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progetto migrest
Gestione dei flussi migratori e ruolo dei Migration Officer
Municipality provincia
of Thesaloniki di Vicenza

State University Municipality Chamber of Commerce


UMCS di Lublino of Timisoara and Industry of Romania
and Bucharest

Unione Europea

Questa guida è stata realizzata grazie al supporto della Commissione Europea


“Programma Pilota sull’Impatto dell’Allargamento per le Regioni Europee confinanti
con i Paesi Candidati”. Le opinioni espresse sono quelle dei partner del progetto
progetto migrest
e di conseguenza non possono in nessuna maniera riflettere le opinioni ufficiali Gestione dei flussi migratori
della Commissione Europea.
e ruolo dei Migration Officer

www.migrest.net
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progetto migrest
Gestione dei flussi migratori e ruolo dei Migration Officer
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La consistenza del fenomeno immigratorio, proveniente soprattutto


dall’Africa e dall’Europa orientale, pone la nostra Regione tra quelle che
sono chiamate ad affrontare e risolvere i più complessi problemi di gestione.
Il diffuso benessere sperimentato dalla nostra Regione a partire dagli anni
’60, che ne ha migliorato la qualità della vita e il livello di scolarizzazione,
ed il calo demografico sono tra le cause che, ripercuotendosi nel mercato
del lavoro, hanno reso indispensabile, in molti comparti della nostra
economia, il lavoro degli immigrati.
Le problematiche dell’allargamento e dell’immigrazione sono destinate
a incrociarsi quindi sia ovviamente sull’entità dei flussi migratori sia sugli
effetti nel nostro sistema economico-sociale. Diventa essenziale perciò
dare delle risposte di carattere programmatico, normativo e finanziario
alla domanda di gestione del fenomeno che cresce tra i cittadini veneti.
Più recentemente, i flussi migratori vanno valutati tenendo conto
dell’ingresso dal 1°maggio 2004 dei 10 Paesi PECO nell’Unione Europea,
grazie ai quali la nuova Unione, con i suoi 453 milioni di abitanti,
si appresta a divenire un esteso spazio socio-economico e politico
di libera circolazione di merci, capitali, servizi e persone.
È per questo che la Regione Veneto, nell’ambito delle proprie attribuzioni,
sta promuovendo ed attuando iniziative volte al superamento delle
specifiche difficoltà connesse alla condizione di immigrato e a favorirne
il processo di convivenza all’interno della comunità regionale.
Ed è anche per questo che la Regione Veneto sta elaborando strategie
e strumenti di integrazione e di coesione sociale avvalendosi di scambi
di informazioni e buone prassi, nell’ambito di progetti europei
che si occupano dell’impatto dell’allargamento sui flussi migratori.
Uno di questi è il Progetto Migrest partito nel maggio 2003 e che
si conclude a maggio di quest’anno. Il progetto è realizzato dalla Regione
Veneto in partenariato con 13 istituzioni locali e regionali provenienti
oltre che dal Veneto, dalla Grecia, dalla Polonia e dalla Romania.
Faccio mio l’auspicio dei Partner internazionali coinvolti nel progetto
affinché le buone pratiche emerse nell’attuazione di Migrest in questi mesi
di analisi e di applicazione trovino, tramite la presente pubblicazione,
una adeguata diffusione nel contesto più ampio dell’Europa Allargata
La redazione della guida è stata curata dalla Venice International University in modo da facilitare su scala continentale il processo di integrazione
in collaborazione con i partner del Progetto
all’interno delle singole comunità locali.
Progetto grafico Paola Fortuna (studio Cheste)
Giancarlo Galan
Stampa Grafiche Veneziane Presidente della Regione del Veneto
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Sommario

6 Introduzione al Progetto Migrest 87 Associazione Sportello Area Balcanica


91 CESMEAN – Central European SME’S Association Network
13 Il contesto normativo di riferimento sull’immigrazione
14 L’immigrazione nell’Unione Europea 95 Esperienze e progetti in Macedonia e a Salonicco
23 Immigrazione e allargamento ad Est dell’Unione Europea 96 Incorporazione sociale ed economica degli immigrati
26 L’immigrazione in Italia 98 Azioni per l’immigrazione
28 L’immigrazione in Grecia 100 L’esperienza della Prefettura di Salonicco

