Il Sistema Dei Controlli

Loris Rizzi e Manuel Sartori
Il Sistema dei c ontrolli

Struttura e processi di controllo
in ambito FSE.
L’esperienza della Direzione
Generale Formazione, Istruzione
e Lavoro della Regione Lombardia
B U O N E P R AT I C H E
Edizioni Change
A cura di Loris Rizzi e Manuel Sartori
Il presente rapporto è stato realizzato nell’ambito delle attività di Assistenza Tecnica FSE
Obiettivo 3 (2000-2006), affidate dalla Regione Lombardia ad Archidata – DTM.
Si ringraziano per la collaborazione: Renzo Ruffini, Barbara Piotti, Luca Pierani, Renato Piro-
la, Pietro Goria, Luciano Famà, Maria Maggi, Sofia Giorgi della Direzione Generale Forma-
zione, Istruzione e Lavoro della Regione Lombardia
© 2005 - Edizioni Change
20100 Milano – Via Vittor Pisani 13 – Tel. 02-6700230
Progetto grafico: Francesca Caricato

Indice
Parte 1. Ente regione e sistema dei controlli 5

1. Condizioni e fondamenti del sistema dei controlli nell’Ente
Regione 5
2. Strategia e controllo strategico 15
3. Programmazione e controllo di gestione 18
4. Controlli e Fondi Comunitari: la disciplina UE 28
5. Controllo e Fondi Comunitari: le implicazioni interne 47
6.Sistema dei controlli e modello organizzativo interno 58
Parte 2. Il sistema dei controlli in regione lombardia 61

1. Principi strutturali ed organizzativi del sistema 62
2. Le procedure di gestione 71
3. Le procedure di accreditamento 75
4. Le procedure di pagamento e i flussi finanziari 80
5. Il controllo ordinario o di primo livello 87
6. Il controllo ispettivo 91
7. Il controllo a campione o di secondo livello 97
8. Il sistema di monitoraggio 106
9. Il sistema informativo 111
10. Proposte operative e conclusioni 118
Parte 3. Allegati 121

Allegato 1. Processi e attività 122
Allegato 2. Valutazione dei rischi suddivisi per processo
e tipologia 129
Allegato 3. Punti di attenzione per l’attività dei controlli
di primo livello 132
Allegato 4. Elenco delle principali tipologie di irregolarità
secondo la codifica COCOLAF 135
Allegato 5. Irregolarità, frodi ed esiti dei controlli 137
Allegato 6. Circolare regionale sull’attività di vigilanza e controllo 141
Allegato 7. Report di controllo della spesa certificata 148
Allegato 8. Riferimenti legislativi e bibliografia 149
[P A R T E P R I M A ]
Ente Regione e sistema dei controlli
1. Condizioni e fondamenti del sistema dei
controlli nell’Ente Regione
La tematica della programmazione e controllo delle attività con-

dotte dalle Istituzioni pubbliche territoriali e le connesse implicazioni
sul terreno delle risorse disponibili sono oggi più che mai all’ordine del
giorno, in un panorama di contesto che si caratterizza per alcuni speci-
fici elementi distintivi, che si possono sintetizzare nei seguenti punti:
1. criticità dell’attuale ruolo delle P.A., che si trovano ad affron-
tare nuovi compiti, caratterizzati da superiore complessità, a
fronte di risorse scarse;
2. visione di più ampio respiro, dopo il compimento delle fasi di
integrazione economica e mone¬taria europea, percorso avvia-
to negli anni ’, con progressivi sviluppi, particolar¬mente
marcati, negli anni ’;
3. necessità di reperire nuove fonti e nuovi canali di finanzia-
mento, legando la ricerca di ri¬sorse ad una più elaborata ed
efficace progettazione di interventi sul territorio;
4. rivalutazione, in seguito a riforme istituzionali e ad una diversa
concezione dei rapporti cen¬tro-periferia (Delors), della posi-
zione e del ruolo dell’Ente Regione.
Le Pubbliche Amministrazioni, ed in particolare gli Enti inter-
medi, in Italia identificati con le Re¬gioni, sono pertanto costrette a
ripensare il proprio posizionamento strategico ed il proprio ruolo, o
quantomeno a confrontarsi con una maggiore autonomia decisionale
ed un più ampio margine di gestione a livello economico-finanziario.
“Il passaggio all’introduzione di modelli aziendali è coerente con i
1. Garlatti A.
processi tipici delle democrazie evolute nelle quali crescono progres-
Pezzani F., sivamente le spinte verso forme di decentramento e di autonomia.
“I sistemi di pro- In effetti la crescente liberalizzazione dei mercati porta a rivedere i
grammazione e modelli di stato ed il conseguente ruolo della pubblica amministra-
controllo negli enti zione in quanto le modalità di competizione tendono a spostarsi dal
locali. Progetta-
sistema – paese a distinte aree territoriali” 1 .
zione, sviluppo e
impiego”, ETAS, Una maggiore responsabilizzazione degli Enti, raggiunta in par-
2000, p. 12. ticolare come connotato e conseguenza del processo di decentramento
6 L’impatto Economico dei Fondi Strutturali

oppure, ove attuato, di federalismo, porta tuttavia con sé l’esigenza di
informare gli attori sociali e comunicare ai cittadini con maggiore fre-
quenza e completezza l’andamento delle azioni che il sistema pubblico si
impegna, nei confronti degli stessi soggetti, ad attivare; sorge l’esigenza,
a fronte dell’afflusso di risorse dal basso, per la crescita dell’autonomia
tributaria, e dall’alto, in forza dei finanziamenti attribuiti dall’Unione
Europea, di garantire la necessaria trasparenza nell’utilizzo delle risor-
se, con una più attenta focalizzazione delle priorità di impiego.
I soggetti di sistema pubblico, in buona sostanza, sono chiamati
responsabilmente ad una ge¬stione più “accountable”.
L’accountability degli Enti pubblici si identifica nella capacità di
“rendere conto” ai cittadini delle proprie azioni e dei risultati consegui-
ti. In quest’ottica di generale responsabilizzazione, ri¬salta soprattutto
la necessità di trasparenza nella gestione finanziaria, conseguenza di
una cre¬scente autonomia.
“Il passaggio ad una finanza decentrata è funzionale ad avviare un
reale sistema di trasparente rendicontazione atto ad attenuare gli
inevitabili conflitti, che sorgeranno a seguito dei differen¬ziali di
risultato tra le diverse regioni. L’essere entrati nel sistema Euro ci
obbliga ad essere al¬tamente trasparenti nei nostri piani e risulta-
ti economico-finanziari rispetto ai nostri partner eu¬ropei anche a
causa del fatto che la nostra condizione strutturale (...) ci pone nella
condizione di “sorvegliati speciali”. Tali esigenze di rendicontazione
in modo corretto presso la Comunità Europea ci obbligano ad avere
anche al nostro interno un uguale sistema contabile che garantisca il
rispetto dei vincoli europei e la legittimità del patto di sussidiarietà
tra le varie regioni” 2 .
In una più ampia e completa configurazione, i processi di auto-
nomia, lungi dall’identificarsi con un semplice decentramento di po-
2. Garlatti A.- teri e funzioni, comportano responsabilizzazione dei livelli in¬termedi
Pezzani F., op. cit., nell’uso efficiente delle risorse e nel raggiungimento di un superiore
p. 13.
grado di sviluppo dell’intero sistema territoriale di riferimento.
3. Longo F., La Regione, in questo processo, assume il ruolo di azienda
“Il sistema capo-gruppo.
pubblico regionale “La configurazione che si determina in ogni singolo sistema regio-
come gruppo di
nale è proprio quella del gruppo di aziende pubbliche, intesa come
aziende”, in Longo
F., “Federalismo e
sistema di istituzioni giuridicamente autonome, ri¬spetto alle quali,
decentramento”, però, l’istituzione sovraordinata esercita, più o meno intensamente,
EGEA, 2001, p. 124. alcune prerogative di governo” 3 .
7 Il sistema dei controlli

