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IPSOA IGIENE

& SICUREZZA
DEL LAVORO

mensile di formazione
e aggiornamento professionale
Anno XXII – Aprile 2020
Direzione e Redazione Via dei Missaglia n. 97 Edificio B3 - 20142 Milano 4/2020
edicolaprofessionale.com/ISLcorsi

Salute e sicurezza
nei lavori in appalto
MODULO 2

Appalti pubblici
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E alla sicurezza
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Sommario

Salute e sicurezza nei lavori in appalto


Roberto Codebò - Avvocato

La disciplina degli appalti pubblici ___________________________________________________________________________________ 5


Considerazioni introduttive 5
La disciplina in generale 5
Livelli della progettazione per gli appalti, le concessioni di lavori e i servizi______________________________________________ 6
Art. 23 del Codice dei contratti pubblici 6
Le norme sulla sicurezza ____________________________________________________________________________________________ 8
Le norme sulla sicurezza come causa di esclusione 8
La sicurezza come criterio di aggiudicazione 9
Le norme sulla sicurezza in relazione allE garanzie da parte dell’aggiudicatario 11
Le altre disposizioni________________________________________________________________________________________________ 13
In generale 13
Incentivi per funzioni tecniche 13
Lavori di interesse storico 14
Appalti strumentali 14

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Sommario

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Modulo 2
Appalti pubblici

Salute e sicurezza nei lavori


in appalto
Roberto Codebò – Avvocato

La disciplina degli appalti pubblici

Considerazioni introduttive

In generale Nel precedente corso, ci siamo occupati della sicurezza negli appalti privati. Introducendolo,
abbiamo spiegato che la linea divisoria tra il concetto di appalto privato e il concetto di appalto
pubblico non deve essere immaginata in senso verticale, bensì in senso orizzontale. Esiste
infatti una disciplina di base relativa agli appalti privati, sulla quale vanno ad innestarsi le norme
relative agli appalti pubblici.
Una simile impostazione, peraltro, è figlia più del concetto giuridico di appalto che della realtà
storica e operativa. In quest’ultima, l’influsso degli appalti pubblici è così forte che - anche nel
sentire comune - il concetto di appalto è legato all’idea di gara e di lavori pubblici.
Tutto ciò non può che influenzare la disciplina della materia. In essa, le norme dettate a
proposito degli appalti pubblici non appaiono certo come un elemento accidentale, bensì
come la vera e propria sostanza della materia stessa.
Contenuto del presente Nonostante quanto evidenziato nel paragrafo precedente, conviene che il presente corso
corso poggi sulla base che abbiamo descritto nel corso precedente. Rispetto ad essa, andremo ora
ad indicare le peculiarità normative riguardanti gli appalti pubblici.
Tali peculiarità hanno come loro fonte pressoché esclusiva il Codice dei contratti pubblici,
emanato con D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50. Tale Codice rappresenta il secondo esempio, dieci
anni dopo il primo, di normazione - tendenzialmente - unitaria in materia di appalti pubblici.
Poche parole sono necessarie per sottolineare l’accresciuta sensibilità del legislatore nei
confronti della materia della sicurezza dei lavoratori, anche in considerazione del fatto che,
quando venne emanato il previgente Codice Appalti (D.Lgs 12 aprile 2006, n. 163), non era
ancora in vigore il TUSL.
Il fatto di disporre di una fonte così ampia posteriore al TUSL stesso, per altro verso, ci salva
dalla temperie di riferimenti al D.Lgs. n. 626/1994 che punteggia i numerosi testi legislativi
ancora in vigore che hanno visto la luce precedentemente al TUSL. Naturalmente, come
vedremo meglio fra poco, resta in materia qualche fisiologica confusione.

La disciplina in generale

Il concetto di appalto Nel precedente corso, abbiamo già avuto occasione di ricordare il criterio dirimente tra appalto
pubblico privato e appalto pubblico. Dobbiamo ora più che mai sottolineare che tale criterio non è
ancorato alla natura del soggetto appaltante, bensì alla natura della procedura di affidamento.
In altre parole, vi sono numerosissimi casi di società private che ricorrono alla caratteristica
procedura di affidamento pubblica degli appalti, vale a dire alle apposite celebri gare: in questi
casi, l’appalto in questione è pacificamente pubblico.
Non vi è dubbio che simili distinzioni - e le relative possibili confusioni - traggano origine dalle
grandi innovazioni prodottesi in questi decenni all’interno dell’Amministrazione Pubblica. Un
tempo quest’ultima era infatti essenzialmente composta da enti pubblici territoriali - con
relativi uffici decentrati - e enti pubblici economici. Oggi, questi ultimi sono stati in grandissima
parte trasformati in società per azioni: le quali, pur se controllate da enti pubblici, hanno natura
privata (“l’impresa è e resta privata anche se soggetta a determinante pubblica”, recitano i
maestri del diritto commerciale). Tuttavia, tale natura formalmente privata non ha saputo più di
tanto intaccare la sostanza pubblica, la quale, tra le altre cose, si manifesta proprio nell’am-
plissimo ricorso alle gare di appalto per affidare lavori e servizi.
Il Codice dei Contratti Le disposizioni in materia di salute e sicurezza dei lavoratori specifiche degli appalti pubblici
Pubblici sono contenute essenzialmente nel Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50).
ciò, pare del tutto naturale, se si considera che tale decreto si propone di dettare l’intera
normativa in materia.

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Modulo 2
Appalti pubblici

Senonché, tutto ciò genera qualche difficoltà, figlia anche della particolare successione
cronologica dei vari testi legislativi. Si noti, infatti, che:
— il primo Testo Unico sulla sicurezza dei lavoratori è notoriamente il D.Lgs. n. 626/1994;
— il primo Codice degli Appalti Pubblici entra in vigore con l’emanazione del D.Lgs. 12 aprile
2006, n. 163;
— il vigente TUSL viene emanato con il D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81;
— il vigente Codice dei contratti pubblici entra in vigore con l’emanazione del D.Lgs. 18 aprile
2016, n. 50.
Un simile rapido accavallamento di innovazioni legislative nell’uno e nell’altro settore non
poteva, naturalmente, non lasciare il segno. Le singole disposizioni tendono dunque a
invadere la confinante materia in una maniera che non sempre appare logica, e che soprattutto
risente della successione delle norme del tempo.
Allo scopo di riordinare la vigente disciplina, converrà dunque analizzare una per una le norme
del Codice dei contratti pubblici che si dedicano a salute e sicurezza dei lavoratori.
Tali norme di possono dividere in due categorie:
— disposizioni relative all’aggiudicazione;
— disposizioni relative all’esecuzione.
Si tratta, come ognuno vede, di due situazioni molto diverse. Le disposizioni relative all’ag-
giudicazione consolidano la ancor piuttosto recente tendenza a includere la sicurezza negli
adempimenti delle imprese concorrenti e a trasfonderla addirittura nei criteri di aggiudicazione
della gara. Le disposizioni relative all’esecuzione dettano invece i doveri del soggetto aggiu-
dicatario durante lo svolgimento dei lavori.
Poiché le singole disposizioni del Codice dei contratti pubblici si affastellano con un criterio
non esattamente geometrico, sarebbe vano sforzo da parte nostra il tentativo di tracciare una
netta linea di demarcazione tra disposizioni relative all’aggiudicazione e disposizioni relative
all’esecuzione. Converrà dunque analizzare le norme in mero ordine numerico, ricomponen-
done di volta in volta - per quanto possibile - il disordine espositivo e indicandone, sempre di
volta in volta, la precisa natura.