35 Esperienze e progetti per la gestione dei flussi migratori 103 L’esperienza dei Migration Officer
37 Esperienze e progetti in Veneto 104 Il ruolo di Unioncamere Veneto
38 Iniziative per la gestione dell’immigrazione in rete 106 Le attività svolte dai Migration Officer
e il supporto informativo 116 Le proposte operative dei Migration Officer
39 La Rete Informativa per l’Immigrazione (RIIM) 123 La figura del Migration Officer nel contesto
42 Progetto S.T.A.R.S. – Sistema Territoriale Assistenza dell’allargamento dell’Unione Europea
Residenziale Stranieri
46 Osiv – Osservatorio Studi sull’Immigrazione della Provincia
di Venezia
50 Progetti per l’integrazione sociale e la gestione
delle problematiche abitative
51 Progetti per l’inserimento lavorativo delle badanti
51 Progetto Badanti
55 Progetto pilota “Occupazione e servizi alla persona”
59 Progetto Melting Pot Europa – Per la promozione dei diritti
di cittadinanza
63 I servizi all’immigrazione del sistema Confartigianato Veneto
66 Accoglienza e alloggio per lavoratori immigrati
69 Interventi sperimentali a sostegno delle esigenze abitative
per immigrati extracomunitari
73 Servizio immigrazione e promozione dei diritti di cittadinanza
78 Internazionalizzazione e immigrazione
79 Progetti per l’internazionalizzazione cooperativa
83 Servizi per l’internazionalizzazione
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Introduzione al Progetto Migrest Vicenza e il Comune di Venezia, istituzioni quali la Camera di Commercio di
Treviso, l’Unioncamere Veneto, il Centro Estero Veneto, la Venice International
University, nonché associazioni di categoria come C.R.A.C.A. e CESMEAN 4
che hanno intravisto, per il contesto locale in cui operano i propri associati,
nell’incremento dei flussi migratori una sfida da affrontare e non da subire.
Il Progetto ha fornito alle istituzioni transfrontaliere strumenti di analisi
per gestire l’impatto dell’incremento dei flussi migratori, considerandone
È sempre stata forte l’attenzione sugli effetti che “l’allargamento” a 25 sia gli effetti amministrativi sia la necessità di sostenere l’inserimento
avrebbe potuto avere sugli Stati Membri dell’UE 15. La percezione che economico e sociale dei lavoratori provenienti dalle regioni dei Paesi
i cittadini ne hanno è talvolta caratterizzata (soprattutto nelle Regioni candidati. Gli obiettivi del Progetto erano tre:
confinanti con i Paesi ex-candidati) dalle preoccupazioni derivanti a) migliorare l’accesso all’informazione, il che ha significato creare nuovi
dall’incremento sia della concorrenza che dei flussi migratori dai futuri specifici mezzi per informare le autorità transfrontaliere sugli aspetti
Stati membri 1. Sin dal 2000 il Consiglio Europeo di Nizza esortava connessi all’allargamento;
la Commissione Europea a predisporre delle misure per le Regioni b) assistere le autorità transfrontaliere nello sviluppo di azioni e strategie
transfrontaliere in modo da rafforzare la loro competitività e facilitare intese a fornire soluzioni per la corretta gestione dei flussi migratori;
il passaggio al mutare delle condizioni socio-economiche. La Commissione c) stimolare la cooperazione transfrontaliera a livello istituzionale
Europea ha voluto coordinare all’interno di un’unica Azione Comunitaria ed amministrativo promuovendo una rete tra i partner.
per le Regioni transfrontaliere 2, l’insieme delle misure in modo da Il Progetto è stato realizzato in 24 mesi (maggio 2003 – maggio 2005)
ottimizzarne l’impatto. Il Progetto Migrest nasce proprio da una di queste potendo contare su di un budget di circa seicentomila euro con
misure, in seguito all’invito della Commissione Europea a presentare un finanziamento dell’80% da parte della Commissione Europea.
proposte di iniziative destinate a sostenere progetti rivolti a rafforzare
le capacità delle autorità locali e regionali nelle zone di frontiera, Le attività attuate dal Progetto Migrest Gli obiettivi del Progetto sono stati
con riguardo agli effetti amministrativi dell’ampliamento dell’Unione. raggiunti mediante una serie di attività che si possono raggruppare in tre
La Regione Veneto ha partecipato a questo invito candidando nel 2002 fasi logiche distinte, la prima delle quali rivolta all’analisi e studio delle
