LA CONFERENZA DI SERVIZI NELLA LEGGE 241/1990

Giovanni Fantini, Direzione Generale Arpa Emilia-Romagna

PREMESSA
Nell’ambito dell’esercizio delle funzioni di supporto tecnico alla Regione e agli Enti
Locali, le Agenzie Ambientali si trovano ad intervenire, con sempre maggiore
frequenza, in Conferenze di Servizi indette dalle Amministrazioni interessate al fine di
espletare un’istruttoria congiunta di procedimenti che si dovranno concludere con il
rilascio di autorizzazioni o atti di assenso ambientali variamente denominati.
L’istituto della Conferenza di Servizi, da un lato, rappresenta pertanto un evidente
strumento di semplificazione e concentrazione amministrativa in quanto impone agli
Enti coinvolti di lavorare contestualmente in un unico luogo istituzionale evitando loro
di pronunciarsi separatamente; d’altro lato impone tuttavia, nella prassi operativa delle
amministrazioni interessate, una particolare attenzione a complessi aspetti organizzativi
e giuridico-formali (quali ad esempio i presupposti e le modalità di convocazione delle
riunioni, i criteri per la formazione delle decisioni all’interno delle Conferenze,
l’individuazione dei funzionari delegati a rappresentare gli enti coinvolti, la redazione
ed il valore legale del verbale conclusivo, etc.).
Quale contributo al Seminario si propongono di seguito alcune sintetiche considerazioni
sugli aspetti sostanziali e procedurali delle differenti tipologie di Conferenze
disciplinate dalla legge n. 241/1990.
Vengono infine richiamate due recenti ed interessanti Sentenze della Giurisprudenza
amministrativa relative a casi di Conferenze di Servizi nel settore ambientale.

LA DISCIPLINA DELLA CONFERENZA DI SERVIZI

La Conferenza di Servizi trova oggi la sua disciplina generale negli articoli da 14 a 14
quater della legge 7 agosto 1990 n. 241, come da ultimo modificata sul punto dalla
legge 24 novembre 2000 n. 340 (legge annuale di semplificazione per l’anno 2000).1.

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Probabilmente una delle disposizioni più interessanti introdotte dalla legge 15 marzo 1997 n. 59 (c.d.
Bassanini uno) è quella che tende a costituire una sorta di presidio permanente sullo stato d’attuazione
delle riforme in atto, impegnando il governo a presentare ogni anno un disegno di legge per la

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La nuova disciplina tra l’altro, anche attraverso l’esplicita abrogazione di parte della
normativa concorrente, ambisce a ricostruire in maniera sistematica i principi generali
dell’istituto in questione.
In merito alla Conferenza di Servizi è bene rammentare come la dottrina2 abbia
individuato nella fattispecie generale prevista dall’art. 14 e segg. della L. 241/1990 due
distinte tipologie : la conferenza istruttoria (o preparatoria) e la conferenza decisoria.

La Conferenza istruttoria
La Conferenza istruttoria è convocata dall’Amministrazione procedente con lo scopo di
esaminare gli interessi pubblici sottesi ad una determinata procedura, acquisendo
elementi conoscitivi direttamente dalle Amministrazioni coinvolte. Si tratta pertanto,
chiaramente, di un istituto dal quale non scaturiscano direttamente elementi costitutivi,
modificativi o estintivi di situazioni giuridiche preesistenti, rappresentando infatti
esclusivamente una misura di coordinamento, strumentale alle fasi successive del
procedimento.
La legge di semplificazione per l’anno 2000, valutando evidentemente in maniera
positiva l’utilizzo da parte degli enti locali di procedure di negoziazione informale, che

delegificazione delle norme e la semplificazione dei procedimenti amministrativi. Sul tema delle leggi
annuali di semplificazione si segnala il contributo di L. Carbone pubblicato in La Semplificazione
Amministrativa (a cura di L. Vandelli e G. Gardini), Quaderni della Spisa, Ed. Maggioli, 1999.
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Sul tema della Conferenza dei Servizi la produzione scientifica è estremamente ampia e pertanto risulta
difficile ricostruirne una sia pur sintetica bibliografia, tuttavia si possono segnalare i seguenti titoli: per un
inquadramento istituzionale dell’argomento vedasi G. Morbidelli, La Conferenza di Servizi (istruttoria e
decisoria), in Diritto Amministrativo (Aa.Vv) Ed. Monduzzi, Bologna, 1998; P. Forte, La Conferenza di
Servizi, Ed. Cedam, Padova, 2000; altri interventi sono quelli di F.G. Scoca, Analisi giuridica della
Conferenza di Servizi, in Diritto Amministrativo n. 2/99, di G. Gardini, La Conferenza di Servizi: natura
e scopi. L’evoluzione dell’istituto dalla legge 241/90 al regolamento sullo sportello unico, in Le
istituzioni del federalismo n. 6/99 e di F. De Fanti, La Conferenza di Servizi, in L’amministrazione
italiana, nn. 2 e 3/99. Sugli aspetti più strettamente ambientali vedasi il recente lavoro di M. Brocca,
Conferenza di servizi e tutela dell'ambiente tra esigenze di celerità e adeguata ponderazione, in Rivista
giuridica dell' ambiente, 2003, fasc. 2 (aprile). Sulle modifiche introdotte a suo tempo alla Conferenza di
Servizi dalla Legge n. 127/97 si segnala infine l’interessante contributo di G. Cugurra, La Semplificazione
del procedimento amministrativo nell’art. 17 della L. 15 maggio 1997 n. 127, in Diritto Amministrativo,
1998, fasc. 3-4.