Livelli della progettazione per gli appalti, le concessioni di lavori e i servizi

Art. 23 del Codice dei contratti pubblici

I Piani di Sicurezza La prima norma del Codice dei contratti pubblici che citi in maniera rilevante la sicurezza è l’art.
e Coordinamento 23, il cui comma 11 dispone:
Gli oneri inerenti alla progettazione, ivi compresi quelli relativi al dibattito pubblico, alla
direzione dei lavori, alla vigilanza, ai collaudi, agli studi e alle ricerche connessi, alla redazione
dei piani di sicurezza e di coordinamento, quando previsti ai sensi del decreto legislativo 9
aprile 2008, n. 81, alle prestazioni professionali e specialistiche, necessari per la redazione di
un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio, possono essere fatti gravare sulle dispo-
nibilità finanziarie della stazione appaltante cui accede la progettazione medesima. Ai fini
dell’individuazione dell’importo stimato il conteggio deve ricomprendere tutti i servizi, ivi
compresa la direzione dei lavori, in caso di affidamento allo stesso progettista esterno.
Si tratta, come si vede, di una norma che per destinatari non ha i soggetti concorrenti alla gara,
bensì le stazioni appaltanti. Nondimeno, la norma riveste per noi un certo interesse in virtù del
richiamo che opera al TUSL, nella parte in cui esso prevede la redazione dei Piani di Sicurezza e
Coordinamento (PSC) e gli oneri comunque connessi alla sicurezza. Il riferimento va, come
sappiamo, all’art. 100 del TUSL e alle altre norme applicabili.
Il concetto è che il relativo onere finanziario deve essere tollerato, in ultima analisi, dalla
stazione appaltante. Si tratta di un indirizzo che, come vedremo, trova costante conferma nelle
disposizioni in materia.
I preliminari al DUVRI Dispone il successivo comma 15 del medesimo art. 23:
Per quanto attiene agli appalti di servizi, il progetto deve contenere: la relazione tecnico-
illustrativa del contesto in cui è inserito il servizio; le indicazioni e disposizioni per la stesura dei
documenti inerenti alla sicurezza di cui all’articolo 26, comma 3, del decreto legislativo n. 81
del 2008; il calcolo degli importi per l’acquisizione dei servizi, con indicazione degli oneri della
sicurezza non soggetti a ribasso; il prospetto economico degli oneri complessivi necessari per
l’acquisizione dei servizi; il capitolato speciale descrittivo e prestazionale, comprendente le
specifiche tecniche, l’indicazione dei requisiti minimi che le offerte devono comunque
garantire e degli aspetti che possono essere oggetto di variante migliorativa e conseguente-
mente, i criteri premiali da applicare alla valutazione delle offerte in sede di gara, l’indicazione di
altre circostanze che potrebbero determinare la modifica delle condizioni negoziali durante il
periodo di validità, fermo restando il divieto di modifica sostanziale. Per i servizi di gestione dei

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Appalti pubblici

patrimoni immobiliari, ivi inclusi quelli di gestione della manutenzione e della sostenibilità
energetica, i progetti devono riferirsi anche a quanto previsto dalle pertinenti norme tecniche.
Tale disposizione viene integrata dal successivo art. 24, nella parte in cui dispone che le
prestazioni relative al coordinamento della sicurezza della progettazione - al pari delle altre ivi
indicate - sono espletate:
a) dagli uffici tecnici delle stazioni appaltanti;
b) dagli uffici consortili di progettazione e di direzione dei lavori che i comuni, i rispettivi
consorzi e unioni, le comunità montane, le aziende sanitarie locali, i consorzi, gli enti di
industrializzazione e gli enti di bonifica possono costituire;
c) dagli organismi di altre pubbliche amministrazioni di cui le singole stazioni appaltanti
possono avvalersi per legge;
d) dai soggetti di cui all’articolo 46;
vale a dire:
a) i prestatori di servizi di ingegneria e architettura: i professionisti singoli, associati, le società
tra professionisti di cui alla lettera b), le società di ingegneria di cui alla lettera c), i consorzi, i
GEIE, i raggruppamenti temporanei fra i predetti soggetti che rendono a committenti pubblici
e privati, operando sul mercato, servizi di ingegneria e di architettura, nonché attività tecnico-
amministrative e studi di fattibilità economico-finanziaria ad esse connesse, ivi compresi, con
riferimento agli interventi inerenti al restauro e alla manutenzione di beni mobili e delle
superfici decorate di beni architettonici, i soggetti con qualifica di restauratore di beni culturali
ai sensi della vigente normativa; gli archeologi;
b) le società di professionisti: le società costituite esclusivamente tra professionisti iscritti
negli appositi albi previsti dai vigenti ordinamenti professionali, nelle forme delle società di
persone di cui ai capi II, III e IV del titolo V del libro quinto del codice civile ovvero nella forma di
società cooperativa di cui al capo I del titolo VI del libro quinto del codice civile, che svolgono
per committenti privati e pubblici servizi di ingegneria e architettura quali studi di fattibilità,
ricerche, consulenze, progettazioni o direzioni dei lavori, valutazioni di congruità tecnico
economica o studi di impatto ambientale;
c) società di ingegneria: le società di capitali di cui ai capi V, VI e VII del titolo V del libro quinto del
codice civile, ovvero nella forma di società cooperative di cui al capo I del titolo VI del libro
quinto del codice civile che non abbiano i requisiti delle società tra professionisti, che
eseguono studi di fattibilità, ricerche, consulenze, progettazioni o direzioni dei lavori, valuta-
zioni di congruità tecnico-economica o studi di impatto, nonché eventuali attività di produzione
di beni connesse allo svolgimento di detti servizi;
d) i prestatori di servizi di ingegneria e architettura identificati con i codici CPV da 74200000-1 a
74276400-8 e da 74310000-5 a 74323100-0 e 74874000-6 stabiliti in altri Stati membri,
costituiti conformemente alla legislazione vigente nei rispettivi Paesi (i CPV citati si riferiscono
al Reg. (CE) n. 2195/2002; i CPV corretti sono: da 71200000-0 a 71541000-2 e da 71610000-7 a
71730000-4 e 79994000-8, in conformità al Reg. (CE) n. 213/2008 del 28 novembre 2007);
e) i raggruppamenti temporanei costituiti dai soggetti di cui alle lettere da a) a d);
f) i consorzi stabili di società di professionisti e di società di ingegneria, anche in forma mista,
formati da non meno di tre consorziati che abbiano operato nei settori dei servizi di ingegneria
ed architettura.
In questo caso, come si vede, non si tratta di disposizioni di carattere finanziario. Alle stazioni
appaltanti si impone di dettare, nel progetto dell’appalto, le linee guida per la redazione del
DUVRI.
Si tratta di uno dei più volte descritti riferimenti incrociati tra Codice dei contratti pubblici e
TUSL. In questo caso, i due testi appaiono più che coordinati, e tale richiamo punta i riflettori su
un tipico caso nel quale è la disciplina degli appalti pubblici a influenzare pesantemente quella
degli appalti privati. Come visto in precedenza, il DUVRI è tipicissimo istituto pubblico, il quale
poi - complice un consolidato atteggiamento giurisprudenziale - si è molto ben introdotto nei
rapporti giuridici strettamente privati.
In tale mix di pubblico e privato, si creano peraltro assai spesso situazioni anomale. Abbiamo
infatti visto che gli elementi per la redazione del DUVRI devono essere predisposti dalla
stazione appaltante. Orbene, ciò dovrebbe in teoria preludere alla successiva redazione del
DUVRI da parte del medesimo committente, a mente del già analizzato disposto dell’art. 26,
comma 3, TUSL.
Senonché, è tristemente invalsa da parte delle stazioni appaltanti la prassi di farsi di fatto
redigere il DUVRI dall’appaltatore. Prassi che ha trovato un suo inopinato avvallo in Cass. pen.,
sez. IV, 7 febbraio 2019, n. 5916, laddove la Suprema Corte ha confermato le sanzioni che, a
fronte della mancanza del DUVRI, erano state inflitte non al committente, bensì proprio alle
imprese esecutrici.
Di fronte a un simile atteggiamento giurisprudenziale, non possiamo che rinnovare a ogni
appaltatore, ad ogni impresa mandataria o mandante di ATI, nonché ad ogni subappaltatore o

