Giulia Casavecchia

LE POLITICHE SOCIALI- M. FERRERA

CAP.1 L’ANALISI DELLE POLITICHE SOCIALI E DEL WELFARE STATE

CONCETTI FONDAMENTALI
L’analisi delle politiche pubbliche è lo studio di come, perché e con quali effetti i diversi sistemi
politici perseguono certi corsi di azione per risolvere problemi di rilevanza collettiva (una politica
pubblica può consistere anche nella inazione, non solo nell’azione). L’analisi delle politiche sociali è
quindi lo studio di un sottoinsieme di corsi di azione, volti a risolvere problemi e raggiungere
obiettivi di natura sociale, questi ultimi connessi al benessere (welfare) dei cittadini.
I problemi e gli obiettivi che caratterizzano le politiche sociali riguardano le condizioni di vita degli
individui, le risorse e le opportunità a loro disposizione nelle varie fasi della loro esistenza (o ciclo
di vita). In primo luogo quindi le politiche sociali sono corsi di azione volti a definire le norme, gli
standard e le regole in merito alla distribuzione delle risorse e delle opportunità considerate
rilevanti per le condizioni di vita, talmente rilevanti da essere considerate meritevoli di essere
garantite dallo stato. Nelle contemporanee democrazie, standard e regole sono contenute nella
definizione di cittadinanza sociale: essere cittadini significa non solo di godere di diritti civili e
politici, ma anche di diritti sociali, che si configurano come diritti-spettanze. Questi diritti danno
titolo ad ottenere risorse (es. pensione) e fruire di opportunità (es. accedere a servizi). La
cittadinanza sociale realizza concretamente gli ideali normativi di ogni tradizione occidentale
moderna: libertà, uguaglianza, solidarietà, sicurezza.
In secondo luogo, le politiche sociali sono corsi di azione volti ad organizzare concretamente la
produzione e la distribuzione di queste risorse, ad esempio attraverso gli schemi previdenziali, i
servizi sanitari o quelli per l’impiego. Gli apparati preposti all’erogazione di prestazioni sociali
occupano un posto di primo piano all’interno dei sistemi amministrativi. Gli attori delle politiche
sociali sono moltissimi: come tutte le politiche pubbliche, anche le politiche sociali sono corsi di
azione nei quali si incontrano e interagiscono una pluralità di attori, pubblici e non pubblici. Lo
stato può incidere sulla distribuzione di risorse e opportunità non solo in maniera diretta, ma
anche in maniera indiretta, disciplinando l’operato dei soggetti non pubblici (es. attraverso il
diritto di famiglia o il diritto del lavoro). Soprattutto in Europa però, lo stato svolge un preminente
ruolo di fornitore diretto di servizi e prestazioni con finalità sociale.
Oltre alla nozione di “benessere”, due altre nozioni hanno un ruolo fondamentale per la
caratterizzazione delle politiche sociali:

• Bisogno: essa connota una carenza, cioè la mancanza di qualcosa di importante e al tempo
stesso un oggetto, un bene mancante che può sopperire o rimediare alla mancanza (es. un
bisogno sanitario nasce da qualche deficit di salute e crea l’esigenza di assistenza medica);
• Rischio: essa connota l’esposizione ad eventualità che possono accadere (es. la malattia) e
che, quando si verificano, producono effetti negativi e generano quindi dei bisogni.
A bisogni e rischi si può far fronte ricorrendo a risorse e opportunità presenti nella sfera del
mercato (in particolare al mercato del lavoro, dal quale si attingono redditi), della famiglia (reti
parentali e amicali) e delle associazioni intermedie. Con quest’ultima espressione non ci si
1
Giulia Casavecchia

riferisce solo alle comunità informali (come il vicinato o il quartiere), ma anche ai soggetti facenti
parte del terzo settore, cioè le organizzazioni di volontariato. Le condizioni di vita degli individui (il
loro benessere) dipendono in larga misura dal posto che essi occupano all’interno delle reti
familiari, lavorative e associative, alle modalità di organizzazione di queste reti e ai loro reciproci
rapporti.
Come già accennato l’obiettivo delle politiche sociali è quello di stabilire norme, obiettivi, standard
e regole in merito alla distribuzione di risorse e opportunità. Tali norme, standard e regole
riguardano principalmente il paniere di rischi e bisogni meritevoli di ricevere tutela da parte dello
stato, data la loro rilevanza per le condizioni di vita. Le politiche sociali forniscono quindi
protezione sociale ai cittadini rispetto ai panieri codificati di rischi e bisogni. Il quadrilatero
costituito da stato, famiglia, mercato (del lavoro) e mondo associativo è denominato “diamante
del welfare”. Il sistema di relazioni formali e informali tra le 4 punte del diamante è denominato
“regime di welfare” o “welfare mix”.

Come indicato dalla figura lo Stato svolge un ruolo predominante e sovraordinato: esso è il
contenitore di tutti i processi di produzione del benessere, ed è anche il regolatore sovrano di
tutti i processi (le frecce che collegano i bordi del contenitore statale con le altre sfere). Lo stato è
un’ancora che rende le politiche sociali più stabili, prevedibili e sicure.
Le politiche sociali più importanti sono:
1. Politiche pensionistiche: riguardano il rischio di vecchiaia e in particolare la perdita della
capacità lavorativa e di sicurezza economica. Coprono anche il rischio di invalidità e di
morte;
2. Politiche sanitarie: rischio di malattia e bisogni sanitari ad esso connessi;
3. Politiche del lavoro: rischio di restare disoccupati. Mirano anche a regolamentare il
mercato del lavoro e a promuovere l’incontro tra domanda e offerta, per prevenire
l’emergenza della disoccupazione;
4. Politiche di assistenza sociale: hanno per oggetto un ventaglio molto ampio di rischi e
bisogni, come la perdita di autosufficienza personale, povertà economica, carichi familiari
(minori, portatori di handicap ecc. all’interno dell’unità domestica). Queste politiche sono
volte a promuovere l’inclusione sociale, cioè l’ancoramento di individui e famiglie nel
tessuto sociale che li circonda, assicurando loro risorse ed opportunità.
All’interno della spesa sociale le politiche pensionistiche sono quelle più consistenti da punto di
vista quantitativo, seguite dalle politiche sanitarie, quelle per il lavoro e quelle di assistenza.

2
Giulia Casavecchia

Nelle democrazie contemporanee le politiche sociali costituiscono un sistema integrato di

politiche pubbliche: hanno caratteristiche in comune, sono spesso collegate tra loro sul piano
organizzativo e finanziario, sono percepite dai cittadini come facenti parte di un insieme coerente
di azioni. L’insieme delle politiche sociali è denotato come stato del benessere, o welfare state, o
nella sua espressione italiana, stato sociale.
Il concetto di welfare state si basa su 3 elementi connotativi:
1. Il welfare state è un insieme di politiche pubbliche connesse al processo di
modernizzazione, poiché è collocato all’interno di trasformazioni economiche, politiche e
sociali. Il processo di modernizzazione ha interessato le società europee a partire dal
19°secolo ed ha operato attraverso industrializzazione, urbanizzazione, passaggio dalla
famiglia estesa a quella nucleare, alfabetizzazione, miglioramento del tenore di vita,
burocratizzazione, democratizzazione. In buona misura il welfare state è nato come
risposta alla nuova configurazione di rischi e bisogni nata dal processo di modernizzazione.
Proprio in riferimento a questo, notiamo che il concetto di welfare porta con sé una
profondità storica ed un carattere dinamico;
2. Tramite le politiche di welfare lo stato fornisce ai propri cittadini la protezione da rischi e
bisogni prestabiliti, secondo 3 modalità idealtipiche: assistenza, assicurazione e sicurezza
sociale;
3. Le politiche di welfare introducono specifici diritti sociali, nonché specifici doveri di
contribuzione finanziaria. Le politiche sociali definiscono e distribuiscono risorse e
opportunità sotto forma di spettanze, cioè titoli a ottenere prestazioni secondo norme,
standard e procedure disciplinate dalla legge e garantite dall’autorità dello stato.
Lo sviluppo del welfare state ha implicato una trasformazione dello stato stesso, della sua
struttura, delle sue funzioni e della sua legittimità. Flora la intende come la graduale apparizione di
un nuovo sistema di potere, composto da “élite distributrici”, “burocrazie di servizio” e “clientele
sociali”.
ASSISTENZA, ASSICURAZIONE E SICUREZZA SOCIALE
Sin dagli anni ’50 la letteratura ha individuato 3 diversi modelli di intervento pubblico ai fini di
protezione sociale, identificandole con le espressioni “assistenza”, “assicurazione” e “sicurezza
sociale”.
1. L’assistenza (pubblica o sociale) comprende quegli interventi a carattere condizionale e
spesso discrezionale, volti a rispondere in modo mirato a specifici bisogni individuali o a
categorie circoscritte di bisognosi. È con questo tipo di interventi che lo stato moderno è
entrato nella sfera sociale, a partire dal 17° secolo. All’inizio del seicento l’Inghilterra
introdusse un insieme di “leggi sui poveri”, in base alle quali questi ultimi dovevano essere
internate in case di lavoro molto simili alle moderne prigioni. La natura repressiva di queste
prime forme di assistenza andò sfumando nel corso del 19° secolo, poiché l’avvento
dell’assicurazione e della sicurezza sociale hanno ridotto l’utilità e il ruolo di forme
specifiche e mirate. La protezione quasi personalizzata di una gamma di bisogni particolari
si è affermata come diritto-spettanza, caratterizzato da un grado di automatismo di poco
inferiore a quello dei diritti sociali standard (come quelli pensionistici o sanitari). Ciò che

3
Giulia Casavecchia

caratterizza l’assistenza come modalità di protezione sociale è il fatto che le sue prestazioni
sono subordinate all’accertamento da parte pubblica di 2 condizioni: lo specifico bisogno
individuale manifesto (condizioni di disagio familiare e/o abitativo, la non autosufficienza
personale ecc.), e l’assenza di risorse (reddito) per farvi fronte autonomamente, verificata
attraverso una prova dei mezzi. Con quest’ultima espressione si intendono tutte le forme
di valutazione della situazione economica da parte di un’autorità pubblica. In quasi tutti i
paesi europei (non in Italia, ancora) l’insufficienza di reddito dà titolo ad una forma di
reddito minimo garantito (es. reddito di cittadinanza). Date le sue caratteristiche,
l’assistenza è una forma di protezione selettiva (rispetto alle condizioni di bisogno e di
reddito) e residuale (rispetto alle capacità di risposta individuale o familiare).
2. L’espressione assicurazione sociale (obbligatoria) riguarda invece l’erogazione di
prestazioni semistandardizzate in forma automatica ed imparziale, sulla base di precisi
diritti/doveri individuali (il pagamento dei contributi) e secondo modalità istituzionali
altamente specializzate e centralizzate. L’assicurazione sociale costituisce il nucleo centrale
del moderno welfare state: è con questa forma di intervento che nascono i
diritti/spettanze sopra menzionati. La presenza di almeno uno schema di assicurazione
obbligatoria all’interno di un paese indica che quello stesso paese possiede un welfare
state. Nei welfare state più maturi vi sono più schemi, che proteggono da un insieme
standard di rischi: vecchiaia, morte del capofamiglia, invalidità, malattia, infortunio,
maternità, disoccupazione. Nasce alla fine dell’800 con un’impostazione prevalentemente
attuariale. Dal momento dell’iscrizione, a ciascun lavoratore salariato veniva aperto una
sorta di conto individuale, nel quale fluivano i contributi versati dal lavoratore e dal datore
di lavoro. Quando subiva uno dei danni previsti (infortunio, malattia, vecchiaia), il
lavoratore riceveva una prestazione commisurata ai contributi versati. Questi schemi
assicurativi pubblici contenevano in sé due tratti di originalità rispetto ai precedenti:
a. Il principio dell’obbligatorietà: mirava non solo a contrastare comportamenti di
irresponsabilità individuale, ma anche e soprattutto a ripartire i rischi all’interno di
platee di lavoratori più ampie, mantenendo relativamente bassi gli importi
contributivi e impedendo il fenomeno di scrematura tipico del settore assicurativo
privato e volontario, ad es. il rifiuto di assicurare lavori pericolosi o lavoratori
anziani;
b. Il passaggio dai premi (principale strumento di finanziamento delle assicurazioni
private) ai contributi sociali, che comportò notevoli vantaggi economici. Il premio è
una somma forfettaria, indipendente dalla situazione reddituale dell’assicurato, ma
collegata al suo profilo di rischio (ad es. è più elevato al crescere dell’età). Il
contributo sociale è invece una fonte di finanziamento che prescinde dai profili di
rischio individuali ed è proporzionale al reddito dell’assicurato (es. 10% della sua
retribuzione lorda).
Grazie al suo carattere obbligatorio e al suo finanziamento tramite contributi,
l’assicurazione sociale ha potuto coprire rischi difficili, come la disoccupazione. Grazie
all’obbligatorietà e al finanziamento contributivo, l’assicurazione obbligatoria ha
accresciuto le capacità dello stato di incidere sulle condizioni di vita dei cittadini,
redistribuendo risorse e opportunità in base a criteri di equità (ma anche in base a
dinamiche politico-elettorali). Con il passare del tempo l’originale impostazione attuariale

4
Giulia Casavecchia

dell’assicurazione obbligatoria si è indebolita: a partire dagli anni ’50 in molti paesi sono
state introdotte le salvaguardie minime di prestazione (soprattutto nel settore delle
pensioni) e si è passati da formule contributive (in base ai contributi) a formule retributive
(in base alle retribuzioni percepite). Il sistema dell’accantonamento e della capitalizzazione
dei contributi versati è stato poi sostituito dal sistema della ripartizione, in base al quale le
somme versate dai membri attivi di un dato schema vengono immediatamente usate per il
pagamento delle prestazioni ai membri inattivi. Esplicita e diretta partecipazione
contributiva.
3. La sicurezza sociale. L’espressione nasce negli Stati Uniti per designare i primi schemi di
assicurazione obbligatoria contro la vecchiaia, l’invalidità e i superstiti, introdotti dal Social
Security Act nel 1935. Nel 1938 la Nuova Zelanda diede un’altra interpretazione
dell’espressione Social Security, battezzando così il primo servizio sanitario nazionale
completamente “fiscalizzato” (cioè finanziato dal contributo fiscale e non dai contributi
sociali). Durante la 2GM, il Rapporto Beveridge consolidò ed estese l’accezione
neozelandese, poiché la sicurezza sociale andò ad indicare un nuovo sistema di protezione
esteso a tutta la popolazione attiva per quanto riguarda la garanzia del reddito, e a tutti i
cittadini per ciò che riguarda l’assistenza sanitaria. Era volto a fornire prestazioni uniformi e
a garantire un “minimo nazionale” ritenuto indispensabile per condurre una vita dignitosa,
perciò scollegato dai contributi versati. Tale sistema venne messo in pratica dopo la 2GM.
La Svezia fu la prima a metterlo in pratica in campo pensionistico: nel 1946 istituì il primo
esempio di “pensione popolare” non contributiva, a somma fissa e fruibile da tutti i
cittadini sopra i 65 anni, senza prova dei mezzi e indipendentemente dal loro precedente
status occupazionale. Dopo le riforme angloscandinave, l’accezione prevalente della
sicurezza sociale è diventata quella di uno schema di protezione obbligatorio e
caratterizzato da: copertura universale (estesa a tutti i cittadini), prestazioni uguali per
tutti (senza differenziazione di accesso e di trattamento in campo sanitario e a somma fissa
per i trasferimenti monetari). Rispetto all’assicurazione sociale si differenzia per l’assenza
di collegamento tra la fruizione dei benefici e la partecipazione al loro finanziamento.
UNA PANORAMICA STORICA
Instaurazione
Storicamente il moderno welfare nasce nelle misure di assistenza ai poveri, sviluppatesi in tutti gli
stati europei a partire dal 17° secolo e tramutate da alcuni di essi (Inghilterra, poor laws) in un
insieme di leggi a carattere assistenziale-repressivo. Il decollo vero e proprio avvenne invece nel
19°secolo e fu preceduto da un periodo di “rottura liberale”, che mise in crisi il sistema
assistenziale paternalistico, stimolò l’associazionismo privato e fece nascere le prime forme
assicurative di tipo privato e volontario. Il punto di svolta vero e proprio fu dato dall’introduzione
dell’assicurazione obbligatoria, avvenuta in quasi tutta Europa durante l’ultimo ventennio del
19°secolo. Prima di allora l’assistenza ai poveri si basava su interventi occasionali e discrezionali,
considerati come “elargizioni” che la società concedeva a persone emarginate e “immeritevoli”.
L’assicurazione obbligatoria ribaltò questa impostazione, offrendo prestazioni standardizzare,
fondate su precisi diritti individuali e secondo modalità istituzionali specializzate, su base
nazionale. Il primo paese ad introdurla fu la Germania di Bismark, prima contro le malattie, poi
contro gli infortuni ed infine contro vecchiaia ed invalidità. Segue Austria, Norvegia, Finlandia e
5
Giulia Casavecchia

Italia. Gli altri paesi introdussero altre forme di assicurazione sussidiate o finanziate dallo stato, ma
senza obbligatorietà, finché, con il nuovo secolo, introdussero tutti l’assicurazione obbligatoria. Il
primo schema obbligatorio fu contro gli infortuni, e ciò per 3 motivi:

• Esso era meno distante dai principi liberali e derivò dalla vecchia idea di responsabilità
individuale per i danni causati a terzi;
• A causa del processo di industrializzazione, gli infortuni sul lavoro aumentarono fino a
trasformarsi in un vero e proprio problema sociale;
• Tale schema era il meno osteggiato dal movimento socialista
Dopo questo primo passo l’assicurazione obbligatoria si estese anche a malattia, vecchiaia ed
invalidità. Qui la rottura con la tradizione fu maggiore, ma fu l’introduzione del quarto schema,
quello contro la disoccupazione, a rappresentare la rottura radicale con la tradizione liberale e
conservatrice, che aveva sempre considerato la disoccupazione come il risultato di incapacità
individuali e non come un rischio sociale, prodotto dai meccanismi del mercato. In questo il paese
pioniere fu l’Inghilterra (1911), seguita da Italia e Austria. Gli altri paesi li seguirono dopo il
secondo dopoguerra.
Il primo schema assicurativo fu adottato da tutti i paesi europei nel giro di un trentennio (1880-
1915). Questa prossimità fa intuire l’esistenza si una causa comune, che possiamo spiegare
distinguendo tra una serie di fattori-cornice e fattori specifici. I primi sono costituiti da problemi
funzionali emersi dal processo di modernizzazione, come la necessità di garantire l’integrazione
sociale delle masse operaie, ormai inserite nel mondo capitalistico e scollegate dalla rete di
solidarietà tipica delle società preindustriali. Lo stato si rese conto della necessità di inserirsi nel
campo della politica sociale, e grazie alla presenza maggiore di risorse economiche
(industrializzazione) riuscì ad investirvi. I fattori specifici riguardano invece il campo politico-
istituzionale: fu l’apparizione dei primi partiti socialisti e la mobilitazione operaia a dare la spinta
decisiva per l’introduzione dell’assicurazione obbligatoria, seguendo però due distinti percorsi
1. Nei regimi monarchico-autoritari (il parlamento ha poteri limitati rispetto alla corona), la
costituzione del movimento operaio fu un campanello d’allarme per le élite conservatrici e
le spronò a concedere l’assicurazione obbligatoria ai fini di controllo sociale e
autolegittimazione. In tali paesi (Germania, Italia, Austria, Finlandia, Svezia), la concessione
dell’assicurazione avvenne in epoca precoce e a livelli di modernizzazione arretrati
(precedette il suffragio);
2. Nei regimi parlamentari (il parlamento ha più potere della corona), l’assicurazione
obbligatoria fu introdotta solo dopo l’entrata in parlamento del movimento operaio,
condizione che si raggiunse dopo la democratizzazione del suffragio. Questi paesi (Francia,
Inghilterra, Belgio, Paesi Bassi) ebbero l’assicurazione in un momento di maggiore sviluppo
socioeconomico.
Consolidamento
La fase dell’introduzione durò fino alla 1GM, mentre il consolidamento venne realizzato nel
periodo tra le due guerre. Innanzitutto fu allargato il catalogo dei rischi coperti dai vari schemi,
nonché fu esteso il loro raggio di azione, includendo altri segmenti di popolazione oltre ai
lavoratori. Tipico a questo proposito è il caso degli assegni familiari, che sono una forma di

6
Giulia Casavecchia

assicurazione la cui titolarità spetta al capofamiglia, ma le cui prestazioni si erogano in base ai

familiari inattivi. Tale schema fu adottato prima dal Belgio, poi Francia, Italia, Paesi Bassi e
Finlandia. In molti paesi l’assicurazione contro le malattie venne estesa anche ai familiari (la prima
la Norvegia) e quella pensionistica ai superstiti (prima la Germania). Questa fase di
consolidamento segna il passaggio dall’ “assicurazione dei lavoratori” all’assicurazione sociale.
Espansione
Il trentennio che va dal 1945 alla metà degli anni ’70 fu un periodo di sviluppo generalizzato. In
tutti i paesi vi fu una costante estensione e un miglioramento della protezione svolta dallo stato:
il raggio di copertura dei vari schemi assicurativi raggiunse il proprio limite naturale (cioè tutta la
popolazione) e i sistemi tradizionali di assistenza pubblica vennero marginalizzati. In alcuni paesi
l’estensione della copertura avvenne in direzione verticale: con l'abolizione della prova dei mezzi
la copertura venne estesa a tutta la popolazione, quindi non si basava più soltanto su schemi
introdotti per le persone bisognose (anziani e poveri=pensioni). Questo percorso fu seguito dai
paesi angloscandinavi, dove si consolidò un modello universalistico di welfare denominato anche
modello beveridgeano (dal rapporto Beveridge), imperniato su schemi onnicomprensivi
(coprivano tutti i rischi), relativamente generosi e imperniati su principi egualitari, finanziati
tramite il gettito fiscale. Nei paesi dell’Europa continentale invece il processo di estensione della
copertura seguì una direzione orizzontale, cioè coprendo i buchi esistenti. In queste aree si è
consolidato il modello occupazionale di welfare, o modello bismarkiano, basato su una pluralità
di schemi, con regole e formule di prestazione differenziate e finanziato tramite contributi
sociali.
Nel cosiddetto “Trentennio glorioso” vennero sviluppate tecniche sempre più sofisticate di
razionalizzazione, tra cui l’adozione del meccanismo di ripartizione per il finanziamento delle
pensioni, in base al quale i contributi versati dalla generazione attiva sono immediatamente
utilizzati per finanziare le prestazioni della generazione non attiva. Infine, accanto ai vari schemi
assicurativi obbligatori, nacquero nuovi schemi di natura non assicurativa per servizi di assistenza
sociale e andarono sviluppandosi sistemi sanitari pubblici sempre più articolati.
Crisi
A partire dalla metà degli anni ’70 il welfare state è entrato in crisi, originata dall’inadeguatezza
delle vecchie soluzioni di fronte a nuovi problemi. Sia il modello universalistico che quello
occupazionale poggiavano su una serie di premesse socioeconomiche e politico-istituzionali che
sono venute meno nel corso di questi anni:

• Entrambi i modelli davano per scontata un’economia in rapida crescita, capace di produrre
dividendi elevati da redistribuire sotto forma di protezione sociale, ma a partire dalla metà
degli anni ’70 le economie occidentali hanno registrato importanti cali nei loro tassi di
crescita, dando luogo a deficit e debiti pubblici;
• Il welfare state degli anni d’oro (50 e 60) era stato tarato su economie industriali permeate
sul paradigma fordista: produzione e consumo di massa, forza lavoro maschile e così via. A
partire dagli anni ’70 gran parte delle economie sono diventate post-industriali
(postfordismo), basate sui servizi e su nuovi modi di produzione: decentramento
produttivo, consumi differenziati, flessibilità dei rapporti di lavoro;

7
Giulia Casavecchia

• Il modello occupazionale, soprattutto, su basava sulla stabilità dell’istituto familiare,

nonché sulla tradizionale divisione del lavoro tra i due generi (uomini assicurati, donne a
carico). Anche qui gli anni ’70 hanno rappresentato un decennio di svolta, a seguito dei
crescenti tassi di occupazione femminile, nonché dalla più generale ridefinizione dei
rapporti di genere, con importanti ripercussioni sulla stabilità dei matrimoni;
• Il vecchio modello si basava su strutture demografiche relativamente equilibrate, sia
rispetto ai rapporti tra le varie fasce di età sia rispetto ai flussi migratori. Sempre a metà
degli anni ’70 divenne chiaro che il declino della fertilità (già iniziato precedentemente)
sarebbe stato stabile. Ne è conseguito un invecchiamento della popolazione (anche per la
maggiore durata della vita media) che ha aggravato i problemi finanziari. A queste tensioni
demografiche di natura endogena si sono poi aggiunte quelle di natura esogena, derivate
dagli importanti flussi migratori;
• Entrambi i modelli presumevano, da parte dei loro beneficiari, aspettative morigerate e
stabili. Questi anni sono stati chiamati “rivoluzione delle aspettative crescenti” nei
confronti delle provvidenze pubbliche, che ha portato a moltiplicare la spesa;
• Elemento stabile del vecchio welfare state era la solidità dello stato-nazione, sia ai fini di
retribuzione sia ai fini di redistribuzione. Le dinamiche dell’interdipendenza economica e
dell’integrazione politica internazionale hanno eroso questa convinzione.
Gli anni ’90 hanno registrato una serie di riforme del welfare state.
Riforma
Il riadattamento istituzionale ha riguardato praticamente tutte le sfide sopra illustrate. Si è resa
necessaria una politica di controllo dei costi e di restrizione di molte delle tradizionali formule di
prestazione. L’obiettivo del controllo dei costi ha interessato in particolare il settore pensionistico
e quello sanitario (problema demografico). Nel settore delle pensioni le riforme hanno riguardato
l’età pensionabile (innalzata) e la formula di computo delle pensioni, rafforzando il legame
attuariale con i contributi effettivamente versati. In campo sanitario sono state introdotte misure
di contenimento dei consumi (es. tramite la compartecipazione finanziaria o la ridefinizione delle
prestazioni a carico del servizio pubblico). Si sono resi necessari nuovi ammortizzatori sociali sia
per i lavoratori sia per gli immigrati. La maggiore partecipazione femminile e la ridefinizione dei
rapporti di genere hanno reso necessario un ripensamento e un adattamento di molti istituti di
welfare. L’instabilità delle famiglie monogenitoriali hanno poi creato nuove forme di povertà da
tutelare. La crescente porosità delle barriere statali li ha esposti ai rischi di importare problemi
dall’estero. Questi sono stati i problemi affrontati negli anni ’90, a seguito del nuovo mondo
globalizzato. Questo processo di riforma è stato poi ridefinito ricalibratura, per indicare
l’interdipendenza tra scelte espansive o migliorative e scelte restrittive o sottrattive.
LOGICA POLITICA E WELFARE STATE
Riprendendo la citazione di Flora, secondo cui il welfare state può essere considerato come una
sorta di nuovo “sistema di potere” (rispetto a quello liberale tipico dell’800), basato su un
intreccio di scambi tra “élite distributrici” in cerca di legittimità e consenso (governi, partiti,
sindacati) e “clientele sociali” interessati ad ottenere diritti-spettanze attraverso la mediazione di
“burocrazie di servizio” (gli apparati statali che erogano le prestazioni), e ricordando il motivo per
cui il cancelliere Bismark fu spinto a concedere le assicurazioni obbligatorie (pressioni del
8
Giulia Casavecchia

movimento operaio), possiamo facilmente intuire quanto il sistema di welfare sia intrecciato con
la politica. Soprattutto a partire dagli anni ’50 del secolo scorso questo intreccio è diventato
sempre più saldo, fino a diventare un tutt’uno.
Il Trentennio glorioso è stato segnato da una sindrome che possiamo definire scivolamento
distributivo.
Lo scivolamento distributivo della politica sociale durante la fase espansiva
Nel corso del suo primo mezzo secolo di vita, la politica sociale si basava sulla redistribuzione (dai
ricchi ai poveri), connotata da molte controversie riguardanti la solidarietà verticale (tra fasce di
reddito) e orizzontale (tra categorie). A partire dagli anni ’50 il carattere redistributivo della
politica sociale è andato attenuandosi, a causa della modificazione del profilo di tutte le società
europee: non più poveri e ricchi, ma una sempre crescente classe media. Questa “massa media” è
diventata la principale protagonista del welfare state, di cui è allo stesso tempo beneficiaria e
contribuente. Si è passati quindi alla logica distributiva, che consiste in un insieme di trasferimenti
incrociati da una categoria all’altra del ceto medio. Si sa chi riceve e quanto, ma non si sa
esattamente chi paga. Il passaggio dalle Le politiche distributive infatti si caratterizzano per:

• Asimmetria tra benefici e costi: i benefici sono tangibili e concentrati (la pensione,
l’indennità di disoccupazione ecc.), mentre i costi sono occulti e diffusi su grandi numeri;
• Elevata disaggregabilità dei benefici: pensiamo ai trasferimenti monetari o ai vantaggi
fiscali, che sono particolarmente adatti ad essere dispensati in modo selettivo;
• Impatto esterno relativamente contenuto: il miglioramento della formula pensionistica di
una categoria sociale non ha effetti sulla finanza pubblica.
Le cause principali di questo scivolamento distributivo della politica sociale (che ha raggiunto il suo
culmine negli anni ’60 e ’70) sono sia di natura economica sia di natura politica. L’occultamento
dei costi ne è il filo conduttore. Parliamo in primo luogo dei fattori economici:

• Gli alti tassi di sviluppo hanno messo a disposizione di partiti e governi quote sempre
crescenti di risorse da impiegare negli interventi pubblici: quando l’economia cresce,
crescono anche le entrate dell’erario. Si generano quindi risorse aggiuntive senza costi
aggiuntivi;
• La progressiva conversione al deficit spending (cioè spesa pubblica non coperta da entrate
tributarie, ma dall’emissione di titoli di debito pubblico), nonché l’adozione di tecniche
finanziare volte ad attenuare o nascondere i costi immediati dell’intervento pubblico
• Il meccanismo della ripartizione in campo previdenziale. Tale meccanismo consiste nella
riscossione di contributi dalla generazione attiva e nella loro immediata erogazione (sotto
forma di pensioni) alla generazione non attiva. Nel corso degli anni ’50 e ’60 la maggior
parte dei paesi europei ha adottato il meccanismo della ripartizione. Il nuovo schema
creato a ripartizione ha fatto si che la prima generazione di lavoratori abbia potuto ricevere
la pensione gratis. In un periodo in cui le tendenze economiche e demografiche erano
favorevoli, era possibile scaricare gli oneri sulle generazioni future, e puntare alla
soddisfazione delle generazioni votanti.

9
Giulia Casavecchia

I fattori politici che hanno alimentato la sindrome dello scivolamento distributivo sono:

• (Sul versante della domanda). Ha a che fare con la progressiva frantumazione della
struttura sociale, avvenuta a causa della nascita di nuove categorie: la classe media non
era più formata solo dai ceti operai, ma da nuove figure (commercianti, liberi
professionisti, dipendenti degli enti locali, ferrovieri e così via) e anche nuovi richiedenti
diritti-spettanze (invalidi civili, cassintegrati ecc.) che sono andati a formare gruppi di
interesse speciale. Avviene quindi il passaggio da una politica “di classe” ad una politica
“delle categorie”. Questi gruppi di interesse speciale si sono mobilitati per richiedere (per il
proprio gruppo) maggiori benefici da parte dello stato. Ovviamente i gruppi meglio
organizzati e più abili nel “ricattare” i governi riuscivano ad ottenere di più. Facciamo un
esempio: nel settore sanitario i gruppi di interesse speciale (medici, infermieri, case
farmaceutiche) hanno spinto per ottenere maggiori benefici, così da relegare in secondo
piano gli interessi dei pazienti.
• (Sul versante dell’offerta). La trasformazione della competizione elettorale, dovuta al
declino della politica di classe, ha dato vita ai cosiddetti partiti pigliatutto: il sostegno
elettorale è ormai dato solo in base a ciò che quel partito offre in termini di welfare (ad
esempio il reddito di cittadinanza).
Crisi e riforma del welfare: dalle distribuzioni alle sottrazioni
A partire dagli anni ’90, la crisi delle finanze pubbliche, il processo di integrazione europea e la
globalizzazione hanno portato in primo piano il problema dei costi del welfare state, forzando il
suo risanamento. I provvedimenti di riforma hanno riguardato principalmente: la sostenibilità nel
lungo periodo del sistema pensionistico, la maggiore efficienza dei servizi sanitari e dei mercati
del lavoro, una maggiore competitività a livello europeo ed equilibrio di bilancio. Possiamo
definire la politica sociale degli anni ’90 una politica “sottrattiva”, caratterizzata dalla
cancellazione e (in maggior misura) dalla diminuzione di molte spettanze. Ricordando l’intreccio
inestricabile tra welfare e politica, possiamo immaginare le forti turbolenze che hanno colpito
l’Europa di quegli anni. Le enormi ondate di protesta contro i tagli del governo hanno visto come
protagonisti i soggetti più tradizionali dell’azione politica, cioè i sindacati. L’arena privilegiata,
però, era cambiata: non più il parlamento, ma l’arena elettorale. È chiaro che ciò che conta
nell’arena elettorale è il consenso del votante, per questo sono state utilizzate molteplici strategie
politiche, a partire da quelle linguistiche (la parola “tagli” non è mai stata pronunciata), fino ad
arrivare a promettere tagli non sulle pensioni in pagamento, ma su quelle future. Nella maggior
parte dei paesi abbiamo quindi avuto uno stile di riforma di tipo concertativo, dove i governi
hanno contrattato le misure restrittive con i rappresentanti degli interessi coinvolti (a partire dai
sindacati), e lo stile utilizzato per la ricalibratura fu quello dell’“inseguimento adattivo”: poche
riforme di struttura e molti tagli ai margini, lungo le linee di minor resistenza sociopolitica. Nel
riformare il welfare i politici hanno prestato estrema attenzione ad evitare il biasimo per
minimizzare le perdite di consenso, tantoché il politologo americano Weaver l’ha definito blame
avoidance. Questa strategia è caratterizzata da:

• Tattiche di offuscamento (confondere i destinatari dei tagli manipolando l’informazione o

intervenendo su meccanismi e formule poco visibili)
• Tattiche di compensazione (placare i destinatari con clausole di transazione morbide)

10
Giulia Casavecchia

• Tattiche di divide et impera (creare conflitti di interesse fra le varie categorie e in

particolare tra finanziatori e pagatori o fornitori e consumatori)
L’obiettivo della blame avoidance ha pesantemente condizionato il processo di riforma,
rallentandone il ritmo e ostacolando l’adozione di misure incisive, per questo il welfare state (in
particolare quello italiano) si trova ancora nel corso del riadattamento. La fase della ricalibratura è
destinata a durare ancora a lungo.
LE TIPOLOGIE DI WELFARE STATE
I welfare state hanno registrato e tutt’ora registrano enormi differenze, tanto da far risultare
ciascun welfare state nazionale un caso a sé. Comunque, in un’ottica più ampia possiamo notare
alcuni modelli di welfare state.
Due modelli
Nel dare una panoramica storica del welfare, abbiamo già accennato alla biforcazione avvenuta
nella prima metà del 20° secolo tra modelli universalistici (o beveridgeani) e occupazionali (o
bismarkiani). Il principale criterio di distinzione tra i due modelli è dato dal formato di copertura,
cioè dalle regole di accesso agli schemi di protezione sociale:

• Modello universalistico (paesi angloscandinavi): gli schemi di protezione sociale coprono

tutti i cittadini, indipendentemente dalla loro posizione lavorativa. Questo ha creato un
bacino di solidarietà e redistribuzione corrispondente all’intera comunità politica;
• Modello occupazionale (Europa continentale): gli schemi di protezione sociale sono rivolti
ai lavoratori, ci sono diversi schemi occupazionali con regole diverse gli uni dagli altri.
Questi modelli hanno assecondato le tradizionali demarcazioni tra settori produttivi (es.
industria vs agricoltura, lavoro dipendente vs lavoro autonomo) e gerarchie occupazionali
(es operai vs impiegati), frammentando la comunità politica. La scelta di chi proteggere è
diventata più importante di quanto e come proteggere.
I tre regimi
Durante la fase di espansione (dalla fine della 2gm agli anni ’70), il welfare europeo si è
nuovamente evoluto e sono diventate rilevanti le dimensioni del quanto e del come, oltre a quella
del chi. Elementi decisivi per la conformazione del welfare state sono: formule di computo delle
prestazioni, gamma e qualità dei servizi, modalità di gestione e di finanziamento. Durante questa
fase è emersa una nuova differenziazione tipologica tra i welfare state europei, creando un
dibattito tra gli studiosi.
L’autore che ha maggiormente influito sul dibattito è stato Esping-Andersen. Secondo questo
studioso durante il periodo espansivo si sono consolidati 3 diversi regimi di welfare: liberale,
conservatore-corporativo e socialdemocratico. Per regime di welfare l’autore fa riferimento non
solo al contenuto delle politiche sociali di uno stato, ma all’intero sistema di interrelazioni tra
queste e il mercato del lavoro e la famiglia. Le differenze fra i sistemi di welfare nei processi di
inclusione sociale e nel grado di benessere socio-economico, sono riconducibili al diverso ruolo
che lo Stato attribuisce alle potenzialità della sfera del mercato e all’azione della famiglia.
Le interconnessioni fra Stato, mercato e famiglia finalizzate alla produzione di benessere sociale
costituiscono il regime di welfare.
11
Giulia Casavecchia

L’autore sostiene che per comprendere gli outcomes, cioè gli esiti di un regime di welfare sulle
condizioni di vita, è necessario analizzare due dimensioni:
1. La dimensione della demercificazione: l’autore utilizza questo termine per connotare il
grado in cui gli individui situati all’interno di un regime di welfare possono liberamente
astenersi dalla prestazione lavorativa senza perdere il posto di lavoro o avere perdite
significative di reddito e in generale di benessere;
2. La dimensione della destratificazione: connota il grado in cui la conformazione delle
prestazioni sociali dello stato attutisce le differenze di status quo tra occupazioni o classi
sociali.
I tre regimi si differenziano in modo rilevante lungo queste due dimensioni e danno luogo ai 3
diversi regimi, caratterizzati dalla diversa efficacia nel modificare la distribuzione delle possibilità
di vita prodotta dalla sfera del mercato e da quella della famiglia. L’efficacia è massima nel regime
socialdemocratico, media in quello conservatore-corporativo e minima in quello liberale.
La loro differenziazione è anche di natura politica: movimento operaio, sindacati e partiti di
sinistra nel regime socialdemocratico; tradizioni corporative, partiti moderati o conservatori e
cristiani in quello corporativo-conservatore; borghesia capitalista e dottrina liberista nel regime
liberale.
Per ciò che concerne la sfera della famiglia, la critica femminista ha evidenziato come i tre regimi
di welfare si differenzino anche nella diversa traiettoria sul piano dei rapporti di genere, del
sostegno all’occupazione femminile e delle attività di cura, ma soprattutto per ciò che riguarda i
diritti delle donne.
REGIME LIBERALE

• Prova dei mezzi (means test) per la maggior parte delle prestazioni;
• Schemi di assicurazione sociale circoscritti e con prestazioni poco generose;
• Destinatari principali: “poveri”, persone in stato di bisogno, lavoratori a basso reddito;
• Si incoraggia il ricorso al mercato: attraverso una scarsa regolazione (soprattutto del
mercato del lavoro) e incentivi per il ricorso a schemi assicurativi privati
• Demercificazione bassa: forte dipendenza dei lavoratori dal mercato
• Destratificazione bassa: dualismo tra welfare dei poveri e welfare dei ricchi
• Casi emblematici: Stati Uniti, Canada, Australia, Regno Unito
REGIME CONSERVATORE-CORPORATIVO

• Schemi assicurativi pubblici (obbligatori) collegati alla posizione occupazionale;

• Prestazioni collegate ai contributi e/o alle retribuzioni;
• Destinatari principali: lavoratori adulti maschi capofamiglia (male breadwinners);
• Ruolo “sussidiario” dello Stato: interviene soltanto quando gli altri attori (famiglia,
associazioni intermedie …) non riescono a soddisfare i bisogni degli individui;
• Demercificazione media: la dipendenza dal mercato è attenuata, ma non annullata
• Destratificazione medio-bassa: preserva le differenze di status e classe, compresa la
segregazione di genere
• Casi emblematici: Germania, Austria, Francia, Paesi Bassi
12
Giulia Casavecchia

REGIME SOCIALDEMOCRATICO

• Predominanza di schemi universalistici di protezione sociale, con prestazioni più o meno

elevate;
• Prestazioni più o meno generose, ma a somma fissa, con finanziamento fiscale;
• Destinatari: tutti i cittadini;
• Marginalizzazione del ruolo del mercato come fonte di risposta ai bisogni e rischi sociali;
• Demercificazione alta: dipendenza dal mercato attenuata;
• Destratificazione alta: uguaglianza di trattamento per tutti i cittadini;
• Casi emblematici: Svezia, Danimarca, Norvegia
La quarta Europa sociale: il welfare dell’Europa meridionale
La tripartizione di Esping-Andersen è stata elaborata prendendo in considerazione i paesi
dell’OCSE, inclusi gli Stati Uniti (regime liberale) e il Giappone (regime conservatore-corporativo).
L’unico paese incluso dell’Europa meridionale era l’Italia (modello conservatore-corporativo).
I paesi dell’Europa meridionale (Spagna, Portogallo e Grecia) sono risultati appartenere ad un
regime distinto, denominato quarta Europa sociale.
Nella prima fase del loro sviluppo (instaurazione e consolidamento), questi paesi hanno seguito la
via bismarkiana, introducendo una pluralità di schemi assicurativi occupazionali in campo
pensionistico sia sanitario. Durante la fase di espansione, però, questi paesi hanno edificato
sistemi di protezione sociale molto diversi dagli altri paesi:
Per ciò che concerne gli schemi di trasferimento del reddito (pensioni, disoccupazione, sussidi di
povertà), essi hanno introdotto formule dualistiche: molto generose per le categorie centrali del
mercato del lavoro (dipendenti pubblici, lavoratori dipendenti di grandi imprese) e più modeste
per le categorie periferiche e deboli (precari, stagionali, autonomi, dipendenti di piccole imprese).
Fino agli anni ’80 questi paesi erano privi di assicurazione contro il rischio di povertà. Questa
conformazione del welfare ha contribuito a creare profonde fratture nel mercato del lavoro,
nonché un modello di famiglia caratterizzato da relazioni fortemente solidaristiche, incline a
funzionare da ammortizzatore sociale. Naldini ha coniato una nuova espressione per connotare
questo tratto: modello della solidarietà familiare e parentale.
Utilizzando i concetti di Esping-Andersen, il regime dell’Europa meridionale (almeno fino agli anni
’80) è caratterizzato da:

• Demercificazione sbilanciata: moltissimo ad alcuni, pochissimo ad altri;

• Destratificazione bassa (come regime liberale), al contrario del regime liberale esso non
tende tanto a riprodurre differenze di classe ma a produrne di nuove, creando due gruppi
contrapposti: gli insiders, titolari di spettanze forti; e gli outsiders, titolari di spettanze
deboli o privi di spettanze.
Alla fine del ciclo espansivo, questi paesi hanno istituto servizi sanitari a vocazione universale,
cioè basati sui diritti di cittadinanza. Esping-Anderen nella classificazione dei 3 regimi non ha
considerato il ruolo dei servizi sanitari, ma è facilmente comprensibile come un servizio sanitario
nazionale aperto a tutti possa influire sul benessere dei cittadini.

