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progetto migrest
Gestione dei flussi migratori e ruolo dei Migration Officer
Municipality provincia
of Thesaloniki di Vicenza

State University Municipality Chamber of Commerce

UMCS di Lublino of Timisoara and Industry of Romania
and Bucharest

Unione Europea

Questa guida è stata realizzata grazie al supporto della Commissione Europea

“Programma Pilota sull’Impatto dell’Allargamento per le Regioni Europee confinanti
con i Paesi Candidati”. Le opinioni espresse sono quelle dei partner del progetto
progetto migrest
e di conseguenza non possono in nessuna maniera riflettere le opinioni ufficiali Gestione dei flussi migratori
della Commissione Europea.
e ruolo dei Migration Officer

www.migrest.net
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progetto migrest
Gestione dei flussi migratori e ruolo dei Migration Officer
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La consistenza del fenomeno immigratorio, proveniente soprattutto

La redazione della guida è stata curata dalla Venice International University
in collaborazione con i partner del Progetto
Progetto grafico Paola Fortuna (studio Cheste)
Stampa Grafiche Veneziane
dall’Africa e dall’Europa orientale, pone la nostra Regione tra quelle che
sono chiamate ad affrontare e risolvere i più complessi problemi di gestione.
Il diffuso benessere sperimentato dalla nostra Regione a partire dagli anni
’60, che ne ha migliorato la qualità della vita e il livello di scolarizzazione,
ed il calo demografico sono tra le cause che, ripercuotendosi nel mercato
del lavoro, hanno reso indispensabile, in molti comparti della nostra
economia, il lavoro degli immigrati.
Le problematiche dell’allargamento e dell’immigrazione sono destinate
a incrociarsi quindi sia ovviamente sull’entità dei flussi migratori sia sugli
effetti nel nostro sistema economico-sociale. Diventa essenziale perciò
dare delle risposte di carattere programmatico, normativo e finanziario
alla domanda di gestione del fenomeno che cresce tra i cittadini veneti.
Più recentemente, i flussi migratori vanno valutati tenendo conto
dell’ingresso dal 1°maggio 2004 dei 10 Paesi PECO nell’Unione Europea,
grazie ai quali la nuova Unione, con i suoi 453 milioni di abitanti,
si appresta a divenire un esteso spazio socio-economico e politico
di libera circolazione di merci, capitali, servizi e persone.
È per questo che la Regione Veneto, nell’ambito delle proprie attribuzioni,
sta promuovendo ed attuando iniziative volte al superamento delle
specifiche difficoltà connesse alla condizione di immigrato e a favorirne
il processo di convivenza all’interno della comunità regionale.
Ed è anche per questo che la Regione Veneto sta elaborando strategie
e strumenti di integrazione e di coesione sociale avvalendosi di scambi
di informazioni e buone prassi, nell’ambito di progetti europei
che si occupano dell’impatto dell’allargamento sui flussi migratori.
Uno di questi è il Progetto Migrest partito nel maggio 2003 e che
si conclude a maggio di quest’anno. Il progetto è realizzato dalla Regione
Veneto in partenariato con 13 istituzioni locali e regionali provenienti
oltre che dal Veneto, dalla Grecia, dalla Polonia e dalla Romania.
Faccio mio l’auspicio dei Partner internazionali coinvolti nel progetto
affinché le buone pratiche emerse nell’attuazione di Migrest in questi mesi
di analisi e di applicazione trovino, tramite la presente pubblicazione,
una adeguata diffusione nel contesto più ampio dell’Europa Allargata
in modo da facilitare su scala continentale il processo di integrazione
all’interno delle singole comunità locali.
Giancarlo Galan
Presidente della Regione del Veneto
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Sommario

6 Introduzione al Progetto Migrest 87 Associazione Sportello Area Balcanica

91 CESMEAN – Central European SME’S Association Network
13 Il contesto normativo di riferimento sull’immigrazione
14 L’immigrazione nell’Unione Europea 95 Esperienze e progetti in Macedonia e a Salonicco
23 Immigrazione e allargamento ad Est dell’Unione Europea 96 Incorporazione sociale ed economica degli immigrati
26 L’immigrazione in Italia 98 Azioni per l’immigrazione
28 L’immigrazione in Grecia 100 L’esperienza della Prefettura di Salonicco

