu-
zione, Rapporti civili, a cura di G. Branca, Bologna, 1981, p. 1 ss.); CAPPELLETTI, M. - VIGO-
RITI, V., I diritti costituzionali delle parti nel processo civile italiano, in Riv. dir. proc., 1971, p.
604 ss.; VIGORITI, V., Garanzie costituzionali del processo civile: due process of law e art. 24
Cost., Milano, 1973; TROCKER, N., Processo civile e costituzione, Milano, 1974, p. 191 ss. È così
che, gradatamente, si sviluppa il dibattito all’interno del nostro ordinamento attorno alla te-
matica del c.d. «giusto processo». Si pensi, ad esempio, che «solo» nel 1989 il Convegno Na-
zionale dell’Associazione fra gli studiosi del processo civile, prende come argomento di con-
fronto il tema de I procedimenti in camera di consiglio e la tutela dei diritti (cfr. gli Atti del
XVII Convegno Nazionale, Palermo 6-7 ottobre 1989, Milano, 1991). Sull’argomento in que-
stione, v., per tutti, LANFRANCHI, L., La roccia non incrinata, Garanzia costituzionale del pro-
cesso civile e tutela dei diritti, Torino, 2004; cui adde, ANDOLINA, I. - VIGNERA, G., I fonda-
menti costituzionali della giustizia civile: il modello costituzionale del processo civile italiano,
Torino, 1997; COMOGLIO, L.P., Etica e tecnica del «giusto processo», Torino, 2004.
6 Rileva RESCIGNO, P., Introduzione al Codice civile, Bari-Roma, 1991, p. 59, con rara ca-

pacità di sintesi ed anticipando temi di indagine sui quali ci soffermeremo a lungo tra breve,
come nel periodo in esame si realizzi «l’affermazione di valori e dignità non patrimoniali con-
tro una concezione tipica del diritto privato e dei codici civili, inclini ad apprezzare i valori
148 CAPITOLO TERZO

1.3. L’evoluzione socio-economica e i conflitti di massa


La tutelabilità giurisdizionale di situazioni sostanziali a dimensione
sovraindividuale costituisce, come si vedrà, una prospettiva evolutiva in
grado di scuotere sin dalle fondamenta l’ordinamento giuridico tradizio-
nale.
Appare comprensibile, dunque, che sia la stessa dottrina occupatasi
ex professo del tema – specie in un primo stadio della riflessione – a porsi
l’interrogativo volto a ricercare le possibili ragioni alla luce delle quali
spiegare l’emersione decisa e definitiva della problematica.
Risulta agevole comprendere la sentita necessità dottrinale di scan-
dagliare in profondità anche le pieghe pregiuridiche del fenomeno, per
meglio circoscriverlo, comprenderlo e penetrarlo nei nessi funzionali più
remoti e successivamente operarne il confronto con l’ordinamento al fine
di verificare l’esistenza o l’inesistenza di possibili strumenti di tutela.
In quest’ordine di idee la dottrina dominante ha prestato particolare
attenzione ai profondi mutamenti sociali che hanno interessato il nostro
Paese nel secondo dopoguerra.
Facendo opera di sintesi, è possibile isolare fondamentalmente due
principali direttrici di riflessione.
«Non occorre essere sociologi di professione – ha indicato la dot-
trina che più delle altre ha seguito una prima direttrice – per riconoscere
che la società […] nella quale viviamo, è una società, o civiltà, di produ-

della persona in termini puramente patrimoniali, riducibili al denaro che rappresenta il modo
più semplice di valutare la persona alla stregua di un bene. Si comprende allora come pene-
trino nell’ambito dello studio del privatista – promuovendo i suoi sforzi per trovare il fonda-
mento di una tutela costituzionale – interessi, beni valori che secondo la concezione rigida-
mente patrimoniale del diritto privato rifuggirebbero dalla considerazione del diritto in
primo luogo perché non sono appropriabili da parte dei singoli. Quando parliamo di tutela
dell’ambiente, della natura, dei beni culturali, e cioè di realtà in cui l’individuo si trova inse-
rito e che contribuisce a creare e trasformare, finiamo con l’attribuire a singoli o a gruppi
azioni a tutela di beni non solamente non suscettibili di appropriazione, ma per i quali manca
quel carattere di alienità rispetto alla persona, nel senso in cui abitualmente intendiamo la
conservazione e il godimento delle cose nella concezione che ha dominato e ancora costitui-
sce il segno tipico del diritto privato». E si rileva ancora con particolare efficacia: «si verifica
altresì […] la scoperta che le fonti di regolamento della condotta privata non sono racchiuse
soltanto nel contratto; altre se ne aggiungono, talvolta risiedono in un potere esterno e in con-
creto autoritario, pur se passa attraverso le forme tipiche del diritto privato, in apparenza co-
struite in termini di eguaglianza ma capaci di nascondere situazioni effettive di forza e sogge-
zione. Sorge allora il problema, sempre alla luce dei principi costituzionali, della necessità di
controllare l’esercizio delle autorità, di riportare a una parità sostanziale le situazioni di egua-
glianza formale, di scoprire la radice delle imposizioni: in breve, di escogitare forme di con-
trollo che corrispondano all’interesse della collettività circa i modi di esercizio dei poteri».
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 149

zione di massa, […] di conflitti di massa […]. Ne deriva che anche le si-
tuazioni di vita, che il diritto deve regolare, sono divenute sempre più
complesse, mentre a sua volta la tutela giurisdizionale – la “giustizia” –
sarà invocata non solo più soltanto contro violazioni di carattere indivi-
duale, ma sempre più spesso anche di carattere collettivo, in quanto coin-
volgono gruppi, classi, collettività. Si tratta, in altre parole, di “violazioni
di massa”»7.
Si assiste insomma ad una profonda alterazione delle dinamiche so-
ciali e dei rapporti inter-individuali, alla luce della quale numerose con-
dotte – incidendo su beni di rilevanza sovraindividuale, come l’ambiente,
la salute, la parità e molti altri valori fortemente legati alla qualità della
vita8 – risultano essere potenzialmente e simultaneamente lesive di plura-
lità di individui o categoria di persone, dando luogo, sotto il profilo
quantitativo, ad una polverizzazione del pregiudizio, tale da rendere il
medesimo esiguo se colto nella sua dimensione individuale, ma assai am-
pio se colto nella sua dimensione collettiva aggregata: di massa appunto9.

7 CAPPELLETTI, M., Formazioni sociali e interessi di gruppo davanti la giustizia civile, in

Riv. dir. proc., 1975, p. 363; ma anche ID., Appunti sulla tutela giurisdizionale di interessi col-
lettivi o diffusi, in Le azioni a tutela degli interessi collettivi, cit., p. 191 ss. (pubblicato anche
in Giur. it., 1975, IV, p. 49 s.); ID., Accesso alla giustizia come programma di riforma e come
metodo di pensiero, in Riv. dir. proc., 1982, p. 233 ss., ma spec. 237. Ma nel medesimo senso,
ovvero con l’intenzione di evidenziare l’incidenza che il passaggio ad una società di «capitali-
smo maturo» ha determinato sull’emersione della problematica relativa alla tutelabilità giuri-
sdizionale degli interessi sovraindividuali ed in particolare sulla realizzazione di conflitti di
massa, v. anche, TROCKER, N., Interessi collettivi e diffusi, in Enc. giur. Trec., XVII, Roma,
1989, p. 1; VARRONE, C., Sulla tutela degli interessi diffusi nel processo amministrativo, in Riv.
dir. proc., 1976, p. 781 ss.; PANETTA, E., Gli interessi allo stato diffuso e le loro possibili forme
di tutela, in Rilevanza e tutela degli interessi diffusi, cit., p. 379 (pubblicato anche in Riv.
amm. Rep. it., 1978, p. 9 ss.); RUFFOLO, U., Interessi collettivi e diffusi e tutela del consumatore,
I, Il problema e il metodo, Legittimazione, azione e ruolo degli enti associativi esponenziali, Mi-
lano, 1985, p. 106; TROCKER, N., Gli interessi diffusi e la loro tutela dinanzi al giudice civile, in
Nuove dimensioni nei diritti di libertà, Scritti in onore di Paolo Barile, Padova, 1990, p. 193
ss., ma spec. p. 195 (pubblicato anche in lingua inglese con il titolo The Protection of Group
Interests through the Civil Courts, in Italian Yearbook of Civil Procedure, I, Milano, 1991, p.
125 ss.); FERRARA, R., Interessi collettivi e diffusi (ricorso giurisdizionale amministrativo), in
Dig. disc. pubbl., VIII, Torino, 1993, p. 481 ss., ma spec. 483.
8 Sulla natura dei beni che attivano la formazione degli interessi collettivi e sul ruolo

che gli stessi rivestono all’interno delle diverse ricostruzioni, ci soffermeremo tra breve nel te-
sto e in nota.
9 V. ancora CAPPELLETTI, M., Formazioni sociali e interessi di gruppo davanti la giustizia

civile, cit., p. 365. Di «carattere dispersivo» della lesione parla TROCKER, N., Gli interessi dif-
fusi e la loro tutela dinanzi al giudice civile, cit., p. 195. L’argomento ricorre sovente in dot-
trina e sovente viene ad essere utilizzato per risolvere la delicata problematica dei rapporti tra
150 CAPITOLO TERZO

D’altra parte, non è mancato chi – viceversa – ha negato la corret-


tezza di questa chiave di lettura, rilevando l’opportunità di dubitare se-
riamente «della “novità” di posizioni (collettive) in realtà non create ma
solo esaltate di fatto dalle mutate condizioni socio-economiche e sul
piano del diritto da un più esplicito riconoscimento»10. Si è in altri ter-
mini cercato di infirmare o ridimensionare l’opinione secondo la quale
l’emersione degli interessi sovraindividuali e la loro aspirazione alla giu-
ridicità sia diretta ed immediata conseguenza della diffusione di una con-
flittualità di massa, dovuta tanto agli effetti degenerativi del processo di
industrializzazione, quanto ai profili patologici della nuova società di
consumi, sostenendo al contrario l’esistenza di aspirazioni di natura so-
vraindividuale anche in altre e precedenti epoche storiche; epoche in cui
esigenze similari già erano emerse, sebbene, magari, in diverse prospet-
tive e, più che altro, aspirando a differenti forme e modalità di tutela11.
Osservato ex post, ovvero in uno stadio di maturazione del dibattito
sugli interessi sovraindividuali in cui le ragioni lato sensu sociologiche
sono definitivamente acquisite al medesimo, la diversità di letture appena
riportata può apparire di secondaria importanza, ma in realtà, in un iti-
nerario di studio che, come il nostro, voglia anche cogliere l’evoluzione
storica dei profili problematici, questa stessa diversità permette di far ap-
prezzare con maggiore concretezza quanto determinante si riveli il gene-
rale contesto culturale, specie sotto il profilo riguardante i valori di rife-
rimento ed il metodo adottato, a cui dapprima abbiamo fatto cenno.
In questa sede non ricorre certamente la necessità di interrogarsi se
siano le componenti ideali o di pensiero, anziché quelle più propria-
mente reali ad incidere in maggior misura, determinandone l’andamento,
sui fenomeni sociali nell’ambito dei quali lo stesso diritto, per sua natura,
deve essere chiaramente ricondotto; e questo non solo per la semplice os-
servazione che i nessi di causa/effetto nel divenire storico non presentano

singolo e gruppo, ovvero tra gestione individuale o collettiva della controversia, specie in
tema di legittimazione ad agire. Sulla questione v. infra, § 3.4.1.1.
10 Così, GRASSO, E., Gli interessi della collettività e l’azione collettiva, in Riv. dir. proc.,

1983, p. 24 ss., spec. p. 30; ma in linea con l’osservazione riportata v. anche TUCCI, M.A.,
Spunti per un diverso approccio metodologico allo studio degli interessi collettivi, in T.A.R.,
1983, II, p. 165 ss., ma spec. 168 ss.; SENSALE, M., La tutela degli interessi diffusi: un problema
ancora aperto, in Giust. civ., 1983, II, p. 140 ss., ma spec. p. 141.
11 V. oltre agli AA. cit. alla nota precedente, anche VIGORITI, V., Interessi collettivi e pro-

cesso, I, La legittimazione ad agire, Milano, 1979, p. 14, per il quale, «l’aggregazione in forma
collettiva degli interessi, di certi interessi in particolare, non è sicuramente fenomeno pecu-
liare dei nostri tempi, ma nuova è l’aspirazione di questi interessi a ricevere tutela giurisdi-
zionale nella loro dimensione reale, in quanto collettivi».
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 151

rapporti immutabili, ma piuttosto poiché appare francamente difficile


porre in secondo piano l’individuazione delle modificazioni radicali che
la società italiana ha subito nel suo passaggio da paese agricolo arretrato
a paese altamente industrializzato; modificazioni che come giustamente
evidenziato non necessitano di particolari cognizioni tecniche per poter
essere rilevate. Differente questione, però, è quella di ritenere queste
spiegazioni, del resto abbastanza semplificative, completamente esau-
rienti sotto il profilo eziologico accennato. Se in termini generali, infatti,
qualsiasi fenomeno per essere posto ad oggetto di studio necessita degli
strumenti di rilevazione dotati della sensibilità sufficiente, discorso non
dissimile deve essere fatto anche nel nostro caso. È difatti la ormai ac-
quisita sensibilità ai valori costituzionali, nonché il loro concreto utilizzo
in sede ermeneutica che in questa fase storica guidano, come tra breve si
vedrà meglio, la riflessione dottrinale sugli interessi sovraindividuali. Si
assiste quindi ad una circolarità tra elementi reali e ideali che di certo
giova all’affermazione della nostra tematica. Al di fuori di questa pro-
spettiva, probabilmente, i nostri interessi sarebbero rimasti per sempre
agli occhi degli studiosi come i raggi ultravioletti agli occhi dell’uomo,
ovvero presenti ma invisibili12.

1.4. L’istanza di tutela degli interessi sovraindividuali come species dell’i-


stanza partecipatoria
Oltre alla prospettiva appena richiamata, poi, ampia parte della dot-
trina, specie – ma non solo – amministrativistica, per dar spiegazione
delle ragioni sociali sottese alle diffuse pressioni rivolte ad ottenere una
maggiore tutela giurisdizionale degli interessi sovraindividuali, ha richia-
mato l’attenzione degli studiosi sulla crescente domanda di partecipa-
zione presente nel corpo sociale13.

12 Si istaura, in altri termini, un processo di circolare andamento tra testo costituzionale

e mutata sensibilità sociale in cui le istanze provenienti dalla seconda trovano nel primo una
giusta sede di catalizzazione, contribuendo ad arricchirlo di nuovi contenuti e valori. Esem-
plificando si pensi alla tutela dell’ambiente in cui l’attivarsi di una nuova coscienza ambien-
tale contribuisce a dare nuova lettura agli artt. 9 e 32 sino all’elaborazione giurisprudenziale
del «valore» ambiente. Non è un caso, a tal riguardo, che la prima sentenza della Consulta in
cui ricorre l’uso del termine «ambiente» (n. 79), risalga al 1971, come segnalato da BILE, R.,
La giurisprudenza della Corte Costituzionale in materia ambientale, in Giurisdizione e controllo
per l’effettività del diritto umano all’ambiente, a cura di Postiglione, Napoli, 2001, p. 225 ss.,
ma spec. 228.
13 Per NIGRO, M., Le due facce dell’interesse diffuso: ambiguità della formula e media-

zioni della giurisprudenza, in Foro it., 1987, V, p. 12, «l’intera tematica dell’interesse diffuso si
152 CAPITOLO TERZO

Una delle voci che meglio delle altre è riuscita a individuare gli esatti
nessi tra i due fenomeni ha puntato l’attenzione sul ruolo maggiormente
attivo della società civile all’interno delle dinamiche istituzionali. Si è così
rilevato che, diversamente da quel che si verificava nello Stato liberale, in
cui la sua organizzazione assorbiva ogni possibile contrasto con la so-
cietà, restando impregiudicata la sola possibilità di configurare rapporti
conflittuali tra individuo e Stato, nello Stato sociale, «non […] più ca-
pace di assorbire i conflitti tra società e poteri, […] rimangono aperti e
visibili dei conflitti in aree di interessi collettivi tagliate fuori dall’orga-
nizzazione statale»14. Più precisamente, in una democrazia partecipativa
come la nostra, la società viene ad essere «animata da quell’ansia di par-
tecipazione che è propria delle democrazie mature, una volontà di non
rimanere esclusi, la volontà dei cittadini di non rimanere fuori dalla por-

muove, ben inteso, all’interno del fenomeno della partecipazione, al di là e prima dell’entrata
in campo dell’interesse collettivo»; vedi anche ID., Il nodo della partecipazione, in Riv. trim.
dir. proc. civ., 1980, p. 225 ss., ma spec. p. 232 ss.; ID., Procedimento amministrativo e tutela
giurisdizionale contro la pubblica amministrazione (il problema di una legge generale sul proce-
dimento amministrativo), in Riv. dir. proc., 1980, p. 252 ss., ma spec. p. 267, in cui l’A. indi-
vidua il fondamentale nesso tra interessi diffusi e partecipazione procedimentale, questione
su cui amplius, v. infra, nota 93. Cfr. anche BARILE, P., Diritti dell’uomo e libertà fondamentali,
Bologna, 1984, p. 94; ROMANO, A., Intervento, in Le azioni a tutela di interessi collettivi, cit.,
289 ss.; BERTI, G., Interessi senza struttura (i c.d. interessi diffusi), in Studi in onore di A.
Amorth, I, Milano, 1982, p. 67 ss.; ID., Il giudizio amministrativo e l’interesse diffuso, in Jus,
1982, p. 68 ss., ma spec. 73 s.; VARRONE, C., Sulla tutela degli interessi diffusi nel processo am-
ministrativo, cit., p. 781, ma anche 785 e poi p. 787, che parla a tal proposito di un processo
di «socializzazione del potere»; ARRIA, C., L’individuazione e la tutela degli interessi collettivi,
in Nuovo diritto, 1977, p. 340 ss., ma spec. p. 344; PATRONI GRIFFI, F., Note in tema di tutela
giudiziaria degli interessi diffusi, in Giust. civ., 1980, p. 294 ss., ma spec. 298; CARAVITA, B., In-
teressi diffusi e collettivi (Problemi di tutela), in Dir. soc., 1982, p. 167 ss., ma spec., p. 191 ss.;
COCCO, G., Spunti problematici in ordine all’individuazione ed alla tutela degli interessi diffusi,
in Rilevanza e tutela degli interessi diffusi della collettività, cit., p. 348; SANTANIELLO, G., La tu-
tela giurisdizionale degli interessi diffusi nella prospettiva costituzionale, in Giustizia ammini-
strativa e attuazione della Costituzione, I, Controlli, Istruzione, Partecipazione, Padova, 1985,
p. 13 ss.; SANDULLI, A.M., Considerazioni conclusive e di sintesi (in tema di partecipazione e
giustiziabilità), in Giustizia amministrativa e attuazione della Costituzione, cit., p. 86 ss.; FE-
DERICI, R., Interessi diffusi, Il problema della loro tutela nel diritto amministrativo, Padova,
1984, spec. p. 18 s., ma v. anche p. 91, 111, 131 s.; FERRARA, R., Gli interessi superindividuali
fra giudice amministrativo e processo: problemi e orientamenti, in Dir. proc. amm., 1984, p. 48
ss.; ID., Interessi collettivi e diffusi (ricorso giurisdizionale amministrativo), cit., p. 483; ID.,
Contributo allo studio della tutela del consumatore, Profili pubblicistici, Milano, 1983, p. 391
ss.; ID., Commentario breve alle leggi sulla giustizia amministrativa, a cura di A. Romano, Pa-
dova, 2001, p. 364; CRESTI, M., Contributo allo studio della tutela degli interessi diffusi, Mi-
lano, 1992, p. 92 ss.
14 BERTI, G., Interessi senza struttura, cit., p. 70.
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 153

tata del potere», aspirando anzi «ad essere anche essi partecipi della rea-
lizzazione dell’interesse pubblico»15.
La dottrina prende atto del verificarsi di un complesso fenomeno in
cui la crisi di rappresentatività dei partiti politici e dei sindacati16, il pas-
saggio dallo Stato c.d. monoclasse a quello pluriclasse17, l’articolazione e
la frammentazione dell’apparato organizzativo della pubblica ammini-
strazione18, il graduale passaggio dal rigore del principio di legalità a
quello della ricerca del consenso come principi regolatori dell’attività
della pubblica amministrazione19 e non in ultimo la «liberazione» da

15 SANDULLI, A.M., Considerazioni conclusive e di sintesi, cit., p. 87.


16 SANDULLI, A.M., Considerazioni conclusive e di sintesi, cit., p. 87; ma v. anche COCCO,
G., Spunti problematici in ordine all’individuazione ed alla tutela degli interessi diffusi, cit., p.
348, per il quale, «l’emergere della tutela degli interessi diffusi si aggancia alla richiesta di
partecipazione sempre maggiore di tutti i cittadini alla gestione della res publica, manifestatasi
parallelamente al crollo del mito della rappresentanza (intesa secondo lo schema di stampo li-
berale classico) che prevedeva la delega degli interessi della collettività (intesi come interessi
pubblici) nelle mani della ristretta minoranza di cittadini e riconosceva uno spazio autonomo
al singolo solo nel limitato ambito privatistico».
17 V. il richiamo di FERRARA, R., Interessi collettivi e diffusi (ricorso giurisdizionale am-

ministrativo), cit., p. 483, alla nota distinzione di GIANNINI, M.S., Il pubblico potere, Bologna,
1986, passim; ID., I pubblici poteri negli Stati pluriclasse, in Riv. trim. dir. pubbl., 1979, p. 389
ss. ed ancor prima Diritto amministrativo, I, Milano, 1970, p. 45 in cui appunto, alla luce del
passaggio da uno «Stato censitario» ad uno «Stato formalmente democratico», si individuano
i cambiamenti nella concezione del potere pubblico. «Sino al sorgere dello Stato pluriclasse –
si afferma (p. 106 s.) – la teorizzazione che facevano i giuristi era semplice: da un lato si po-
nevano gli interessi dei privati, rimessi al principio di autonomia privata; dall’altro l’interesse
pubblico, inteso come interesse della collettività statale […]. Con l’avvento dello Stato pluri-
classe questa teorizzazione si rivelò inadeguata, poiché accadde che gli interessi di gruppi ete-
rogenei furono gli uni e gli altri qualificati pubblici, e tutelati da apposite leggi dello Stato
[…]. Talché il mondo degli interessi di cui sono portatori soggetti pubblici si presenta oggi
identico al mondo degli interessi di cui sono portatori soggetti privati. Secondo i giuristi
meno recenti quest’ultimo era dominato e doveva essere dominato dalla regola del libero
gioco, mentre il primo doveva essere dominato da regole di ordine fra i vari interessi, perché,
si diceva, gli interessi del secondo erano eterogenei, quelli del primo omogenei perché pub-
blici. Oggi la realtà ci mostra che anche gli interessi della sfera pubblica sono eterogenei».
18 «L’amministrazione a sua volta si rompe in una pluralità disordinata di soggetti ed è

per questo incapace di imparzialità e di efficienza»; così, ancora BERTI, G., Interessi senza
struttura, cit., p. 72.
19 FEDERICI, R., Interessi diffusi, cit., 131 s., ove si evidenzia in richiamo della dottrina

amministrativistica (ARCIDIACONO, L., Organizzazione pluralistica e strumenti di collegamento -


profili dogmatici, Milano, 1974, p. 116), che «se l’interesse della collettività è sempre pub-
blico, non è vero l’inverso. È solo vero quando tutte le forze politiche e sociali capaci di ma-
nifestare il proprio indirizzo possono esprimersi in posizione di uguaglianza; ciò avviene in un
ordinamento pluralistico, decentrato (art. 5 Cost.) e imparziale (art. 97 Cost.), in cui le libertà
formali siano anche sostanziali (art. 3-4 Cost.)».
154 CAPITOLO TERZO

parte della Costituzione di un numero sempre crescente di valori ed in-


teressi da dover veicolare e a cui dare attuazione e garanzia da parte della
medesima organizzazione ed attività pubblica20 hanno determinato la
crisi della tradizionale coincidenza (tutta formale) tra Stato e società con
la conseguente nascita dell’aspirazione di quest’ultima ad entrare diretta-
mente a far parte del processo di individuazione dell’interesse pub-
blico21, non più volto a tutelare unicamente «gli interessi elitari» o «l’in-
teresse nazionale» determinato dai «benpensanti», bensì «l’interesse ge-
nerale come interesse di tutti», ovvero «come mediazione dell’interesse
di tutti»22.
Come magistralmente indicato, «lo Stato contemporaneo ha […]
per programma autentico l’uguaglianza, la solidarietà, la socialità, la rea-
lizzazione di un armonia contrattata, un concorso universale alla conquista
del “bene comune”»23.
Ma ciò che desta maggiore interesse se non anche motivo di attenta
e meditata riflessione e soprattutto di chiarimento sono le circuitazioni
che in questa prospettiva vengono a realizzarsi tra funzione giurisdizio-
nale e istanza partecipativa.
Parte della dottrina ha infatti rilevato il profilarsi di un fenomeno
per il quale «l’ordinamento viene a rifugiarsi nella funzione giurisdizio-
nale, che viene così apparentemente potenziata oltre misura», eviden-
ziando che «nel momento nel quale si allenta la compattezza dell’unità
esclusiva dello Stato e si appannano i confini fra i poteri dello Stato,