All’Ente “capogruppo” si richiede quindi, in particolare e a mag-
gior ragione, una notevole capa¬cità di programmazione e controllo,
non identificabile con una pianificazione asettica ed iper-razionale, ma
costruita per scenari e caratterizzata da flessibilità e comprensione del
contesto e delle sue dinamiche presenti e future.
“Il dibattito internazionale dei paesi sviluppati ha consolidato la
consapevolezza dell’importanza del ruolo giocato dagli enti intermedi
nel sistema generale delle pubbliche amministrazioni. La stessa Unio-
ne Europea, pur relazionandosi direttamente con gli Stati centrali,
disegna le proprie politiche a partire da un’ipotesi regionalista”4 .
La regione oggi
Quali sono i compiti e le sfide che oggi l’Ente Regione è chiamato
ad affrontare?
Al di là della considerazione, empirica ma assolutamente impre-
scindibile, che ogni realtà regio¬nale presenta le proprie peculiarità e
problematiche, i temi maggiormente “pressanti” sembrano essere allo
stato i seguenti:
• Riorientamento del ruolo della Regione verso la programma-
zione, la regolazione e gestione strategica, la verifica e il controllo
• Rapporto tra scelte strategiche e programmazione delle risorse
comunitarie
• Governance del sistema economico regionale
• Costruzione di relazioni di sistema con soggetti pubblici e privati.
La pianificazione e la programmazione territoriale è di norma
attuata con i Piani Regionali di Sviluppo (PRS, tipicamente plurienna-
li) e con i PAS (sempre pluriennali ma settoriali). Annual¬mente, poi,
la strategia si innesta nel Documento di Programmazione Economica
e Finanziaria e nel Bilancio annuali.
Su influsso della legislazione comunitaria (e in parte di quella na-
zionale), più che per effettive convinzioni, il controllo manageriale e la
verifica dell’impatto delle politiche stanno prendendo piede in diverse
realtà regionali.
Anche la Regione, seppure in ritardo rispetto ad altre Ammini-
strazioni pubbliche, maggiormente sollecitate in passato, sente oggi la
necessità di intervenire sul proprio assetto organizzativo e sul sistema
direzionale (in Lombardia sono da segnalare, a questo proposito, la
L.R. 16/96 e la Del. G. 12/2000); nella maggior parte dei casi, prevale

il modello per Direzioni Generali, in al¬cune realtà emerge quello per
Dipartimenti.
Una adeguata struttura, accompagnata dalle indispensabili com-
petenze, può realmente contribuire all’obiettivo dell’Ente intermedio
di “fare sistema”, integrando gli interessi presenti nella realtà territo-
riale di riferimento.
In questo quadro, non deve certamente mancare la capacità di
adattamento alle variabili ambientali, nell’ottica di una visione strate-
gica; ove opportuno, si debbono ricercare idonee sinergie di sviluppo
con altri territori ed Enti intermedi, in particolare limitrofi.
“Nel nuovo assetto istituzionale le Regioni sono gli attori principali
della governance territoriale. Compete loro, pertanto, la program-
mazione, il monitoraggio e il finanziamento dello sviluppo territo-
riale” 5.
Le strade della devolution e del federalismo si intrecciano, a loro
volta, con una programmazione di ampio respiro delle azioni e delle
relazioni che la Regione, in quanto Ente intermedio ed autonomo,
è tenuta ad instaurare con le Istituzioni Comunitarie; queste ultime,
come è noto, hanno spesso e volentieri la Regione, non solo lo Stato
centrale, quale interlocutore privilegiato.
Un’attenta considerazione e selezione dei canali di accesso ai Fon-
di comunitari, in particolare dei Fondi strutturali, può sostenere in
modo determinante lo sviluppo delle zone Obiettivo 2 e contribuire a
promuovere occupazione, formazione e pari opportunità nell’ambito
dell’Obiettivo 3.
5. Marcuccio M., Quali e quante risorse aggiuntive possono essere richieste, ed in
“Programmazione, quali forme? Come possono essere utilizzate al meglio? La Regione è
il modello azien-
mai come oggi chiamata a rispondere a queste domande.
da”, in “Guida agli
Enti Locali” n.12, Il
Sole 24 Ore, 2002,
Valenza organizzativa e “culturale” del controllo
p. 13. Quale corollario e condizione della programmazione, emerge la
necessità di operare un raffronto sistematico tra gli obiettivi posti nei
6. Airoldi G.- Bru-
piani e nei progetti ed i risultati ottenuti.
netti G. – Coda V.,
“Lezioni di eco-
Il controllo può essere appunto definito come l’attività che, sulla
nomia aziendale”, base di un continuo confronto tra obiettivi e risultati, tende ad assicu-
Bologna, Il Mulino, rare la realizzazione delle finalità aziendali6.
1989, p. 310.
“Il controllo assume quindi veste di vero e proprio sistema direzio-
7. Garlatti A.- nale, di meccanismo operativo preordinato a rendere efficiente ed efficace
Pezzani F., op. cit., il funzionamento di strutture organizzative complesse, riorientandone pro-
p. 40. fondamente anche la cultura”7.
L’esperienza del settore pubblico ha conosciuto una prevalenza di
controlli esterni, operati da organi superiori, soprattutto statali; oggi,
sia a livello statale, sia comunitario, alcune tipologie di controlli conti-
nuano a sussistere, sia pure caratterizzate da connotati e finalità spesso
diversi dal passato. Emergono però con grande forza i controlli c.d.
interni, operati da settori, servizi o unità organizzative interne all’Ente,
facenti parte a pieno titolo della sua struttura – anche se, in alcuni casi,
contraddistinti dall’indipendenza dei loro membri - e formalmente a
ciò deputati.
Secondo l’accezione conforme ad una logica integrata e coerente
con la normativa vigente, il controllo interno si intende come l’insie-
me delle attività di cui i decisori si avvalgono per svolgere la funzione
di governo; il sistema dei controlli interni è pertanto rappresentato
dall’insieme dei sistemi di Programmazione e di Controllo a supporto
dei processi decisionali, delle verifiche di correttezza e delle valutazioni
connesse.
Il controllo si identifica quindi sempre più con l’analisi dei ri-
sultati della gestione, basata su apposite misurazioni; tale analisi con-
sente di formulare giudizi sull’andamento dell’azienda e di supportare
le conseguenti decisioni gestionali.
Tutti i sistemi di controllo hanno quindi carattere strumentale
rispetto ai fini aziendali.
La loro introduzione deve essere effettuata coerentemente alle va-
riabili della struttura e della cultura di Ente (il pubblico in generale ha
la sua specificità rispetto al privato, la Regione rispetto agli Enti Locali,
una Regione rispetto a tutte le altre).
“I sistemi di controllo possono essere considerati come un tramite tra
ambiente ed azienda, at¬traverso il quale il management può legge-
re, interpretare e governare la complessità dei sottosistemi (interni ed
esterni) che è chiamato a gestire. Ne discende che i sistemi di control-
lo, pur composti da elementi identificabili in via generale, devono
assumere connotati specifici strettamente aderenti alle caratteristiche
poste, da un lato, dall’ambiente esterno e, dall’altro, dalla struttura
aziendale interna. La coerenza dei sistemi di controllo rispetto alle
variabili ambientali ed aziendali costituisce infatti un elemento di pri-
maria importanza ai fini dell’utilità e dell’efficacia dei sistemi stessi”8.
Le variabili interne maggiormente considerate sono la struttura-
8. Garlatti A.– Pez- zione in unità organizzative, gli obiettivi e le risorse ad esse assegnate.
zani F., op. cit., L’attività di controllo può, realizzandosi su queste basi in maniera
p. 76. strutturata, divenire un meccanismo operativo stabile nell’Ente.