13
Giulia Casavecchia

Infine, i paesi della quarta Europa sociale erano connotati da elevato particolarismo, poiché il
funzionamento del welfare state si basava su manipolazioni clientelari e frodi (sul versante delle
erogazioni), nonché su evasioni contributive su larga scala tollerate dall’amministrazione e
risanate attraverso condoni (sul versante del finanziamento). Lo stato era infiltrato dagli interessi
organizzati (in particolare dai partiti) e, anche dopo le parentesi autoritarie, sono comunque stati
caratterizzati da basso tasso di statualità. Per statualità si intende il grado di penetrazione
pubblica dei principali ambiti funzionali, nonché il grado in cui le istituzioni restano autonome da
altre istituzioni politiche (come i partiti o i gruppi di interesse) nello svolgimento delle loro
funzioni. A livello sociopolitico questo regime è stato il prodotto da una costellazione causale
complessa, un mix di corporativismo, cattolicesimo e polarizzazione ideologica (cioè distanza di
posizioni tra estrema destra e estrema sinistra).
Comunque, dopo la fase di crisi e di riforma (tutt’ora in corso), anche grazie al processo di
integrazione europea, fra i 4 regimi ha cominciato a manifestarsi un processo di ibridazione
reciproca, nonché forme più ampie di welfare mix, dove accanto al mercato del lavoro e della
famiglia troviamo anche il terzo settore (associazioni di volontariato e no-profit).
I welfare state ibridi dell’Europa centro-orientale
Oltre ai 4 welfare state identificati (scandinavo, anglosassone, continentale, sud europeo), è stata
individuata una quinta Europa sociale, che comprende i paesi ex comunisti (Polonia, Ungheria,
Repubblica Ceca, Slovenia, Slovacchia, Estonia, Lettonia, Lituania, Bulgaria e Romania). Questi
paesi si sono trovati ad affrontare una serie di difficili situazioni:
1. La mancanza di un sistema democratico e di un’economia di mercato (per crearla si sono
appoggiati alle istituzioni internazionali, in particolare al Fondo monetario internazionale-
FMI);
2. L’invecchiamento demografico e l’emergere di nuovi rischi sociali (come gli altri regimi di
welfare);
3. L’assorbimento di tutte le norme dell’UE (la maggior parte di essi sono entrati a farne parte
tra il 2004 e il 2007).
Per effetto di queste dinamiche, i welfare state centro-orientali si presentano come sistemi ibridi.
Ungheria, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia e Polonia si presentano come i paesi più
avanzati, difatti qui il welfare state esordì già agli inizi del 900 con un’impronta bismarkiana. Nei
rimanenti paesi gli esordi sono più tardivi, ma anche in essi il welfare state nasce con il modello
bismarkiano, in particolare con l’introduzione di assicurazioni sociali. Sotto i regimi del cosiddetto
“socialismo reale” (anni ’50 e ’60) le assicurazioni furono depotenziate e le imprese dello stato
divennero le principali erogatrici di servizi, furono creati dei sistemi sanitari e di istruzione
universali, anche se di basso standard. In questo periodo il welfare assunse tratti paternalistico-
autoritari e fu utilizzato per finalità di controllo sociale (per evitare movimenti antiregime) e per
finalità “produttivistiche” (per sostenere la produzione e la piena occupazione). Il ruolo della
donna si caratterizzò per il modello dual-earner e double-burden, dove le donne erano lavoratrici
attive, ma anche uniche responsabili dei carichi familiari.
Il welfare comunista fu caratterizzato da un mix di universalismo (copertura e formule di
prestazione) e particolarismo (accessi e qualità filtrate dall’appartenenza partitica e dalla
14
Giulia Casavecchia

posizione nella nomenklatura di stato). Anche qui erano frequenti i casi di clientelismo e
corruzione, in particolare nella Romania di Ceausescu.
Dopo la caduta del muro di Berlino (1989), questi paesi avviarono la transizione verso la
democrazia e verso l’economia di mercato, in tempi molto differenti tra loro. Grazie all’assistenza
finanziaria e politica del FMI vennero smantellati i vecchi schemi comunisti e vennero istituiti
nuovi schemi basati su 3 pilastri:
1. Safety net (rete di sicurezza) di base, filtrata dalla prova dei mezzi;
2. Assicurazioni sociali con formule contributive con finanziamento a capitalizzazione;
3. Assicurazioni e servizi privati
IL WELFARE STATE ITALIANO
Dalle analisi statistiche emerge la tendenza dello stato italiano a spendere per la protezione
sociale una quota di PIL un po’ più alta della media Europea. Ciò che colpisce è però la sua
composizione interna: gran parte della spesa sociale del nostro paese è impiegata dal sistema
pensionistico, dando vita ad una vera e propria distorsione funzionale, non riscontrabile in nessun
altro paese europeo (iperprotezione del rischio “vecchiaia”). L’Italia presenta anche una seconda
distorsione, questa volta di natura distributiva: vi è un netto divario di protezione tra le diverse
categorie occupazionali, per questo possiamo parlare di doppia distorsione. Per ciò che concerne
la distorsione distributiva, possiamo identificare 3 diversi gruppi sociali:
1. Garantiti: composto da lavoratori dipendenti delle amministrazioni pubbliche e delle
grandi imprese. La loro protezione pensionistica è molto elevata (+++), così come la
protezione per altri rischi (+++);
2. Semigarantiti: composto da lavoratori dipendenti, lavoratori autonomi e lavoratori
“atipici”. La forma di protezione è la pensione “al minimo” (++), mentre per quanto
riguarda gli altri rischi le tutele sono molto limitate (+);
3. Non garantiti: composto da tutti quei lavoratori che restano nell’economia sommersa, cioè
precari e irregolari. Il rischio vecchiaia è tutelato dall’assegno sociale (+), cioè una
prestazione rivolta agli anziani sprovvisti di reddito, mentre per gli altri rischi la protezione
è assente (-).
Per capire le cause della peculiarità del modello italiano, dobbiamo cercarle nella logica politica
della Prima Repubblica (1948-1992), imperniata sul “governo dei partiti”, dove la polarizzazione
ideologica tra destra e sinistra ha dato vita ad una partitocrazia distributiva, che ha utilizzato i
diritti-spettanze ai fini del consenso, attraverso modalità particolarsitico-clientelari.
Per ciò che riguarda le conseguenze, occorre sottolineare che il modello italiano di stato sociale ha
dato origine a diversi problemi in termini di efficacia, efficienza ed equità, sia all’interno delle
generazioni (divari categoriali), sia fra diverse generazioni (asimmetria tra protezione nell’età
anziana ed altri tipi di protezione durante il ciclo di vita), e questo ha teso a rafforzare lo status-
quo e ad ostacolare il cambiamento istituzionale. Per ovviare a questo problema la famiglia si è
consolidata come ammortizzatore sociale, dando vita al familismo all’italiana, che da un lato ha
protetto i giovani, ma dall’altra ne ha ostacolato la mobilità e la riproduzione sociale, producendo
conseguenze negative sul piano economico, sociale e politico.

15
Giulia Casavecchia

Proprio a causa delle sue distorsioni interne, il nostro paese ha risentito molto della crisi iniziata
negli anni ’70, senza però riuscire ad affrontarla efficacemente fino agli anni ’90. A partire dal 1992
è iniziata una nuova fase caratterizzata da importanti riforme: con il primo governo Prodi la
doppia distorsione fu ufficialmente riconosciuta come la causa del malfunzionamento dello stato
sociale, e quindi come bersaglio di ogni strategia riformista. La Relazione finale della Commissione
Onofri, nominata nel ’97 per valutare la spesa sociale, fa emergere i due principali obiettivi da
conseguire per il risanamento del welfare: la riduzione delle pensioni, da impiegare invece nella
tutela dalla disoccupazione (nuovo rischio sociale), nonché ridurre la generosità di alcune
prestazioni standard per accrescere la protezione verso categorie sociali più deboli. Tutti i settori
analizzati dalla commissione Onofri furono oggetto di cambiamento, dando avvio alla
ricalibratura.
I fattori che hanno permesso l’avvio di queste riforme sono:

• Pressioni funzionali (invecchiamento demografico, trasformazioni socioeconomiche e

occupazionali), acuite dal vincolo del trattato di Maastricht e più in generale dalla
globalizzazione;
• Le riforme sono state precedute da trasformazioni di natura politica, partite dopo il crollo
del muro di Berlino: la sinistra e i sindacati, liberi dal retaggio comunista, sono diventati
riformisti. Inoltre, i nuovi discorsi favorevoli alla ricalibratura presenti in tutta Europa
hanno legittimato pubblicamente i tagli e le sottrazioni;
• Un ruolo determinante per la svolta è venuto dal repentino mutamento politico-
istituzionale, sia interno che esterno. Per ciò che riguarda i mutamenti interni, dopo lo
scandalo Tangentopoli (1992) il regime di partitocrazia distributiva venne delegittimato, e
dopo le elezioni del ’94, scomparvero quasi tutti i vecchi partiti, lasciando spazio a quelli
nuovi (Forza Italia). Vi fu un ricambio massiccio del personale politico. Nel ’96 salì al
governo la prima coalizione di centro-sinistra, che mise in agenda il superamento della
doppia distorsione. Per ciò che riguarda i mutamenti esterni, abbiamo già citato il Trattato
di Maastricht, che impegnava i paesi membri a risanare le proprie finanze pubbliche. Il
rischio di restare fuori dall’Europa era altissimo e portò alla necessità di nuove riforme.
Nonostante il lavoro fatto, la distanza dal resto d’Europa è ancora elevata e la distorsione ben
visibile. La crisi del 2008 ha sferrato un duro colpo all’economia italiana, mettendo nuovamente in
luce le carenze strutturali del nostro modello di welfare. La ricalibratura quindi ha visto una nuova
fase negli anni 2000, con l’ultima riforma sottrattiva in campo pensionistico, cioè la legge Fornero.
CAP.2 LA POLITICA PENSIONISTICA
CONCETTI FONDAMENTALI
Il concetto di pensione indica quella prestazione pecuniaria vitalizia prevista a fronte dei rischi di
vecchiaia e invalidità, che copre anche i parenti di un assicurato o un pensionato defunto (rischio
di premorienza). Le pensioni che spettano in relazione al grado di parentela con un assicurato nel
caso di premorienza sono di due tipi:
1. Si parla di pensione indiretta quando l’assicurato che ha raggiunto i requisiti minimi per il
pensionamento muore prima di essersi ritirato dal lavoro. La pensione indiretta spetta al
coniuge o ai parenti più stretti;
16
Giulia Casavecchia

2. Si parla di pensione di reversibilità quando l’assicurato decede dopo il pensionamento, e

anche in questo caso la pensione di reversibilità spetta ai medesimi soggetti.
Anche nel caso di invalidità esistono due tipi di prestazioni:
1. La pensione di invalidità previdenziale, corrisposta ai lavoratori assicurati a fronte della
perdita di capacità (totale o parziale) di lavoro a seguito di un evento invalidante;
2. La pensione di invalidità civile, prestazione assistenziale rivolta agli invalidi civili (totali o
parziali), ai ciechi e ai sordomuti che si trovano in condizioni di bisogno, accertato tramite
prova dei mezzi.
In questa sede ci occuperemo principalmente di pensioni di vecchiaia, poiché essa rappresenta la
prima voce di spesa sociale in tutti i paesi europei (Irlanda esclusa), nonché la voce più elevata
rispetto alle altre.
Politica pensionistica e sistema pensionistico
Con l’espressione politica pensionistica si fa riferimento a tutte quelle azioni (o inazioni)
attraverso cui viene tutelata la vecchiaia. L’obiettivo specifico di tali azioni è quello di garantire un
reddito vitalizio a quegli individui che si trovano nella fase della vita in cui gli è precluso l’accesso
ad un’attività retribuita. Nell’evoluzione dei sistemi pensionistici europei tale tutela è stata
affidata sia al settore pubblico che a quello privato, perciò gli attori che vi operano possono
essere sia enti previdenziali pubblici (es. INPS), sia istituzioni private (es. fondi pensione, banche,
assicurazioni), generalmente sottoposti alla normativa dello stato.
Un sistema pensionistico è costituito da quell’insieme di regole e istituzioni preposte ad erogare
prestazioni vitalizie in denaro a coloro che hanno terminato la propria carriera lavorativa,
garantendo agli stessi una sicurezza economica anche nel periodo di quiescenza. Il finanziamento
del sistema è assicurato dal versamento di parte del reddito percepito.
Le prestazioni a tutela della vecchiaia
Nei paesi europei si possono individuare 4 tipi di prestazioni a tutela della vecchiaia, che si
differenziano in base ai beneficiari, alle condizioni di accesso e alla diversa funzione svolta
(previdenziale, di assistenza sociale e di sicurezza sociale).
Le pensioni di vecchiaia e di anzianità sono rivolte ai lavoratori e hanno natura previdenziale,
poiché mirano al mantenimento del reddito in fase di quiescenza attraverso il collegamento con i
contributi versati. Esse si distinguono per le differenti condizioni di accesso:

• La forma più tipica è quella della pensione previdenziale di vecchiaia, che spetta al
lavoratore al raggiungimento di una certa soglia di età. Il diritto a questo tipo di pensione è
condizionato dal pagamento di contributi per un periodo minimo. L’età pensionabile può
essere fissa o flessibile, in quest’ultimo caso il pensionamento è consentito in un periodo
che intercorre tra un’età minima e una massima. In alcuni paesi è inoltre possibile ottenere
la pensione di vecchiaia in anticipo rispetto all’età pensionabile, con una decurtazione
dell’importo della prestazione (pensione anticipata);
• La pensione previdenziale di anzianità non prevede una soglia di età, ma un versamento
contributivo per un numero prestabilito di anni. Obiettivo dell’età pensionabile flessibile,

17
Giulia Casavecchia

della pensione anticipata e della pensione di anzianità è quello di conferire al lavoratore

maggiore discrezionalità rispetto al momento in cui ritirarsi dalla vita attiva e favorire
coloro che hanno iniziato precocemente a lavorare;
La pensione sociale invece individua quei trattamenti, con finalità assistenziale, volti a
garantire un livello minimo di reddito a quegli individui che, superata una certa soglia di età
anagrafica, non hanno versato contributi a fini pensionistici o che comunque non ne hanno
versati a sufficienza per ottenere una pensione di vecchiaia. Condizione per l’accesso a teli
prestazioni è il superamento della prova dei mezzi.
Nelle nazioni nordiche esiste un quarto tipo di prestazione pensionistica, la pensione di base,
che non mira a tutelare i lavoratori né gli anziani in stato di bisogno, ma garantisce un livello
minimo di reddito a tutti i cittadini anziani. Svolge una funzione di sicurezza sociale tramite
prestazioni a somma fissa, non collegate al precedente reddito da lavoro, per tutti i cittadini
che hanno superato una certa età e indipendentemente dalla partecipazione al mercato del
lavoro.
Pensione sociale e pensione (pensioni assistenziali) di base sono di appannaggio esclusivo dello
stato, per la loro natura solidaristica e redistributiva, mentre le prestazioni con finalità
previdenziali sono erogate sia da enti pubblici o parapubblici che da enti privati.
Finanziamento, gestione delle risorse, calcolo delle prestazioni
Le prestazioni pensionistiche sono finanziate in due modalità differenti:

• Finanziamento fiscale: associato alla pensione sociale e alla pensione di base per la sua
natura redistributiva;
• Finanziamento contributivo: associato alle pensioni previdenziali di vecchiaia e
anzianità. Tramite il versamento di contributi i lavoratori e i datori di lavoro finanziano
le prestazioni pensionistiche per sé stessi o per i lavoratori già in quiescenza.
Le modalità di gestione delle risorse dipendono dal metodo di finanziamento: in un sistema
fondato sul finanziamento fiscale la gestione delle risorse è affidata allo stato, difatti le tasse e le
imposte (dirette e indirette) confluiscono nel circuito della finanza pubblica e qui, generalmente
con legge di bilancio, vengono trasferite agli enti responsabili dell’erogazione delle prestazioni.
In un sistema finanziato tramite contributi abbiamo invece 2 alternative:
1. La prima consiste nella creazione di risparmio attraverso il versamento, l’accumulo e
l’investimento dei contributi sociali. Sistema pensionistico a capitalizzazione;
2. La seconda si fonda sullo scambio di una quota del proprio reddito da lavoro con il diritto
ad una prestazione pensionistica una volta terminata la fase lavorativa. Sistema
pensionistico a ripartizione.
Vediamo nel dettaglio le due alternative:

• In un sistema a capitalizzazione i contributi versati sono accumulati in conti individuali,

investiti sui mercati finanziari e (rivalutati secondo il rendimento degli investimenti) sono
convertiti in rendita al momento del pensionamento;

18
Giulia Casavecchia

• In un sistema a ripartizione i lavoratori versano in contributi in un determinato tempo (t) e

questi vengono immediatamente utilizzati per il pagamento delle prestazioni ai pensionati.
I lavoratori ottengono il diritto a ricevere una pensione quando, al tempo T+1, essi stessi si
ritireranno dal lavoro.
La distinzione tra i due sistemi è di fondamentale importanza per comprendere i più recenti
sviluppi della politica pensionistica, poiché essi sono diversamente esposti ai rischi (demografici,
finanziari, economici e politici) che possono minarne la sostenibilità finanziaria.
Le risorse economiche devono poi essere convertite in pensioni. Esistono 3 metodi per definire i
trattamenti pensionistici:

• Nel primo il valore delle prestazioni è indipendente dal reddito da lavoro: le pensioni sono
a somma fissa o forfettarie (pensione sociale, pensione di base);
• Il secondo prevede uno stretto collegamento delle prestazioni pensionistiche con il
precedente reddito da lavoro. In un sistema retributivo le pensioni sono calcolate in
percentuale (es 60%) sulla media delle retribuzioni di anni (n) di carriera. Tale media è
detta retribuzione pensionabile (effettuata sugli ultimi anni, sui migliori o su tutti gli anni
di lavoro). La formula è: P (pensione)= rp (retribuzione pensionabile) x n x r (aliquota di
rendimento);
• Nel terzo sistema, detto contributivo, l’importo della pensione viene calcolato in base ai
contributi effettivamente versati, ma dipende anche da un secondo fattore, cioè dal tasso
di rendimento degli investimenti. Esso può consistere nel tasso di crescita economica, nel
tasso di variazione delle retribuzioni o altro ancora. Anche in questo sistema le prestazioni
sono collegate al reddito da lavoro, ma in misura meno consistente rispetto a quello
retributivo.
I due metodi di calcolo delle prestazioni (contributivo e retributivo) possono combinarsi con i due
sistemi di gestione delle risorse (ripartizione e capitalizzazione), generando 4 modelli di schemi
previdenziali: due a ripartizione (sistema contributivo e retributivo) e due a capitalizzazione
(prestazione definita e contribuzione definita).

PRESTAZIONI COLLEGATE
ALLA RETRIBUZIONE
PRESTAZIONI COLLEGATE AI
CONTRIBUTI VERSATI
RIPARTIZIONE CAPITALIZZAZIONE
Sistema retributivo Sistema a prestazione definita
Sistema contributivo Sistema a contribuzione
definita

I sistemi contributivi predefiniscono il livello del prelievo contributivo e lasciano variare l’importo
delle prestazioni in base ad una serie di fattori, pertanto essi tendono a scaricare sugli assicurati i
rischi connessi ad eventuali dinamiche sfavorevoli (economiche, demografiche, finanziarie). I
sistemi retributivi il livello della prestazione è predefinito in base al reddito dell’assicurato e il
livello della contribuzione viene adeguato di conseguenza. Quest’ultimo sistema, come già detto,
incorpora una promessa circa il livello di pensione da erogare, e quindi il rischio ricade in primo
luogo sul promotore degli schemi pensionistici (lo stato se il sistema è a ripartizione, il datore di
lavoro se il sistema è a capitalizzazione), che dovrà colmare il divario tra contributi e prestazioni.

19
Giulia Casavecchia

I pilastri pensionistici
Il concetto di pilastro pensionistico è stato introdotto per la prima volta negli anni ’90 da un
volume della Banca Mondiale, che ha riconosciuto quanto, negli ultimi decenni, i sistemi
pensionistici occidentali siano diventati complessi, comprendendo sia attori pubblici che privati.

• Il primo pilastro è rappresentato dallo Stato, che ancora oggi è promotore e gestore
primario della protezione della vecchiaia. Esso presenta vari livelli, con caratteristiche e
finalità diverse tra loro: possiamo distinguere gli schemi di assicurazione obbligatoria,
finanziati tramite contributi, gli schemi assistenziali (pensione sociale) e di sicurezza
sociale (pensione di base), finanziati tramite gettito fiscale;
• Il secondo pilastro comprende invece gli schemi complementari o supplementari privati,
caratterizzati da copertura occupazionale (fondi pensione di categoria, settore produttivo
ecc), adesione volontaria (ma in alcuni paesi obbligatoria, come la Svizzera, i Paesi Bassi o
la Danimarca), e gestione a capitalizzazione;
• Il terzo pilastro è costituito da quelle forme pensionistiche, sempre a capitalizzazione e
sempre ad adesione volontaria, promosse da banche, assicurazioni e società di gestione
del risparmio.
LA TUTELA DELLA VECCHIAIA DALLE ORIGINI ALLA FASE ESPANSIVA
I modelli originari di tutela della vecchiaia
Fino alla seconda meta dell’800 la tutela economica della vecchiaia era affidata all’intervento dei
cosiddetti “corpi intermedi”, formati da società di mutuo soccorso operaio e associazioni di
matrice ecclesiastica. Il passaggio dalla tutela occasionale alle prime forme di assicurazione ebbe
luogo tra gli ultimi decenni del 19° secolo e la 1gm. I primi schemi pensionistici vennero istituiti in
Germania (1889) e in Danimarca (1891), ed erano diretti rispettivamente agli operai e agli anziani
poveri. Nel caso tedesco, il primo intervento di tutela economica della vecchiaia si concretizzò
nell’istituzione di un’assicurazione sociale obbligatoria per la categoria più esposta al rischio di
indigenza in età anziana, cioè gli operai. In Danimarca si optò invece per garantire protezione a
tutti i cittadini che, superata una certa soglia di età, si trovavano in condizioni di bisogno,
attestato attraverso una prova dei mezzi. I sistemi tedesco e danese si possono considerare come
due prototipi di tutela della vecchiaia, che si sono radicati nei vari paesi europei nella prima metà
del 20° secolo. Nel dibattito internazionale essi vengono denominati modello bismarkiano (Otto
von Bismark, cancelliere tedesco) e modello beveridgeano (Lord Beveridge). Quest’ultimo fu
l’ideatore di un piano di riorganizzazione del sistema di protezione sociale britannico, che orientò
le riforme attuate dopo la 2gm.
I due modelli presentano caratteristiche differenti in relazione a 5 dimensioni istituzionali:

BISMARKIANO BEVERDIDGEANO
OBIETTIVO Mantenimento del reddito Prevenzione della povertà
PRESTAZIONI Collegate al reddito A somma fissa
CONDIZIONI DI ACCESSO Pagamento dei contributi Bisogno e cittadinanza
COPERTURA Lavoratori Tutti i cittadini (anziani poveri)
FINANZIAMENTO Contributi Fiscalità generale

20
Giulia Casavecchia

Il modello bismarckiano ha come obiettivo il mantenimento del tenore di vita dei lavoratori
durante la fase di quiescenza, pertanto le prestazioni sono collegate al precedente reddito da
lavoro e finanziate tramite contributi da parte della popolazione occupata. Tale versamento
costituisce la condizione per accedere al programma e percepirne le prestazioni. La copertura è di
tipo occupazionale, nel senso che sono i lavoratori (e non i cittadini) ad essere assicurati e a
pagare per la propria assicurazione.
Al contrario il modello beveridgeano assume come riferimento il cittadino anziano in stato di
bisogno. L’obiettivo è la prevenzione della povertà attraverso l’erogazione di prestazioni a somma
fissa, indipendentemente dalla partecipazione al mercato del lavoro, finanziate tramite gettito
fiscale.
Nei primi decenni del 20° secolo la forza attrattiva del modello danese si espande nell’area
scandinava ed anglosassone (Inghilterra, Svezia, Norvegia e Finlandia), mentre lo schema tedesco
viene acquisito dalle nazioni dell’Europa continentale e mediterranea (Austria, Belgio, Francia,
Spagna, Portogallo, Italia). La fase che consegue, e che dura fino alla 2gm, viene detta “di
consolidamento”: non ci sono cambiamenti sostanziali, solo alcune estensioni di copertura,
incrementi di prestazioni e abbassamenti dell’età pensionabile (Italia, Francia, Germania).
L’Italia: scelta originaria e sviluppi fino alla 2gm
Nella fase originaria l’Italia si colloca tra i paesi bismarckiani: nel 1919 venne istituito uno schema
obbligatorio per la tutela della vecchiaia e invalidità, nonché la costituzione della Cassa nazionale
per le assicurazioni sociali. Sono soggetti all’obbligo contributivo gli operai, gli impiegati con
retribuzione inferiore alle 350 lire, i mezzadri e gli affittuari. Le caratteristiche dello schema sono:

• Finanziamento contributivo paritario tra lavoratori e datori di lavoro, con una quota a
carico dello stato;
• Gestione delle risorse a capitalizzazione;
• 65 anni di età;
• Sistema ibrido di calcolo delle prestazioni: agganciate ai contributi versati, ma con tassi di
rivalutazione predeterminati
L’impostazione bismarkiana, con la sua caratteristica frammentazione (schemi diversi per
categorie occupazionali diverse) si rafforzano durante il periodo fascista. Nel ’23 venne emanato
un decreto che estendeva la copertura agli impiegati con retribuzione fino 800 lire mensili, ma
escludeva i lavoratori agricoli. Questo fece diventare l’assicurazione sociale un beneficio per soli
lavoratori dipendenti, e tale rimarrà fino agli anni ’50. In generale il ventennio fascista non si
caratterizzò per radicali trasformazioni, si trattò principalmente di una fase di consolidamento
fino agli ultimi anni del regime (1939-1945), in cui, per recuperare consensi, vennero introdotte
nuove riforme: la pensione di reversibilità e la riduzione dell’età pensionabile con distinzione di
genere (uomini 60 anni, donne 55). Negli ultimi mesi del regime si registra il superamento del
principio del finanziamento paritario, accollando ai datori di lavoro i 2/3 dell’onere contributivo e
ai lavoratori il 3 rimanente.

21
Giulia Casavecchia

La tutela della vecchiaia nella fase espansiva

Al termine della 2gm i sistemi pensionistici europei presentano assetti differenti a causa della
originale distinzione tra sistema bismarkiano e sistema beveridgeano. Si possono però cogliere
caratteristiche comuni: i sistemi pensionistici si fondano tutti su schemi pubblici, sono poco
articolati ed erogano prestazioni modeste. Nel trentennio postbellico, sullo sfondo delle favorevoli
condizioni economiche e demografiche (crescita economica, società giovane, base occupazionale
in espansione), e nel quadro del paradigma dominante keynesiano, i governi iniziano ad accogliere
le richieste di gruppi di pressione e partiti per l’estensione della copertura. La politica pensionistica
a carattere distributivo diviene uno strumento di competizione tra le varie forze politiche.
L’irrobustimento della tutela nella fase espansiva avviene lungo 3 direttrici di sviluppo, comuni ai
due modelli:
1. Individuazione di nuovi metodi di finanziamento e gestione delle risorse;
2. Rafforzamento della protezione di base;
3. Introduzione di nuove prestazioni e/o incremento della generosità di quelle esistenti.
Pur sostenuta da condizioni simili, l’evoluzione degli schemi pensionistici assume tratti differenti in
relazione al modello adottato nella fase originaria. Il primo intervento deriva da un fattore di crisi
contingente: l’inflazione attivata dal secondo conflitto mondiale. Nei paesi con sistemi
bismarckiani, che in origine avevano istituito schemi a capitalizzazione, l’impennata del costo della
vita erode le casse previdenziali e riduce il valore delle prestazioni. Molti governi fanno fronte a
tale emergenza rimpiazzando la gestione a capitalizzazione con il metodo a ripartizione, che
permette di trasferire immediatamente parte del reddito nazionale ai beneficiari delle prestazioni
di vecchiaia.
L’esigenza primaria rimane il rafforzamento della protezione di base. I paesi bismarkiani
costruiscono una rete di protezione per gli anziani in stato di bisogno introducendo una pensione
sociale di importo modesto, erogata a fronte di una prova dei mezzi. I paesi beveridgeani (che già
disponevano di questo schema), eliminano la prova dei mezzi estendendo la copertura a tutti i
cittadini anziani. La pensione sociale divenne pensione di base.
La crescita economica tipica dell’età dell’oro si riflette sull’espansione dei consumi e
sull’innalzamento del tenore di vita, soprattutto tra le classi medie. È quindi proprio il ceto medio
ad avanzare richieste per l’introduzione di nuovi schemi pensionistici e/o per una maggiore
generosità degli stessi. Nei paesi bismarkiani i policy maker rispondono con:

• L’estensione della copertura, tramite l’istituzione di nuovi schemi, volti a proteggere le

categorie non ancora assicurate (impiegati, lavoratori agricoli, lavoratori autonomi ecc.);
• L’abbassamento dell’età pensionabile;
• Il passaggio dal sistema contributivo al sistema retributivo
La conseguenza dell’evoluzione lungo la prima traiettoria è l’aumento della frammentazione
interna dei sistemi bismarkiani. Inoltre, il passaggio dal sistema contributivo a quello (più
generoso) retributivo, combinato alla transizione da capitalizzazione a ripartizione, sarà una delle
cause dell’aumento della spesa pensionistica e quindi della crisi del welfare state.

22
Giulia Casavecchia

Nelle nazioni di matrice beveridgeana il problema dell’adeguatezza delle prestazioni è

particolarmente acuto, poiché la pensione di base è a somma fissa e quindi inadeguata a
mantenere il livello di vita dei lavoratori a reddito medio-alto durante la quiescenza. La soluzione
fu quella di introdurre schemi con prestazioni collegate alle retribuzioni per i lavoratori. Alcune
nazioni introducono schemi retributivi prima degli anni ’70, con gestione a ripartizione attraverso
il sistema pubblico (Svezia, Finlandia, Norvegia), altri invece (Regno Unito, Irlanda, Paesi Bassi,
Svizzera, Danimarca) alla metà degli anni ’70 si trovano ancora nella tutela base, e l’erogazione di
prestazioni verrà affidata alla diffusione dei fondi pensionistici privati a capitalizzazione.
Una nuova classificazione: i sistemi pensionistici monopilastro e multipilastro
Abbiamo visto come nella fase espansiva sia avvenuto un profondo stravolgimento dei sistemi
originari, che si sono ibridati acquisendo obiettivi istituzionali tipici del modello alternativo. Nei
paesi bismarckiani sono state introdotte le pensioni sociali, con finalità assistenziale e finanziati
dalla fiscalità generale, mente in quelli beveridgeani sono stati istituiti schemi pensionistici
previdenziali, con prestazioni collegate alle retribuzioni e finanziamento contributivo. Ciò significa
che in quasi tutti i paesi il sistema pensionistico si è fatto più articolato, con un primo livello di
prestazioni finalizzato alla prevenzione della povertà e un secondo livello volto a mantenere il
reddito generatosi nel mercato del lavoro. In ultimo, la diffusione di attori non pubblici ha
determinato un’ulteriore articolazione dell’architettura previdenziale. La letteratura economica ha
quindi rielaborato la classificazione dei sistemi pensionistici. È stato possibile dividere i paesi
europei in 3 gruppi, relativamente al come e quando hanno introdotto prestazioni pensionistiche
collegate alle retribuzioni:
1. Nella fase originaria con sistemi pubblici, divenuti a ripartizione all’inizio della fase
espansiva (paesi bismarkiani);
2. Tra il secondo dopoguerra e la fine degli anni ’60 con schemi pubblici a ripartizione
(Finlandia, Norvegia, Svezia);
3. Dopo la metà degli anni ’70 affidandosi a piani privati a capitalizzazione (Danimarca, Regno
Unito, Irlanda, Paesi Bassi, Svizzera).
Paesi beveridgeani
Finlandia, norvegia e
Paesi bismarkiani (austria, (danimarca, paesi bassi,
svezia (prima
belgio, francia, germania, italia, regno unito, svizzera,
beveridgeani, ora
portogallo, spagna) irlanda)
bismarkiani)

Sistemi monopilastro Sistemi multipilastro

Questi 3 gruppi possono essere ricondotti a due, poiché alla fine dell’età dell’oro i paesi del gruppo
2 (Finlandia, Norvegia e Svezia) presentano una configurazione simile ai paesi bismarkiani. Queste
nazioni sono state inserite in uno stesso gruppo e classificate come sistemi monopilastro,
caratterizzati da schemi previdenziali pubblici, obbligatori, inclusivi, gestiti a ripartizione e con
prestazioni collegate alle retribuzioni. I sistemi di matrice beveridgeana si caratterizzano per una
protezione minima da parte del sistema pubblico, dove il mantenimento dei lavoratori in fase di
quiescenza è affidato a schemi a capitalizzazione di secondo e terzo pilasto, per questo tali
schemi vengono denominati multipilastro.

23
Giulia Casavecchia

Una sindrome italiana: l’impetuosa espansione delle pensioni

Durante l’età dell’oro si assiste ad un’espansione del sistema pensionistico italiano simile a quella
degli altri paesi bismarkiani, quindi secondo le seguenti direttive:

• Viene estesa la copertura pensionistica oltre il comparto del lavoro dipendente, con la
creazione di nuovi schemi per i lavoratori autonomi (peraltro molto numerosi in Italia);
• Viene creata una rete di protezione di base per gli anziani con requisiti contributivi nulli o
insufficienti;
• Viene modificato il metodo di calcolo delle prestazioni, da contributivo a retributivo;
• Viene modificata la modalità di gestione dei contributi, da capitalizzazione a ripartizione.
La particolarità del caso italiano consiste in un’espansione della tutela previdenziale
eccessivamente generosa, oltre i limiti della sostenibilità. Tale sviluppo è stato frutto delle
decisioni di policy adottate durante la Prima Repubblica.
L’espansione inizia già nell’immediato dopoguerra, con interventi di emergenza volti a
fronteggiare l’erosione delle riserve pensionistiche e quindi la conseguente riduzione delle
prestazioni dovute dalla spirale inflazionistica. Tra il 45 e il 47 venne creato il Fondo d’integrazione
per le pensioni sociali (FIAS), finanziato tramite contributi obbligatori aggiuntivi, la cui funzione
era erogare sussidi integrativi delle pensioni più modeste e garantire un livello minimo di
pensione. Anche se in chiave emergenziale, questo è il primo passo per garantire una rete di
protezione di base, che in seguito verrà istituzionalizzata con l’introduzione dell’integrazione al
minimo per le prestazioni previdenziali di importo inferiore ad una certa soglia, e la più tarda
introduzione della pensione sociale, finalizzata a prevenire la povertà ed erogata a fronte di una
prova dei mezzi a tutti i cittadini al di sopra dei 65 anni in condizioni di bisogno. La creazione del
FIAS e dopo del Fondo di solidarietà sociale comporteranno l’innesto dei primi fondi gestiti a
ripartizione.
Negli anni 50 e 60 il sistema di tutela della vecchiaia verrà incredibilmente irrobustito a causa di
una politica volta all’acquisizione del consenso. Sul versante della copertura, dopo l’inclusione di
tutti gli impiegati, verranno introdotti schemi per i coltivatori diretti, mezzadri e coloni, artigiani e
commercianti.
L’aumento della generosità del sistema avverrà sia rispetto agli importi, sia rispetto alle condizioni
di accesso. Riguardo le condizioni di accesso, nel 56 venne introdotta la possibilità, per i
dipendenti pubblici, di ritirarsi dal lavoro prima del raggiungimento dell’età pensionabile, a fronte
del soddisfacimento del requisito contributivo dopo soli 20 anni di contribuzione (pensione di
anzianità, in questo caso si parla di “baby pensioni”). Il requisito di 20 anni era ridotto a 15 per le
donne coniugate o con un figlio. Le pensioni vennero successivamente estese anche ai dipendenti
del settore privato e ai lavoratori autonomi, i quali potevano ottenere la pensione di anzianità
dopo 35 anni di lavoro, indipendentemente dall’età. Com’è intuibile, l’introduzione della pensione
di anzianità rappresenta uno snodo rilevante per il nostro paese per 2 ragioni:
1. Perché i modesti requisiti contributivi comporteranno l’acuirsi del divario tra contributi
versati e prestazioni percepite, intaccando gli equilibri finanziari;
2. Perché le diverse regole per le varie categorie di lavoratori aumentano la frammentazione
del sistema, con rilevanti conseguenze sull’equità intergenerazionale.
24
Giulia Casavecchia

Per quanto riguarda l’importo delle prestazioni, nel 69 venne introdotta una riforma che definirà i
tratti del sistema pensionistico per i successivi 20 anni: dopo una serie di incrementi ad hoc del
valore delle pensioni, l’originario sistema di calcolo contributivo viene rimpiazzato da quello
retributivo, cosicché la nuova formula si presentava come: P= rp x 20 x 2% = rp x 80%. Sempre con
la stessa riforma il sistema a capitalizzazione verrà sostituito da quello a ripartizione. Negli anni
70 altri provvedimenti aumentano la generosità del primo pilastro pubblico, in particolare nel 75
venne modificato il meccanismo di indicizzazione, che legava la crescita delle pensioni
all’aumento dei prezzi, sostituendolo con un semplice indice che collega i trattamenti pensionistici
alle retribuzioni del settore industriale.
Il risultato di questi interventi espansivi è quello di un sistema pensionistico estremamente
frammentato lungo le linee occupazionali, con molti schemi differenti per varie categorie, e
soprattutto molto oneroso. Raramente le riforme espansive furono precedute da studi e
proiezioni sul loro impatto. La scarsa visibilità dei costi (dovuta alle caratteristiche delle politiche
distributive, al ricorso al deficit spending e all’adozione della ripartizione) consentì ai partiti di
utilizzare le politiche pensionistiche come merce per gli scambi politici. La politica pensionistica
italiana tra il 1950 e il 1980 registrò tutte le dinamiche dello scivolamento distributivo, con picchi
di generosità e irresponsabilità che diedero vita al classico “welfare all’italiana”, caratterizzato
dallo sbilanciamento a favore della tutela della vecchiaia a discapito degli altri rischi. Questo è
soprattutto l’esito del processo di policy della Prima Repubblica, dove le dinamiche di
polarizzazione partitica e di democrazia bloccata hanno giocato un ruolo di primo piano.
CRISI E RIFORMA DEI SISTEMI DI TUTELA DELLA VECCHIAIA
A partire dalla metà degli anni ’70 si registrano alcuni importanti processi di mutamento che
colpiscono 4 sfere istituzionali:
1. Il sistema economico;
2. Il mercato del lavoro;
Fattori esogeni
3. La struttura demografica;
4. Famiglia e rapporto tra generi.