20 BERTI, G., Interessi senza struttura, cit., p. 71.


21 Come efficacemente afferma NIGRO, M., Il nodo della partecipazione, cit., p. 233 e
235, se, da una parte, la partecipazione incondizionata degli interessi diffusi equivale «alla
prevalenza definitiva della società sullo stato e quindi alla morte di questo», dall’altra, «a ro-
vescio, mediante la partecipazione, la società si fa stato»; sul punto cfr. anche LEVI, F., Parte-
cipazione e organizzazione, in Rilevanza e tutela degli interessi diffusi della collettività, cit., p.
151, (ma anche in Riv. trim. dir. pubbl., 1977, p. 1628).
22 SANDULLI, A.M., Considerazioni conclusive e di sintesi, cit., 88.
23 SANDULLI, A.M., Considerazioni conclusive e di sintesi, cit., p. 88 (c.vo mio). Ma v. an-

che le ampie e articolate riflessioni proposte da CRESTI, M., Contributo allo studio della tutela
degli interessi diffusi, p. 92 ss., per il quale, «siamo di fronte ad una evoluzione della stessa
nozione di interesse pubblico, da intendersi oggi non più come interesse riferito alla pubblica
amministrazione, completamente estraneo alla sfera giuridica dei cittadini, ma come valore
che emerge da una armonizzazione, da una comparazione di tutti gli interessi in qualche
modo coinvolti dall’azione dei pubblici poteri» (p. 92); realizzandosi, in altri termini, «un’at-
tività non tanto di comparazione di un interesse primario con gli interessi coinvolti dalla sua
attuazione, ma di definizione stessa dei fini da perseguire» con la conseguenza che «la pon-
derazione degli interessi è volta in primo luogo alla individuazione di quali siano meritevoli
di essere assunti fra le finalità di interesse pubblico» (p. 121).
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 155

prende risalto, come funzione residuale, la giurisdizione, in quanto


espressione più prossima e più tangibile dell’esigenza di garanzia»24.
In sintesi «il procedimento giurisdizionale è utilizzato come veicolo
di realizzazione del principio partecipatorio»25.
Va comunque rilevato, che, sebbene sia innanzitutto la dottrina am-
ministrativistica a rilevare con particolare insistenza il nesso intercorrente
tra partecipazione e tutela degli interessi sovraindividuali, anche da parte
della dottrina processualcivilistica autorevoli voci hanno seguito la mede-
sima prospettiva26.
Ciò peraltro, sebbene sia accaduto talora in riferimento al processo
amministrativo o in altri casi sotto un profilo d’analisi generale, induce
comunque a meditare sin d’ora sull’opportunità di accostarsi alla tema-
tica relativa alla tutelabilità giurisdizionale degli interessi sovraindividuali
senza operare i necessari distinguo tra processo civile e processo ammi-
nistrativo.
Questo è infatti un errore di metodo o, se si vuole, di prospettiva,
che fin troppo spesso ricorre nelle riflessioni della dottrina (e non solo
con riguardo al tema della partecipazione), la quale passa con spiccata di-
sinvoltura dall’uno all’altro ambito ritenendo che sussista nel merito un
buon grado di fungibilità tra argomenti ricostruttivi adottabili in una
sede piuttosto che nell’altra.
È opportuno, invece, porre taluni distinguo per verificare adeguata-
mente se il tema degli interessi sovraindividuali si risolva in quello della
partecipazione tanto nel processo amministrativo, quanto nel processo
civile. Insomma non è questione di chiedersi semplicemente se di parte-
cipazione possa parlarsi solo in riferimento all’attività legislativa o ammi-
nistrativa e non anche a quella giurisdizionale; questo sì, sarebbe franca-

24 BERTI, G., Interessi senza struttura, cit., p. 73.


25 SANTANIELLO, G., La tutela giurisdizionale degli interessi diffusi nella prospettiva costi-
tuzionale, cit., p. 13 ss.
26 V. ad esempio DENTI, V., Relazione introduttiva, in Le azioni a tutela di interessi col-

lettivi, cit., p. 7 ss. (pubblicata anche in Riv. dir. proc., 1974, p. 533 ss.), che però a ben ve-
dere, svolge le sue riflessioni, non tanto in relazione al processo civile, ma piuttosto in rela-
zione a quello amministrativo; uguale considerazione vale in riferimento a ID., Interessi dif-
fusi, in Noviss. Dig. it., Appendice, IV, Torino, 1983, p. 305 ss., ma spec. p. 307 s.; ID.,
L’avvocato e la difesa di interessi collettivi, in Foro it., 1978, V, p. 112 ss., ma spec. p. 119; cfr.
anche CAPPELLETTI, M., Accesso alla giustizia come programma di riforma e come metodo di
pensiero, cit., p. 241 ss.; GABRIELLI, E., Appunti su diritti soggettivi, interessi legittimi, interessi
collettivi, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1984, p. 969 ss., ma spec. p. 993; LENER, A., Violazione
di norme di condotta e tutela civile dell’interesse all’ambiente, in Foro it., 1980, V, p. 105 ss.,
ma spec. 107; RUFFOLO, U., Interessi collettivi o diffusi e tutela del consumatore, cit., p. 89.
156 CAPITOLO TERZO

mente – come in effetti sostenuto27 – fuori luogo; il punto è costituito al


contrario dal chiedersi se la partecipazione sia la chiave di lettura cor-
retta, se in altri termini sia la formula sintetica più appropriata per indi-
viduare il carattere specifico, peculiare, ovvero propriamente tipico del
fenomeno.
Parte della dottrina processualcivilistica ha, come detto, operato in
questo senso, rilevando la possibilità di individuare le relazioni tra parte-
cipazione e giustizia sotto più profili: quello dell’intervento popolare di-
retto (presenza di laici nella fase decisoria giurisdizionale ed elezione dei
giudici), quello relativo all’intervento popolare indiretto (ovvero quello
del controllo sull’esercizio della funzione da parte dei destinatari della
funzione stessa), nonché infine quello, «più significativo e pregnante», in
cui è lo stesso procedimento giurisdizionale a fungere da strumento di
realizzazione del principio partecipatorio; situazione, quest’ultima, che si
realizzerebbe in particolar modo nelle «ipotesi in cui i singoli e i gruppi
agiscono e intervengono in giudizio a tutela di interessi di carattere
sovraindividuale»28.
Ma, posta in questi termini, la prospettiva sembra allargarsi a tal
punto da porre in serio pericolo la possibilità di utilizzare il concetto di
partecipazione come strumento realmente efficace sul piano euristico.
Si pensi, esemplificando, al caso di un consumatore o di un’associa-
zione di consumatori che richieda al giudice di inibire all’imprenditore
l’utilizzo di una clausola abusiva inserita illegittimamente nelle condi-
zioni generali del contratto; oppure alla lavoratrice che richieda al giu-
dice di ordinare al datore di lavoro la cessazione di un comportamento
concretatosi nell’utilizzo di requisiti discriminatori di assunzione: in que-
ste ed altre eventuali nonché similari ipotesi, l’obiettivo perseguito sem-
bra forse quello di partecipare?
In queste ipotesi si chiede per ottenere e non per partecipare.
Si chiede, più precisamente, per ottenere ciò che è dovuto, per otte-
nere che la regola preesistente sia applicata; non certo per modificarla,
innovarla o crearla, come invece si dovrebbe verosimilmente ritenere se
fenomeni di questo genere potessero e dovessero essere ricondotti ad un
concetto di partecipazione da intendersi in un’accezione più selettiva, ov-
vero quella che richiama l’atto di voler «prender parte al momento deci-
sionale», il «farsi da oggetto soggetti della decisione» divenendo «da de-
stinatari autori delle scelte»29.
27 VIGORITI, V., Interessi collettivi e processo, cit., p. 8.
28 VIGORITI, V., Interessi collettivi e processo, cit., p. 13.
29 Così, lo stesso VIGORITI, V., Interessi collettivi e processo, cit., p. 5.
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 157

Diversamente, invece, si può ragionare avendo riguardo tanto all’at-


tività amministrativa che al processo amministrativo.
Se si opera in uno schema formale di perfetta coincidenza tra pub-
blica amministrazione e società o, più precisamente, di perfetta coinci-
denza tra l’interesse pubblico (in quanto appunto formalmente imputato
all’ente pubblico) e l’interesse generale della collettività, appare ovvio che
il rapporto tra p.a. e cittadino possa essere concepito come un rapporto
tra due soggetti individuali ed il processo amministrativo come momento
di composizione di un conflitto (giuridicamente regolato) tra interessi in-
dividuali. Ma se si mette in crisi la capacità della p.a. di esprimere o – se
si preferisce – interpretare, l’interesse generale della collettività, il che
non altro significa che il poter concepire un dualismo tra interesse gene-
rale (poiché concretamente appartenente alla collettività) e interesse pub-
blico (poiché concretamente espresso dall’apparato pubblico), allora si
comprende il rischio che la collettività e i suoi interessi siano i grandi
esclusi tanto dal procedimento che dal processo amministrativo e si com-
prende quanto pregnante sia il riferimento alla partecipazione in questo
contesto, ovvero il riferimento all’aspirazione dei titolari di interessi so-
vraindividuali a partecipare al procedimento di formazione dell’interesse
pubblico concreto per essere appunto i veri «autori delle scelte» stesse e
successivamente avere accesso al loro sindacato giurisdizionale.
Non è un caso, difatti, che la stessa dottrina amministrativistica ab-
bia individuato nel procedimento amministrativo, e non solo nel pro-
cesso, il luogo istituzionale di tutela degli interessi sovraindividuali, spe-
cie per la possibilità che in questo i titolari degli interessi sovraindividuali
hanno di incidere anche sull’ambito delle scelte discrezionali riservate
alla p.a., ovvero proprio sull’attività di valutazione e bilanciamento dei
diversi interessi confliggenti30 e non solo ex post, cioè sub specie di con-
trollo dei vizi del provvedimento amministrativo.
Accostare partecipazione e giurisdizione in occasione dello studio
degli strumenti di tutela degli interessi sovraindividuali può quindi creare
degli equivoci se tale operazione viene posta in essere in assenza dei do-
verosi distinguo.

30 La prospettiva riportata nel testo trova la sua espressione più netta nella tesi della
dottrina che ritiene che gli interessi diffusi in senso più proprio, ovvero capaci di distinguersi
dalle figure del diritto soggettivo e dell’interesse legittimo, siano rappresentati dagli interessi
rivolti a contestare il merito dell’azione amministrativa; così, ROTA, R., Gli interessi diffusi nel-
l’azione della pubblica amministrazione, Milano, 1998, p. 54 s., ma cfr. infra, ad es. la signifi-
cativa posizione di Nigro, esaminata infra, alla nota 93.
158 CAPITOLO TERZO

Garantire l’accesso alla tutela giurisdizionale civile di gruppi o cate-


gorie di soggetti per consentire il sindacato sul rispetto dei requisiti di le-
galità richiesti per l’esercizio di attività private potenzialmente lesive di
beni collettivi di rilevanza costituzionale è fenomeno che certamente può
essere letto – forse in chiave più lato sensu politica che giuridica – alla
luce del concetto di partecipazione, ma solamente in una prospettiva as-
sai generale se non generica, visto che l’obiettivo fondamentale in mate-
ria civile è innanzitutto l’applicazione della regola di condotta che acco-
glie il valore giuridico che si intende tutelare oltre che, ovviamente,
quello di individuare i legittimati a richiederne l’osservanza. Nel pro-
cesso amministrativo invece il discorso cambia e il concetto di partecipa-
zione assume un significato tutto particolare, più pregnante ed in grado
di rivelarsi assai utile anche e soprattutto sotto il profilo più propria-
mente teorico in quanto capace di infirmare i tradizionali modelli di con-
figurazione dei rapporti sostanziali e processuali tra p.a. e cittadini31.

2. Gli interessi sovraindividuali: le nozioni


2.1. Considerazioni introduttive
Nelle riflessioni appena proposte si è già avuto modo di rinviare fu-
gacemente alla distinzione – operata dalla dottrina ed accolta dalla giuri-
sprudenza, all’interno della generica categoria degli interessi sovraindivi-
duali – tra gli interessi collettivi e gli interessi diffusi.
Ora, nell’esaminare il dibattito dottrinale in punto di tutelabilità
giurisdizionale degli interessi sovraindividuali si ritiene corretto intra-
prendere questo percorso di studio proprio dai tentativi definitori di
queste nozioni base; e ciò non solo per l’assoluta centralità che tali no-
zioni posseggono ai fini del nostro studio, non solo perché tali nozioni
costituiscono una delle sedi elettive per il concretarsi dell’approccio si-
stematico, che si ritiene necessario adottare, ma anche poiché, così fa-
cendo, si mima quello stesso iter che la dottrina – specie nei primi mo-
menti del dibattito – ha seguito nello studio della nostra tematica, vol-
gendo innanzitutto lo sguardo a quegli aspetti anche pregiuridici di una
più ampia operazione ricostruttiva, il cui corretto inquadramento rimane

31 Per la dottrina amministrativistica che con maggior chiarezza ed incisività ha ap-

profondito la prospettiva riportata nel testo, v. CRESTI, M., Contributo allo studio della tutela
degli interessi diffusi, cit., spec. p. 92 ss.
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 159

centrale per poter poi procedere ad una costruzione concettuale basata


su stabili fondamenta32.
D’altra parte, la ricognizione delle diverse posizioni dottrinali è
tutt’altro che immediata, specie al punto in cui ci troviamo del nostro
percorso di ricerca, in cui la confidenza con la prospettiva definitoria in
materia di interessi lato sensu collettivi, ha raggiunto quel grado di matu-
razione consentitole dall’esame di poco meno di un secolo di osserva-
zioni definitorie avanzate dalla scienza giuridica in proposito.
Potremmo, ad esempio, limitarci alla constatazione del sostanziale
consolidamento di un approccio ricostruttivo, probabilmente maggiorita-
rio, per il quale, all’interno della categoria degli interessi sovraindivi-
duali, ovvero di quella tipologia di interessi genericamente non riferibili
in via esclusiva al singolo individuo, occorre tenere separati gli interessi
collettivi da quelli più propriamente diffusi.
Come è stato infatti osservato, è ben possibile rilevare una linea evo-
lutiva secondo la quale, a fronte di un iniziale utilizzo sinonimico dei due
diversi strumenti terminologici (realizzatosi specie nei primi incontri con-
gressuali in materia), alla distinzione meramente nominale è andata nel
tempo accostandosi anche e soprattutto una distinzione concettuale33.

32 Come correttamente osservato riguardo alle dominanti configurazioni dell’interesse

sovraindividuale, «la dicotomia prodotta dalla concezione oggettiva e da quella soggettiva


produce l’inconveniente logico di creare un doppio binario d’indagine e di analisi del con-
cetto; per cui, rotta l’iniziale unità logica del concetto stesso, esso si pone in termini diversi a
seconda dell’accezione che ognuno possa avere del termine interesse. Si tratta, come per la
nozione di diritto soggettivo e di azione, di attribuzione ad un concetto di predicati logici
e giuridici che aggregandosi tra loro in diversa maniera, modificano la struttura del con-
cetto ed attraverso cambiamenti logico-formali ne forniscono un diverso risultato sostanzia-
le»; così, GABRIELLI, E., Appunti su diritti soggettivi, interessi legittimi, interessi collettivi, cit.,
p. 991.
33 Sul punto, in particolare, v. FERRARA, R., Commentario breve alle leggi sulla giustizia

amministrativa, cit., p. 367, che rileva: «La (relativamente) fresca emersione del tema degli in-
teressi superindividuali ha originato un dibattito particolarmente nutrito, che non sembra
esente, tuttavia, da ambiguità e da confusioni, anche linguistiche e terminologiche. […] Tali
interessi furono definiti, in un primo momento, come collettivi […], per essere successiva-
mente qualificati come interessi diffusi […], per divenire, poi, in un’altra celebrazione con-
gressuale, interessi diffusi della collettività […]. Sembra fuori discussione che, almeno in un
primo momento, le espressioni “interessi collettivi”, “interessi superindividuali” furono usate
come (quasi) perfettamente fungibili e reciprocamente indifferenti, e che solo in una seconda
fase si elaborarono criteri e fattori di identificazione e di differenziazione degli uni rispetto
agli altri». Cfr. anche, ID., Interessi collettivi e diffusi (ricorso giurisdizionale amministrativo),
cit., p. 487 ss.; CARRATTA, A., Profili processuali della tutela degli interessi collettivi e diffusi, in
La tutela giurisdizionale degli interessi collettivi e diffusi, a cura di L. Lanfranchi, Torino,
2003, p. 84.
160 CAPITOLO TERZO

Potremmo dunque limitarci a distinguere tra coloro che, specie tut-


tora, presentano due nozioni autonome di interesse collettivo e diffuso e
coloro che tendono a concepire il fenomeno in termini unitari; tra coloro
che insomma parlano di interessi collettivi e interessi diffusi e coloro che
diversamente parlano di interessi collettivi o diffusi. Ma ciò, da una
parte, toglierebbe sostanza ad un dibattito dottrinale eccezionalmente
più problematico (e sfumato nelle sue articolazioni e nelle diverse com-
ponenti concettuali) di quanto in realtà tale lineare e sintetica prospetta-
zione – peraltro tradizionalmente proposta dalla dottrina – è in grado di
rappresentare, e, dall’altra, condurrebbe ad un’operazione da taglio di
coltello, se non impossibile, sicuramente di estrema difficoltà.
Sin dal Convegno di Pavia la dottrina aveva rilevato nella formula
degli interessi collettivi un’«espressione altamente equivoca» e ciò fonda-
mentalmente per il fatto di essere «adoperata in significati spesso radi-
calmente diversi dagli amministrativisti, dai civilisti, dai costituzionalisti,
dai giuslavoristi».
Il punto era il seguente.
«Ciascuno – si evidenziava – ha presente dei fenomeni e problemi
particolari – non sempre esplicitati – e con riferimento ad essi ed ad essi
soli rischia spesso di svolgere un discorso che, almeno apparentemente,
ha la pretesa della generalità»34.
Tale propensione mentale, in grado di disseminare numerosi ele-
menti spurii all’interno del dibattito dottrinale nel suo complesso, è ri-
masta nel tempo, non solo – seppure con diversità di toni – costante-
mente presente, ma è andata anche gradualmente accentuandosi, in pa-
rallelo al progressivo consolidarsi delle diverse prospettive definitorie,
tanto in ambito giurisprudenziale, quanto in ambito dottrinale. Tali pro-
spettive, infatti, ed in particolar modo quella giurisprudenziale, hanno si-
curamente operato un’influenza «concretizzante», tale da accentuare la
tendenza degli studiosi ad avvicinarsi al fenomeno percorrendo, magari
inconsciamente, percorsi mentali già noti e approfonditi ed in quanto tali
effettivamente «ingessanti», rispetto un approccio di studio più libero e
scevro da condizionamenti e riserve mentali.
Un ulteriore aspetto di cui tener conto è inoltre rappresentato dalla
seguente circostanza.
Se si osservano i primi svolgimenti della riflessione, ben si nota la
tendenza ad affrontare l’inquadramento del fenomeno degli interessi so-

34 PROTO PISANI, A., Appunti preliminari per uno studio sulla tutela giurisdizionale degli
interessi collettivi, cit., p. 263 ss.
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 161

vraindividuali in una prospettiva gnoseologica in cui si procede muo-


vendo da una iniziale analisi pregiuridica35, per poi verificare in che mi-
sura i risultati così ottenuti possano essere accolti dall’ordinamento; in al-
tre parole il piano di riflessione lato sensu sociologico e pregiuridico ri-
mane abbastanza distinto da quello più propriamente giuridico.
Col passare degli anni, però, la divisione dei piani di apprezzamento
del fenomeno tende ad essere superata e, sebbene in un quadro di diritto
positivo contraddistinto da nessuna vera certezza in materia, sono le so-
luzioni tecnico-giuridiche prospettabili ad incidere a ritroso sulla siste-
mazione delle problematiche concernenti i profili ontologici del concetto
di interesse sovraindividuale, realizzandosi, quindi, un processo di segno
inverso, ovvero non propriamente orientato alla migliore definizione
delle nozioni in aderenza alle concrete esigenze reali socialmente rile-
vanti.

35 Questa prospettiva è, come si avrà modo di osservare nella trattazione che segue nel
testo e in nota, sicuramente ben presente nella letteratura in materia di interessi collettivi e
diffusi, sebbene in diversa misura e con finalità omogenee. Ciò rappresenta – d’altra parte –
la naturale risposta di una riflessione dottrinale che, di fronte ad una nuova classe di interessi
e nell’indubbia difficoltà di agevolarne il loro incontro con l’ordinamento, ha cercato innan-
zitutto di comprendere le dinamiche – in primo luogo – reali che attraversavano e animavano
il fenomeno. All’analisi particolareggiata della dottrina, va d’altra parte anteposta la posizione
di coloro che, più degli altri, o magari solo più espressamente, hanno nella sostanza negato la
possibilità di percorrere la prospettiva definitoria, specie se condotta su di un piano diverso
dai criteri di ricostruzione formale dettati dall’ordinamento. Si segnala ad esempio la posi-
zione di PARDOLESI, R., Il problema degli interessi collettivi e i problemi dei giuristi, in Le azioni
a tutela di interessi collettivi, cit., (ma anche in Riv. trim. dir. proc. civ., 1975, p. 1520 ss.) p.
259 s., per il quale è cosa impossibile fare uso di «un parametro rigoroso» idoneo a fungere
da strumento conoscitivo sul piano giuridico, rimanendo gli interessi collettivi una «nebulosa
dai contorni vaghi ed oscillanti». «L’alternativa – si è rilevato – tra una nozione che affondi le
sue radici nel “mondo” del diritto ed un’altra, che mutui altrove i suoi indici di rilevazione,
sembra […] destinata a sciogliersi, a tutto favore della seconda». Significativo è anche lo scet-
ticismo palesato da VOCINO, C., Sui cosiddetti interessi diffusi, in Studi in memoria di Salvatore
Satta, II, Padova, 1982, p. 1879 ss., per il quale, «per quanto ci si sforzi di trovare delle di-
versità nelle rappresentazioni di cui i vari scritti sull’argomento sono espressione, una vasta
letteratura, in larga misura ripetitiva, insiste a più e differenti voci, col medesimo registro e
col medesimo tono, sovra un unico leit-motiv e sovra le stesse superficialità, e non ci chiari-
sce sempre neppure se la superiore definizione intenda all’individuazione d’una categoria
d’interessi specificatamente contemplati dall’ordinamento […] o si limiti a rilevare l’esistenza
di quegli interessi come un dato empirico, una tesi d’esperienza, al fine d’invocare per la loro
protezione l’intervento legislativo» (p. 1883). Né le «solite giaculatorie sulla caratteristica
massificazione dell’attuale civiltà», né le «appassionate orazioni sulla progressiva metamorfosi
fatta subire al nostro stato da liberale a socializzato od a stato socialista tout court» (p. 1889)
sarebbero in grado di evitare che gli interessi collettivi o diffusi o sovraindividuali rimangano
un mero «turbinio di animulae vagulae blandulae» in attesa di riconoscimento.
162 CAPITOLO TERZO

In sintesi, dunque, l’analisi del dibattito dottrinale in materia è reso


difficoltoso dai seguenti fattori:
a) alcuni, tra coloro che intraprendono il tentativo definitorio della
nozione di interesse sovraindividuale, non tengono adeguatamente di-
stinto il piano giuridico da quello pregiuridico, con il risultato di non
rendere agevole per il lettore l’individuazione di quali siano i tratti si-
gnificativi-costitutivi di una certa nozione proposta, che risiedano effetti-
vamente sul piano ontologico, anziché derivare da esigenze di ricostru-
zione giuridica dettate dall’ordinamento o dai modelli ricostruttivi co-
muni;
b) alcuni, nel tentativo definitorio, sebbene non esplicitamente, pre-
sentano come nozioni di carattere generale, nozioni che invece trovano
fondamento in fenomeni reali, determinati e specifici;
c) altri, pressoché inconsapevoli di queste difficoltà, presentano for-
mule incerte e contraddittorie, credendo viceversa di far impiego di no-
zioni ben determinate e distinguibili;
d) talora, ed in particolar modo con riferimento alle circostanze sub
a) e b), le problematiche attinenti al rigore del metodo utilizzato ivi indi-
cate coesistono, rendendo nella sostanza vano ogni tentativo di discerni-
mento classificatorio, che, se portato avanti, in assenza di validi e solidi
appigli, più verosimilmente decade ad una mera operazione di interpre-
tazione dell’interprete in cui ogni lettura proposta può essere plausibile e
accettabile.

2.2. La distinzione tra interessi collettivi e diffusi: la tesi monista, la tesi


dualista oggettiva, la tesi dualista soggettiva
Alla luce di queste fondamentali premesse è ben possibile procedere
all’esame delle diverse posizioni, operando in successione su due piani:
un primo, a minore tasso di problematicità e maggiormente descrittivo,
ed un secondo, in cui – al contrario – cercheremo di apprezzare più in
profondità le ragioni dei diversi distinguo.
Iniziando dal primo, possiamo innanzitutto riferirci alle posizioni
che, specie – ma non solo – in una prima fase della riflessione, hanno ri-
tenuto che gli interessi collettivi e gli interessi diffusi siano espressioni
ugualmente idonee a contrassegnare il concetto di interesse sovraindivi-
duale, propendendo – così – per una piena fungibilità terminologica
delle due espressioni.
Significativa è – per voler esemplificare – la posizione di Mauro
Cappelletti, che, operando su di un piano di massima generalità e fluidità
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 163

terminologica, ha ritenuto che detti interessi «coinvolgono non singoli


soggetti soltanto, isolatamente presi, ma gruppi, classi, categorie intere»;
interessi, quindi, a «“carattere diffuso”, “collettivo”, poiché non appar-
tengono a singoli individui in quanto tali ma alla collettività»36.
Per queste posizioni, interesse collettivo, interesse diffuso – se non
anche – interesse sovraindividuale o superindividuale costituiscono tutti
strumenti terminologici equivalenti in ordine all’identificazione di inte-
ressi non esclusivamente individuali37.