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consentano per così dire di “mettere i problemi sul tavolo”, nulla ha innovato in materia
di Conferenza istruttoria ed infatti l’art. 9 della L. 340/2000 riprende integralmente la
precedente formulazione dell’art. 14, comma 1 della L. 241/1990.
La Conferenza decisoria
Profonde modificazioni sono state apportate invece dalla L. 340/2000 alla c.d.
Conferenza decisoria, indetta per acquisire intese, concerti, nullaosta o assensi
comunque denominati da parte di altre pubbliche amministrazioni.
Il carattere “decisorio” della Conferenza risiede, pertanto, proprio nella circostanza che
le determinazioni assunte in maniera concentrata in tale sede sostituiscono, con piena
efficacia giuridica, tutti gli atti prodromici al provvedimento finale, che altrimenti
dovrebbero essere raccolti in maniera spesso sequenziale da parte dell’Amministrazione
procedente.
Una prima modificazione significativa alla disciplina della Conferenza decisoria è
quella relativa ai presupposti per la sua convocazione.
Mentre infatti il vecchio art. 14, comma 2 della L. 241/1990 prevedeva che la
Conferenza fosse meramente facoltativa, ora invece il testo dell’art. 14, novellato dalla
L. 340/2000, rende tale istituto obbligatorio tutte le volte in cui l’Amministrazione
procedente non ottenga, entro quindici giorni dall’inizio del procedimento, gli atti di
assenso formalmente richiesti agli altri organismi pubblici coinvolti.
La nuova Conferenza di “consulenza”
Proseguendo nell’esame delle disposizioni introdotte dalla L. 340/2000 si deve
necessariamente notare il particolare rilievo innovativo che assume il nuovo art. 14 bis
della L. 241.
Tale norma, infatti, fa ora riferimento alla possibilità che la Conferenza di servizi, su
istanza del privato interessato che ne sopporterà i relativi oneri, sia chiamata a
pronunciarsi, entro trenta giorni, su progetti preliminari di particolare complessità, al
fine di verificare in via preventiva quali siano le condizioni per ottenere i necessari atti
di consenso.
Con la Conferenza sui progetti preliminari si potrebbe pertanto configurare per le
pubbliche amministrazioni un ruolo di potenziale “consulente istituzionale” per le
imprese, che soltanto la normativa sullo Sportello Unico aveva fino ad ora in qualche
modo delineato.

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La decisione “a maggioranza”
Passando a commentare gli aspetti più strettamente procedurali si deve rilevare come
l’art. 11 della legge di semplificazione 2000, modificando l’art. 14 ter della L. 241/90,
disponga che “la Conferenza di servizi assume le determinazione relative
all’organizzazione dei propri lavori a maggioranza dei presenti”.
L’utilizzo di questa locuzione deve far ritenere che la Conferenza di servizi dopo la
novella apportata della L. 340/2000, pur non assumendo le sembianze di un vero e
proprio organo collegiale della Pubblica Amministrazione, veda sensibilmente rafforzati
i propri poteri decisori; e pertanto, attraverso un’interpretazione estensiva del dato
letterale della norma, si dovrebbe ora ritenere che anche la decisione conclusiva si vada
a formare sulla base di principi maggioritari e non più all’unanimità.
A conforto di questa tesi si possono tra l’altro portare le importanti le modifiche
introdotte dalla L. 340/2000 in materia di dissensi espressi in sede di Conferenza di
servizi.
Nell’ottica di un marcato rafforzamento dei poteri decisori della Conferenza può infatti
essere interpretato il nuovo articolo 14 quater comma 2, ai sensi del quale, se una o più
amministrazioni hanno espresso il proprio dissenso sulla proposta dell’Amministrazione
procedente, quest’ultima può assumere comunque la determinazione di conclusione del
procedimento sulla base della maggioranza delle posizioni espresse nell’ambito della
conferenza stessa. La determinazione dell’amministrazione procedente è
immediatamente esecutiva.
Tuttavia, in forza del nuovo articolo 14 quater comma 3, se il dissenso è espresso da
un’amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del
patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute, tale dissenso può essere superato
solamente con una decisione del Consiglio dei Ministri, ove l’amministrazione
dissenziente sia un’amministrazione statale, oppure agli organi esecutivi degli enti
territoriali negli altri casi.
E’ interessante comunque sottolineare come parte della dottrina abbia evidenziato che il
dissenso espresso in Conferenza da un organismo preposto alla cura di un interesse a
tutela rafforzata (ad esempio VV.FF., Arpa, Ausl, etc.) possa essere superato
esclusivamente quando tale dissenso sia espressione di un’attività discrezionale che
lasci all’amministrazione un certo margine di valutazione, invece il dissenso non