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Appalti pubblici

libero professionista la più calda raccomandazione di assicurarsi che il DUVRI sia stato
puntualmente e esaustivamente redatto.
Coordinamento Ai sensi dell’art. 31, comma 8:
della sicurezza: eventuale Gli incarichi di progettazione, coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, direzione
affidamento diretto dei lavori, direzione dell’esecuzione, coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione, di
collaudo, nonché gli incarichi che la stazione appaltante ritenga indispensabili a supporto
dell’attività del responsabile unico del procedimento, vengono conferiti secondo le procedure
di cui al presente codice e, in caso di importo inferiore alla soglia di 40.000 euro, possono
essere affidati in via diretta, ai sensi dell’articolo 36, comma 2, lettera a). L’affidatario non può
avvalersi del subappalto, fatta eccezione per indagini geologiche, geotecniche e sismiche,
sondaggi, rilievi, misurazioni e picchettazioni, predisposizione di elaborati specialistici e di
dettaglio, con esclusione delle relazioni geologiche, nonché per la sola redazione grafica degli
elaborati progettuali. Resta, comunque, ferma la responsabilità esclusiva del progettista.
Si tratta anche in questo caso di una disposizione che non è di diretto interesse per le società
che concorrono alla gara. Il possibile affidamento diretto di cui si parla - si badi bene - è relativo
non alla gara in questione, bensì - per quel che qui ci interessa - all’incarico di coordinamento
della sicurezza in fase di progettazione.
Si tratta, in altre parole, di uno di quegli affidamenti di servizi attinenti ad architettura e
ingegneria che di fatto costituiscono una realtà di nicchia nel vasto quadro degli appalti di
servizi. Poche parole sono necessarie per sottolineare le intrinseche particolarità di tali
affidamenti rispetto alla generalità dei casi, le quali - non a caso - hanno fatto oggetto delle
Linee Guida ANAC n. 1 del 14 settembre 2016.
Per altro verso, le procedure di affidamento in casi simili fanno oggetto dell’art. 157 del Codice
dei contratti pubblici, di cui diremo infra.

Le norme sulla sicurezza

Le norme sulla sicurezza come causa di esclusione

In generale Negli anni più recenti, si è indubbiamente assistito a una crescente sensibilità nei confronti
della materia inerente a salute e sicurezza dei lavoratori. Sensibilità che - se purtroppo non
sempre ha condotto al suo scopo principale, vale a dire all’auspicata riduzione degli infortuni -
si è però notevolmente trasfusa in numerosi ambiti, come ben stiamo vedendo, del resto, nel
presente corso.
Orbene, se c’è un sintomo principale di tale fenomeno, riteniamo che esso sia la menzione
degli adempimenti relativi a salute e sicurezza dei lavoratori nell’art. 80 del Codice Appalti, vale
a dire nella norma forse più importante e temuta del Codice medesimo.
Gioverà infatti ricordare rapidamente che l’art. 80 contiene l’elenco dei motivi per i quali un
soggetto concorrente può essere escluso da una gara d’appalto. Tali motivi di esclusione, per
decenni, sono stati oggetto di una sorta di “terrore bianco”: le stazioni appaltanti prevedevano
l’esclusione dalla gara per minime violazioni dei severissimi formalismi documentali.
Oggi, molte cose sono cambiate in un senso e nell’altro. Per un verso, l’elenco delle cause di
esclusione è divenuto tassativo e non possono dunque più essere previste - parafrasando le
ironie manzoniane - “altre et maggiori” cause di esclusione da parte delle stazioni appaltanti; le
quali, oltretutto, tolti i casi più gravi e marchiani, sono obbligate ad ammettere il concorrente al
soccorso istruttorio. Se questo è vero per errori od omissioni relative alla documentazione di
gara, è però anche vero che la situazione è invece divenuta molto più severa dal punto di vista
dei requisiti generali. Su tale fronte, l’aspetto di maggior nuova severità è forse rappresentato
proprio dal punto che è qui di nostro precipuo interesse.
Dispone infatti l’art. 80, comma 5, lett. a):
Le stazioni appaltanti escludono dalla partecipazione alla procedura d’appalto un operatore
economico in una delle seguenti situazioni, anche riferita a un suo subappaltatore nei casi di
cui all’articolo 105, comma 6 qualora:
a) la stazione appaltante possa dimostrare con qualunque mezzo adeguato la presenza di gravi
infrazioni debitamente accertate alle norme in materia di salute e sicurezza sul lavoro nonché
agli obblighi di cui all’articolo 30, comma 3 del presente codice;
I parametri interpretativi Insegnano gli ormai rari maestri dell’arte del ben legiferare che ogni norma dovrebbe
caratterizzarsi - tra le altre cose - per chiarezza e univocità di significato. Non vi è dubbio
che su tale secondo fronte la citata lett. a) dell’art. 80 pecchi come non mai, come sarà chiaro
evidenziando in grassetto tre suoi specifici punti:
“La stazione appaltante possa dimostrare con qualunque mezzo adeguato la presenza di
gravi infrazioni debitamente accertate alle norme in materia di salute e sicurezza sul lavoro
nonché agli obblighi di cui all’articolo 30, comma 3 del presente codice”.