36 CAPPELLETTI, M., Appunti sulla tutela giurisdizionale di interessi collettivi o diffusi,


cit., p. 192.
37 La dottrina che preferisce affrontare la tematica della tutela giurisdizionale degli in-

teressi superindividuali in una prospettiva generale priva di nette distinzioni tra nozione di in-
teresse collettivo e diffuso è piuttosto ampia. Ciò può essere spiegato in virtù di diverse con-
siderazioni: a) sicuramente in una prima fase – come acutamente rilevato dalla dottrina citata
retro alla nota 33 – le due espressioni sono state impiegate con piena fungibilità; b) successi-
vamente, il richiamo da parte di alcuni A. sulla necessità di tenere distinti i due fenomeni –
cfr. innanzitutto l’Intervento di Giannini al Convegno di Pavia su cui v. infra, 2.4. – inizia pro-
gressivamente a svolgere la sua influenza, incentivando la dottrina successiva a porsi quanto
meno il quesito circa la correttezza formale di tale summa divisio, così favorendo evidente-
mente il crescere di posizioni dualiste; c) in generale il dibattito sulla preferibile nozione di in-
teresse sovraindividuale si è sviluppato – salvo rilevanti eccezioni che esamineremo tra breve
– su un piano di riflessione sovente poco problematica, ovvero non rilevando l’importanza di
penetrare la struttura formale dell’interesse superindividuale ai fini di una corretta ricostru-
zione giuridica che tenga inalterati i nessi tra soggetto e situazione favorevole tutelata dal di-
ritto (cfr. infra, capp. IV e V). Ciò premesso, senza alcuna pretesa di completezza, per la dot-
trina non orientata a tener separati gli interessi collettivi dai diffusi, v.: DENTI, V., Relazione
introduttiva, cit., p. 16, per il quale «la stessa nozione di interessi collettivi non è priva di am-
biguità, e ciò non soltanto per gli echi di sapore corporativo che inevitabilmente suscita a chi
ricordi le sottili distinzioni tra interessi di gruppo e interessi generali, o di serie, che caratte-
rizzarono la dottrina di quel periodo»; CAPPELLETTI, M., Appunti sulla tutela giurisdizionale di
interessi collettivi o diffusi, cit., p. 192; ID., Formazioni sociali e interessi di gruppo davanti alla
giustizia civile, cit., p. 361 ss.; PROTO PISANI, A., Appunti preliminari per uno studio sulla tu-
tela giurisdizionale degli interessi collettivi, cit., p. 263, che, rilevando come l’espressione «in-
teressi collettivi» si presenti sotto il profilo definitorio «altamente equivoca», nonché difficil-
mente distinguibile rispetto a quella di «interessi diffusi» predilige riferirsi genericamente agli
«interessi superindividuali»; cfr. anche ID., Nuovi diritti e tecniche di tutela, in Dir. e giur.,
1991, p. 227 ss., spec. 236 ss., in cui si riferisce genericamente agli «interessi collettivi»;
SCOCA, F.G., La tutela degli interessi collettivi nel processo amministrativo, in Le azioni a tutela
di interessi collettivi, cit., p. 70 s., per il quale l’interesse collettivo non è distinto dall’interesse
diffuso, entrambi appartenenti a «una serie più o meno vasta di […] soggetti […] titolari
dello stesso interesse»; «non c’è contraddizione tra interesse collettivo e interesse personale;
l’interesse collettivo può essere la somma, o la risultante, di più interessi personali» (c.vo
mio); CARPI, F., Intervento, in Le azioni a tutela di interessi collettivi, cit., p. 304 ss. (anche in
Riv. trim. dir. proc. civ., 1974, p. 544 ss., con il titolo Cenni sulla tutela degli interessi col-
lettivi); ma v. anche ID., L’efficacia «ultra partes» della sentenza civile, Milano, 1974, p. 99 ss.;
164 CAPITOLO TERZO

Sul fronte opposto, invece, militano le posizioni di coloro che ten-


dono a voler porre in risalto come due e diversi siano i fenomeni in cui si

ZANUTTIGH, L., La tutela degli interessi collettivi (a proposito di un recente convegno), in Foro
it., 1975, V, p. 71 ss., ma spec. p. 77, secondo la quale «conviene osservare come forse im-
propriamente si siano definiti “collettivi” interessi che probabilmente si potevano qualificare
semplicemente “superindividuali” (nel senso di non meramente individuali) o diffusi (nel
senso di comuni ad un numero indeterminato di soggetti)»; stessa prospettiva di studio che
sembra emergere anche in ID., Intervento, in Le azioni a tutela di interessi collettivi, cit., p.
310 ss.; COSTANTINO, G., Brevi note sulla tutela giurisdizionale degli interessi collettivi davanti
al giudice civile, in Le azioni a tutela di interessi collettivi, cit., p. 223 ss.; ID., Contributo allo
studio del litisconsorzio necessario, Napoli, 1979, p. 7 ss.; RAPISARDA, C., Gruppi privi di rico-
noscimento e processo, I, Problemi di accesso al giudizio civile, in Riv. giur. lav., 1977, IV, p.
609 ss.; POSTIGLIONE, A., L’iniziativa dei cittadini per la difesa degli interessi collettivi, in Giust.
civ., 1978, p. 1216 ss.; RUSSO, E., Interessi diffusi e teoria delle situazioni soggettive, in Vita no-
tarile, 1979, p. 793 ss. (ma anche in Annali della Facoltà di giurisprudenza dell’Università de-
gli Studi di Perugia, VI, Perugia, 1980, p. 63 ss.); CERRI, A., Interessi diffusi, interessi comuni
– Azione e difesa, in Dir. soc., 1979, p. 83 ss., che definisce gli interessi diffusi come «interessi
omogenei […] che presuppongono un bene suscettibile di godimento non separato bensì ne-
cessariamente (per natura o per legge) congiunto da parte di un insieme di consociati», ap-
partenenti a «collettività più o meno ampi[e] ed anche, talvolta, all’intera collettività nazio-
nale»; PIRAINO, S., L’interesse diffuso nella tematica degli interessi giuridicamente protetti, in
Riv. dir. proc., 1979, p. 202 ss.; LENER, A., Violazione di norme di condotta e tutela civile del-
l’interesse all’ambiente, in Foro it., 1980, V, p. 105 ss.; COMOGLIO, L.P., Commento all’art. 24
Cost., cit., p. 16; COLACINO, L., Alcune notazioni ricostruttive in tema di interesse legittimo, in-
teresse diffuso e interesse collettivo, in Giur. mer., 1981, p. 1086 ss., ma spec. p. 1100; GRASSO,
E., Gli interessi della collettività e l’interesse collettivo, in Riv. dir. proc., 1983, cit., 39 s., per il
quale «è illusorio pensare che il passaggio dalla collettività al gruppo organizzato comporti un
mero processo di soggettivazione dell’interesse della prima», anche se «l’interesse perseguito
dal gruppo è di regola quello di soddisfare gli interessi della collettività più ampia alla quale
appartenevano i suoi membri prima di organizzarsi»; interesse, quello della collettività, «non
soggettivo e non soggettivabile, per la genericità del punto di imputazione», che «ha invece
una sua naturale fluidità connessa con la normale evoluzione degli elementi socio-economici
che stanno alla sua base»; TUCCI, M.A., Spunti per un diverso approccio metodologico allo stu-
dio degli interessi collettivi, in TAR, 1983, II, p. 165 ss., ma spec., p. 188; GABRIELLI, E., Ap-
punti su diritti soggettivi, interessi legittimi, interessi collettivi, cit., p. 969 ss.; RUFFOLO, U., In-
teressi collettivi o diffusi e tutela del consumatore, cit., spec. p. 94 e 95; TROCKER, N., Interessi
collettivi e diffusi, cit., p. 1 s., che si riferisce a «interessi o situazioni giuridiche che perten-
gono identicamente ad una pluralità di soggetti più o meno determinata e determinabile,
eventualmente unificata più o meno strettamente in una collettività, e che hanno per oggetto
beni non suscettibili di appropriazione esclusiva»; ma già prima in ID., Processo civile e Co-
stituzione, Problemi di diritto tedesco e italiano, Milano, 1974, p. 204 ss.; FAZZALARI, E., Isti-
tuzioni di diritto processuale, Padova, 1996, p. 282, per il quale gli «“interessi diffusi” o, me-
glio, “collettivi”, [sono] empiricamente intesi come rapporti di utilità – rispetto a beni e/o si-
tuazioni –, i quali non hanno titolari individuati dalla legge (come accade, invece, per
l’interesse che costituisce il substrato del diritto soggettivo […]), ma riguardano la collettività
in genere o gruppi di essa»; ID., Il processo ordinario di cognizione, I, Primo grado, Torino,
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 165

esprime la dimensione non meramente individualistica degli interessi


umani, ovvero, da un lato, gli «interessi collettivi» e, dall’altro, gli «inte-
ressi diffusi».
Più in particolare, questi ultimi sarebbero degli interessi presenti
allo stadio fluido all’interno di un’ampia collettività generale di riferi-
mento ed in quanto tali – per il loro carattere di diffusione appunto –
«adespoti», ovvero non riferibili ad un soggetto determinato e dunque
privi di un proprio portatore38.
Il giurista dovrebbe prendere atto della presenza di una particolare
tipologia di interessi – come efficacemente detto – «senza struttura», ov-
vero di un interesse capace di rappresentare «di per se stesso la nega-
zione […] della possibilità di isolare la conoscenza giuridica dalla storia
in primo luogo e poi dalla scienza politica, dalla sociologia»; di un inte-

1989, p. 46 s.; TOMMASEO, F., Lezioni di diritto processuale civile, I, Disposizioni generali, Pa-
dova, 2002, p. 22; LANFRANCHI, L., Le animulae vagulae blandulae e l’altra faccia della luna,
cit., p. XVI ss., che, affrontando lo studio della tematica in una prospettiva generale si pone
in chiave critica rispetto a tale distinzione, specie in relazione agli effetti giuridico-ricostrut-
tivi prevalentemente fatti conseguire a detta distinzione dalle teorie che viceversa la accol-
gono; ma in questo senso già in Situazioni giuridiche individuali a rilevanza collettiva ed at-
tuazione della condanna alla reintegrazione del lavoratore, in Riv. giur. lav., 1977, I, p. 343 ss.,
in cui è presente il riferimento agli interessi collettivi in senso proprio intesi come «situazioni
sostanziali a titolarità diffusa e/o indeterminabile»; ugualmente CARRATTA, A., Profili proces-
suali della tutela degli interessi collettivi e diffusi, cit., p. 84 ss. (su cui cfr. infra, nota 45); sotto
il profilo ontologico non sembra distinguere nemmeno BIANCA, C.M., Note sugli interessi dif-
fusi, in La tutela giurisdizionale degli interessi collettivi e diffusi, cit., spec. p. 68 s., che rileva
che «l’espressione interessi collettivi ha una tradizionale connotazione legata al mondo delle
categorie professionali» ovvero «collettività a composizione indeterminata ma gli interessi che
vi fanno capo […] sono assunti da enti (ordini o organizzazioni sindacali) che hanno specifi-
che competenze e funzioni e che appartengono ormai ad un autonomo settore del diritto pri-
vato». Ma poi aggiunge: «può quindi dirsi che gli interessi collettivi sono interessi diffusi qua-
lificati, aventi un’autonoma rilevanza giuridica quali interessi di categorie professionali» (c.vo
mio). Al di là della distinguibilità storicamente determinata tra le due espressioni, quindi, il
nucleo comune a ambo due i fenomeni sarebbe costituito dal loro riferirsi ad una «collettività
a composizione indeterminata».
38 GIANNINI, M.S., Diritto amministrativo, II, Milano, 1970, p. 882 s.; tesi confermata

successivamente nella Relazione (La tutela degli interessi collettivi nei procedimenti ammini-
strativi) e nell’Intervento, al Convegno di Pavia, entrambi in Le azioni a tutela di interessi col-
lettivi, cit., rispettivamente a p. 23 ss. e 352 ss. Ancora la dottrina amministrativistica – CAIA-
NIELLO, V., Manuale di diritto processuale amministrativo, Torino, 2003, p. 183 – ha acuta-
mente osservato come il concepire l’interesse privo di un suo referente soggettivo costituisca
sul piano concettuale una contraddizione in grado di mettere in discussione la stessa nozione
generale di interesse e a tal riguardo si è precisato come l’espressione «adespota» debba es-
sere intesa in senso non letterale, ma «traslato, dovendosi con esso esprimere il concetto di
interesse diffuso non frazionabile in capo ai singoli».
166 CAPITOLO TERZO

resse, o più precisamente di un concetto, che «depone la sua polvere


sulle linee di confine tra tali ambiti di conoscenza e concorre a cancel-
larle»39.
Mentre per altri, in una più accentuata propensione definitoria, tali
interessi si determinerebbero più propriamente in relazione alla natura
del bene oggetto dell’aspirazione soggettiva diffusa; «beni di rilevanza
generale», non suscettibili quindi di appropriazione esclusiva e rispetto ai
quali il godimento dei singoli, o dei gruppi, non potrebbe essere limitato
dal concorrente godimento degli altri membri della collettività40.
Gli interessi collettivi poi, stando sempre a questo filone dottri-
nale, sarebbero costituiti da quegli interessi a carattere sovraindividuale
come quelli diffusi, ma distinguibili da essi in virtù di un criterio sog-
gettivo di discernimento (tesi dualiste soggettive) o, secondo altri, alla
luce dell’applicazione di un criterio di natura oggettiva (tesi dualiste og-
gettive)41.
La prospettiva soggettiva è seguita da coloro che, facendo perno sul
carattere «adespota» degli interessi diffusi, ravvedono nell’interesse col-
lettivo il realizzarsi di un fenomeno di aggregazione organizzatoria degli
interessi, idoneo a dar luogo a strutture associative preposte alla tutela
degli interessi del gruppo e capaci di porsi all’esterno come enti rappre-
sentativi di tali interessi. Il coagularsi degli interessi attorno all’ente por-

39 BERTI, G., Interessi senza struttura, cit., p. 67.


40 DENTI, V., Interessi diffusi, cit., p. 307. Ma già in L’avvocato e la difesa degli interessi
collettivi, cit., p. 112 ss.; e poi in La giustizia civile, Bologna, 1989, p. 114. Tra l’altro, in rela-
zione a tale caratteristica oggettiva, «gli interessi diffusi – rileva DENTI, V., Interessi diffusi,
cit., p. 307, ponendo in luce una ulteriore e rilevante distinzione che particolare rilievo assu-
merà in materia di tutela dei consumatori (cfr. infra, cap. X, spec. § 3.2.1.1.) – prescindono
dalla titolarità, nei soggetti portatori, di rapporti giuridici comuni ad una pluralità di conso-
ciati o aventi comunque elementi di collegamento nell’identità dell’interesse perseguito. Ciò
comporta la necessità di distinguere, nell’ambito di fenomeni che solitamente si riportano al-
l’area degli interessi diffusi (quali la tutela dei consumatori o degli utenti di pubblici servizi),
la domanda di tutela da parte di soggetti identificabili per la titolarità di rapporti contrattuali
in atto (gli acquirenti di un dato prodotto, gli utenti di un dato servizio) dalla domanda di tu-
tela in via generale e preventiva da parte di consumatori o di utenti potenziali, che facciano
valere l’interesse generale, ad esempio, alla lealtà della informazione pubblicitaria o alla cor-
rettezza nell’uso dei mezzi di comunicazione».
41 Di difficile classificazione sono quelle posizioni, che nell’accogliere la distinzione in

esame richiamano, in ordine alla differenziazione e l’individuazione degli interessi collettivi,


sia l’elemento oggettivo relativo alla natura della categoria di riferibilità dell’interesse, sia l’e-
lemento soggettivo della presenza dell’ente esponenziale, oppure più o meno esplicitamente
distinguono in riferimento ad esperienze concrete e storicamente determinate: cfr. ad es.
BIANCA, C.M., Note sugli interessi diffusi, cit., p. 67 ss.
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 167

tatore costituirebbe il passaggio obbligato per sottrarre gli interessi dif-


fusi dallo stato di adespotia42.
Diversamente per l’impostazione oggettivistica, secondo cui la di-
stanza tra gli interessi diffusi e quelli collettivi sarebbe segnata dai carat-
teri obiettivi della categoria di riferimento. Gli interessi collettivi, infatti,
si apprezzerebbero in relazione a gruppi non occasionali, ma stabili, fa-
cilmente determinati o comunque determinabili, propri di una colletti-
vità più ristretta e delimitabile all’interno di una indifferenziata colletti-
vità generale; da ciò il carattere propriamente «corporativo» dell’inte-
resse, di cui l’archetipo per eccellenza è ritenuto essere l’interesse dei
lavoratori43.

42 Salvo le precisazioni che seguono nel testo e in nota, in prima approssimazione pos-
siamo annoverare tra i sostenitori di questa tesi: GIANNINI, M.S., Diritto amministrativo, II,
cit., p. 882 s.; ID., Relazione e Intervento, in Le azioni a tutela di interessi collettivi, cit., ri-
spettivamente a p. 23 ss. e 352 ss., ma per l’esame più approfondito della posizione del Gian-
nini v. tra breve nel testo e in nota; VIGORITI, V., Interessi collettivi e processo, cit., p. 17 ss.;
LUCIANI, M., Il diritto costituzionale alla salute, in Dir. soc., 1980, p. 769 ss., ma spec. p. 794
s.; CARAVITA, B., Interessi diffusi e collettivi (Problemi di tutela), in Dir. soc., 1982, p. 167 ss.;
ID., La tutela giurisprudenziale degli interessi diffusi e collettivi, in Riv. crit. dir. priv., 1985, p.
31 ss.; NIGRO, M., Le due facce dell’interesse diffuso, cit., p. 8 ss.; SANTANIELLO, G., La tutela
giurisdizionale degli interessi diffusi nella prospettiva costituzionale, cit., p. 13 ss., ma spec. p.
16; ALPA, G., Interessi diffusi, in Dig. disc. priv., sez. civ., IX, Torino, 1993, p. 609 ss., ma spec.
610, per il quale «gli interessi diffusi differiscono dagli interessi collettivi e dagli interessi di
settore, perché non sono autorganizzati come i primi, né la loro cura è affidata ad un soggetto
istituzionalmente deputato a proteggerli»; CATALDO, A., Gli interessi diffusi, legittimazione at-
tiva al procedimento amministrativo ma non al processo, in Giur. mer., 1997, III, p. 367 ss.;
PUNZI, C., La tutela giudiziale degli interessi diffusi e degli interessi collettivi, in La tutela giu-
risdizionale degli interessi collettivi e diffusi, cit., p. 17 s.; PERUGINI, S., Interessi diffusi e col-
lettivi: profili sostanziali, in Gli interessi protetti nella responsabilità civile, III, Torino, 2005, p.
27 ss., spec. p. 32; CARINGELLA, F., Corso di diritto amministrativo, I, Milano, 2005, p. 643 ss.;
CASETTA, E., Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2006, p. 305.
43 In questo senso sembra indirizzarsi la dottrina che, secondo una prima linea di svi-

luppo del concetto, evidenzia il carattere corporativo dell’interesse collettivo, necessaria-


mente appartenente ad una collettività ben delimitata o delimitabile. Così, DENTI, V., Interessi
diffusi, cit., p. 307, per il quale «il criterio distintivo, quindi, non è dato dalla organizzazione
degli interessi, che può essere presente (ma non necessariamente) anche nel perseguimento
degli interessi diffusi, ma dal carattere “corporativo”, in senso proprio, degli interessi mede-
simi»; v. anche ID., Profili civilistici della tutela degli interessi diffusi, in Strumenti per la tutela
degli interessi diffusi, cit., p. 48; in definitiva, se gli interessi diffusi «sono e restano interessi
generali, anche quando interviene una organizzazione per la loro tutela, gli interessi collettivi
sono interessi di categoria, necessariamente imputabili ai gruppi o alle associazioni che se ne
fanno portatori». Così anche CORASANITI, A., La tutela degli interessi diffusi davanti al giudice
ordinario, in Riv. dir. civ., 1978, p. 180 ss., ma spec. p. 182, ove si rileva la differenza tra inte-
ressi collettivi e diffusi nel fatto che «i primi appaiono incentrati in una formazione sociale
ben individuata o individuabile, munita di struttura organizzatoria destinata a farli valere al-
168 CAPITOLO TERZO

2.3. La tesi monista e la tesi dualista oggettiva in particolare


Detto questo su un piano generale si può procedere in una prospet-
tiva più analitica rilevando taluni tratti essenziali appartenenti ai due
ampi orientamenti ora sommariamente indicati.

l’esterno (ed a gestirli dall’interno); gli interessi diffusi, invece, appaiono correlati a forma-
zioni sociali “allo stato diffuso”, cioè a formazioni ancora in fase di piena presa di coscienza
di sé e di autodistinzione nel seno della collettività generale (o di una più ampia collettività di
riferimento), ovvero a collettività assimilabili a mere categorie, la cui individuazione è affidata
ad altri, e in primo luogo al giurista, attraverso la rilevazione di una lesione, di una prevari-
cazione, di uno squilibrio di tutela attuati appunto in pregiudizio di una pluralità di individui
da questo accomunati»; sul punto cfr. anche, ID., Interessi diffusi, in Dizionari del diritto pri-
vato, I, Diritto civile, a cura di N. Irti, Milano, 1980, p. 419 ss. Nello stesso senso cfr. anche
FERRARA, R., Interessi collettivi e diffusi (ricorso giurisdizionale amministrativo), cit., p. 486 ss.,
che sembra comunque anteporre alle considerazioni di natura più propriamente giuridica (ri-
volte all’analisi delle diverse alternative di tutela degli interessi individuali nel processo am-
ministrativo), un piano pregiuridico-sociologico, sul quale l’interesse collettivo si apprezza
come effettivamente «corporativo», «comune ad una collettività determinata», mentre l’inte-
resse diffuso in senso proprio «vive […] allo stato fluido e magmatico, in quanto è riferibile
a collettività indeterminate, o non agevolmente determinabili di cittadini, ed ha ad oggetto
beni della vita a fruizione collettiva i quali non sempre risultano imputabili ad uno specifico
soggetto, e solo ad esso». Il fatto che sia il criterio oggettivo, quantomeno sul piano sociolo-
gico a fungere da discrimen tra i due fenomeni risulta confermato laddove l’A. afferma che
l’interesse collettivo, «pur grazie ad un’ingegnosa fictio iuris (il suo radicarsi presso l’ente
esponenziale, staccandosi, per così dire, dal gruppo come entità sociologica e dalla sfera dei
singoli membri del gruppo) è comunque giuridicizzato». Così anche SATTA, F., Giustizia am-
ministrativa, Padova, 1986, p. 153 ss. che, dopo aver ricondotto gli interessi diffusi a quelli
semplici e non tutelabili in sede giurisdizionale osserva: «assai diverso è il caso in cui l’inte-
resse si presenti riferito ad una categoria ben determinata di soggetti, che si presentano asso-
ciati […]; qui l’interesse viene riferito ad una universitas, non ad una collettività indetermi-
nata; e questo nulla toglie alla sua individualità». Nelle osservazioni avanzate dagli AA. ap-
pena citati la distinzione tra piano ontologico e ricostruzione giuridica sembrano potersi
apprezzare con particolare nitidezza. Cfr. anche TARZIA, G., Le associazioni di categoria nei
processi civili con rilevanza collettiva, in Riv. dir. proc., 1987, p. 774 ss., ma spec. p. 797, per il
quale gli interessi collettivi e quelli diffusi corrisponderebbero rispettivamente agli interessi di
gruppo ed a quelli di serie; ROTA, R., Gli interessi diffusi nell’azione della pubblica ammini-
strazione, Milano, 1998, p. XIV s., per la quale, occorre tener distinti dagli interessi diffusi,
«oltre che gli interessi privati in senso particolare del termine, anche gli interessi collettivi, in-
tesi come interessi aventi come portatore una associazione o gruppo che fa valere degli inte-
ressi specifici di categoria, anch’essi come interessi privati, non necessariamente coincidenti –
come al contrario accadrebbe nel pensiero dell’A. per gli interessi diffusi – con gli interessi
generali». Anche in tale ultima opinione, dunque, al di là della presenza dell’ente portatore,
ciò che differenzierebbe le due tipologie di interessi dovrebbe essere costituito dal porsi quali
settoriali i collettivi e generali i diffusi. Ma ugualmente a questo filone dottrinale può essere
ricondotto chi, al contrario, si sofferma più sulla «stabilità» del gruppo che sulla sua minore
o maggiore delimitabilità all’interno di una più ampia collettività: in tal senso sembra orien-
tarsi CRESTI, M., Contributo allo studio della tutela degli interessi diffusi, cit., p. 3 ss., che, seb-
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 169

Il primo, ad esempio, ovvero l’orientamento propenso a negare dif-


ferenze ontologiche tra gli interessi collettivi e diffusi (tesi monista), si
presenza caratterizzato al suo interno da una discreta disomogeneità di
impostazioni ricostruttive.
Vi coesistono in particolare coloro che, animati da un intento gene-
ralizzante e senza avanzare nemmeno un tentativo di abbozzo definitorio,
non entrano assolutamente nel merito della distinzione tra interessi col-
lettivi e diffusi e coloro che – al contrario – pongono più semplicemente
in dubbio la plausibilità della distinzione44.
In tale ordine di idee, appunto, si rileva, in contrapposizione alle tesi
dualiste, come non sia «sempre chiaro quali caratteri debba avere questo
gruppo e quali connotati il suo aspetto organizzativo perché l’interesse si
specifichi, da interesse diffuso in interesse collettivo»; presentandosi tale
«distinzione […] non sotto il profilo ontologico, bensì sotto il profilo
estrinseco del grado di aggregazione e delimitazione del gruppo» e come
tale – dunque – inidonea a «penetrare la “specificità” giuridica di quella
data categoria di interessi»45.