un progetto pilota sul problema dell’incremento dei flussi migratori. esperienze e delle politiche dei partner coinvolti nel Progetto. Il momento
Il Progetto Migrest rientra dunque tra le iniziative a favore delle Regioni conoscitivo è stato propedeutico alla enucleazione delle migliori pratiche
transfrontaliere che nel caso di specie, per quanto riguarda Italia e Grecia, messe in atto da ciascun partner. L’analisi si è realizzata nel corso
comprendono il Veneto e la Macedonia Centrale. di cinque incontri internazionali (workshop) a carattere tematico, tre
Migrest è riuscito a coinvolgere fattivamente 13 istituzioni locali e regionali dei quali tenutisi a Venezia (il primo il 4-5 dicembre 2003, il secondo
interessate ad approfondire lo studio dell’impatto sui flussi migratori dovuto il 27 febbraio 2004 ed il terzo il 16 aprile 2004), e due a Salonicco
all’allargamento. I partner di progetto che provengono dall’Italia, dalla Grecia (il quarto il 16 giugno 2004 e l’ultimo il 21 ottobre 2004).
(Comune di Salonicco), dalla Polonia (Università statale UMCS di Lublino) Gli incontri hanno visto la partecipazione dei partner, che pur non presenti
e dalla Romania (Comune di Timisoara e Camera di Commercio di Bucarest in tutti e cinque gli eventi, hanno potuto dare il loro utile contributo
e Romania) sono stati coordinati dalla Regione Veneto che ha fatto da in termini di esperienze e analisi di casi specifici calati sia nella realtà
capofila e che era la firmataria del Contratto 3 con la Commissione Europea. veneta sia in quella greca e relativi sia agli aspetti normativi,
Il Progetto è focalizzato su scambi di esperienze e “buone pratiche”, amministrativi che a quelli economici e sociali.
allo scopo di conoscere, orientare e dirigere gli aspetti amministrativi, La seconda fase ha riguardato un’attività di formazione su un duplice
sociali, economici degli effetti del previsto incremento dei flussi migratori. livello: formazione rivolta inizialmente ai Migration Office ed in un secondo
Sono intervenuti a rafforzare il partenariato Enti Locali quali la Provincia di momento ai partner polacchi. Le buone pratiche sono state l’input per la
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formazione dei Migration Officer la cui operatività ha costituito il nucleo Nella fase preliminare è stato istituito uno Steering Committee
delle attività della seconda fase. (un Comitato Direttivo) cui hanno partecipato le strutture regionali
Infatti, connesso al secondo obiettivo del Progetto si staglia la creazione di maggiormente interessate, con il compito di impartire le direttive per
una nuova figura professionale, quella dei Migration Officer, che operando la partecipazione regionale. È stata approvata inoltre una bozza di Accordo
nelle aree transfrontaliere hanno potuto sostenere le autorità locali nella bilaterale da sottoscrivere con ciascun partner, accordo che ha definito
gestione delle conseguenze dell’allargamento sui flussi migratori. accuratamente e regolato le modalità di realizzazione del Progetto Migrest
È stata prevista la selezione e formazione di sei Migration Officer che per la parte di competenza di ciascuno.
hanno operato separatamente in Italia ed in Grecia fornendo Assistenza Si è dovuto affrontare quindi lo sfasamento venutosi a creare con
Tecnica in apposite sedi “First stop shop” a Venezia e a Salonicco. la tempistica prevista dal progetto approvato dalla Commissione. L’obiettivo
La selezione dei Migration Officer è stata effettuata separatamente che si è cercato di perseguire è stato quello di rispettare gli impegni previsti,
dall’Unioncamere Veneto e dal Comune di Salonicco. concentrando e ravvicinando nel tempo le attività inizialmente programmate
Una volta individuati i Migration Officer è stata avviata una specifica su un orizzonte temporale più lungo. La modifica al calendario imposta dalla
attività di formazione distribuita su cinque moduli tematici che necessità di rispettare i tempi concessi dalla Commissione Europea ha fatto
coincidevano con quelli oggetto dei workshop. I training si sono tenuti si che venissero realizzati tre workshop consecutivi in Italia in modo da dare
sia in Italia che in Grecia. il tempo al Comune di Salonicco, che non poté essere presente al kick