A questi elementi di natura esogena se ne aggiungono altri di natura endogena, connessi alle
decisioni di policy della fase espansiva e all’evoluzione degli schemi pensionistici. Altri due
processi di mutamento hanno inciso sulle opzioni dei policy maker per fronteggiare la crisi: il
superamento del paradigma keynesiano e le trasformazioni politico-istituzionali connesse al
rafforzamento dell’Unione Europea monetaria (UEM).
Le sfide ai sistemi pensionistici monopilastro
I processi di cambiamento nelle 4 sfere sopra elencata hanno prodotto due importanti problemi,
che colpiscono in particolare i sistemi monopilastro:
1. Una crisi economico-finanziaria;
2. Uno “spiazzamento” delle regole pensionistiche rispetto al contesto in cui erano state
definite, con conseguente rischio di riduzione della capacità di tutela della vecchiaia.

25
Giulia Casavecchia

Sul primo versante, la vulnerabilità dei sistemi pensionistici monopilastro deriva da 3 fattori:
1. Nella maggior parte di questi paesi, durante la fase espansiva sono stati istituiti schemi
retributivi, che erogano prestazioni generose e che sono alla base dell’aumento della
spesa pubblica;
2. Tale spesa assorbe una quota considerevole del PIL e costituisce la prima voce di spesa
sociale, per cui eventuali tagli vengono indirizzati verso questo comparto;
3. Nei sistemi monopilastro il cuore del sistema è costituito da schemi a ripartizione. Tale
metodo di gestione non solo è particolarmente vulnerabile alle trasformazioni sopra
accennate, ma rende anche immediatamente percepibili squilibri tra l’ammontare dei
contributi riscossi e la spesa per le prestazioni erogate, con la conseguente apparizione del
deficit nelle casse pensionistiche.
Questo perché l’equilibrio finanziario di un sistema a ripartizione si fonda sull’equivalenza tra le
entrate e le uscite in un determinato periodo temporale, secondo la formula:

RLK=PN
Dove: R= retribuzione media; L= numero degli occupati; K= aliquota contributiva di equilibrio;
P= valore della pensione media; N= numero dei pensionati.
Il fattore RLK esprime perciò il valore del prelievo contributivo complessivo sul montante
retributivo, cioè le risorse economiche che entrano nel sistema. Il fattore PN esprime invece la
spesa, calcolata come prodotto tra la pensione media e il numero dei pensionati.
A partire dalla metà degli anni ’70, il mutamento delle dinamiche demografiche ed economiche
hanno alterato l’equilibrio dei sistemi pensionistici a ripartizione sia sul versante delle entrate che
in quello delle uscite. Per quanto concerne le entrate (RLK), i fattori di crisi sono:

• Il rallentamento della crescita economica, che incide sull’andamento del fattore R;

• L’aumento dei tassi di disoccupazione, che riduce la platea (L) sui cui prelevare contributi;
• La modificazione della struttura demografica della società (dovuta al declino dei tassi di
fertilità e all’allungamento della vita media), che tende a contrarre il numero degli occupati
(L) ed aumentare quello dei pensionati (N).
Sul versante delle uscite (PN), gli elementi cruciali sono la generosità delle prestazioni, il numero
delle pensioni erogate e la durata delle erogazioni stesse.
L’invecchiamento demografico rappresenta il principale fattore di aumento della spesa
pensionistica e dello squilibrio finanziario dei sistemi a ripartizione, anche se ha un impatto
indiretto. Sulla sostenibilità finanziaria degli schemi a ripartizione incide invece direttamente
l’andamento dei rapporti tra pensionati e popolazione occupata, denominato indice di
dipendenza economica dei pensionati. Tale rapporto non dipende solo dall’andamento
demografico, ma anche dalle scelte di policy in materia pensionistica, della politica del lavoro,
delle misure per la famiglia eccetera. Con quest’ultima considerazione possiamo comprendere i
fattori endogeni sopra citati, che hanno a che fare con:

• L’evoluzione istituzionale degli schemi previdenziali;

• Le specifiche scelte in campo di politica sociale e del lavoro
26
Giulia Casavecchia

Per queste ragioni i sistemi pensionistici monopilastro hanno sofferto di una sindrome comune,
caratterizzata da costi crescenti e divari tra contributi e prestazioni.
Riconsideriamo la formula proposta in precedenza, modificata così:

K=PN/RL
A fronte di un aumento della spesa pensionistica (PN) più rapido della crescita del montante
retributivo (RL), il fattore (PN/RL) tende ad aumentare. Ciò significa che, per riportare in equilibrio
il sistema senza operare tagli alle prestazioni si deve intervenire sul prelievo contributivo (K),
portandolo al livello in cui è soddisfatta l’uguaglianza K=PN/RL, oppure si raggiunge l’equilibrio con
K aliquota contributiva di equilibrio. L’aumento delle aliquote contributive ha rappresentato il
principale provvedimento adottato per fronteggiare la crisi previdenziale tra la metà degli anni ’70
e i primi anni ’90. Entrambe le strategie hanno consentito di evitare tagli alle pensioni,
garantendo il mantenimento delle promesse effettuate nella fase espansiva.
Negli ultimi due decenni, le trasformazioni internazionali ed europee hanno esercitato un’ulteriore
pressione sulle strutture previdenziali, in particolare i fenomeni di liberalizzazione e
internazionalizzazione dei mercati, che hanno agevolato i processi di delocalizzazione della
produzione verso paesi con un più basso costo del lavoro. Un altro stimolo verso la riduzione della
spesa è stato il passaggio ai “parametri di convergenza” inclusi nel Trattato di Maastricht, che
hanno imposto forti vincoli di bilancio.
Un altro fattore di crisi fu quello della famiglia: durante la fase espansiva i programmi pensionistici
erano stati disegnati per il modello del male breadwinner, cioè erano fondati sulla famiglia
monoreddito, garantito dal capofamiglia maschio, con una carriera non frammentata e un periodo
di contribuzione prolungato. La maggiore partecipazione delle donne al mercato del lavoro e
l’aumento delle forme di lavoro flessibili, nonché il diffondersi di nuovi modelli familiari, hanno
prodotto un ulteriore effetto di spiazzamento degli assetti politici esistenti.
La riforma dei sistemi pensionistici monopilastro
A partire dai primi anni ’90, in tutti i paesi europei con un sistema pensionistico incentrato sul
pilastro pubblico a ripartizione sono state adottate riforme dirette a contenere la spesa pubblica
per le pensioni, a ridisegnare l’architettura pensionistica e ad adattare gli schemi alle mutate
esigenze sociali. Le riforme hanno seguito due diverse traiettorie:

• La prima traiettoria ha previsto una serie di interventi sottrattivi, detti parametrici (poiché
agiscono sui parametri fondamentali degli schemi, mantenendo inalterata l’architettura
complessiva del sistema), finalizzati a ristabilire l’equilibrio finanziario e la sostenibilità
economica del primo pilastro. Tali interventi hanno riguardato:
o L’innalzamento dell’età pensionabile;
o La diminuzione dell’importo delle prestazioni tramite:
▪ Riduzione dell’aliquota di rendimento
▪ Estensione del periodo di riferimento per il calcolo della retribuzione
▪ Modificazione del meccanismo di indicizzazione delle prestazioni
o L’istituzione di un più stretto legame tra contributi versati e prestazioni erogate
tramite:

27
Giulia Casavecchia

▪ Passaggio dal sistema retributivo a quello contributivo

▪ Estensione dei periodi contributivi minimi per accedere alle pensioni, sia di
vecchiaia che di anzianità
Queste misure sono state accompagnate da altre misure volte ad adattare gli schemi
pensionistici al mutato contesto sociale ed occupazionale, ad esempio sono stati introdotti
dei “crediti contributivi” (sussidio di disoccupazione) per i periodi di non occupazione,
nonché da riforme di politica del lavoro volte ad aumentare il tasso di occupazione ed
allargare la base contributiva;
• La seconda traiettoria ha riguardato una serie di riforme strutturali, volte a modificare
l’architettura del sistema pensionistico con lo spostamento di parte della spesa su schemi
privati a capitalizzazione. Lo stato ha definito il regolamento per le forme pensionistiche
complementari (es. fondi pensione) e predisposto incentivi fiscali volti a favorire lo
sviluppo del secondo e terzo pilastro, accanto ad un primo pilastro pubblico
ridimensionato. Queste riforme sono state però particolarmente insidiose per via del
cosiddetto problema del doppio pagamento: durante la transizione dal sistema a
ripartizione a quello a capitalizzazione (cioè ad un sistema multipilastro), le generazioni
attive dovrebbero pagare due volte. Da un lato essi devono continuare a finanziare il
sistema per garantire il pagamento delle prestazioni in essere, dall’altro dovrebbero
versare i contributi nei fondi a capitalizzazione per la loro pensione futura. La transizione
verso un assetto multipilastro è stata comunque intrapresa in tutti i paesi con assetto
monopilastro, ma sono state messe in atto diverse strategie per superare il problema dei
costi di tale transazione.
La politica pensionistica nei sistemi multipilastro ed ex comunisti
Sistemi multipilastro
A metà degli anni 70 lo stato assicura soltanto una protezione di base, gli schemi privati hanno
ancora una diffusione piuttosto limitata. Alcune sfide esogene, in particolare l’invecchiamento
demografico, incidono anche sui sistemi multipilastro, tuttavia l’istituzione e la maturazione degli
schemi a capitalizzazione ne diminuisce l’impatto. Accanto a limitati interventi sottrattivi, la
politica pensionistica multipilastro mantiene un carattere espansivo e di adattamento al mutato
contesto sociale, con interventi che mirano a: estendere le forme di copertura tramite forme di
inclusione obbligatoria; migliorare la tutela dei diritti dei pensionati, la portabilità delle prestazioni
e l’armonizzazione delle regole tra uomini e donne; più robusti elementi redistributivi nel primo
pilastro rafforzando la tutela di base.
Paesi ex comunisti
In questi paesi la sfida cruciale è rappresentata dal collasso del blocco sovietico, che avvia la
doppia transizione verso l’economia di mercato e la democrazia. Nella prima fase della
transizione le pensioni vengono utilizzate come strumenti di riduzione dell’offerta di lavoro, con
conseguente aumento della spesa. Dalla fine degli anni ’90 si delineano due diverse traiettorie:
1. Repubblica Ceca e Slovenia: il sistema rimane incentrato sul pilastro pubblico di stampo
bismarckiano, con l’adozione di riforme parametriche volte a migliorarne la sostenibilità
finanziaria, vengono gettate le basi per un’evoluzione multipilastro in futuro;

28
Giulia Casavecchia

2. Nella maggior parte dei paesi (Estonia, Lettonia, Bulgaria, Polonia e Slovacchia) viene
intrapreso un cambiamento più innovativo, con l’introduzione dell’adesione obbligatoria a
fondi a capitalizzazione a contribuzione definita, accanto ad interventi parametrici sugli
schemi pubblici.
Gli anni ’80: la questione previdenziale in Italia
All’inizio degli anni ’80 il sistema pensionistico italiano presentava una chiara configurazione
monopilastro, incentrata su un sistema pubblico a due livelli:
1. Il primo volto a contrastare la povertà (pensione sociale e integrazione al minimo)
2. Il secondo composto da schemi a ripartizione con prestazioni collegate al reddito da
lavoro
La maggior parte della popolazione occupata era (ed è tuttora) iscritta a 6 diversi regimi
pensionistici: 4 rivolti al settore privato (uno per i lavoratori dipendenti, tre per le principali aree
di lavoro autonomo- agricoli, artigiani, commercianti), e 2 per i dipendenti pubblici (uno per i
dipendenti statali, uno per i dipendenti della pubblica amministrazione locale). La frammentazione
del sistema è resa ancora più acuta dai provvedimenti adottati nella fase espansiva, che hanno
condotto al cosiddetto “labirinto delle pensioni” (schemi diversi, regole diverse).
In Italia la crisi del sistema di welfare appare in forma particolarmente acuta. A partire dalla metà
degli anni ’70 le difficoltà di natura esogena che ha dovuto affrontare sono:

• Le difficoltà occupazionali- alto tasso di disoccupazione;

• La debole crescita economica;
• L’emergenza demografica, per effetto della brusca riduzione del tasso di fertilità (sotto la
media europea), e l’allungamento della vita media (sopra la media europea).
In più, il settore pensionistico mostra molte criticità per quanto riguarda la sostenibilità finanziaria
e l’equità distributiva, frutto delle scelte di policy. Le cause endogene riguardano:

• Un rapido aumento della spesa, non bilanciato dall’aumento delle entrate;

• Il deficit strutturale delle gestioni per i lavoratori autonomi;
• Dilemmi distributivi orizzontali (tra categorie) e verticali (per via della formula
redistributiva del ’69, che favoriva quei lavoratori con consistenti aumenti negli ultimi anni
di carriera);
• L’elevato livello delle prestazioni a fronte di requisiti contributivi bassi.
A tali criticità si aggiungono l’assoluta inconsistenza dei pilastri complementari a capitalizzazione
e l’esistenza di prestazioni obbligatorie di fine servizio per i dipendenti privati (TFR) e pubblici
(indennità di buonuscita).
Il trattamento di fine rapporto
Il TFR era, ed è tuttora, una prestazione di fine servizio che le imprese devono obbligatoriamente
corrispondere ai dipendenti in caso di risoluzione del rapporto di lavoro: pensionamento, cambio
di occupazione e licenziamento. Esso è finanziato dai contributi sociali e opera come uno schema
previdenziale a prestazione definita per i dipendenti del settore privato. Poiché è erogato in
un’unica soluzione e non necessariamente al momento del pensionamento, non può essere
29
Giulia Casavecchia

considerato una prestazione pensionistica. Per la sua natura il TFR ha spesso svolto il ruolo di
sussidio di disoccupazione.
Verso la fine della Prima Repubblica: le riforme sottrattive impossibili
Tra la fine degli anni ’70 e i primi anni ’90 la questione previdenziale entrò nell’agenda di 15
governi, 8 presidenti del consiglio e 9 ministri del lavoro. Le riforme presentavano obiettivi e
parametri simili, finalizzati al contenimento dei costi e all’armonizzazione delle regole tra i vari
schemi. Nessun provvedimento sottrattivo però riesce a raggiungere il termine del processo
legislativo, poiché i piani di riforma venivano continuamente abbandonati a causa del cambio di
governo (ogni 300 giorni circa), oppure stralciati e inclusi in provvedimenti (paradossalmente)
espansivi. Tra gli interventi espansivi vanno menzionati l’abolizione del tetto sulla retribuzione
pensionabile e l’estensione del metodo retributivo alle 3 grandi categorie di lavoratori autonomi
assicurati presso l’INPS (agricoli, artigiani, commercianti). Quest’ultimo provvedimento è molto
importante: in primis perché sancisce la radicazione dell’obiettivo del mantenimento di un reddito
elevato tramite gli schemi di primo pilastro, in più introduce l’ennesimo elemento distorsivo sul
piano dell’equità tra le varie categorie, poiché favorisce i lavoratori autonomi rispetto ai lavoratori
dipendenti.
I fattori di policy che possiamo individuare per spiegare l’incapacità di mettere in atto riforme
incisive sul piano pensionistico sono:

• La mancanza di consenso circa la gravità della crisi della previdenza;

• La peculiarità del sistema politico italiano: un sistema connotato da elevata
frammentazione e polarizzazione, composto da governi deboli, sostenuti da coalizioni
ampie ed eterogenee spesso in conflitto.
Si può dire quindi che negli anni ’80 il governo italiano disponesse di un’autonomia ancora troppo
limitata, e che fosse troppo spesso coinvolto in scontri con il parlamento per potersi dedicare ad
interventi rischiosi sul piano elettorale come l’adozione di politiche sottrattive. Era molto più
agevole continuare a perseguire politiche distributive, tramite provvedimenti espansivi che
venivano temporaneamente bilanciati dall’innalzamento delle aliquote. Sarà solo con l’inizio degli
anni ’90 che si chiuderà il periodo espansivo del sistema pensionistico italiano.
DOPO IL 1992: RIFORME SOTTRATTIVE E TRANSIZIONE A UN SISTEMA PENSIONISTICO
MULTIPILASTRO
Il periodo che va dal 1992 al 2012 registra una serie di incisive riforme caratterizzate da misure
sottrattive sul pilastro pubblico e interventi volti ad avviare la transizione verso un sistema
multipilastro. Questi due decenni sono stati suddivisi in 3 fasi distinte:
1. Dal 1992 al 1997- fase di emergenza- per via della crisi economica e politica che investe
l’Italia si sono rese necessarie riforme di urgenza, tra cui citiamo la riforma Amato e la
Dini;
2. 1997-2007- caratterizzata da nuove riforme previdenziali di tipo parametrico, a volte
contraddittorie tra loro;
3. 2008-2011- seconda fase di crisi- conduce all’adozione di nuovi interventi emergenziali
che culminano con la riforma Fornero.

30
Giulia Casavecchia

La fase dell’emergenza: le riforme nel nome del risanamento e dell’Europa

Il periodo si apre con i provvedimenti del governo Amato (1992), prosegue con la riforma Dini
(1995) e termina con l’aggiustamento del governo Prodi (1997). Questa prima serie di interventi
sottrattivi ha avviato un percorso volto all’equilibrio finanziario, alla sostenibilità economica e
alla transizione verso un assetto multipilastro, favorendo lo sviluppo di pilastri complementari a
capitalizzazione. Benché incisivi, gli interventi parametrici hanno spesso previsto lunghi periodi di
transizione, i cui costi sono stati scaricati sulle generazioni più giovani. Inoltre, la fase ha anche
registrato il fallimento del progetto di riforma elaborato dal primo governo Berlusconi.
Crisi multidimensionale e riforma Amato del 1992-1993
La riforma pensionistica adottata dal governo Amato si colloca nel quadro della grave crisi
economico-finanziaria e politico-istituzionale (denominata multidimensionale) che attraversa
l’Italia. Il trattato firmato a Maastricht nel 92 stabilisce un obiettivo del 3% per il rapporto
deficit/PIL e del 60% di debito/PIL. L’Italia è molto lontana da entrambi gli obiettivi, e per non
rischiare di restare fuori dall’UEM è costretta ad una serie di risanamenti. Il quadro politico interno
è in mutamento, scompaiono DC, PSI, PSDI, PLI, e PRI, mentre a sinistra avviene la scissione tra PCI
e Rifondazione comunista. Il socialista Amato, nominato presidente del Consiglio, costituisce un
governo parzialmente tecnico ed accetta la rischiosa sfida di intraprendere il percorso di
risanamento della finanza pubblica. Dopo l’adozione di alcune trascurabili misure sottrattive, si
registra un’accelerazione durante l’estate del 92, quando, per bloccare l’ondata speculativa contro
la valuta nazionale, opta per la svalutazione della lira. L’operazione ha successo e, nonostante il
malcontento dei sindacati, si procede verso il completamento della riforma: prima viene
approvata la legge che delega il governo a ristrutturare l’assetto della previdenza, poi vengono
approvati i d.lgs. 503 e 124.
Il d.lgs. n.503 prevede una serie di importanti misure parametriche sottrattive sul pilastro
pubblico volte a:

• Migliorare la sostenibilità economico-finanziaria;

• Avviare l’armonizzazione normativa e di trattamento tra le diverse categorie professionali,
specialmente tra dipendenti pubblici e privati.
I due obiettivi vengono perseguiti con:

• L’innalzamento di 5 anni dell’età pensionabile;

• L’eliminazione delle baby pensioni;
• L’estensione del periodo di riferimento per il calcolo della retribuzione;
• La modifica del meccanismo di indicizzazione delle pensioni, che non saranno più
rivalutate in base all’aumento delle retribuzioni ma agganciate all’inflazione. Questo
permette per la prima volta di intaccare le pensioni già in essere.
Con il d.lgs n.124 Amato definisce il primo framework regolativo per lo sviluppo dei pilastri
complementari. Le scelte inziali prevedevano che si potessero costituire forme pensionistiche
complementari esclusivamente a capitalizzazione, con l’erogazione di prestazioni a contribuzione
definita. Il problema principale consisteva però nel trovare le risorse necessarie per avviare la
transizione (nonché per evitare il problema del doppio pagamento), per questo il governo Amato
31
Giulia Casavecchia

introduce la possibilità di utilizzare il TFR per finanziare i fondi complementari. Questa decisione
sarà carica di conseguenze: tramite un assetto decisionale corporativo si delinea un’opposizione
delle parti sociali verso l’esclusione del trasferimento obbligatorio del TFR a fondi a
capitalizzazione, per questo il governo è stato costretto, tramite concertazione tra le parti, ad
accettare che l’adesione sia sempre individuale e volontaria. Nel dettaglio, la previdenza
complementare è si volontaria, ma i lavoratori entrati nel mercato del lavoro dopo il 1993 devono
versare obbligatoriamente e integralmente il TFR ai fondi pensione, nel caso in cui decidano di
sottoscrivere un piano pensionistico complementare. Inoltre, le parti sociali acconsentono a
trasferire il TFR purché sia previsto un quadro regolativo a favore delle forme occupazionali di
secondo pilastro. Il decreto delinea infatti due tipi di fondi complementari:
1. I fondi pensione chiusi o negoziali, che potranno essere creati tramite la contrattazione
collettiva. Rappresentano forme di secondo pilastro caratterizzate dal ruolo centrale dei
rappresentanti dei lavoratori e dei datori di lavoro, sia nell’istituzione sia nel controllo dei
fondi stessi;
2. I fondi aperti, concepiti come forme residuali di terzo pilastro, istituiti e gestiti
direttamente da istituzioni finanziarie quali banche, assicurazioni e società di gestione del
risparmio.
L’introduzione del nuovo quadro regolativo, seppur innovativo, non produrrà gli effetti sperati,
poiché nessuna politica pensionistica a capitalizzazione verrà istituita in conformità con le nuove
regole fino alla revisione del ’95. Rispetto al pilastro pubblico invece i risultati sono significativi sia
nel senso dell’armonizzazione normativa sia nel contenimento dei costi. Tuttavia i lunghi periodi
di transizione per l’innalzamento dell’età pensionabile, per l’eliminazione delle baby pensioni e
l’allungamento del periodo di riferimento per il calcolo della retribuzione pensionabile sono il
prezzo da pagare per ottenere il benestare dei sindacati. Questi elementi, oltre alla persistente
iniquità di trattamento tra lavoratori dipendenti e lavoratori autonomi, costringeranno i governi
successivi ad un nuovo ciclo di riforme.
La riforma fallita del governo Berlusconi
Dopo l’approvazione della riforma Amato, l’INPS pubblica un rapporto nel quale si evidenzia che,
anche dopo i primi interventi restrittivi, gli schemi per i lavoratori autonomi (commercianti,
artigiani e agricoltori) mostrano ancora prospettive allarmanti. Questi programmi soffrono già da
decenni di un deficit strutturale, ma la situazione è peggiorata dopo le riforme del 92.
Alle elezioni del ’94, Berlusconi viene nominato presidente del consiglio e sembra deciso a
proseguire con la linea di rigore fiscale intrapresa dai suoi predecessori. Con Dini alla guida del
ministero del tesoro e Mastella al lavoro, viene istituita una commissione per elaborare il progetto
di riforma delle pensioni. Il pacchetto previdenziale mira al contenimento dei costi e al
prolungamento dell’attività lavorativa, ed è imperniato su 3 provvedimenti principali:
1. Penalizzazione in caso di pensionamento per anzianità pari al 3% per ogni anno di anticipo
rispetto all’età pensionabile;
2. Riduzione dell’aliquota di rendimento per i lavoratori con più di 15 anni di contributi;
3. Nuovo meccanismo di indicizzazione con inflazione programmata.

32
Giulia Casavecchia

Le misure scatenano un’importante protesta sindacale, ma scatenano anche una scissione tra la
maggioranza parlamentare, soprattutto da parte della Lega. A Dicembre Berlusconi rassegna le
dimissioni, concludendo la sua prima esperienza politica con una sconfitta.
La rivoluzione copernicana della riforma Dini
Dopo le dimissioni di Berlusconi, il presidente della repubblica Scalfaro decide di non indire nuove
elezioni, poiché, nonostante la situazione economica fosse leggermente migliorata, il debito
pubblico era altissimo e l’instabilità politica aveva provocato una svalutazione della lira. La
situazione richiedeva un deciso intervento da parte del governo, per questo viene eletto
presidente del consiglio Dini, ex ministro del tesoro del governo Berlusconi, e ora capo di un
governo sostenuto dal centro-sinistra e dalla Lega. Il nuovo governo ha una chiara connotazione
tecnica ed è concepito per rimanere in carica il tempo necessario ad adottare alcune misure
urgenti, tra cui la riforma delle pensioni. Il provvedimento di riforma viene elaborato tramite una
concertazione tripartita tra governo e parti sociali. L’accordo non viene siglato da Confindustria,
che lamenta un approccio troppo graduale. Il disegno di legge viene comunque approvato
nell’agosto del ’95.
La trasformazione del primo pilastro indotta dalla legge n.355 rappresenta una rivoluzione nella
tutela pubblica della vecchiaia per le categorie coinvolte (lavoratori pubblici, privati e autonomi
assicurati presso l’INPS), poiché la logica di funzionamento viene completamente modificata con il
passaggio al sistema contributivo. Il pilastro pubblico rimane a ripartizione, ma il metodo
contributivo presuppone la definizione di un determinato livello di contribuzione, sulla base del
quale vengono calcolate le prestazioni pensionistiche. Inoltre, nel nuovo sistema le pensioni
riflettono non soltanto la durata della contribuzione, ma anche l’effettivo ammontare dei
contributi versati. Ciò mette in evidenza come questa riforma miri a rafforzare il nesso tra
contributi versati e prestazioni. Il nuovo metodo consente di agire anche in altre due direzioni:
1. Il superamento delle iniquità distributive;
2. Il contenimento dei costi, specie nel medio-lungo periodo.
Circa il primo punto, l’adozione del metodo contributivo rende omogeneo il trattamento
previdenziale tra le principali categorie: quelle che contribuiscono in misura maggiore (dipendenti
privati e pubblici) disporranno di prestazioni più elevate, quelli che contribuiscono di meno (gli
autonomi) avranno prestazioni più basse. Quanto al contenimento dei costi, possiamo fare due
considerazioni: in primo luogo, la specificità del metodo contributivo, che scarica sugli assicurati i
costi di eventuali dinamiche sfavorevoli (economiche, demografiche ecc.) permette il
rafforzamento e la stabilità del sistema. In secondo luogo, esso permette, nel medio-lungo
periodo, un contenimento della spesa tramite la drastica riduzione delle prestazioni.
La riforma Dini introduce anche misure dirette al prolungamento dell’attività lavorativa,
aggiungendo 2 elementi:
1. Gli incentivi a differire il pensionamento, impliciti nel sistema contributivo, per via del
valore crescente dei coefficienti di trasformazione in relazione all’effettiva età di
quiescenza;
2. L’innalzamento del requisito contributivo per l’accesso alle pensioni di anzianità, che
passa da 35 a 40 anni entro il 2008, viene però prevista, nel periodo di transizione, la
33
Giulia Casavecchia

possibilità di accedere al pensionamento per anzianità combinando requisito contributivo-

35 anni- ed età anagrafica.
Non solo, la riforma mira anche ad adattare le regole previdenziali ad un quadro sociale ed
occupazionale in trasformazione. Tra questi provvedimenti citiamo:
1. L’estensione dell’assicurazione obbligatoria ai lavoratori “parasubordinati”;
2. La riduzione a 5 anni del periodo contributivo minimo per avere diritto ad una pensione di
vecchiaia;
3. La sostituzione della pensione sociale e dell’integrazione al minimo con una nuova
prestazione, l’assegno sociale, per tutti i cittadini sopra i 65 anni al di sotto di una certa
soglia di reddito.
La riforma Dini ha cambiato radicalmente l’assetto pensionistico italiano, tuttavia sul piano
dell’equità intergenerazionale ci sono alcune mancanze, poiché ha prodotto una frattura tra le
diverse coorti di lavoratori, specie per via dell’esenzione dei lavoratori più anziani dal nuovo
metodo contributivo e il conseguente periodo di transizione. In questa lunga prospettiva
temporale, il governo Dini ha cercato di compensare le giovani generazioni per la riduzione del
livello di protezione garantita dal primo pilastro, con l’inserimento nella 335 di alcune misure
dirette a favorire il decollo della previdenza complementare. Così come il precedente governo
Amato, anche il governo Dini si è scontrato con i forti vincoli di bilancio, quindi si è indirizzato
verso una serie di misure volte a rendere più favorevole il sistema di previdenza complementare
dal punto di vista fiscale, ad ampliare la platea dei potenziali aderenti e a d introdurre alcuni
elementi di concorrenza tra i fondi chiusi e i fondi aperti. Sul versante tributario la misura più
importante è rappresentata dal passaggio da un regime di detraibilità ad uno di deducibilità dei
contributi. Sul fronte della copertura, la riforma estende la possibilità di adesione anche ai soci di
cooperative, e, allo scopo di agevolare la diffusione della previdenza integrativa, viene sancito il
passaggio al regime di TFR per i dipendenti assunti dopo il 1° gennaio 1996. Quanto alla
concorrenza tra le diverse forme pensionistiche complementari, viene introdotta la possibilità di
adesione collettiva ai fondi aperti e consentito il trasferimento della propria posizione a questi
stessi fondi dopo 3 anni di permanenza nel fondo negoziale, con la rinuncia al contributo del
datore di lavoro e alla quota di TFR.
La commissione Onofri e la riforma Prodi
Sicuramente le riforme Amato e Dini hanno rappresentato una svolta nel sistema pensionistico
italiano, tuttavia esse sono state il risultato di accordi sociali e politici, nell’ambito dei quali sono
state necessarie alcune concessioni e modifiche rispetto ai progetti iniziali. Gli anni successivi a
questi primi provvedimenti sottrattivi sono stati segnati dall’istituzione di alcune commissioni per
l’analisi degli effetti delle riforme e l’elaborazione di previsioni per il futuro, a cui hanno fatto
seguito ulteriori interventi sulle regole previdenziali. La prima analisi è stata effettuata dal prof.
Onofri, a cui è seguita la riforma Prodi del 1997. La relazione finale della commissione contiene
un’analisi del sistema di protezione sociale italiano, dove viene messa in luce la necessità di
operare provvedimenti per contenere la spesa nel breve-medio periodo. Dopo un acceso
confronto politico, le raccomandazioni della commissione sono solo in parte accolte dal governo
Prodi, che elabora un piano di revisione incrementale inserito nella legge di bilancio per il ’98. A
dicembre la riforma Prodi viene licenziata dal parlamento con la legge finanziaria, la n.449.
34
Giulia Casavecchia

purtroppo tra i provvedimenti non figura la proposta più incisiva della commissione, cioè
l’accelerazione dell’entrata a regime del sistema contributivo. Accanto ad alcune misure
temporanee vengono previsti interventi parametrici volti a rendere più stringenti i requisiti di
accesso al pensionamento per anzianità per i dipendenti pubblici, privati e autonomi. Con la
nuova disciplina l’omogeneizzazione delle condizioni di accesso tra dipendenti pubblici e privati
verrà raggiunta nel 2004. Sul fronte delle entrate si procede ad elevare le aliquote contributive
per i lavoratori autonomi e parasubordinati. Anche se modeste rispetto alle ambizioni originarie, le
misure della riforma Prodi sono immediatamente efficaci, e questo rappresenta una vittoria per la
sinistra, soprattutto in vista dell’imminente verifica delle condizioni necessarie ad accedere alla
moneta unica.
Il d.lgs. n. 47/2000: verso un modello peculiare di previdenza complementare
Con questo provvedimento si modifica significativamente il regime fiscale, elevando al 12% del
reddito complessivo fino ad un limite di 5.164 euro la soglia di deducibilità dei contributi versati
dai lavoratori, a cui si accompagnano alcune modifiche al trattamento tributario della fase di
accumulazione del capitale e dell’erogazione delle rendite. Inoltre la norma incide sul modello di
previdenza complementare tramite 2 interventi:

• L’ampliamento dell’offerta nel terzo pilastro, con l’introduzione dei PIP- forme
pensionistiche individuali attuate mediante polizze assicurative;
• L’estensione delle agevolazioni fiscali a tutte le forme pensionistiche complementari,
compresi i fondi pensioni aperti e i PIP.
Il provvedimento è di fondamentale importanza per due ragioni:

• Esso contribuisce ad alterare l’originario impianto della previdenza complementare;

• Esso incrementa le risorse destinate alla previdenza complementare, con la definizione di
un trattamento fiscale molto favorevole e quindi più adatto a sostenere lo sviluppo dei
pilastri a capitalizzazione.
ALTERNANZA POLITICA E NUOVE RIFORME NEGLI ANNI 2000
Terminata la fase dei governi di centro-sinistra, le elezioni del 2001 vedono l’affermarsi di una
coalizione di centro destra, con Berlusconi nuovamente presidente del consiglio e il leghista
Maroni ministro del welfare. Proprio Maroni, nel 2001 e 2002 istituisce due commissioni per
l’analisi del settore previdenziale e la formulazione di alcune proposte di intervento, presiedute
rispettivamente da Brambilla e Cazzola. Entrambe le commissioni effettuano una ricognizione
sugli effetti delle riforme precedenti, mettendo in evidenza i risultati conseguiti e le criticità
ancora da affrontare.
La valutazione delle riforme: commissioni Brambilla e Cazzola
Le riforme degli anni ’90 hanno evitato il collasso del sistema, agendo sia sul contenimento dei
costi, sia sull’armonizzazione normativa e sull’equità intergenerazionale. In particolare sul primo
versante, il contenimento dei costi, la situazione è tranquillizzante nel lungo periodo, mentre nel
breve si evidenziano ancora alcune criticità riguardanti i trend di spesa e le disparità di
trattamento tra le diverse categorie occupazionali, riconducibili alla lenta transizione verso il
sistema contributivo. Rispetto al lungo periodo appare invece opportuno intraprendere azioni
35
Giulia Casavecchia

volte a garantire prestazioni pensionistiche adeguate anche per le giovani generazioni, poiché la
riduzione della spesa resa possibile grazie al metodo contributivo prevede anche una riduzione
drastica delle prestazioni nel lungo periodo. Le riforme degli anni ’90 hanno quindi investito in
modo particolare le generazioni successive, mentre non hanno intaccato in alcun modo le
spettanze dei lavoratori più anziani. I dati elaborati dalla commissione Cazzola mostrano infatti
come il tasso di sostituzione (tasso che esprime il rapporto percentuale tra pensionamento e
ultima retribuzione lorda percepita) sia sostanzialmente fermo fino al 2010, ma che poi diminuirà
drasticamente negli anni successivi, fino a venire dimezzato entro il 2030. La commissione
suggerisce quindi due strategie volte a compensare la diminuzione del tasso di sostituzione e a
garantire prestazioni di livello adeguato anche in futuro:

• Il prolungamento dell’attività lavorativa, che nel sistema contributivo si traduce in un

maggiore importo delle pensioni;
• L’integrazione delle pensioni pubbliche con prestazioni complementari di secondo e terzo
pilastro.
Purtroppo nei primi anni 2000 le cifre dei pilastri complementari sono ancora insufficienti, e i
giovani che aderiscono alla previdenza complementare sono ancora pochissimi.
Le riforme nella fase dell’alternanza bipolare: da Berlusconi a Prodi
Le questioni sollevate dalle commissioni verranno affrontate tra il 2002 e il 2007, in un quadro
politico ed economico decisamente mutato. Sul fronte economico si iniziano a raccogliere i frutti
delle riforme, con discreti livelli deficit/PIL e una lenta diminuzione del debito pubblico. A questi si
accompagnano tendenze positive in termini di tassi di occupazione. Sul piano politico l’Italia sembra
avviarsi verso una chiara configurazione bipolare, poiché le dinamiche competitive coinvolgono due
coalizioni: Forza Italia (Berlusconi) e l’Ulivo (Prodi). Saranno queste due coalizioni ad alternerarsi al
governo tra il 2001 e il 2008, e tale dinamica si rifletterà anche nell’area pensionistica, traducendosi
in progetti di riforma contraddittori, che includono sia misure sottrattive sia misure espansive.
Il centro destra e la riforma Maroni-Tremonti
Come messo in evidenza dalle commissioni sopra citate, nel 2001 ci sono ancora da affrontare due
questioni fondamentali:

• L’incremento della spesa a breve-medio termine, prima che possano avvertirsi gli effetti del
metodo contributivo;
• L’adeguatezza delle prestazioni per le generazioni più giovani, nonché per tutte quelle
persone che non riescono ad accedere alle prestazioni previdenziali e che fanno affidamento
sulle prestazioni minime assistenziali (pensione sociale, assegno sociale, integrazione al
minimo)
Il piano di riforma presentato nel 2001, oltre a prevedere il prolungamento della vita lavorativa,
mira ad introdurre un profondo mutamento istituzionale del sistema attraverso una ridefinizione
dei pesi dei diversi pilastri pensionistici. Le misure cruciali sono:
1. La riduzione del prelievo contributivo nel primo pilastro per i nuovi assunti;
2. Il trasferimento obbligatorio del TFR ai fondi pensione