L’obiettivo primario che i sistemi di controllo hanno di mira è
la responsabilizzazione sui risultati, con l’identificazione precisa di
differenti livelli di responsabilità.
Il disegno del sistema parte dalla strategia e dagli indirizzi stra-
tegici, declinati nella programmazione annuale, con quantificazione
degli obiettivi; tramite la rendicontazione costante dell’attività, si
giunge al compimento dell’analisi degli scostamenti obiettivi-risul-
tati ed infine alla (eventuale) revisione degli indirizzi e delle linee
strategiche. Si tratta in effetti di un processo circolare.
Nella realtà italiana, si nota il graduale passaggio da un sistema di
controllo burocratico-formale ad uno manageriale, attuato però spes-
so con una logica top-down e un elevato livello di dettaglio (es. D.
Lgs.286/99); attraverso l’imposizione di norme cogenti, si tenta di mo-
dernizzare il sistema. Nonostante tutto, comunque, gli Enti si trovano
ad avere maggiori e più rilevanti spazi di autonomia.
I controlli secondo il d. Lgs. 286/99

Analizziamo ora in sintesi gli aspetti di rilievo del nuovo ordina-
mento dei controlli interni alla pubblica amministrazione e della con-
nessa costituzione dei nuclei di valutazione degli investi¬menti pub-
blici, contenuti nel Decreto Legislativo  luglio  n. 286 e nella
Legge  maggio  n. 144.
Il D.Lgs. 30.07.1999, n.286, emanato in attuazione dell’art.11
della l. 59/97 (c.d. Bassanini uno) in materia di riordino del sistema
dei controlli interni nelle P.A., si è presentato come strumento nor-
mativo innovativo per la presenza in particolare dei seguenti elementi
fondanti:
1. collocazione della funzione di controllo gestionale in staff ai
Dirigenti di vertice e non più agli organi politici;
2. distinzione, logica ed organizzativa, tra il controllo di gestione
e i controlli di regolarità ammini¬strativa e contabile;
3. superamento della sovrapposizione tra funzioni di controllo
gestionale e funzioni di valuta¬zione della dirigenza;
4. considerazione a sé stante del controllo strategico, quale attivi-
tà di supporto agli organi di go¬verno nella formulazione delle
politiche e nella verifica della loro attuazione ed efficacia.
Si è quindi finalmente delineata una chiara e razionale distinzionetra:
• controllo strategico

• attività di valutazione dei dirigenti
• controllo di gestione
• controllo di regolarità amministrativo-contabile.
Il Decreto Legislativo 30 luglio 1999 n. 286 costituisce una nor-
mativa quadro, che mira alla costituzione di sistemi integrati di con-
trollo interno, tendenzialmente in tutta l’amministrazione pubblica, in
grado di garantire la regolarità amministrativa e contabile, il controllo
di gestione, la valutazione dei dirigenti, la valutazione e il controllo
strategico.
La Legge  maggio  n. 144 prescrive invece le misure che le
Amministrazioni centrali e regionali devono adottare per la valutazio-
ne e la verifica degli investimenti pubblici e mira alla costituzione di
un sistema di monitoraggio degli stessi, comune alle amministrazioni
centrali e alle regioni, al fine di garantire ai processi programmatori e
all’impiego delle risorse affidabilità ed efficacia.
L’attuazione delle disposizioni contenute nei due provvedimen-
ti implica in linea di principio conseguenze consistenti per l’assetto
organizzativo e per lo stile di lavoro delle amministrazioni interessate
nonché, in parte, anche per lo stesso ordinamento degli Enti.
Entrambe le fonti introducono infatti metodologie e assetti or-
ganizzativi finalizzati all’efficacia delle politiche e alla gestione ottimale
delle risorse e prefigurano varie coincidenze relativamente a obiettivi,
referenti, strutture preposte, responsabilità funzionali, tecniche di la-
voro e risorse.
L’integrazione normativa pone problemi di una certa complessi-
tà, ma è chiaro che la determinazione di soluzioni operative razionali
non può prescindere da un approccio integrato.
Il contesto del D. Lgs. 286/99 è quello della riforma dell’ammi-
nistrazione pubblica, in particolare per ciò che riguarda gli strumenti
organizzativi e gestionali destinati a dare efficienza, efficacia, affida-
bilità e responsabilità all’azione amministrativa, secondo le linee già
tracciate dalla L. 241/90, dal D. Lgs. 29/93, dalla L.59/97 (di cui è
diretta attuazione).
Per le Regioni la progettazione del sistema deve ispirarsi a princi-
pi generali che si applicano “nell’ambito della propria autonomia orga-
nizzativa e legislativa” e in assenza di scadenze definite.
Il ciclo di programmazione è pertanto ricondotto ad alcune fun-
zioni essenziali:
1. progettazione e negoziazione;

2. supporto tecnico;
3. monitoraggio e verifica;
4. controllo strategico.
Nell’ambito della riforma dell’amministrazione pubblica, in at-
tuazione dell’art 11 co.1/c della Legge 59/97, la riforma operata con
D. Lgs. 30.07.1999, n.286 si è posta quindi la finalità di riordinare
la materia dei controlli interni e in particolare di introdurre sistema-
ticamente le tecniche di Pianificazione e Controllo come strumento
fondamentale di governo della macchina amministrativa.
Nel sistema di controlli prefigurato, le funzioni assimilabili alla
P&C appaiono intese secondo un approccio “moderno”, come un si-
stema complesso di supervisione del ciclo di realizzazione di politiche e
programmi (obiettivi - risorse/processo - risultati) e quindi strumento
di supporto alle decisioni di livello strategico e direzionale.
Secondo i principi della normativa, l’attività di controllo stra-
tegico supporta l’attività di programmazione strategica e di indirizzo
politico amministrativo; è svolta da strutture che “rispondono” diretta-
mente agli organi di indirizzo politico-amministrativo.
L’attività di valutazione dei dirigenti è svolta, per i dirigenti di-
rettamente investiti dalle direttive degli organi politico-amministrativi,
dalle stesse strutture di controllo strategico; per gli altri è svolta da
strutture che rispondono ai vertici dell’unità organizzativa; si avvale del
controllo di gestione.
L’attività di controllo di gestione è svolta da strutture che rispon-
dono ai vertici dell’unità organizzativa. Il controllo di gestione e la
valutazione dei dirigenti devono essere svolte da strutture/soggetti dif-
ferenti.
L’attività di controllo di regolarità amministrativo-contabile, fon-
data sul tradizionale obiettivo di garantire la legittimità, la correttezza e
la regolarità dell’azione amministrativa, deve essere svolta tassativamen-
te da strutture diverse da quelle che svolgono le funzioni precedenti.
La costituzione dei Nuclei di valutazione, ex lege 144/99, art.1,
richiede interventi in apparenza meno onerosi, almeno nelle ammini-
strazioni già dotate di una funzione di programmazione centralizzata
e impostata “per progetti”. La normativa prescrive che i Nuclei di va-
lutazione operino nell’ambito degli organismi di programmazione, in
raccordo con gli uffici di statistica ope¬ranti nelle amministrazioni di
appartenenza, e siano composti da personale qualificato. L’art.1 della
legge 17.05.1999, n.144 dispone infatti, in materia di investimenti,
la costituzione di unità tecniche di supporto alla programmazione,