Come detto, il terzo obiettivo del Progetto è l’attività di networking: in tale off Meeting di dicembre 2003, di entrare operativamente nel Progetto
ambito Migrest si è affidato anzitutto ad una struttura stabile costituita avendo il tempo di organizzare al meglio la propria fase operativa.
dal sito www.migrest.net creato dalla Venice International University 5 La complessità degli aspetti procedurali prima accennata è stata
e dalla realizzazione della conferenza finale in Italia. Il sito web non affrontata grazie alla nomina di un Project Manager per conto della
si presenta quindi solo come un normale sito di progetto, ma è stato Regione Veneto e alla costituzione di un Comitato di Gestione. Il Comitato
inteso quale strumento operativo a disposizione dei Migration Officer era formato dalla Regione Veneto, dalla Venice International University
e dei partner per essere informati sugli eventi principali e su ogni altro e dai Migration Officer con il compito di affrontare e risolvere i problemi
aspetto organizzativo consentendo lo scambio di vedute sui problemi di tipo organizzativo ed amministrativo del Progetto. Per far questo
legati all’attività dei Migration Officer. il Comitato si è riunito diverse volte nel corso del Progetto proponendo
Strumentali alla realizzazione dei tre obiettivi del Progetto, vanno ricordate soluzioni operative ai problemi esaminati.
le attività legate alla pubblicizzazione, alla valutazione,
alla rendicontazione e più in generale al coordinamento tra partner Il sistema dei controlli e la valutazione interna Il contratto firmato tra la
e Commissione Europea. Regione Veneto e la Commissione Europea prevedeva la realizzazione di un
Report intermedio sia tecnico che finanziario cui doveva essere aggiunto un
Gli aspetti organizzativi Il Progetto è partito in ritardo, dovuto Audit contabile alla fine dei primi 12 mesi di realizzazione, oltre ovviamente
alla complessità organizzativa di coordinare 13 partner di quattro Paesi al Report Finale alla fine del Progetto. Per far ciò è stato individuato un
differenti, in attività di tipo operativo e cooperativo. Auditor 7 con il compito di sovrintendere all’attività di controllo di primo livello
Sono stati necessari, infatti, alcuni mesi per risolvere i problemi legati esercitato sulla documentazione contabile presentata dai partner. A tal
alla ripartizione delle attività e del budget tra i partner e, all’interno dei proposito si è cercato di avvalersi per quanto possibile del “Control System”
partner pubblici, tra le strutture interessate. In questo periodo comunque in vigore sui Fondi strutturali, similmente a quanto fatto da altre Regioni 8.
sono state svolte attività di coordinamento tecnico e di project Tale sistema si fonda su due livelli: un primo livello riguardante l’intera spesa
management che hanno coinvolto la Regione Veneto e Unioncamere rendicontata cui segue un controllo su di un campione significativo della
e che hanno portato all’approvazione da parte della Giunta Regionale spesa controllata (almeno il 5%). La dichiarazione di spesa è invece validata
del Veneto 6 delle modalità attuative del Progetto. da un soggetto indipendente che attesta la legittimità e la correttezza della
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domanda di saldo presentata dall’Autorità di Pagamento 9. Nel caso lavorativo nel Veneto. Ciò allo scopo di rispondere alla domanda
di Migrest si è ricorsi a un controllo di primo livello che si è aggiunto a quello di personale qualificato avanzata dal sistema economico veneto e pertanto,
interno dei singoli Partner e si è individuato, d’accordo con la Commissione di indirizzare una parte della formazione universitaria a tal fine. È stato
Europea, un Auditor indipendente che ha svolto, mutatis mutandis, quindi effettuato a Lublino nei mesi di marzo-aprile 2005 uno specifico
la funzione di attestatore. A questo deve aggiungersi l’attività di sorveglianza corso di formazione dei formatori a beneficio dei formatori locali.Va detto
svolta dallo Steering Committee prima citato. che l’attività di formazione dei Migration Officer discende direttamente
Il Progetto ha previsto inoltre tre momenti di valutazione con indicatori dal progetto approvato dalla Commissione in quanto rientra nell’ambito
che rispecchiassero il successo delle attività previste. della loro funzione più generale di assistere le autorità pubbliche.