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Appalti pubblici

Da un’attenta lettura dei passaggi evidenziati, si evince che le infrazioni in questione:


— devono essere gravi;
— possono essere dimostrate dalla stazione con qualunque mezzo adeguato;
— devono essere debitamente accertate.
In questa elencazione, abbiamo volutamente modificato l’ordine dei tre fattori per meglio
chiarire i punti di nostro interesse.
Notiamo dunque, in primo luogo, che le infrazioni devono essere gravi. Basterebbe citare
questo punto, per constatare che la norma in questione dota la stazione appaltante di un
enorme potere discrezionale. Nulla infatti si precisa circa la natura e l’entità delle infrazioni
idonee a comportare la - almeno potenzialmente - gravissima esclusione da una procedura di
gara.
Per altro verso, si pone il problema del mezzo con il quale l’infrazione è stata dimostrata. Per
solito, le stazioni appaltanti richiedono ai soggetti concorrenti di autocertificare le condanne
subite, in questa come in altre materie, riservandosi poi di sindacare la rilevanza della
violazione autocertificata. In virtù del residuo peso degli antichi criteri formalistici, accade
tuttora che un concorrente venga escluso per il fatto stesso di non aver autocertificato una
condanna, anche quando essa sia poi giudicata irrilevante ai fini dell’esclusione. Ma la più
recente giurisprudenza amministrativa sanziona senz’altro tale atteggiamento: si veda, sul
punto, Consiglio di Stato, sez. V, 30 dicembre 2019, n. 8906.
Resta, per contro, la citata possibilità di dimostrare l’avvenuta violazione con qualunque
mezzo adeguato. Esso consiste generalmente nella legittima ricerca di sentenze definitive
in materia, indipendentemente - come visto - dal fatto che la loro presenza sia stata auto-
certificata oppure no.
Da ultimo, le infrazioni in questione devono essere “debitamente accertate”. Non sfugga la
differenza tra dimostrazione e accertamento: la dimostrazione è figlia - come visto - di
un’autocertificazione o di altra fonte terza, come le sentenze definitive. Il debito accerta-
mento, invece, è la responsabilità che grava direttamente sulla Stazione appaltante, e che la
obbliga ad accertarsi che le infrazioni in questione - quale che sia il modo in cui se ne ha traccia -
siano state realmente commesse.
Di fatto, la differenza tra dimostrazione e debito accertamento non è però mai perfetta. A
livello pratico, visti gli spazi della presente trattazione, ci limitiamo a suggerire la consultazione
delle Linee Guida ANAC n. 6. Esse, pur se dedicate ai criteri di accertamento di altri tipi di
infrazione potenzialmente rilevante ai fini dell’esclusione dalla gara, contiene principî che sono
senz’altro applicabili anche al nostro caso.
Ulteriori profili Quanto detto nel presente capitolo vale, come visto, per le cause di esclusione che traggano la
di esclusione. Rinvio propria origine da violazione di norme sulla sicurezza in relazione a precedenti procedure di
gara. Vedremo nel prossimo capitolo che la sicurezza può fungere da causa di esclusione
anche in relazione a inadempimenti relativi alla gara in corso, quando in essa non sia stata
rispettata la previsione di costi minimi per la sicurezza.

La sicurezza come criterio di aggiudicazione

In generale Introducendo il precedente capitolo, abbiamo osservato che la recente legislazione in materia
di gare di appalto si caratterizza per un crescente rigore, nei confronti dei soggetti concorrenti,
in relazione all’inosservanza delle norme su salute e sicurezza dei lavoratori. Tale atteggia-
mento del legislatore conosce un suo perfetto simmetrico per quanto riguarda i criteri di
aggiudicazione, nel quadro dei quali la sicurezza si è conquistata un ruolo sempre più rilevante.
Pietra miliare in tal senso fu, a suo tempo, l’introduzione del concetto secondo i quali l’importo
a base di gara deve esplicitare gli oneri per la sicurezza, i quali - nel quadro dell’aggiudicazione
del prezzo più basso - non sono soggetti a ribasso d’asta. In altre parole non si poteva - e non si
può - “fare lo sconto” alla stazione appaltante sulle spese che si prevedono necessarie per il
rispetto delle norme relative a salute e sicurezza dei lavoratori.
La disciplina attuale Tale concetto si è progressivamente ampliato ed evoluto fino a raggiungere i tratti attuali,
delineati dall’art. 95, comma 10 del Codice Appalti.
Prima di addentrarci nel dettato di tale comma, ricordiamo che, in questi anni, l’aggiudicazione
col criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa si è progressivamente imposta
rispetto al più semplice criterio del prezzo più basso. La ripartizione d’uso dei due criteri è
dettata dai commi 3 e 4 del medesimo art. 95, ma ciò non è per noi di grande interesse. Il
legislatore ha infatti scelto di dettare i criteri di aggiudicazione legati alla sicurezza - per mezzo
del citato comma 10 - in maniera trasversale rispetto a prezzo più basso ed offerta economi-
camente più vantaggiosa, e dunque egualmente valida in relazione all’uno e all’altro criterio.
Riteniamo importante sottolineare che tale scelta obbedisce a concetti e sensibilità di ordine
quantomai generale. Sappiamo infatti che, mediante il criterio dell’offerta economicamente

ISL - I Corsi 4/2020 9


Modulo 2
Appalti pubblici

più vantaggiosa, il concorrente ha la possibilità di presentare in parallelo un’offerta economica