35 Esperienze e progetti per la gestione dei flussi migratori 103 L’esperienza dei Migration Officer
37 Esperienze e progetti in Veneto 104 Il ruolo di Unioncamere Veneto
38 Iniziative per la gestione dell’immigrazione in rete 106 Le attività svolte dai Migration Officer
e il supporto informativo 116 Le proposte operative dei Migration Officer
39 La Rete Informativa per l’Immigrazione (RIIM) 123 La figura del Migration Officer nel contesto
42 Progetto S.T.A.R.S. – Sistema Territoriale Assistenza dell’allargamento dell’Unione Europea
Residenziale Stranieri
46 Osiv – Osservatorio Studi sull’Immigrazione della Provincia
di Venezia
50 Progetti per l’integrazione sociale e la gestione
delle problematiche abitative
51 Progetti per l’inserimento lavorativo delle badanti
51 Progetto Badanti
55 Progetto pilota “Occupazione e servizi alla persona”
59 Progetto Melting Pot Europa – Per la promozione dei diritti
di cittadinanza
63 I servizi all’immigrazione del sistema Confartigianato Veneto
66 Accoglienza e alloggio per lavoratori immigrati
69 Interventi sperimentali a sostegno delle esigenze abitative
per immigrati extracomunitari
73 Servizio immigrazione e promozione dei diritti di cittadinanza
78 Internazionalizzazione e immigrazione
79 Progetti per l’internazionalizzazione cooperativa
83 Servizi per l’internazionalizzazione
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introduzione al progetto migrest
Introduzione al Progetto Migrest
È sempre stata forte l’attenzione sugli effetti che “l’allargamento” a 25
avrebbe potuto avere sugli Stati Membri dell’UE 15. La percezione che
i cittadini ne hanno è talvolta caratterizzata (soprattutto nelle Regioni
confinanti con i Paesi ex-candidati) dalle preoccupazioni derivanti
dall’incremento sia della concorrenza che dei flussi migratori dai futuri
Stati membri 1. Sin dal 2000 il Consiglio Europeo di Nizza esortava
la Commissione Europea a predisporre delle misure per le Regioni
transfrontaliere in modo da rafforzare la loro competitività e facilitare
il passaggio al mutare delle condizioni socio-economiche. La Commissione
Europea ha voluto coordinare all’interno di un’unica Azione Comunitaria
per le Regioni transfrontaliere 2, l’insieme delle misure in modo da
ottimizzarne l’impatto. Il Progetto Migrest nasce proprio da una di queste
misure, in seguito all’invito della Commissione Europea a presentare
proposte di iniziative destinate a sostenere progetti rivolti a rafforzare
le capacità delle autorità locali e regionali nelle zone di frontiera,
con riguardo agli effetti amministrativi dell’ampliamento dell’Unione.
La Regione Veneto ha partecipato a questo invito candidando nel 2002
un progetto pilota sul problema dell’incremento dei flussi migratori.
Il Progetto Migrest rientra dunque tra le iniziative a favore delle Regioni
transfrontaliere che nel caso di specie, per quanto riguarda Italia e Grecia,
comprendono il Veneto e la Macedonia Centrale.
Migrest è riuscito a coinvolgere fattivamente 13 istituzioni locali e regionali
interessate ad approfondire lo studio dell’impatto sui flussi migratori dovuto
all’allargamento. I partner di progetto che provengono dall’Italia, dalla Grecia
(Comune di Salonicco), dalla Polonia (Università statale UMCS di Lublino)
e dalla Romania (Comune di Timisoara e Camera di Commercio di Bucarest
e Romania) sono stati coordinati dalla Regione Veneto che ha fatto da
capofila e che era la firmataria del Contratto 3 con la Commissione Europea.
Il Progetto è focalizzato su scambi di esperienze e “buone pratiche”,
allo scopo di conoscere, orientare e dirigere gli aspetti amministrativi,
sociali, economici degli effetti del previsto incremento dei flussi migratori.
Sono intervenuti a rafforzare il partenariato Enti Locali quali la Provincia di
6 7
Vicenza e il Comune di Venezia, istituzioni quali la Camera di Commercio di
Treviso, l’Unioncamere Veneto, il Centro Estero Veneto, la Venice International
University, nonché associazioni di categoria come C.R.A.C.A. e CESMEAN 4
che hanno intravisto, per il contesto locale in cui operano i propri associati,
nell’incremento dei flussi migratori una sfida da affrontare e non da subire.
Il Progetto ha fornito alle istituzioni transfrontaliere strumenti di analisi
per gestire l’impatto dell’incremento dei flussi migratori, considerandone