bene all’interno di un’analisi, che, come quella di Ferrara, è prevalentemente rivolta all’esame
delle diverse forme di tutela offerta agli interessi superindividuali all’interno del processo am-
ministrativo, recuperando un’affermazione di Giannini e pur ammettendo che gli interessi
diffusi possano talora appartenere a collettività indeterminate e indeterminabili, e talatra an-
che a collettività delimitate e più ristrette, e pur affermando che in tale ultima ipotesi gli in-
teressi diffusi si presentino in una veste similare agli interessi collettivi (anche in relazione alle
problematiche giuridiche che sollevano), comunque ritiene che gli interessi collettivi si di-
stinguano dai primi in relazione al carattere della «stabilità». Cfr. anche TRAVI, A., Lezioni di
giustizia amministrativa, Torino, 2005, p. 85 ss., per il quale gli interessi collettivi o di catego-
ria sono quelli comuni agli appartenenti ad un certo ceto professionale o gruppo di lavora-
tori, mentre gli interessi diffusi coincidono con l’«interesse generale dei cittadini a certi beni
comuni», sebbene, perealtro, la distinzione risulti più difficile allorché la cerchia di soggetti
interessati sia talmente ampia da estendersi sino alla generalità come nel caso degli interessi
collettivi dei consumatori; CARLETTI, F., Lesione degli interessi diffusi, in I precedenti, la for-
mazione giurisprudenziale del diritto civile, a cura di Bigiavi, II, Torino, 2000, p. 1161 ss., ma
spec. p. 1167 per il quale gli interessi collettivi sono «tipici di collettività “omogenee” a forte
e stabile autorganizzazione […] e sono qualificati proprio dai requisiti di appartenenza a quel
gruppo non occasionale al quale normativamente il legislatore riconosce rilevanza».
44 Cfr. retro nota 37.
45 TROCKER, N., Interessi collettivi e diffusi, cit., p. 2; ID., Gli interessi diffusi e la loro tu-

tela, cit., p. 194. Più di recente CARRATTA, A., Profili processuali della tutela degli interessi col-
lettivi e diffusi, cit., p. 95, ove si osserva che «in realtà, la presenza di una formazione sociale
in grado di far valere all’esterno l’interesse non […] pare di per sé idonea a trasformare la na-
tura intrinseca dell’interesse. Perché delle due, l’una: o l’interesse fa riferimento ad una cate-
goria ben delimitata di persone, e allora è definibile come “collettivo” anche in mancanza di
una formazione sociale che la rappresenti e la faccia valere all’esterno; oppure, fa riferimento
ad un gruppo diffuso di persone, e allora la presenza di una formazione sociale che persegua
170 CAPITOLO TERZO

Così, allo scopo di determinare le circostanze veramente qualificanti


il fenomeno degli interessi sovraindividuali, si rinviene come elemento in
grado di superare la distinzione tra interessi collettivi e diffusi proprio
l’esistenza di «un bene suscettibile di godimento non separato bensì ne-
cessariamente (per natura o per legge) congiunto da parte di un insieme
di consociati», con la conseguente attivazione di più interessi omogenei46.
la sua tutela non ne determina la trasformazione in interesse collettivo, ma semplicemente ne
rafforza le possibilità di tutela». Ugualmente orientato SENSALE, M., La tutela degli interessi
diffusi: un problema ancora aperto, cit., p. 140; ma già RODOTÀ, S., Le azioni civilistiche, in Le
azioni a tutela di interessi collettivi, cit., p. 96, puntualmente rilevava: «si può […] certamente
ritenere che la corrispondenza tra un interesse diffuso nella collettività e un gruppo che ne as-
suma la cura costituisca un indizio significativo per concludere nel senso della rilevanza giu-
ridica di tale interesse. Ma detto questo, ci si deve poi domandare se ciò significhi chiudere
nell’ambito di quello specifico gruppo la possibilità di far valere in giudizio l’interesse o se,
invece, il costituirsi dell’interesse come principio organizzativo del gruppo non costituisca un
fattore di emersione giuridica di cui possa da quel momento in poi giovarsi qualsiasi porta-
tore». Similmente PARDOLESI, R., Il problema degli interessi, cit., p. 244, aspramente critico ri-
guardo alla prospettiva che assegna al fattore soggettivo dell’esistenza o meno di un portatore
un ruolo essenziale nella determinazione del concetto di interesse collettivo. Si afferma, in-
fatti, che «evidentemente, ciò che permette di operare la selezione è la presenza di un so-
strato, consistente in una pluralità di soggetti legati da una connessione d’interessi omogenei.
Ecco allora che la natura oggettiva degli interessi collettivi, cacciata dalla proverbiale porta,
rientra dalla finestra per farla da padrona. Il risultato inevitabile è che il criterio di indivi-
duazione appaia affetto da un vero e proprio “paralogismo da circolarità”: come dire che
sono interessi collettivi quelli di cui si faccia carico un portatore di interessi collettivi». A di-
fesa dell’impostazione soggettiva si è peraltro osservato che (CARAVITA, B., Interessi diffusi e
collettivi, cit., p. 176) «la dottrina che differenzia le due nozioni sulla base del diverso grado
di organizzazione non è mossa da intenzioni “punitive” nei confronti degli “interessi diffusi”:
al contrario, tenta di ricondurre al termine “interessi collettivi”, già di per sé noto […] e for-
nito di sufficiente elaborazione, il termine ignoto o meno noto, o comunque nuovo nella con-
creta dinamica istituzionale, cercando di strappare per queste nuove situazioni la stessa posi-
zione nell’ordinamento che gli interessi collettivi avevano già ottenuto». La prospettiva ac-
cennata si ritrova anche in ANGIULI, A., Interessi collettivi e tutela giurisdizionale, Le azioni
comunali e surrogatorie, Napoli, 1986, p. 28, per la quale la figura dell’interesse collettivo, per
la sua lunga tradizione, ha rappresentato per la dottrina «l’indubbio vantaggio di essere ri-
collegabile a figure soggettive determinate o quanto meno determinabili […]».
46 Così, CERRI, A., Interessi diffusi, interessi comuni, cit., p. 83 ss., ma spec. p. 89 s.; cfr.

anche COSTANTINO, G., Brevi note sulla tutela giurisdizionale degli interessi collettivi, cit., p.
231 s.; TROCKER, N., Interessi collettivi e diffusi, cit., p. 2; ZANUTTIGH, L., Intervento, in Le
azioni a tutela di interessi collettivi, cit., p. 312; RAPISARDA, C., Gruppi privi di riconoscimento
e processo, cit., p. 628, per la quale «non può farsi sicuramente dipendere la natura diffusa
dell’interesse dalla semplice riferibilità del medesimo ad un numero indeterminato di sog-
getti, quanto piuttosto dal tipo particolare di bene cui esso risulta collegato e dal carattere
stesso del collegamento – tipicamente non proprietario – tra soggetto e bene»; nella sostanza
anche LENER, A., Violazione di norme di condotta, cit., p. 108, che parla di «nuovi interessi la
cui tutela non passa attraverso l’attribuzione di una “nuova possidenza”, incongrua a beni
come la salute e l’ambiente».
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 171

Sotto un certo profilo, quindi, questa posizione è piuttosto prossima


a quella della dottrina pur orientata a discriminare tra interessi collettivi
e diffusi, ma facendo uso di criteri fondamentalmente «quantitativi».
Il riferimento è a coloro che ravvedono negli interessi collettivi degli
interessi sovraindividuali propri di collettività più ristrette e delimitabili
all’interno di quella generale. Anche in questo orientamento, infatti, per
un verso, si critica l’impostazione dottrinale per la quale l’elemento sog-
gettivo coincidente con la presenza o meno di un «portatore» degli inte-
ressi sarebbe capace di incidere sulla natura degli stessi47 e, dall’altro, si
evidenzia – come già visto – la natura collettiva dei beni oggetto di aspi-
razione48 o diversamente si individua nell’omogeneità di contenuto delle
posizioni dei membri del gruppo il vero ed unico tratto distintivo dell’e-
sperienza in parola49.
In altri termini, finché la ratio distinguendi rimane ancorata esclusi-
vamente a criteri oggettivi (magari anche rilevando come il carattere lato
sensu corporativo dell’interesse offra sotto il profilo esclusivamente pra-
tico maggiori chances all’attivarsi ed al sorgere di momenti organizzativi),
il solco tracciato tra interessi diffusi ed interessi collettivi non sembra poi
essere così profondo.

2.4. L’analisi della posizione di Massimo Severo Giannini come strumento


di comprensione e re-inquadramento della dottrina dualista soggettiva
Alla luce delle osservazioni ora avanzate, si può dunque dire che la
distanza maggiore sul piano della raffigurazione concettuale del feno-
meno in esame intercorre tra le tesi che adottano criteri oggettivi di di-

47 DENTI, V., Interessi diffusi, cit., p. 307; ID., Il processo come alienazione, in Soc. dir.,

1976, p. 149 ss., ma spec. p. 156; CORASANITI, A., La tutela degli interessi diffusi, cit., p. 183,
per il quale è preferibile avvicinarsi allo studio degli interessi diffusi in un ottica oggettiva, vi-
sto che, «a tale angolazione non può certamente addebitarsi, come a quella soggettivistica, di
presupporre un’influenza della struttura organizzatoria, considerata come modo di essere del
soggetto, conformativa del modo di essere dell’esperienza giuridica, laddove i rapporti fra i
due modi di essere, specialmente in relazione a questo tipo di esperienza giuridica, dovrebbe
essere rovesciato»; cfr. anche ID., Interessi diffusi, cit., p. 427, in cui si osserva che la prospet-
tiva soggettivistica travisa l’esperienza degli interessi superindividuali «raccogliendo l’eredità
della teoria “organica” degli enti».
48 DENTI, V., Interessi diffusi, cit., p. 307; FERRARA, R., Interessi collettivi e diffusi, cit.,

p. 483.
49 Cfr. ancora DENTI, V., Interessi diffusi, cit., p. 307. Ma soprattutto CORASANITI, per il

quale il proprium degli interessi diffusi è costituito solamente dall’«omogeneità di contenuto


delle posizioni del gruppo» (cfr. spec. Interessi diffusi, cit., p. 426, ma v. anche La tutela degli
interessi diffusi, cit., p. 186).
172 CAPITOLO TERZO

scernimento (sia moniste che dualiste) e le tesi che diversamente affidano


la lettura dell’esperienza degli interessi sovraindividuali al criterio sog-
gettivo più volte evidenziato (sussistenza di un ente rappresentativo
quale effetto organizzatorio degli interessi).
Peraltro, va pure detto che all’interno delle opinioni dottrinali che
tradizionalmente vengono ascritte a questa categoria risulta sovente diffi-
cile distinguere tra coloro che operano chiaramente sul piano dell’ap-
prezzamento ontologico degli interessi e coloro che al contrario ragio-
nano direttamente in termini di tutelabilità giuridica.
La differenza è essenziale, poiché, procedendo nel primo senso, si
distinguono due momenti: un primo momento in cui il fattore organizza-
torio incide sulla natura stessa degli interessi, modificandone la confor-
mazione strutturale, ed un secondo in cui è lo stesso ordinamento che
deve «prendere atto» e confrontarsi con una realtà di cui il processo or-
ganizzativo costituisce tratto oramai essenziale, imprescindibile e preesi-
stente50. Mentre, procedendo nel secondo senso, è nell’ordinamento
stesso che vengono rinvenute le ragioni che giustificano l’impiego di un
criterio soggettivo di ricostruzione come quello in parola. Così proce-
dendo, il ruolo assunto dall’ente portatore non si apprezza più sul piano
ontologico-pregiuridico, ma solo sul piano normativo, in cui tale ente
rappresenta lo strumento tecnico di cui il diritto si serve per la gestione
ed il governo degli interessi, divenendo un mero centro di riferimento
giuridico dell’interesse51.
Ciò premesso, se si esaminano con attenzione le tesi dottrinali dua-
liste soggettive ci si accorge che la maggior parte di queste operano nella
seconda prospettiva e non nella prima.
Così, ad esempio, è avvenuto per l’autorevole dottrina che per
prima ha avvertito la necessità di tener ben separati gli interessi collettivi
da quelli diffusi, ovvero Massimo Severo Giannini.
La lettura del volume II del suo Diritto amministrativo52 è a tal pro-
posito illuminante.
In relazione alle possibili parti del procedimento amministrativo, se-
condo l’illustre amministrativista, è ben possibile, facendo uso di un cri-
terio di discernimento soggettivo, individuare «interessi che hanno un
portatore, e interessi che non lo hanno». «Questi – si osserva – sono, in
50 In questo senso, v. all’interno di questo stesso capitolo la posizione di Vigoriti (cfr.
infra, § 2.5.).
51 V. in particolare le osservazioni di Fazzalari riportate infra, § 3.4.1.3.1.
52 GIANNINI, M.S., Diritto amministrativo, II, cit., p. 882 s., da cui sono tratti i passi che

seguono nel testo.


INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 173

dottrina, chiamati interessi «diffusi», ma meglio si direbbero «adespoti»,


perché non necessariamente essi sono diffusi: in ogni paese del nostro
tempo vi possono essere gruppi imprenditoriali o lavorativi anche impor-
tanti, che non hanno proprie organizzazioni rappresentative; gli interessi
che li concernono non si possono dire diffusi, sono solo privi di un’orga-
nizzazione che ne disponga. La maggioranza degli interessi che possono
sussistere in un gruppo generale, ha un proprio portatore: ogni privato,
in quanto soggetto dell’ordinamento generale, è portatore di interessi
particolari; i gruppi professionali che si organizzano in figure soggettive
sono portatori di interessi collettivi; vi sono infine i centri di riferimento
degli interessi pubblici, che possono essere generali e settoriali».
Sul piano più propriamente giuridico del procedimento amministra-
tivo, però, mentre, da una parte, opera la regola generale per la quale
«ogni centro di riferimento di interessi pubblici è virtualmente parte di
qualunque procedimento amministrativo», dall’altra, risulta «meno
chiara la posizione degli enti esponenziali di interessi collettivi»; e ciò
poiché «non vi sono in proposito, nell’ordinamento da noi vigente,
norme scritte», bensì unicamente la prassi – ispirata ad una regola non
scritta – «che attribuisce a detti enti una legittimazione sostanzialmente
uguale a quella dei centri di riferimento di interessi pubblici: sì che an-
ch’essi sono parti virtuali di procedimenti amministrativi».
In altri termini, «l’interesse collettivo, nel procedimento amministra-
tivo, è trattato come se fosse un interesse pubblico»; circostanza que-
st’ultima del resto comprensibile visto che – si precisa – «molti interessi
pubblici sono settoriali, onde sono molto vicini agli interessi collettivi»53.
Stando a quanto or ora riportato, quindi, Giannini contemplava
espressamente tre tipologie di interessi: gli interessi pubblici, generali o
anche settoriali; gli interessi collettivi, relativi a gruppi professionali o la-
vorativi; gli interessi particolari, appartenenti ad ogni soggetto privato.
Varrebbe la pena di chiedersi quindi, se l’Autore, sebbene non espli-
citandolo pienamente, facesse comunque uso di un criterio discretivo di
natura oggettiva e se, più nello specifico, siano apprezzabili, in questa ri-
costruzione, delle differenze appunto oggettive, ovvero ontologiche, tra
gli interessi pubblici e gli interessi collettivi?
La lettura del passo appena riportato dà soluzione ad entrambi i
quesiti.
La risposta al primo interrogativo è già presente nella precisazione
secondo la quale gli interessi professionali in assenza di portatore «non si

53 GIANNINI, M.S., Diritto amministrativo, II, cit., p. 885 s.


174 CAPITOLO TERZO

possono dire diffusi, sono solo privi di un’organizzazione che ne di-


sponga». Ma ulteriori conferme si traggono dalle lucide considerazioni
che l’Autore avrebbe avanzato qualche anno dopo nella sua Relazione al
Convegno di Pavia. In quest’occasione, infatti, Giannini si riferisce
espressamente agli interessi collettivi come a quegli interessi relativi ad
un «gruppo non occasionale […] che non abbia una durata effimera o
comunque contingente, ossia costituisca una componente sociologica-
mente individuabile di una collettività territoriale generale»54. Ciò sta
dunque a significare che, sebbene – come tra l’altro risulterà ancor più
chiaramente tra breve – il criterio soggettivo di qualificazione era nel
pensiero dell’Autore di rilevanza assolutamente predominante, il criterio
oggettivo trovava comunque piena applicazione; anzi, tale criterio non
veniva ad essere escluso, ma presupposto alla successiva applicazione di
quello soggettivo.
La risposta al primo quesito poc’anzi accennato è dunque la se-
guente: gli interessi collettivi, con o senza portatore, non sono diffusi, ov-
vero indifferenziati, dotati di contorni evanescenti che scoloriscono in
quelli della collettività generale, possono al contrario essere circoscritti e
determinati in riferimento a parametri sociologici che descrivono una
collettività più ristretta all’interno di quella generale.
Non sembra quindi costituire una forzatura del pensiero dell’Autore
ritenere che prima dell’«intervento» del portatore, nella lettura proposta,
i diversi interessi possano essere apprezzati sotto il profilo oggettivo su
tre livelli dimensionali simili a sfere concentriche: gli interessi diffusi o
più propriamente generali, gli interessi collettivi o di gruppo e gli inte-
ressi individuali-esclusivi.
Per ciò che riguarda gli interessi pubblici, dunque, – e con ciò si
giunge a dar risposta al secondo quesito avanzato – questi sembrano es-
sere tali unicamente per il fatto di essere assunti a cura da parte della
pubblica amministrazione e, di conseguenza, difficilmente distinguibili,
sul piano esclusivamente oggettivo, rispetto a quelli collettivi. E ciò trova
conferma nel fatto che è lo stesso Autore a precisare che questi possono
essere tanto «generali» quanto «settoriali», ipotesi in cui appunto essi di-
ventano «molto vicini agli interessi collettivi».
Solamente dopo aver chiarito questi punti è quindi possibile com-
prendere quale ruolo giochi il criterio di discernimento soggettivo tanto
posto in risalto da Giannini e dalla letteratura successiva che il suo pen-
siero ha informato.
54 GIANNINI, M.S., La tutela degli interessi collettivi nei procedimenti amministrativi, cit.,
p. 23.
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 175

Il punto è piuttosto chiaro: indipendentemente dalla loro struttura


oggettiva, da un lato, si trovano gli interessi dotati di un portatore e, dal-
l’altro, si trovano gli interessi che ne sono privi, ossia «adespoti».
Ma in quali termini deve essere assunta tale ultima qualificazione?
Giannini, infatti, non si interroga se sia possibile concepire una tito-
larità individuale degli interessi collettivi privi di associazione rappresen-
tativa che si faccia portatrice dei medesimi, ovvero se sia concepibile ri-
mettere ad ognuno dei singoli la disponibilità dell’interesse, piuttosto al-
ternativamente imputare quell’interesse alla collettività assunta come
ente a sé stante.
La spiegazione giunge piuttosto chiara dall’Intervento al Convegno
di Pavia55, in cui l’illustre Autore si trovava a precisare ed approfondire
concetti già espressi nella Relazione56 esposta nel medesimo incontro di
studio.
In tale occasione Giannini afferma che nello Stato moderno, per di-
stinguere l’interesse collettivo da quello pubblico, da un lato, e da quello
privato, dall’altro, non è sufficiente un mero «criterio oggettivo» che
qualifichi come collettivo «qualsiasi interesse di gruppo formale, forma-
lizzato, ma anche informale» bensì occorre rifarsi alla «qualificazione nor-
mativa del suo portatore»57. Due sono i fattori che determinano la riu-
scita del processo di definizione degli interessi collettivi: non solo la pre-
senza di un ente rappresentativo che si faccia «portatore» dell’interesse,
ma anche la presenza della norma «che individua e qualifica l’interesse».
Da queste osservazioni si comprende chiaramente come la tesi avan-
zata da Giannini non si muova in una prospettiva ricostruttiva che, pro-
cedendo per gradi, trova origine, specie per ciò che riguarda la defini-
zione dell’interesse collettivo, in un ottica pregiuridica, per poi – solo
successivamente – porsi il problema della eventuale tutelabilità e delle
eventuali vie attraverso le quali può essere riconosciuto come meritevole
55 GIANNINI, M.S., Intervento, cit., p. 350 ss.
56 GIANNINI, M.S., La tutela degli interessi collettivi nei procedimenti amministrativi, cit.,
p. 23 ss.
57 GIANNINI, M.S., già nella sua Relazione al Convegno, (La tutela degli interessi collet-

tivi, cit., p. 23 ss.), aveva esposto chiaramente l’ottica normativa in cui si poneva la sua ana-
lisi, rilevando che «gli interessi collettivi […] non sono caratterizzati, nel procedimento am-
ministrativo, diversamente da come siano caratterizzati in altri settori dell’ordinamento giuri-
dico positivo. Essi sono pertanto quegli interessi che, nell’ordinamento positivo, si
individuano sulla base di un criterio puramente soggettivo, che è quello del loro: sono tali in-
teressi che hanno come portatore (o centro di riferimento: in questa sede le due nozioni si
equivalgono) un ente esponenziale di un gruppo non occasionale». Per un esame critico com-
plessivo delle posizioni espresse nel Convegno di Pavia da parte di Giannini, v. ZANUTTIGH,
L., La tutela degli interessi collettivi, cit., p. 71 ss.
176 CAPITOLO TERZO

di protezione giuridica da parte dell’ordinamento l’interesse sostanziale.


Al contrario detta tesi affronta il tema degli interessi collettivi diretta-
mente come interessi giuridicamente tutelabili e nel far ciò, ovvero nel se-
guire una prospettiva che evidentemente trova fondamento e colloca-
zione naturale nelle ragioni del diritto amministrativo, propone un di-
scorso che – per dirla con l’espressione prima richiamata che Proto
Pisani utilizzava in quello stesso Convegno58 – solo apparentemente ha la
pretesa della generalità.
Di ciò si ha ulteriore conferma laddove l’illustre amministrativista ri-
chiama l’attenzione sugli interessi diffusi evidenziando che tali interessi
«non sono però interessi né pubblici né collettivi: sono interessi adespoti,
cioè interessi che non hanno un loro portatore»; tra l’altro, aggiungendo
– immediatamente dopo – quanto segue: «il giorno in cui un interesse
diffuso trovi un portatore, diventa o collettivo o pubblico a seconda di
come avviene, in termini positivi, la vicenda».
Tirando le somme, dunque, per Giannini l’interesse collettivo è un
interesse appartenente ad una collettività ben definita o definibile. Ma
tale distinzione per Giannini ha scarso significato sul piano giuridico,
poiché ciò che conta per l’ordinamento è la presenza di un portatore
qualificato dalla legge e quindi legittimato a disporne, senza il quale l’in-
teresse rimane di conseguenza adespota.
Ne deriva – in conclusione – che tale effetto – l’essere adespota ap-
punto – è una qualificazione che trova fondamento esclusivamente nei
criteri imposti dall’ordinamento giuridico e non nella realtà fenomenica.
In altri e più espliciti termini: per Giannini l’obiettivo è vedere come l’in-
teresse superindividuale possa ricevere tutela all’interno del procedi-
mento amministrativo e a tal fine ciò che serve è un portatore qualificato
che ne abbia il legittimo governo59. Nulla di più.

58 PROTO PISANI, A., Appunti preliminari per uno studio sulla tutela giurisdizionale degli
interessi collettivi, cit., p. 263 ss.
59 Va francamente ammesso peraltro, che, la distinzione tra i due piani operativi pre-

senti nella riflessione proposta da Giannini non sono comunque tenuti adeguatamente di-
stinti; e ciò probabilmente per il fatto che l’interesse dell’Autore è tutto polarizzato dalla pro-
spettiva soggettiva necessariamente privilegiata in ordine al fine di trovare accesso alla tutela
amministrativa in sede di procedimento. Conferme in tal senso derivano peraltro da un altro
illustre amministrativista nell’opinione del quale al contrario la distanza tra piano ontologico-
pregiuridico e piano ricostruttivo giuridico è nettissima. Cfr., a tal proposito, SANDULLI, A.M.,
Considerazioni conclusive e di sintesi, cit., p. 86 ss., ma spec. p. 90, per il quale, «su un piano
fattuale e pregiuridico (o metagiuridico) gli interessi rilevanti non sono soltanto gli interessi
individuali e gli interessi seriali […], bensì anche gli interessi comuni […], e cioè gli interessi
collettivi, cioè di gruppo, di categoria, settoriali, comunitari […], gli interessi delle comunità
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 177

Insomma una cosa è – come autorevolmente evidenziato – «il mo-


mento della soggettivizzazione giuridica», altra è l’apprezzamento degli
interessi prima che questi incontrino l’ordinamento e le sue regole. Per
Giannini ciò che conta nello studio del fenomeno è essenzialmente il mo-
mento della soggettivazione giuridica e non l’altro.