e un’offerta tecnica. Nella prima, il mero ribasso d’asta; nella seconda, una serie di parametri
realizzativi delle prestazioni oggetto dell’appalto, idonei ad aumentare il pregio delle presta-
zioni stesse. Tali parametri vengono scelti e suddivisi secondo le indicazioni dell’art. 95,
comma 6 - qualità, costi, efficienza energetica, rispetto dell’ambiente, organizzazione ed
esperienza, servizi post vendita e quant’altro - e a ciascuno di essi viene assegnato un
punteggio. Tali punteggi vengono quindi inseriti in un’apposita formula insieme con il prezzo
più basso, il quale però vi ha un’incidenza sempre minoritaria, affinché il criterio di aggiudi-
cazione non venga a somigliare troppo a quello del prezzo più basso. Attraverso tale formula si
giunge al punteggio finale di ciascuna offerta, e dunque all’individuazione del miglior
offerente.
I costi per la sicurezza Orbene, se tra i parametri realizzativi contenuti nell’art. 95, comma 6 figurassero anche i costi
della sicurezza, si giungerebbe a un risultato tanto aberrante, quanto contrario all’orienta-
mento inaugurato quando si decise che i costi della sicurezza non devono essere soggetti a
ribasso d’asta.
Certo, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa nasce proprio per consentire ai
concorrenti di dimostrare che il minor ribasso d’asta è figlio di una maggior qualità dell’opera;
e, astrattamente, si sarebbe ben potuto pensare di estendere tale ragionamento ai costi per la
sicurezza, trasformandoli in vero e proprio criterio di aggiudicazione ex art. 95, comma 6,
ferma restando ovviamente la non derogabilità al ribasso rispetto ai costi previsti dalla stazione
appaltante.
Si sarebbe trattato, però, di un ragionamento molto pericoloso. In una materia così delicata e
complessa, l’inclusione di una qualsiasi forma di mercanteggiamento - pur se protetto da
minimi inderogabili - avrebbe di fatto consentito di sindacare la maggiore o minore importanza
di questa o quella norma relativa a salute e sicurezza dei lavoratori, rappresentando una fin
troppo facile tentazione di aggirare l’inderogabilità dei minimi.
Molto saggiamente, dunque, il legislatore ha riservato alla stazione appaltante la possibilità di
valutare tutto ciò al di fuori dei punteggi di gara. Dispone infatti il già menzionato art. 95,
comma 10:
Nell’offerta economica l’operatore deve indicare i propri costi della manodopera e gli oneri
aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui
luoghi di lavoro ad esclusione delle forniture senza posa in opera, dei servizi di natura
intellettuale e degli affidamenti ai sensi dell’articolo 36, comma 2, lettera a). Le stazioni
appaltanti, relativamente ai costi della manodopera, prima dell’aggiudicazione procedono a
verificare il rispetto di quanto previsto all’articolo 97, comma 5, lettera d).
In questa maniera, la stazione appaltante ha la possibilità di esaminare i costi per la sicurezza
denunciati dal concorrente, senza che essi costituiscano criterio di aggiudicazione. Come
anticipato in chiusura del capitolo precedente, siamo ora entrati nel campo delle cause di
esclusione - sempre relative alla sicurezza - che fanno riferimento non a quanto avvenuto
precedentemente a una determinata gara di appalto, bensì a ragionamenti sulla sicurezza che
riguardano la gara medesima.
Tutto ciò introduce un severissimo vaglio che, come vedremo nel prossimo paragrafo,
raggiunge il proprio apice nel caso delle offerte anormalmente basse.
Le offerte anormalmente Da sempre, le offerte anormalmente basse - spesso dette in gergo semplicemente “offerte
basse anomale” - rappresentano una delle questioni più spinose delle procedure di aggiudicazione
delle gare d’appalto. Attraverso tale giudizio di anomalia si mira infatti a evitare il pericoloso
fenomeno delle offerte sottocosto, le quali rendono in generale probabile che non si giunga a
una regolare ultimazione dei lavori e - per ciò che qui ci riguarda - rendono vivo il sospetto che si
sia limato su qualche costo essenziale, tra cui ovviamente i costi per la sicurezza.
Simili considerazioni devono però essere lette alla luce del fatto che la c.d. “soglia di anomalia” -
vale a dire il valore al di sotto del quale le offerte si considerano anormalmente basse - sia
determinata con un criterio non assoluto (percentuale sull’importo a base d’asta, o altro), bensì
relativo. Ai sensi infatti dell’art. 97 del Codice dei contratti pubblici, si tratta infatti di una
complicatissima media modificata delle offerte presentate, della cui cervellotica complessità
risparmiamo al lettore una nostra descrizione che sarebbe comunque inadeguata, anche perché
l’art. 97 stesso prevede una pluralità di casi, secondo che si tratti di prezzo più basso od offerta
economicamente vantaggiosa, nonché in base al numero di offerte presentate e a tutta una
serie di altri minuziosi sottocasi ...
Conviene dunque saltare direttamente a ciò che accade quando un’offerta viene catalogata
come anormalmente bassa. In questo caso, vengono richiesti al concorrente i chiarimenti di
rito previsti dall’art. 97, comma 1. Esaurita l’istruttoria relativa a tali chiarimenti, ai sensi del
comma 5 del medesimo articolo l’offerta anormalmente bassa viene esclusa “solo se la prova
fornita non giustifica sufficientemente il basso livello di prezzi o di costi proposti, tenendo

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Modulo 2
Appalti pubblici

conto degli elementi di cui al comma 4 o se ha accertato, con le modalità di cui al primo periodo,
che l’offerta è anormalmente bassa in quanto:
a) non rispetta gli obblighi di cui all’articolo 30, comma 3;
b) non rispetta gli obblighi di cui all’articolo 105;
c) sono incongrui gli oneri aziendali della sicurezza di cui all’articolo 95, comma 10, rispetto
all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi e delle forniture;
d) il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di
cui all’articolo 23, comma 16.
Come si vede, il mancato rispetto degli oneri della sicurezza è tra i parametri qualificati che, in
caso di offerta anormalmente bassa, possono essere causa di esclusione. Ciò risulta dalla
lettera c), che dunque in questa sede avrebbe potuto essere l’unica citata. Abbiamo invece
preferito riprodurre l’intera elencazione onde anticipare al lettore la visione della lettera b), che
diviene per noi fondamentale nel prossimo paragrafo.
Gli obblighi relativi Chiudendo il paragrafo precedente, abbiamo già rilevato come l’art. 105 del Codice Appalti
al subappalto configuri particolari doveri relativi alla sicurezza nei casi di subappalto. Più precisamente, tali
obblighi discendono dal comma 14 di tale articolo, il quale dispone:
L’affidatario deve praticare, per le prestazioni affidate in subappalto, gli stessi prezzi unitari
risultanti dall’aggiudicazione, con ribasso non superiore al venti per cento, nel rispetto degli
standard qualitativi e prestazionali previsti nel contratto di appalto. L’affidatario corrisponde i
costi della sicurezza e della manodopera, relativi alle prestazioni affidate in subappalto, alle
imprese subappaltatrici senza alcun ribasso; la stazione appaltante, sentito il direttore dei
lavori, il coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione, ovvero il direttore dell’esecuzione,
provvede alla verifica dell’effettiva applicazione della presente disposizione. L’affidatario è
solidalmente responsabile con il subappaltatore degli adempimenti, da parte di questo ultimo,
degli obblighi di sicurezza previsti dalla normativa vigente.
Com’è fin troppo facile notare, si tratta di norme miranti a far sì che il subappaltatore usufruisca
delle medesime tutele previste dall’appaltatore, senza che questi - come tristemente spesso
accade - pratichi in sede di subappalto condizioni a dir poco vessatorie.
Per quanto più strettamente riguarda la sicurezza, viene “ribaltata” in favore la clausola di non
ribassabilità dei costi relativi alla sicurezza. Tale concetto, nato quando venne introdotta la
stessa regola relativamente al ribasso in gara, si può ora ritenere esteso a quanto abbiamo
incidentalmente notato nel capitolo precedente a proposito del vaglio delle offerte anomale. In
altre parole, in sede di subappalto non è possibile alcuna variazione dei costi per la sicurezza
rispetto a quanto esplicitato dall’aggiudicatario in sede di gara.
In questo senso, gli obblighi relativi al subappalto rappresentano una vera e propria appendice
dell’aggiudicazione, da cui l’inclusione di tale argomento, da parte nostra, nel presente
capitolo.