36
Giulia Casavecchia

Per ciò che concerne l’innalzamento dell’età pensionabile (per migliorare le prestazioni per i più
giovani) il governo intende agire tramite la liberalizzazione del limite dell’età pensionabile (65
anni), l’introduzione di incentivi per coloro che decidono di prolungare l’attività lavorativa anche
avendo i requisiti per accedere ad una pensione di anzianità, e l’eliminazione del divieto di cumulo
tra pensione e reddito da lavoro. Il progetto suscita molte proteste sindacali, e il disegno di legge
viene fermato e riconsiderato. La riforma viene approvata solo a seguito dell’eliminazione di alcune
misure considerate drastiche: la decontribuzione per i nuovi entrati nel mercato del lavoro viene
eliminata e le norme sul TFR vengono riviste.
Per il primo pilastro quindi la riforma Maroni-Tremonti appare come una versione annacquata del
piano iniziale, e prevede alcuni aggiustamenti parametrici volti a prolungare la permanenza al
lavoro degli occupati più anziani attraverso misure diverse per diversi periodi: a breve termine
sono previsti incentivi che consistono nel versamento di tutti i contributi in busta paga, nel lungo
termine invece viene abolita l’età pensionabile flessibile e reintrodotta l’età di pensionamento
fissa e differenziata per sesso (come previsto dalla riforma Amato, 65 anni per gli uomini e 60 per
le donne). Per quanto concerne la previdenza complementare, il governo modifica l’iniziale
trasferimento obbligatorio del TFR in un meccanismo di silenzio-assenso: a partire dal 1° gennaio
2008 i lavoratori avranno 6 mesi per decidere la destinazione del TFR, altrimenti esso confluirà al
fondo complementare collettivo di riferimento.
Sul fronte della concorrenza tra le diverse forme pensionistiche viene stabilito che i lavoratori
possono decidere indifferentemente di versare il TFR a fondi privati o aperti, e che la posizione
individuale possa essere trasferita dopo solo 2 anni di iscrizione.
Infine, per favorire lo sviluppo del settore, vengono introdotte agevolazioni fiscali con riferimento
alla fase di contribuzione.
Il centro-sinistra e la riforma Damiano
Durante il secondo governo Prodi vengono adottati nuovi provvedimenti, inclusi nella riforma
Damiano. La nuova riforma interviene in modo ambivalente:

• Misure espansive: il requisito anagrafico di 60 anni e 35 anni di contribuzione viene

ammorbidito con una serie di scalini che prevedono un aumento da 57 a 58 anni nel 2008 e
un successivo inasprimento dei requisiti attraverso un sistema di quote. Vengono inoltre
incrementate le pensioni più basse;
• Misure sottrattive: riduzione dei coefficienti di trasformazione, revisione triennale di tali
coefficienti, eliminazione dell’obbligo di consultazione delle parti sociali, implementazione
del silenzio-assenso.
IL RITORNO ALL’EMERGENZA: DALLA CRISI ECONOMICA GLOBALE AL GOVERNO MONTI
Gli ultimi anni sono stati caratterizzati dal delinearsi di una nuova crisi globale a più dimensioni:

• Sul fronte economico-finanziario, il quadro italiano è contrassegnato da grandi difficoltà

economiche, nonché da tassi di disoccupazione molto alti;
• Sul fronte politico-istituzionale, il progressivo sfaldarsi della maggioranza a sostegno di
Berlusconi (anche a seguito delle inchieste che lo hanno coinvolto), ha segnato l’inizio di un
governo a forte connotazione tecnica, il governo Monti.
37
Giulia Casavecchia

Nuovi vincoli esterni

I nuovi interventi sul settore pensionistico sono stati indotti da pressioni dirette e indirette. L’Italia
si è ritrovata a far fronte a nuovi vincoli esterni, derivati dalla partecipazione all’UE. In quanto paese
debole dell’Eurozona, l’Italia è finita sotto la lente di ingrandimento degli organi comunitari (BCE in
primis), che hanno richiesto agli italiani interventi sottrattivi d’emergenza sul sistema pensionistico.
Il primo provvedimento di riforma è stato adottato dal governo Berlusconi nel 2009, in risposta ad
una pressione diretta e non derogabile della sentenza della Corte europea della giustizia, che
ravvisa nella diversa età di pensionamento una discriminazione a danno dei lavoratori maschi. Il
governo coglie l’occasione per puntare ad una riduzione della spesa tramite l’equiparazione dell’età
pensionabile a 65 anni per entrambi i sessi, ma a causa dell’ennesima spaccatura interna questa
legge viene ritardata fino all’emergere della crisi greca. A quel punto la Commissione Europea va ad
imporre all’Italia l’equiparazione dell’età pensionabile nel settore pubblico entro il 2012. Nel
settore privato permane ancora l’età differenziata.
Gli interventi nella fase 2009-2011
I provvedimenti adottati in questo triennio hanno rappresentato risposte a pressioni indirette. Gli
interventi hanno avuto come obiettivo principale il contenimento dei costi a breve termine, e sono
contenuti in 3 provvedimenti denominati “provvedimenti anticrisi”. Il primo pacchetto anticrisi del
2009 prevede interventi sull’età pensionabile delle dipendenti pubbliche e un’importante misura
volta a rafforzare i meccanismi automatici di contenimento della spesa previdenziale. Il secondo
pacchetto anticrisi del 2010 rende invece operativo il meccanismo che avrebbe dovuto avviarsi nel
2015, con incrementi automatici triennali dei requisiti di accesso.
In ultimo, inclusa nel decreto salva Italia, abbiamo la riforma Fornero, che ha mirato ad inasprire le
condizioni di accesso al pensionamento nel breve-medio periodo sulla base dei seguenti criteri:

• Armonizzazione entro il 2018 dell’età pensionabile per le donne dipendenti del settore
privato;
• Revisione del meccanismo di adeguamento dell’età pensionabile all’aspettativa di vita;
• Età pensionabile pari a 67 anni nel 2021;
• Eliminazione del periodo di attesa delle prestazioni pensionistiche;
• Eliminazione delle pensioni di anzianità;
• Introduzione di una nuova pensione anticipata, con cui è stata introdotta di fatti l’età
pensionabile flessibile tra 63 3 70 anni, tuttavia il pensionamento a 63 anni è possibile solo
a coloro che sono integralmente soggetti al sistema contributivo e solo nel caso in cui
l’importo della prestazione sia pari a 2,8 volte l’assegno sociale;
in ultimo citiamo un provvedimento che ha suscitato numerose critiche e perplessità: la
congelazione della rivalutazione dei trattamenti pensionistici superiori a 1.400 euro lordi.
CAPIRE LE RIFORME
Ci sono due fattori che hanno giocato un ruolo decisivo nell’introduzione degli interventi sottrattivi:
1. La combinazione di pressioni sovranazionali (UE) e internazionali (mercati finanziari), che
hanno introdotto un vincolo esterno non negoziabile;

38
Giulia Casavecchia

2. La capacità dei governi di confezionare pacchetti accettabili dai sindacati. Se pensiamo alla
prima riforma Berlusconi, possiamo dire che fallì perché mirava alla sostenibilità finanziaria
nel breve periodo, ma non offriva ai sindacati nessuna misura compensatoria.
Contrariamente, Dini ha preso in grande considerazione le richieste delle organizzazioni dei
lavoratori. Se prendiamo in considerazione invece le riforme del triennio 2009-2001,
notiamo come ci fosse una bassa resistenza sindacale, anche dovuta alla non derogabilità
delle sentenze della Corte Europea di giustizia.
Altri fattori hanno invece rappresentato condizioni facilitanti, ma non necessarie, per l’introduzione
dei provvedimenti sottrattivi: i governi tecnici, il processo decisionale concertato e la disgregazione
del sistema dei partiti.
PRESENTE E FUTURO DELLE PENSIONI IN ITALIA
Un bilancio delle riforme
Il primo obiettivo delle riforme degli anni ’90 riguardava il contenimento dei costi. Se da un lato la
spesa per le pensioni rimane più alta della media Europea, dall’altro notiamo come i vari interventi
siano stati in grado di ridurre la spesa. In particolare le riforme Amato e Dini hanno avuto una
portata enorme per ciò che concerne la sostenibilità economica del settore previdenziale.
Purtroppo questi interventi hanno diluito i costi nel medio lungo termine, mentre le riforme del
triennio 2009-2011 dovrebbero essere molto più incisive nel breve-medio termine (2012-2026).

Il secondo obiettivo delle riforme riguardava invece la riduzione delle iniquità, e qui vanno
analizzate due differenti prospettive:

• La prima è quella intragenerazionale. Le condizioni di accesso sono state armonizzate non

solo tra i diversi comparti (pubblico, privato e autonomo), ma anche tra generi;
• La seconda riguarda invece l’equità tra diverse generazioni. L’applicazione delle misure
sottrattive solo alle giovani generazioni e l’esenzione dei lavoratori più anziani dai principali
provvedimenti (in primis il metodo contributivo) hanno determinato una reale frattura
intergenerazionale.
Verso un sistema multipilastro
Il sistema attualmente si trova in una fase di transizione verso una configurazione multipilastro, ed
è fondato su solide basi finanziarie, un’impronta assicurativa, con limitata capacità redistributiva
e soprattutto ancora incompleto rispetto allo sviluppo dei pilastri fondamentali. Il cuore del primo
pilastro è costituito dal secondo livello assicurativo, che copre la totalità dei lavoratori. Per effetto
della riforma Fornero, a partire dal 2012, l’INPS copre, oltre ai lavoratori del settore privato, anche
i dipendenti pubblici. L’ente si articola in diverse gestioni o regimi, ma gli schemi più rilevanti sono
6:
1. Lavoratori dipendenti;
2. Lavoratori autonomi agricoli (coldiretti);
3. Artigiani;
39
Giulia Casavecchia

4. Commercianti;
5. Parasubordinati;
6. Dipendenti pubblici
La funzione redistributiva, soprattutto di contrasto alla povertà, è affidata al primo livello
pensionistico, è a carattere assistenziale e imperniato sull’assegno sociale (erogato dall’INPS).
Al primo pilastro si affiancano una serie di schemi complementari alternativi: il TFR, le forme
pensionistiche a capitalizzazione di secondo e terzo pilastro. I tassi di adesione alla previdenza
complementare sono molto frammentati, nel settore pubblico le adesioni sono trascurabili, mentre
nel settore privato arrivano a raggiungere il 50%.
Per quanto riguarda le previsioni per il futuro, possiamo individuare 3 gruppi di lavoratori, per i
quali sono prospettabili 3 diversi scenari:
1. I dipendenti privati occupati in imprese medio-grandi e/o in settori sindacalizzati, che
hanno buone probabilità di aderire a fondi complementari; e i dipendenti pubblici, che di
solito non aderiscono a schemi complementari ma il livello delle loro pensioni dovrebbe
essere comunque buono, sia per il loro valore, sia perché il settore pubblico assicura una
carriera lunga e poco frammentata. Buona pensione e buon TFR;
2. I lavoratori occupati nelle piccole imprese e/o in settori a bassa densità sindacale.
Solitamente non iscritti a prestazioni complementari, possono avere una carriera
frammentata a causa di licenziamenti o chiusure delle aziende. La loro tutela di primo
pilastro è simile a quella della prima categoria, ma non possono contare su fondi
complementari. Media pensione, TFR in base alla durata della carriera;
3. I parasubordinati, che percepiranno prestazioni più modeste a causa del sistema
contributivo, a cui si aggiunge la possibilità di carriere frammentate e discontinue. Bassa
pensione, nessun TFR.
Secondo le stime elaborate dall’INPS, nel 2046 il tasso delle prestazioni di primo pilastro dovrebbe
arrivare al 70% in caso di pensionamento a 70 anni con 35 anni di contributi. Per il raggiungimento
di questi livelli di tutela è determinante la durata della carriera e dunque la capacità del mercato del
lavoro di assorbire manodopera.
CAP.3 LA POLITICA DEL LAVORO
CONCETTI FONDAMENTALI
La politica del lavoro riguarda un insieme composito di interventi pubblici volti al raggiungimento
e al mantenimento di un elevato e stabile livello occupazionale. In letteratura sono state operate
diverse classificazioni delle politiche del lavoro, ma una distinzione comune è quella tra interventi
passivi (mera tutela del reddito della persona in cerca di occupazione, es sussidio di disoccupazione),
ed interventi attivi (volti a rendere efficiente il funzionamento del mercato del lavoro, ed es. la
formazione dei servizi di collocamento). In generale una rigida definizione delle politiche del lavoro
attive e passive appare problematica. Al fine di superare queste difficoltà, il Ferrera distingue 3
sottogruppi di politiche del lavoro, sulla base dei principali compiti che si prefiggono di assolvere:
1. Le misure indirizzate alla regolazione dei rapporti di lavoro;

40
Giulia Casavecchia

2. Le misure volte al sostegno o mantenimento del reddito a fronte della disoccupazione

temporanea;
3. Le misure volte alla rimozione degli ostacoli non legislativi all’ingresso e alla permanenza nel
mondo del lavoro, denominate politiche proattive. Esse sono composte da tutti quei
provvedimenti volti a favorire l’inserimento o il reinserimento delle persone nel mondo del
lavoro attraverso l’acquisizione di competenze (corsi di formazione, tirocini, apprendistato),
la regolazione dell’incontro tra domanda e offerta, l’assistenza a persone in cerca di
occupazione e l’incentivazione delle assunzioni.
Partendo dal primo sottogruppo, ovvero la regolazione dei rapporti di lavoro, i paesi europei si
differenziano per la presenza di:

• Una diversa combinazione di forme contrattuali: cioè il lavoro a tempo indeterminato e

determinato. Il primo è di gran lunga più diffuso in tutti i paesi europei, anche se gli effetti
della crisi stanno modificando questi assetti portando ad una maggioranza di lavoratori
atipici (cioè a tempo determinato, a chiamata ecc.);
• Un diverso insieme di vincoli relativi all’attivazione e all’estinzione dei rapporti di lavoro:
si parla di diversa tutela dell’occupazione, assicurato da norme che disciplinano il ricorso ai
contratti di lavoro (flessibilità in entrata) e la loro rescissione (flessibilità in uscita). Uno degli
indici più utilizzati per comparare le diverse legislazioni nazionali a tutela dell’occupazione è
l’indice di protezione dell’impiego (EPL).
Le trasformazioni del tessuto economico e il peggioramento del mercato del lavoro hanno spinto
numerosi paesi a riformare la legislazione di tutela dell’occupazione, a partire dagli anni ’80. La
tendenza comune in Europa è stata quella di liberalizzare il ricorso a contratti a termine,
mantenendo inalterate le norme a tutela dei rapporti a tempo indeterminato. Questa strategia è
stata definita strategia di riforma su due livelli.
Il secondo sottogruppo di politiche del lavoro fa riferimento alle prestazioni monetarie erogate a
fronte di una disoccupazione effettiva o temporanea. In tutti i paesi europei è presente un insieme
di strumenti di tutela del reddito dei disoccupati, chiamati ammortizzatori sociali. L’articolazione
tipica di tale sistema è a 3 livelli o pilastri, così divisi:
1. Pilastro assicurativo: nel quale le prestazioni, sotto forma di indennità di disoccupazione,
sono erogate per una durata definita a fronte del versamento di una determinata quota di
contributi;
2. Pilastro assistenziale “dedicato”: prevede l’erogazione di sussidi di disoccupazione sulla
base di requisiti di reddito in tutti i casi in cui non è possibile accedere al primo pilastro
oppure la spettanza si è esaurita ma il bisogno non ancora;
3. Pilastro assistenziale generale: non specificatamente rivolto ai lavoratori. Le prestazioni
forniscono un reddito minimo garantito a fronte di stringenti requisiti di reddito e
patrimonio.
I tre pilastri si sono edificati in tempi storici diversi. Le prime forme di tutela economica della
disoccupazione risalgono al 19° secolo ed erano schemi di assistenza mutualistica organizzati dalle
associazioni sindacali, rivolte ai propri iscritti. Il primo di questi schemi nasce nel Regno Unito e si
diffonde in tutta Europa. A fine ‘880, a seguito della crescita della disoccupazione, le casse di mutuo

41
Giulia Casavecchia

soccorso sindacali vanno in crisi, e quindi alcune amministrazioni cittadine decidono di istituire
schemi assicurativi volontari. Queste misure a sostegno del reddito avevano un carattere
fortemente selettivo poiché operavano solo a livello locale o erano riservati agli iscritti ai sindacati.
Esse sono comunque importanti poiché fecero da apripista allo sviluppo di schemi assicurativi prima
volontari, poi obbligatori. Il primo schema assicurativo obbligatorio nasce nel 1911 nel Regno
Unito, a cui segue l’Italia e la Germania. Successivamente, le crisi degli anni ’30 e del secondo
dopoguerra portano numerosi governi ad istituire anche un secondo pilastro, per fornire assistenza
dedicata ai disoccupati privi di tutela assicurativa, mentre il terzo pilastro, l’assistenza generale,
costituisce l’azione più recente, realizzata nel corso dell’ultimo trentennio. In sintesi, in quasi tutti i
paesi europei esiste un sistema di ammortizzatori sociali fondati su 3 pilastri. L’Italia rappresenta
un’eccezione: di fronte ad una pluralità di schemi assicurativi di primo pilastro non sono mai stati
istituiti schemi di secondo e terzo livello.
Analizzando invece le indennità offerte dalle assicurazioni contro la disoccupazione, troviamo 3
elementi di variazione che riguardano generosità, finanziamento e requisiti di accesso:

• Il livello di generosità della prestazione è dato dal suo importo e dalla durata di erogazione.
L’ammontare è di solito calcolato come percentuale della retribuzione di riferimento (cioè la
media di tutte le retribuzioni in un dato periodo). Il rapporto tra l’ammontare dell’indennità
e la retribuzione percepita individua il cosiddetto tasso di sostituzione, che rappresenta una
delle misure di generosità delle prestazioni. I tassi di sostituzione possono variare da nazione
a nazione, così come la durata della prestazione. Possono essere previste ulteriori differenze
in base all’anzianità contributiva, all’età anagrafica e in base all’aerea geografica;
• Il finanziamento deriva dai contributi versati dai lavoratori e dai datori di lavoro, con una
percentuale di contribuzione che cambia da paese a paese;
• I requisiti di accesso sono:
o La disoccupazione deve essere involontaria, cioè determinata da una decisione del
datore di lavoro, non del lavoratore (salvo alcuni casi previsti dalla legge);
o Il lavoratore deve soddisfare i requisiti contributivi.
Questi requisiti di accesso finiscono per escludere l’accesso a coloro che sono in cerca di
una prima occupazione, che non hanno potuto ottenere un’assicurazione contro la
disoccupazione o ancora a coloro che hanno carriere fortemente discontinue. La
fruizione del beneficio economico è anche condizionata da alcuni requisiti
amministrativi, quali la presentazione di una domanda presso i servizi per l’impiego. Il
disoccupato deve mostrare inoltre di essere effettivamente attivo nella ricerca del
lavoro, nonché disponibile ad accettare proposte di lavoro o di formazione offerte dagli
uffici per l’impiego. Il mancato rispetto di tali adempimenti è sanzionato con
l’interruzione della prestazione.
A fianco del primo pilastro esistono anche degli schemi assistenziali che offrono sussidi ai lavoratori
privi di copertura assicurativa, il cui accesso è condizionato dalla prova dei mezzi. Il loro importo è
forfettario e finanziato dal fisco. Alcuni paesi prevedono inoltre una tutela in specifiche situazioni
di rischio quali, ad esempio, le integrazioni salariali per la sospensione dell’attività lavorativa a
seguito di crisi aziendale (Italia= cassa integrazione). Considerando infine la spesa per queste

42
Giulia Casavecchia

misure, anche in questo caso possiamo notare significative differenze tra i vari paesi europei, ad
esempio è molto alta per la Danimarca e in crescita per l’Italia.
Per quanto riguarda il terzo sottogruppo, cioè le pratiche proattive, distinguiamo 5 tipi di
intervento:
1. I sussidi all’occupazione (elargizione di trattamenti monetari sotto forma di incentivi);
2. La creazione diretta e temporanea di posti di lavoro (per favorire l’inserimento di categorie
deboli);
3. La formazione professionale;
4. Il sostegno finanziario e servizi per la nuova imprenditorialità (agevolazioni per
promuovere imprenditorialità ad esempio tra i giovani o tra le donne);
5. I servizi per l’orientamento e il collocamento lavorativo.
Lo sviluppo delle politiche proattive in Europa ha seguito 3 grandi fasi:
1. Anni ’50, durante il periodo di crescita economica. È caratterizzata dall’introduzione di
programmi di formazione professionale e di apprendistato, assieme alla creazione dei servizi
di collocamento;
2. Anni ’70, a seguito degli shock petroliferi la situazione economica peggiora e di conseguenza
sale il tasso di disoccupazione. In questa fase le politiche proattiva si orientano verso la
creazione diretta di posti di lavoro;
3. Metà degli anni ’90, a seguito del diffondersi del paradigma dell’attivazione. Quest’ultimo si
riferisce alla promozione di interventi volti ad incentivare un rapido ingresso (o reingresso)
nel mondo del lavoro, eliminando o prevenendo eventuali ostacoli. In questa fase le politiche
proattive si orientano verso l’offerta di servizi di collocamento, e allo stesso tempo vengono
adottate misure volte a condizionare la percezione dei sussidi, a ridurre la loro durata e il
loro importo con il passare del tempo.
Il successo del paradigma dell’attivazione ha portato all’apertura di numerosi servizi per l’impiego
(SPI), che vengono riformati e modificati. I principali cambiamenti riguardano:

• Il decentramento delle funzioni di collocamento della manodopera e di assistenza ai

disoccupati;
• Il rafforzamento della collaborazione tra agenzie pubbliche e private;
• Lo sviluppo e l’offerta di assistenza individualizzata;
• Il coinvolgimento degli SPI nella sorveglianza dei beneficiari delle indennità.
In generale l’interazione tra i 3 sottogruppi sopra presentati da vita ad un sistema di politica del
lavoro, che varia da paese a paese a seconda delle caratteristiche dei singoli interventi e dei legami
tra i sottogruppi stessi.
LA NASCITA E IL CONSOLIDAMENTO DEL MODELLO ORIGINARIO
Il modello originario di politica del lavoro nasce e si consolida in un momento complesso dal punto
di vista economico e politico, che va dagli anni ’50 alla fine degli anni ’70. Superata l’emergenza
occupazionale dell’immediato dopoguerra, l’Italia conosce una fase di crescita denominata
“miracolo italiano”, caratterizzata da una profonda modificazione della struttura economica, che
da agricola diventa prevalentemente industriale, nonché dalla crescita del PIL. Tale crescita è
43
Giulia Casavecchia

dovuta all’espansione del settore industriale e alla promozione di politiche di stampo keynesiano.
L’intervento dello stato nell’economia del paese (con creazione di aziende nazionali e il rilancio di
alcune grandi aziende) è al centro della strategia promossa dalla DC, che governerà il paese fino agli
inizi degli anni ’90. Il modello di politica del lavoro italiano presenta delle peculiarità rispetto agli
altri paesi europei, e poggia su 3 “gambe”:
1. La prima gamba è data da una legislazione sui rapporti di lavoro di stampo garantista, cioè
volta alla tutela dell’occupazione a tempo indeterminato attraverso norme che sanzionano
il licenziamento illegittimo e vietano o limitano il ricorso a forme contrattuali atipiche;
2. La seconda gamba riguarda il sistema di ammortizzatori sociali, incentrato esclusivamente
sul pilastro assicurativo. Quest’ultimo presenta forti distorsioni distributive, poiché offre un
elevato livello di tutela solo ad alcune categorie (i garantiti presentati in precedenza, cioè gli
occupati a tempo indeterminato in aziende medio-grandi). Allo stesso tempo ci sono
persone che fruiscono di bassi livelli di tutela (i semi garantiti) o ne restano esclusi (i non
garantiti);
3. La terza gamba è costituita dal regime di monopolio del collocamento, altamente inefficace,
a cui si accompagna uno scarsissimo investimento sulle politiche proattive.
La regolazione dei rapporti di lavoro
Le norme sui rapporti di lavoro adottate nei primi decenni della prima repubblica si caratterizzano
per una forte impronta garantista, come sopra espresso. La promozione del principio di stabilità
del lavoro però giunge a compimento solo tra gli anni ’60 e i primi anni ’70: nell’Italia prefascista
vigeva infatti il divieto di costituire rapporti di lavoro a tempo indeterminato. Tale divieto viene
meno soltanto durante il periodo fascista, attraverso il codice civile del 1942. Il problema era che
lo stesso codice civile prevedeva il principio della piena libertà di licenziamento senza
giustificazione, così la regolamentazione non si traduceva ancora in una piena tutela della stabilità
dei rapporti di lavoro. Tra la metà degli anni ’50 e i primi anni ’60 l’Italia conosce una fase di
sostenuta crescita economica e il settore agricolo lascia il primato occupazionale al settore
industriale. A questi cambiamenti si accompagna un processo di regolamentazione dei contratti di
lavoro, che inizia con la l. n. 203/1962, con la quale viene disciplinato il contratto di lavoro a tempo
determinato: sulla base di questa norma il lavoro a tempo indeterminato è riconosciuto come
regola, mentre quello a tempo determinato rappresenta un’eccezione ammessa solo nei casi
indicati dalla legge. Successivamente, con la l. n. 604/1966 viene disciplinato l’istituto del
licenziamento individuale: viene espresso l’obbligo, per il datore di lavoro, di giustificare per iscritto
le ragioni del licenziamento. Viene inoltre riconosciuta una forma di tutela obbligatoria del
licenziamento giudicato illegittimo dal giudice del lavoro: a fronte di licenziamento senza giusta
causa, il datore di lavoro è obbligato a scegliere tra la riassunzione del lavoratore o il risarcimento
economico del danno. Tale legge sancisce anche il divieto di licenziamento discriminatorio. Il passo
più significativo del modello garantista è comunque compiuto nel 1970, con l’adozione dello Statuto
dei lavoratori, concesso dopo numerose proteste avvenute durante “l’autunno caldo” del ’69. Lo
statuto tocca numerose materie, tra cui:

• I diritti di libertà sui luoghi di lavoro;

• La tutela del posto di lavoro, della professionalità e della salute;
• La protezione delle libertà sindacali;

44
Giulia Casavecchia

• La disciplina della presenza sindacale sui luoghi di lavoro;

• La tutela giurisdizionale delle libertà e attività sindacali.
Tra le norme dello statuto che più sono state al centro del dibattito politico (e continuano ad essere,
poiché è stato modificato prima con la riforma Fornero, poi con il jobs act del governo Renzi), c’è
l’art.18, che disciplina le conseguenze del licenziamento illegittimo. Tale articolo stabilisce uno
specifico regime sanzionatorio in caso di licenziamento privo di giusta causa, ma è applicabile solo
ai lavoratori di aziende che occupano più di 15 dipendenti. L’art.18 finisce così per superare il
sistema di tutela obbligatoria stabilito dalla legge 604, ed elimina la possibilità per il datore di lavoro
di scegliere tra le due opzioni, in nome del solo reinserimento obbligatorio. L’apice di questa “fase
affluente” della legislazione del lavoro viene raggiunto nel ’75, con l’accordo interconfederale
Lama-Agnelli (Lama leader della CGL, Agnelli presidente di Confindustria). Tale accordo interviene
sul meccanismo di adeguamento dei salari all’inflazione, agganciando direttamente i salari al costo
della vita, e viene chiamato “scala mobile” o “indennità di contingenza”. Concepita inizialmente
come meccanismo di tutela e livellamento dei salari, la scala mobile finirà con il favorire spinte
inflazionistiche, causate da una continua rincorsa salari-prezzi-salari.
Le misure di sostegno al reddito
L’Italia interviene in anticipo rispetto a quasi tutti i paesi europei per ciò che concerne la tutela della
disoccupazione. Il primo schema pubblico di assicurazione obbligatoria viene istituito nel 1919 (fino
ad allora l’unico rischio sociale tutelato era l’infortunio sul lavoro). L’istituto dell’indennità della
disoccupazione è riconfermato e definito durante il periodo fascista: la durata dell’indennità è di
180 giorni, la cifra è forfettaria, molto ridotta e non collegata alla precedente retribuzione. Un
aspetto importante riguarda la definizione dei requisiti di accesso all’indennità, cioè:

• 2 anni di anzianità assicurativa, cioè l’iscirizione all’assicurazione per la disoccupazione

almeno 2 anni prima della perdita del lavoro;
• Almeno 1 anno di contribuzione nel biennio precedente l’evento.
Il secondo istituto centrale del sistema di ammortizzatori sociali è rappresentato dalla Cassa
integrazione guadagni (CIG), uno schema assicurativo volto a fornire protezione ai lavoratori
dell’industria nel caso di sospensioni o riduzioni delle attività produttive, al fine di preservare il loro
posto di lavoro. Nasce nel 1941 per far fronte ai rallentamenti produttivi durante il periodo bellico,
e successivamente (nel ’47) viene estesa a tutto il territorio nazionale.
Nel 1968 viene introdotta anche la Cassa integrazione guadagni a gestione straordinaria (CIGS),
rivolta ai lavoratori delle imprese industriali con più di 15 dipendenti, il cui orario di lavoro è
decurtato per via dei processi di ristrutturazione, riorganizzazione o riconversione. L’istituto della
CIGS introdotto in quegli anni si differenzia molto dall’indennità di disoccupazione:

• La CIGS non pone in essere un diritto all’assistenza economica ma interviene solo previa
attivazione di una procedura di autorizzazione a fronte di una specifica casistica. La CIGS
inoltre a differenza delle CIG è riservata solo alle aziende di una certa dimensione;
• L’importo delle integrazioni salariali risulta particolarmente generoso rispetto alla somma
forfettaria erogata dall’indennità di disoccupazione (80% della retribuzione per le ore non
prestate). Il limite originario era di 3 mesi, ma a partire dagli anni ’70 è possibile concedere
un numero indefinito di proroghe. La CIG è spesso usata impropriamente, per far fronte agli
45
Giulia Casavecchia

esuberi di lavoratori che non vengono riassorbiti dal mercato del lavoro. Sebbene questo
valga per tutte le causali di attivazione della CIG, un caso emblematico sarà l’estensione dello
schema alle situazioni di fallimento dell’azienda.
La conversione dallo scopo originario della CIG avviene perché:

• Non esistevano altri strumenti efficaci di tutela del reddito dei disoccupati, e mancava
una disciplina unitaria sui licenziamenti collettivi. A tutti gli effetti la CIG si offre di
congelare i posti di lavoro, anche quelli divenuti ormai fittizi, per poter godere delle
integrazioni salariali;
• A causa della logica dello scambio politico, vi sono state numerose convenienze da parte
delle autorità pubbliche, dei datori di lavoro e dei sindacati. Lo stato innanzitutto ha a
disposizione uno strumento flessibile per intervenire come mediatore di ultima istanza, in
grado di alleviare l’impatto delle emergenze occupazionali e contenere (in maniera fittizia)
la crescita della disoccupazione. I sindacati possono garantire una tutela relativamente
buona ai lavoratori che più rappresentano, mentre i datori di lavoro possono usufruire di
una misura di flessibilità in uscita che consente di rispondere alle esigenze di manodopera
e aggirare le difficoltà di licenziamento. Si spiega così come mai uno strumento posto a
tutela dei lavoratori abbia assunto (in Italia soltanto) un ruolo centrale.
Le politiche proattive
Il provvedimento più rilevante nell’ambito delle politiche proattive è l’istituzione del monopolio
pubblico sul collocamento e di un rigido sistema di procedure di avviamento al lavoro, disciplinati
dalla l. n. 264/1949. Dopo il conflitto mondiale, i sindacati cercano di riappropriarsi delle funzioni
di collocamento, che nel periodo fascista erano affidate alla camera del lavoro. L’allora ministro
del lavoro, Fanfani (DC), con l legge 264 introduce le seguenti novità:

• Il collocamento è una funzione che spetta allo stato in regime di monopolio. La

competenza è affidata al ministero del lavoro, che opera sul territorio attraverso la rete
degli uffici provinciali del lavoro. È vietata la mediazione da parte di privati (sindacati
compresi);
• L’avviamento al lavoro deve avvenire previa chiamata numerica: il datore di lavoro non
può scegliere la persona da assumere, ma deve inoltrare una richiesta presso l’ufficio di
collocamento, che provvede a selezionare le persone da avviare al lavoro sulla base di una
graduatoria (lista di collocamento), in cui i disoccupati devono obbligatoriamente iscriversi.
I lavoratori già occupati possono essere assunti per passaggio diretto da azienda a azienda,
al di fuori della lista di collocamento. È prevista in casi eccezionali la chiamata nominativa,
che consente al datore di lavoro di chiamare la persona che intende assumere.
Una volta adottata la legge, la battaglia tra governi e sindacati si sposta sul fronte della mancata o
cattiva applicazione della riforma: il governo è accusato di ritardi nell’applicazione della legge e di
aver assegnato agli uffici di collocamento risorse troppo scarse. L’aspetto più significativo della
protesta riguardava però l’aggiramento delle procedure di avviamento al lavoro, come l’elusione
della chiamata numerica. Con il passare degli anni, gli uffici di collocamento si ritrovano a
svo0lgere compiti meramente burocratici, per lo più consistenti nel rilascio del nulla osta
obbligatorio per l’assunzione, necessario all’accesso alle indennità di disoccupazione.

46
Giulia Casavecchia

Successivamente l’attenzione del governo è costretta a spostarsi verso l’emergenza occupazionale

che si era creata al termine del conflitto mondiale: per farvi fronte, vengono creati negli anni ’50
numerosi cantieri di lavoro, volti ad impiegare i disoccupati nella manutenzione delle strade, nel
rimboschimento o a coinvolgerli in corsi di formazione a fronte di un sussidio economico. Si
trattava di interventi sporadici e non risolutivi, inoltre spesso gli ingenti fondi messi a disposizione
dei cantieri da lavoro venivano utilizzati per il rafforzamento delle reti clientelari tra partiti ed enti
a loro collegati.
Un altro provvedimento riconducibile alla strategia di crescita dell’occupazione perseguita in
quegli anni è l’introduzione dell’apprendistato: un istituto che prevede la possibilità di assumere
giovani ad un prezzo più basso di quello contrattuale, nonché di usufruire di sgravi contributivi e
fiscali in cambio di una formazione professionale e in vista della loro assunzione a tempo
indeterminato. Anche questo strumento contrattuale finirà per essere utilizzato per scopi diversi
da quelli previsti, poiché diventerà un’occasione per i datori di lavoro di usufruire di manodopera
assunta regolarmente a basso costo.
È solo a partire dagli anni ’70 (a seguito dell’aumento della disoccupazione e delle proteste
giovanili), che verranno adottate specifiche legislazioni in materia di politica proattiva:
1. L. n. 285/1977 sull’occupazione giovanile, finalizzata all’inserimento dei giovani nel settore
agricolo;
2. L. quadro n. 845/1978 sulla formazione professionale, con la quale sono poste le base per
la creazione di un sistema pubblico di formazione, assegnando alle neonate regioni la
competenza regolativa. Anche in questo caso gli obiettivi vengono disattesi.
Conclusioni
Nel periodo che va dalla fine degli anni ’50 alla fine degli anni ’70 emerge e si consolida
l’intervento pubblico nelle politiche del lavoro. Tale modello è incentrato sulla tutela del
lavoratore adulto e maschio, a causa della limitata partecipazione lavorativa delle donne. La
famiglia ha la funzione di ammortizzatore sociale. I provvedimenti adottati mirano alla difesa del
posto di lavoro e del salario. L’istituzione e il consolidamento di questo modello di politica del
lavoro porta all’emergere di una serie di dualismi, cioè disparità di trattamento delle persone, e
ciò vale per tutti e 3 i sottoinsiemi sopra elencati:
1. Il dualismo istituzionale nella regolazione dei rapporti di lavoro, in particolare la disciplina
del licenziamento contenuta nell’art.18, che favorisce solo i dipendenti di aziende medio-
grandi;
2. Il dualismo presente nelle misure di sostegno al reddito: a fronte del medesimo rischio, i
lavoratori ricevono una diversa tutela a seconda del tipo di azienda un cui sono assunti, da
loro rapporto di lavoro e della loro storia contributiva. Il sistema originario di
ammortizzatori sociali si articola intorno a 2 schemi assicurativi, entrambi di primo
pilastro:
a. Il primo, ipertrofico, riguarda i provvedimenti che offrono un buon livello di
protezione (CIG), che sono riservati solo ai garantiti e che comunque non
configurano un diritto soggettivo dei lavoratori, poiché le procedure di attivazione
sono fruibili solo dal datore di lavoro;

47
Giulia Casavecchia

b. Il secondo, sottosviluppato, consiste nell’indennità ordinaria di disoccupazione,

accessibili solo ai possessori di requisiti di anzianità (i semigarantiti). L’assenza di
schemi di secondo e terzo livello non da alcuna tutela alle persone in cerca della
prima occupazione e altre categorie di lavoratori (i non garantiti).
3. Il dualismo presente nelle misure di collocamento pubblico: la quota di persone in cerca di
occupazione e di aziende in cerca di personale è bassissimo. Il sistema tende così a favorire
la convivenza di due regimi: uno liberistico, in cui il datore di lavoro può scegliere chi
assumere, e uno vincolistico, soggetto al meccanismo della chiamata numerica, che
penalizza i disoccupati e coloro che sono in cerca di una prima occupazione.
GLI ANNI 80: TRA RISTRUTTURAZIONE INDUSTRIALE E DEREGOLAMENTAZIONE DEL MERCATO
DEL LAVORO
Gli anni ’80 sono segnati da 3 principali sfide che interessano le politiche del lavoro dei paesi
europei:
1. Gli effetti della crisi economica, derivante dagli shock petroliferi degli anni ’70, che
provocano un’impennata dell’inflazione e un peggioramento del tasso di crescita annuale
della produzione. In tutta Europa inoltre si assiste all’aumento dei debiti pubblici nazionali,
dovuti alla rapida crescita della spesa per le prestazioni sociali;
2. L’avvio di processi di transizione verso economie postindustriali, caratterizzate dal
predominio del settore terziario, dall’aumento dell’occupazione atipica (tempo
determinato, parziale e interinale) e soprattutto l’incremento del tasso di occupazione
femminile in tutta Europa (in Italia passa dal 33 al 36%);
3. I processi di ristrutturazione industriale e di ammodernamento tecnologico, con
l’introduzione di impianti automatizzati, che portano a consistenti tagli del personale,
soprattutto a bassa qualifica. Si pone dunque il problema di come far fronte all’aumento
degli esuberi e alle difficoltà di reintegrazione dei disoccupati sul lungo periodo, che
finiscono con il gravare sulla spesa pubblica.
A tali sfide, i governi europei rispondono mettendo in campo 3 strategie principali:
1. La prima consiste nell’adozione di misure di riduzione della spesa pubblica, di
contenimento dell’inflazione e del costo del lavoro. In Inghilterra questo comporta una
drastica riduzione dei sussidi per i disoccupati, a fronte però della crescita degli
investimenti orientati a promuovere il rapido reingresso dei disoccupati nel mercato del
lavoro. Questi interventi traggono ispirazione dai programmi sociali di workfare, promossi
dagli Stati Uniti durante l’amministrazione Regan e destinati a diventare il preludio del
paradigma dell’attivazione;
2. La seconda strategia, chiamata labour reduction route, consiste nella promozione di misure
volte a ridurre l’offerta di lavoro per lenire l’impatto dei processi di ristrutturazione
industriale. Tra i principali strumenti adottati ricordiamo il ricorso ai prepensionamenti, le
pensioni di invalidità, i contratti di solidarietà e, in particolare in Italia, un ampio ricorso alle
integrazioni salariali;
3. La terza strategia riguarda la flessibilizzazione del mercato del lavoro, realizzata attraversi
l’allentamento dei vincoli posti ai licenziamenti e attraverso la promozione di forme di
lavoro atipico.
48
Giulia Casavecchia