2.5. Precisazioni sul ruolo dell’ente rappresentativo all’interno della dot-


trina (talora solo apparentemente) dualista soggettiva
La prospettiva ricostruttiva da ultimo esaminata, dunque, gravitava
attorno al tentativo di individuazione degli strumenti di tutela degli in-
teressi superindividuali che l’ordinamento, e in particolare il diritto am-
ministrativo per opera del formante giurisprudenziale, già poneva sul
campo agli inizi degli anni Settanta e nel far ciò, naturalmente, presen-
tava come matrice concettuale il dogma della tutelabilità giurisdizionale
territoriali, quelli dell’intera comunità nazionale». «Se ci spostiamo sul piano giuridico esi-
stono infatti soltanto due tipi di interesse: l’interesse pubblico e l’interesse soggettivo». Se il
primo per l’illustre Autore è quello imputato in capo ai pubblici poteri, un «interesse da per-
seguire necessariamente, doverosamente, funzionalmente», il secondo possono essere tutelato
dall’ordinamento solo se imputato ad un soggetto che ne diventa portatore per l’ordina-
mento. «Quindi – si sottolinea – quando parliamo di interessi diffusi […], di interessi ade-
spoti […] evidentemente facciamo delle divagazioni, perché fino a quando questi interessi
non siano soggettivizzati non sono interessi giuridici, non assurgono alla dignità di interessi
protetti dall’ordinamento giuridico in testa a un soggetto». «Il problema è farli uscire dallo
stato di adespotìa e di dare loro un padrone». E ciò, avverte Sandulli, può avvenire in vari
modi: universalizzando la soggettivizzazione, come nelle azioni popolari o accentrando la sog-
gettivizzazione, ossia imputandoli in capo ad un ente specifico. Ma questo, evidentemente, è
un problema normativo, ovvero tutto attinente a come l’ordinamento ritiene opportuno dare
riconoscimento agli interessi emergenti e meritevoli di tutela. Con pari chiarezza si esprime
LUCIANI, M., Il diritto costituzionale alla salute, cit., spec. p. 794 ss., per il quale la «differen-
ziazione» tra interessi collettivi e diffusi, «non è […] ontologica, ma solo di grado, poiché
non è dato riscontrare interessi che siano in sé diffusi, ovvero in sé collettivi». Al contrario,
«non appena un interesse inizialmente ad uno stato di aggregazione ancora “fluido”, si radica
in un gruppo sociale non effimero, e non appena si costituisce un organismo (persona giuri-
dica o associazione non riconosciuta) che si pone quale esponente qualificato di quell’inte-
resse facente capo a quel gruppo, la qualificazione giuridica dell’interesse stesso dovrà essere
modificata, e si dovrà segnare il suo passaggio dalla sotto-categoria degli interessi diffusi, alla
sotto-categoria degli interessi collettivi» (c.vo mio). Si prosegue peraltro affermando che «fin-
ché questo rimane diffuso, non può logicamente porsi il problema della sua azionabilità che
da parte dei singoli componenti della collettività di riferimento, attraverso lo strumento della
loro legittimazione a titolo individuale. Per definizione (certamente convenzionale, ma pur-
tuttavia fondata su dati oggettivi) infatti, nel caso dell’interesse diffuso manca del tutto un
soggetto, alternativo ai singoli, che possa farlo valere in giudizio». Quando ciò avverrà, af-
ferma Luciani, ci si dovrà porre il problema «dell’alternatività o complementarietà dell’inter-
vento dell’attore collettivo rispetto a quello dell’attore individuale».
178 CAPITOLO TERZO

dei soli interessi sostanziali qualificati e differenziati; con piena esclu-


sione, quindi, salvo l’eccezionale ipotesi dell’azione popolare, della tutela
degli interessi di latitudine generale ed indifferenziati.
Ora, se si riflette sull’influenza che ha operato la lettura avanzata da
Giannini sul dibattito relativo alla tutela giurisdizionale degli interessi so-
vraindividuali, tanto in riferimento alle posizioni che nella sostanza
hanno aderito a tale prospettiva, quanto in relazione alle posizioni che al
contrario hanno seguito strade alternative, è ben possibile notare come
sia sul primo che sul secondo fronte ora indicati non vi sia stata la dovuta
accortezza nel tenere ferma la distinzione dei livelli ricostruttivi che in
questa sede abbiamo invece cercato di mettere in massima evidenza.
In altre parole, la possibilità, nonché l’importanza – in termini di ri-
gore del metodo ed evidentemente di risultati conseguibili – di distin-
guere tra piano sociologico o meta-giuridico e piano propriamente tec-
nico-giuridico non è stata sempre e da tutti apprezzata adeguatamente;
con il risultato indiretto – specie per la dottrina in prevalenza ammini-
strativistica sostanzialmente adesiva – di atrofizzare il tasso di problema-
ticità proprio di una tematica – quella della tutela degli interessi superin-
dividuali – che, nel suo porsi come campo di studio d’avanguardia, ri-
chiedeva e richiede di esaminare i profili strutturali e le dinamiche dei
nuovi interessi in una fase sicuramente preliminare al confronto tra i me-
desimi e le regole di un ordinamento concepito in relazione a strutture e
contenuti dissimili.
Va peraltro rilevato come le osservazioni appena proposte mirino a
porre in risalto una linea di tendenza, che, per un verso, frequentemente
riposa – all’interno delle diverse posizioni – su di un piano della rifles-
sione implicito o comunque non sempre adeguatamente espresso e che,
dall’altro, contempla nettissime eccezioni; eccezioni che si realizzano al-
lorché la distinzione tra i due diversi livelli di studio emerge netta dal
complesso dell’impalcatura argomentativa, tanto che si proceda alla rico-
struzione del fenomeno in una prospettiva – in prima battuta – pregiuri-
dica, quanto che si proceda in chiave problematica nello studio della sola
ottica «imposta» dall’interpretazione giurisprudenziale.
Così è per coloro che, all’interno della dottrina amministrativistica,
operando nel secondo senso or ora accennato, hanno sì valutato l’appre-
stamento di strutture organizzatorie portanti gli interessi diffusi come
un’occasione «di vera e propria trasformazione», di «una sorta di muta-
zione genetica di tale categoria di interessi» in interessi collettivi, ma in
espresso ed esclusivo riferimento ad un orientamento giurisprudenziale
– tra l’altro oggetto di penetrante critica – che per questa via ha tentato
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 179

di rispondere al tanto auspicato quanto necessario «requisito dell’indivi-


dualità» dell’interesse sostanziale tutelato60.
Oppure per coloro che, procedendo in senso opposto, hanno intera-
mente abbracciato la prospettiva dell’analisi fenomenologica pregiuridica,
individuando nel momento organizzatorio la nascita di una relazione ti-
pica tra gli interessi preesistenti grazie alla quale questi, variando sostan-
zialmente natura, da diffusi diverrebbero effettivamente collettivi61.
Più precisamente, alla luce delle considerazioni sinora svolte, l’o-
rientamento dottrinale ora indicato è forse l’unico che, operando su un
piano di analisi generale, ha rinvenuto nel momento organizzatorio il rea-
lizzarsi di una mutazione ontologica dell’interesse superindividuale indi-
pendentemente e antecedentemente dal suo incontro con le «ragioni» del
mondo del diritto ed in particolare del diritto processuale62.
60 Così, NIGRO, M., Le due facce dell’interesse diffuso, cit., p. 10 e 11. «Con l’acquisi-

zione della struttura – chiarisce l’A. interpretando l’indirizzo giurisprudenziale del giudice
amministrativo –, subentra qualcosa di più o di diverso, non un semplice accrescimento
quantitativo, ma una trasformazione “qualitativa”: l’interesse diffuso diventa totalmente ed
esclusivamente un interesse collettivo». Ed ancora: «Non v’ha dubbio che tutte le volte che
l’interesse diffuso emerga giurisdizionalmente mediante la tecnica della struttura di imputa-
zione, vecchia o nuova che sia la materia, l’interesse diffuso si è dissolto ed ha lasciato il po-
sto ad un interesse collettivo». Cfr. anche, sul punto, NIGRO, M., Ma che cos’è questo interesse
legittimo?, in Foro amm., 1988, I, p. 316 ss., ma spec. p. 322. Per l’analisi del pensiero dell’A.,
v. comunque infra, allorché ci soffermeremo, non più sulle distinzioni classificatorie tra inte-
ressi collettivi o diffusi, ma sul rapporto tra individuo e collettività all’interno delle diverse
posizioni dottrinali; argomento, quest’ultimo, tra i più delicati in materia, come più volte ab-
biamo osservato in questo lavoro.
61 VIGORITI, V., Interessi collettivi e processo, cit., passim.
62 Questo è un aspetto particolarmente importante per la nostra ricerca, in quanto

porta chiarimento non solo sulla distinzione tra interesse collettivo e diffuso, ma anche sulle
posizioni che, più in generale, vedono la soggettivazione dell’interesse sovraindividuale nel
suo riferimento ad un ente esponenziale quale risposta alla necessità giuridica di assegnare la
posizione di vantaggio ad un soggetto sostanzialmente unico e determinato che poi diventi il
«padrone» – il «despota» appunto – dell’interesse sovraindividuale. Nella concezione di Vi-
goriti, ad esempio, come peraltro in quella di Angiuli (su cui v. infra, nota 123) o Garofalo (v.
infra, cap. VII, § 3.1.) il momento organizzatorio possiede una funzione propriamente aggre-
gante che dal piano fenomenologico poi proietta le sue conseguenze su quello tecnico-giuri-
dico giustificandone le soluzioni. In altre lettura, come ad esempio in Sandulli e Luciani (cfr.
retro, nota 59), è ugualmente presente il menzionato duplice piano di apprezzamento degli
interessi tutelandi; e pur sostenendosi la necessaria soggettivazione dell’interesse, si prospetta
l’alternativa tra una legittimazione diffusa o popolare ed un regime di legittimazione concen-
trata, con ciò dando evidentemente a far intendere una concezione ontologica dell’interesse
sovraindividuale come insieme di interessi individuali. Vi sono poi posizioni in cui l’atten-
zione alla consistenza di tali interessi sul piano pregiuridico è nella sostanza assente, come è
assente – di conseguenza – il rilievo attribuito al momento organizzatorio ai fini di una con-
figurazione unitaria dell’interesse tutelando. Così è in Giannini, Berti ed anche in Fazzalari,
180 CAPITOLO TERZO

Recuperando, difatti, le tradizionali osservazioni carneluttiane sulle


possibili relazioni logiche sussistenti tra gli interessi63, la premessa teorica
posta a fondamento dell’esito ricostruttivo ora sommariamente accen-
nato è stata la distinzione – a noi nota – tra concezioni oggettive e sog-
gettive dell’interesse 64.
Stando alle prime «si può parlare di interessi collettivi quando la si-
tuazione favorevole al soddisfacimento di un certo interesse può deter-
minarsi solo rispetto a tutti gli individui che lo condividono» e dunque la
relazione tra gli interessi dipende «dall’attitudine del bene ad essere go-
duto da più soggetti contemporaneamente»; mentre per le seconde, in-
vece, «il collettivo può benissimo formarsi per soddisfare aspirazioni
verso beni obiettivamente divisibili, e in astratto magari anche indivi-
dualmente perseguibili, ma a giudizio dei cointeressati meglio persegui-
bili coordinando le aspettative»65.
Nell’orientamento dottrinale in questione viene ad essere accolta in-
teramente la seconda prospettiva, giungendo così alla conclusione che
«non conta tanto il carattere del bene o dei beni verso cui si accentrano
le aspirazioni di più soggetti, quanto piuttosto la consapevolezza nei sin-
goli della relazione che lega i loro interessi»; in ciò dunque si apprezza la
«valenza» della relazione in esame, ovvero nel «giudizio soggettivo» cor-
rispondente all’«intenzione dei singoli di riferire l’interesse non a se
stessi, ma alla collettività»; intenzione che poi si concreta nell’organizza-
zione di quegli stessi interessi66.
che applicando la regola della necessaria soggettivazione dell’interesse in ordine alla sua tute-
labilità giuridica e rinvenendo nell’imputazione dell’interesse a soggetti collettivi, pur non
svolgendo considerazioni sulla natura di questi interessi prima del loro incontro con le esi-
genze della tecnica giuridica, adombrano comunque una concezione dell’interesse sostanziale
di natura priamente asoggettiva.
63 VIGORITI, V., Interessi collettivi e processo, cit., p. 17 ss.
64 VIGORITI, V., Interessi collettivi e processo, cit., p. 20 ss. Sul punto, cfr. retro, cap. I, la

contrapposizione tra le definizioni del concetto di interesse avanzate da Cesarini Sforza e


quelle proposte da Carnelutti. Oppure, nel cap. II, le riflessioni di Nicola e Pier Giusto Jae-
ger. Per osservazioni a carattere ricostruttivo, v. invece infra, cap. IV.
65 La prospettiva seguita è quella che potremmo definire del perseguimento necessaria-

mente (o preferibilmente) collettivo di interessi individuali. Il caso tipico è quello dell’aumento


salariale o delle migliori condizioni di lavoro a cui può aspirare un gruppo di lavoratori. Al
ricorrere di tali ipotesi, dice Vigoriti, tale condizione, tale vincolo solidaristico tra gli interessi
(cfr. retro, cap. I, la posizione di Messina), fa sì che l’interesse è «sentito» come comune a
tutti e dunque anche questo è qualificabile come «collettivo» (cfr. ancora retro, cap. II, l’im-
postazione di marca soggettivistica seguita da Cesarini Sforza). Per considerazioni critiche su
questo approccio ricostruttivo, v. infra, cap. IV, §§ 6.3. e 7., in cui evidenzieremo la distin-
zione tra attività di perseguimento dell’interesse e soddisfacimento dello stesso.
66 VIGORITI, V., Interessi collettivi e processo, cit., spec. p. 21.
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 181

Secondo questa ricostruzione, quindi, gli interessi definibili come


collettivi sarebbero: a) «interessi di uguale contenuto»; b) «facenti capo a
soggetti diversi»; c) «organizzati per il raggiungimento del medesimo
fine»67. Sicché, proprio la conseguenza organizzatoria condurrebbe alla
distinzione degli interessi diffusi da quelli collettivi. Entrambe le formule
verbali starebbero ad indicare una pluralità di interessi individuali di-
stinti e di uguale contenuto, ma i primi rimarrebbero allo stato diffuso,
cioè dovrebbero essere considerati «atomisticamente», mentre i secondi,
in virtù della loro organizzazione, pur non perdendo la loro individualità,
acquisirebbero una veste unitaria, comportante sul piano pratico il coor-
dinamento delle volontà e la loro gestione unitaria68.
67 VIGORITI, V., Interessi collettivi e processo, cit., p. 19. La distinzione tra interessi col-
lettivi e diffusi appare più sfumata nel più recente scritto ID., Impossibile la class action in Ita-
lia? Attualità del pensiero di Mauro Cappelletti, cit., p. 31 ss., spec. p. 33, in cui si osserva
come «la differenza tra le due figure è da alcuni sottolineata con puntiglio eccessivo, essendo
pacifico che essa non si pone né in termini di qualità, né di dimensione, che è sempre supe-
rindividuale, né di riferibilità, che è sempre agli individui, ma solo in termini di organizza-
zione, che è qualcosa di estrinseco, sempre realizzabile».
68 Chiarisce VIGORITI, V., Interessi collettivi e processo, cit., p. 43 s.: «le due formule

concernono entrambe i processi di aggregazione degli interessi individuali ed indicano due


stadi diversi di fenomeni omogenei nella sostanza», ma «a livello semplicemente diffuso man-
cano i meccanismi di coordinamento delle volontà, non si sono saldati quei vincoli che pos-
sono dare un carattere unitario ad un fascio di interessi uguali», mentre «a livello collettivo
esiste invece un’organizzazione, nel senso che esistono strumenti di direzione e di controllo,
e la dimensione supraindividuale degli interessi acquista una sua precisa rilevanza giuridica».
A tale prospettiva aderisce nettamente SANTANIELLO, G., La tutela giurisdizionale degli inte-
ressi diffusi, cit., p. 16, per il quale «la differenza essenziale e fondamentale fra gli interessi
collettivi e quelli diffusi sta proprio qui. Entrambe le formule si riferiscono ad una pluralità
di situazioni di vantaggio, ma nel primo caso esiste una organizzazione, espressione tenden-
zialmente unitaria del collettivo, che assicura unicità di trattazione degli interessi correlati ed
uniformità di azioni. Nel secondo caso, quello degli interessi diffusi, gli interessi vengono an-
cora atomisticamente considerati e mancano gli strumenti per una valutazione unitaria».
Nella medesima prospettiva si pone CATALDO, A., Gli interessi diffusi, legittimazione attiva al
procedimento amministrativo ma non al processo, cit., p. 368, che ritiene – in strettissima affi-
nità con la terminologia di Vigoriti – che gli interessi collettivi e diffusi indichino «due stadi
diversi (sotto il profilo organizzativo) di fenomeni che nella loro sostanza sono omogenei»; vi-
sto che «nell’interesse a livello diffuso difettano meccanismi di coordinamento delle volontà,
ovvero non vi sono saldati quei vincoli che danno carattere unitario ad un insieme di interessi
uguali». Ancora ad una prospettiva soggettiva simile a quella di Vigoriti può essere riportata
la posizione di CARAVITA, B., Interessi diffusi e collettivi, cit., p. 183 ss., per il quale – attra-
verso un percorso ricostruttivo articolato, riportato qui solo in chiave sintetica – il concetto
di interesse collettivo: a) «presuppone che la comunanza (solidarietà) di interessi sia cono-
sciuta ai portatori degli interessi (o alla maggior parte di essi); presuppone, cioè, che esista un
criterio di identificazione di questi soggetti tale renderli conoscibili ab externo e soprattutto
ab interno, vale a dire la possibilità di conoscere gli altri portatori. Questa condizione vale ad
escludere che nella nozione di interesse collettivo possa rientrare l’interesse (collettivo) gene-
182 CAPITOLO TERZO

2.6. Considerazioni di sintesi sul dibattito dottrinale sulle nozioni di inte-


resse superindividuale
Prima di procedere nell’esame della dottrina per approfondire le
questioni più propriamente legate alla ricostruzione giuridica in materia
di tutela giurisdizionale degli interessi collettivi e/o diffusi è opportuno
avanzare, in aggiunta e completamento delle considerazioni introduttive
previamente avanzate, altre osservazioni di insieme che possono essere
tratte da questo sguardo retrospettivo del dibattito in punto di nozioni.
Queste osservazioni possono essere articolate nei seguenti passaggi.
Dagli anni Settanta in poi la riflessione giuridica si trova nuova-
mente a dover ricomporre il conflitto tra nuove categorie di interessi e
ordinamento. In questa prospettiva, come già accaduto in altri periodi
storici riguardanti l’emersione degli interessi superindividuali e la loro
aspirazione al riconoscimento giuridico, la prospettiva gnoseologica si in-
dirizza allo studio e alla comprensione della natura e della struttura dei
nuovi interessi, procedendo necessariamente in un ambito operativo ten-
denzialmente preliminare alla ricostruzione più propriamente giuridica.

rale, cioè l’interesse di tutti i soggetti facenti parte di una collettività, e l’interesse (collettivo)
di serie, quello i cui portatori non siano a priori identificabili»; b) «presuppone anche che la
comunanza di interessi non sia un dato naturale o acquisito per tradizione» ma «il risultato di
una volontà attiva». L’interesse collettivo sarebbe, dunque, l’«interesse i cui portatori sono
(sia pure astrattamente) identificabili tramite l’appartenenza ad un gruppo (ancora entità
astratta) in cui il dato unificante è costituito da condizioni di status, da qualità soggettive, da
condizioni lavorative o professionali comuni» e la cui reale identificazione avviene solo
quando sorge al suo interno una organizzazione; momento in cui, «in seguito alla individua-
zione, sintesi e ridefinizione di una base di interessi comuni […] il gruppo assume una sua
connotazione». Gli interessi diffusi in senso stretto, invece, sarebbero quelli che: a) hanno
«un radicamento ed una dimensione territoriale, cioè ne siano portatori (consapevoli o in-
consapevoli) soggetti fra loro collegati (o collegabili) in una dimensione territoriale»; b) espri-
mono «un bisogno di riorganizzazione di un dato ambito territoriale in modi tali da soddi-
sfare esigenze primarie (o anche non primarie […]) dei soggetti ivi insediati». Cfr. anche ID.,
La tutela giurisprudenziale degli interessi diffusi e collettivi, cit., p. 41, nota 21, in cui si af-
ferma che «più matura riflessione ci spinge a ritenere che anche gli interessi individuali attra-
verso il collegamento ed il radicamento territoriale vadano ricompresi nella categoria degli in-
teressi collettivi» restando comunque valido «il tentativo […] compiuto di individuare due
canali di aggregazione degli interessi: uno a base territoriale (che sfocia nella rappresentanza
politica); l’altro a base funzionale, che sfocia nelle diverse forme di rappresentanza (neo) cor-
porativa». In altri termini, sebbene anche in questa ricostruzione, si avverte l’influenza, in
sede di inquadramento astratto del fenomeno, di vicende concretamente e storicamente de-
terminate, l’elemento soggettivo dell’organizzazione, della «ridefinizione di una base comune
di interessi», della presa di coscienza della solidarietà degli interessi, sebbene agevolata e con-
sentita da «canali di aggregazione» obiettivamente esistenti, rappresenta il punto di separa-
zione dell’interesse collettivo dagli interessi presenti allo stato diffuso all’interno della società.
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 183

Il rigore metodologico è però, in talune ipotesi, vulnerato dalla non


sempre limpida volontà o comunque dall’effettiva capacità di tenere se-
parate le «esigenze» degli interessi superindividuali in sé e le esigenze vi-
ceversa appartenenti all’ordinamento preesistente: in altri termini, in ta-
luni casi, l’obiettivo di consentire l’adattamento del mondo del diritto
alle nuove realtà, segnando un’inversione delle prospettive, conduce al ri-
sultato che le seconde debbano adattarsi al primo e non viceversa.
Nonostante il tentativo di strutturazione formale dei nuovi interessi
possa avvantaggiarsi delle riflessioni, più o meno settoriali, appartenenti
alla dottrina intervenuta in materia nei periodi anteriori, in realtà il mar-
chio ideologico che grava su queste ricostruzioni (in primo luogo quelle
avanzate durante il periodo corporativo) impedisce una loro utilizzazione
e rivisitazione che vada oltre la mera riproposizione di formule di facile e
pronta utilizzazione.
Ciò non è certo causato unicamente dal fatto che – come parte della
dottrina sembra voler indicare69 – i contenuti che ora animano gli inte-
ressi lato sensu collettivi (ad es. il diritto all’ambiente, o l’interesse alla si-
curezza dei consumatori, ecc.) siano profondamente diversi da quelli che
animavano le esperienze pregresse; sul punto, infatti, basti riflettere – an-
che solo superficialmente – su quanto la dottrina giuridica più recente sia
comunque debitrice delle elaborazioni «tradizionali» dei concetti fonda-
mentali propri di ciascuna materia di studio (diritto soggettivo, interesse
legittimo, diritto di azione, ecc.) o su come il dibattito scientifico in me-
rito a queste nozioni non possa comunque tuttora prescindere dal con-
tributo dei grandi maestri, sebbene anche in questi campi, riguardo a
dette nozioni, i contenuti da travasare nelle formalizzazioni giuridiche
siano ben diversi da quelli originari.
In materia di interessi superindividuali, invece, la riflessione dottri-
nale anteriore – per quanto settoriale (appartenente cioè in prevalenza
allo studio dei fenomeni sindacali), per quanto sicuramente più acerba (se
confrontata con la secolare elaborazione concernente altre nozioni), e per
quanto anche ideologicamente condizionata (dalle note ragioni storiche e
politiche) – viene ad essere nella sostanza declassata nella sua rilevanza
scientifica, apparendo in definitiva negletta alla dottrina più recente70.

69 Cfr., ad es., PROTO PISANI, A., Appunti preliminari per uno studio sulla tutela giurisdi-
zionale degli interessi collettivi, cit., p. 263.
70 Quanto detto nel testo, talora, emerge dalle stesse affermazioni della dottrina più re-

cente, talaltra, si desume agevolmente dallo scarso interesse dimostrato dagli studiosi nei con-
fronti delle esperienze anteriori.
184 CAPITOLO TERZO

Occorre inoltre rilevare, che, a fronte di una copiosa letteratura


avanzata in materia, non tutti i contributi affrontano ex professo il tema
dell’elaborazione della corretta nozione di interesse superindividuale, al
contrario recuperando – semplicemente – concezioni avanzate da altri, o
presupponendo – erroneamente – pacifiche e condivise concettualizza-
zioni. E peraltro, tra coloro che diversamente si imbarcano nella pro-
spettiva definitoria, ancora più rari sono i contributi in cui effettivamente
lo studio della nozione si fa veramente approfondito.
Il paradosso sta nel fatto che l’importanza di addivenire ad una cor-
retta nozione di interesse lato sensu collettivo è opinione abbastanza dif-
fusa, in termini più o meno espliciti, ma in rari casi da tale considera-
zione derivano conseguenze pratiche degne di rilievo.
Questo generale contesto porta con sé, d’altra parte, le ormai note
conseguenze.
E «la» conseguenza per eccellenza è costituita dalla divaricazione
degli interessi superindividuali in interessi collettivi, da un lato, e inte-
ressi diffusi, dall’altro.
Tale distinzione – che, come avremo occasione di rilevare, quanto-
meno nei termini proposti dalla dottrina, non va condivisa – sicuramente
trae linfa vitale da un dibattito non adeguatamente soffermatosi sul con-
cetto stesso di interesse71 e risulta suffragata da ricostruzioni che, come
visto, tendono a relegare – più o meno consciamente – la formula degli
interessi collettivi ad un’esperienza storica precisamente definita, impe-
dendo il pieno sviluppo di una riflessione orientata all’astrazione concet-
tuale, generalizzante e induttiva, favorendo così incertezze nella corretta
individuazione dei tratti costitutivi effettivamente ontologici del feno-
meno e, ancor più, nel loro discernimento rispetto a quelli al contrario
espressione dell’atteggiarsi storicamente e concretamente determinato
del fenomeno stesso.
Risulta ancora incoraggiata – la nota distinzione – dal difetto di
comparazione delle diverse prospettive ricostruttive proposte sia in senso
storico-diacronico, sia in senso interdisciplinare-sincronico. Il riferi-
mento – sotto il secondo profilo – è tutto rivolto alla fortissima influenza,
che il dogma (della tutelabilità giurisdizionale in sede amministrativa)
dell’interesse qualificato e differenziato rivela nella distinzione tra inte-
ressi diffusi e collettivi. È tutta all’interno della sistematica propria del
diritto processuale amministrativo, infatti, – sebbene come riflesso e de-
rivazione storica di una concezione del diritto in senso soggettivo da in-

71 Su cui, per approfondimenti, v. cap. IV.


INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 185

tendersi quale interesse (meramente individuale) giuridicamente protetto


– che le ragioni di detta distinzione risiedono.
In tale ambito si cumulano due condizioni poco favorevoli: da una
lato, la commistione tra piano d’analisi fenomenologica e piano d’analisi
propriamente giuridica e, dall’altro, il riferimento più o meno implicito a
esperienze concrete e settoriali. Di ciò c’è chiara traccia nelle significative
decisioni del giudice amministrativo che anche tra breve esamineremo.
C’è innegabile conferma nella prospettiva di studio seguita da Giannini
sin dal Convegno di Pavia e seguita – seppur in diversa misura – da
un’ampia parte della dottrina amministrativistica. C’è ancora conferma
nel fatto che questa stessa dottrina amministrativistica delinea sicura-
mente l’ambito di studio in cui la distinzione tra interessi collettivi e in-
teressi diffusi è attualmente consolidata72; mentre uno sguardo alla dot-
trina civilistica e processualcivilistica presenta un quadro assai più fluido,
sebbene non scevro di incertezze73.