sia gli effetti amministrativi sia la necessità di sostenere l’inserimento
economico e sociale dei lavoratori provenienti dalle regioni dei Paesi
candidati. Gli obiettivi del Progetto erano tre:
a) migliorare l’accesso all’informazione, il che ha significato creare nuovi
specifici mezzi per informare le autorità transfrontaliere sugli aspetti
connessi all’allargamento;
b) assistere le autorità transfrontaliere nello sviluppo di azioni e strategie
intese a fornire soluzioni per la corretta gestione dei flussi migratori;
c) stimolare la cooperazione transfrontaliera a livello istituzionale
ed amministrativo promuovendo una rete tra i partner.
Il Progetto è stato realizzato in 24 mesi (maggio 2003 – maggio 2005)
potendo contare su di un budget di circa seicentomila euro con
un finanziamento dell’80% da parte della Commissione Europea.
Le attività attuate dal Progetto Migrest Gli obiettivi del Progetto sono stati
raggiunti mediante una serie di attività che si possono raggruppare in tre
fasi logiche distinte, la prima delle quali rivolta all’analisi e studio delle
esperienze e delle politiche dei partner coinvolti nel Progetto. Il momento
conoscitivo è stato propedeutico alla enucleazione delle migliori pratiche
messe in atto da ciascun partner. L’analisi si è realizzata nel corso
di cinque incontri internazionali (workshop) a carattere tematico, tre
dei quali tenutisi a Venezia (il primo il 4-5 dicembre 2003, il secondo
il 27 febbraio 2004 ed il terzo il 16 aprile 2004), e due a Salonicco
(il quarto il 16 giugno 2004 e l’ultimo il 21 ottobre 2004).
Gli incontri hanno visto la partecipazione dei partner, che pur non presenti
in tutti e cinque gli eventi, hanno potuto dare il loro utile contributo
in termini di esperienze e analisi di casi specifici calati sia nella realtà
veneta sia in quella greca e relativi sia agli aspetti normativi,
amministrativi che a quelli economici e sociali.
La seconda fase ha riguardato un’attività di formazione su un duplice
livello: formazione rivolta inizialmente ai Migration Office ed in un secondo
momento ai partner polacchi. Le buone pratiche sono state l’input per la
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introduzione al progetto migrest
formazione dei Migration Officer la cui operatività ha costituito il nucleo
delle attività della seconda fase.
Infatti, connesso al secondo obiettivo del Progetto si staglia la creazione di
una nuova figura professionale, quella dei Migration Officer, che operando
nelle aree transfrontaliere hanno potuto sostenere le autorità locali nella
gestione delle conseguenze dell’allargamento sui flussi migratori.
È stata prevista la selezione e formazione di sei Migration Officer che
hanno operato separatamente in Italia ed in Grecia fornendo Assistenza
Tecnica in apposite sedi “First stop shop” a Venezia e a Salonicco.
La selezione dei Migration Officer è stata effettuata separatamente
dall’Unioncamere Veneto e dal Comune di Salonicco.
Una volta individuati i Migration Officer è stata avviata una specifica
attività di formazione distribuita su cinque moduli tematici che
coincidevano con quelli oggetto dei workshop. I training si sono tenuti
sia in Italia che in Grecia.
Come detto, il terzo obiettivo del Progetto è l’attività di networking: in tale
ambito Migrest si è affidato anzitutto ad una struttura stabile costituita
dal sito www.migrest.net creato dalla Venice International University 5
e dalla realizzazione della conferenza finale in Italia. Il sito web non
si presenta quindi solo come un normale sito di progetto, ma è stato
inteso quale strumento operativo a disposizione dei Migration Officer
e dei partner per essere informati sugli eventi principali e su ogni altro
aspetto organizzativo consentendo lo scambio di vedute sui problemi
legati all’attività dei Migration Officer.
Strumentali alla realizzazione dei tre obiettivi del Progetto, vanno ricordate
le attività legate alla pubblicizzazione, alla valutazione,
alla rendicontazione e più in generale al coordinamento tra partner
e Commissione Europea.
Gli aspetti organizzativi Il Progetto è partito in ritardo, dovuto
alla complessità organizzativa di coordinare 13 partner di quattro Paesi
differenti, in attività di tipo operativo e cooperativo.
Sono stati necessari, infatti, alcuni mesi per risolvere i problemi legati