alla valutazione e al monitoraggio degli investimenti pubblici; ciò allo
scopo di diffondere e sistematizzare, nell’ambito delle politiche di svi-
luppo e coesione, il ricorso a tecniche di valutazione e monitoraggio
degli investimenti pubblici, anche estendendo le metodologie già pro-
prie dei fondi strutturali all’insieme delle fasi di programma¬zione,
valutazione, monitoraggio e verifica dei programmi di intervento e dei
singoli progetti.
In particolare la valutazione è assunta come componente fonda-
mentale dei processi programmatori. Ciò rappresenta un passo ulte-
riore verso un approccio unitario alle policy sotto il profilo strategico,
progettuale e finanziario, che trova altri elementi nelle disposizioni
legislative già adottate nel campo della programmazione, delle opere
pubbliche, degli strumenti finanziari e di contabilità delle amministra-
zioni pubbliche.
Tale funzione viene svolta appunto da Nuclei di Valutazione spe-
cializzati per la verifica e la valutazione degli investimenti pubblici,
costituiti nelle amministrazioni centrali (dello Stato) e regionali nel-
l’ambito delle strutture preposte alla programmazione e in collega-
mento con gli uffici di statistica; la metodologia di lavoro utilizzata
da questi organi richiama in gran parte quella utilizzata per i progetti
cofinanziati con i Fondi Strutturali Europei. A supporto dell’attività
dei nuclei si costituisce un “sistema di monitoraggio degli investimenti
pubblici” (MIP), in raccordo con il SINIT (Min. Tesoro), funzionale
all’alimentazione di una banca dati presso il CIPE (che invia un rap-
porto semestrale al Parlamento). Anche per quanto concerne la temati-
ca degli investimenti pubblici, l’individuazione di Sistemi Economico
Sociali Territoriali (SEST) che tengano conto non solo del mercato del
lavoro locale (SLL), ma anche del valore aggiunto, del tipo di servizi
presenti, delle infrastrutture, rappresenta una delle attuali priorità di
intervento.

2. Strategia e controllo strategico
Per strategia si intende quel sistema di scelte e di azioni che

determina il posizionamento strutturale, simultaneo e dinamico del-
l’azienda rispetto a tutti i suoi interlocutori.
Si costruisce con l’analisi dell’ambiente esterno (opportunità e
minacce) e dell’ambiente interno (punti di forza e di debolezza).
L’obiettivo prioritario è definire il sistema delle relazioni, definen-
do le aree strategiche da presidiare, le relative politiche da attivare in
riferimento alle aree strategiche prescelte, l’ambito territoriale di riferi-
mento e l’orizzonte temporale di azione.
“L’approccio strategico si fonda sul riconoscimento della natura ul-
tracomplessa dell’azienda pubblica, di cui non è possibile governare
a priori tutte le relazioni interne ed esterne, la cui gestione deve in
larga misura essere necessariamente lasciata alla responsabile valu-
tazione della dirigenza e degli organi di governo, da effettuarsi in
relazione al divenire dei processi gestionali. In questo approccio og-
getto specifico della programmazione è la definizione di alcune scelte
di fondo (strategiche appunto) che riguardano il ruolo che l’azienda
intende assumere nel pros¬simo futuro, le connesse aree di interesse e
sviluppo specifico nonché le linee guida dell’azione”9.
Nella grande maggioranza delle Regioni italiane, il principale do-
cumento di pianificazione strategica, che spesso costituisce il punto di
partenza della programmazione territoriale, è costituito dal Program-
ma Regionale di sviluppo (PRS).
Nel PRS sono individuate le linee strategiche, le politiche, gli
obiettivi ed i progetti strategici da perseguire e realizzare in un arco di
tempo pluriennale, che quasi sempre coincide con quello del manda-
to. In molte Regioni anzi le priorità strategiche sono già direttamente
individuate nel Programma di mandato presentato dal candidato Pre-
sidente.
Attraverso il Piano di sviluppo, è pianificata non solo l’azione
della Regione in senso stretto, ma l’intero sviluppo del territorio e del
9. Garlatti A. sistema economico regionale.
Pezzani F., op. cit., Il PRS, nella sua valenza di documento generale, che riguarda
p. 235. tutto l’Ente Regione, è spesso affiancato da Piani di settore ed è annual-

mente declinato nel Documento di programmazione economico-fi-
nanziaria (Dpef ) regionale, già strumento programmatorio.
“L’attività di indirizzo o di orientamento dell’azienda può essere
variamente implementata nelle aziende; i sistemi di pianificazione
strategica sono attivati nelle aziende più evolute dal punto di vista
della qualità del management od in quelle dove particolari condi-
zioni d’ambiente (settore e mercato) rendono necessari tali sistemi; la
fase logica successiva – budget o programmazione – che consiste nella
costruzione a breve degli obiettivi decisi in sede di pianificazione
strategica rappresenta la naturale evoluzione delle decisioni strategi-
che, laddove queste vengono attivate, oppure in altre aziende ove non
esiste una sistematica attività di pianificazione rappresentano, più
modestamente, il naturale momento di indirizzo”10.
Va rimarcato a chiare lettere che presupposto della programma-
zione di breve periodo è una pianificazione strategica intesa in senso
flessibile ed evolutivo, ben distante dalle illusioni razionalistiche degli
anni sessanta; oggi, nel contesto fortemente dinamico e caratterizzato
da forti ed imprevedibili interconnessioni in cui le aziende e gli Enti
pubblici si trovano ad operare, appare più coerente ed efficace utilizzare
un metodo di analisi per scenari, che miri ad elaborare precisi obiettivi,
concretamente realizzabili e sempre modificabili anche sulla base degli
esiti del processo di programmazione e controllo di gestione.
In sostanziale connessione con l’impianto di messa a punto della
strategia di Ente, l’attuale normativa, in particolare il D. Lgs. 286/99,
attribuisce rilevante spazio all’attività di controllo strategico, intesa
come lo strumento e la modalità di valutazione dell’adeguatezza delle
scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri ana-
loghi documenti di determinazione dell’indirizzo politico; tramite il
controllo strategico, concettualmente distinto dal controllo di gestione
e dalla stessa attività di valutazione della dirigenza, si verifica quindi la
congruenza tra obiettivi dichiarati e predefiniti e risultati conseguiti
10. Pezzani F. dall’Ente. Il grado di raggiungimento degli obiettivi strategici o delle
Maggi D. missions di Direzione o Area è monitorato tramite appositi indicatori
(a cura di), di attività e di risultato, che esplicano il livello di attuazione delle leve
“Letture di di azione precedentemente fissate.
programmazione
La struttura deputata al controllo strategico, proprio per le con-
e controllo nelle
amministrazioni
notazioni che questa forma di controllo presenta, dovrebbe essere posta
pubbliche e nelle a stretto contatto con l’autorità politica (es. Giunta Regionale), a cui
aziende no-profit”, direttamente riferisce, supportandola nell’attività di programmazione
EGEA, p. 16. strategica e di indirizzo politico-amministrativo.