Le norme sulla sicurezza in relazione allE garanzie da parte dell’aggiudicatario

In generale Come ben sa chi partecipa regolarmente a gare di appalto, punto molto importante della
partecipazione stessa è la costituzione delle prescritte garanzie, che sono per la precisione
due ben distinte tra loro:
— una garanzia a tutela della serietà dell’offerta (c.d. “cauzione provvisoria”), che deve essere
costituita da ciascun concorrente;
— una garanzia a tutela della buona esecuzione dei lavori (c.d. “cauzione definitiva”).
Le due definizioni che abbiamo riportato tra parentesi e tra virgolette non sono del tutto esatte,
ma abbiamo accettato di utilizzarle in ossequio alla terminologia comune, rimandando su tale
punto ai chiarimenti che offriremo nel paragrafo dedicato alla cauzione definitiva.
Per il momento, ricordiamo che nel primo caso la garanzia ha come importo il due percento
dell’importo a base di gara, mentre nel secondo caso l’importo è del dieci percento dell’im-
porto di aggiudicazione (vale a dire dell’importo del contratto sottoscritto con l’aggiudicatario).
Per quanto riguarda la cauzione provvisoria, è proprio su questo punto che possono agire le
norme sulla sicurezza, secondo un meccanismo incentivante che analizzeremo nel prossimo
paragrafo.
La cauzione provvisoria L’art. 93 del Codice dei contratti pubblici, nel disciplinare la cauzione a garanzia della serietà
dell’offerta, dedica un lunghissimo comma 7 a tutti i casi nei quali l’importo della cauzione
stessa può essere inferiore al tradizionale due percento dell’importo a base di gara.
Non vi è dubbio che tale comma rappresenti uno dei casi in cui il legislatore dà il meglio di se
stesso in fatto di confusione espositiva; confusione che, del resto, è in questo caso figlia
anche di una stratificazione normativa che in questi anni ha moltiplicato a dismisura i casi di
riduzione dell’importo della cauzione provvisoria, il più antico dei quali - per la cronaca - è il
possesso delle certificazioni del Sistema Qualità ISO9000.

ISL - I Corsi 4/2020 11


Modulo 2
Appalti pubblici

In tale stratificazione il legislatore non si è punto degnato di mettere ordine, come ben traspare
da una lettura “tutto d’un fiato” del comma 7:
L’importo della garanzia, e del suo eventuale rinnovo, è ridotto del 50 per cento per gli operatori
economici ai quali venga rilasciata, da organismi accreditati, ai sensi delle norme europee della
serie UNI CEI EN 45000 e della serie UNI CEI EN ISO/IEC 17000, la certificazione del sistema di
qualità conforme alle norme europee della serie UNI CEI ISO9000. Si applica la riduzione del 50
per cento, non cumulabile con quella di cui al primo periodo, anche nei confronti delle
microimprese, piccole e medie imprese e dei raggruppamenti di operatori economici o
consorzi ordinari costituiti esclusivamente da microimprese, piccole e medie imprese. Nei
contratti relativi a lavori, servizi o forniture, l’importo della garanzia e del suo eventuale rinnovo
è ridotto del 30 per cento, anche cumulabile con la riduzione di cui al primo periodo, per gli
operatori economici in possesso di registrazione al sistema comunitario di ecogestione e audit
(EMAS), ai sensi del regolamento (CE) n. 1221/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 25 novembre 2009, o del 20 per cento per gli operatori in possesso di certificazione
ambientale ai sensi della norma UNI ENISO14001. Nei contratti relativi a servizi o forniture,
l’importo della garanzia e del suo eventuale rinnovo è ridotto del 20 percento, anche
cumulabile con la riduzione di cui ai periodi primo e secondo, per gli operatori economici in
possesso, in relazione ai beni o servizi che costituiscano almeno il 50 per cento del valore dei
beni e servizi oggetto del contratto stesso, del marchio di qualità ecologica dell’Unione
europea (Ecolabel UE) ai sensi del regolamento (CE) n. 66/2010 del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 25 novembre 2009. Nei contratti relativi a lavori, servizi o forniture, l’importo
della garanzia e del suo eventuale rinnovo è ridotto del 15 per cento, anche cumulabile con la
riduzione di cui ai periodi primo, secondo, terzo e quarto per gli operatori economici che
sviluppano un inventario di gas ad effetto serra ai sensi della norma UNI EN ISO 14064-1 o
un’impronta climatica (carbon footprint) di prodotto ai sensi della norma UNI ISO/TS 14067.
Per fruire delle riduzioni di cui al presente comma, l’operatore economico segnala, in sede di
offerta, il possesso dei relativi requisiti e lo documenta nei modi prescritti dalle norme vigenti.
Nei contratti di servizi e forniture, l’importo della garanzia e del suo eventuale rinnovo è ridotto
del 30 per cento, non cumulabile con le riduzioni di cui ai periodi precedenti, per gli operatori
economici in possesso del rating di legalità e rating di impresa o della attestazione del modello
organizzativo, ai sensi del decreto legislativo n. 231/2001 o di certificazione social accounta-
bility 8000, o di certificazione del sistema di gestione a tutela della sicurezza e della salute dei
lavoratori, o di certificazione OHSAS 18001, o di certificazione UNI CEI EN ISO 50001
riguardante il sistema di gestione dell’energia o UNI CEI 11352 riguardante la certificazione
di operatività in qualità di ESC (Energy Service Company) per l’offerta qualitativa dei servizi
energetici e per gli operatori economici in possesso della certificazione ISO 27001 riguardante
il sistema di gestione della sicurezza delle informazioni. In caso di cumulo delle riduzioni, la
riduzione successiva deve essere calcolata sull’importo che risulta dalla riduzione
precedente.
Ci auguriamo che una simile lettura, pur se in sé così ... “disorientante”, abbia potuto ricordare
al lettore qualche importante caso di riduzione di importo della cauzione definitiva anche al di
fuori della nostra materia. Per quel che riguarda la sicurezza, estrapolando e riordinando il
passaggio di nostro interesse, notiamo che:
— la riduzione riguarda i contratti di servizi e forniture (non, quindi, i contratti di lavori);
— l’importo della cauzione può essere ridotto del 30 percento;
— tale beneficio anche per l’eventuale rinnovo della cauzione, richiesto quando l’aggiudica-
zione tardi oltre il termine di validità della cauzione stessa (il quale, lo ricordiamo, deve essere
di 180 giorni salvo diverse indicazioni da parte della Stazione Appaltante);
— la riduzione in questione non è cumulabile. In altre parole, se si è già usufruito di una
riduzione in virtù di uno dei casi che, nel comma 7, compaiono prima della sicurezza, non è
possibile fare luogo a un’ulteriore riduzione del 30 percento.
Notiamo attentamente ora, che tale riduzione è prevista per i concorrenti che siano in
possesso di una delle seguenti attestazioni:
— rating di legalità e rating di impresa o della attestazione del modello organizzativo, ai sensi
del decreto legislativo n. 231/2001;
— certificazione social accountability 8000;
— certificazione del sistema di gestione a tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori;
— certificazione OHSAS 18001, certificazione ISO 27001 riguardante il sistema di gestione
della sicurezza delle informazioni.
Ci siamo naturalmente limitati, a questo punto, ai casi aventi più o meno stretta attinenza con
salute e sicurezza dei lavoratori.
La garanzia definitiva Nel caso della garanzia definitiva, il Codice dei contratti pubblici - che la disciplina nell’art. 103 -
non prevede meccanismi di riduzione dell’importo. Esso dunque resta parametrato al