alla ripartizione delle attività e del budget tra i partner e, all’interno dei
partner pubblici, tra le strutture interessate. In questo periodo comunque
sono state svolte attività di coordinamento tecnico e di project
management che hanno coinvolto la Regione Veneto e Unioncamere
e che hanno portato all’approvazione da parte della Giunta Regionale
del Veneto 6 delle modalità attuative del Progetto.
8 9
Nella fase preliminare è stato istituito uno Steering Committee
(un Comitato Direttivo) cui hanno partecipato le strutture regionali
maggiormente interessate, con il compito di impartire le direttive per
la partecipazione regionale. È stata approvata inoltre una bozza di Accordo
bilaterale da sottoscrivere con ciascun partner, accordo che ha definito
accuratamente e regolato le modalità di realizzazione del Progetto Migrest
per la parte di competenza di ciascuno.
Si è dovuto affrontare quindi lo sfasamento venutosi a creare con
la tempistica prevista dal progetto approvato dalla Commissione. L’obiettivo
che si è cercato di perseguire è stato quello di rispettare gli impegni previsti,
concentrando e ravvicinando nel tempo le attività inizialmente programmate
su un orizzonte temporale più lungo. La modifica al calendario imposta dalla
necessità di rispettare i tempi concessi dalla Commissione Europea ha fatto
si che venissero realizzati tre workshop consecutivi in Italia in modo da dare
il tempo al Comune di Salonicco, che non poté essere presente al kick
off Meeting di dicembre 2003, di entrare operativamente nel Progetto
avendo il tempo di organizzare al meglio la propria fase operativa.
La complessità degli aspetti procedurali prima accennata è stata
affrontata grazie alla nomina di un Project Manager per conto della
Regione Veneto e alla costituzione di un Comitato di Gestione. Il Comitato
era formato dalla Regione Veneto, dalla Venice International University
e dai Migration Officer con il compito di affrontare e risolvere i problemi
di tipo organizzativo ed amministrativo del Progetto. Per far questo
il Comitato si è riunito diverse volte nel corso del Progetto proponendo
soluzioni operative ai problemi esaminati.
Il sistema dei controlli e la valutazione interna Il contratto firmato tra la
Regione Veneto e la Commissione Europea prevedeva la realizzazione di un
Report intermedio sia tecnico che finanziario cui doveva essere aggiunto un
Audit contabile alla fine dei primi 12 mesi di realizzazione, oltre ovviamente
al Report Finale alla fine del Progetto. Per far ciò è stato individuato un
Auditor 7 con il compito di sovrintendere all’attività di controllo di primo livello
esercitato sulla documentazione contabile presentata dai partner. A tal
proposito si è cercato di avvalersi per quanto possibile del “Control System”
in vigore sui Fondi strutturali, similmente a quanto fatto da altre Regioni 8.
Tale sistema si fonda su due livelli: un primo livello riguardante l’intera spesa
rendicontata cui segue un controllo su di un campione significativo della
spesa controllata (almeno il 5%). La dichiarazione di spesa è invece validata
da un soggetto indipendente che attesta la legittimità e la correttezza della
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introduzione al progetto migrest
domanda di saldo presentata dall’Autorità di Pagamento 9. Nel caso
di Migrest si è ricorsi a un controllo di primo livello che si è aggiunto a quello
interno dei singoli Partner e si è individuato, d’accordo con la Commissione
Europea, un Auditor indipendente che ha svolto, mutatis mutandis,
la funzione di attestatore. A questo deve aggiungersi l’attività di sorveglianza
svolta dallo Steering Committee prima citato.
Il Progetto ha previsto inoltre tre momenti di valutazione con indicatori
che rispecchiassero il successo delle attività previste.
Il compito del Valutatore 10 è stato quello di realizzare una valutazione
sistematica sulle attività, partendo dalla predisposizione di un elenco
dettagliato delle attività dei Migration Officer e del livello di efficienza
della strategia portata avanti dalle autorità pubbliche supportate
dai Migration Officer per la gestione dei problemi dei flussi migratori.
L’attività di monitoraggio e di valutazione del Progetto, in quanto uno degli
aspetti chiave della sua gestione, conteneva differenti elementi dei quali