Il parziale adattamento del modello originario

Durante gli anni ’80 vengono adottati alcuni provvedimenti che incidono sul modello originario di
politica del lavoro, senza però alterarlo profondamente. Tali riforme hanno un duplice obbiettivo:
contrastare la crescita dell’inflazione e l’aumento del tasso di disoccupazione. Con l’ingresso
dell’Italia nell’UEM e l’acquisizione di una maggiore indipendenza della Banca d’Italia, il governo
non può più monetizzare il debito pubblico, cioè finanziare il disavanzo stampando moneta.
L’avvio di una politica monetaria più restrittiva non è accompagnato da concreti passi in avanti sul
risanamento delle finanze pubbliche, e anzi, i governi italiani proseguono sulla strada delle
politiche espansive attraverso l’adozione di provvedimenti distributivi, che contribuiscono a far
lievitare il debito pubblico. Mutano anche le principali modalità di finanziamento del disavanzo,
che viene sostenuto con la vendita dei titoli di debito pubblico (deficit spending), scaricando il
costo sulle generazioni future.
Sul fronte della politica, nonostante i propositi riformisti dei pentapartiti guidati da Craxi, non ci
sono grandi novità a causa di un sistema politico bloccato, vincolato dalla struttura parlamentare e
dall’elevato livello di polarizzazione. Anche dopo la crisi degli anni ’80, i governi non si dimostrano
capaci di avviare una profonda modifica della politica del lavoro. Vengono però adottati alcuni
cambiamenti, favoriti dal declino dei sindacati, e in particolare della CGL che subisce due pesanti
sconfitte: una a causa del fallimento della vertenza FIAT e una a causa delle modifiche apportate
sul meccanismo della scala mobile (viene adottato un meccanismo di indicizzazione basato su un
tasso di inflazione programmato). In questo mutato contesto si aprono quindi delle finestre che
consentono l’adozione di alcuni provvedimenti.
La regolazione dei rapporti di lavoro
Gli anni ’80 sono caratterizzati dall’avvio di un graduale processo di liberalizzazione dei rapporti di
lavoro, che segna il passaggio dal garantismo dei decenni precedenti ad un garantismo flessibile,
cioè realizzato sotto il controllo sindacale. La prima novità riguarda i contratti di lavoro a tempo
determinato: nell’83 la possibilità di stipulare questi contratti viene estesa a tutti i settori
economici previo espletamento di un iter autorizzativo. Qualche anno dopo la rigidità normativa è
nuovamente ridotta. Il processo di flessibilizzazione viene portato avanti anche tramite la legge
n.863, che prevede l’introduzione di nuove forme contrattuali finalizzate ad incrementare i livelli
occupazionali: il contratto di lavoro part-time (nato per favorire l’occupazione femminile), il
contratto di solidarietà (riduzione dell’orario di lavoro per evitare licenziamenti) e il contratto di
formazione e lavoro. Nonostante la loro introduzione, i primi due istituti non registreranno un
grande successo per tutto il decennio.
Le misure a sostegno del reddito
Nel corso di questi anni vengono adottati interventi di natura espansiva e particolaristica, volti ad
ampliare selettivamente la platea dei beneficiari, senza modificare il modello originario del
sistema di ammortizzatori sociali. A fronte delle difficoltà create dalla recessione economica, i
governi reagiscono ricorrendo in modo eccessivo alla CIG, soprattutto quella straordinaria, le
uniche novità di rilievo riguardano gli istituti del prepensionamento e la revisione di alcuni aspetti
dell’indennità di disoccupazione:

49
Giulia Casavecchia

• Il prepensionamento è finalizzato a consentire ad operai ed impiegati sopra ai 50 anni

(donne) e 55 anni (uomini), con un’anzianità contributiva di 15 anni, di godere del
trattamento pensionistico. Tale strumento, volto alla riduzione dell’offerta di lavoro, viene
adottata da molti paesi europei;
• L’istituto dell’indennità di disoccupazione viene rivisto. Il trattamento economico non
viene più corrisposto in cifra forfettaria, ma viene collegato al precedente reddito da
lavoro. Inoltre viene introdotta l’indennità di disoccupazione a requisiti ridotti, rivolta a
tutte quelle persone a cui era stato negato l’accesso a requisiti pieni. La nuova indennità
mantiene inalterato il requisito di anzianità assicurativa, ma riduce quello dell’anzianità
contributiva (78 giornate lavorative). Essa consente l’accesso ad un’indennità di pari
importo rispetto a quella a requisiti pieni, per minor tempo e liquidabile in un’unica
soluzione. Si tratta del primo passo verso l’apertura della tutela a coloro che ne erano
precedentemente esclusi.
Le politiche proattive
Anche sul fronte delle politiche proattive si registrano alcune novità: come abbiamo visto, con la
l.n.863 viene introdotto il contratto di formazione e lavoro (CFL), che rappresenta uno strumento
per l’inserimento dei giovani tra i 15 e i 29 anni, e può avere una durata massima di 24 mesi non
rinnovabili. Il CFL conosce da subito una buona diffusione, anche se la sua finalità formativa risulta
spesso elusa o di scarso valore. Nel 1985, il ministro del lavoro De Michelis presenta un piano
decennale di politiche del lavoro, dove vengono proposte delle iniziative volte a favorire la crescita
dell’occupazione. Due tra queste trovano attuazione:
1. La legge sull’imprenditoria giovanile nel Mezzogiorno, con cui si favorisce la costituzione
di cooperative agricole per i giovani tra i 18 e i 29 anni residenti al sud;
2. La legge che riorganizza il mercato del lavoro, che riconosce ulteriori deroghe al ricorso al
meccanismo della richiesta numerica. La legge definisce anche alcune modifiche
all’organizzazione degli SPI: sono istituite a livello locale le commissioni circoscrizionali per
l’impiego, a cui è affidata l’attuazione delle politiche proattive, e le agenzie regionali per
l’impiego, che forniscono supporto alle commissioni regionali. L’intento è quello di
ripensare alla forma di intervento pubblico nel mercato del lavoro, ma il risultato non sarà
incoraggiante.
Conclusioni
Nel corso degli anni ’80 i provvedimenti più significativi hanno riguardato l’ambito della
legislazione dei rapporti di lavoro, anche se non sono mancate novità sul fronte delle politiche
proattive e degli ammortizzatori sociali. L’azione del governo è indirizzata al rientro dei livelli di
inflazione e al contrasto della disoccupazione derivante dai processi di ristrutturazione produttiva.
Inizia quindi la stagione chiamata “della deregolamentazione strisciante”, con la quale prende
avvio un processo di erosione del modello garantista. I sindacati giocano un ruolo importante in
questo processo: è attraverso lo strumento della contrattazione collettiva che si realizza il
passaggio dalla rigidità alla flessibilità controllata sindacalmente. In questo passaggio, però, le
associazioni dei lavoratori, più che rafforzarsi, si indeboliscono, subendo la “politica del carciofo”,
cedendo deroga dopo deroga il loro potere. Sono questi i primi segnali che porteranno, nei
decenni successivi, ad una nuova stagione di politica del lavoro.
50
Giulia Casavecchia

ALLA RICERCA DI UN NUOVO MODELLO DI POLITICA DEL LAVORO

Le riforme degli anni ‘90
Il 1992 può essere considerato l’anno che segna l’inizio di una nuova fase politica, il cui
assestamento è ancora oggi in divenire. Nel biennio 1992-1994 assistiamo allo sfaldamento del
sistema dei partiti che si era consolidato negli ultimi 40 anni, con lo scioglimento del PCI e la
nascita del PDS, poi DS. Fra gli aspetti più importanti che caratterizzano questo decennio vi è
l’avvio della stagione della concertazione, che vede le parti sociali confrontarsi con il governo sui
principali temi di interesse, e la formazione dei governi tecnici, cioè composti da professori
universitari o dirigenti non eletti in parlamento.
Le elezioni politiche del ’92 vedono un arretramento di tutte le formazioni politiche storiche (DC e
PSI in primis), e l’incarico di governo viene assegnato a Giuliano Amato (PSI), che dà vita ad un
esecutivo in cui, oltre a ministri e politici, ci sono molti tecnici. Tra i problemi da risolvere svetta la
questione delle indicizzazioni salariali. Un primo importante passo è l’accordo per la cessazione
del sistema a scala mobile, raggiunto nello stesso anno con il Protocollo sulla politica dei redditi,
la lotta all’inflazione e il costo del lavoro, siglato dal governo Amato con le parti sociali. La vicenda
è vissuta con profondi contrasti all’interno della CGIL (che poi si sfalderà), ma comunque anche il
sindacato è consapevole della gravità della crisi economica che investe l’Italia di quegli anni, quindi
è costretta a firmare. La situazione però precipita quando la lira diviene oggetto di un pesante
attacco speculativo. La Banca d’Italia e il governo decidono di intervenire con la svalutazione della
lira e l’approvazione di una severa manovra di correzione del bilancio, per stabilizzare la finanza
pubblica.
L’esecutivo di Amato rimane in carica soltanto 1 anno. Nella primavera del ’93 nasce un nuovo
governo marcatamente tecnico, presieduto da Carlo Azeglio Ciampi (ai vertici della Banca d’Italia).
Ciampi prosegue l’azione riformista del precedente governo, sottoscrivendo un altro accordo, il
Protocollo Ciampi, che perfeziona e integra i contenuti del Protocollo Amato. È prevista una nuova
articolazione degli assetti contrattuali sulla base di due livelli non ripetitivi e distinti per materia
(il contratto collettivo nazionale di categoria e il contratto aziendale o territoriale), e vengono
definite alcune linee guida per la predisposizione di una riforma del mercato del lavoro.
Le elezioni politiche del ’94 sono condotte con un nuovo sistema elettorale misto (maggioritario-
proporzionale), e vedono il nascere di una nuova formazione politica, Forza Italia, guidata
dall’imprenditore Berlusconi, che vince alleandosi con Lega nord, Alleanza Nazionale e Centro
cristiano democratico. Queste elezioni portano ad ulteriori cambiamenti: il ricambio della classe
politica, l’avvio di una nuova strutturazione bipolare e l’avvio dell’alternanza delle coalizioni di
centro-destra e centro-sinistra.
Nella seconda metà degli anni ’90, la stagione delle concertazioni prosegue con altri 3 accordi:
1. Nel 1995 il governo tecnico di Dini raggiunge un’importante intesa in materia di
previdenza sociale;
2. Nel 1996 i sindacati e Confindustria siglano un nuovo accordo con il governo Prodi (il Patto
per il lavoro), volto a favorire la crescita dell’occupazione anche attraverso il ricorso ai
contratti atipici;

51
Giulia Casavecchia

3. Dopo la crisi del governo Prodi, D’Alema firma un accordo con le parti sociali, denominato
Patto social per lo sviluppo e l’occupazione o Patto di Natale.
Passando invece ad esaminare la situazione del mercato del lavoro, possiamo dire che verte in
condizioni poco rassicuranti, poiché è caratterizzato da un tasso di disoccupazione che sale all’11%
e da una disoccupazione giovanile veramente elevata. I governi che si succedono in questi anni
rispondono in modo diverso a questa difficile situazione.
Il primo fronte d’azione riguarda il contenimento della spesa pubblica. Il risanamento dei conti
pubblici è un’operazione indispensabile, sia perché è richiesto dai mercati internazionali, ma
soprattutto perché è richiesto dai nuovi impegni assunti a livello europeo. Nel 1992 Andreotti
firma il trattato di Maastricht ed impegna l’Italia in un processo di risanamento dei conti pubblici
e di controllo dell’inflazione, nell’intento di rispettare i parametri di convergenza economica e
monetaria in vista dell’adozione della moneta unica. Per riuscire in questo intento, il governo è
costretto a promuovere politiche restrittive, volte al pareggio di bilancio. La rinuncia alla
sovranità monetaria comporta anche l’impossibilità di ricorrere alla svalutazione competitiva della
moneta, e ciò costringe i governi a volgere la loro azione su altri fronti (riduzione della spesa nei
settori pensionistici e sanitari).
Il secondo fronte di intervento è costituito dalla politica in materia di moderazione salariale, al
fine di perseguire la lotta all’inflazione, che rappresenta, assieme al contenimento del deficit e del
debito pubblico, uno degli aspetti più salienti del processo di convergenza europea.
Il terzo fronte di intervento è rappresentato dalle politiche indirizzate alla crescita
dell’occupazione, soprattutto giovanile. Durante gli anni ’90, l’azione dei governi si muove lungo
due direttrici principali: la prima concerne le riforme che interessano i mercati dei beni e dei
servizi, per accrescere la competitività e favorire l’occupazione e lo sviluppo, la seconda riguarda la
flessibilizzazione del mercato del lavoro.
La regolazione dei rapporti di lavoro
Negli anni ’90 prende avvio il processo di flessibilizzazione del mercato del lavoro, che si realizza
“al margine”, ovvero secondo una strategia a due livelli, poiché interessa solo i contratti di lavoro
a termine. Sul fronte dei contratti a tempo indeterminato assistiamo invece ad un’estensione
della tutela reale in caso di licenziamento individuale illegittimo (l’obbligatorietà della
reintegrazione). Nel 1991 viene anche disciplinato per la prima volta l’istituto del licenziamento
collettivo, a cui le imprese con più di 15 dipendenti devono ricorrere in vista di riduzione,
trasformazione o cessazione delle attività aziendali. In questo periodo in Italia è presente il più alto
livello di protezione del lavoro tra i paesi OCSE, misurato attraverso l’indice EPL.
In merito alla disciplina dei rapporti a termine possiamo individuare 3 significative novità:
l’introduzione del lavoro interinale, la diffusione dei contratti di collaborazione coordinata e
continuativa e le modifiche sulla normativa del part-time e del tempo determinato:

• Nel 1997, con il pacchetto Treu, vengono tradotti in legge alcuni propositi sanciti nel Patto
per il lavoro siglato dal governo Prodi. La nuova normativa tocca un’ampia serie di materie,
tra cui l’incentivazione dei CFL, dei contratti a tempo parziale, dell’apprendistato e dei
tirocini, ma la novità più rilevante è sicuramente rappresentata dalla legalizzazione dei

52
Giulia Casavecchia

contratti di lavoro interinale. Questa nuova forma contrattuale, già da tempo diffusa negli
Stati Uniti e in Europa, tarda ad arrivare in Italia a causa delle resistenze della CGIL e di
Rifondazione. Il superamento delle resistenze è possibile anche grazie al fatto che sono
fissati alcuni vincoli e condizioni sul suo utilizzo, fai i quali la parità di trattamento
economico rispetto ai lavoratori a tempo indeterminato, l’attivazione di una specifica
procedura autorizzativa e il divieto di ricorso a tale contratto per la sostituzione dei
lavoratori in caso di sciopero, per i lavoratori pericolosi o di esiguo contenuto
professionale;
• Un altro rapporto di lavoro atipico che in questi anni conosce un’ampia diffusione è quello
delle collaborazioni coordinate e continuative (co.co.co). La possibilità di stipulare questi
contratti era già prevista nel codice civile, ma con la riforma Dini del 1995 viene stabilito
che i collaboratori, e altre categorie di lavoratori parasubordinati, debbano
obbligatoriamente iscriversi ad un nuovo fondo istituito presso l’INPS, denominato
Gestione separata. Questo provvedimento favorisce indirettamente la diffusione dei
co.co.co per via della minore contribuzione a cui sono assoggettati;
• L’ultima spinta verso la flessibilizzazione del mercato del lavoro italiano degli anni ‘90 si
realizza con il recepimento e la trasformazione in legge di due direttive europee: una sul
lavoro a tempo parziale e una sul lavoro a tempo determinato. L’intento del legislatore è
quello di promuovere questi contratti atipici, ma purtroppo essi non vengono accolti con lo
stesso favore dalle parti sociali. Il decreto sul lavoro a tempo parziale riscuote il consenso
dei sindacati e di Confindustria poiché si propone di garantire una maggiore flessibilità di
utilizzo del part-time, promuovendo allo stesso tempo la parificazione delle condizioni di
lavoro e il mantenimento del ruolo centrale della contrattazione collettiva. Al contrario il
decreto sul lavoro a tempo determinato è oggetto di numerose critiche, soprattutto da
parte della CGIL. Con tale provvedimento, il ricorso al rapporto a tempo determinato perde
il suo carattere di eccezionalità e diviene sempre possibile laddove si manifestino esigenze
aziendali, senza necessità di autorizzazioni o deroghe concesse dai sindacati. Oltre a
limitare quindi il controllo sindacale, essa prevede anche la possibilità di reiterare tale
contratto un numero illimitato di volte. Si tratta dunque di provvedimenti importanti, che
rendono più semplice il ricorso a contratti atipici convenienti per le aziende, e soprattutto
permettono di rispondere alle fluttuazioni economiche, presentano minori costi e sfuggono
in parte dalla disciplina prevista dallo Statuto dei lavoratori. Sul fronte opposto il sindacato
è contrario all’approvazione di norme che limitano i diritti dei lavoratori e favoriscono il
precariato, e così, al fine di non esacerbare la situazione, il governo uscente decide di non
approvare la norma sul lavoro a tempo determinato. Tale norma sarà uno dei primi
provvedimenti adottati dal successivo secondo governo Berlusconi e segnerà la fine della
stagione delle concertazioni.
Le misure di sostegno al reddito
Già alla fine degli anni ’80 era stata varata una legge che aveva introdotto alcuni cambiamenti
relativi all’indennità ordinaria di disoccupazione, in attesa di procedere ad una riforma più incisiva
degli ammortizzatori sociali, che purtroppo anche durante gli anni ’90 si è fatta attendere.
Tra i provvedimenti più significativi di questo decennio possiamo citare la l. n. 223/91, che ha
l’obiettivo di circoscrivere la durata della CIGS e ricondurre tale istituto al suo scopo originario,
53
Giulia Casavecchia

cioè quello di ammortizzatore sociale in situazioni di temporanea eccedenza di personale.

L’intento del legislatore era quello di ritornare alla distinzione tra tutele concesse per gli esuberi
occupazionali e tutele previste per i lavoratori effettivamente disoccupati, che non hanno chance
di essere reintegrati sul posto di lavoro. A tal fine viene creato un nuovo istituto, rivolto solo alle
imprese che rientrano anche nella CIGS ed espulsi a seguito di licenziamento collettivo: l’indennità
di mobilità. Essa si configura come la prestazione più generosa del sistema italiano, poiché è pari
all’80% della precedente retribuzione e la sua durata è significativa e varia in base all’età e all’area
geografica. Tale durata può prolungarsi oltre i limiti stabiliti in vista di una prossima pensione
(mobilità lunga). Il tentativo di razionalizzazione del sistema comunque è vanificato da perdurare
della pessima condizione economica, che ha favorito l’approvazione di alcuni provvedimenti che
depotenziano la riforma appena approvata. Il tema del riordino del sistema di ammortizzatori
sociali torna ad essere oggetto di regolamentazione alla fine degli anni ’90, con l’approvazione di
una legge volta ad estendere la tutela alle categorie ancora scarsamente o per nulla tutelate, e
con l’introduzione del principio di condizionalità, che stabilisce l’interruzione dei trattamenti di
disoccupazione qualora il beneficiario si rifiuti di partecipare a corsi di formazione o accettare una
proposta di lavoro dagli SPI. Purtroppo le novità introdotte dalla legge rimangono per l’ennesima
volta soltanto buoni propositi, poiché l’annunciata riforma degli ammortizzatori sociali non viene
applicata e il principio di condizionalità stenta a decollare. L’ultimo cambiamento con cui si chiude
questa fase politica è l’innalzamento dell’importo dell’indennità di disoccupazione a requisiti
pieni e l’estensione della sua durata (da 6 a 9 mesi per le persone con 50 o più anni).
Le politiche proattive
Nella prima metà degli anni ’90, in attuazione dei protocolli siglati dai governi Amato e Ciampi con
le parti sociali, vengono adottati alcuni provvedimenti volti alla promozione dell’occupazione e
dello sviluppo locale. Tra questi menzioniamo: interventi a sostegno dell’occupazione, legge sui
lavori socialmente utili e legge che istituisce i patti territoriali. La novità più significativa di questi
anni riguarda la riforma delle procedure di avviamento al lavoro e degli SPI. Viene sancita la
piena libertà di ricorrere alla chiamata nominativa, e quindi gli SPI perdono il controllo diretto
delle attività di collocamento, anche se rimane vigente il divieto di mediazione privata. Proprio
riguardo a quest’ultimo divieto, un giudizio pendente della Corte di giustizia europea volto a
censurare il regime monopolistico stabilito nel 49, favorisce l’avvio di una profonda riforma del
sistema di collocamento. Con la cosiddetta Bassanini 1 si stabilisce:

• Il trasferimento dei compiti in materia di politiche proattive dallo stato alle regioni e agli
enti locali;
• L’abbandono della concezione monopolistica del collocamento;
• La possibilità per i soggetti privati di svolgere, previa autorizzazione ministeriale e con
vincolo di oggetto sociale esclusivo, l’attività di mediazione tra domanda e offerta di
lavoro.
Il nuovo sistema dei servizi pubblici del lavoro si articola in una serie di centri per l’impiego, che
operano sotto il coordinamento delle amministrazioni provinciali e sono chiamati ad offrire una
gamma articolata di servizi. Inoltre anche alcuni privati possono, a determinate condizioni,
svolgere attività di mediazione della domanda e offerta di lavoro.

54
Giulia Casavecchia

Conclusioni
Gli anni ’90 hanno rappresentato un importante periodo di svolta nelle politiche del lavoro del
nostro paese. La prima fase del decennio è caratterizzata da una situazione politica ed economica
critica, che ha condizionato l’operato dei governi Amato e Ciampi. Gli interventi pubblici si sono
rivolti all’obiettivo di stabilizzazione economica e rallentamento delle dinamiche inflazionistiche. A
partire dalla seconda metà del decennio gli esecutivi continuano l’opera di risanamento avviata dai
loro predecessori e avviano alcuni interventi di promozione dello sviluppo locale e
dell’occupazione, grazie ed un più favorevole contesto economico e politico. Sintetizziamo i
risultati raggiunti:

• È stato possibile avviare, grazie al superamento del meccanismo a scala mobile, una
razionalizzazione della politica dei redditi e del sistema della contrattazione collettiva;
• Ci sono stati interventi volti alla flessibilizzazione del lavoro a termine, mentre i rapporti a
tempo indeterminato rimangono di stampo garantista;
• A seguito dell’abolizione del monopolio pubblico sul collocamento sono stati ridisegnati gli
SPI;
• Il paradigma dell’attivazione conosce una prima diffusione.
Vi sono diversi fattori endogeni ed esogeni che hanno favorito l’adozione di queste riforme: per
ciò che concerne i fattori endogeni, la nuova prassi di concertazione tra governo e parti sociali ha
permesso l’adozione di alcune novità; per ciò che riguarda invece i fattori esogeni, possiamo dire
che il processo di integrazione europea ha agito da vincolo esterno, che ha condizionato l’azione
dei governi e ha fornito una base di legittimazione per scelte impopolari. Non mancano comunque
esempi di inerzia: gli ammortizzatori sociali hanno continuato a mantenere i loro assetti iniziali,
nonostante la necessità di una loro revisione.
IL NUOVO CORSO DELLA POLITICA DEL LAVORO
I provvedimenti adottati nei primi anni 2000 portano a compimento il processo di riforma avviato
nel decennio precedente. Sul fronte economico, il percorso di risanamento delle finanze pubbliche
ha prodotto alcuni risultati: nel ’99 l’Italia entra a far parte dei paesi che adottano l’euro, mentre
nel 2000 l’obiettivo di pareggio del bilancio viene raggiunto. Purtroppo negli anni successivi la
situazione economica si deteriora rapidamente, tanto che la Commissione europea avvia nel 2005
una procedura d’infrazione contro l’Italia per deficit eccessivo, in violazione del patto di stabilità.
Per quanto riguarda il mercato del lavoro, la situazione inizia ad essere più favorevole: sale il tasso
di occupazione e di conseguenza scende quello di disoccupazione (fino al 2007, nuova crisi
economica).
Anche sul fronte politico si registrano importanti novità: nel 2001 Berlusconi vince nuovamente le
elezioni e apre una nuova fase per le politiche del lavoro. Nel ’01 il ministro del welfare pubblica il
Libro bianco sul mercato del lavoro, alla cui realizzazione partecipa Marco Biagi, che verrà ucciso
l’anno seguente dalle Nuove Brigate Rosse. Il libro bianco presenta un progetto di
modernizzazione del mercato del lavoro, e in particolare si propone di modificare drasticamente
le modalità di confronto con i sindacati. L’accusa ai governi precedenti è quella di aver promosso
un uso eccessivo dello strumento della concertazione. In realtà dalla ricerca di un nuovo dialogo si
passa presto all’apertura di un profondo conflitto quando il governo tenta di riformare l’art.18.
55
Giulia Casavecchia

Nonostante il difficile clima, nel 2002 viene raggiunto un nuovo accordo con le parti sociali, il Patto
per l’Italia, a cui non aderisce la CGIL. Il patto rappresenta un esplicito atto di rottura dell’unità
sindacale.
La regolazione dei rapporti di lavoro
Il processo di flessibilizzazione dei rapporti di lavoro raggiunge il culmine durante il secondo
governo Berlusconi (2001-2005). Il nuovo esecutivo vuole procedere alla revisione dell’art. 18
dello Statuto dei lavoratori, al fine di consentire al datore di lavoro la scelta tra il risarcimento del
dipendente illegittimamente licenziato o il suo reintegro. La proposta da vita ad un acceso
confronto, soprattutto da parte della CGIL, che vede nell’art.18 un diritto inalienabile e un simbolo
della lotta contro le politiche neoliberiste. Il culmine delle tensioni giunge con la proclamazione di
uno sciopero generale su iniziativa della CGIL, a cui aderiscono anche CISL e UIL. Di fronte al
successo della mobilitazione, il governo decide di stralciare le disposizioni sull’art.18, assieme a
quelle sugli ammortizzatori sociali e gli incentivi all’occupazione, e di trasferirle su un altro disegno
di legge che purtroppo si arena. A fronte del fallimento della riforma, il governo vara due
importanti provvedimenti:
1. Approvazione del d.lgs. 368/01 sul lavoro a tempo determinato, a cui abbiamo già fatto
riferimento sopra;
2. Approvazione della l.30/03, nota come legge Biagi. La legge estende la gamma dei rapporti
di lavoro nel settore privato, allo scopo di favorire l’inserimento lavorativo dei soggetti
deboli (giovani, donne, anziani, immigrati) e di contrastare l’occupazione sommersa.
Le principali novità indotte dalla legge Biagi sono:

• Il ridimensionamento del sistema di vincoli e garanzie connesse al part-time poste dalle

precedenti normative;
• La rivisitazione del lavoro interinale, attraverso l’introduzione della somministrazione di
lavoro. Le limitazioni previste dalla precedente normativa, come l’esclusione dell’interinale
per i lavoratori a bassa qualifica, sono rimosse. Viene introdotto l’istituto dello staff
leasing, cioè la possibilità di stipulare contratti di fornitura di lavoratori anche a tempo
indeterminato;
• L’intervento del governo sui rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, che
possono essere ora stipulati solo se ricondotti ad un o più progetti specifici o programmi di
lavoro (diventando lavoro a progetto), ovvero ad un’attività produttiva ben identificabile e
collegata ad uno specifico risultato finale. L’obiettivo è quello di evitare che tale contratto
finisca con l’essere utilizzato come sostituto meno oneroso di un rapporto lavorativo
dipendente.
La l.30 è oggetto di numerose critiche. Il principale capo di accusa riguarda il fatto che la nuova
disciplina sui contratti a termine favorisce una rapida crescita del fenomeno della precarietà, per
via dei bassi salari e delle minori tutele garantite ai lavoratori atipici. Alcune richieste di modifica
della legge vengono accolte dal successivo governo di centro-sinistra, attraverso il Protocollo sul
welfare, che abolisce l’istituto dello staff leasing. Il governo cerca di apportare dei correttivi alla
disciplina sui rapporti a termine, ma con la vittoria del centro-destra nel 2008 tali obiettivi
vengono meno. Lo staff leasing viene ripristinato e il contratto di lavoro a tempo determinato

56
Giulia Casavecchia

viene maggiormente liberalizzato, consentendo di superare il limite di 36 mesi attraverso la

contrattazione.
Le misure di sostegno al reddito
Il governo Berlusconi si propone di procedere anche alla modernizzazione degli ammortizzatori
sociali, ma come già detto la riforma viene stralciata ad un nuovo disegno di legge destinato a
rimanere fermo. Le uniche iniziative adottate negli anni seguenti riguardano alcune modifiche alle
disposizioni in materia di indennità di disoccupazione, che vengono aumentati sia in termini di
importo sia in termini di durata, anche se l’importo si abbassa con il tempo. Anche l’indennità a
requisiti ridotti è incrementata e allungata. Nonostante l’aumento significativo della generosità, si
tratta di provvedimenti di natura parametrica che interessano solo l’indennità di disoccupazione,
mentre non viene fatto nulla a favore di coloro che sono sprovvisti di tutela. Tale immobilismo
appare preoccupante soprattutto se si considera che il mercato del lavoro italiano conosce in
questi anni una rapida transizione verso un assetto post industriale, per via della crescita del
numero di persone con bassi salari e con carriere discontinue. La conseguenza è l’ampliarsi dei
divari tra i garantiti e i semigarantiti, per non parlare degli esclusi.
Le politiche proattive
Le principali novità riguardano gli SPI e alcuni provvedimenti volti a favorire l’integrazione dei
giovani nel mondo del lavoro. Il processo di decentramento degli SPI trova compimento con la
riforma del Titolo V della Costituzione, che assegna la materia delle politiche proattive alla
competenza di stato e regioni. Sono inoltre ampliate le possibilità di mediazione tra domanda e
offerta di lavoro, spianando la strada ad una possibile costituzione di SPI pubblici e privati. Infine il
governo interviene, attraverso la l. n.30, in materia di rapporti di lavoro con contenuto formativo,
definendo una nuova disciplina dell’apprendistato e istituendo il contratto di inserimento, che
sostituisce il vecchio CFL.
Conclusioni
Con l’adozione della l.30, il diritto del lavoro italiano ha subito una profonda trasformazione,
ponendo fine al modello garantista consolidatosi nei decenni precedenti (nel lavoro atipico).
Vediamo aumentare esponenzialmente il ricorso a questi nuovi contratti, tantoché l’Italia è il
paese che ne vede la più forte accelerazione. Ciononostante, le misure di sostegno al reddito e
degli SPI non sono orientate verso le nuove sfide dell’economia post industriale. Sul piano dei
rapporti tra governo e parti sociali, vediamo che i primi anni 2000 sono caratterizzati da uno stile
più impositivo, con la fine della strategia della concertazione e la rottura del fronte sindacale.
LA POLITICA DEL LAVORO ITALIANA E LA CRISI ECONOMICA
Il contesto in cui si trova ad operare il nuovo esecutivo guidato da Berlusconi appare
particolarmente delicato a causa della crisi economica mondiale e della successiva crisi del debito
sovrano che colpisce i paesi deboli dell’Eurozona. Nel periodo 2008-2009 l’Italia conosce un’acuta
recessione, a cui segue una ripresa a ritmi molto contenuti. Sul mercato del lavoro il tasso di
occupazione scende vertiginosamente e la disoccupazione colpisce soprattutto gli uomini, i
giovani e coloro che possiedono un titolo di studio inferiore. Colpisce in particolare il lavoro a

57
Giulia Casavecchia

termine. Si amplia il divario occupazionale tra nord e sud, ma ciò che preoccupa maggiormente è
l’aumento del tasso di disoccupazione di lungo periodo e della disoccupazione giovanile.
Anche la scena politica è attraversata da forti turbolenze, dovute alla crisi interna della
maggioranza politica. Queste turbolenze porteranno, a partire dal 2010, allo sfaldamento della
coalizione guidata da Berlusconi.
Al fine di contenere l’impatto della crisi, il governo interviene attraverso un ampio ricorso alle
integrazioni salariali in costanza di rapporto di lavoro, ovvero alle CIG, non solo in forma
tradizionale, ma come provvedimenti derogatori rispetto alla normativa vigente. Le motivazioni a
tale ricorso degli ammortizzatori sociali in deroga sono 2:
1. Estendere le misure a sostegno del reddito ad alcune categorie di lavoratori, soprattutto
di piccole aziende, esclusi dal tradizionale campo di applicazione della CIG;
2. Reperire, con il coinvolgimento delle regioni, le risorse necessarie a far fronte all’aumento
delle domande di integrazione salariale. Il governo ha stipulato con le regioni alcuni
accordi per il finanziamento degli ammortizzatori in deroga, prevedendo che il 40% della
spesa venga coperto dalle regioni attraverso l’utilizzo del Fondo sociale europeo a loro
destinato.
In sintesi, di fronte alla crisi economica, il governo decide di non mettere mano al sistema di
ammortizzatori sociali, ma di ricorrere in maniera massiccia ai provvedimenti in deroga.
Una seconda linea di intervento riguarda nuovamente il tentativo di promuovere un processo di
flessibilizzazione dei rapporti a tempo indeterminato, attraverso la modifica delle norme sul
licenziamento individuale. Un primo tentativo riguarda l’adozione della l. n. 283, nota come
collegato lavoro, con cui viene estesa la possibilità di ricorrere allo strumento dell’arbitrato per la
risoluzione di eventuali liti tra lavoratore e datore di lavoro. Inizialmente vengono comprese anche
le vertenze sulla risoluzione del contratto, comprese quelle che riguardano il licenziamento
ingiustificato, ma il governo è costretto a fare marcia indietro a causa dei dubbi circa la legittimità
della norma.
Un secondo tentativo riguarda la cosiddetta manovra-bis, con la quale il governo cerca di
promuovere la contrattazione collettiva di prossimità. Tale norma prevede che le parti sociali
possano realizzare delle intese su alcune materie, come le modalità di assunzione e disciplina del
rapporto di lavoro, la trasformazione e conversione dei contratti di lavoro e perfino le
conseguenze del recesso del rapporto di lavoro. In altre parole, sulla base di tale norma, un
contratto di prossimità potrebbe derogare all’obbligo della reintegrazione del lavoratore
ingiustamente licenziato, stabilendo per quest’ultimo solo la possibilità di un indennizzo.
In sintesi, il governo cerca in questi anni di promuovere una revisione del diritto del lavoro
italiano, in risposta alle richieste provenienti dall’esterno, da parte della BCE, e dall’interno, a
causa del sistema di relazioni industriali, tra cui le vicende FIAT.
Con il perdurare della crisi e lo sfaldarsi della maggioranza, diviene necessaria la presenza di un
nuovo governo tecnico (dopo Ciampi e Dini), guidato da Mario Monti. Nell’aprile 2012 Monti
presenta alle camere, dopo una consultazione con le parti sociali, un disegno di legge di riforma
del mercato del lavoro, la riforma Fornero. Si tratta di un intervento a carattere generale che

58
Giulia Casavecchia

tocca tutti e 3 i sottogruppi di politica del lavoro (regolazione dei rapporti di lavoro, sostegno del
reddito e politiche proattive).
In merito alla regolazione dei rapporti di lavoro, il governo si propone di redistribuire più
equamente le tutele dell’impiego intervenendo su due fronti, la disciplina dei licenziamenti
individuali e quella relativa ai rapporti di lavoro a termine, con l’intento di favorire il ricorso al
contratto a tempo indeterminato:

• Il primo fronte di intervento riguarda le modifiche all’art.18. La riforma Fornero individua

differenti sanzioni connesse a 3 possibili causali di licenziamento individuale, cioè
licenziamento per motivi discriminatori, per motivi disciplinari e per motivi economici.
Solo nel primo caso la disciplina rimane la stessa, mentre per quanto concerne il
licenziamento per motivi disciplinari ed economici illegittimi, è prevista la sanzione di un
indennizzo tra le 12 e le 24 settimane di mensilità. È inoltre stabilita una procedura
obbligatoria di conciliazione e la possibilità di un rito speciale per accelerare la risoluzione
di eventuali controversie;
• Il secondo fronte di intervento riguarda i contratti a termine. L’obiettivo è quello di
evitarne l’abuso e renderne il ricorso più gravoso dal punto di vista regolamentare. È
prevista una stretta sul ricorso alle partite iva e alle collaborazioni a progetto, mentre è
sancita la possibilità di stipulare contratti di lavoro a termine anche in assenza di
giustificazione, se di durata massima di 12 mesi non prorogabile, oppure previo accordo
collettivo per non più del 6% dei lavoratori occupati nell’impresa. Sarà inoltre applicata
un’aliquota contributiva sui contratti a tempo determinato, che concorrerà al
finanziamento del nuovo ammortizzatore sociale, l’ASPI.
Come già detto, la riforma interviene anche sul sistema di ammortizzatori sociali, stabilendo una
netta separazione tra le misure attuabili in caso di disoccupazione e quelle attuabili in caso di
sospensione o riduzione dell’orario di lavoro. È prevista l’introduzione di un nuovo schema,
l’assicurazione sociale per l’impiego (ASPI), che rappresenta l’unico schema a sostegno del
reddito in caso di disoccupazione. Tutti gli altri schemi vengono abrogati. Viene meno anche
l’indennità di disoccupazione a requisiti ridotti, sostituita dalla mini-ASPI, che è di pari importo a
quella a pieni requisiti, viene corrisposta mensilmente invece che in un’unica soluzione, e inoltre
viene abolito il requisito di anzianità assicurativa.
Sul fronte dei trattamenti in costanza di rapporto di lavoro, l’impostazione della CIG rimane
invariata. In tutti quei settori non coperti da CIG vengono costituiti i fondi di solidarietà bilaterale,
finanziati dai datori di lavoro e dai lavoratori.
Per ciò che concerne le politiche proattive, viene favorito il ricorso all’apprendistato come canale
prevalente per l’accesso al mercato del lavoro da parte dei giovani. In merito agli SPI, il governo si
propone di fissare i livelli essenziali di prestazioni, nonché adotta alcune misure volte a favorire
l’inclusione delle donne nel mercato del lavoro.

59
Giulia Casavecchia

COME E PERCHÉ È CAMBIATA LA POLITICA DEL LAVORO

La regolazione dei rapporti di lavoro
Negli ultimi 15 anni la legislazione italiana ha conosciuto profondi cambiamenti: all’inizio degli
anni ’90 il nostro paese mostra un elevato grado di tutela dell’occupazione, ma a partire dalla
metà del decennio si realizza una rottura con il modello garantista, attraverso l’introduzione del
lavoro interinale, del contratto a tempo determinato e part-time, e più tardi con la l. n. 30. Tale
processo di riforma presenta 2 caratteristiche:
1. Si realizza al margine del mercato del lavoro. La riduzione dell’indice EPL è da imputarsi
soltanto alle regole sui contratti a termine;
2. La flessibilizzazione del mercato ha operato in maniera selettiva, poiché interessa
soprattutto donne e giovani. La riforma Fornero invece tocca sia i lavoratori a tempo
indeterminato che quelli a termine.
Le misure a sostegno del reddito
Il cambiamento degli ammortizzatori sociali che si realizza a partire dagli anni ’80 non cambia la
loro struttura istituzionale, poiché essi rimangono sempre basati su schemi assicurativi. Fino al
2012 il cambiamento ha seguito 2 direttrici:
1. È cresciuta la generosità delle indennità di disoccupazione, mentre gli importi e la durata
della CIG e delle indennità di mobilità sono rimasti gli stessi, anche se l’applicazione di
massimali al loro importo ne ha comportato una riduzione di fatto. È quindi possibile
osservare una riduzione delle disparità di trattamento economico tra le differenti
categorie di lavoratori, anche se il divario rimane ampio per quanto riguarda la loro durata;
2. È presente un parziale e temporaneo assorbimento dei dualismi istituzionali, grazie
all’ampliamento delle categorie ammesse alle misure di sostegno al reddito. Tale
assorbimento si è realizzato attraverso gli schemi di CIG e mobilità in deroga, nonché
attraverso la parziale estensione della disoccupazione ordinaria. Negli ultimi anni in Italia è
apparsa una nuova forma di dualismo istituzionale, dato dalla crescita dei lavoratori
atipici e dalla loro impossibilità di accesso ai sussidi di disoccupazione, dato dalla diversa
natura del rapporto di lavoro (es. parasubordinato) o dalla loro carriera discontinua.
La riforma Fornero sugli ammortizzatori sociali persegue 3 obiettivi:
1. La semplificazione del sistema;
2. La crescita della generosità delle misure di sostegno al reddito;
3. L’ampliamento delle tutele.
La novità più importante è sicuramente l’abolizione del principio di anzianità contributiva
nell’accesso alla mini-ASPI, che consente l’accesso a questa forma di garanzia ai lavoratori prima
esclusi. Possiamo però dire che manca ancora qualche tutela, poiché la costituzione di fondi di
solidarietà per i settori non coperti dalla CIG è obbligatoria solo per le imprese con più di 15
dipendenti, per gli altri è volontaria. Sebbene la riforma dovesse portare ad un sistema di
ammortizzatori sociali più equo, numerose persone rimangono ancora prive di tutela, e
soprattutto non sono previsti sistemi assistenziali di secondo e terzo pilastro.