Il compito del Valutatore 10 è stato quello di realizzare una valutazione La soluzione organizzativa data è stata di distinguere due fasi: una fase
sistematica sulle attività, partendo dalla predisposizione di un elenco di formazione di primo livello (da tenersi in Italia ed in Grecia), riservata
dettagliato delle attività dei Migration Officer e del livello di efficienza strettamente ai Migration Officer e alle loro esigenze formative, ed una
della strategia portata avanti dalle autorità pubbliche supportate fase di formazione di secondo livello, destinata ai partner ed alle autorità
dai Migration Officer per la gestione dei problemi dei flussi migratori. locali nella quale un ruolo importante avrebbero potuto ricoprire i
L’attività di monitoraggio e di valutazione del Progetto, in quanto uno degli Migration Officer. Lo svolgersi delle attività progettuali ha dimostrato infatti
aspetti chiave della sua gestione, conteneva differenti elementi dei quali l’opportunità di formare anche i formatori dei Paesi partner (Polonia
è stato tenuto conto nel corso dell’implementazione. Inoltre nell’ambito in primis) per avviare una catena virtuosa di diffusione delle migliori
dell’attività di project management sono state effettuate regolari analisi pratiche. La formazione oltre che in via mediata ai lavoratori, è stata
del tempo e delle risorse in relazione alle attività durante la fase diretta anche agli enti pubblici e ai soggetti privati polacchi, per fornire
progettuale. Ciò ha fornito anche un controllo continuo e perciò opzioni percorsi formativi di carattere giuridico-amministrativo e socio-economico.
per migliorare la gestione del Progetto. Il Valutatore ha articolato la sua La formazione è stata strutturata per moduli formativi che hanno toccato
analisi in tre schede corrispondenti a tre distinte Relazioni. fra gli altri i seguenti temi:
> il fenomeno migratorio e la sua gestione (aspetti giuridico-amministrativi
La formazione nel Progetto Come detto le attività svolte sono state nazionali e comunitari);
focalizzate sulla ricerca, studio e comparazione di buone pratiche che hanno > gli aspetti generali del quadro economico e istituzionale nazionale
consentito di affrontare i potenziali problemi a carico delle Regioni e regionale;
transfrontaliere Veneto e Macedonia Centrale, avendo come partner > il ruolo e rilievo delle PMI nel contesto veneto;
tre soggetti provenienti da Paesi candidati. Tuttavia il radicale cambiamento > le buone pratiche del Progetto Migrest;
epocale riconducibile all’allargamento UE a 25 Stati del maggio 2004, ha > l’attività dei Migration Officer.
fatto sì che non fosse possibile non riconsiderare il ruolo del partner polacco,
che era stato marginale sino ad allora in considerazione delle limitazioni L’attività di disseminazione del Progetto Sin da settembre 2004 è partita
previste dal bando del 2002 quando ancora la Polonia era Paese candidato. la fase di promozione del Progetto stesso con l’approvazione di un Piano
Si è resa necessaria quindi una maggiore cooperazione in ambito di Comunicazione e Informazione 11 per assicurare anzitutto il rispetto della
progettuale finalizzata ad allargare l’attività dei Migration Officer e, normativa in tema di pubblicizzazione degli interventi dell’UE, mutuando
loro tramite, fornire assistenza tecnica direttamente agli altri partner, quanto previsto dalla Commissione Europea sui fondi strutturali 12 che
in particolar modo a quello polacco. appunto prevede che le singole Autorità di gestione redigano un Piano
Nell’ambito di tale attività si sono avuti nel luglio 2004, incontri con di azione di comunicazione e pubblicità. Il Piano in particolare ha previsto
l’Università UMCS di Lublino nel corso dei quali fu evidenziato l’interesse tra l’altro la realizzazione di pubblicazioni, annunci stampa, pubblicazioni
e la necessità della formazione di personale polacco nei settori economico- su Internet e la realizzazione della Guida Finale già prevista specificamente
amministrativi, formazione che avrebbe favorito l’inserimento in un percorso dal Progetto. Nel corso delle attività di diffusione del Progetto va ricordata
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la partecipazione sia al “COMPA” Salone europeo della comunicazione