Una funzione separata, incardinata più strettamente a quella di
programmazione strategica, è quella di valutazione ed impatto del-
le politiche, che elabora metodologie, processi e strumenti a supporto
della elaborazione stessa dei piani e dei programmi, orientando le azio-
ni dell’Amministrazione verso la sua mission istituzionale.
Non quindi, in questo caso, verifica dell’adeguatezza delle scelte,
dell’affidabilità, della funzionalità, della coerenza dei risultati rispetto
agli obiettivi strategici, ma contributo alla stessa definizione delle linee
strategiche, degli indirizzi e degli obiettivi.
In buona sostanza, l’attività di programmazione strategica e di va-
lutazione dell’impatto delle politiche controlla quale impatto le scelte
strategiche abbiano avuto sull’ambiente, mentre l’attività di controllo
strategico in senso stretto mira a verificare l’attuazione o meno di tali
scelte e gli scostamenti eventualmente derivati.
Dal punto di vista delle politiche comunitarie, in accordo con la
suesposta distinzione, la funzione di programmazione strategica e di ve-
rifica di impatto delle politiche ricomprende in sé l’attività o funzione
elementare di programmazione e valutazione dell’impatto dei cofinan-
ziamenti europei tramite i Fondi Strutturali comunitari; il controllo si
sostanzia pertanto nel supporto che gli organi individuati all’interno
della struttura forniscono alle decisioni politiche in materia. D’altro
lato, la funzione di valutazione e controllo strategico comprende al suo
interno l’attività di verifica ispettiva sul corretto e trasparente utilizzo
dei Fondi Strutturali ed i connessi controlli a campione.
Prima però di affrontare in dettaglio il tema dei controlli sui fi-
nanziamenti comunitari, diamo uno sguardo alla strutturazione del si-
stema integrato di programmazione e controllo, che costituisce il fon-
damento ed il contesto nel quale si muove la gestione e la verifica del
buon utilizzo delle risorse europee e nazionali.

3. Programmazione e controllo di gestione
Si è già avuto modo di verificare, nel capitolo precedente, come

dall’attività di pianificazione strategica si giunga, quale naturale conse-
guenza logica, all’elaborazione della programmazione annuale.
Questa, per quanto concerne gli Enti Regione, è contenuta nel
Dpef annualmente elaborato, a partire dalle linee contenute nel PRS.
Attraverso la programmazione, le Amministrazioni si pongono
l’obiettivo sia di modificare, per quanto possibile, le dinamiche del-
l’ambiente esterno, sia, conseguentemente, di adattare al contesto le
proprie modalità di intervento11.
Dalla programmazione, che implica la definizione generale degli
obiettivi e delle connesse risorse e la loro attribuzione alle singole aree,
deriva quale necessario svolgimento ed integrazione l’attività di con-
trollo.
“Il processo di controllo, per esplicarsi nelle sue potenzialità di mecca-
nismo a retroazione, implica e presuppone una preventiva definizio-
ne degli obiettivi cui la gestione è finalizzata: in tal caso il processo di
controllo si attua in stretto collegamento con la programmazione”12.
I sistemi di programmazione e controllo stanno assumendo una
sempre più rilevante criticità non solo, come prima facie è intuibile,
nelle aziende di produzione, dove la globalizzazione ed un livello di
competizione crescente rendono necessario, al fine di mantenere i mar-
gini, operare sui costi in quanto le manovre sui prezzi sono di più diffi-
cile realizzabilità, ma anche nelle aziende composte pubbliche, dove la
pressione sul contenimento del debito e la competizione fra differenti
sistemi territoriali rendono necessario passare alla conoscenza dei pro-
11. Garlatti A. cessi di trasformazione ed alla responsabilizzazione degli operatori sulle
Pezzani F., op. cit.,
p. 232.
correlazioni tra risorse e risultati; proprio nelle pubbliche amministra-
zioni è dunque indispensabile integrare il tradizionale e cratteristico
12. Garlatti A. controllo di legittimità con quello di funzionalità.
Pezzani F., op. cit., Ciò si rende necessario soprattutto al fine di fornire ai responsa-
p. 231. bili indicazioni utili per le decisioni.
13. Garlatti A. “Il principale compito delle strutture di controllo è quello di rendere
Pezzani F., op. cit., disponibili per i dirigenti stessi dati ed informazioni utili per il go-
p. 265. verno delle varie strutture”13.

Gli Enti sono anche legittimati ad introdurre norme regolamen-
tari interne per disciplinare il sistema di controllo; tali norme possono
stabilire le fasi del processo di controllo interno, la modalità di defini-
zione (meglio se di negoziazione) degli obiettivi, il sistema informativo
e gli eventuali adeguamenti della struttura organizzativa dell’Ente.
L’avvio di un sistema di programmazione e controllo si deve
focalizzare sull’analisi organizzativa, sulla misurabilità delle attività e
sulla definizione di aree di responsabilità chiamate centri di responsa-
bilità e centri di costo.
Essenziale è procedere ad un monitoraggio continuo delle atti-
vità, anche per permettere una successiva correzione degli obiettivi o
degli indirizzi strategici ed operativi.
In un contesto caratterizzato da maggiore autonomia, la ricerca
di modelli di accountability, quindi di misurazione, rappresentazione
e comunicazione dei risultati, assume un’importanza strategica per lo
sviluppo del grado di fiducia, di consenso e di credibilità dei soggetti
portatori di interesse.
Le sperimentazioni in atto nei diversi paesi dimostrano l’esigenza
di perseguire le seguenti linee:
a) attribuire maggiore peso alla contabilità economica in sede
previsionale, di consuntivazione e di controllo (controllo di
gestione);
b) definire meccanismi quantitativi e qualitativi di misurazione
delle performances del management anche al fine di una sua
crescente responsabilizzazione sui risultati e renderlo sempre
più indipendente dall’influenza dei politici;
c) definire una strategia di comunicazione economica in sintonia
con le esigenze dei differenti destinatari anche al fine di pro-
muovere un maggiore livello di partecipazione responsabile al
dibattito politico-sociale sullo sviluppo del sistema cui appar
tengono facendo ad essi acquisire la consapevolezza di essere
idealmente azionisti del territorio;
d) costruire il sistema sintetico di dati per consentire processi di
controllo e di confronto tra realtà diverse al fine di verificare
nell’ambito delle sperimentazioni attuate un set di “best practi-
ces” da tradurre in norme di generale comportamento.
I fondamentali criteri per l’analisi del processo di programmazio-
ne e controllo sono tradizionalmente individuati nell’efficienza, intesa
quale rapporto tra risorse impiegate e risultati conseguiti o prestazioni