60
Giulia Casavecchia

Le politiche proattive
A partire dalla metà degli anni ’90, cresce la spesa per le politiche proattive del lavoro. Al
contrario, la spesa per le misure di sostegno al reddito conosce una graduale riduzione. Una
dimensione rilevante del cambiamento concerne la riforma degli SPI, che come abbiamo visto
sono stati totalmente trasformati. Il problema principale sembra però risiedere nella limitata
capacità istituzionale di questi servizi: le persone che affermano di aver trovato lavoro attraverso i
centri per l’impiego sono pochissime, la loro capacità di fornire assistenza personalizzata è ancora
bassa, così come la loro capacità di controllare e “punire” coloro che non si attengono al principio
di condizionalità.
Conclusioni
Il cambiamento delle politiche del lavoro è avvenuto in Italia per scostamenti graduali rispetto alo
modello originario, ciononostante l’esito complessivo è quello di una significativa e radicale
trasformazione degli assetti istituzionali. Le diverse interpretazioni a tale cambiamento hanno
posto l’attenzione sui fattori che hanno permesso di superare le opposizioni alle riforme:

• Un primo fattore riguarda le pressioni di natura endogena ed esogena. Abbiamo già detto
che le prime sono dovute all’esistenza di gravi difficoltà del mercato del lavoro e
dell’economia, mentre con le seconde ci riferiamo ai vincoli a livello sovranazionale. Ad
ogni modo questi due fattori da soli non bastano, poiché è necessaria la presenza di una
serie di attori che siano in grado di rispondere in maniera adeguata a tali pressioni;
• Un secondo fattore riguarda la capacità decisionale del governo, che come abbiamo visto
varia a seconda della fase politica in cui l’esecutivo si trova. I governi tecnici hanno potuto
godere di una certa libertà di manovra sia rispetto ai partiti sia rispetto alle parti sociali. Il
governo Berlusconi è riuscito ad approvare un decreto ostico a dispetto delle parti sociali
grazie ad una maggioranza molto compatta, mentre gli altri sono riusciti a proporre
importanti riforme grazie alla strategia della concertazione;
• L’ultimo fattore è connesso alle strategie di evitamento del biasimo messe in atto dai vari
governi durante l’approvazione di provvedimenti impopolari. Tali strategie possono
consistere nel prevedere rassicurazioni o compensazioni, oppure possono agire
sull’opposizione al fine di indebolirla, o ancora possono consistere nel sottolineare
l’urgenza dei provvedimenti da adottare, o prevedere l’implementazione graduale delle
riforme.
PRESENTE E FUTURO DELLA POLITICA DEL LAVORO IN ITALIA
Il modello originario di politica del lavoro si fonda sul principio della difesa della stabilità
dell’impiego ed è volto alla tutela del lavoratore adulto e maschio. Questo modello nasce con
l’avvento della società post industriale e si consolida durante gli anni ‘50-’60. Nel corso degli anni
’80 il modello inizia a mostrare segni di cedimento, ma è solo negli anni ’90 che entra in crisi, cioè
quando in Italia iniziano a porsi le basi per lo sviluppo di una forte economia post industriale. Il
modello originario si mostra troppo dispendioso e soprattutto non in grado di far fronte
all’emergere di nuovi rischi sociali. Se i rischi tradizionali sono riconducibili a specifiche categorie
di lavoratori, rappresentati politicamente e sindacalmente, i nuovi rischi sociali colpiscono le
categorie ancora deboli e prive di rappresentanza, come i giovani e le donne. Le riforme di politica

61
Giulia Casavecchia

del lavoro avviate negli anni ’00 hanno risposto solo in parte alle sfide poste dal nuovo contesto
economico e lavorativo, per questo sarebbe necessario proseguire con la ricalibratura agendo su 3
fronti:
1. Investire maggiormente nelle politiche educative e di formazione professionale:
2. Combinare gli schemi assicurativi presenti con schemi di natura assistenziale (di secondo e
terzo pilastro) e con una più adeguata offerta di servizi per l’impiego;
3. Promuovere maggiormente pratiche di conciliazione delle molteplici attività in cui una
persona può essere coinvolta (lavoro, famiglia, volontariato ecc.), per poter incrementare
l’occupazione e garantire una sostenibilità al welfare state.
Tali misure sono di difficile attuazione, sia perché richiedono una sostenibilità finanziaria, sia
perché richiedono un intervento coeso da parte del governo.
CAP. 4 LA POLITICA SANITARIA
CONCETTI FONDAMENTALI
Il sistema sanitario è l’insieme delle istituzioni, degli attori e delle risorse (umane e materiali), che
concorrono alla promozione, al recupero e al mantenimento della salute. Esso si compone di vari
sottosistemi che interagiscono tra loro e nei quali operano attori diversi, ciascuno con logiche e
interessi specifici. I sottosistemi sono 3:
1. Il sottosistema della domanda raggruppa la popolazione, che esprime un bisogno di salute
e richiede prestazioni per ripristinare lo stato di benessere;
2. Il sottosistema dell’offerta ha il compito di produrre e distribuire servizi e prestazioni
sanitarie;
3. Il sottosistema del finanziamento si occupa di raccogliere e distribuire le risorse monetarie
necessarie al funzionamento del sistema complessivo.
Per loro natura gli interessi degli attori che operano nel sistema sanitario sono divergenti. A
questo proposito, un sistema sanitario persegue diverse finalità:

• Prevenzione primaria: volta ad eliminare le cause di insorgenza delle malattie e i possibili

fattori di rischio;
• Prevenzione secondaria: volta ad individuare le malattie in fase precoce ed arrestarne
l’evoluzione;
• Diagnosi e cura: volte ad identificare le cause di malattia, rimuoverne lo stato patologico o
ritardarne il decorso;
• Riabilitazione: finalizzata a recuperare le capacità funzionali compromesse dalla malattia e
impedirne la cronicità.
Lo stato di salute, ovviamente, non dipende soltanto dal sistema sanitario, ma vi sono molteplici
fattori che possono condizionare in positivo o in negativo lo stato di salute individuale. Tali fattori
si possono raggruppare in 4 sottogruppi: patrimonio genetico, fattori ambientali, fattori
socioculturali, economici e stili di vita, uso dei servizi sanitari.
Per funzionare, il sistema sanitario impiega risorse del sistema economico (i fattori produttivi o
input: lavoro, capitali, beni e servizi) e li trasforma in prestazioni sanitarie (output). Nel processo

62
Giulia Casavecchia

produttivo le risorse sono combinate tra loro secondo proporzioni tipiche del sottosettore (ed es.
il settore ospedaliero è ad alta intensità di capitale, il settore ambulatoriale di lavoro), per creare
valore aggiunto, cioè un nuovo valore d’uso della prestazione prodotta. Il sistema sanitario nella
fase produttiva non si distingue dagli altri settori (trasforma risorse primarie in beni e servizi) ma
ha lo scopo di produrre salute e su questa base deve essere valutato. I parametri principali con cui
valutare un sistema sanitario sono 4:
1. Efficienza (rapporto prestazioni/risorse o output/input) è relativa all’impiego economico di
risorse nel processo produttivo, ed è misurata dal numero di prestazioni realizzate da
un’unità di fattore produttivo;
2. Efficacia (rapporto salute/prestazioni o outcome/output) misura il contributo dei servizi
sanitari al miglioramento dello stato di salute. È misurata dal miglioramento dello stato di
salute a seguito di una prestazione sanitaria;
3. Costi, il cui indicatore principale è la spesa sanitaria totale pro capite;
4. Equità, ovvero uguaglianza di accesso alle cure sanitarie. È anche considerata come
garanzia di un minimo standard che lo stato deve assicurare agli individui a basso reddito
per la copertura dei bisogni essenziali.
Un sistema ideale deve offrire una giusta combinazione fra tutti questi indicatori. Va ricordato che,
se per assurdo un sistema sanitario non producesse salute, produrrebbe comunque redditi. Come
in altri settori produttivi, anche questo sistema produce redditi per coloro che prestano risorse
(stipendi per i medici, profitti per l’industria farmaceutica ecc.). questa identità economica va
tenuta sempre presente, soprattutto quando si devono giudicare le misure di contenimento della
spesa sanitaria.
In linea generale i sistemi sanitari dei diversi paesi possono essere ricondotti a 3 modelli
istituzionali: il sistema mutualistico, il servizio sanitario nazionale e le assicurazioni private di
malattia. I modelli sanitari mutualistico e nazionale si differenziano per 3 aspetti:
1. In termini di copertura: nel primo modello i destinatari sono i lavoratori, nel secondo
modello sono tutti i cittadini. I sistemi assicurativi inoltre presentano differenziazioni di
trattamento a seconda della categoria occupazionale;
2. Nel sistema mutualistico il principale erogatore di beni e servizi è privato o parastatale, nel
sistema sanitario nazionale è invece lo stato a farsi carico dell’assistenza sanitaria. Questo
incide sulla gamma di prestazioni offerte, che nel primo caso è circoscritta in funzione della
partecipazione assicurativa, nel secondo caso più estesa ed omogenea;
3. Il meccanismo di finanziamento è differente, il primo di tipo contributivo, il secondo
fiscale.
Il modello delle assicurazioni private di malattia è invece finanziato attraverso i premi pagati da
coloro che scelgono liberamente di sottoscrivere una polizza assicurativa e che sono disposti a
pagarla in base alla propria esposizione al rischio. Questo modello è molto diffuso negli Stati Uniti,
dove gli altri due modelli non esistono, ad eccezione di due schemi sanitari pubblici, e in Svizzera,
dove però presenta alcune caratteristiche che lo distinguono dal modello classico. Il sistema
sanitario elvetico poggia su alcuni principi di valenza sociale, come l’obbligatorietà ad assicurarsi,
premi regolamentati e indipendenti dal rischio individuale, il versamento ai meno abbienti di
sussidi statali per il pagamento dell’assicurazione.
63
Giulia Casavecchia

All’interno dei sistemi di welfare, accanto ai sistemi sanitari, vengono generalmente garantite 2
prestazioni monetarie connesse alla tutela della salute:
1. L’indennità di malattia, cioè una somma che viene pagata in sostituzione alla retribuzione
ai lavoratori ammalati;
2. L’indennità di maternità, cioè una somma pagata alle lavoratrici madri che permette loro
di assentarsi per un periodo definito.
I sistemi sanitari dei diversi paesi si differenziano sotto il profilo organizzativo, per le dimensioni,
l’articolazione istituzionale, le regole di accesso, ecc., ma comunque è possibile trovare degli attori
comuni a tutti i sistemi sanitari:

• I cittadini, in qualità di fruitori delle prestazioni e in qualità di contribuenti;

• I soggetti economico-finanziari che acquistano e vendono le prestazioni sanitarie:
soggetti pubblici o privati il cui fine è l’intermediazione tra cittadini e aziende erogatrici di
servizi;
• Le strutture di erogazione dei servizi, cioè ospedali, ambulatori, operatori ecc.
UNA PANORAMICA STORICA
L’origine dei sistemi sanitari, come in generale quella dello stato sociale, è connessa ai processi di
modernizzazione, urbanizzazione e industrializzazione che si sono sviluppati a cavallo del 19°
secolo. L’urbanizzazione determinò un peggioramento delle condizioni di vita e un
sovraffollamento delle città, aumentando il rischio di epidemie. Il detonatore che portò alla nascita
della moderna sanità è costituito dallo scoppio dell’epidemia di colera del 1832. Lo scopo
principale della sanità divenne la neutralizzazione dei veicoli di contagio e la soppressione di ogni
fonte di miasma. A tali obiettivi va riconnessa poi la diffusione di pratiche mediche ed igieniche
collettive, nonché l’intervento diretto dello stato in materia di assistenza e prevenzione. In
seguito all’aumento dei medici e all’avanzare del sapere scientifico si andarono diffondendo
alcune misure per razionalizzare ed espandere le strutture di cura e assistenza. Con l’avvento delle
industrie e il peggioramento delle condizioni lavorative, i rischi di infortunio erano molto più alti e
portarono ad una serie di interventi e misure di assistenza e prevenzione in campo sanitario, e in
seguito favorirono la nascita di schemi assicurativi obbligatori contro i rischi di infortunio.
Nella fase originaria di sviluppo della sanità, oltre al governo, alle burocrazie statali e ai medici,
hanno avuto un ruolo fondamentale anche le chiese, gli istituti di beneficienza e i movimenti
popolari. Mentre le chiese e gli istituti di beneficienza si dedicarono a garantire assistenza
(sanitaria e sociale) ai bisognosi, i movimenti popolari e religiosi sperimentarono le prime forme di
mutualismo tramite l’istituzione di fondi assicurativi ad adesione volontaria. Di fronte a queste
prime forme di mutualismo, lo stato venne stimolato ad emanare provvedimenti per disciplinare il
neonato mutuo soccorso. A questo riguardo alcuni paesi si distinsero per precocità: Gran
Bretagna, Francia, Spagna e Belgio emanarono i primi provvedimenti intorno alla metà dell’800.
Al mutualismo volontario ha fatto seguito l’introduzione dell’assicurazione pubblica e
obbligatoria contro le malattie, che ha rappresentato ilo vero punto di svolta nell’evoluzione dei
moderni sistemi sanitari. Inizialmente essa tutelava la perdita del reddito e solo successivamente
le prestazioni in denaro vennero integrate con prestazioni mediche. Questa forma assicurativa si
distingueva nettamente dalle istituzioni di beneficienza poiché offriva prestazioni su base
64
Giulia Casavecchia

nazionale, non più locale, prescindeva da qualsiasi preferenza politico-confessionale e creava un

nuovo diritto sociale all’assistenza in caso di malattia. Tale diritto presupponeva di contro un
obbligo contributivo da parte dei beneficiari. Il paese pioniere in campo sanitario fu la Germania
di Bismarck, che introdusse il primo schema nel 1883, seguito dall’Austria. Gli altri paesi
raggiunsero tale traguardo con un ritardo più che ventennale e spesso con grandi difficoltà.
Nel periodo che va dall’inizio del 20°secolo allo scoppio della 2GM il settore sanitario ha
registrato una crescita progressiva del proprio peso istituzionale. La medicina e la chirurgia si sono
affermate come discipline di primo piano e la crescita economica ha favorito migliori condizioni di
igiene, mentre l’aumento della scolarizzazione ha modernizzato i comportamenti sanitari della
popolazione. In molti paesi l’assicurazione di malattia si è estesa verso nuove categorie ed è
arrivata a comprendere anche i loro familiari. È tuttavia nel secondo dopoguerra che si registra un
netto rafforzamento del peso istituzionale della sanità. A partire dagli anni ’50 il settore sanitario
ha conosciuto una forte espansione in tutti i paesi industrializzati.

• Il primo indicatore per cogliere questo processo è dato dalla percentuale di spesa sanitaria
rispetto al PIL, che è più che raddoppiata negli ultimi cinquant’anni;
• Un secondo indicatore è dato dai tassi di occupazione nel settore sanitario e
socioassistenziale sul totale degli occupati, che tra gli anni ’60 e ’00 è aumentato in modo
consistente;
• Un terzo indicatore è rappresentato dal grado di copertura sanitaria, che è cresciuto in
tutti i paesi a partire dagli anni ’60. I paesi che presentano un tasso di copertura pari al
100% hanno un sistema sanitario nazionale, anche se nei paesi con sistemi mutualistici la
copertura arriva oggi di fatto al 99%.
L’innovazione principale del ciclo di espansione dei sistemi di welfare postbellico è stata
l’introduzione del servizio sanitario nazionale. Già negli anni ’30 e ’40 inizia ad affacciarsi una
nuova dottrina, quella della sicurezza sociale, che proponeva il superamento del tradizionale
approccio basato sull’assicurazione e raccomandava l’istituzione di sistemi integrati di sicurezza
sociale forniti dallo stato, finanziati tramite il gettito fiscale e basati sui diritti di cittadinanza. Il
primo paese ad introdurre il sistema sanitario nazionale fu la Nuova Zelanda, ma l’idea di base è
imputabile a Lord Beverdige. L’Italia è stato il primo paese dell’Europa meridionale ad imboccare la
strada dell’universalismo, introducendo il ssn nel 1978.
La creazione di ssn ha rappresentato un punto di svolta nel processo di istituzionalizzazione della
sfera sanitaria, poiché esso tende ad essere più omogeneo e standardizzato rispetto ai sistemi di
mutue obbligatorie, sia per i diritti garantiti ai cittadini, sia per gli standard di prestazione. Inoltre
realizza pienamente l’ideale di cittadinanza sanitaria, collegata al solo status di cittadino e
indipendente dalla posizione socioeconomica.
L’ultimo cinquantennio ha assistito a numerose innovazioni anche sotto il punto di vista
organizzativo, tantoché oggi il termine sanità denota unicamente l’insieme di programmi e di
strutture pubbliche in questo settore. Tale denotazione tuttavia è fuorviante, poiché in tutti i paesi
industrializzati la sfera della sanità continua ad includere una serie di attori pubblici e privati,
proprio per questo essi sono connotati da un mix tra pubblico, privato e sociale.

65
Giulia Casavecchia

Per concludere possiamo collocare i paesi OCSE in base a due dimensioni:

• Erogazione dell’assistenza sanitaria, nelle 3 forme pubblica, privata e mista;

• Finanziamento, di tipo fiscale o contributivo.
Tra i paesi che hanno un sistema di finanziamento fiscale abbiamo i paesi scandinavi, il Regno
Unito, l’Italia e la Spagna, mentre coloro che erogano servizi nel settore privato e tramite
finanziamento contributivo sono soltanto Paesi Bassi e Stati Uniti.
L’Italia: da un sistema mutualistico al servizio sanitario nazionale
L’evoluzione della politica sanitaria e la statalizzazione del settore sono stati influenzati dai
rapporti di forza esistenti tra i seguenti attori:

• I partiti e i movimenti politici di sinistra, che sono stati i primi a spingere verso la
statalizzazione della sanità;
• I medici e le associazioni di categoria, che al contrario hanno difeso l’orientamento
originale del sistema per mantenere lo status quo;
• Gli apparati che erogano i servizi, che a volte hanno osteggiato l’alterazione del loro status
quo, mentre altre hanno appoggiato le spinte riformiste per accrescere il proprio ambito di
azione e le proprie risorse
• Le amministrazioni subnazionali, in particolare le regioni.
Nell’arena sanitaria hanno operato anche altri attori, come i datori di lavoro, i fornitori e le
assicurazioni provate, ma quelli citati sono i più rilevanti ai nostri fini. Il campo di forze tra questi
attori è stato abbastanza bilanciato: l’evoluzione del settore sanitario ha seguito un andamento
incrementale, fatto di piccoli aggiustamenti.
In un panorama come quello continentale, storicamente conservatore, l’Italia ha fatto da apripista
verso un cambiamento radicale del servizio sanitario, smantellando il vecchio sistema mutualistico
basato su una molteplicità di schemi per arrivare a costituire un servizio nazionale, aperto a tutti i
cittadini. La trasformazione avviene lentamente e per tappe. Una prima svolta viene fatta risalire
al 1958, anno in cui viene istituito il ministero della sanità, affiancato dal Consiglio superiore della
sanità (organo consultivo) e dall’Istituto superiore della sanità (organo tecnico-scientifico). Fu
proprio il nuovo ministero a promuovere quella che poi sarà approvata come legge Mariotti, che
istituisce gli enti ospedalieri. Uno degli aspetti più rilevanti della legge riguardava il
decentramento dei compiti e delle funzioni sanitarie alle regioni, non ancora istituite ma previste
dalla Costituzione (la legge in pratica ne sollecitava la creazione). L’estensione del diritto di
assistenza a tutti i cittadini avvenne solo nel ’74, quando vennero trasferite le competenze
ospedaliere alle regioni. Alla legge Mariotti seguirono una serie di decreti attuativi, tra cui
l’istituzione del Fondo nazionale per l’assistenza ospedaliera e la soppressione degli enti
mutualistici con funzione sanitaria. La legge istitutiva del SSN venne approvata nel 1978, ed ha
comportato la sostituzione di tutte le mutue categoriali con un’unica assicurazione nazionale
estesa a tutti i cittadini. Quanto al finanziamento, in attesa della completa fiscalizzazione degli
oneri, i contributi sociali furono fatti fluire nel Fondo sanitario nazionale, e da qui redistribuiti alle
regioni.

66
Giulia Casavecchia

La struttura amministrativa del nuovo servizio sanitario nazionale assume da subito una
configurazione decentrata, difatti il sistema è articolato su 3 livelli dotati di autonomia politico-
istituzionale:
1. Allo stato spetta la definizione del quadro giuridico, nel rispetto dei principi di uguaglianza
e di diritto alla salute;
2. Alle regioni, dotate di autonomia gestionale ma non finanziaria, spettano competenze di
programmazione (attraverso i Piani sanitari regionali) e di attuazione del SSN;
3. Presso i comuni sono istituite le USL (unità sanitarie nazionali), rette da un’assemblea
generale e da appositi comitati di gestione.
I processi che hanno consentito la creazione del SSN sono:

• Il progressivo indebolimento della corporazione medica, come conseguenza della

burocratizzazione del medico della mutua (anni ’50) e della frammentazione interna
derivante dallo sgretolamento della struttura gerarchica degli ospedali (anni ’60);
• Il dissesto organizzativo e finanziario delle casse mutue;
• La forte rilevanza elettorale del partito comunista;
• La creazione delle regioni a statuto ordinario, che offrono l’occasione per una
ristrutturazione organizzativa.
SFIDE E MUTAMENTO ISTITUZIONALE
La crescita dei costi e la crisi dei sistemi sanitari
La sanità ha conosciuto, a partire dagli anni ’50, una fortissima espansione che ha contribuito a
migliorare lo stato di salute della popolazione e a ridurre le disuguaglianze di accesso alle cure
mediche. Tale espansione però non è stata priva di implicazioni negative, soprattutto in termini di
efficienza ed efficacia, difatti i costi crescenti della sanità sono stati in buona parte responsabili
della crisi fiscale che hanno affrontato i welfare state occidentali.
Partiamo dai fattori che hanno permesso una così forte crescita dei sistemi sanitari dagli anni ’50
in poi, suddividendoli tra “lato dell’offerta” e “lato della domanda”.
Sul versante dell’offerta, le nuove tecnologie sanitarie che hanno iniziato a diffondersi nel secondo
dopoguerra (RMN, TAC, trapianti ecc.) hanno rivoluzionato i tradizionali approcci diagnostici e di
cura. Ciò ha portato ad una fiducia crescente nella scienza e nella medicina, e ad un ricorso
massiccio a terapie innovative e ad alto contenuto tecnologico, producendo enormi conseguenze
sui costi. Il settore sanitario è uno dei pochi settori in cui il progresso tecnico porta a costi sempre
più alti, soprattutto sul lungo periodo. Inoltre, la sanità si contraddistingue per l’intensità e la
rigidità della forza lavoro e per attori fortemente sindacalizzati, che hanno esercitato una spinta
inflattiva: i costi di produzione di beni e servizi sanitari sono cresciuti, anche se gli output sono
rimasti sempre costanti.
Sul versante della domanda, vediamo un impressionante incremento dei consumi da parte dei
cittadini, anche indotti dai medici. Le cause di fondo derivano soprattutto dalle trasformazioni di
natura demografica, caratterizzate da un rapido aumento della popolazione anziana dovuto al
calo della natalità e all’allungamento della vita media. A questo aumento ha ovviamente
contribuito il progresso della scienza medica, che è andato incontro al cosiddetto paradosso
67
Giulia Casavecchia

medico: la senilità porta con sé una serie di patologie, che a loro volta vanno a creare dipendenza
nei confronti del sistema sanitario, che ovviamente va incontro a costi sempre maggiori.
Oltre alle dinamiche demografiche, hanno giocato un ruolo importante anche i fattori economici,
politico-istituzionali e culturali. La maggiore disponibilità economica ha incentivato un maggior
consumo di beni sanitari, e la maggiore consapevolezza ha portato a maggiori preoccupazioni per
la propria salute psicofisica. Gli ultimi 50-60 anni sono stati caratterizzati da una vera e propria
medicalizzazione della salute, che ha comportato l’estensione dell’uso della medicina oltre il solo
stato di malattia e la rilettura di dinamiche personali (ansia, depressione ecc.) in chiave medica.
L’innesto di tali dinamiche culturali, unito al processo di estensione della copertura a tutti i
cittadini, ha comportato un uso sempre più intenso dei diritti sanitari, con enormi costi che
gravano sullo stato.
Vanno infine ricordate le dinamiche indotte dal sistema degli incentivi: i consumatori sono stati
illusi, almeno inizialmente, di poter consumare gratis; i medici sono stati sollevati da ogni vincolo
non ippocratico; i finanziatori (stato) hanno mostrato scarsa efficienza regolativa.
Dagli anni ’80 il peso economico di questo sistema ha iniziato a farsi sempre più gravoso, portando
alla necessità di un ripensamento dei sistemi sanitari.
Strategie di contenimento e razionalizzazione della spesa sanitaria
Le strategie di contenimento dei costi e razionalizzazione della spesa sanitaria adottate a partire
dagli anni ’70 sono state condizionate dagli assetti istituzionali inziali, ciononostante le risposte
dei paesi OCSE sono riconducibili a 3 tipi di intervento:
1. Il razionamento dei servizi sanitari, per circoscrivere l’impegno economico dello stato,
trasferendo in tutto o in parte il costo delle prestazioni sugli utenti. È una strategia che
agisce sul versante della domanda;
2. L’adozione di misure restrittive sul versante dell’offerta;
3. La managerializzazione della produzione sanitaria, cioè la ridefinizione delle aree di
responsabilità al fine di aumentare efficienza ed efficacia.
Per ciò che concerne la prima linea di riforma, il razionamento dei servizi sanitari, distinguiamo 3
aree di intervento: accesso, partecipazione finanziaria e comprensività del pacchetto di
prestazioni:
1. L’accesso riguarda il grado di copertura del servizio sanitario. Adottare una politica di
razionamento che colpisce l’accesso significa escludere dal sistema una fascia di
popolazione, così da ridurre l’impegno statale a vantaggio di un bacino più ristretto. Si
tratta quindi di rimettere in discussione l’universalismo della prestazione, per questo si
tratta di una strategia difficilmente adottabile in quei paesi che hanno un welfare
solidaristico. Un’altra strategia possibile è quella di dare la possibilità di uscita dal sistema a
tutti quei cittadini che ne facciano richiesta e che sono in possesso dei requisiti economici
necessari a provvedere autonomamente alla propria spesa sanitaria;
2. Le politiche di razionamento incentrate sulla dimensione della partecipazione finanziaria
hanno invece avuto ampia diffusione nei paesi occidentali. Si tratta di trasferire a carico
degli utenti una quota di spesa, a somma fissa o variabile a seconda della tipologia di

68
Giulia Casavecchia

servizio. In questo modo si può trasferire sul cittadino il costo della prestazione al
momento del consumo, e ridurre l’impegno finanziario statale in modo consistente. Per i
cittadini lo strumento più visibile di tale cambiamento è costituito dal ticket, che riserva la
gratuità totale soltanto ad un numero circoscritto di cittadini in stato di bisogno;
3. La terza strategia opera sulla comprensività dell’intervento pubblico, individuando un
pacchetto di prestazioni essenziali da mantenere nell’ambito della tutela pubblica, con
l’esclusione di servizi sanitari “marginali” come le cure termali, protesi e assistenza
dentistica. In Italia nel 2001 si è arrivati alla definizione dei livelli essenziali di assistenza
(LEA), ovvero dei servizi e delle prestazioni garantite dal SSN.
Sul versante dell’offerta, ci sono state 4 linee di intervento:
1. Fissazione di tetti di spesa e bilanci definiti: i governi, preoccupati per la crescente spesa
sanitaria, hanno iniziato a stabilire in anticipo la quantità di risorse disponibili annualmente
per il ssn. Tetti e blocchi sono più agevoli da introdurre e più efficaci nei servizi sanitari
nazionali piuttosto che nei sistemi basati su mutue obbligatorie poiché sono per loro
natura più programmabili;
2. Riorganizzazione delle strutture e del personale: in molti paesi sono stati introdotti blocchi
all’assunzione di personale e limiti di ammissione alle facoltà sanitarie. Molti istituti di cura
sono stati chiusi o riconvertiti ad altri usi. Sono stati offerti specifici incentivi per
incoraggiare sistemi di cura alternativi al ricovero, come il day hospital o l’assistenza
domiciliare;
3. Controlli sulle tecnologie e sui prezzi: è stato limitato l’acquisto di attrezzature sofisticate
al fine di limitarne l’impiego, in più è stato rafforzato il controllo sul prezzo dei farmaci;
4. Controlli sul comportamento prescrittivo dei medici: come principali prescrittori di spesa, i
medici sono diventati il bersaglio di numerosi provvedimenti volti ad influenzare il loro
comportamento.
La terza strategia, la managerializzazione della sanità, punta alla via della privatizzazione, anche
se essa non è percorribile a causa delle caratteristiche intrinseche del settore e della peculiarità
dei beni trattati. Alla fine degli anni ’80 comunque si è fatta strada una nuova strategia, basata
sull’adozione di strumenti di gestione tipici delle organizzazioni private, che ha preso il nome di
managerializzazione. L’idea è quella dell’introduzione di logiche di mercato all’interno del sistema
sanitario pubblico, affinchè i produttori di prestazioni sanitarie possano competere tra loro e i
manager a capo delle strutture possano agire come imprenditori.
La crisi della politica sanitaria italiana negli anni ‘80
Il ssn introdotto con la riforma del ’78 ha iniziato a registrare una serie di problemi di carattere
istituzionale e organizzativo già durante gli anni ’80.
I problemi a carattere istituzionale vanno ricondotti alla difficoltà di attuare provvedimenti di
ampio respiro, come ad esempio la mancata approvazione del Piano sanitario nazionale,
favorendo invece l’adozione di provvedimenti privi di un disegno unitario. A questo va aggiunto
anche la scarsa competenza del personale, sia a livello ministeriale sia a livello regionale,
nominato secondo logiche di affiliazione partitica e non per professionalità.

69
Giulia Casavecchia

A livello organizzativo la politica sanitaria di questi anni si è caratterizzata da continue dispute tra
i vari livello di governo, provocate dalla mancata definizione dei ruoli. La l.833 non aveva mai
chiarito quale fosse il livello di governo (stato o regioni) ad avere la priorità nella definizione delle
linee di intervento, né a quale livello l’USL dovesse rispondere del proprio operato. Sul versante
finanziario il rapporto stato-regioni-comuni era altrettanto debole. Alle regioni era concesso un
potere di fatto finanziario, e quest’ultime andavano ben oltre le effettive disponibilità
economiche. Accadeva spesso che, mentre il governo perseguiva politiche restrittive, le regioni,
appellandosi all’obbligo di assistenza per tutti i cittadini, spendessero risorse ben oltre i limiti
imposti, facendo aumentare il livello di indebitamento.
Vanno segnalate inoltre forme di inadempienza a livello subnazionale, intese non solo come
difficoltà a recepire alcune misure, ma anche come deliberata volontà di ignorarle. A questo
aggiungiamo anche una disparità a livello interregionale e l’ elevato livello di politicizzazione
delle USL, che hanno rappresentato per anni dei veri e propri centri di potere.
Il processo di definizione del neonato servizio sanitario è stato influenzato anche dalle condizioni
di emergenza finanziaria di quegli anni, per questa ragione gli interventi correttivi attuati in quel
periodo sono numerosi. Possiamo riassumere questi interventi dividendoli ancora una volta tra
lato delle entrate e lato delle uscite.
A partire dal ’78 sono stati introdotti i ticket, anche se la capacità di riequilibrio finanziario di
questi interventi è ridotta dalle continue revisioni del sistema di esenzione, spinte soprattutto dai
partiti politici. Anche i contributi di malattia sono stati oggetto di interventi di vario tipo, come
aumenti delle aliquote e riduzione di sgravi e agevolazioni, ma ancora una volta si è trattato di
interventi poco incisivi, poiché il legislatore ha alternato continui inasprimenti e sgravi.
Fra le misure sul lato delle uscite vanno menzionati gli interventi riguardanti la spesa per il
personale, la spesa farmaceutica, la spesa per l’assistenza farmaceutica, l’organizzazione e la
gestione delle USL.
Ciò che ha caratterizzato questo decennio è stata l’assenza di continuità e di coerenza nella
politica su entrambi i versanti. A provvedimenti volti a ridurre la spesa si sono alternate misure che
hanno ridotto le entrate ed aumentato le uscite, e a questo andamento altalenante va aggiunto il
comportamento diversificato delle regioni nel dare attuazione ai provvedimenti varati dal governo.
Questa incoerenza si spiega ancora una volta con le logiche di partito tipiche degli anni ’80. Questi
ultimi hanno avuto un ruolo fondamentale nel continuo blocco di misure impopolari o
nell’introduzione di scappatoie. In generale i partiti lasciavano al governo il compito di varare
provvedimenti restrittivi, e “evitavano il biasimo” della loro impopolarità dando la colpa ad altri, in
genere alle regioni o all’Unione Europea. L’azione del legislatore quindi non è riuscita ad essere
esaustiva fino al 1992, e nel frattempo il debito ha continuato a crescere.
LE RIFORME SANITARIE DEGLI ANNI ‘90
Nel corso degli anni ’90 l’obiettivo dei vari paesi è diventato quello di una ristrutturazione di fondo
della sanità pubblica, anche nei suoi rapporti con la sfera privata. Il primo nucleo di idee relative
all’impiego di logiche di mercato all’interno della sanità si è sviluppato negli Stati Uniti, per opera
dell’economista Enthoven, già durante gli anni ’80. Vennero istituite le Healt maintenence
organizations (HMO), strutture in competizione tra loro per attrarre pazienti a cui fornire
70
Giulia Casavecchia

assistenza sanitaria per un premio annuo predeterminato. Sempre negli USA è nata la proposta di
riformare la sanità introducendo mercati simulati e forme di competizione amministrata. Tale
proposta è stata poi rielaborata dal Regno Unito, che nel 1991, sotto il governo Thatcher, ha
varato una riforma del servizio sanitario volta all’introduzione di un mercato interno tra
compratori e fornitori. Le innovazioni britanniche hanno avuto un largo eco internazionale e molti
paesi hanno avviato processi di riforma ispirati alle nozioni di “mercati simulati” e “competizione
amministrata”. I primi sono stati coloro che avevano attuato servizi sanitari nazionali, e più tardi
anche i paesi con mutue obbligatorie hanno cercato di innestare al proprio interno tali meccanismi
concorrenziali. Un discorso a parte va fatto per i paesi dell’Europa centro-orientale, che, dopo la
caduta del muro di Berlino, hanno dovuto superare una profonda trasformazione, e che in campo
sanitario ha significato il passaggio all’assicurazione obbligatoria, al decentramento e alla
privatizzazione dei fornitori. Questo ha reso possibile una crescita del PIL e un aumento della
speranza di vita anche nei paesi con un sistema sanitario scarso o assente.
Le riforme degli anni ’90 per alcuni paesi hanno comportato un decentramento burocratico,
nonché un trasferimento di responsabilità a livelli amministrativi inferiori, dando luogo ad un
processo di rafforzamento dei livelli inferiori di governo che prende il nome di regionalizzazione
della sanità.
Le riforme sanitarie del 1992-93 e del 1999
Alla fine del 1992, dopo continui rinvii, venne approvata la riforma del ssn attraverso decreto
legislativo. Il d. lgs 502 ha modificato vari aspetti organizzativi e finanziari del ssn, senza però
intaccare il suo universalismo. Le principali novità introdotte hanno riguardato: la
programmazione sanitaria, l’introduzione di livelli di assistenza da garantire a tutti i cittadini,
l’introduzione di nuovi criteri di finanziamento e di spesa, il rafforzamento delle regioni, la
trasformazione delle USL in aziende sanitarie locali (ASL), la costituzione di aziende ospedaliere
(AO), l’accreditamento degli operatori privati, l’introduzione di un sistema tariffario per il
pagamento delle prestazioni.
In termini di decentramento, la riforma ha comportato uno spostamento delle competenze
sanitarie dal livello comunale a quello regionale. Questo rafforzamento delle regioni si è poi
intrecciato con l’aziendalizzazione delle USL, che diventando ASL si sono configurate come enti
regionali dotati di autonomia gestionale e personalità giuridica. Alle ASL si sono affiancate le AO,
in qualità di erogatori di prestazioni. Nelle USL i poteri di gestione erano affidati ad un comitato di
gestione di nomina politica, mentre nelle ASL essi fanno capo ad un direttore generale (sulla carta)
sconnesso dalle logiche politiche.
Sono stati poi introdotti nuovi criteri di finanziamento, tesi a responsabilizzare le regioni sulla loro
spesa. Le risorse sono assegnate tramite FSN, il cui ammontare è stabilito annualmente dalla
legge finanziaria e distribuito alle regioni in base alla quota capitaria.
Una volta approvata la cosiddetta “riforma della riforma”, le regioni sono state chiamate ad
attuare la nuova normativa sanitaria, ma purtroppo non hanno rispettato le fasi di attuazione
indicate dal legislatore e hanno implementato quindi la normativa in tempi differenti. Sono state
chiamate a legiferare anche in merito all’aziendalizzazione della sanità, cioè a definire il proprio
modello di competizione amministrata. Il problema fu che i decreti di riordino del ’92-93

71
Giulia Casavecchia

indicavano solamente linee generali, una cornice entro cui le regioni erano libere di realizzare il
proprio modello. Esse non solo hanno seguito diverse velocità di attuazione, ma hanno anche
interpretato in modo differente alcuni principi-chiave.
A partire dal ’96 la riforma della sanità torna ad essere al centro del dibattito politico. Da qui la
creazione, da parte del governo Prodi, di un gruppo di lavoro sulla sanità all’interno della
commissione Onofri, nonché la scelta di nominare Rosy Bindi come ministro della sanità. Il
progetto di riforma Bindi si è rivelato preciso e articolato, anche se a tratti controverso. La nuova
fase politica si apre con l’approvazione del PSN 1998-2000, e procede con la revisione dei decreti
emanati negli anni precedenti. La riforma vera e propria viene approvata nel ’99 e segna
un’inversione di rotta rispetto al processo di aziendalizzazione e rispetto al processo di
rafforzamento regionale. Essa sancisce il ritorno ad un sistema sanitario di tipo integrato, con un
approccio orientato alla cooperazione amministrata e con l’attribuzione di importanti compiti allo
stato e ai comuni. A queste scelte di fondo si sono accompagnate importanti precisazioni in merito
ad alcuni istituti ancora poco definiti. La riforma inoltre ha stabilito che entro marzo 2000 i medici
dovessero optare tra l’esclusività del rapporto di lavoro nel settore pubblico o la libera
professione in quello privato. La scelta, non revocabile, è stata incentivata da una gratifica
economica e dalla possibilità di esercitare la libera professione all’interno delle strutture
pubbliche, tanto invitante da far aderire circa l’85% dei medici. Questo è stato uno dei punti della
riforma più osteggiati, tantoché il successivo ministro della Salute Sirchia ha cercato di modificarlo
già nel 2001, con successi solo parziali. Il disegno di legge proposto da Sirchia ha scatenato due
massicci scioperi dei medici, nonostante ciò il governo è riuscito ad abolire l’esclusività del
rapporto di lavoro con una scelta annuale fra intra ed extramoenia. Nonostante questa possibilità,
solo una minima quota di medici ha scelto di esercitare al di fuori del ssn. Con riferimento alla
regionalizzazione, la riforma Bindi ha rafforzato l’autonomia delle regioni, che mantengono la
responsabilità di gestire ed organizzare la loro offerta di servizi, e che devono sia concorrere alla
definizione del PSN, sia alla determinazione del fabbisogno complessivo del ssn. Tuttavia i comuni
hanno acquistato un ruolo più incisivo nella programmazione e nella valutazione dei servizi
sanitari attraverso la valorizzazione del ruolo del distretto, a cui spetta tra l’altro il coordinamento
dei presidi ospedalieri.
In conclusione possiamo dire che la riforma Bindi ha proceduto ad una razionalizzazione
complessiva del ssn, individuando ambiti di autonomia e livelli di responsabilità di ciascun soggetto
istituzionale. Tuttavia ha suscitato alcune perplessità in quanto non ha rappresentato una
continuazione del processo avviato negli anni precedenti. Dal punto di vista organizzativo ha
ribadito la centralità del PSN quale strumento di programmazione proprio del governo, ma ha
scelto di affiancare al PSN i PSR (regionali).