pubblica dei servizi al cittadino e alle imprese, nonché a CIVITAS 2004
“Salone della solidarietà e dell’economia sociale e civile”.

Conclusioni Il successo di Migrest impone a tutti i partner di riflettere


sul futuro del Progetto dopo la sua conclusione. È da augurarsi che
lo sforzo organizzativo intrapreso non sia vanificato dalla mancanza
di finanziamenti utili alla continuazione. È auspicabile infatti che il lavoro
sin qui fatto ed i risultati raggiunti possano essere raccolti da altri
testimoni in modo da applicare a regime il Progetto pilota replicandolo
e diffondendone gli strumenti in un contesto europeo possibilmente
ancora più ampio. L’occasione potrà essere rappresentata dalla
partecipazione alle Iniziative Comunitarie quali ad esempio INTERREG III
e all’obiettivo “Cooperazione territoriale” previsto dal nuovo periodo
di programmazione dei Fondi strutturali 2007-2013.

Ferdinando Schiavon
Dirigente della Direzione Programmi Comunitari

note
1 Vedi però anche il risultato della ricerca del 2004 su Migration trends in an enlarged
Europe a cura dell’ European Foundation for the Improvement of Living and Working Condition,
che sostiene (a pag. 5 del Sommario) The overall volume of expected inwards migration after
enlargement and from the remaining candidate countries is much less than predicted by some
politicians and in the public debate.
2 Vedi Comunicazione della Commissione Europea COM (2001)437 del 25.7.2001, che
individua 23 Regioni transfrontaliere in Europa con una popolazione interessata di circa 33
milioni di abitanti.
3 Grant Contract n. 2003/063 – 110.
4 Rispettivamente Centro regionale di assistenza per la cooperazione artigiana e Central
european small and medium enterprises association network.
5 Sia la struttura del sito sia il layout è stato definito in coordinamento con il Comitato di
gestione e la Direzione Comunicazione e Informazione nel corso di diverse riunioni.
6 DGR. n. 3166 del 23/10/2003.
7 Segreteria Regionale Bilancio e Finanza.
8 Cfr. quanto fatto ad esempio dalla Regione Friuli Venezia Giulia con il progetto Extra large
a valere sulla stessa linea di finanziamento di Migrest.
9 Cfr. Regolamento CE 438 del 2.3.2001.
10 Dirigente regionale del Nucleo Valutazione Investimenti, incaricato nel dicembre 2004.
11 Approvato il 6.9.2004 con Decreto n. 76 del Dirigente regionale della Direzione
Comunicazione e Informazione.
12 Regolamento (CE) 1159/2000 del 30 maggio 2000, relativo alle azioni informative e pub-
blicitarie a cura degli Stati membri sugli interventi dei Fondi strutturali.