erogate, nell’efficacia, considerata come rapporto tra risultati inter-
medi e risultati finali, o tra prestazioni rese e prestazioni-obiettivo, e
nell’economicità, ossia la capacità di soddisfare i bisogni nel lungo
periodo.
Il controllo di gestione è infatti definito come l’attività volta a
verificare l’efficienza, l’efficacia e l’economicità dell’azione amministra-
tiva, al fine di ottimizzare il rapporto tra risorse impiegate, intese quali
costi economici, e risultati ottenuti.
I documenti di programmazione finanziaria di maggiore impor-
tanza sono ad oggi rappresentati sempre dai Bilanci, pluriennale ed
annuale, i quali determinano il quadro e la natura delle risorse da ac-
quisire o da impiegare.
Le caratteristiche di un efficace sistema di controllo di gestione
sono identificabili nella sua articolazione, nella rilevanza dei dati e delle
informazioni, nella selettività, nella prontezza e nell’orientamento alle
decisioni. Proprio per la sua valenza spiccata di orientamento alla fase
decisionale, l’attività di controllo non si identifica con quella di verifi-
ca, ma se ne distingue nettamente.
“Il controllo si differenzia nettamente dalla verifica poiché controlla-
re, nell’accezione del mondo anglosassone dal quale il termine deriva,
è sinonimo di governare e, in particolare, il controllo di gestione è
uno strumento di supporto e guida all’attività dei manager. Certa-
mente il controllo viene utilizzato anche per esprimere giudizi sulle
performance dell’azienda nel suo complesso e dei soggetti ai quali è
attribuita la responsabilità economica”14.
La particolare configurazione dell’Ente Regione rende particolar-
mente rilevante, nel contesto analizzato, la complessità del sistema di
programmazione e controllo.
“Nelle Regioni, in relazione alle particolari funzioni svolte, i sistemi
di programmazione e controllo assumono un significato particolare:
14. Bergamin quello di monitorare il grado di attuazione delle politiche regionali,
Barbato M., sia attraverso l’azione diretta dell’ente, sia mediante l’attività di altri
“Realmente
soggetti pubblici e privati operanti nel contesto territoriale. Ciò ri-
cambia il controllo
nelle pubbliche
chiede una focalizzazione di questi sistemi su due ambiti prioritari:
amministrazioni? a) la definizione delle politiche in relazione ai bisogni e alle risorse
Rischi e prospet- disponibili;
tive”, in “azienda
pubblica” 5/1997, b) l’attuazione delle stesse attraverso l’assegnazione degli obiettivi e
Maggioli, 1997, delle risorse alla struttura interna, ai soggetti esterni e la conseguente
p. 491. verifica dei livelli di efficienza ed efficacia.
La peculiarità di operare attraverso soggetti esterni, pubblici e pri-
vati, in una logica di rete, evidenzia la necessità di configurare il
sistema di programmazione e controllo in ottica interaziendale o di
“gruppo” di aziende”15.
Sistemi di contabilità
Esiste, come vedremo nei paragrafi successivi, uno strettissimo
legame tra sistemi di controllo e sistemi di contabilità.
Nell’ambito di questi ultimi, la distinzione comunemente adot-
tata è tra contabilità finanziaria, contabilità economica e contabi-
lità analitica.
Come è noto, la contabilità finanziaria tradizionalmente adottata
dalle P.A. ha ad oggetto flussi di entrata e di uscita e attribuisce premi-
nenza allo strumento finanziario preventivo (bilancio di previsione, ad
impianto autorizzatorio) rispetto al consuntivo.
Anche in presenza di un sistema di contabilità finanziaria, rimane
comunque fattore decisivo la ricerca dell’equilibrio economico di me-
dio-lungo periodo, o comunque di quella che viene chiamata “econo-
micità”, ossia la “capacità mantenuta nel lungo periodo di soddisfare i bi-
sogni considerati di pubblico interesse dalla comunità facendo affidamento
su un flusso di ricchezza fisiologico, ossia considerato economicamente sop-
portabile e socialmente accettabile dalla comunità”16.
Diviene infatti sempre più importante conoscere i risultati del-
l’azione amministrativa dell’Ente, nonché accelerare il processo di re-
15. Guarini E., sponsabilizzazione sui risultati, in condizioni di margini tutt’altro che
“Controlli efficaci
stretti di autonomia legislativa ed operativa.
per far crescere gli
enti”, in “Guida agli E’ stato rilevato che, in generale, “emerge una strutturale debolezza
Enti Locali” n.12, Il del sistema informativo contabile e, di conseguenza, del bilancio,
Sole 24 Ore, 2002, quale sintesi dello stesso, ai fini della rappresentazione delle condi-
p. 20.
zioni di economicità”17.
16. Borgonovi E., A maggior ragione, il sistema informativo, basato sulla contabili-
“Principi e sistemi tà finanziaria, adottato dalle Regioni non consente sempre di acquisire
aziendali per le informazioni rilevanti da un punto di vista economico, tuttavia la fase
Amministrazioni
di adeguamento delle leggi regionali di contabilità alla struttura di bi-
Pubbliche”, 2°
edizione, EGEA,
lancio prevista dal D. Lgs. 76/2000 sembra ormai decisamente conso-
2000, p. 103. lidata. Tale ultimo intervento del legislatore ha infatti in buona parte
superato l’originario disposto della legge-quadro nazionale n.335/76
17. Garlatti A. in tema di bilancio e contabilità regionale.
Pezzani F., op. cit., Come è noto, la linea principale di azione della riforma, per quan-
p. 129.

to concerne gli Enti Regione, si sostanzia nell’introduzione, in analogia
con il bilancio statale, di un bilancio c.d. politico, votato dall’organo
legislativo competente, integrato da un bilancio c.d. gestionale, che
mantiene comunque la propria finalità autorizzativa.
A partire dal , infatti, il bilancio di previsione, nella sua for-
ma di bilancio politico, deve essere redatto in termini sia di compe-
tenza, sia di cassa e – soprattutto – deve essere articolato in Unità
previsionali di base (Upb), definibili quali aree omogenee di attività
individuate con riferimento alla finalità della spesa. Tali Upb sono poi
opportunamente disaggregate in capitoli di spesa all’interno del bilan-
cio gestionale, o amministrativo, allegato al documento contabile og-
getto di deliberazione consiliare.
Ciò che apparentemente tende ad “ingessare” la contabilità finan-
ziaria è la sua struttura, formalmente vincolante per gli Enti: ciò non
toglie però che, soprattutto alla luce delle recenti riforme, una riartico-
lazione per Centri di responsabilità o Centri di spesa delle voci di una
contabilità finanziaria il più possibile semplificata sia possibile, come
dimostra la stessa esperienza della Regione Lombardia; è da rilevare
peraltro che la normativa lascia interessanti spazi di autonomia agli
Enti intermedi, ad esempio non disponendo, a differenza di quanto
stabilito per le Amministrazioni centrali, la necessaria coincidenza tra
Unità previsionali di base e Centri di Responsabilità.
Non va comunque dimenticato che “la nuova articolazione del Bi-
lancio previsionale per unità previsionali di base può essere efficace solo nel
caso in cui queste siano espressive degli obiettivi e dei progetti strategici. In
caso contrario, il rischio è che si privilegi eccessivamente il criterio organiz-
zativo creando un’acritica corrispondenza tra Upb e unità organizzative
di ente”18.
I Centri di Responsabilità, fulcro del sistema di contabilità ana-
litica e dell’intero processo di pro¬grammazione e controllo, non sono
altro che le unità organizzative e gestionali destinatarie di obiettivi di
gestione, cui sono assegnate dotazioni finanziarie, strumentali e umane
da utilizzare per il raggiungimento degli obiettivi con responsabilità
nel loro utilizzo.
Ai Centri di Responsabilità, la cui individuazione può variare
18. Marcuccio M., nelle diverse realtà pubbliche, sono quindi trasferiti gli obiettivi e le
op. cit., p. 15. connesse risorse, quindi, di conseguenza, la responsabilità sui risultati.