è stato tenuto conto nel corso dell’implementazione. Inoltre nell’ambito
dell’attività di project management sono state effettuate regolari analisi
del tempo e delle risorse in relazione alle attività durante la fase
progettuale. Ciò ha fornito anche un controllo continuo e perciò opzioni
per migliorare la gestione del Progetto. Il Valutatore ha articolato la sua
analisi in tre schede corrispondenti a tre distinte Relazioni.
La formazione nel Progetto Come detto le attività svolte sono state
focalizzate sulla ricerca, studio e comparazione di buone pratiche che hanno
consentito di affrontare i potenziali problemi a carico delle Regioni
transfrontaliere Veneto e Macedonia Centrale, avendo come partner
tre soggetti provenienti da Paesi candidati. Tuttavia il radicale cambiamento
epocale riconducibile all’allargamento UE a 25 Stati del maggio 2004, ha
fatto sì che non fosse possibile non riconsiderare il ruolo del partner polacco,
che era stato marginale sino ad allora in considerazione delle limitazioni
previste dal bando del 2002 quando ancora la Polonia era Paese candidato.
Si è resa necessaria quindi una maggiore cooperazione in ambito
progettuale finalizzata ad allargare l’attività dei Migration Officer e,
loro tramite, fornire assistenza tecnica direttamente agli altri partner,
in particolar modo a quello polacco.
Nell’ambito di tale attività si sono avuti nel luglio 2004, incontri con
l’Università UMCS di Lublino nel corso dei quali fu evidenziato l’interesse
e la necessità della formazione di personale polacco nei settori economico-
amministrativi, formazione che avrebbe favorito l’inserimento in un percorso
10 11
lavorativo nel Veneto. Ciò allo scopo di rispondere alla domanda
di personale qualificato avanzata dal sistema economico veneto e pertanto,
di indirizzare una parte della formazione universitaria a tal fine. È stato
quindi effettuato a Lublino nei mesi di marzo-aprile 2005 uno specifico
corso di formazione dei formatori a beneficio dei formatori locali.Va detto
che l’attività di formazione dei Migration Officer discende direttamente
dal progetto approvato dalla Commissione in quanto rientra nell’ambito
della loro funzione più generale di assistere le autorità pubbliche.
La soluzione organizzativa data è stata di distinguere due fasi: una fase
di formazione di primo livello (da tenersi in Italia ed in Grecia), riservata
strettamente ai Migration Officer e alle loro esigenze formative, ed una
fase di formazione di secondo livello, destinata ai partner ed alle autorità
locali nella quale un ruolo importante avrebbero potuto ricoprire i
Migration Officer. Lo svolgersi delle attività progettuali ha dimostrato infatti
l’opportunità di formare anche i formatori dei Paesi partner (Polonia
in primis) per avviare una catena virtuosa di diffusione delle migliori
pratiche. La formazione oltre che in via mediata ai lavoratori, è stata
diretta anche agli enti pubblici e ai soggetti privati polacchi, per fornire
percorsi formativi di carattere giuridico-amministrativo e socio-economico.
La formazione è stata strutturata per moduli formativi che hanno toccato
fra gli altri i seguenti temi:
> il fenomeno migratorio e la sua gestione (aspetti giuridico-amministrativi
nazionali e comunitari);
> gli aspetti generali del quadro economico e istituzionale nazionale
e regionale;
> il ruolo e rilievo delle PMI nel contesto veneto;
> le buone pratiche del Progetto Migrest;
> l’attività dei Migration Officer.
L’attività di disseminazione del Progetto Sin da settembre 2004 è partita
la fase di promozione del Progetto stesso con l’approvazione di un Piano
di Comunicazione e Informazione 11 per assicurare anzitutto il rispetto della
normativa in tema di pubblicizzazione degli interventi dell’UE, mutuando
quanto previsto dalla Commissione Europea sui fondi strutturali 12 che
appunto prevede che le singole Autorità di gestione redigano un Piano
di azione di comunicazione e pubblicità. Il Piano in particolare ha previsto
tra l’altro la realizzazione di pubblicazioni, annunci stampa, pubblicazioni
su Internet e la realizzazione della Guida Finale già prevista specificamente
dal Progetto. Nel corso delle attività di diffusione del Progetto va ricordata
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la partecipazione sia al “COMPA” Salone europeo della comunicazione