72
Giulia Casavecchia

Articolazione e funzionamento del sistema sanitario italiano

Le strutture e gli attori nel SSN sono articolate su 3 livelli: centrale, regionale e locale. A livello
centrale operano il ministero della salute, il parlamento ed il governo. Il ministero è affiancato da
una serie di organismi con funzioni tecniche e di consulenza, ed ha tra i suoi compiti principali
quello di redigere il PSN, che dovrà poi essere approvato dal governo. Il parlamento ha il compito
di approvare leggi in materia di sanità e definire le risorse a disposizione per il sistema sanitario,
in genere annualmente, in occasione della legge finanziaria. Il ministero della salute interagisce
con la Conferenza stato-regioni, l’organismo deputato a gestire i rapporti tra il livello centrale e il
livello periferico. Uno dei suoi compiti più importanti è la definizione degli accordi sul
finanziamento del SSN, nonché l’approvazione del Patto per la salute, un accordo finanziario
siglato ogni 3 anni tra governo e regioni. Alle regioni spettano importantissimi compiti per il
funzionamento del SSN: oltre ad approvare leggi regionali riguardanti la politica sanitaria (molte di
recepimento della normativa nazionale) e il PSR di durata triennale, nominano i direttori generali
a capo delle ASL e decidono in merito alla ripartizione delle risorse finanziarie alle strutture
sanitarie locali. Sono poi le ASL (in cui si articola ogni servizio sanitario regionale, SSR) ad
intrattenere i rapporti con medici di base, AO, strutture sanitarie alle loro dipendenze, strutture
di cura private e liberi professionisti accreditati. Il risultato è l’erogazione di servizi sanitari ai
cittadini, i quali concorrono al finanziamento del SSN tramite imposte statali (attraverso la
tassazione generale) e imposte regionali (IRAP e IRPEF) o tramite il pagamento dei ticket. A loro
volta possono rivolgersi alle assicurazioni per ottenere servizi aggiuntivi.
Le riforme degli anni ’90: il ruolo dei fattori politico-istituzionali
Possiamo individuare 4 ragioni che hanno contribuito alle radicali trasformazioni del sistema
sanitario italiano negli anni ’90:
1. Il fallimento dello status-quo, ossia del sistema sanitario esistente;
2. L’indebolimento dei punti di veto e degli attori di veto;
3. Le idee circolanti nell’ambiente di policy e la capacità programmatica degli attori;
4. Le dinamiche riguardanti la trasformazione dei rapporti fra centro e periferia.
Riguardo al primo ordine di fattori, le riforme scaturiscono dal grado di problematicità dello status
quo. Nel caso della sanità, lo status quo è rappresentato dal sistema sanitario esistente e dalla sua
capacità di rispondere in maniera adeguata alle nuove sfide e ai nuovi bisogni. L’Italia degli anni
73
Giulia Casavecchia

’90 vede un punto di criticità nel sistema sanitario, per questo la spinta al cambiamento è stata
molto forte.
Riguardo al secondo ordine di fattori, la gravità del fallimento dello status quo contribuisce
all’indebolimento dei punti di veto e degli attori di veto, cioè tutti coloro che sono favorevoli
all’immobilismo istituzionale. Nel corso degli anni ’80, l’istituzione di un sistema sanitario basato
su politiche distributive aveva originato un circolo vizioso resistente al cambiamento, dominato
dalla politica dei veti incrociati e dalla pratica dello “scaricabarile” sia a livello nazionale che
regionale. Vediamo che in quegli anni vengono approvate misure di razionalizzazione e allo stesso
tempo misure che le annullavano, creando una situazione di caos organizzativo e di crisi
finanziaria, dovuta in larga misura dall’incapacità delle regioni di controllare i decisori di spesa,
cioè i medici e le USL. Queste situazioni alla fine del decennio minacciavano dall’interno la
sopravvivenza del sistema stesso e contribuivano ad indebolire la resistenza al cambiamento degli
attori. Nello stesso tempo si attuava un indebolimento dei partiti e si raggiungeva una maggiore
autonomia governativa, con uno staccamento dell’esecutivo dal parlamento. Con l’indebolimento
delle resistenze, si rafforzavano parallelamente delle coalizioni di sostegno, ovvero di tutti quegli
imprenditori di policy che miravano ad un cambiamento sostanziale del sistema. Durante le
riforme del ’92-93 questo ruolo è stato svolto dai governi tecnici, mentre nella riforma del ’99 è
Rosy Bindi ad incarnare la figura di imprenditore di policy. Rispetto al rafforzamento regionale,
vediamo come negli anni ’90 le regioni non accettano più la posizione fino a quel momento avuta
e chiedono più poteri. Sotto l’etichetta del federalismo esse avanzano proposte di suddivisione del
territorio e di redistribuzione delle risorse.
Il terzo ordine di fattori è legato alle idee circolanti nell’ambiente politico e alla capacità
programmatica degli attori e delle istituzioni. In questo periodo emergono e si concretizzano
specifiche capacità di analisi, diagnosi ed elaborazione programmatica. Molto spesso è la comunità
internazionale di riferimento ad offrire una cornice adatta a ripensare paradigmi più generali e
adattarli al contesto nazionale. Da questo punto di vista, l’emergere dei discorsi sulla
managerializzazione e sulla concorrenza si traduce nell’impiego di logiche concorrenziali all’interno
dei sistemi sanitari pubblici, e vediamo che in questo caso un ruolo di apri fila è stato giocato dagli
Stati Uniti e dal Regno Unito. Allo stesso modo il tema del decentramento è stato al centro del
dibattito della Lega, che in quegli anni riscuote un discreto successo. Ovviamente si tratta di
tradurre queste idee in realtà, e infatti vediamo che l’adozione della menaged competiton è stata
favorita dalla creazione dell’Agenzia per i servizi sanitari regionali (ASSR, ora AGENAS). Il processo
di rafforzamento regionale scaturito dai decreti di riordino del ’92-93 ha fatto nascere una duplice
esigenza: dal livello centrale l’esigenza di monitoraggio e di verifica delle implementazioni
previste dai decreti di riordino, da parte del livello periferico di supporto nel dare attuazione ai
decreti stessi. È per rispondere a queste esigenze che venne istituita l’ASSR. Purtroppo nei primi
anni di attività essa ha finito per svolgere funzioni più che altro di tipo tecnico-scientifico, ed è solo
a partire dalla metà degli anni ’90 che essa assume il ruolo di interfaccia tra il governo centrale e i
governi regionali.
Il quarto fattore riguarda la crisi e il mutamento dei rapporti centro-periferia. Il SSN nasce
decentrato, ed è la stessa Costituzione a stabilirlo. L’esperienza italiana mostra delle regioni
sempre più desiderose di prendere parte al processo decisionale, soprattutto per ciò che le
riguarda da vicino, non a caso in questi ultimi anni le conferenze unificate (stato-regioni, stato-
74
Giulia Casavecchia

regioni-città) sono andate assumendo una visibilità crescente e in alcuni casi hanno costituito un
primo luogo decisionale. La posta in gioco è l’autonomia finanziaria e il rafforzamento politico dei
governi regionali. Vi sono diverse strategie per perseguire questo obiettivo, fra cui quella di
iniziare da quei settori che sono già di competenza regionale. Come già detto è la stessa
Costituzione ad attribuire alle regioni competenza in materia di sanità, difatti gli anni ’80 hanno
visto un acceso scontro tra i livelli di governo per la sua gestione, ed è stata proprio la mancata
autonomia finanziaria delle regioni che a rappresentare un ostacolo allo sviluppo di una politica
sanitaria efficiente e a favorire lo sfruttamento politico della sanità. Tanto più il governo centrale
decide per i livelli decentrati senza consultarli, tanto più essi si sentono scavalcati e tendono a non
rispettare i vincoli posti dall’alto. La riforma Bindi è andata in controtendenza rispetto ai principi
istitutivi del ssn, e difatti la possiamo considerare come un tentativo di reazione del centro al
rafforzamento regionale, che fa marcia indietro verso l’accentramento sanitario e controbilancia
l’autonomia finanziaria acquisita dalle regioni.
GLI ANNI 2000: REGIONALIZZAZIONE, CONTENIMENTO DELLA SPESA E POLITICIZZAZIONE DELLA
SANITÀ
Federalismo fiscale, piani di rientro e costi standard
Il processo di decentramento è stato favorito dall’idea che livelli di governo subnazionali più
responsabili fiscalmente potessero contribuire a contenere i costi di un settore sottoposto a forti
pressioni espansive. Mentre i governi hanno via via considerato la politica sanitaria una questione
troppo onerosa, i livelli locali si sono invece mostrati sempre più attratti dall’opportunità di
guadagnare consensi attraverso l’adozione di regole e programmi sanitari propri. La legge che ha
istituito il ssn aveva contribuito alla creazione di un sistema sanitario decentrato ma squilibrato,
dove le USL e le regioni potevano spendere a piacimento, e lo stato era tenuto al ripiano dei
debiti. Vista la rilevanza del problema, dagli anni ’90 sono state approvate una serie di misure
volte a ridefinire le modalità di finanziamento della sanità, ma è soprattutto a partire dal 2000
che si è giunti alla piena realizzazione del federalismo fiscale in campo sanitario. La prima tappa di
questo processo è rappresentata dal decreto sul federalismo fiscale, che permette alle regioni di
raggiungere la piena autonomia finanziaria sul versante del finanziamento. Successivamente è
stata data piena attuazione alle attività connesse al Patto di stabilità interno, un patto che
coinvolge direttamente le regioni e gli enti locali nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica assunti
dall’Italia con l’adesione al Patto di stabilità, crescita e sviluppo. Con il patto anche l’Italia ha
adottato il criterio di corresponsabilizzazione all’indebitamento tra i livelli di governo, con la
compartecipazione delle regioni sia alla riduzione del disavanzo sia all’eventuale sanzione in caso
di disavanzo eccessivo. Dal momento che esso permette agli enti decentrati di decidere gli
strumenti con cui perseguire la riduzione dell’indebitamento, il patto venne interpretato come un
riconoscimento di autonomia. Erano anni che le regioni richiedevano regole certe, e il patto si è
mosso proprio in questa direzione, attribuendo alle regioni e agli enti locali il compito di decidere
quali capitoli di spesa tagliare, fermo restando però il ruolo di programmazione e di
coordinamento del governo.
Nel 2000 ha anche avuto luogo il primo accordo stato-regioni, a cui ha fatto seguito la prima
verifica stato-regioni sull’andamento della spesa sanitaria. In base all’accordo stato-regioni il
governo ha stanziato risorse aggiuntive per il ripiano dei debiti pregressi, ma ha anche stabilito

75
Giulia Casavecchia

che, a partire dal 2001, le regioni dovessero in autonomia trovare le risorse necessarie per gli
eventuali debiti contratti in seguito. L’accordo raggiunto ha un effetto di responsabilizzazione per
le regioni, poiché le costringeva ad aumentare le imposte in caso di crescita della spesa.
Un’altra tappa verso la realizzazione del federalismo sanitario è rappresentata dal secondo
accordo stato-regioni del 2001, resosi necessario dal continuo aumento della spesa. Da un lato, il
governo si impegnò ad aumentare le risorse nazionali per la sanità, dall’altro le regioni vennero
delegate alla gestione della spesa e all’organizzazione della sanità. Le regioni hanno dovuto
accettare un tetto alla spesa farmaceutica, lo slittamento di 1 anno all’abolizione dei ticket e
soprattutto che dallo stesso anno le eventuali eccedenze di spesa gravassero sui loro bilanci. Esse
si impegnarono inoltre ad introdurre strumenti di verifica sull’andamento della spesa e a fornire
informazioni per il suo monitoraggio, a stipulare convenzioni per l’acquisto di beni e servizi, a
erogare le prestazioni previste dai LEA, a tenere la domanda sanitaria sotto controllo e a ricorrere,
se necessario, a misure fiscali aggiuntive.
Nel 2001 è stata anche approvata la riforma del titolo V della Costituzione, che ha classificato le
materie di intervento pubblico in 3 gruppi: a legislazione esclusiva dello stato, a legislazione
concorrente tra stato e regioni e a legislazione esclusiva delle regioni. La tutela della salute
appartiene alla legislazione concorrente. Su tale materia le regioni hanno potestà legislativa,
mentre allo stato spettano la determinazione dei principi fondamentali e il compito di fissare i
LEA. Dal punto di vista del finanziamento, le regioni devono far fronte alle spese per le prestazioni
previste dai LEA.
Nonostante il patto e i vari accordi, le regioni hanno faticato a contenere le spese e per questo
sono stati introdotti i piani di rientro, strumenti grazie ai quali il governo centrale affianca e
monitora le regioni. Essi sono accordi attraverso cui il governo e le regioni con deficit sanitari
stabiliscono gli obiettivi e le strategie finalizzate al recupero dell’equilibrio finanziario. 3 sono le
misure che rendono innovativi i piani di rientro:
1. La presenza di meccanismi automatici di copertura parziale del deficit da parte delle
regioni stesse, basati sulla tassazione locale e si trasferimenti vincolati dallo stato centrale;
2. L’affiancamento e il supporto del governo all’operato delle regioni;
3. Il commissariamento, in sostituzione del governo regionale, in caso di perdurante deficit
strutturale.
A partire dal 2007, circa la metà delle regioni è stata sottoposta ai piani. In alcune di esse hanno
funzionato bene, come in Sicilia, mentre in altre, come in Lazio e Abruzzo, hanno funzionato meno.
Tra luglio e agosto 2008 la questione dei costi della sanità è tornata a farsi sentire, riacutizzando lo
scontro tra il governo centrale e quelli regionali. Ad alimentare le tensioni è la manovra economica
di Tremonti, che prevede tagli al personale, riduzione dei posti letto e ticket sanitari anche a carico
delle categorie esenti nelle regioni in deficit. Altra questione che nello stesso periodo ha generato
un ampio dibattito è stata la definizione dei costi standard per il finanziamento della sanità
pubblica. Tali costi dovrebbero essere intesi alla stregua di un benchmark (cioè un parametro di
riferimento) per definire le risorse necessarie a garantire i livelli qualitativi e quantitativi delle
prestazioni in tutte le regioni. Il meccanismo previsto consiste nella fissazione del fabbisogno
standard nazionale, che poi viene ripartito tra le regioni determinando i fabbisogni standard
regionali.
76
Giulia Casavecchia

Verso una partitocrazia della salute

Lo sfruttamento politico della sanità è iniziato negli anni ’50 con la DC, è andato perfezionandosi
negli anni ’60 con i governi di centro-sinistra e ha raggiunto il suo culmine tra gli anni ’60 e gli anni
’80 con il coinvolgimento del PCI e l’estensione delle spartizioni distributive dal livello nazionale a
quello subnazionale, coinvolgendo le regioni e le USL. Le riforme degli anni ’90 e ’00 e i processi di
regionalizzazione e managerializzazione da esse innescati hanno trasferito tali dinamiche di
politicizzazione dal livello centrale a quello regionale e delle ASL e AO. I tagli resi possibili negli
anni ’90 sono più difficili da operare ora che una parte significativa di risorse sono a disposizione
delle regioni. Inoltre parte del personale politico regionale rimane a mezza strada tra una
responsabilizzazione e una persistente “cultura della spesa”. Quanto allo sfruttamento visibile che
avviene a livello subnazionale, possiamo dire che esso è connesso alla crescita dell’autonomia
decisionale, finanziaria e organizzativa delle regioni, che potendo decidere, non si lasciano
scappare l’occasione di nominare direttori generali, sanitari, amministrativi e primari
politicamente vicini, così che attraverso di esse si possa continuare a sfruttare politicamente la
sanità. La “riforma della riforma” del ’92-’93 aveva cercato di introdurre delle barriere a questa
pratica, ma oggi quelle barriere sembrano meno efficaci a causa di un nuovo consolidamento dei
partiti, soprattutto a livello locale. Si può concludere quindi dicendo che abbiamo assistito ad un
vero e proprio riorientamento delle dinamiche di sfruttamento politico della sanità dal livello
nazionale a quello subnazionale.
PRESENTE E FUTURO DELLA POLITICA SANITARIA IN ITALIA
È possibile individuare due dimensioni lungo cui gli attori politici di questi decenni di riforme si
sono confrontati per definire e controllare la politica italiana:

• L’azione di due diversi ministeri: quello della Salute e quello dell’Economia e delle
Finanze;
• Il fatto che la politica sanitaria è stata decisa a livello regionale
Quanto alla prima dimensione, possiamo dire che sono presenti continue tensioni tra i due
ministeri, dovute alla stretta interconnessione tra loro. Le scelte connesse alla riorganizzazione del
ssn dipendono dalla disponibilità di risorse, e a decidere delle risorse e dell’effettiva portata delle
trasformazioni è il ministero dell’Economia e delle Finanze. Va aggiunto che quest’ultimo è
sempre sotto lo stretto controllo degli enti internazionali, che lo spingono a tenere sotto controllo
la spesa e i conti pubblici.
Il destino della sanità è condizionato anche dalla seconda dimensione, cioè i rapporti di forza tra i
due livelli di governo, quello centrale e quello periferico. La Conferenza stato-regioni in questi
anni si è rafforzata, fino a diventare il luogo deputato a decidere tutte le questioni di rilevanza
territoriale e lo strumento con cui le regioni si fanno sentire. All’interno della conferenza, le
regioni sono apparse molto compatte e hanno assunto posizioni comuni, mentre la
contrapposizione si è indirizzata verso il livello centrale.
Per quanto riguarda il futuro della sanità, possiamo dire che rimangono ancora molte questioni
aperte, che non sono state ancora adeguatamente affrontate: ridefinire la politica ospedaliera,
potenziare le politiche sanitarie a livello locale, ridefinire le regole per l’esercizio della libera
professione, far decollare le mutue sanitarie integrative, e soprattutto procedere alla costituzione
77
Giulia Casavecchia

di un fondo per la non-autosufficienza. Il ministro Balduzzi ha definito un piano di riorganizzazione

e razionalizzazione del sistema sanitario, approvato nel 2011. Tra i punti cardine vi sono: nuovi
criteri per la nomina dei direttori generali (di competenza della giunta regionale e non più del
presidente della regione), il cambiamento dell’organizzazione dei medici di famiglia, la chiusura
degli enti considerati inutili, il potenziamento dell’Istituto nazionale per la promozione della salute
alle popolazioni migranti, si prevede infine la messa a punto di un piano sulla non autosufficienza,
da finanziare con la liberalizzazione di fondi ora utilizzati in altri settori. Si tratta di novità
importanti che potrebbero determinare aggiustamenti notevoli per la nostra sanità. Chi scrive
però aggiunge che il testo è del 2012, e queste riforme non sono mai state attuate.
I LEA e la spesa sanitaria
I LEA sono quelle prestazioni ritenute essenziali, vengono garantite dal ssn in modo gratuito o
prevedendo una compartecipazione della spesa da parte dei cittadini. Alle regioni spetta la loro
garanzia. Essi sono articolati in 3 macrolivelli:

• Assistenza sanitaria collettiva in ambiente di vita e lavoro: tutte le attività di prevenzione

rivolte alla collettività e ai singoli (tutela degli alimenti, dagli effetti dell’inquinamento,
dagli infortuni ecc.);
• Assistenza distrettuale: le attività e i servizi sanitari e sociosanitari diffusi sul territorio,
dalla medicina di base all’assistenza farmaceutica, specialistica, diagnostica, servizi
domiciliari ecc. (51% dei costi totali);
• Assistenza ospedaliera: in pronto soccorso, in ricovero ordinario, day hospital ecc.
CAP 5 LA POLITICA SOCIOASSITENZIALE
CONCETTI FONDAMENTALI
Cosa è l’assistenza sociale?
Il termine “assistenza” deriva dal latino ad sistere e connota l’azione di stare vicino a qualcuno per
aiutarlo, soccorrerlo o giovargli. È strettamente connesso all’idea di soccorso ad individui in stato
di bisogno, e per questo è facilmente accomunabile ai termini “beneficienza” e “carità”. In questa
sede parleremo nello specifico dell’assistenza sociale, che si distingue dall’assistenza in senso
generico poiché si discosta da forme discrezionali di aiuto. Essa si basa su interventi pubblici,
discendenti da atti normativi che definiscono dei diritti, realizzando il passaggio dalla carità ai
diritti sociali.
Le politiche di assistenza sociale non si adattano bene ad una definizione precisa, poiché hanno
per oggetto un ventaglio molto sfumato di bisogni, ma in generale possiamo dire che le politiche
di assistenza sociale sono tutte quelle misure volte a garantire, o quantomeno a promuovere,
l’inclusione sociale, cioè l’ancoramento di individui e famiglie al tessuto sociale che li circonda,
assicurando loro risorse e opportunità.
Con l’espressione “assistenza sociale” si identifica l’insieme di interventi rivolti a contrastare o
superare situazioni di bisogno, attraverso prestazioni monetarie e servizi sociali, finanziati
tramite fiscalità generale. Nel caso dei servizi sociali, la fruizione è aperta a tutti, salvo la
previsione di priorità di accesso e/o quote di compartecipazione volte a tutelare i soggetti più
deboli. Per quanto riguarda le misure di sostegno economico, il diritto alla prestazione è legato
78
Giulia Casavecchia

all’accertamento del bisogno individuale tramite prova dei mezzi. Si tratta dunque di interventi
selettivi e residuali, poiché vengono garantiti solo agli individui in reale stato di bisogno, e in
modo residuale rispetto alla capacità di autoaiuto dell’individuo stesso e dell’intero nucleo
familiare. La prova dei mezzi andrà a verificare che la condizione economica del richiedente si trovi
al di sotto di una certa soglia predefinita, tuttavia in alcuni casi essa non verifica solo il reddito, ma
anche il patrimonio.
Gli interventi selettivi e residuali, consentendo l’accesso solo a coloro che dimostrano di essere in
una situazione di difficoltà economica, hanno il vantaggio di permettere un risparmio di spesa
rispetto a quelli di tipo universalistico, per i quali è necessario solo il requisito della cittadinanza.
La selettività, tuttavia, non è esente da limiti:
1. La trappola della povertà: si verifica nei casi in cui la struttura dei sussidi non incentiva i
beneficiari ad incrementare il proprio reddito, perché questo comporterebbe una perdita
del sussidio. In altre parole, la trappola scatta quando per il beneficiario di una prestazione
diventa svantaggioso accettare o lavoro o lavorare un numero maggiore di ore, in quanto
l’aumento del reddito da lavoro non sarebbe sufficiente a compensare la riduzione o la
perdita della prestazione. In questo modo il sistema di assistenza sociale può essere fonte
di dipendenza. Per contrastare tale dipendenza, a partire dagli anni ’90 i trasferimenti
monetari sono stati agganciati a meccanismi di attivazione dei richiedenti. Condizionalità e
workfare diventano parole chiavi nelle politiche sociali: la fruizione delle prestazioni è
sempre più spesso subordinata alla partecipazione a programmi di inserimento, che
possono essere di tipo sociale, scolastico, formativo o lavorativo;
2. I costi psicologici e la stigmatizzazione legati al doversi sottoporre ad una prova dei mezzi
possono indebolire le motivazioni a richiedere tali interventi. Si tratta di accettare che il
proprio stato di indigenza venga socialmente riconosciuto, e quindi è frequente che, per
sottrarsi allo stigma della povertà, persone in stato di bisogno decidano di non candidarsi
alle prestazioni;
3. Il terzo limite attiene ai problemi di informazione dovuti alle asimmetrie esistenti tra
cittadini e pubbliche amministrazioni. Da un lato, i funzionari pubblici possono avere
difficoltà nel ricostruire la reale situazione economica dei richiedenti, dall’altro i cittadini
possono non ricevere le informazioni adeguate rispetto ai programmi e alle modalità di
accesso alle prestazioni. In questo modo ci possono essere errori di inclusione,
ammettendo persone che in realtà non hanno diritto alla prestazione (falsi positivi), o di
inclusione, escludendo persone aventi reale diritto (falsi negativi);
4. I costi amministrativi e gestionali che le istituzioni devono affrontare per una verifica
efficace dei mezzi dei richiedenti sono molto onerosi e impegnativi in termini di lavoro,
difatti la capacità di accertare efficacemente lo stato di bisogno dei richiedenti dipende
dalle capacità istituzionali del paese e dall’efficacia dei suoi apparati amministrativi. Tali
procedure di verifica presuppongono una procedura personalizzata e quindi soggetta a
possibili distorsioni;
Un ultimo concetto da affrontare è quello della categorialità. In alcuni casi, oltre ad essere selettivi
e residuali, gli interventi socioassistenziali possono prevedere un accesso limitato in modo
esclusivo a specifici gruppi sociali o categorie di bisognosi (anziani, minori, persone con handicap
ecc.). L’introduzione di questi requisiti può provenire dalla necessità di contenere i costi, oppure
79
Giulia Casavecchia

dalla necessità di operare una selettività indiretta, senza dover sottoporre i soggetti ad una prova
dei mezzi. Ad esempio, se le famiglie con un solo genitore e due figli minori appaiono quelle più
soggette a povertà, riservare a tale categoria misure di sostegno economico potrebbe selezionare
direttamente i destinatari di un intervento assistenziale senza la necessità di prova dei mezzi.
Il ruolo dell’assistenza sociale nel welfare state
Negli interventi socioassistenziali risultano più manifeste, rispetto ad altri settori, la funzione di
redistribuzione verticale (cioè tra fasce di reddito) e la finalità solidaristica che li ispira. Proprio
perché così fortemente connotata dai valori, l’assistenza sociale rappresenta l’essenza del modello
di welfare state di un paese, e permette di comprendere la sostanza e i limiti della cittadinanza
sociale. Anche se nei moderni sistemi di protezione l’assistenza sociale viene spessa considerata
marginale, per via della minor spesa e della minor copertura, il suo ruolo è tutt’altro che
secondario. Essa rappresenta il gradino inferiore dei sistemi di protezione sociale, sotto al quale a
nessuno è permesso di scendere. In questa accezione le politiche socioassistenziali rappresentano
un tassello principale del social investment welfare state, un nuovo approccio alle politiche sociali
che interpreta l’intervento pubblico come fattore produttivo e strumento per la promozione di
opportunità e del capitale umano. Possiamo dire per concludere che le politiche sociali
rappresentano una via per rafforzare la partecipazione al mercato del lavoro e a far fronte ai
nuovi rischi sociali.
Attori, sussidiarietà e welfare mix
Il sistema di governance del settore socioassistenziale vede una pluralità di attori e di livelli di
governo, dando luogo a diversi livelli di sussidiarietà verticale e orizzontale.
Per quanto riguarda la sussidiarietà verticale, la gestione delle politiche socioassistenziali è
decentrata (a livello subnazionale e/o locale), mentre il livello centrale è competente nel fissare
linee di indirizzo e principi guida per i territori.
Riguardo alla sussidiarietà orizzontale, per capire i ruoli e le responsabilità dei soggetti pubblici e
privati, dobbiamo introdurre la nozione di defamilizzazione, cioè il grado in cui un individuo adulto
può condurre uno standard di vita accettabile indipendentemente dalle relazioni familiari. A
seconda della forma concreta assunta dalla sussidiarietà orizzontale, i sistemi di welfare si
suddividono in 2 modelli (classificazione di Esping-Andersen):
1. I sistemi familisti, in cui lo stato assume che le famiglie siano il luogo privilegiato e ultimo
per la soddisfazione dei bisogni dei propri componenti, riconoscendo per sé solo una
funzione sussidiaria, cioè relegata ai casi in cui la famiglia fallisce nel suo ruolo di
ammortizzatore sociale. Le caratteristiche di questo sistema sono il sottosviluppo dei
servizi sociali pubblici e l’intensità delle relazioni familiari, che danno luogo al cosiddetto
modello delle solidarietà familiari e parentali. Tale modello è proprio dei paesi dell’Europa
meridionale (Spagna, Grecia, Italia);
2. I sistemi defamilisti, in cui lo stato assume per sé maggiori responsabilità, attraverso un
intervento pubblico che mira a sollevare le famiglie dal ruolo di ammortizzatore sociale e a
rendere gli individui meno dipendenti dalle relazioni parentali. Caratteristiche di questo
sistema sono una rete molto sviluppata di servizi sociali e prestazioni monetarie a sostegno

80
Giulia Casavecchia

dei rischi e dei bisogni propri delle varie fasi del ciclo di vita. Tale modello è tipico dei paesi
nordici (Danimarca e Svezia).
Sempre con riferimento alla sussidiarietà orizzontale, risulta diversificato anche il ruolo attribuito
al terzo settore. Le interazioni tra lo stato e gli attori senza scopo di lucro possono realizzarsi in
una varietà di forme. Ascoli e Ranci individuano 4 modelli di integrazione, in base a 2 dimensioni:
il ruolo più o meno ampio assegnato alle associazioni intermedie e il grado di dipendenza
finanziaria del terzo settore dallo stato
1. Modello della sussidiarietà attiva, tipico della Germania. Il terzo settore svolge un ruolo di
primo piano nell’offerta di servizi sociali, con un coinvolgimento anche in fase
programmatoria e un finanziamento prevalentemente pubblico;
2. Modello della prevalenza del terzo settore, tipico di Italia e Spagna. Il terzo settore svolge
un ruolo cruciale nel campo dell’assistenza e dei servizi di cura, ma a ciò non si associa
un’elevata spesa pubblica;
3. Modello della prevalenza dello stato, tipico della Francia. Vede l’offerta pubblica di servizi
sociali e di cura preponderante rispetto al terzo settore;
4. Modello della prevalenza del mercato, tipico della Gran Bretagna. La presenza dell’attore
pubblico è limitata e controbilanciata dall’espansione dei mercati, a cui si affianca un terzo
settore con finanziamento principalmente privato.
UNA PANORAMICA STORICA
I primi interventi assistenziali risalgono al 17° secolo per opera della regina Elisabetta I di
Inghilterra, che introdusse la cosiddetta tassa sui poveri. Essa imponeva per la prima volta alle
comunità di farsi carico degli indigenti, attraverso il pagamento di tasse settimanali su base locale.
Era presente inoltre una legge sul domicilio, che in pratica prescriveva alle parrocchie di tenersi i
suoi poveri, impedendo loro di cambiare domicilio. Queste disposizioni, fortemente limitative della
libertà individuale, trovarono l’appoggio dell’aristocrazia, che cercava di salvaguardare l’ordine
tradizionale, ma non della borghesia, che invece era interessata alla mobilità della forza lavoro. I
poveri erano infatti distinti in “poveri inabili” e “poveri abili”, distinzione che comportava un
trattamento differenziato: i primi, considerati meritevoli di assistenza, godevano dell’aiuto dello
stato, mentre i secondi, considerati colpevoli della loro condizione, erano costretti ad accettare
qualsiasi lavoro venisse loro proposto, a qualsiasi condizione e a qualsiasi paga, pena
l’internamento nelle workhouses, case di lavoro che nel tempo assunsero la forma di istituti di
pena. Alle tradizionali leggi sui poveri tipiche dei paesi anglosassoni e scandinavi, si
contrapponevano i paesi continentali e sud europei, nei quali ha prevalso il cattolicesimo sociale e
il principio di sussidiarietà, e nei quali lo stato ha avuto un ruolo quasi inesistente. In questi paesi
la chiesa ha mantenuto un ruolo di primo piano nella sfera sociale, attraverso enti di carità che
avevano il compito di assistenza ai poveri. Comunque, in entrambe le tradizioni, l’assistenza ai
poveri veniva concepita come un fatto paternalistico, volto più a reprimere e a rieducare che
aiutare. Sarà solo successivamente che si acquisirà la consapevolezza che alcuni stati di povertà
hanno origine nel sistema socioeconomico e nelle logiche di mercato e non nella volontà dei
singoli. Tuttavia, solo alla fine dell’800 il welfare state fornì una prima risposta ai rischi e ai bisogni
generati dalla trasformazione della società e dell’economia. Tra la fine dell’800 e gli anni ’30 del
‘900, i paesi nordici e anglosassoni introdussero prima degli schemi assistenziali rivolti agli anziani

81
Giulia Casavecchia

poveri, poi schemi universalistici rivolti a tutti gli anziani come diritto di cittadinanza. Nei paesi
dell’Europa continentale, invece, si optò per la via occupazionale, cioè vennero introdotti schemi
di assicurazione sociale obbligatoria, come abbiamo già visto nel modello bismarckiano.
Comunque, all’ascesa di tutele forti come quella previdenziale, corrispose una perdita di rilevanza
delle prestazioni di tipo assistenziale: nel nuovo quadro, ciò che non veniva tutelato per via
previdenziale continuava a ricadere sulle strutture assistenziali di tradizione religiosa o municipale.
Dopo la 2gm, durante il trentennio di massima espansione del welfare state, entrò in scena un
nuovo tipo di prestazioni, che possiamo chiamare di seconda generazione. Queste nuove misure,
in forma di trasferimenti monetari e servizi sociali, davano risposta a due differenti esigenze: da un
lato, esse ponevano rimedio alle lacune di copertura sociale lasciate dagli schemi di assicurazione
sociale obbligatoria. Ciò è stato particolarmente necessario per i paesi che avevano optato per la
via occupazionale, poiché il legame tra lavoro e tutela dai rischi era più forte. In risposta a queste
lacune, molti paesi hanno adottato uno schema di reddito minimo garantito, volto ad assicurare
risorse sufficienti a tutti coloro che si trovavano in stato di bisogno. Primi tra questi il Regno Unito
(1948), seguito da Germania, Danimarca, Belgio e Irlanda. Altri optarono invece per schemi di
reddito minimo garantito categoriali, dirette alla categoria degli anziani poveri, tra questi l’Italia
che introdusse la pensione sociale, il Belgio, il Portogallo e la Spagna. Va notato che i paesi che
hanno scelto questa seconda soluzione, successivamente si sono poi dotati di schemi aperti a tutti
i cittadini poveri, completando il proprio sistema di protezione sociale. Dall’altro lato,
l’introduzione di prestazioni di seconda generazione ha risposto anche alle esigenze connesse alle
trasformazioni del mercato e della famiglia, soprattutto in relazione al processo di emancipazione
femminile. L’assistenza sociale, infatti, è andata orientandosi verso forme di sostegno agli individui
e alle famiglie, in un’ottica di empowerment. Negli anni ’60 e ’70 iniziarono a diffondersi i servizi
territoriali, volti a dare supporto ai vari bisogni legati al ciclo di vita.
L’espansione dei servizi sociali ha dato il via ad una trasformazione dei welfare state: se la gestione
delle assicurazioni sociali doveva necessariamente essere accentrata, per una questione di
efficienza e contenimento dei costi, questo non si verificava per i servizi sociali, che erano chiamati
a soddisfare i bisogni localmente. Negli anni ’60 infatti lo sviluppo dei servizi sociali si associò ad
una crescita della rilevanza dei livelli subnazionali di governo e ad una loro crescente richiesta di
autonomia. A partire dagli anni ’70, in molti paesi europei si registrò un processo di
decentramento, che si concretizzò con interventi normativi attraverso cui vennero riconosciute
nuove competenze e funzioni ai livelli subnazionali.
La profonda revisione delle competenze dei welfare state può essere in parte vista come risposta a
pressioni di tipo funzionale: a causa del sovraccarico dei governi centrali, il decentramento iniziò
ad essere percepito come vantaggioso, poiché capace di contribuire al raggiungimento di
maggiore efficienza ed efficacia. Tuttavia, entrano in gioco anche ragioni politiche: nel momento
in cui le regioni si configurarono come enti autonomi, iniziarono ad avanzare richieste di maggiore
autonomia, sia istituzionale che funzionale. Tra gli anni ’70 e gli anni ’80 i partiti regionali fecero la
prima comparsa nella scena politica, riportando le dinamiche di partitocrazia anche nei livelli
decentrati. Il decentramento si presentò quindi come un’operazione politica vantaggiosa, che
permetteva di realizzare tagli e adattamenti devolvendo responsabilità e imponendo vincoli di
bilancio ai livelli subnazionali.