3. La giuridicizzazione degli interessi sovraindividuali


3.1. I limiti dell’ordinamento giuridico
Sin dalle prime attenzioni rivolte dalla dottrina al tema della giusti-
ziabilità dei nuovi interessi a carattere sovraindividuale, il dibattito scien-
tifico – indipendentemente dalle diverse soluzioni ricostruttive avanzate
e, più in generale, dalla maggiore o minore apertura dimostrata dagli stu-
diosi nei riguardi della nuova tematica – ha indicato quale principale
questione di fondo da porre ad oggetto della riflessione la distanza, tanto
ideologica, quanto conseguentemente strutturale, intercorrente tra gli

72 La distinzione tra interessi collettivi e diffusi è comunque accolta, oltre che dagli AA.
già citati alle note precedenti, anche da ANTONIUCCI, M.G., Elementi di diritto processuale am-
ministrativo, Milano, 2002, p. 13 ss.; CAIANIELLO, V., Manuale di diritto processuale ammini-
strativo, cit., p. 182; MARUOTTI, L., La tutela degli interessi diffusi e degli interessi collettivi in
sede di giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo: questioni di giurisdizione e sele-
zione dei soggetti legittimati alla impugnazione, in Dir. proc. amm., 1992, p. 255 ss.; GRASSANO,
P., In tema di interessi diffusi, Degli interessi diffusi quale momento di partecipazione dei citta-
dini nella tutela di interessi superindividuali e momento di supplenza giudiziale, in Nuova ras-
segna di dottrina, legislazione e giurisprudenza, 2002, p. 1091 ss.; FRITTELLI, A., L’interesse pub-
blico e le situazioni soggettive nel procedimento amministrativo, in Nuova rassegna di dottrina,
legislazione e giurisprudenza, 1997, p. 1119 ss.; VERBARI, G.B., Principi di diritto processuale
amministrativo, Milano, 2000, p. 165; SCIARRETTA, S., Appunti di giustizia amministrativa, Mi-
lano, 2002, p. 29.
73 Cfr. gli AA. citati retro, a nota 37.
186 CAPITOLO TERZO

strumenti di tutela apprestati dall’ordinamento giuridico tradizionale (o,


secondo diverse letture, tradizionalmente concepito) e la natura delle
nuove istanze collettive.
Se si osserva il dibattito in chiave generale è agevole rilevare come
l’attenzione degli studiosi appartenenti alle varie discipline si sia indiriz-
zata sin dai primi interventi del Convegno di Pavia74, per un verso, nei
confronti della concezione individualistica tradizional-borghese del di-
ritto75, considerata il codice identificativo e genetico dell’attuale ordina-
mento giuridico ispirato alla esclusivistica dicotomia pubblico-privato76
74 Cfr, tra gli altri DENTI, V., Relazione introduttiva, cit., p. 7 ss.
75 La matrice individualistica degli istituti giuridici di origine liberale è unanimemente
riconosciuta dalla dottrina come una delle cause della difficoltà di adattamento delle attuali
tecniche di tutela in ordine alla protezione delle nuove esigenze collettive. Sul punto, con di-
versità di accenti e prospettive, v. gli AA. citati alle note che seguono.
76 Sul punto, cfr. in particolare CAPPELLETTI, M., Formazioni sociali e interessi di gruppo

davanti alla giustizia civile, cit., p. 367 ss., ID., Appunti sulla tutela giurisdizionale di interessi
collettivi o diffusi, cit., p., 191 ss.; che evidenzia come detta dicotomia si rifletta sulle correnti
concezioni in materia di tutele processuali. Secondo l’A. infatti l’esclusivo riferimento ad una
delle due tipologie di interesse sostanziale (individuale o pubblico) porta con sé la regola se-
condo la quale di norma nel processo civile il legittimato ad agire, a fronte di interessi indivi-
duali, è rappresentato dal titolare esclusivo della situazione giuridica soggettiva, mentre, allor-
ché l’interesse da tutelare sia anche, se non esclusivamente, pubblico, l’azione viene attribuita
anche al pubblico ministero. Situazione – quest’ultima – che trova completo svolgimento nel
processo penale, rivolto come è alla protezione esclusiva degli interessi pubblici. Si realizza,
quindi, un «profondo abisso» tra pubblico e privato in ragione del quale l’ordinamento so-
stanziale e processuale è rivolto sì – sotto il profilo dei contenuti – alla tutela di interessi ma-
teriali, ma per altro verso è concepito per offrire protezione unicamente a quelli che possano
essere qualificati come privati-individuali o alternativamente come pubblici, non sussistendo
dunque all’interno del sistema opzioni alternative volte alla tutela di interessi collettivi, ov-
vero interessi che si pongano in posizione intermedia tra i due opposti poli positivamente
contemplati. In dottrina ci si è inoltre interrogati sulla natura pubblica o privata di questa
particolare classe di interessi, ma il tema non solo ha dimostrato nel tempo tutta la sua steri-
lità, ma ha anche dimostrato essere il frutto di un errore di metodo in cui è incorsa la dot-
trina, che, pur consapevole dell’insufficienza della dicotomia pubblico-privato, non ha però
affrontato il tema con rinnovati strumenti di analisi. Il problema è stato, infatti, essenzial-
mente mal posto, come chiariscono definitivamente le osservazioni di DENTI, V., Profili civili-
stici della tutela degli interessi diffusi, cit., p. 44, per il quale «dovrebbe essere ormai chiaro
[…] che un interesse è “pubblico” non in ragione della qualità del bene che costituisce il suo
riferimento oggettivo, ma in ragione della qualità del soggetto al quale la gestione del bene è
istituzionalmente affidata. Gli interessi “pubblici” sono, quindi, tipicamente gli interessi per-
seguiti dalle pubbliche amministrazioni, di fronte ai quali stanno gli interessi di altri soggetti,
intesi alla fruizione dei medesimi beni, che in quanto non suscettibili di appropriazione esclu-
siva, danno luogo alle situazioni di interesse diffuso. Gli interessi diffusi sono, quindi, tipica-
mente interessi “privati” […]». Sulla crisi della distinzione pubblico/privato, v., in generale,
anche GIORGIANNI, M., Il diritto privato e i suoi attuali confini, in Riv. trim. dir. proc. civ.,
1961, p. 391 ss.; PUGLIATTI, S., Diritto pubblico e privato, in Enc. dir., XII, Milano, 1964, p.
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 187

e, dall’altro, nei confronti del concettualismo dogmatico di derivazione


pandettistica77. Tanto la prima, quanto la seconda componente segna-
vano un insuperabile iato tra strutture tradizionali e nuovi contenuti di
tutela.
In particolare, da parte della dottrina civilistica, si rilevava come
tutto il sistema del diritto privato fosse stato concettualmente edificato
intorno all’archetipo del diritto di proprietà, tradizionale usbergo di in-
teressi squisitamente individuali. Si prendeva, quindi, atto della necessità
di operare una generale revisione della teoria delle situazioni soggettive
in conformità al dettato costituzionale, assumendo come centrale il va-
lore della persona, per poi orientarsi verso la rivisitazione della stessa teo-
ria dei beni in una prospettiva non più squisitamente patrimoniale; pro-
spettiva in grado di influire positivamente sulle tecniche di tutela e di ri-
storo degli interessi pregiudicati per liberarle dai limiti di una funzione
meramente risarcitoria78.

696 ss.; CERRONI, U., Sulla storicità della distinzione fra diritto privato e diritto pubblico, in Riv.
int. fil. dir., 1960, p. 355 ss.;
77 Il peso del tradizionale formalismo dogmatico di derivazione pandettistica è in parti-

colare evidenziato dai civilisti (su cui v. la nota che segue), ma non ha mancato di sollevare
considerazioni anche da parte della dottrina processualcivilistica: v. a tal proposito, sin dal
Convegno di Pavia, DENTI, V., Relazione introduttiva, cit., p. 18; successivamente CARRATTA,
A., Profili processuali della tutela degli interessi collettivi e diffusi, cit., p. 81. In una prospet-
tiva comparatistica, v., TARUFFO, M., Some Remarkson Group Litigation in Comparative Per-
spective, in 11 Duke J. of Comp. & Int. l L., 405 (2001).
78 Così, con particolare efficacia, RODOTÀ, S., Le azioni civilistiche, cit., p. 90, che rileva

«la peculiarità degli strumenti civilistici, conformati in modo da servire alla tutela di interessi
esclusivamente individualistici e, di conseguenza, inadatti a risolvere conflitti non integral-
mente interprivati, a dar rilievo ad interessi non riconducibili alla sfera del singolo». È inte-
ressante notare come l’A. con sintetici ma incisivi cenni evidenzi l’influenza che la concezione
strutturale del diritto di proprietà ha rivestito nella configurazione di istituti che diversa-
mente potevano favorire per loro natura una diversa e maggiore valorizzazione della dimen-
sione collettiva degli interessi sostanziali tutelati: «tale vicenda si scorge in modo particolar-
mente netto – osserva a tal proposito l’A. – seguendo la storia dell’istituto della proprietà, in
cui è ravvisabile una linea lungo la quale si collocano […] lo smantellamento delle proprietà
collettive e la risoluzione della proprietà pubblica nella proprietà individuale dello Stato; la
costruzione in forme atomistiche anche della comproprietà identificandosi la posizione dei
comproprietari più con la titolarità di una singola quota “ideale” (accentuandosi cioè l’a-
spetto individualistico); l’utilizzazione dello schema della proprietà individuale come mezzo
per fissare in capo al singolo gli interessi di cui si fa portatore, scorporando tutti quelli che
non possono trovare un punto di riferimento in una situazione proprietaria formalizzata».
Cfr. PARDOLESI, R., Il problema degli interessi collettivi e i problemi dei giuristi, cit., p. 262, che
rileva quale ostacolo che si oppone al riconoscimento ed alla piena tutela degli interessi so-
vraindividuali «lo “spessore” degli istituti privatistici; o, per meglio dire, il modo di essere
della cultura giuridica che li tramanda, sorda ad ogni logica diversa da quella individuale».
188 CAPITOLO TERZO

Ugualmente la dottrina processualcivilistica rimarcava l’inadegua-


tezza del sistema processuale tradizionale, evidenziando come esso stesso
fosse stato concepito – sotto numerosi e fondamentali profili – su misura
per offrire regolamento a rapporti bilaterali (o semmai plurilaterali ma
con soggetti identificati o identificabili). Gli istituti processuali a maggior
grado di inadeguatezza rispetto i nuovi oggetti di tutela erano indicati nel
tema della legittimazione ad agire e nella connessa nozione di giusta parte
(intesa appunto come coincidente con il titolare del rapporto dedotto in
giudizio); nella disciplina delle garanzie processuali (sub specie di diritto al
contraddittorio e diritto di difesa); nell’ordinario regime dei limiti ogget-
tivi e soggettivi del giudicato civile; nella funzione meramente repressiva e
nel contenuto risarcitorio delle misure sanzionatorie dell’illecito79.

Sulla stessa scia, successivamente RUFFOLO, U., Interessi collettivi o diffusi, cit., p. 106 ss., ma
spec. p. 130; GABRIELLI, E., Appunti su diritti soggettivi, interessi legittimi, interessi collettivi,
cit., p. 973 ss., che rileva la «trasposizione dal piano filosofico-giusnaturalistico al piano giu-
ridico-positivo dell’idea dell’individuo-soggetto di diritto, con tutti i suoi attributi e i suoi
predicati», operata dalla Scuola storica con tutte le note conseguenze in termini di entifica-
zione delle nozioni, astrazione e generalizzazione del concettualismo giuridico; fenomeni pa-
radigmaticamente rappresentati dal profilo storico della nozione di diritto soggettivo (su cui
v. infra, cap. V). Particolarmente interessanti si rivelano sul punto le osservazioni di RUSSO, E.,
Interessi diffusi e teoria delle situazioni soggettive, cit., p. 794 ss., per il quale la dottrina ha
«perpetuato un ricorrente equivoco dogmatico; quello cioè di attribuire alla teoria delle si-
tuazioni soggettive, così come elaborate sulla base dei dati offerti dagli ordinamenti prece-
denti nel tempo, una validità universale e cioè non condizionata a quella degli ordinamenti ri-
spetto ai quali era stata elaborata». Con acuta sinteticità l’A. evidenzia infatti nel suo saggio
come non si sia sufficientemente «considerato che il diritto soggettivo e l’interesse legittimo
come strumenti di tutela, sono lo svolgimento coerente di […] concezioni, fondate su alcune
premesse ideologiche facilmente enucleabili: 1) parità delle parti del rapporto; 2) corrispon-
denza e simmetria tra obbligo e pretesa; 3) irrilevanza della qualità o della natura del soggetto
cui è attribuita la pretesa; 4) prevalenza assoluta della sfera patrimoniale individuale come og-
getto da tutelare; 5) assorbimento dell’interesse collettivo o diffuso nel generale interesse
pubblico di cui è gestore esclusivo la Pubblica Amministrazione; 6) delega assoluta ed in
bianco alla P.A. per enucleare e soddisfare i bisogni e gli interessi della comunità».
79 In dottrina, sebbene con differenti accentuazioni, v. CAPPELLETTI, M., Appunti sulla

tutela giurisdizionale di interessi collettivi o diffusi, cit., p. 199 ss., che appunto si riferisce alle
«quattro difficoltà» indicate nel testo come quelle principali da doversi superare per assicu-
rare la giustiziabilità degli interessi collettivi; DENTI, V., Relazione introduttiva, cit., p. 15 ss.;
COSTANTINO, G., Brevi note sulla tutela giurisdizionale degli interessi collettivi davanti al giu-
dice civile, cit., p. 223; ZANUTTIGH, L., Intervento, cit., p. 310. Successivamente, cfr. ancora
CAPPELLETTI, M., Formazioni sociali e interessi di gruppo davanti alla giustizia civile, cit., p. 365
ss.; CORASANITI, A., La tutela degli interessi diffusi davanti il giudice ordinario, cit., p. 181; VI-
GORITI, V., Interessi collettivi e processo, cit., p. 15, ed in particolare, sui limiti delle tradizio-
nali configurazioni della nozione di legittimazione ad agire p. 65 ss.; ALPA, G., Interessi dif-
fusi, cit., p. 611; DENTI, V., La giustizia civile, cit., p. 113, che evidenzia come i nostri codici
(civile e procedura civile) abbiano «come punto di riferimento i rapporti soggettivi interpri-
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 189

Ancora, all’interno della dottrina amministrativistica, come già indi-


cato da tempo, si rimarcava la concezione individualistica del processo80,
costruito in stretta simmetria con quello civile, ossia come giudizio
avente ad oggetto conflitti intersoggettivi intercorrenti tra p.a. e cittadino
e rivolto ad offrire tutela ad interessi meramente individuali, in virtù di
una nozione risalente di interesse legittimo, naturale trasposizione in am-
bito amministrativistico – mediante i tradizionali principi applicativi del-
l’affievolimento, della degradazione o della necessaria differenziazione e
qualificazione dell’interesse – del concetto di diritto soggettivo81.

vati, bilaterali o plurilaterali, che fanno capo alle situazioni giuridiche tradizionali: i diritti
reali e i diritti di obbligazione. Ciò emerge chiaramente sia dalle norme che disciplinano la in-
staurazione del contraddittorio (artt. 101 e 102 c.p.c.), sia dalle norme che regolano i limiti
soggettivi della cosa giudicata (art. 2909 c.c.). Tutte queste disposizioni, infatti, muovono
dalla premessa che nel processo sia dedotto un rapporto giuridico facente capo a soggetti in-
dividuati o individuabili, anche se ne sia difficile la identificazione e sia possibile ricorrere alla
eccezionale notizia del processo mediante la notificazione per pubblici proclami (art. 150
c.p.c.). La regola fondamentale, al riguardo, è data dall’art. 102 c.p.c., che richiede la pre-
senza nel giudizio di tutti i soggetti nei confronti dei quali la sentenza deve produrre effetti
[…]»; mentre l’estensione ultra partes dell’efficacia della sentenza, magari secundum eventum
litis, è fenomeno – ricorda Denti in riferimento all’art. 2377 c.c. – del tutto eccezionale; cfr.
anche ID., Interessi diffusi, cit., p. 312. Più di recente, v. CARRATTA, A., Profili processuali della
tutela degli interessi collettivi e diffusi, cit., p. 109; RESCIGNO, P., Sulla compatibilità tra il mo-
dello processuale della «class action» ed i principi fondamentali dell’ordinamento giuridico ita-
liano, in Giur. it., 2000, p. 2224 ss.; MENCHINI, S., Azioni seriali e tutela giurisdizionale: aspetti
critici e prospettive ricostruttive, in www.judicium.it.
80 Cfr. retro, cap. II, nota 65 le osservazioni di Spagnuolo Vigorita e cap. I, § 2.1.3. s.,

quelle di Bonaudi.
81 Cfr. in particolare la Relazione di F.G. SCOCA al Convegno di Pavia (La tutela degli in-

teressi collettivi nel processo amministrativo, cit., p. 44 ss.), in cui l’A. richiama l’attenzione
sulla necessità di risolvere i problemi di diritto processuale procedendo innanzitutto da uno
studio delle questioni di diritto sostanziale ed in particolar modo dall’approfondimento e
dalla rimeditazione attenta di quella «raffinatissima creatura giuridica» costituita dall’inte-
resse legittimo. Più in particolare si rileva come «la giurisprudenza amministrativa ha conti-
nuato ad attenersi all’idea dell’interesse differenziato e qualificato, trovando sempre o quasi
sempre il criterio di differenziazione nel collegamento con un diritto soggettivo, anzi con al-
cuni diritti soggettivi, quali quello di proprietà e quello di impresa» (p. 63). «L’interesse le-
gittimo nasce, per separazione o partogenesi, dall’interesse semplice; e viene immediatamente
inteso come un nuovo strumento di protezione di utilità sostanziali già protette in termini di
diritto soggettivo» (p. 65). In definitiva, osserva Scoca, sin dalle prime decisioni il giudice am-
ministrativo «tendeva ad occuparsi più dei diritti, sia pure compressi, affievoliti o degradati,
che non degli interessi non derivanti da diritti; e, in conseguenza di ciò, tendeva a trasferire
nel processo amministrativo concetti, quali quello della tutela strettamente individuale, pro-
pri (forse) del processo civile» (p. 68). Cfr. anche, ROMANO, A., Intervento, cit., p. 289 ss.; ID.,
Il giudice amministrativo di fronte al problema della tutela degli interessi c.d. diffusi, in Foro it.,
1978, V, p. 8 ss.; spec. p. 8 e 12 in cui si riferisce all’evoluzione ricostruttiva in materia di in-
teresse legittimo rimarcando l’«esaltazione dei momenti individuali, e della loro protezione
190 CAPITOLO TERZO

Come indicato con grande efficacia espressiva, l’emersione degli in-


teressi a dimensione sovraindividuale avrebbe dovuto segnare il «crepu-
scolo» delle «divinità concettuali» che per lungo tempo avevano domi-
nato la scena della sistematica sostanziale e processuale tradizionale82.

3.2. Le diversità strutturali intercorrenti tra il processo civile e il processo


amministrativo
Nelle osservazioni introduttive di questo capitolo, nel dar conto del-
l’opportunità di tenere distinta l’analisi della riflessione dottrinale orien-
tata ad uno studio generale della tematica da quella al contrario orientata
verso argomenti più specifici, avevamo evidenziato l’intensificarsi della
seconda a svantaggio della prima come conseguenza del progressivo au-
mento delle disposizioni di legge precipuamente rivolte a risolvere le
problematiche di tutela relative ai diversi settori di emersione delle
istanze collettive (libertà sindacale, parità di trattamento, tutela dell’am-
biente, tutela del consumatore).
normativa, nel rapporto tra amministrazione e singolo; esaltazione che ha portato a rico-
struire l’interesse privato in termini in un certo senso analoghi a quelli del diritto soggettivo,
a quelli della situazione giuridica individuale per eccellenza»; cfr. anche ID., Interessi «indivi-
duali» e tutela giurisdizionale amministrativa, cit., p. 269 ss.; CERRI, A., Interessi diffusi, inte-
ressi comuni, Azione e difesa, cit., p. 85, che peraltro a p. 96 s. evidenzia come le critiche
mosse al liberalismo in ispecie dal pensiero conservatore, dalla riflessione cattolica e dal na-
scente socialismo possano non negare l’apporto originale e fecondo del liberalismo medesimo
se si tiene assieme la spontaneità del singolo con la sua intrinseca socialità; si rileva in altri ter-
mini un eventuale nesso di compatibilità tra ideologia liberale e coesistenza della dimensione
individuale e sociale del singolo; prospettiva indicata anche da PIRAINO, S., L’interesse diffuso
nella tematica degli interessi giuridicamente protetti, cit., p. 204, secondo il quale, «più che di
un superamento della dottrina individualistica, può parlarsi di adeguamento di tale dottrina
alle esigenze di una realtà che vede emergere rapporti essenzialmente collettivi o di gruppo.
E tale adeguamento non può che avvenire proprio attraverso l’ampliamento del concetto di
interesse individuale, che esca dallo schema tradizionale che ne fa un mero interesse perso-
nale e speciale». Cfr. anche NIGRO, M., Le due facce dell’interesse diffuso, cit., p. 17; ID., Il
nodo della partecipazione, cit., p. 235; CARAVITA, B., La tutela giurisprudenziale degli interessi
diffusi e collettivi, cit., p. 45; FERRARA, R., Interessi collettivi e diffusi (ricorso giurisdizionale
amministrativo), cit., p. 482, ID., Commentario breve alle leggi sulla giustizia amministrativa,
cit., p. 364. Ciò che è interessante notare – ma ciò non desta meraviglia se si pensa all’evolu-
zione storica della giustizia amministrativa – è come nell’opinione di questi AA. l’attenzione
e la critica della concezione individualistica sia rivolta non tanto nei riguardi dell’ordina-
mento inteso come dato preesistente e concepito come frutto di una certa ideologia, ma più
che altro nei confronti delle tradizionali e dominanti modalità di interpretarlo. All’interno dei
civilisti, v. sul punto le osservazioni di RUFFOLO, U., Interessi collettivi o diffusi e tutela del con-
sumatore, cit., p. 130 s. (su cui, amplius, v. infra, cap. X, § 2.1.2.)
82 Così, CAPPELLETTI, M., Appunti sulla tutela giurisdizionale di interessi collettivi o dif-

fusi, cit., p. 195.


INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 191

Quest’aspetto va ora ripreso e integrato di ulteriori elementi di ri-


flessione.
Le questioni di maggior interesse sono nella sostanza due.
Innanzitutto occorre rilevare come l’andamento decrescente e – lo si
ricorda – comunque tendenziale appena richiamato è pienamente ap-
prezzabile in particolare riferimento all’itinerario descritto dal dibattito
attivatosi all’interno della dottrina civilistica e processualcivilistica.
In questa sede è palese il sostituirsi di una riflessione di settore ad
una riflessione maggiormente incline ad una visione sistematica e gene-
rale del problema: progressivamente degrada l’interesse dottrinale nei
confronti di una configurazione dogmatica di nuove figure sostanziali e
degli strumenti processuali più idonei a darvi protezione.
Così – invece – non è nel dibattito avviatosi in seno alla dottrina am-
ministrativistica.
Qui, sebbene si registri una progressiva perdita di originalità dei
contributi e un simmetrico appiattimento del dibattito sulle soluzioni in-
terpretative – fondamentalmente giurisprudenziali – consolidatesi negli
anni, la riflessione continua comunque a svolgersi sempre all’interno di
una prospettiva generale, ovvero sul terreno della rivisitazione, dell’adat-
tamento o dell’ampliamento dei presupposti di accesso alla giustizia am-
ministrativa.
La seconda questione (strettamente connessa alla prima) che poi in-
tendiamo evidenziare è relativa alla natura del dibattito ed essa stessa è in
grado di lumeggiare le ragioni di questo diverso atteggiarsi della rifles-
sione dottrinale nei due distinti campi disciplinari or ora indicati.
Il punto è il seguente. Agli inizi degli anni Settanta la dottrina tutta
acquisisce la consapevolezza di doversi confrontare con la tematica degli
interessi sovraindividuali e la stragrande maggioranza di questa com-
prende la necessità di non mandare inevase le nuove richieste di tutela.
Ma a questa communis opinio, effettivamente trasversale, fa da contral-
tare un sistema di diritto sostanziale e processuale profondamente diffe-
rente nei meccanismi strutturali a seconda che ci si riferisca al diritto ci-
vile o al diritto amministrativo.
In quest’ultimo ambito, tutto il sistema di rapporti tra diritto e pro-
cesso riposa, da un lato, sulla normativa che di volta in volta legittima
l’attività delle pubbliche amministrazioni, e, dall’altro, su di un sistema di
accesso al sindacato di legittimità del provvedimento amministrativo re-
golato nella sostanza, anche dopo l’introduzione dei Tribunali ammini-
strativi regionali, dall’ampia formula prevista dall’art. 26 del T.U. sul
Consiglio di Stato del 1924.
192 CAPITOLO TERZO

Si opera – dunque – in un sistema in cui la tipicità dei poteri della


pubblica amministrazione rappresenta una trama di regole e di criteri di
esercizio del potere che sollevano il quesito su chi sia legittimato a invo-
carne il mancato rispetto. Da qui chiaramente la nascita della figura e
della problematica dell’interesse legittimo, della sua natura processuale o
sostanziale, dei suoi presupposti e del suo rapporto con l’interesse gene-
rale. Tutte questioni rispetto alle quali la tematica degli interessi collettivi
e diffusi ha per certi versi costituito il naturale proseguimento di un di-
battito – quello sulla natura dell’interesse legittimo, appunto – pressoché
mai arrestatosi.
In materia civile, invece, i caratteri del sistema con cui la dottrina ha
dovuto confrontarsi nel risolvere le problematiche processuali ed ancor
più sostanziali sono stati profondamente differenti.
Ammessa infatti l’opportunità di offrire tutela ai nuovi interessi
emergenti ed indipendentemente dalla configurazione dogmatica da do-
versi adottare (ossia dalla preferibile ricostruzione della tutela in termini
di protezione di diritti soggettivi in senso tradizionale piuttosto che di
nuove ed incerte figure giuridiche), ciò che ostacolava il raggiungimento
di tale risultato era la mancanza del requisito strutturale minimo necessa-
rio per poter raffigurare una regola di condotta di cui lamentare la viola-
zione in sede giurisdizionale: l’esistenza dell’obbligo.
L’esistenza di un obbligo di condotta è, infatti, il prius logico-giuri-
dico che precede la proposizione e la eventuale soluzione di tutti i suc-
cessivi interrogativi circa la natura degli interessi tutelati, la titolarità dei
medesimi, la migliore configurazione dogmatica degli stessi, la natura
dell’attività giurisdizionale svolta83.