12 ISL - I Corsi 4/2020


Modulo 2
Appalti pubblici

tradizionale dieci percento dell’importo contrattuale, salvi casi di importi particolari o partico-
lare oggetto dell’appalto, che esulano naturalmente dalla presente trattazione.
Attenzione, però. Tutto ciò non significa che il legislatore non abbia dedicato particolare
attenzione a salute e sicurezza dei lavoratori. Tale attenzione traspare da una particolare
previsione del comma 2 del medesimo art. 103, la quale recita:
“Le stazioni appaltanti [...] hanno il diritto di valersi della cauzione per provvedere al paga-
mento di quanto dovuto dall’esecutore per le inadempienze derivanti dalla inosservanza [...]
delle leggi e dei regolamenti sulla tutela, protezione, assicurazione, assistenza e sicurezza
fisica dei lavoratori comunque presenti in cantiere o nei luoghi dove viene prestato il servizio
nei casi di appalti di servizi. [...].
Le stazioni appaltanti possono incamerare la garanzia per provvedere al pagamento di quanto
dovuto dal soggetto aggiudicatario per le inadempienze derivanti dalla inosservanza [...] delle
leggi e dei regolamenti sulla tutela, protezione, assicurazione, assistenza e sicurezza fisica dei
lavoratori addetti all’esecuzione dell’appalto”.
Leggendo un simile passaggio, il lettore avrà avuto l’impressione di vederci doppio. Vor-
remmo a questo punto dilungarci sulla critica di una tecnica legislativa esecrabile; ma conviene
invece notare che dietro tale penosa ripetitività formale si celano in realtà due diversi modi di
procedere, relativi - per quel che qui ci interessa - alla medesima (o quasi) circostanza.
Tale circostanza consiste, come si vede, nella presenza di inadempienze da parte dell’aggiu-
dicatario in relazione a “tutela, protezione, assicurazione, assistenza e sicurezza fisica dei
lavoratori”. Essa viene contestualizzata, nei due paragrafi citati, in due modi leggermente
diversi; ma su questo torneremo più tardi. Ora, conviene notare la già accennata differenza
che corre tra i due paragrafi stessi in relazione al modus procedendi:
— nel primo caso, le stazioni appaltanti possono “valersi della cauzione”;
— nel secondo caso, esse possono “incamerare la garanzia”.
A tacere di altri più sottili ragionamenti che tedierebbero sterilmente il lettore, riteniamo che
tale distinzione intenda essere relativa soltanto alle diverse forme nelle quali - ai sensi dei
commi 2 e 3 dell’art. 93, relativi alla cauzione provvisoria ma espressamente richiamati dal
medesimo art. 103 - la cauzione definitiva può essere costituita:
— ai sensi del comma 2: in contanti, con bonifico, in assegni circolari o in titoli del debito
pubblico;
— ai sensi del comma 3: mediante fideiussione bancaria o assicurativa.
Dobbiamo, a questo punto, dar conto di una storica confusione terminologica. A rigore di
termine, si dovrebbe infatti parlare semplicemente di “garanzia” nella generalità dei casi; indi
specificare se si tratti di “cauzione a garanzia” (ai sensi del comma 2) oppure di “garanzia
fideiussoria” (ai sensi del comma 3). Di fatto, però, tali termini vengono usati spesso in
maniera intercambiabile: noi stessi, poco fa, abbiamo gergalmente parlato di cauzione
provvisoria e cauzione definitiva rimandando proprio a questa sede per i relativi chiarimenti.
Orbene, a questo punto i termini devono essere utilizzati in maniera rigorosa, e ciò ci serve per
spiegare la differenza tra i due casi descritti:
— se la garanzia è costituita mediante cauzione, si parla di utilizzo;
— se la garanzia è costituita mediante fideiussione, si parla di incameramento.
Le difficoltà, però, non finiscono qui. Nel primo caso, si parla infatti di “lavoratori comunque
presenti in cantiere o nei luoghi dove viene prestato il servizio nei casi di appalti di servizi”. Nel
secondo, si parla invece soltanto di “lavoratori addetti all’esecuzione dell’appalto”.
Riteniamo che su questo punto si debba supplire in via analogica ai disastri espositivi del
legislatore, facendo sì che la garanzia operi sempre a tutela dei lavoratori presenti in cantiere a
qualsivoglia titolo. Le varie modalità di costituzione della garanzia stessa devono infatti per loro
natura essere caratterizzate da equivalenza funzionale perfetta, e non avrebbe quindi senso
che vi fossero distinzioni di questo tipo.

Le altre disposizioni

In generale
Riuniamo nel presente capitolo le altre disposizioni che il Codice dei contratti pubblici dedica, a
vario titolo, alla materia della sicurezza dei lavoratori. Esse si caratterizzano di volta in volta per
la previsione di particolari incentivi, piuttosto che per particolari procedure o la presenza di
particolari soggetti.

Incentivi per funzioni tecniche

Art. 113 Codice L’art. 113 del Codice dei contratti pubblici contiene una disposizione rivolta alle Stazioni
dei contratti pubblici appaltanti. Dispone, in particolare, il primo comma di tale articolo:

ISL - I Corsi 4/2020 13


Modulo 2
Appalti pubblici

Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori ovvero al direttore dell’esecuzione,
alla vigilanza, ai collaudi tecnici e amministrativi ovvero alle verifiche di conformità, al collaudo
statico, agli studi e alle ricerche connessi, alla progettazione dei piani di sicurezza e di
coordinamento e al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione quando previsti ai
sensi del decreto legislativo 9 aprile 2008 n. 81, alle prestazioni professionali e specialistiche
necessari per la redazione di un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio fanno carico agli
stanziamenti previsti per i singoli appalti di lavori, servizi e forniture negli stati di previsione
della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.
Si tratta, come si vede, di una sorta di canale finanziario privilegiato relativo ai costi per la
sicurezza. Disposizione assolutamente coerente con la filosofia in virtù della quale gli oneri
della sicurezza, finanziati proprio attraverso tale canale, non sono soggetti a ribasso.
Trattandosi di norma destinata alle Stazioni appaltanti, non sono necessarie in questa sede
ulteriori precisazioni.