82
Giulia Casavecchia

La specificità dei paesi dell’Europa meridionale

Nell’ambito delle politiche socioassistenziali, i paesi dell’Europa meridionale si sono distinti per
una serie di peculiarità: Grecia, Italia, Spagna e Portogallo si caratterizzano per una forte
arretratezza rispetto agli altri paesi, sia per lo sviluppo dei servizi sociali sia per le prestazioni
minime a garanzia del reddito. Nei primi anni ’90 questi paesi erano gli unici a non avere uno
schema generalizzato di reddito minimo garantito, fatta eccezione per il Portogallo, che ha
colmato questa lacuna solo nel 1997. Sul fronte dei servizi sociali, questa arretratezza persiste
ancora oggi. A fine anni ’90 la spesa per questi servizi era la più bassa d’Europa, pari allo 0,4 del PIL
per l’Italia.
Per comprendere le ragioni di questa arretratezza, la ricerca ha individuato 4 fattori, i primi due
connessi al versante della domanda, i secondi due connessi al versante dell’offerta:
1. Il familismo che caratterizza i paesi dell’Europa meridionale si concretizza nell’obbligo della
famiglia estesa di funzionare come ammortizzatore sociale, assolvendo una molteplicità di
funzioni (accudire minori, anziani e disabili, sostegno al reddito in caso di disoccupazione
ecc.). Questo modello, se da un lato può essere interpretato come un adattamento alle
lacune dello stato, dall’atro ha contribuito a mitigare le pressioni per l’intervento pubblico;
2. L’esistenza di un mercato del lavoro periferico ha permesso anche ai lavoratori marginali e
meno qualificati di accedere a occupazioni che, seppur poco garantite e scarsamente
retribuite, davano la possibilità di entrare nel sistema di protezione sociale previdenziale,
ad esempio, nel caso italiano, di percepire la pensione minima o la pensione di invalidità.
L’economia sommersa poi, ha contribuito a fornire un ulteriore fonte di reddito per molte
famiglie;
3. Le misure assistenziali, stabilendo il diritto alla prestazione sulla base di una prova dei
mezzi, sono particolarmente onerose in termini amministrativi e gestionali. La debolezza
delle istituzioni di questi paesi, in termini di scarsa professionalizzazione e basso grado di
autonomia degli apparati amministrativi, le rende particolarmente sensibili ad errori e
distorsioni. Tale rischio è stato spesso sfruttato come giustificazione della scelta di limitare
le prestazioni solo a categorie specifiche e facilmente identificabili come gli anziani e i
disabili;
4. Il timing dell’intervento pubblico, ovvero il diverso momento in cui si sono manifestate le
pressioni per un ammodernamento di questo settore. Nei paesi nordici i servizi sociali
nacquero in un momento di crescita economica, hanno quindi potuto approfittare di un
contesto particolarmente favorevole. All’opposto, nei paesi sud europei questa esigenza si
affaccia con un notevole ritardo temporale e in un momento di contenimento forzato della
spesa (anni ’80 e ’90). Si può dire dunque che questi paesi hanno perso il treno
dell’opportunità.
L’EVOLUZIONE DELL’ASSISTENZA SOCIALE IN ITALIA
Dalle origini alla caduta del regime fascista
Il primo intervento normativo dello stato italiano in ambito di assistenza sociale risale al 1862,
anno in cui si stabilì la presenza, in ogni comune, delle congregazioni di carità. Questi enti
rappresentano la prima forma di assistenza pubblica agli indigenti, anche se il loro ruolo rimase

83
Giulia Casavecchia

marginale rispetto alla fitta rete di attività private, tra cui citiamo le società di mutuo soccorso e le
istituzioni assistenziali della chiesa. Il processo di centralizzazione amministrativa che seguì
l’unificazione non ebbe impatto sul funzionamento del sistema assistenziale, difatti le opere pie
(cioè istituzioni di beneficienza private di matrice cattolica) continuarono a rappresentare il perno
centrale del settore. Nel 1890 si tentò di riordinare l’intricato sistema delle opere pie con la legge
Crispi, che gli attribuì personalità giuridica pubblica. Riconoscendo come pubblici i loro fini, le
denominava istituti pubblici di beneficienza (IPAB), regolandone la costituzione, il funzionamento
e l’estinzione. La legge tuttavia era ancora improntata sul paternalismo e sul controllo sociale
degli indigenti, e quindi non contribuì all’individuazione di specifici diritti sociali, né tantomeno
riorganizzava la rete di questi enti.
Il ventennio tra la fine dell’800 e la fine della 1gm fu caratterizzato da una forte disoccupazione e
da un generale peggioramento delle condizioni di vita e igieniche, che fecero emergere lo stato di
inadeguatezza delle misure pubbliche. Nel nuovo contesto socio-economico le strutture di
mutualismo volontario e di carità non avevano mezzi sufficienti ad affrontare la situazione di
emergenza, così dal 1917 in poi fiorirono nuovi enti centralizzati dedicati all’assistenza di
specifiche categorie di bisognosi, tra cui l’Opera nazionale per gli invalidi di guerra e l’Opera
nazionale combattenti.
Il successivo avvento del fascismo si caratterizzò per importanti interventi in campo previdenziale,
anche se non mancarono quelli in campo di assistenza pubblica, in quanto il simbolo del regime
era proprio la famiglia fascista e cattolica. Vennero istituiti numerosi enti assistenziali nazionali
dedicati a specifiche categorie sociali come i ciechi e gli orfani, venne incentivata la maternità, la
famiglia numerosa e la costituzione di nuovi nuclei familiari. Nel 1925 si ebbe l’intervento più
consistente, con l’istituzione dell’Opera nazionale per la maternità e l’infanzia (ONMI), un ente
fortemente centralizzato chiamato a coordinare tutte le iniziative per l’infanzia, che presto
divenne strumento di politica demografica e razziale. Nel 1937 vennero creati in tutti i comuni gli
enti comunali di assistenza (ECA), a cui spettava l’assistenza generica (soccorrere poveri, orfani,
minori, ciechi ecc.). Già nella terminologia vediamo il passaggio da “carità” ad “assistenza”.
L’aspetto più importante era costituito dall’obbligo di un’addizionale da applicarsi ai tributi statali,
provinciali e comunali. Questa imposizione rappresentò il primo obbligo di contribuzione per
finanziare l’assistenza pubblica ai bisognosi. Possiamo quindi dire che alla fine degli anni ’40 la
beneficienza legale si strutturava su due livelli: gli IPAB e gli ECA. Notiamo quindi la perdurante
marginalità dello stato centrale, che non solo non tutelava le categorie di cittadini bisognosi, ma
non riordinava nemmeno le associazioni in essere, dando luogo a moltissime inefficienze e
distorsioni.
Dal secondo dopoguerra ai primi anni ‘90
In seguito alla caduta del regime fascista, la Costituzione divenne il nuovo punto di riferimento per
le politiche di assistenza sociale. In particolare, due articoli individuano le disposizioni
fondamentali riguardo questo settore:

• L’art.38 sancisce la responsabilità dello stato verso il benessere dei cittadini. Nei primi due
commi questo articolo distingue in modo netto assistenza sociale e previdenza, dove
quest’ultima era preponderante ed offriva una tutela più forte contro i principali rischi
sociali (infortunio, malattia, invalidità, vecchiaia, disoccupazione), mentre l’assistenza
84
Giulia Casavecchia

sociale era destinata a tutti i cittadini sprovvisti di mezzi per provvedere da soli al proprio
sostentamento;
• L’art.117 riconosce la potestà legislativa ed amministrativa alle regioni in materia di
assistenza e beneficienza pubblica. Le regioni quindi assumono un ruolo centrale nel
sistema socioassistenziale italiano, seppur nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dallo
stato. Sulla base dell’articolo successivo però, la regione era chiamata ad esercitare solo un
ruolo di decisione e di indirizzo, e non di gestione diretta (che veniva attribuita agli enti
locali).
A seguito dell’entrata in vigore della Costituzione si originò un lungo dibattito sul significato delle
nozioni “assistenza sociale” e “beneficienza”, chiarito solo negli anni ’70 da una sentenza della
Corte Costituzionale, che stabiliva che l’assistenza sociale fosse materia statale a cui si
collegavano diritti sociali, e che la beneficienza pubblica fosse un insieme di interventi non ben
definito, da cui non si originavano diritti sociali e che quindi potevano essere discrezionali,
occasionali e limitati alle risorse dell’ente che li erogava, di competenza regionale e locale.
Durante la fase espansiva del welfare, la maggior parte delle risorse finanziarie si diresse verso gli
schemi si natura previdenziale, ma anche il sistema dei servizi sociali fu investito da importanti
provvedimenti, primo tra questi il trattamento di integrazione al minimo della pensione (1952).
Tale prestazione consisteva in un’integrazione della pensione previdenziale per far sì che questa
raggiungesse una soglia minima stabilita per legge crescente con l’età del beneficiario. Si
configurava come un intervento ibrido, a metà tra previdenza e assistenza, ma comunque
subordinato al diritto ad una pensione di natura assicurativa (di vecchiaia, anzianità o invalidità). In
seguito l’accesso alla prestazione fu subordinato alla prova dei mezzi. Nel 1969 venne istituita la
pensione sociale, una misura di assistenza pubblica sotto forma di reddito minimo garantito
(anche se di importo inferiore a quello dell’integrazione al minimo), riservata agli
ultrasessantacinquenni in stato di bisogno e senza diritto alle altre prestazioni. Successivamente
venne introdotta anche la pensione di invalidità civile, una prestazione rivolta agli invalidi poveri
che non avevano diritto alla più generosa pensione di invalidità. La tutela dell’invalidità fu
completata negli anni ’80 dall’indennità di accompagnamento, un assegno mensile a somma fissa
non soggetto alla prova dei mezzi e destinato agli invalidi non autosufficienti.
Per ciò che concerne la tutela della famiglia, negli anni ’30 (in epoca fascista) era stato avviato un
sistema di assegni familiari destinato al capofamiglia con familiari a carico (moglie e figli, ma
anche congiunti senza reddito). Nell’88 questo schema venne trasformato nell’attuale assegno per
il nucleo familiare, una prestazione riservata alle famiglie con reddito proveniente da lavoro
dipendente e ai pensionati ex dipendenti, soggetto alla prova dei mezzi. Anche questa misura è
ibrida, poiché combina una misura previdenziale basata sui contributi ad una tipicamente
assistenziale.
Sul fronte della beneficienza pubblica a livello territoriale, una delle disposizioni più importanti in
questi anni fu la legge Mariotti, che disponeva la separazione delle attività sanitarie da quelle
assistenziali, fino ad allora unite e disciplinate dalla legge Crispi. Questa disposizione trasformò gli
ospedali, che prima erano IPAB, in enti pubblici, sganciando la loro evoluzione dal sistema
socioassistenziale. Pochi anni più tardi l’istituzione delle regioni rese possibile attuare il
decentramento amministrativo previsto dalla Costituzione, così le responsabilità nell’ambito della

85
Giulia Casavecchia

beneficienza pubblica vennero attribuite alle regioni e agli enti locali, mentre allo stato spettavano
competenze relative ai diritti di natura assistenziale e contributiva. Il problema fu che decreti con
cui vennero trasferite le responsabilità, non stabilivano principi guida o standard da rispettare,
preannunciava solo che questi sarebbero stati fissati successivamente. Non li fissarono per oltre
un ventennio. Questa lacuna comportò lo sviluppo disordinato e caotico della normativa e degli
interventi a livello regionale e comunale, che si tradusse poi in una differenziazione territoriale
significativa, sia in relazione alle forme di intervento, sia in relazione alla titolarità e all’esigibilità
delle differenti prestazioni. Nel 1977 la produzione normativa per il riordino prese avvio nella
maggior parte delle regioni, ma ancora una volta essa ha seguito percorsi difformi sia rispetto alla
qualità e quantità dei servizi offerti, sia rispetto al timing con cui i provvedimenti vennero emanati.
All’inizio degli anni 70 una legge disponeva un piano quinquennale per l’espansione degli asili
nido, ma l’attuazione della legge fu carente e contrassegnata da notevoli ritardi nell’attribuzione
dei finanziamenti. I servizi oltretutto vennero finanziati in gran parte al Nord e al Centro,
pochissimo al Sud.
Durante gli anni ’80, a parte qualche riforma poco incisiva, non vi furono provvedimenti rilevanti
nel settore poiché il governo centrale era impegnato nel tentativo di contenere la spesa pubblica,
soprattutto quella sanitaria (ssn 1978). A livello locale, regioni e comuni proseguirono
parallelamente nella strutturazione delle proprie politiche socioassistenziali, introducendo
differenti prestazioni e definendo beneficiari e criteri d’accesso in base ai propri orientamenti,
standard e capacità di spesa. Il risultato ovvio è quello di un sistema iniquo, inefficace e
inefficiente.
Alle radici dell’arretratezza italiana: polarizzazione ideologica e ostacoli istituzionali
Per comprendere le dinamiche sottostanti tale arretratezza è necessario tornare all’Italia degli
anni ’50-’60, cioè nell’età dell’oro del welfare state. Il grado di polarizzazione ideologica del
secondo dopoguerra andò a creare una serie di contrasti ideologici tra le varie coalizioni, che
minarono l’adozione di provvedimenti di ampio respiro. In questo periodo infatti vediamo solo
l’approvazione di leggine che poco avevano degli iniziali programmi riformisti. Le enunciazioni
ambiziose della Costituzione del ’48 in relazione ai doveri sociali dello stato vanno ascritte alle
pressioni delle forze di sinistra, che purtroppo non si ritrovarono altrettanto compatte nel settore
dei trasferimenti monetari. Per ciò che riguarda la beneficienza pubblica, va notato che il partito
più forte era il partito cattolico (DC), ed esso era preoccupato di difendere gli interessi di coloro
che rappresentava, bloccando qualsiasi tentativo di riforma delle opere pie. Esse erano
numerosissime nel nostro territorio, e quindi parlare di opere pie (perciò di IPAB) significava
parlare del sistema socioassistenziale italiano nel suo complesso. Non è quindi un caso che per
decenni la riforma sull’assistenza sociale sia stata continuamente rimandata. È solo dopo aver
superato il nodo delle IPAB, grazie alla sentenza della Corte Costituzionale con cui persero il loro
regime pubblicistico, che si aprì l’opportunità di riformare il settore che fino a quel momento era
disciplinato solo dalla legge Crispi.

86
Giulia Casavecchia

L’ASSISTENZA SOCIALE IN UNA SOCIETÀ IN TRASFORMAZIONE

Nuovi e vecchi bisogni, nuove politiche
Dalla fine degli anni ’70, alcune grandi trasformazioni sociali ed economiche hanno alterato la
struttura dei rischi e dei bisogni che aveva caratterizzato i decenni precedenti. Gli schemi
tradizionali di matrice assicurativa si sono dimostrati inadeguati a far fronte ai nuovi rischi sociali,
rendendo saliente il ruolo delle politiche di assistenza sociale. Molti dei nuovi bisogni (difficoltà a
conciliare lavoro e funzioni di cura, la non-autosufficienza, l’insufficienza di reddito derivante da
lavori flessibili o a bassa qualifica, la disoccupazione) possono trovare invece risposta negli schemi
di assistenza sociale.
Sul lato della domanda, le dinamiche che hanno contribuito a rendere saliente l’adozione di
misure socioassistenziali hanno a che fare principalmente con le trasformazioni sociali,
demografiche e occupazionali che abbiamo più volte toccato. L’invecchiamento della popolazione
ha comportato la diffusione delle malattie tipiche della senilità e della non autosufficienza, a cui si
è affiancato un aumento della domanda di servizi sociosanitari, ma anche di servizi sociali come
servizi domiciliari, centri semiresidenziali e di sollievo. Parallelamente, la crescita
dell’occupazione femminile ha influito sulla disponibilità di tempo da dedicare alle tradizionali
attività di cura di bambini, anziani e disabili. L’accresciuta instabilità dei legami matrimoniali e la
riduzione del numero dei componenti del nucleo familiare ha ridotto la capacità protettiva della
famiglia, e di conseguenza questo ha un forte impatto sulla sua efficacia di ammortizzatore sociale.
Questo risulta particolarmente grave in quei paesi come l’Italia in cui il sistema di protezione
sociale presenta forti tratti di familismo.
La crisi del settore industriale e il passaggio ad un’economia postindustriale hanno determinato
un aumento della disoccupazione. La maggiore flessibilità del lavoro e la diffusione di forme di
lavoro atipiche e meno tutelate hanno messo in discussione la prospettiva del lavoro per tutta la
vita, implicando una maggiore frammentazione e diversificazione delle carriere e una maggiore
probabilità di disoccupazione per un lungo periodo.
A fronte di tali cambiamenti poi, il rischio di esclusione sociale è diventato altissimo. La povertà ha
cambiato volto, configurandosi come un episodio che può avere durata variabile e interessare
un’ampia platea di individui. Il rischio di esclusione sociale oggi può associarsi non solo a
caratteristiche ascrittive (genere, colore della pelle, famiglia di provenienza), ma anche ad altri
fattori come la presenza di figli piccoli, lo stato di disoccupazione, la non autosufficienza ecc.
In questo nuovo scenario di rischi e bisogni, il processo di ricalibratura del welfare state si è
rivelato necessario e allo stesso tempo politicamente difficile. Le scelte politiche infatti hanno
sempre più spesso a che fare con la ripartizione di risorse scarse, mentre la contrapposizione tra i
differenti blocchi politici rende sempre più difficile un riformismo radicale.
La risposta ai nuovi bisogni sociali è resa difficile anche dalla debolezza politica che caratterizza i
potenziali beneficiari: madri sole, giovani, lavoratori atipici, famiglie povere, anziani, non hanno
un’adeguata rappresentanza, né sono in grado di costituire un fronte unitario a causa della loro
diversificazione. Essi tendono all’isolamento e alla scarsa aggregazione, anche per il timore di
venire stigmatizzati.

87
Giulia Casavecchia

Nonostante gli ostacoli, i principali paesi europei hanno rafforzato la propria componente
socioassistenziale, con un deciso rilancio dei servizi sociali ed una revisione degli schemi contro la
povertà. Nei paesi sud europei, tra cui l’Italia, questo adattamento è risultato molto incerto e
limitato.
L’Italia tra criticità originarie, nuovi bisogni e spirali di disadattamento
L’evoluzione storica delle politiche sociali in Italia dalla fine dell’800 agli anni ’80 del ‘900 aveva
dato origine ad un settore segnato da numerose criticità che ne pregiudicavano l’efficienza e
l’efficacia. Riguardo all’obiettivo di contrasto alla povertà, vediamo che il caso italiano si
caratterizzava per la mancanza di una politica inclusiva ed organica, con schemi di tipo
categoriale scarsamente efficaci e soggetti a derive particolaristico-clientelari. La sfera dei servizi
sociali era contrassegnata dalla mancanza di un quadro normativo nazionale, e risultava afflitta sia
dalla carenza di risorse dia dalla forte disomogeneità realizzatosi tra le regioni.
All’inizio degli anni ’90 l’Italia era ancora sprovvista di uno schema contro la povertà. In alcuni
contesti locali, questa lacuna era stata parzialmente colmata attraverso la predisposizione di
schemi di minimo vitale (Torino, Milano, Ancona, Catania). Molti altri comuni, anche grandi
(Roma, Bari) non seguirono questo esempio. Comunque, anche nei comuni che avevano adottato
il minimo vitale, le prestazioni erano soggette ad una forte variabilità, sia nelle regole di accesso
sia nel grado di discrezionalità con cui venivano concesse. Il diritto alla prestazione era
subordinato ai vincoli di bilancio dell’ente, il che significava che non sempre i bilanci dei comuni
trovavano le risorse necessarie a garantire la prestazione. Il risultato è ovviamente quello di
escludere ampie fasce di popolazione aventi diritto. Non solo, i vincoli di bilancio imponevano ai
comuni di definire condizioni prioritarie per l’accesso, come ad esempio la presenza e il numero di
figli piccoli, la presenza di anziani o disabili e così via. L’assistenza economica ancora una volta non
generava un diritto soggettivo vero e proprio, come accadeva invece nella maggior parte dei paesi
europei, in cui il reddito minimo si configurava come un diritto esigibile e giudiziabile in caso di
inadempienza. A livello nazionale, l’assenza di uno schema di contrasto alla povertà era stata in
parte mitigata dalla predisposizione di misure di natura categoriale (integrazione al minimo,
pensione sociale, pensione di invalidità civile, assegni familiari), ma comunque esse lasciavano
fuori ampie fasce di popolazione. Presentavano anche il limite di avere bassa efficienza in termini
di redistribuzione verticale e bassa efficacia nel ridurre il rischio di povertà. Dai dati statistici si
nota come il 40% di queste risorse andassero a famiglie che si trovavano al di sopra della soglia di
povertà, questo perché c’è stato un ricorso improprio delle misure esistenti, soprattutto delle
pensioni di invalidità.
sul fronte dei servizi sociali, l’Italia vede uno sviluppo disomogeneo su tutto il territorio
L’emergere di nuovi bisogni e la spirale di disadattamento sistemico
Anche se con un certo ritardo rispetto agli altri paesi europei, anche in Italia nascono nuovi rischi e
bisogni sociali, generati dal passaggio alla società post-industriale. Come precedentemente detto,
tali rischi si originavano da fenomeni quali industrializzazione, terziarizzazione (cioè sviluppo del
settore terziario, con la conseguenza di nuovi occupati in questo settore) dell’occupazione, nascita
del lavoro atipico, invecchiamento della popolazione, disgregazione della famiglia.

88
Giulia Casavecchia

Sul fronte della povertà, l’efficacia dei trattamenti pensionistici era buona, circa al 41%, tuttavia
gli altri trasferimenti sociali contribuivano pochissimo a ridurre il rischio di povertà, determinando
un rischio di povertà effettivo pari al 19%, più alto della media europea (16%).
L’intreccio tra criticità esistenti e nuove criticità (già elencati sopra) ha portato l’Italia a trovarsi in
una spirale di forte disadattamento sistemico.
Una particolarità riguardante l’emancipazione femminile: la partecipazione al mercato del lavoro
da parte delle donne è stata molto contenuta in Italia. È diffuso e persistente il modello
tradizionale di male breadwinner, con un solo membro, maschio, lavoratore. I nuclei familiari con
un solo reddito sono sensibilmente più esposti al rischio di povertà, specialmente in presenza di
figli. Si è inoltre generato un paradosso per cui una ridotta partecipazione femminile al mercato
del lavoro è corrisposta a bassi tassi di natalità. La sindrome italiana, con bassa partecipazione
femminile, elevata povertà minorile e denatalità era molto evidente già negli anni’90.
Le pensioni di invalidità e il mercato politico-assistenziale
In caso di invalidità sono previste due diverse prestazioni: una di natura assistenziale, cioè la
pensione di invalidità civile, che non prevede il requisito contributivo, e una di natura
contributiva, cioè la pensione previdenziale di invalidità, il cui accesso è subordinato ad
un’anzianità contributiva di almeno 5 anni. Quest’ultima è corrisposta ai lavoratori a fronte della
perdita di capacità di lavoro e di guadagno a seguito di un evento invalidante.
Intorno alla metà degli anni ’70 le pensioni di invalidità rappresentavano il capitolo di spesa più
ingente, superando addirittura quelle di vecchiaia. L’espansione è stata trainata da pressioni
provenienti dal mercato assistenziale e dai circuiti clientelari.
Negli anni ’70 e ’80 tali prestazioni furono oggetto di un vero e proprio mercato assistenziale, in
cui l’elettore forniva sostegno al candidato, da cui però si aspettava il beneficio attraverso la forma
di una prestazione immediata ed individuale. Il candidato, o partito, esercitava manipolazioni dal
basso, cioè nelle sedi locali dell’apparato burocratico, forzando le normative vigenti o sfruttando
gli spazi di discrezionalità che queste concedevano. Per arginare questo fenomeno, nell’84 venne
fatto un intervento di riforma, abolendo in particolare il riferimento alla “perdita della capacità di
guadagno” e inasprendo i requisiti per la concessione di invalidità permanente, che fu sostituita ad
una prestazione di inabilità temporanea, soggetta a controlli periodici. Questo intervento ha solo
spostato il malaffare dalle pensioni di invalidità previdenziale alle prestazioni di invalidità civile.
Alla diminuzione delle prime vi è stato l’aumento delle seconde. Ancora oggi le pensioni di
invalidità rappresentano una spesa ingente per il nostro paese, e i controlli straordinari fatti negli
ultimi anni hanno fatto emergere numerose frodi.
LA STAGIONE DELLE RIFORME NEGLI ANNI ’90 E 2000
È solo a partire dalla seconda metà degli anni ’90 che il settore socioassistenziale ha visto una
serie di interventi che hanno contribuito ad una sua parziale revisione. Un ruolo di particolare
rilievo è stato svolto dalla commissione Onofri, nominata nel ’97 dal governo Prodi. Essa non solo
ha offerto una diagnosi delle lacune nell’intervento pubblico, ma ha anche formulato delle
proposte di policy per superarle. Tra le principali debolezze sottolineava: una spesa inadeguata,
un’elevata frammentazione categoriale ed istituzionale, un’eccessiva sovrapposizione dei ruoli,

89
Giulia Casavecchia

una marcata differenziazione territoriale e l’assenza di una rete di sicurezza sociale aperta a tutti.
La commissione raccomandava che la riforma del settore, attesa dagli anni ’70, si ispirasse a 2
linee guida: incremento e razionalizzazione. Per fare ciò venivano individuati 4 ingredienti
essenziali: aumento della spesa, universalismo selettivo, rilancio dei servizi sociali e maggiore
omogeneità territoriale.
La legislatura di centro-sinistra 1996-2001: primi segnali di modernizzazione
Nel suo complesso questa legislatura ha rappresentato un periodo importante per la politica
socioassistenziale italiana, con l’introduzione di nuove prestazioni e nuovi strumenti.
Per quanto riguarda le nuove prestazioni introdotte, nel ’99 venne istituito l’assegno di maternità
assistenziale, diretto alle madri prive di copertura assicurativa, e l’assegno per le famiglie con
almeno 3 figli minori. Venne introdotto anche il fondo per il sostegno all’accesso alle abitazioni in
locazione, che sosteneva il costo dell’affitto delle famiglie a basso reddito, che non potevano
accedere alle case popolari per insufficienza dell’offerta. Purtroppo non dava luogo ad un diritto
soggettivo in quanto era vincolato alle risorse disponibili. Gli assegni per il nucleo familiare
vennero resi più generosi, e vennero introdotti anche alcuni incentivi sul versante delle imposte,
con revisione degli scaglioni e detrazioni per familiari a carico. Purtroppo questo provvedimento
non incise molto, poiché gli incapienti (cioè coloro che, dato il basso reddito, sono esenti da
imposizioni fiscali) non traevano vantaggio dagli sgravi fiscali. Nel ’97 venne creato un nuovo
canale di finanziamento, il Fondo nazionale per l’infanzia e l’adolescenza, volto a finanziare
progetti a livello nazionale, regionale e locale per favorire la promozione di diritti, la qualità dello
sviluppo, della realizzazione e della socializzazione nell’infanzia e nell’adolescenza. Venne
modificato anche il sistema dei congedi: vennero lasciate inalterate le caratteristiche del congedo
di maternità (5 mesi, con prestazione pari all’80% della retribuzione), ma venne modificato il
congedo parentale facoltativo, con il diritto di astensione per 10 mesi (massimo 6 per genitore),
che salgono a 11 se ne usufruisce anche il padre. Il problema è che la prestazione è pari al 30%
della retribuzione.
A fianco di queste misure per la famiglia, la novità più importante sul fronte della povertà è
l’introduzione del reddito minimo di inserimento (RMI). Dando realizzazione alle indicazioni della
commissione Onofri, esso si configurava come il primo schema non categoriale di contrasto alla
povertà e all’esclusione sociale italiano. È stato introdotto in forma di sperimentazione per 2 anni
(1999-2000), poi esteso per altri due anni, per poi essere abbandonato. Se questa misura fosse
stata generalizzata, l’Italia avrebbe superato una delle sue maggiori lacune nel settore
socioassistenziale.
Quanto ai nuovi strumenti, venne introdotto l’indicatore della situazione economica (ISE), che
sarebbe poi diventato pratica standard per la prova dei mezzi. Al fine di razionalizzare le risorse,
venne istituito il Fondo nazionale per le politiche sociali, che dava organicità alle risorse destinate
a quest’ambito, fino ad allora disperse in una pluralità di linee di finanziamento.
A lato di questi interventi settoriali, la novità più importante nel campo dei servizi sociali è
l’approvazione della legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi
sociali, l. n. 328/2000. Purtroppo l’impatto di questa legge fu mitigato da vicende di natura
politica, che portarono ad un cambio della maggioranza di governo, e dalla riforma del titolo V

90
Giulia Casavecchia

della Costituzione, che attribuì alle regioni la competenza esclusiva. In base alla 328 le regioni
avevano l’obbligo di legiferare conformemente alla legge-quadro, mentre secondo quanto definito
dalla riforma del titolo V, le regioni, avendo potestà legislativa esclusiva, dovrebbero garantire solo
i livelli essenziali delle prestazioni (LEP oggi LIVEAS) da definirsi a livello nazionale. A parziale
contenimento di questa potestà esclusiva, la Costituzione definisce che il governo può sostituirsi
alle regioni qualora i LEA non fossero rispettati.
La legislatura di centro-destra 2001-2006: tra innovazioni ed occasioni mancate
I principali interventi in ambito socioassistenziale di questa legislatura sono orientati al sostegno
del reddito di anziani e famiglie attraverso l’incremento delle pensioni minime e l’introduzione di
detrazioni per i carichi familiari.
Nella finanziaria del 2002 viene introdotta un’integrazione destinata ai pensionati, con cui si
elevava l’importo minimo della pensione alla soglia simbolica di un milione di lire. L’integrazione
era destinata a tutti i pensionati ultrasettantenni e comprendeva sia le prestazioni assistenziali che
quelle previdenziali. Questo intervento permise l’abbattimento della differenza di importo tra
pensioni al minimo e pensioni sociali. In continuità con gli interventi della legislatura esistente, le
leggi finanziarie 2002-2003 introdussero nuovi sgravi fiscali per le famiglie, nella forma di
deduzioni (riduzioni del reddito imponibile) sul reddito da lavoro o pensione, oltre a rendere più
generose le detrazioni per i familiari a carico. Con l’ambizione di promuovere la natalità, venne
introdotto un bonus bebè di 1000 euro alla nascita di ogni figlio, limitatamente al 2004 ma estesa
fino al 2006 per i figli successivi al primo. Da questa coalizione venne poi decisa la soppressione del
RMI.
La legislatura 2006-2208: breve parentesi del centro-sinistra
Il programma della coalizione di centro-sinistra era molto ambizioso, tuttavia, a causa della caduta
anticipata del governo, tali ambizioni non trovarono realizzazione. Nel 2007 vennero introdotte
delle agevolazioni per le famiglie, e più precisamente venne approvato il bonus incapienti, un
trasferimento una tantum e limitato al 2007, pari a 150 e incrementato nella stessa misura per
ogni familiare a carico, destinato agli incapienti a fini IRPEF. Al fine di promuovere nuovi nuclei
familiari, vennero introdotti sgravi per i giovani tra i 20 e i 30 anni per la stipula di contratti di
locazione, a cui si aggiunse una detrazione di imposta per i contribuenti con almeno 4 figli a
carico, indipendentemente dal reddito. Venne poi approvato anche il cosiddetto piano nidi, volto
a stanziare fondi per lo sviluppo di asili nido in tutto lo stato, con una particolare attenzione per le
regioni del Mezzogiorno. Nell’ambito della non autosufficienza, venne istituito un fondo ad hoc
per la non autosufficienza. Il problema fu che l’importo del fondo era poco più che simbolico,
difatti molte regioni avevano già istituito i propri fondi con importi molto più alti (ad es. Emilia
Romagna).
Il governo Berlusconi IV (2008-2011) e l’avvento della crisi economica
Il passaggio ad una maggioranza di centro-destra determinò una brusca interruzione dei progetti
avanzati dal governo precedente. Gli interventi approvati in questi anni non hanno avuto la stessa
ambizione di riformare la politica socioassistenziale italiana. Le misure più significative di questi
anni hanno riguardato l’introduzione del bonus fiscale per le famiglie e la sperimentazione della
carta acquisiti. La prima misura consisteva nel trasferimento una tantum e solo per il 2008 a
91
Giulia Casavecchia

favore dei nuclei familiari a basso reddito, variabile a seconda del reddito e del numero dei
componenti, che arrivava ad un massimo di 1000 euro annui. Il sussidio spettava soltanto ai lavori
dipendenti e pensionati. La carta acquisti, lanciata nel 2008 nell’ambito del “decreto anticrisi”, era
una carta ricaricata (40 euro al mese, 1 euro e 30 al gg) su base bimestrale utilizzabile per
acquistare generi alimentari e pagare bollette. Parallelamente a questi due interventi, vennero
tagliate le risorse destinate alle regioni attraverso il Fondo nazionale per le politiche sociali. Non
vennero poi rifinanziati i fondi per la non autosufficienza e per gli asili nido.
Come sono cambiate le politiche socioassistenziali in Italia
Per fare un bilancio sul cambiamento delle politiche sociali dagli anni ’90 al 2012 (anno di
pubblicazione del libro), il Ferrera ha deciso di suddividere gli interventi nei 4 obiettivi individuati
dalla commissione Onofri del 1997.

• La razionalizzazione delle misure di lotta alla povertà: in questo periodo non si è assistito
ad una riconfigurazione strutturale degli interventi di lotta alla povertà. Gli schemi istituiti
negli anni ’90 sono tutt’ora in essere (integrazione al minimo, pensione sociale, pensione di
invalidità civile con accompagnamento, assegni familiari, fondo per il sostegno all’accesso
alle abitazioni in locazione, assegno per le famiglie con 3 figli minori, assegno per le madri
senza copertura assicurativa, sgravi fiscali). La frammentazione degli interventi si associa ad
una differenziazione nei requisiti di accesso. L’ISE (in quegli anni) ha avuto un’applicazione
molto ridotta e molte prestazioni sono regolate dalle condizioni del solo reddito.
L’innovazione più importante rimane il RMI, abbandonato nel 2002. La povertà in Italia
continua a colpire soprattutto le famiglie con minori, specie se monoreddito;
• Il mancato rilancio dei servizi sociali: la ricostruzione storica appena affrontata ha
confermato il perdurare della preferenza dei trasferimenti monetari rispetto alla
predisposizione di servizi. Sebbene gli investimenti e l’attenzione dello stato sia stata
scarsa, la disponibilità dei servizi è sensibilmente aumentata grazie agli investimenti di
regioni ed enti locali;
• L’eterogeneità territoriale in attesa dei LEP: la questione dei LEP rappresenta un tema
delicato e complesso. I divari a livello regionale restano molto ampi, sia rispetto alla spesa
sia rispetto all’offerta di servizi e prestazioni, dando luogo ad una cittadinanza sociale
differenziata a seconda del luogo di residenza. Negli ultimi anni, l’assenza di linee guida a
livello nazionale e la mancata definizione dei LEP hanno dato luogo ad una molteplicità di
modelli sociali regionali, che definiscono differenti opportunità per gli individui;
• La contrazione della spesa socioassistenziale: la spesa si è mossa in direzione opposta alle
indicazioni della commissione Onofri, riducendosi sia in rapporto al PIL sia in rapporto al
totale della spesa, andando in controtendenza rispetto all’aumento dei bisogni sociali. La
distorsione allocativa che caratterizza il settore non si è ancora risolta, difatti circa il 70%
della spesa per l’assistenza sociale è destinata ai rischi di vecchiaia e disabilità. La quota
assorbita dai servizi sociali in natura è aumentata, ma non a sufficienza, andando a
rappresentare soltanto il 17% della spesa socioassistenziale complessiva.

92
Giulia Casavecchia

LA MODERNIZZAZIONE INCOMPIUTA
La riforma del 2000, attesa da oltre 20 anni, aveva sollevato una serie di aspettative che poi non
hanno trovato realizzazione. Escludendo la 328, i provvedimenti adottati non hanno intaccato la
configurazione originaria del sistema socioassistenziale, e in più questa legge così innovativa è
stata bloccata da altri interventi negli anni seguenti. Andiamo ad indagare i fattori che hanno
portato a questa situazione.
Verso la svolta: l’approvazione della legge quadro
I fattori che hanno consentito l’approvazione della legge quadro sono essenzialmente due: in
primo luogo, dobbiamo partire dalla sentenza della Corte Costituzionale del 1988, che dichiarò
incostituzionale l’art. 1 della legge Crispi del 1890, ponendo fine al regime pubblicistico delle IPAB.
Questa sentenza ha generato l’esigenza di un nuovo intervento normativo sul settore, e ha messo
fine alla disputa tra i partiti in merito al destino delle IPAB. In secondo luogo, nei primi anni ’90,
l’inchiesta Mini e lo scandalo Tangentopoli investirono proprio il settore socioassistenziale. Venne
arrestato Mario Chiesa (PSI), in qualità di presidente di una IPAB che conduceva affari illeciti.
L’inchiesta si estese a centinaia di esponenti politici e imprenditori, a cui seguì un forte calo dei
consensi soprattutto verso la DC, implicata con il PSI nella vicenda. L’indebolimento dei vecchi
partiti e la delegittimazione del parlamento hanno aperto la strada a nuove figure istituzionali e
politiche. Durante il governo Prodi, il ministro per la solidarietà sociale Livia Turco ha iniziato a
lavorare al progetto di riforma socioassistenziale in un modo del tutto nuovo: in fase di proposta di
legge sono stati coinvolti tutti i soggetti interessati, cioè regioni, enti locali, associazioni sociali, di
volontariato, no profit ecc. In pratica il ministro scelse la strategia della consultazione aperta.
L’attivismo del ministro Turco è rilevante anche per il coinvolgimento di un ampio numero di
esperti, che contribuirono a ridefinire i problemi in campo, le opzioni possibili nonché a portare
esempi concreti internazionali. In ultimo il merito va anche alla commissione Onofri, per la sua
dettagliata lettura del sistema e le sue soluzioni innovative.
La mancata attuazione della riforma, tra blocchi e resistenze
Trattandosi di una legge-quadro, il successo della 328 era strettamente connesso all’attuazione
delle disposizioni, poiché molte delle sue norme non erano immediatamente operative ma
necessitavano di disposizioni attuative. A pochi mesi dalla sua approvazione poi, la legge ha
dovuto fare i conti con la riforma del titolo V, che ha assegnato alle regioni competenza esclusiva
in materia socioassistenziale. Molte disposizioni della legge quadro hanno perso così di attuabilità,
diventando di esclusiva competenza regionale. La revisione oltretutto ha reso possibile l’ennesimo
accantonamento di una riforma estesa.
Va considerato però che il percorso di attuazione della legge quadro sarebbe comunque stato
molto difficile: con il cambio di maggioranza nel 2001 la questione socioassistenziale ha perso il
sostegno politico necessario. Questo è dipeso da 2 condizioni:

• Il nuovo esecutivo era portatore di una visione della famiglia e delle politiche sociali di
stampo tradizionale. Il libro bianco sul welfare valorizzava esplicitamente il ruolo della
famiglia come principale ammortizzatore sociale;

93
Giulia Casavecchia

• La salienza della frattura territoriale e della questione settentrionale del governo

Berlusconi II (profondamente associato alla Lega Nord), avrebbero reso inaccettabile la
redistribuzione di risorse tra nord e sud che la riforma avrebbe implicato.
Il governo di centro-sinistra, durante la sua breve legislatura, ha dato maggiore rilevanza al tema
avanzando proposte ambiziose, tuttavia la sua coalizione è risultata troppo debole e frammentata.
Nella fase successiva (2008-2011), l’avvento della crisi economica ha portato a canalizzare
l’attenzione esclusivamente sul tema del lavoro e dell’ampliamento delle tutele in caso di
disoccupazione. Comunque, anche in questo caso, l’esecutivo ha ribadito la propria preferenza per
una visione tradizionale delle politiche sociali basata sul familismo.
Al di là di queste preferenze di policy, aggiungiamo che la riforma del welfare è stata presentata
come “a costo zero”, cioè da realizzarsi all’interno del perimetro di spesa. L’aumento della spesa
socioassistenziale necessario all’implementazione dei servizi sociali quindi si sarebbe dovuto
realizzare recuperando risorse dagli altri settori, cioè sanità e previdenza. Questo è impossibile:
l’invecchiamento della popolazione porta con sé un aumento della spesa sanitaria e della spesa
previdenziale. In più il basso potere di negoziazione dei potenziali beneficiari delle prestazioni è
molto incisivo. Questa cornice, comune a molti paesi europei, in Italia è stata aggravata da due
condizioni:
1. L’assetto del nostro sistema di welfare, in cui la configurazione degli interessi in campo e
le modalità del policy making rendono il confronto particolarmente difficile. La capacità di
mobilitazione sociale e politica ha riguardato soprattutto i sindacati, tradizionalmente
improntati verso la tutela dei lavoratori. Da ciò consegue che i sindacati, nell’era dei tagli,
sono impegnati nella salvaguardia dei diritti acquisiti dai loro rappresentati e non nella
creazione di nuovi diritti;
2. La sotto rappresentazione femminile nelle sedi decisionali e la bassa mobilitazione politica
non hanno accresciuto la salienza di questo settore di policy, come invece è avvenuto in
altri paesi. I movimenti femministi, molto attivi negli anni ’70, oggi sono quasi scomparsi.
APPROFONDIMENTI
Indicatore della situazione economica
L’ISE è un indicatore che prende in considerazione sia il reddito che il patrimonio (per evitare gli
errori di inclusione dovuti all’evasione fiscale). L’ISEE invece contiene una scala di equivalenza
attraverso la quale è possibile aggiustare l’indicatore in base alla numerosità e alla diversa
composizione familiare (come ad esempio, la presenza di membri con disabilità). ISEE sta quindi a
denominare l’indicatore della situazione economica equivalente.

Legge quadro 328/2000

La legge promuoveva il superamento dell’impostazione categoriale delle politiche assistenziali
attraverso l’universalismo selettivo, cioè rivolto a tutti gli individui in condizioni di bisogno.
Proponeva inoltre l’espansione dell’offerta dei servizi sociali in natura. Essa attribuiva al livello
centrale la definizione di principi e obiettivi generali, dando un ruolo centrale agli strumenti di

94
Giulia Casavecchia

programmazione: a livello nazionale attraverso il Piano sociale nazionale, a livello regionale con i
piani regionali e a livello locale con i piani di zona. L’integrazione doveva realizzarsi tra i vari livelli
di governo e tra i vari attori, in particolare con il terzo settore. La legge infatti precisava che al
terzo settore spettasse un ruolo attivo non solo in fase di erogazione delle prestazioni, ma anche
in fase di progettazione in collaborazione con l’attore pubblico. Identificava inoltre una serie di
prestazioni e servizi generali da garantirsi su tutto il territorio nazionale, che sarebbero andati a
costituire i LEP, rimandando però alla pianificazione nazionale, regionale e locale il compito di
fissarne i requisiti specifici. La legge interveniva anche sulla questione delle IPAB, dando delega al
governo perché ne disciplinasse il regime giuridico e prevedendo la possibilità di trasformarle in
associazioni o fondazioni di diritto privato. Il decreto legislativo di disciplina delle IPAB venne
approvato a stretto giro, trasformandole in aziende di servizi alla persona (ASP). Il decreto
permise l’abrogazione della legge Crispi a partire dal 2003.
PRESENTE E FUTURO DELLE POLITICHE SOCIOASSISTENZIALI IN ITALIA
Nonostante le riforme, le principali criticità dell’attuale welfare socioassistenziale sono:

• L’elevata frammentazione degli interventi, suddivisi su base categoriale e con ampi vuoti
di copertura;
• L’assenza di uno schema di reddito minimo garantito;
• Il persistere di una grave arretratezza nel far fronte ai nuovi bisogni sociali;
• La differenziazione regionale, con un chiaro deficit nel Mezzogiorno.
Le nuove sfide e prospettive per il futuro sono:

• La definizione dei LEP, all’interno dei quali si dovrà trovare collocazione per il reddito
minimo garantito;
• Trovare risorse finanziarie per il settore, ricalibrando il trasferimento tra assistenza e
previdenza;
• Rafforzare le capacità istituzionali, come la programmazione, il monitoraggio e la
valutazione.

95