83 Questa fondamentale distinzione di prospettiva sembra essere stata correttamente ri-


levata solo da DENTI, V., Profili civilistici della tutela degli interessi diffusi, cit., p. 41, che d’al-
tra parte nel rilevare le distanze tra processo civile e processo amministrativo, individua, in
posizione di priorità logico-giuridica, non l’esistenza di una posizione di obbligo, bensì l’esi-
stenza di una situazione soggettiva tutelabile, di un diritto soggettivo. Come indicato nel te-
sto, invece, a nostro parere è più corretto individuare nell’imposizione di un obbligo giuri-
dico l’iniziale anello della catena, costituendo quest’ultimo l’elemento protettivo strutturale
minimo ed ineliminabile di cui il diritto si serve per tutelare gli interessi (sul punto, v. infra,
cap. V). Indipendentemente da questa precisazione teorica, coglie puntualmente il nucleo del
problema PROTO PISANI, A., Nuovi diritti e tecniche di tutela, cit., p. 237, che sostiene come
«il processualcivilista in quanto tale non abbia alcun titolo, non possieda alcuno strumento
particolare per risolvere il problema di fondo che è dietro la problematica della tutela dei c.d.
interessi collettivi: cioè il problema di selezionare, alla stregua del nostro ordinamento, gli in-
teressi superindividuali giuridicamente protetti o da giuridicizzare. Un simile problema altro
non è se non o un tipico problema di diritto sostanziale o un problema eminentemente poli-
tico. Non certo un problema processuale».
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 193

All’interno della dottrina civilistica e processualcivilistica la consa-


pevolezza circa la necessità – anche ed innanzitutto costituzionale – di
aprire le porte del processo alla nuova classe di interessi è stata infatti
tendenzialmente pari alla consapevolezza circa i limiti positivi presenti
nell’ordinamento.
È tutt’altro che un caso che all’interno del dibattito – a carattere ge-
nerale ovviamente – sulla tutela degli interessi sovraindividuali nel pro-
cesso civile sia stata in prevalenza invocata la necessità di impostare lo
studio de iure condendo, alla luce dell’impossibilità di procedere facendo
unico affidamento sulla vis interpretativa degli studiosi ed in assenza di
interventi legislativi sul punto84; mentre la tutela di quegli stessi interessi,
diversamente calati all’interno del processo amministrativo, non ha solle-
citato queste stesse corde in seno all’ampia riflessione apertasi in materia,
ma al contrario, salvo rare eccezioni85, ha invitato la dottrina ad interro-
garsi sulla possibilità di reinterpretare, alla luce del dettato costituzio-
nale, il sistema vigente, tra cui in primo luogo il citato art. 26 del T.U. sul
Consiglio di Stato, ovvero – in altri termini – ha suggerito il riesame della
compatibilità costituzionale dell’interpretazione giurisprudenziale e dot-
84 Il problema della corretta prospettiva – de iure condito o de iure condendo – con cui
rivolgersi al tema della tutela degli interessi superindividuali è stato oggetto, assieme alle que-
stioni ivi connesse (ruolo dell’interprete, del metodo, del giudice, della legge, ecc.), di varie
prese di posizione specie nelle prime fasi del dibattito. Sul punto, v., già durante il Convegno
di Pavia, CAPPELLETTI, M., Appunti sulla tutela giurisdizionale di interessi collettivi o diffusi,
cit., p. 208, che, se per un verso veniva ad interrogarsi – richiamandosi a Calamandrei – sulla
«responsabilità della dottrina» in materia, per altro verso rimarcava di attendere una «radi-
cale riforma normativa». Nello stesso senso, sebbene con diverse sfumature (ad es. alcuni AA.
non escludono comunque l’opportunità – sebbene in attesa di un auspicabile intervento legi-
slativo riformatore – di far uso di tutti gli strumenti che l’ordinamento de iure condito mette
a disposizione per ampliare, in osservanza al dettato costituzionale, la sfera di tutela di posi-
zioni soggettive a rilevanza superindividuale) RODOTÀ, S., Le azioni civilistiche, cit., p. 83 ss.;
PROTO PISANI, A., Appunti preliminari per uno studio sulla tutela giurisdizionale degli interessi
collettivi, cit., p. 267 ss., ma, ancor più esplicitamente per ciò che riguarda i limiti imposti al-
l’interprete, in Nuovi diritti e tecniche di tutela, cit., p. 237; TARUFFO, M., Intervento, cit., p.
330. Cfr. anche DENTI, V., La giustizia civile, cit., p. 115; ID., Interessi diffusi, cit., p. 312; ID.,
Strumenti, cit., p. 52; ma in particolare ID., L’idea di codice e la riforma del processo civile, cit.,
p. 100 ss., ma spec. p. 104 ss., in cui l’A. ribadisce il suo favore per una normazione a carat-
tere generale, di stampo pubblicistico, in materia di tutela giurisdizionale degli interessi col-
lettivi e diffusi, piuttosto che – come dimostrerà l’esperienza evolutiva del nostro ordina-
mento – a carattere settoriale; nella sostanza anche VIGORITI, V., Interessi collettivi e processo,
cit., p. 15; SENSALE, M., La tutela degli interessi diffusi: un problema ancora aperto, cit., p. 145
ss.; FAZZALARI, E., Istituzioni di diritto processuale, cit., p. 285.
85 Cfr. POLI, M., Gli interessi diffusi davanti al Consiglio di Stato, in Arch. giur., 1981, p.

65 ss., ma spec. p. 81, espressamente a favore di un intervento di riforma dei requisiti di ac-
cesso alla giustizia innanzi al giudice amministrativo.
194 CAPITOLO TERZO

trinale dominante della nozione di interesse legittimo sotto il profilo


della necessaria qualificazione, differenziazione e personalità dell’inte-
resse sostanziale dedotto in giudizio86.
86 Ben si comprende allora la tendenza della dottrina amministrativistica ad auspicare
una funzione di supplenza giudiziale in materia, in quanto tutta l’opera di definizione dei li-
miti di accesso al giudizio amministrativo è per tradizione frutto di una giurisprudenza pre-
toria che è la naturale conseguenza del sistema. Sul punto, basti richiamare le parole di RO-
MANO, A., Interessi «individuali» e tutela giurisdizionale amministrativa, cit., p. 271, (ma nello
stesso senso cfr. anche ID., Giurisdizione amministrativa e limiti della giurisdizione ordinaria,
Milano, 1975, p. 312) che al riguardo, nell’auspicare una concezione più ampia di «interesse
individuale», afferma: «nei testi normativi, nulla sta di scritto, sembra che impedisca simili
evoluzioni interpretative. Niente di queste non è ricomprensibile nella formula “… interessi
d’individui o di enti morali giuridici”. Il giudice amministrativo, dunque, non incontrerebbe
ostacoli a muoversi secondo le direttrici indicate; o meglio, incontrerebbe solo gli ostacoli dei
propri precedenti». Diversamente nel processo civile, in cui attribuire il medesimo ruolo alla
giurisprudenza assume contorni ben diversi. Nel processo amministrativo, infatti, l’offrire tu-
tela agli interessi sovraindividuali costituisce un’operazione che incide essenzialmente sul
fronte della legittimazione ad agire. Nel processo civile, invece, la medesima operazione si
concreta innanzitutto nella creazione e nell’imposizione di obblighi, ovverosia nella creazione
di nuovi precetti sostanziali che vincolano soggetti in ordine alla tutela di nuovi interessi
prima non giuridicamente rilevanti e degni di protezione. Si pensi, per esemplificare, ai risul-
tati che la giurisprudenza amministrativa ha conseguito sul fronte della tutela degli interessi
sovraindividuali anche in assenza di interventi del legislatore (cfr. le decisioni citate infra, nota
94, tra cui, in particolar modo la decisione dell’Adunanza plenaria del 1979); legislatore, che,
allorquando ha regolamentato con legge settori rilevanti della materia in esame, come quello
ad esempio della tutela dell’ambiente, ha introdotto un’ipotesi di legittimazione ex lege che è
andata per l’appunto sovrapponendosi, sebbene con tutte le delicate questioni interpretative
ivi connesse, ai criteri giurisprudenziali già consolidatesi (sul punto v. ancora la giurispru-
denza citata infra, nota 95, con particolare riguardo all’orientamento teso a ritenere mera-
mente integrativi i criteri di legittimazione prima previsti dalla legge n. 349/86 rispetto al c.d.
requisito della vicinitas). In materia civile, invece, l’innovazione legislativa ha costituito il vei-
colo necessario, prima che per consentire il controllo di attività private da parte di un numero
maggiore di interessati, in primo luogo per sottoporre dette attività a vincoli di condotta giu-
ridicamente rilevanti (cfr. la tutela dell’ambiente e del consumatore in particolare). Mentre,
anteriormente a tali interventi di normazione positiva, i medesimi valori giuridici hanno ten-
tato di trovare varchi di tutela cercando di piegare a proprio vantaggio rimedi palesemente
concepiti non tanto per tutelare cerchie ristrette e non estese di interessati, quanto beni giu-
ridici di contenuto differente (cfr. infra, nota 94, la paradigmatica giurisprudenza sul diritto
all’ambiente salubre o le letture interpretative evolutive in materia di immissioni ex art. 844
c.c., su cui amplius, v. infra, cap. IX, 2.2.). All’interno della dottrina processualcivilistica la
funzione di «supplenza giudiziale» è rimarcata da DENTI, V., Interessi diffusi, cit., p. 307 ss.,
ID., Profili civilistici della tutela degli interessi diffusi, cit., p. 52, sebbene talora in riferimento
al processo amministrativo; non è un caso infatti che l’A., per un verso, richiami l’attenzione
degli studiosi sulle diversità strutturali del processo amministrativo rispetto a quello civile e,
riguardo a quest’ultimo, invochi un intervento di riforma legislativa. In un contesto più gene-
rale e generico, v. invece ZANUTTIGH, L., Intervento, cit., 321-322; RAPISARDA, C., Bilancio e
prospettive della tutela degli interessi diffusi negli anni ottanta (note in margine ad un recente
convegno), in Foro it., 1982, V, p. 86 ss., ma spec. 92.
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 195

La massima chiarezza su questa diversa prospettiva è essenziale per


ben comprendere l’animus dei due diversi itinerari di studio e per potersi
avvantaggiare con maggior consapevolezza dei risultati che derivano
dalla comparazione dei medesimi.
Fatte, dunque, le debite precisazioni sulle diverse prospettive rico-
struttive che talora contraddistinguono i singoli contributi, si può final-
mente volgere lo sguardo verso le questioni più propriamente giuridiche
che la dottrina ha dovuto risolvere nell’ideazione di un modello di tutela
giurisdizionale precipuamente rivolto ad offrire protezione agli interessi
sovraindividuali. E le questioni che maggiormente hanno attratto l’atten-
zione degli studiosi sono state grosso modo tre: la migliore configura-
zione dogmatica dei nuovi strumenti di tutela, la corretta individuazione
dei legittimati ad agire, il trattamento processuale della controversia con
particolare riferimento al problema dei limiti soggettivi del giudicato.
Chiaramente tutti e tre gli argomenti di studio si sono rilevati solo in
parte distinguibili o isolabili l’uno dall’altro, risultando al contrario cia-
scuno di essi uno specifico aspetto di un fenomeno globale più com-
plesso, in gran parte determinato – peraltro – dalla configurazione so-
stanziale assegnata all’interesse tutelando.
In altri termini, le diverse strade prospettate dalla dottrina per giuri-
dicizzare gli interessi sovraindividuali sono apparse – seppur tendenzial-
mente – la necessaria conseguenza logico-giuridica dell’accoglimento di
una certa nozione di interesse sovraindividuale.
Ciò, da un lato, contribuisce a dare ulteriore risalto e importanza al-
l’opera di determinazione del concetto di interesse sovraindividuale e, dal-
l’altro, induce chi scrive a ritenere quale strada più corretta per impostare
l’esposizione delle diverse teorie proprio quella che meglio delle altre evi-
denzi il condizionamento che il concetto di interesse sovraindividuale pre-
scelto ha svolto nelle soluzioni tecnico-giuridiche adottate.

3.3. La giuridicizzazione degli interessi sovraindividuali per coloro che con-


figurano i medesimi come insieme di più interessi individuali
3.3.1. La configurazione sostanziale
3.3.1.1. La tesi dominate: riconducibilità degli interessi (sovra-)indivi-
duali alle figure del diritto soggettivo o dell’interesse legittimo. – Come è
emerso dall’analisi delle differenti concezioni dell’interesse sovraindivi-
duale proposte dalla dottrina, è ben possibile orientarsi all’interno del di-
battito in materia contrapponendo le tesi moniste a quelle dualiste, ov-
196 CAPITOLO TERZO

vero a quelle propense a distinguere tra interessi collettivi e diffusi. Si è


inoltre osservato come secondo questo orientamento, la partogenesi delle
due categorie all’interno dell’ampio genus degli interessi sovraindividuali
possa essere il frutto dell’applicazione di criteri discretivi soggettivi o og-
gettivi; ma si è anche rilevato, che, al di là di questa consuetudinaria
summa divisio, possa ravvisarsi una certa affinità strutturale tra le opi-
nioni che, appartenendo o alla tesi monista o a quella dualista oggettiva,
descrivono l’interesse sovraindividuale (collettivo o diffuso che sia) come
un aggregato, un fascio, un insieme di più interessi individuali ugual-
mente orientati (ossia di uguale contenuto) verso un unico bene, idoneo
a realizzare il compatibile soddisfacimento di tutte le aspirazioni (bene
collettivo).
Ora, se si prende come riferimento quest’ultima modalità rappre-
sentativa dell’interesse sovraindividuale, vi si può facilmente contrap-
porre una opposta concezione che tende a raffigurarlo in una dimensione
unitaria ed inscindibile87.
Sul punto credo non si debba insistere molto, visto che l’alternativa
ricostruttiva è nota al lettore sin dai primi capitoli di questo lavoro, rap-
presentando in effetti un leitmotiv del dibattito in materia di interessi
lato sensu collettivi. Nemmeno credo si debba per il momento eviden-
ziare come a questa seconda lettura si giunga sovente attribuendo al mo-
mento organizzatorio una particolare efficacia conformativa dell’inte-
resse. Il punto è già stato trattato addietro e ulteriori e definitive precisa-
zioni verranno oltre.
Ora, invece, preme rilevare l’influenza che questa alternativa rico-
struttiva ha svolto sulla scelta delle diverse opzioni di ricostruzione giu-
ridica88.

87 Tra gli AA. che giustamente evidenziano questa duplice possibilità di raffigurazione,
nella fase storica più recente, cfr. innanzitutto NIGRO, M., Le due facce dell’interesse diffuso,
cit., p. 7 ss., la cui posizione è nel dettaglio presa in esame infra, nota 93; ma v. anche, SCOCA,
F.G., Interessi protetti (dir. amm.), cit., p. 15; ID., Contributo sulla figura dell’interesse legit-
timo, cit., p. 46; e più, di recente, LANFRANCHI, L., Le animulae vagulae blandulae e l’altra fac-
cia della luna, cit., p. XXII.
88 Come vedremo nelle pagine che seguono, la dottrina maggiormente propensa a per-

cepire la natura non esclusivamente ma anche individuale dell’interesse, tende a riconoscere


una posizione di azionabilità dell’interesse stesso in capo al singolo o mediante l’attribuzione
ad esso di un diritto soggettivo o interesse legittimo o mediante un regime di azione popolare.
Vi sono degli AA., peraltro, che, pur percependo chiaramente la natura anche individuale
dell’interesse, altrettanto chiaramente evidenziano le diverse ed alternative vie di giuridicizza-
zione dell’interesse che – pertanto – può essere imputato dal diritto anche ad un soggetto di-
verso dal titolare ed in particolare all’ente rappresentativo: v., sul punto, le chiarissime osser-
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 197

Se, infatti, si osservano le strade imboccate da coloro che intendono


l’interesse sovraindividuale come un ampio insieme di più interessi indi-
viduali ugualmente orientati, è ben possibile apprezzare una tendenza ri-
costruttiva volta a configurare gli interessi protetti, a seconda delle aree
di afferenza, come diritti soggettivi o interessi legittimi89.

vazioni di Aldo Sandulli (v. retro, nota 59) o di Angiuli (v. infra, nota 123). Già diversamente
accade in Fazzalari (v. infra, § 3.4.1.3.1.). Anche nella opinione presentata dall’autorevole
dottrina ora menzionata, è chiara la distinzione tra, da un lato, il piano meramente fattuale e
pregiuridico e, dall’altro, il piano della giuridicizzazione, ma, in assenza di ulteriori precisa-
zioni, la necessità giuridica di soggettivare l’interesse tutelato unicamente mediante l’imputa-
zione dell’interesse sovraindividuale ad un ente portatore, in realtà sembra mascherare una
concezione sostanzialmente asoggettiva del preesistente interesse materiale (su questo punto,
v. retro, nota 62).
89 Ammessa la possibilità di configurare gli interessi sovraindividuali in termini di inte-

ressi giuridicamente rilevanti e protetti, parte della dottrina civilistica e processualcivilistica


riconduce tali interessi ai tradizionali diritti soggettivi individuali. Cfr. COSTANTINO, G., Brevi
note sulla tutela giurisdizionale degli interessi collettivi davanti al giudice civile, cit., p. 231 ss.
(di cui, peraltro, v. di recente ID., Note sulle tecniche di tutela collettiva - disegni di legge sulla
tutela del risparmio e dei consumatori, in Riv. dir. proc., 2004, p. 1009 ss., ma spec. p. 1029 s.,
ove l’interesse tutelato dalle azioni nominate previste dal nostro ordinamento in materia di re-
pressione della condotta antisindacale, concorrenza sleale, danno ambientale ecc., è l’«inte-
resse istituzionale» dell’associazione legittimata ex lege); PROTO PISANI, A., Appunti prelimi-
nari per uno studio sulla tutela giurisdizionale degli interessi collettivi, cit., p. 263 ss., ma più
nettamente in Nuovi diritti e tecniche di tutela, cit., p. 241 ss.; CORASANITI, A., La tutela degli
interessi diffusi davanti al giudice ordinario, cit., p. 183 ss.; ID., Interessi diffusi, cit., p. 428 ss.;
GABRIELLI, E., Appunti su diritti soggettivi, interessi legittimi, interessi collettivi, cit., p. 993 ss.;
RUSSO, E., Interessi diffusi e teoria delle situazioni soggettive, cit., p. 796 ss.; BORGHESI, D.,
Azione popolare, interessi diffusi e diritto all’informazione, in Pol. dir., 1985, p. 259 ss., ma
spec. p. 275. Di recente, LANFRANCHI, L., Le animulae vagulae blandulae e l’altra faccia della
luna, cit., spec. p. XXV, in cui si esclude la plausibilità della ricostruzione degli strumenti di
tutela degli interessi sovraindividuali come eventuale tertium genus da tenere distinto dagli di-
ritti soggettivi o dagli interessi legittimi; e ciò a fronte di una disciplina legale ordinaria e co-
stituzionale inequivocabile sul punto. Cfr. anche le osservazioni avanzate dalla dottrina ora ri-
portata già in riferimento all’art. 28 dello Statuto del lavoratori (ID., Situazioni giuridiche in-
dividuali a rilevanza collettiva ed attuazione della condanna alla reintegrazione del lavoratore,
cit., p. 351); occasione in cui si rilevava l’opportunità di rinunciare «ad una eccessiva enfatiz-
zazione degli interessi collettivi in senso proprio […] scrutinando con maggiore attenzione se
veramente, in taluni settori dell’esperienza giuridica, d’interessi collettivi in senso proprio si
tratti, o non piuttosto di altre situazioni sostanziali». Come è naturale, in posizione critica alla
dottrina appena indicata si collocano, in particolare, tutte quelle posizioni che accolgono la
natura lato sensu oggettiva dell’interesse sovraindividuale, su cui v. infra, § 3.4. Le osserva-
zioni critiche al riguardo più significative appaiono, peraltro, le seguenti. Per ciò che riguarda
il processo civile, v. ALPA, G., Interessi diffusi, cit., p. 609, per il quale «non avrebbe senso
parlare di interesse diffuso se esso si identificasse con il diritto soggettivo: categoria ormai
troppo connotata, anche se non meno complessa nella storia e nella definizione; questo acco-
stamento può essere ricondotto alla tendenza classificatrice di quanti rifuggono dal consen-
198 CAPITOLO TERZO

Le strutture giuridiche invocate a dare protezione ai nuovi interessi


sarebbero in un certo senso quelle tradizionali, sebbene talora debita-
mente aggiornate e sviluppate per far sì che le vesti formali si adattino
senza far grinze ai nuovi contenuti.
Preziosi spunti si sono ad esempio avuti all’interno della dottrina ci-
vilistica che ha sapientemente indicato la necessità di porre da parte una

tire la individuazione di componenti o figure simili e così autonome da sfuggire all’assorbi-


mento nei modelli più collaudati e tutto sommato più tranquillanti, che ci derivano dalla tra-
dizione ottocentesca»; LENER, A., Violazione di norme di condotta e tutela civile dell’interesse
all’ambiente, cit., p. 116, per il quale gli interessi collettivi sembrerebbero apparire come in-
teressi non «personalizzati» sulla scorta della possibilità, ammessa dal diritto civile, che non
sempre a fronte di una norma di condotta corrispondano diritti soggettivi; di recente, v. CAR-
RATTA, A., Profili processuali della tutela degli interessi collettivi e diffusi, cit., p. 102 ss., che in
particolare nega la riconduzione degli interessi sovraindividuali alla figura dei diritti sogget-
tivi tanto individuali, che plurisoggettivi (ma sul punto v. anche infra, note 110 e 152), rile-
vando, sulla scorta di osservazioni di Taruffo e Grasso, come a questa configurazione ostino
diverse circostanze; ed in particolare, oltre all’indeterminatezza o indeterminabilità dei singoli
appartenenti alla categoria interessata: a) la distinzione all’interno del nostro ordinamento, a
livello di disposizione costituzionale (cfr. art. 32 Cost.) tra diritto fondamentale dell’individuo
e «interesse della collettività»; b) la configurabilità, in virtù delle direttive comunitarie (cfr.
dir. 98/27/CE) di interessi collettivi non ricomprendenti «la somma degli interessi individuali
lesi»; c) l’impossibilità di offrire adeguata tutela giurisdizionale agli interessi collettivi e diffusi
secondo le forme di tutela dei diritti soggettivi tradizionali; d) le difficoltà del singolo inte-
ressato ad attivarsi tempestivamente ai fini dell’ottenimento di una tutela preventiva piuttosto
che solamente repressiva o risarcitoria; e) la non convenienza del singolo ad attivare, alla luce
dell’esiguità eventuale del danno subito, una tutela giurisdizionale a fini unicamente risarci-
tori; f) la consapevolezza che la tutela degli interessi diffusi è rivolta anche a favore delle ge-
nerazioni future e non solo dei soggetti individualmente interessati in un dato momento sto-
rico. All’interno della dottrina amministrativistica, in senso favorevole all’accoglimento degli
interessi sovraindividuali – specie diffusi – all’interno della categoria dogmatica dell’interesse
legittimo, sulla scorta dell’osservazione che un interesse, per il semplice fatto che possa ine-
rire ad un ampio novero di soggetti non perda il proprio carattere individuale-personale, v.,
sebbene all’interno di prospettive dotate ciascuna di propria originalità, SCOCA, F.G., La tu-
tela degli interessi collettivi nel processo amministrativo, cit., spec. p. 70 s.; CARAVITA, B., Inte-
ressi diffusi e collettivi, cit., p. 196 ss.; DELFINO, F., Ambiente, interessi «diffusi» e tutela giuri-
sdizionale, in Dem. soc., 1980, p. 629 ss., ma spec. p. 634 ss.; PIRAINO, S., L’interesse diffuso
nella tematica degli interessi giuridicamente protetti, cit., p. 219 in nota; ID., L’azione nel pro-
cesso amministrativo, Milano, 1981, 170 s.; CERRI, A., Interessi diffusi, interessi comuni -
Azione e difesa, cit., p. 90 s.; COLACINO, L., Alcune notazioni ricostruttive in tema di interesse
legittimo, interesse diffuso e interesse collettivo, cit., p. 1098; NIGRO, M., Le due facce dell’in-
teresse diffuso, cit., spec. p. 17; ID., Il nodo della partecipazione, cit., p. 233; ID., Procedimento
amministrativo e tutela giurisdizionale contro la pubblica amministrazione, Il problema di una
legge generale sul procedimento amministrativo, in Riv. dir. proc., 1980, p. 253 ss.; ID., Giusti-
zia amministrativa, cit., p. 108 ss.; FEDERICI, R., Gli interessi diffusi, cit., p. 19 ss., 40 e 41, e
poi 151; CRESTI, M., Contributo allo studio della tutela degli interessi diffusi, cit., p. 83 s.; VER-
BARI, G.B., Principi di diritto processuale amministrativo, cit., p. 165 ss.
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 199

nozione unitaria di diritto soggettivo a vantaggio dell’affermazione di un


ampio novero di situazioni sostanziali protette, in particolare eviden-
ziando l’opportunità di introdurre nella categoria delle situazioni sogget-
tive il «concetto di intensità» della tutela giuridica, individuando di volta
in volta, all’interno di connotati comuni generalissimi, gli specifici pre-
supposti (oggettivi e soggettivi) al ricorrere dei quali è concessa la tutela
ed i limiti entro i quali questa è concessa90. Mentre altri hanno opportu-
namente rilevato come «i caratteri di collettività e persino di diffusione,
che si presentano allorché sia configurabile una pluralità di interessi di
eguale contenuto in ordine ad un medesimo ambito di utilità, non sono
assolutamente incompatibili con l’individualizzazione immanente alla
struttura del diritto soggettivo»91.
Sicuramente però, la necessità di ricorrere alle figure tradizionali at-
traverso un necessario adeguamento delle stesse è stata avvertita con
maggiore intensità in riferimento al processo amministrativo.
Qui, tanto la dottrina, quanto la giurisprudenza, nel ricondurre i
nuovi interessi alla categoria dell’interesse legittimo, hanno gioco forza
dovuto orientarsi nel senso di un superamento o di una rimodulazione
della concezione dogmatica della nozione, recuperando un dibattito risa-
lente. Hanno in altri termini dovuto fare i conti con un processo ammi-
nistrativo ispirato per tradizione al fondamentale principio, poc’anzi ri-
chiamato, della esclusiva tutelabilità giurisdizionale degli interessi sostan-
ziali differenziati, qualificati e personali92.
In dottrina, ad esempio, a fronte di posizioni sostenenti la perfetta
antinomia concettuale e logica tra interesse legittimo e interessi sovrain-
dividuali, in particolar modo diffusi, autorevoli voci hanno rilevato come

90 Per tutti, v. RUSSO, E., Interessi diffusi e teoria delle situazioni soggettive, cit., p. 796

ss., che in un certo senso si spinge anche oltre, rimarcando l’opportunità di prendere atto del
«passaggio, per la tutela di certi interessi, da un sistema fondato sul diritto soggettivo o su un
interesse qualificato, ad un sistema di actiones». In una prospettiva assimilabile, di recente, v.
GENTILI, A., A proposito de «il diritto soggettivo», in Riv. dir. civ., 2004, p. 351 ss., ma spec.
362 s., in cui l’A. spezza una lancia a favore di un ordinamento costruito non più attorno ai
diritti soggettivi ma ai «rimedi» (c.d. diritto rimediale). Sulla questione v. comunque infra,
cap. V. Occorre inoltre ricordare come questa via interpretativa sia stata seguita anche dalla
Corte di cassazione nelle famose decisioni emesse in sede di regolamento di giurisdizione nel
corso del 1979, richiamate in questo cap. infra, nota 94 ed esaminate nel cap. IX, § 2.2.
91 Sono le osservazioni di CORASANITI, A., Profili generali di tutela giurisdizionale contro

il danno ecologico, in La responsabilità dell’impresa per danni all’ambiente e ai consumatori,


Milano, 1978, p. 40 ss., ma cit., p. 47, sul cui pensiero, per ulteriori riferimenti, v. anche il
cap. IX, § 2.2.
92 Cfr. le decisioni riportate infra.
200 CAPITOLO TERZO

la nozione tradizionale di interesse legittimo sia il frutto – storicamente


datato e storicamente spiegabile, in virtù delle dominanti concezioni del-
l’ordinamento – dell’interpretazione giurisprudenziale e dottrinale di una
formula legislativa in realtà priva di vincoli ostativi riguardanti auspica-
bili opzioni di aggiornamento capaci di accogliere al loro interno inte-
ressi non esclusivi ma di certo comunque individuali 93.