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potrebbe in nessuna caso essere superato quando è espressione di un’attività vincolata
cioè quando il modus agendi dei pubblici poteri è fissato dalla legge in modo preciso e
puntuale

IL TAR E LE CONFERENZE DI SERVIZI AMBIENTALI

E’interessante infine sottolineare come le Conferenze di Servizi convocate per dirimere
questioni attinenti le problematiche ambientali siano state oggetto anche di diverse
decisioni del giudice amministrativo chiamato a pronunciarsi sulla legittimità dei
provvedimenti adottati.
In questa sede ne vengono richiamate due, la prima scelta per la rilevanza nazionale del
caso, la seconda perché riguarda direttamente la nostra regione.
TAR Abruzzo, Sentenza n. 540 del 25 ottobre 2002
Il disposto dell’articolo 14 quater, comma 3 della legge n. 241/1990 è stato oggetto di
questa pronuncia del giudice amministrativo, relativa al procedimento di localizzazione
di un’opera pubblica riguardante la realizzazione di una galleria di servizio ai laboratori
dell'Istituto nazionale di fisica nucleare.
L'opera si sarebbe dovuta inserire nel contesto ambientale del massiccio del Gran Sasso,
particolarmente rilevante e sensibile dal punto di vista paesaggistico e naturalistico.
Secondo il TAR gli interessi coinvolti, in particolare di carattere ambientale con
riferimento al mantenimento dell'equilibrio idrogeologico, non avevano avuto adeguata
rappresentazione in sede di Conferenza dei servizi e pertanto ha dichiarato l'illegittimità
del provvedimento del Ministero delle Infrastrutture che autorizzava la realizzazione
dell’opera.
Due in particolare i motivi che hanno spinto il TAR ad annullare il procedimento: la
mancata acquisizione del parere delle Autorità Sanitarie e la mancata acquisizione di
una pronuncia del Consiglio dei Ministri a fronte di un intervenuto parere negativo
dell’Ente Parco Nazionale del Gran Sasso.
TAR Emilia-Romagna, Sezione II, Sentenza n. 345 del 19 febbraio 2004
Questa recentissima Sentenza del Tribunale Amministrativi Regionale per l’Emilia-
Romagna è relativa ad una particolare tipologia di Conferenza di Servizi: quella prevista
dall’art. 27 del D. Lgs. n. 22/97 in materia di rifiuti.

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La vicenda, in sintesi, riguarda una società che gestiva un’attività di recupero di rifiuti
inerti, la quale, visto che l’area sulla quale veniva svolta l’impresa risultava interessata
da un procedimento espropriativo, si era vista costretta a programmare in un altro sito il
proseguimento dell’attività.
Veniva allora appositamente indetta una Conferenza di Servizi che procedeva
all’individuazione di una nuova area dove rilocalizzare l’impianto. Tuttavia la Provincia
competente, pur a fronte della valutazione positiva della Conferenza, negava con una
propria Delibera di Giunta l’approvazione finale del progetto.
Orbene secondo il TAR l’atto della Giunta, deliberato in contrasto con le decisioni
assunte dalla Conferenza di Servizi, è illegittimo e va annullato.
Secondo il giudice infatti la speciale Conferenza di servizio di cui al Decreto Ronchi,
pur non modificando le competenze in ordine ai singoli atti del procedimento e del
provvedimento finale, costituisce il metodo che caratterizza la particolare istruttoria dei
progetti di discariche.
Quindi la Provincia per gli aspetti già valutati in sede di Conferenza dei servizi, è tenuto
a decidere “sulla base delle risultanze della stessa” e può opporre un diniego soltanto
valutando aspetti diversi da quelli riservati alla competenza della Conferenza stessa,
prospettando eventualmente inesattezze di fatto o nuovi elementi non considerati
concernenti il progetto o la compatibilità dello stesso con le esigenze ambientali e
territoriali.
E’ questa una Sentenza che farà probabilmente discutere e che sarà interessante vedere
se sarà confermata dal Consiglio di Stato.