Lavori di interesse storico

Art. 148, comma 1 Codice I lavori concernenti beni mobili, superfici decorate di beni architettonici e materiali storicizzati
dei contratti pubblici di beni immobili di interesse storico artistico o archeologico, gli scavi archeologici, anche
subacquei, nonché quelli relativi a ville, parchi e giardini di cui all’articolo 10, comma 4, lettera f)
del codice dei beni culturali e del paesaggio, non sono affidati congiuntamente a lavori
afferenti ad altre categorie di opere generali e speciali, salvo che motivate ed eccezionali
esigenze di coordinamento dei lavori, accertate dal responsabile del procedimento e comun-
que non attinenti la sicurezza dei luoghi di lavoro di cui al decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81,
non rendano necessario l’affidamento congiunto. È fatto salvo quanto previsto all’articolo 146
sul possesso dei requisiti di qualificazione stabiliti nel presente capo.
In questo caso, le esigenze relative a salute e sicurezza dei lavoratori fungono da argine
rispetto all’applicabilità di particolari procedure di gara. Più esattamente, si tratta della
possibilità di trattare gli appalti relativi a beni storico-architettonici non come contratti a sé
stanti, bensì come categoria associata ad altre categorie di lavorazione. Tale opzione obbedi-
sce alla necessità di mantenere un buon coordinamento relativo alla sicurezza, nei frequenti
casi in cui vi siano da effettuare, nel medesimo contesto, lavori afferenti ad altre categorie.
Condizioni La riunione delle categorie è consentita allorquando sussistano “gravi e motivate ed ecce-
zionali esigenze di coordinamento dei lavori, accertate dal responsabile del procedimento”.
Attenzione, però. Tali esigenze non devono riguardare le disposizioni del TUSL. Queste ultime
sono dunque, per l’ennesima volta, collocate super partes, e rese dunque insensibili a ogni
accidente di gara. Esse devono essere tutelate sempre e comunque, tanto dal punto di vista
finanziario quanto dal punto di vista operativo, nella maniera più ampia e severa possibile.
Gara di appalto unica Conviene a questo punto notare che cosa accada allorquando i lavori in questione vengano
riuniti nella medesima gara di appalto con altre categorie di lavorazione.
Sarà a tale scopo opportuno ricordare che i lavori cui si applica il comma citato corrispondono
quasi esattamente alla categoria SOA OS2-B, che per l’appunto comprende i lavori inerenti a
“superfici decorate di beni immobili del patrimonio culturale e beni culturali mobili di interesse
storico, artistico, archeologico ed etnoantropologico”. Tale categoria appartiene al novero
delle categorie altamente specializzate, le quali sono - come si suol dire - “a qualificazione
obbligatoria” e pertanto non subappaltabili. Quando dunque si ha a che fare con un bando di
gara che comprenda tale categoria, il soggetto concorrente deve obbligatoriamente essere in
possesso dell’iscrizione SOA di opportuno importo in relazione alla categoria OS2-B. Vista la
natura per l’appunto altamente specializzata di tali lavori, sarà in pratica sempre necessario
costituire un’Associazione Temporanea di Imprese comprendente una ditta in possesso di
tale iscrizione.
Proprio per evitare un simile iter - che spesso ha luogo all’insegna di associazioni tra imprese
troppo diverse tra loro - si è previsto il tendenziale affidamento separato dei lavori della
categoria OS2-B, con le eccezioni e le controeccezioni che abbiamo appena esaminato.

Appalti strumentali

Art. 157 Codice 1. Gli incarichi di progettazione relativi ai lavori che non rientrano tra quelli di cui al comma 2,
dei contratti pubblici primo periodo, dell’articolo 23 nonché di coordinamento della sicurezza in fase di progetta-
zione, di direzione dei lavori, di direzione dell’esecuzione, di coordinamento della sicurezza in
fase di esecuzione e di collaudo di importo pari o superiore alle soglie di cui all’articolo 35, sono
affidati secondo le modalità di cui alla Parte II, Titolo I, II, III e IV del presente codice. Nel caso in
cui il valore delle attività di progettazione, coordinamento della sicurezza in fase di progetta-
zione, di direzione dei lavori, di direzione dell’esecuzione, e coordinamento della sicurezza in

14 ISL - I Corsi 4/2020


Modulo 2
Appalti pubblici

fase di esecuzione sia pari o superiore complessivamente la soglia di cui all’articolo 35,
l’affidamento diretto della direzione dei lavori e coordinamento della sicurezza in fase di
esecuzione al progettista è consentito soltanto per particolari e motivate ragioni e ove
espressamente previsto dal bando di gara della progettazione.
2. Gli incarichi di progettazione, di coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, di
direzione dei lavori, di direzione dell’esecuzione, di coordinamento della sicurezza in fase di
esecuzione e di collaudo di importo pari o superiore a 40.000 e inferiore a 100.000 euro
possono essere affidati dalle stazioni appaltanti a cura del responsabile del procedimento, nel
rispetto dei principi di non discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità e traspa-
renza, e secondo la procedura prevista dall’articolo 36, comma 2, lettera b); l’invito è rivolto ad
almeno cinque soggetti, se sussistono in tale numero aspiranti idonei nel rispetto del criterio di
rotazione degli inviti. Gli incarichi di importo pari o superiore a 100.000 euro sono affidati
secondo le modalità di cui alla Parte II, Titoli III e IV del presente codice.
3. È vietato l’affidamento di attività di progettazione, direzione lavori, di direzione dell’esecu-
zione, coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, coordinamento della sicurezza
in fase di esecuzione, collaudo, indagine e attività di supporto per mezzo di contratti a tempo
determinato o altre procedure diverse da quelle previste dal presente codice.
Coordinamento Si parla, di come si vede, di gare che mirano ad affidare non un lavoro, bensì gli incarichi interni
della sicurezza alla stazione appaltante relativi alla gestione dell’appalto, donde la nostra definizione di
“appalti strumentali”. Per quanto qui ci riguarda, si tratta di coordinamento della sicurezza
in fase di progettazione e coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione; in altre parole,
delle figure rispettivamente definite dalle lett. e) e f), art. 89, TUSL, che devono essere
designate dal committente (o dal responsabile dei lavori) rispettivamente ai sensi dei commi 3
e 4 dell’art. 90, TUSL, nei casi ivi previsti.
È ancora il TUSL a definire, per mezzo dell’art. 98, i requisiti del coordinatore per la progetta-
zione e del coordinatore per l’esecuzione. Si tratta comunque in generale di liberi professioni-
sti, ai quali dunque gli incarichi in questione devono essere affidati, in linea di principio, per
mezzo di idonea gara.
Orbene, le citate disposizioni dell’art. 157 del Codice dei contratti pubblici consentono
snellimenti in materia che, in base alle soglie di importo nonché alle particolari ragioni ivi
esposte, possono giungere sino all’affidamento diretto. Si tratta, in altre parole, della speci-
ficazione di quanto già commentato parlando dell’art. 31, comma 8.
Poiché sono le Stazioni appaltanti a dover correttamente applicare tale norma, non riteniamo
necessario addentrarci nei relativi dettagli. Raccomandiamo però una puntuale consultazione
della norma stessa ai liberi professionisti interessati ad ottenere l’affidamento degli incarichi in
questione.
Per altro verso, come già detto a proposito dell’art. 31, comma 8, si ponga la massima
attenzione alle Linee Guida ANAC n. 1 del 14 settembre 2016.

ISL - I Corsi 4/2020 15


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