Contabilità analitica
La contabilità analitica, con la sua suddivisione in centri di costo e
centri di responsabilità, consente quindi di aumentare l’articolazione del
sistema di controllo, classificando i fattori produttivi per destinazione.
“Attraverso la contabilità analitica sono tradizionalmente persegui-
te due finalità essenziali: quella di orientare le decisioni aziendali
secondo corretti criteri di convenienza economica e quella di permet-
tere il controllo economico della gestione stessa, mediante opportuni
confronti tra costi o risultati parziali effettivamente ottenuti in rap-
porto ad idonei termini di paragone”19.
L’introduzione della contabilità analitica, che mette in relazione
costi e risultati con le singole unità organizzative di pertinenza, rappre-
senta un passaggio essenziale nell’implementazione di una logica di re-
sponsabilizzazione e di gestione per obiettivi. Non a caso, la contabilità
analitica viene anche definita “contabilità per centri di responsabilità”.
I “centri di responsabilità” sono a loro volta identificabili in centri
di costo o in centri di spesa.
Questi ultimi hanno come riferimento le unità operative mini-
me, caratterizzate dalla presenza di un responsabile, da un ammontare
di risorse assegnate, da obiettivi definiti e da risultati omogenei.
Le spese – o, eventualmente, i costi – tramite la contabilità anali-
tica sono direttamente imputati ai singoli centri. La principale difficol-
tà è data dalla consistente interdipendenza tra più centri, organizzativi
e gestionali.
La struttura della contabilità analitica, di cui la contabilità econo-
mico-patrimoniale costituisce in un certo senso il presupposto, ma che
può essere anche avviata indipendentemente da questa, si compone di:
• un Piano dei proventi e dei Fattori produttivi (chiamato anche
Piano dei Conti), legato alla strutturazione del Conto economico
aziendale;
• un Piano dei centri di destinazione (o Piano dei centri di co-
sto), che inizialmente si strut¬tura fondamentalmente in aderen-
za ed in coerenza con l’organigramma reale dell’Ente, tramite un
criterio di tipo organizzativo.
E’ importante prevedere, all’interno del Piano dei centri di desti-
19. Garlatti A. nazione, una dimensione relativa ai Progetti, che in quanto tali posso-
Pezzani F., op. cit., no coinvolgere più unità organizzative. Può essere, inoltre, “intestato”
pp. 142-143. un apposito e specifico Centro di costo ai “valori comuni”.

“La contabilità analitica, se funziona a dati consuntivi, utilizza
come base i dati rilevati in contabilità generale e funziona quindi
come sistema informativo ex post ...... Se invece la contabilità fun-
ziona come strumento orientativo i dati che utilizza sono relativi ai
futuri scambi che si spera di realizzare, a future condizioni economi-
che che saranno però oggetto di negoziazione” 20.
Va tenuto adeguato conto del fatto che l’informativa offerta dalla
contabilità analitica, o contabilità dei costi, è naturalmente più incerta
rispetto a quella offerta dalla contabilità generale. Tuttavia, poiché i
fruitori di tale informativa sono pressoché esclusivamente gli organi
interni dell’Amministrazione, il problema di tutela della correttezza
informativa si pone con minore urgenza; i responsabili della “cosa pub-
blica”, nonché i singoli dirigenti saranno poi chiamati nelle sedi più
consone a rispondere delle proprie scelte e dei loro risultati di gestione.
“A differenza della contabilità generale, la contabilità analitica si
lega molto più intensamente ai comportamenti organizzativi in
quanto può rappresentare un metodo di misurazione delle prestazio-
ni e di controllo-riscontro dei risultati organizzativi”21.
Il collegamento interno, particolarmente intenso, tra sistema con-
tabile e sistema dei controlli non implica di per sé che, da un punto di
vista organizzativo, le funzioni rispettive debbano far capo ad un’unica
unità. Anzi, potrebbe essere preferibile l’opposta soluzione, anche se
ogni realtà ha le sue caratteristiche di cui certamente è necessario tener
conto.
“La logica del sistema informativo di controllo è infatti quella di
valorizzare, in corrispondenza di ciascun fattore produttivo, il costo,
inteso come consumo effettivo di una data risorsa”22.
Il budget
20. Pezzani F.
Anche le aziende pubbliche, sulla falsariga di quelle private, stan-
Maggi D., op. cit., no avviando all’interno della programmazione delle attività il processo
p. 22. di budget, inteso quale metodologia di controllo.
Il budget non è altro che il programma di sintesi di un esercizio
21. Pezzani F. idoneo ad orientare la gestione; può coincidere, secondo uno schema
Maggi D., op. cit.,
tradizionale, con il bilancio di previsione finanziario, ma in questa ipo-
p. 24.
tesi aspetto problematico è il coinvolgimento dei dirigenti nel processo
22. Garlatti A. di programmazione.
Pezzani F., op. cit., Nella sua forma più tipica, all’interno del processo di budget si
p. 203. attua un’efficace interazione tra amministratori e dirigenti, con l’indi-

viduazione dei programmi finanziabili e degli obiettivi gestionali rile-
vanti anche ai fini della valutazione delle figure dirigenziali.
Il ruolo dei dirigenti nell’elaborazione delle proposte e nella defi-
nizione delle priorità non può infatti essere marginale.
Ogni dirigente può essere messo in grado di strutturare proprie
schede di budget, avvalendosi di dati relativi ai costi, ai proventi, agli
investimenti e ai risultati della propria area o del proprio ambito di
azione nel corso dell’esercizio.
“Il budgeting è uno strumento che contribuisce allo sviluppo di di-
verse caratteristiche del sistema di controllo. Innanzitutto attraverso
la formazione del budget si introduce esplicitamente un processo di
programmazione che aumenta l’orientamento al futuro del sistema:
ciò assume particolare importanza in situazioni di ambiente dina-
mico. Da un altro punto di vista, il processo iterativo che sta a monte
della formazione del budget consente (...) l’individuazione delle aree
gestionali critiche: l’impiego di opportune misurazioni per la loro
osservazione ed il loro governo aumentano sia la rilevanza che la se-
lettività del sistema (...). Il budget infine, consentendo l’introduzione
di una vera e propria gestione per obiettivi, costituisce una premessa
importante per lo sviluppo della responsabilizzazione formale”23.
Un problema basilare nella progettazione di un sistema di con-
trollo di gestione è dato dall’identificazione delle aree di risultato, in
dipendenza del grado di complessità strutturale dell’Ente. Le risorse
stanziate in bilancio sono quindi collegate agli obiettivi assegnati a
queste aree di risultato o centri di responsabilità amministrativa (anche
con l’adozione di budgets di direzione generale).
“Il budget di direzione costituisce uno strumento di raccordo tra le
funzioni di governo degli organi regionali e le funzioni di gestio-
ne, in quanto consente di specificare gli obiettivi e i risultati attesi
per ogni direzione e, quindi, responsabilizzare il direttore preposto a
quel centro di responsabilità al raggiungimento dei livelli di perfor-
mance specificati”24.
E’ chiaro che più gli obiettivi assegnati nei vari budgets di dire-
zione si avvicinano alle priorità strategiche di Ente, più il sistema nel
suo complesso si presenta coerente ed organico.
23. Garlatti A. Accanto al budget di direzione, particolare importanza può rive-
stire il budget di progetto, che si riferisce ad iniziative ed attività, più
p. 252-253.
che a settori o aree; in queste ipotesi, le schede di budget contengono
24. Marcuccio M., l’indicazione dei responsabili, dei costi e dei tempi di realizzazione del
op. cit., p. 14. progetto, considerato come autonomo centro di costo.
Indicatori
Per completare la valenza degli strumenti di controllo, può essere
opportuno avvalersi, tramite l’utilizzo dei dati finanziari, di analisi per
flussi o per indici.
“Le analisi per flussi vengono eseguite attraverso prospetti in cui si
presentano le entrate e le spese degli enti, riclassificate e/o correlate tra
loro secondo criteri diversi rispetto a quelli obbligatoriamente previ-
sti per legge. I dati si riferiscono, di norma, a più esercizi”25.
Le analisi per indici, invece, tendono ad evidenziare una serie di
rapporti tra grandezze: si può trattare di indici di composizione delle
entrate o delle spese, di indici di concentrazione (singola voce sulle
entrate o le uscite totali), indici di copertura delle spese o di processo.
Gli indicatori sono “determinazioni quantitative, diverse da quelle
ottenute dal sistema dei valori e dalle sue sintesi, idonee a rappresentare
condizioni e fattori gestionali rilevanti”26.
La valenza degli indicatori, che devono essere accuratamente sele-
zionati, è sempre più significativa in contesti in cui i soli dati quantita-
tivi non appaiono più sufficienti a fornire le indicazioni indispensabili
per l’orientamento della gestione.
“A fini di controllo gestionale, gli indicatori vengono utilizzati allo
scopo di rendere maggiormente significativi i valori economici, per
poterli meglio intendere, interpretare, valutare”27.
Il sistema degli indicatori può aumentare decisamente il grado
25. Garlatti A. di articolazione del controllo; infatti tramite gli indicatori si possono
Pezzani F., op. cit., cogliere quantità economiche riferite a diversi aspetti gestionali non
p. 120.
ricavabili dagli ordinari strumenti di contabilità.
26. Garlatti A.
Pezzani F., op. cit., Reports
p. 213. L’evidenziazione dei risultati, dei valori consuntivi e degli scosta-
menti tra questi ultimi e i dati programmati può essere efficacemente
27. Garlatti A.
rappresentata in appositi reports.
p. 223. Il report di controllo sintetico è quindi un documento, normal-
mente in forma tabellare, “destinato a fornire informazioni di sintesi sul-
28. Brusati L, “I l’andamento della gestione, in termini di risultati conseguiti e di fenomeni
report di controllo emergenti, ad un soggetto responsabile dell’attribuzione o dell’impiego di
sintetici”, in Casati
determinate risorse”28.
G. (a cura di), “Ma-
nuale di contabili-
Il report deve in quanto tale rispondere alle esigenze informative
tà direzionale nelle del suo destinatario: perciò, deve caratterizzarsi per rilevanza, conci-
aziende sanitarie”, sione, tempestività, precisione, chiarezza, attendibilità dei dati e delle
EGEA, 1996, p. 357. informazioni in esso contenute.
Punto di riferimento primario sono i dati di budget, con i quali
è effettuato il confronto, o i dati storici, o infine quelli di altre realtà
comparabili.
La frequenza con cui i reports di controllo sintetico si presentano
può variare, ma è funzionale che ai Centri di responsabilità pervenga un
documento indicativamente ogni tre mesi e comunque almeno ogni sei.
Con il reporting si chiude quindi, per ripartire subito dopo con
l’utilizzo delle informazioni a fini di programmazione, il processo di
controllo, processo circolare che, partendo dalla programmazione,
giunge alla formulazione del budget, quindi alla gestione e misurazio-
ne ed infine alle fasi appunto di reporting e valutazione.
Nello schema seguente, possiamo sintetizzare adeguatamente
l’architettura del sistema di controllo direzionale.
Figura 1. Il sistema di controllo direzionale (controllo di