pubblica dei servizi al cittadino e alle imprese, nonché a CIVITAS 2004
“Salone della solidarietà e dell’economia sociale e civile”.

Conclusioni Il successo di Migrest impone a tutti i partner di riflettere

sul futuro del Progetto dopo la sua conclusione. È da augurarsi che
lo sforzo organizzativo intrapreso non sia vanificato dalla mancanza
di finanziamenti utili alla continuazione. È auspicabile infatti che il lavoro
sin qui fatto ed i risultati raggiunti possano essere raccolti da altri
testimoni in modo da applicare a regime il Progetto pilota replicandolo
e diffondendone gli strumenti in un contesto europeo possibilmente
ancora più ampio. L’occasione potrà essere rappresentata dalla
partecipazione alle Iniziative Comunitarie quali ad esempio INTERREG III
e all’obiettivo “Cooperazione territoriale” previsto dal nuovo periodo
di programmazione dei Fondi strutturali 2007-2013.

Ferdinando Schiavon
Dirigente della Direzione Programmi Comunitari

note
1 Vedi però anche il risultato della ricerca del 2004 su Migration trends in an enlarged
Europe a cura dell’ European Foundation for the Improvement of Living and Working Condition,
che sostiene (a pag. 5 del Sommario) The overall volume of expected inwards migration after
enlargement and from the remaining candidate countries is much less than predicted by some
politicians and in the public debate.
2 Vedi Comunicazione della Commissione Europea COM (2001)437 del 25.7.2001, che
individua 23 Regioni transfrontaliere in Europa con una popolazione interessata di circa 33
milioni di abitanti.
3 Grant Contract n. 2003/063 – 110.
4 Rispettivamente Centro regionale di assistenza per la cooperazione artigiana e Central
european small and medium enterprises association network.
5 Sia la struttura del sito sia il layout è stato definito in coordinamento con il Comitato di
gestione e la Direzione Comunicazione e Informazione nel corso di diverse riunioni.
6 DGR. n. 3166 del 23/10/2003.
7 Segreteria Regionale Bilancio e Finanza.
8 Cfr. quanto fatto ad esempio dalla Regione Friuli Venezia Giulia con il progetto Extra large
a valere sulla stessa linea di finanziamento di Migrest.
9 Cfr. Regolamento CE 438 del 2.3.2001.
10 Dirigente regionale del Nucleo Valutazione Investimenti, incaricato nel dicembre 2004.
11 Approvato il 6.9.2004 con Decreto n. 76 del Dirigente regionale della Direzione
Comunicazione e Informazione.
12 Regolamento (CE) 1159/2000 del 30 maggio 2000, relativo alle azioni informative e pub-
blicitarie a cura degli Stati membri sugli interventi dei Fondi strutturali.