93 Il presupposto di partenza in virtù del quale opera la dottrina amministrativistica fa-

vorevole alla riconduzione dei nuovi interessi all’interno della nozione di interesse legittimo
opportunamente rivisitata è il valore storico della interpretazione dominante: cfr., sul punto,
oltre all’opinione di Romano (che però preferisce optare per soluzioni alternative all’amplia-
mento dei margini concettuali dell’interesse legittimo; cfr. infra, nota 97), quella di SCOCA,
F.G., La tutela degli interessi collettivi nel processo amministrativo, cit., p. 60 e CERRI, A., In-
teressi diffusi, interessi comuni, cit., p. 90 s.; autorevoli opinioni, quest’ultime ricordate, con-
cordi nel ritenere tutt’altro che incompatibile il requisito della differenziazione dell’interesse
con il fenomeno degli interessi diffusi ed ugualmente concordi nel ritenere non richiesto dalla
legge l’ulteriore requisito di esclusività dell’interesse stesso. Sul punto, v. anche le consimili
osservazioni di NIGRO, M., Le due facce dell’interesse diffuso, cit., p. 18, la cui posizione, pe-
raltro, spicca per la lucidità e la chiarezza con cui è evidenziata la duplice configurazione del-
l’interesse sovraindividuale a seconda della propensione mentale coltivata: ossia la possibilità
di massimizzare la dimensione diffusa, dispersiva, sociale dell’interesse oppure, alternativa-
mente, cogliendo l’irriducibile individualità dell’interesse pur nella sua ripetibilità in capo a
più soggetti. Con particolare chiarezza Nigro riconosce come seguendo la prima direzione
l’interesse diffuso appaia «una realtà statica unica e compatta», «un’entità oggettiva». Così
operando – osserva figurativamente l’A. – «interno all’interesse diffuso si stringe un cerchio
di isolamento e di impenetrabilità che […] è insuperabile». Secondo questo modello si orien-
terebbero, dunque, le tesi per le quali la soglia della giustiziabilità dell’interesse è varcata con
l’imputazione ad una formazione sociale legittimata a richiederne tutela. Secondo questa linea
interpretativa, infatti, l’ente rappresentativo avrebbe la funzione di dotare di struttura l’inte-
resse diffuso (il riferimento è chiaramente alla definizione di Berti), favorendo – per mezzo di
questa «mutazione genetica» – la necessaria soggettivazione dell’interesse, la trasformazione
«qualitativa» e non «quantitativa» in virtù della quale l’interesse diffuso «diventa totalmente
ed esclusivamente un interesse collettivo». Con la conseguenza che, stando a questa ricostru-
zione votata all’«ideologia del controllo sociale», sebbene la trasfigurazione dell’interesse dif-
fuso in collettivo attribuisca una struttura capace di traghettare l’interesse all’interno del pro-
cesso, «quella struttura di cui per definizione manca in generale, viene acquistata non dall’in-
tera fascia degli interessi diffusi del settore considerato ma da quelle parti di esso alle quali si
riconosce “la condensazione” in formazioni sociali». Osserva, al contrario, Nigro come «la
adeguata considerazione del profilo soggettivo dell’interesse diffuso indirizzerebbe così, in
via astratta, […] verso un modello totalmente diverso […] che ha al suo centro appunto il
soggetto (soggetti) titolari (titolari) dell’interesse al quale l’interesse pertiene come “proprio”,
come “personale”. Niente (sempre in via di principio) strutture intermedie e intermediarie,
niente interessi sostitutivi (come sono quelli collettivi). La “individualità” dell’interesse ne fa
un interesse legittimo di tipo puro e comporta la tutelabilità piena di esso avanti la giustizia
amministrativa». Sul punto, v. anche ID., Il nodo della partecipazione, cit., p. 233, in cui l’A.
evidenzia tutti i tratti dell’interesse diffuso che conducono a coglierne l’essenza intimamente
individuale. Si afferma, infatti: «al massimo della dispersione – si intende quella propria degli
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 201

D’altra parte, anche all’interno della giurisprudenza amministrativa


si sono riscontrate decisioni che si sono orientate nella prospettiva rico-

interessi diffusi – viene allora a corrispondere il massimo della vigenza, e può così accadere
che, mentre ci accingiamo a negare, per la sua diffusione e diluizione, rilevanza specifica e im-
putabilità soggettiva ad un interesse, ci accorgiamo che da questa sua massima diffusione,
dalla sua inerenza alla essenza “umana” dei soggetti deriva all’interesse una riferibilità imme-
diata e necessaria all’uomo come tale nella sua assoluta e gelosa singolarità, la quale giustifica
invece l’attribuzione ad esso interesse del massimo grado di soggettivazione». La complessa
posizione dell’A. vede comunque la natura individuale degli interessi diffusi come uno solo
degli elementi su cui basarsi per risolvere il problema della tutela giurisdizionale di questa
particolare tipologia di interessi. Particolare peso, infatti, per giungere alla definitiva giuridi-
cizzazione dei medesimi hanno ulteriori due considerazioni in stretta interdipendenza tra
loro: in primis il carattere dialettico dell’interesse diffuso e in secundis l’aspirazione parteci-
patoria che ad esso va ricollegata. In questa prospettiva, né la legittimazione sempre diffusa,
né la legittimazione concentrata nell’ente esponenziale costituiscono la soluzione privilegiata
(su questo profilo, v. in particolare NIGRO, M., Procedimento amministrativo e tutela giurisdi-
zionale contro la pubblica amministrazione, cit., p. 267, da cui è tratta la citazione che segue;
ID., Giustizia amministrativa, cit., p. 108 ss.), che al contrario viene ravvisata in una opzione
più elastica, rappresentata dall’attribuire al procedimento amministrativo, in virtù del suo
ruolo «immediatamente strumentale» nei confronti del processo giurisdizionale, il compito di
operare «come sede di prima coagulazione degli interessi diffusi». «È nel procedimento, in-
fatti, che gli interessi rivelano la loro consistenza, il loro valore, il loro fondamento normativo
e prendono, per così dire, grado nella scala delle aspirazione alla tutela giurisdizionale. Per
tali interessi, la tutela procedimentale non è solo l’anticamera della tutela giurisdizionale, ma
addirittura il luogo di acquisto della legittimazione stessa». Per la giurisprudenza presentata
a favore di questa opzione interpretativa, anche dopo l’introduzione dell’art. 9 della legge
241/90 (per il quale «qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché i
portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiu-
dizio dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel procedimento») si tenga presente
un isolato gruppo di pronunce (Tar Lazio, sez. II, 22 aprile 1992, n. 433, in Cons. St., 1992,
I, p. 1838 ss., in TAR, 1992, I, p. 1838; Tar Veneto, sez. I, 16 dicembre 1998, n. 2509, in Ra-
giusan, 2000, p. 189), a cui si contrappone un ampio filone giurisprudenziale contrario (Cons.
St., Ad. gen., 19 febbraio 1987, n. 7, in Foro it., 1988, III, p. 22 ss.; Cons. St., sez. IV, 4 set-
tembre 1992, n. 724, in Foro amm., 1992, p. 1857 ss.; in Cons. St., 1992, I, p. 1042; Tar Friuli-
Venezia Giulia, 30 ottobre 1993, n. 541, in Cons. St., 1993, I, p. 4561; Tar Lazio, sez. II, 1
agosto 1995, n. 1474, in TAR, 1995, I, p. 3456; Tar Umbria, 19 agosto 1996, n. 304, in Giur.
merito, 1996, p. 366 ss.; Cons. St., sez. VI, 12 aprile 2000, n. 2185, in Foro amm., 2000, p.
1364; in Giur. it., 2000, p. 1945; in Urb. e app., 2000, p. 751 ss.; in Vita notar., 2000, p. 832;
Tar Veneto, 20 dicembre 1999, n. 2479, in TAR, 2000, I, p. 695 ss.; Cons. St., sez. IV, 22
marzo 2001, n. 1683, in Foro amm., CDS, 2001, p. 399; Cons. St., sez. IV, 29 agosto 2002, n.
4343, in Foro amm., CDS, 2002, p. 1672; Cons. St., sez. VI, 1 febbraio 2007, n. 416, in Foro
amm., CDS, 2007, p. 586). Diversamente per quel che attiene alla partecipazione c.d. orga-
nica, ovvero la cooptazione normativa dei rappresentanti degli enti esponenziali all’interno di
organismi amministrativi titolari di attribuzioni in materia di beni collettivi, questione rite-
nuta dalla giurisprudenza costante sufficiente ai fini della qualificazione dell’interesse e del
conseguente riconoscimento in capo all’ente della legittimazione ad agire per l’annullamento
dell’atto: cfr. Cons St., Ad. plen., 19 ottobre 1979, n. 24, in Foro it., 1980, III, p. 1 ss., con
202 CAPITOLO TERZO

struttiva or ora accennata, suscitando vasta eco all’interno del dibattito in


materia.

nota di A. Romano; in Le regioni, 1980, p. 733 ss., con nota di BERTI, G., La legge tutela l’in-
teresse diffuso, ma il giudice ne ricava un interesse individuale; Tar Lazio, sez. III, 4 ottobre
1980, n. 850, in TAR, 1980, I, p. 3806; Cons. St., sez. VI, 8 maggio 1981, n. 192, in Giur. it.,
1982, III, 1, p. 9 ss.; in Foro amm., 1981, I, p. 1110; in Cons. St., 1981, I, p. 552; Cons. St.,
sez. VI, 27 agosto 1982, n. 407, in Cons. St., 1982, I, p. 1103; Tar Friuli-Venezia Giulia, 22
marzo 1984, n. 91, in Foro it., 1985, III, p. 197 ss.; Cons. St., sez. VI, 16 maggio 1986, n. 486,
in Cons. St., 1986, I, p. 935; Cons. St., sez. VI, 7 luglio 1986, n. 491, in Foro amm., 1986, p.
1367; Cons. St., sez. V, 19 aprile 1994, n. 302, in Foro amm., 1994, p. 800; per ulteriori ap-
profondimenti, v. comunque FERRARA, R., Commentario breve alle leggi sulla giustizia ammi-
nistrativa, cit., p. 370 ss.; ID., Interessi collettivi e diffusi, cit., p. 491 ss. Volgendo nuovamente
lo sguardo alla dottrina, invece, una prospettiva affine a quella di Mario Nigro si rinviene
nello studio di CRESTI, M., Contributo allo studio della tutela degli interessi diffusi, cit., spec.
p. 91 ss., in cui appunto la premessa da cui muovere è costituita dalla più volte rilevata crisi
della nozione di interesse pubblico «da intendersi oggi non più come interesse riferito alla
pubblica amministrazione, completamente estraneo alla sfera giuridica dei cittadini, ma come
valore che emerge da una armonizzazione di tutti gli interessi in qualche modo coinvolti dal-
l’azione pubblica» (p. 85 e 93). Da ciò, infatti, deriverebbero nell’opinione dell’A. varie con-
seguenze. La prima è il tipico rapporto che intercorre tra interesse diffuso e interesse pub-
blico, in quanto l’interesse diffuso si presenta «come componente dell’interesse pubblico,
come interesse che emerge all’interno del processo diretto alla individuazione ed alla realiz-
zazione di quest’ultimo» (p. 93). In sostanza secondo Cresti l’interesse diffuso si porrebbe ri-
spetto l’interesse pubblico, non in termini di contrapposizione, come i tradizionali interessi so-
stanziali tutelati in via di interesse legittimo, destinati ad essere sacrificati dall’azione ammini-
strativa, salvo l’inosservanza dei limiti imposti dalla legge all’esercizio del potere, ma di
collaborazione, ossia in posizione funzionale alla sua individuazione e determinazione (spec.
p. 94, 111, 124-125). Ulteriori conseguenze sarebbero, quindi, non tanto la «trasformazione
del principio di imparzialità» quanto piuttosto il suo stesso superamento, dovuto alla «pre-
senza infatti di un’attività non tanto di comparazione di un interesse primario con gli interessi
sociali coinvolti nella sua attuazione, ma di definizione stessa dei fini da perseguire» (p. 121;
c.vo mio). Il particolare rapporto di collaborazione tra interessi diffusi e interesse pubblico
porterebbe con sé, infine, come conseguenza determinate la valorizzazione del momento
della partecipazione al procedimento amministrativo da parte dei titolari dell’interesse dif-
fuso. «L’esperienza del processo amministrativo – osserva, infatti, Cresti – ha dimostrato […]
che la possibilità di un effettivo ed incisivo sindacato da parte del giudice è in buona misura
legata alle garanzie offerte sul piano sostanziale al titolare dell’interesse; garanzie che si con-
cretano anzitutto nell’intervento di questo soggetto nel procedimento amministrativo» (p.
126). La conclusione a cui giunge l’A. è dunque la seguente: mentre nel processo posto a tu-
tela di posizioni individuali, il giudizio tende sempre ad una effettiva tutela dell’interesse ma-
teriale del ricorrente, sebbene in via mediata, ovvero attraverso l’accertamento delle regole e
dei criteri secondo cui deve svolgersi in sede procedimentale il confronto tra autorità ed am-
ministrato, il giudizio a tutela degli interessi diffusi «è volto non alla realizzazione dell’inte-
resse materiale fatto valere dal ricorrente, ma alla individuazione di regole di carattere proce-
dimentale, secondo cui deve avvenire la comparazione dei diversi interessi coinvolti dalle
scelte dell’amministrazione. Regole che non si riferiscono agli aspetti formali del procedi-
mento, ma tendono invece ad assicurare che l’istruttoria sia completa, nel senso che l’ammi-
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 203

E a tal proposito non si può che rinviare alla decisione dell’Adu-


nanza plenaria del Consiglio di Stato del 1979 emessa in materia di tutela
di interessi ambientali94.

nistrazione pervenga alla individuazione della misura da adottare sulla base di una valuta-
zione comparativa delle diverse alternative cui i fatti in esame possono dar luogo» (p. 164).
Come nell’impostazione di Cresti, viene assegnato autonomo rilevo logico-giuridico agli inte-
ressi diffusi rispetto agli interessi tradizionalmente riconducibili alla figura dell’interesse le-
gittimo da ROTA, R., Gli interessi diffusi nell’azione della pubblica amministrazione, cit., spec.
p. 49 ss., per la quale (p. 55) «la situazione giuridica di interesse diffuso, distinta dalle situa-
zioni giuridiche di diritto soggettivo e interesse legittimo con riguardo all’ambito non solo
soggettivo ma anche funzionale, si configura invece allorché, di fronte ad una scelta della
P.A:, un soggetto privato o un ente esponenziale portatore di interessi generali intenda con-
testare il merito di detta azione». Diversa impostazione si trova, poi, più di recente, in VER-
BARI, G.B., Principi di diritto processuale amministrativo, cit., p. 165 ss., secondo cui il pro-
blema della tutela degli interessi diffusi deve essere impostato – in sintesi – negli stessi termini
in cui in ambito civilistico è stato risolto il problema dei diritti della personalità, ossia tute-
lando all’interno della veste giuridica dell’interesse legittimo quegli stessi interessi della per-
sonalità che mirano a tutelare un bene della vita che inerisce alla persona medesima e ai suoi
valori morali e sociali.
94 Cons. St., Ad. plen., 19 ottobre 1979, n. 24, cit. Il caso traeva origine dal ricorso pro-

posto da «Italia nostra» avverso il nulla osta rilasciato dalla Sopraintendenza ai monumenti
per l’Abruzzo e il Molise per la costruzione di una seggiovia in località – il Parco Nazionale
d’Abruzzo – soggetta a vincolo paesaggistico. Rigettato il ricorso da parte del TAR, la Sesta
sezione del Consiglio di Stato, chiamata a giudicare in sede di appello, con ordinanza rimet-
teva la questione all’Adunanza plenaria (in Foro it., 1977, III, p. 65). Allo stesso modello di
tutela va ricondotta anche la giurisprudenza della Corte di cassazione concretatasi in sede di
regolamento di giurisdizione in materia di interessi ambientali e rivolta a configurare i mede-
simi alternativamente, a seconda delle aree di afferenza, o come diritti soggettivi, o come in-
teressi legittimi. Al primo ambito devono essere ricondotte innanzitutto Cass., S.U., 9 marzo
1979, n. 1463 (in Giust. civ., 1979, I, p. 764 ss., con nota di POSTIGLIONE, A., Localizzazione
di centrali nucleari e tutela della salute e dell’ambiente e di PIGA, F., Diritti soggettivi, interessi
legittimi, interessi diffusi e tutela giurisdizionale, p. 703 ss.; in Giur. it., 1979, I, 1, p. 1493, con
nota di MONTESANO, L., Sulla tutela giurisdizionale degli «interessi diffusi» e sul difetto di giu-
risdizione per «improponibilità della domanda», in Riv. dir. proc., 1979, p. 720 ss., con nota di
ZANUTTIGH, L., Diritto all’ambiente e tutela giurisdizionale) e Cass., S.U., 6 ottobre 1979, n.
5172 (in Giur. it., 1980, I, 1, p. 464 ss., con note a p. 859 ss. di PATTI, S., Diritto all’ambiente
e tutela della persona e SALVI, C., La tutela civile dell’ambiente: diritto individuale o interesse
collettivo?; in Dem. e dir., 1980, p. 140 ss., con nota di SALVI, C., La cassazione, il diritto al-
l’ambiente e la supplenza dei giudici; in Riv. dir. proc., 1980, p. 342 ss., con nota di ZANUTTIGH,
L., Giudice ordinario e diritto all’ambiente: un passo avanti della Cassazione). Decisioni – le
due qui richiamate – nelle quali la Suprema corte giungeva ad attribuire rilevanza e tutelabi-
lità giurisdizionale agli interessi ambientali attraendo i medesimi nella sfera di protezione giu-
ridica offerta dal diritto di proprietà o dal diritto alla salute. Nella prima sentenza si rilevava
la possibilità di configurare il bene ambiente in termini di «bene collettivo divisibile», ossia di
un bene a «fruizione diretta» da parte dei singoli, imputabile solo in «via riflessa» alla società
e oggetto di «una pluralità d’interessi individuali dello stesso contenuto», precisando però
che detta utilità, sul piano giuridico, non era assicurata per il solo «essere una persona fisica»,
204 CAPITOLO TERZO

La decisione appena richiamata, infatti, oltre ad aver influenzato

ma piuttosto per il particolare legame concretamente instauratosi tra individuo ed ambiente


circostante. Detta condizione, capace di operare l’insostituibile effetto di differenziazione ne-
cessario per configurare l’interesse all’ambiente come diritto soggettivo, poteva certamente ri-
tenersi sussitente allorché il potere di fruizione dell’ambiente stesso fosse collegato «alla di-
sponibilità esclusiva di un bene», ovvero alla proprietà di beni immobili, «i quali traggano
dall’ambiente il loro particolare pregio». Nella seconda sentenza, si osservava, sul piano più
propriamente teorico generale, «che non può essere negata tutela a chiunque sia interessato
in relazione a un bene giuridicamente protetto per la sola ragione che questo non appare at-
tribuito né attribuibile a lui in modo esclusivo». Si precisava correttamente, infatti, che «la
prospettiva secondo la quale vi è protezione giuridica soltanto in caso di collegamento esclu-
sivo fra un bene (o una frazione di esso) ed un solo determinato individuo, o un gruppo per-
sonificato – e quindi assimilato all’individuo – è condizionata da un’impostazione di tipo pa-
trimoniale della giuridicità e rischia di mortificare in ragione del condizionamento l’irresisti-
bile tendenza all’azionabilità delle pretese che è cardine della nostra Costituzione (art. 24)».
Il baricentro della tutela giuridica offerta agli interessi ambientali si spostava dalla disponibi-
lità esclusiva del bene (diritto di proprietà) al «soggetto reale», ossia ai beni rilevanti in
quanto attinenti alla «persona umana» e l’approdo tecnico era la specificazione del diritto alla
salute, non più solo diritto alla vita o all’incolumità fisica, ma anche «diritto all’ambiente sa-
lubre». Al secondo ambito dapprima menzionato, invece, ovvero alle ipotesi in cui gli inte-
ressi sovraindividuali hanno trovato riconoscimento nelle forme dell’interesse legittimo,
vanno ricondotte le seguenti pronunce: Cass. S.U., 20 dicembre 1972, n. 3626, in Foro it.,
1973, I, p. 42 ss. e in Giust. civ., 1973, I, p. 415 ss.; Cass., S.U., 20 aprile 1974, n. 1094, in
Foro it., 1974, I, p. 2355 ss., con nota di C.M. Barone e in Giust. civ., 1974, I, p. 1432 ss., con
nota di MORELLI, M.R., Interessi di categoria e tutela giurisdizionale amministrativa; Cass.,
S.U., 24 febbraio 1975, n. 729, in Foro it., 1975, I, p. 1097, con nota di A. Romano; Cass.,
S.U., 5 luglio 1979 n. 3819, in Giust. civ., 1980, I, p. 687 ss., con nota di MORELLI, M.R., In-
teressi superindividuali e tutela giurisdizionale amministrativa; ma cfr. anche CONSOLI, G., La
tutela degli interessi diffusi alla salute e all’ambiente, in Giur. agr. it., 1979, p. 464 ss. In que-
ste decisioni, in contrasto con l’orientamento restrittivo del Consiglio di Stato, si presentava
il seguente principio: «per la qualificabilità di una situazione come interesse legittimo è ne-
cessario e sufficiente che essa sia collegata all’interesse pubblico perseguito dal potere ammi-
nistrativo mediante un certo elemento […] di collegamento […] che determina l’inclusione
della situazione stessa di cui il provvedimento è atto di gestione» (sent. n. 3819/79). Detto
criterio di collegamento veniva dalla Corte individuato da «speciali status, qualità, situazioni
del soggetto, che assumono rilevanza nel settore operativo (materia) in cui si spiega il potere
o più precisamente nel rapporto in cui si iscrive o cui dà luogo l’esercizio del potere secondo
le norme relative al potere stesso» (sent. n. 1094/74). «È connaturale al provvedimento am-
ministrativo – si osservava –, anche al di fuori dell’ipotesi dell’atto plurimo, gestire, in una
con lo specifico interesse pubblico tipico perseguito per conto dell’intera collettività, intere
categorie, classi, cerchie di situazioni a contenuto uniforme e per così dire tipizzato, vale a
dire “interessi di serie” che sono inevitabilmente coinvolti nell’azione amministrativa in ra-
gione del territorio, del mercato, della materia, del settore: interessi cioè di categoria, di
gruppo, nell’ambito dei quali l’azione sotto uno di tali aspetti, interferisce. Sicché non si può
negare qualificazione e tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione a
tali interessi, per il fatto che essi sono “di serie”, senza ferire il principio espresso negli artt.
24 e 113 Cost., che è cardine e forza trainante del nostro ordinamento, ed insieme principi,
INTERESSE COLLETTIVO DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI 205

gran parte della giurisprudenza successiva95, ha ben evidenziato la linea

pure espressi nella Carta costituzionale, concernenti l’attuazione delle esigenze di partecipa-
zione e di controllo democratico, da parte di quanti sono soggetti ad un potere pubblico,
quanto all’esercizio di esso (artt. 3 e 5), esigenze le quali, a ben vedere, alla luce dei detti prin-
cipi sono da ritenere implicite nella stessa previsione normativa di ogni potere pubblico e
nella regolazione normativa dell’esercizio di esso». Circostanza non casuale, si crede, è rap-
presentata dal fatto che l’estensore di tutte le decisioni appena esaminate, fosse Aldo Corasa-
niti. È ben apprezzabile infatti nell’architettura argomentativa di dette decisioni la trasfusione
dei principi ricostruttivi presentati dall’A. nei saggi già richiamati retro ed in particolare in La
tutela degli interessi diffusi davanti il giudice ordinario, cit., p. 184 ss.