gestione)

4. Controlli e Fondi Comunitari: la disciplina UE
Un recente filone della tematica dei controlli, particolarmente

critico per gli Enti Regione, investe la tematica dei Fondi Comunitari,
29. E’ opportuno primariamente i Fondi strutturali29.
osservare, come La programmazione comunitaria -, riprendendo le
apparirà meglio linee della precedente, si muove all’interno di un quadro normativo
dal prosieguo del di riferimento particolarmente articolato, che tende ad intensificare la
discorso, che pro-
vigilanza da parte sia della Commissione Europea, sia dei singoli Stati
prio i processi di
programmazione,
membri, come vedremo oggi particolarmente responsabilizzati.
gestione e control- L’Unione Europea, attraverso le sue fonti normative più “forti”,
lo degli interventi ossia i Regolamenti, è intervenuta negli ultimi anni in più occasioni
dei Fondi Struttu- per disciplinare i sistemi di gestione e controllo dei contributi relativi
rali, regolamen- ai Fondi Strutturali, per uniformare e – ove necessario – chiarire e
tati da normative
semplificare le disposizioni previgenti, nonché per delineare i possibili
abbastanza rigide,
hanno imposto se
sviluppi della funzione di controllo.
non un adegua- Del resto, ciò non deve stupire, in quanto le risorse finanziarie
mento delle strut- assegnate ai Fondi strutturali europei (circa il % di quelle stanziate
ture organizzative a bilancio) costituiscono nell’ottica dell’Unione lo stru¬mento fonda-
quanto meno una mentale delle politiche comunitarie.
moltiplicazione di
La Commissione, in primis, è l’organo deputato a garantire la
funzioni a livello
degli Enti Regione.
corretta applicazione delle norme regolamentari riguardanti tutti i
Questo fenomeno, Fondi in tutti gli Stati appartenenti all’UE.
già presente nel Il riferimento storico della nuova normazione è rappresenta-
periodo 1994- to direttamente dal Regolamento (CEE) 4253/88 del Consiglio, in
1999, si è ulterior- particolare dal suo art.23, par.1, come modificato dal Regolamento
mente accentuato
2082/93: queste norme già si occupavano dell’attività di prevenzione
con le innovazioni
introdotte dalla
e sanzionatoria posta in essere dagli Stati membri e definivano i prin-
programmazione cipi fondamentali del controllo finanziario delle operazioni cofinan-
2000-2006 e ha ziate dai Fondi strutturali. Inoltre, precedente immediato dell’attuale
comportato un regolamentazione, con riferimento alla programmazione comunitaria
impegno e una -, fu il Reg. (CE) 2064/97, il quale introdusse una serie di
sfida assai rilevanti
norme volte a migliorare i sistemi di gestione e controllo, allo scopo
a livello orga-
nizzativo per le
di garantire l’efficienza e l’efficacia della spesa in relazione agli obiettivi
strutture preposte previsti.
alla gestione e al Espressione della programmazione pluriennale - è in-
controllo. nanzitutto il Regolamento 1260/1999 del Consiglio, del 21.06.1999,
recante Disposizioni generali sui Fondi Strutturali (FESR, FSE,
FEOGA, SFOP, ISPA e Fondo di Coesione, gli ultimi due non appli-
cabili all’Italia).
All’interno di tale testo, sono particolarmente significativi gli
artt. 32 (che disciplina le procedure di pagamento adottate dalla Com-
missione Europea ed i compiti assegnati all’Autorità di Pagamento),
34 (che regola le attività affidate all’Autorità di Gestione), 38 (che in-
dividua le responsabilità degli Stati membri nel controllo finanziario)
e 39 (il quale definisce le condizioni che richiedono l’effettuazione di
rettifiche finanziarie).
Diretta applicazione del fondamentale Regolamento 1260/1999
sono il Reg. (CE) 438/2001, che disciplina appunto le modalità ap-
plicative dei sistemi di gestione e controllo relativi ai contributi erogati
in riferimento ai Fondi strutturali (in merito ad orientamenti, “piste di
controllo”, controllo a campione, rilascio di dichiarazioni), ed il Reg.
(CE) 448/2001, che indica la procedura delle rettifiche finanziarie dei
contributi comunitari.
Un distinto filone normativo è legato principalmente al FSE e ha
la sua principale elaborazione nel Regolamento (CE) 1784/1999.
Altre fonti significative sono il Reg. 1159/2000 della Commissio-
ne ed il Reg. 1685/2000, sulle spese ammissibili al cofinanziamento.
L’elaborazione normativa comunitaria, che ha il suo punto di
riferimento nel Regolamento 1260/99, intende nei fatti integrare la
tradizionale concezione e funzione del controllo, inteso come confor-
mità, rispetto delle norme e dei vincoli finanziari, con l’attribuzione
al controllo di una nuova funzione, chiamata di controllo/direzione,
che si attua con la prevenzione di possibili disfunzioni gestionali ed il
monitoraggio in corso d’opera sull’andamento delle attività.
Al sistema dei controlli, inteso nell’accezione più attuale e con-
forme alla disciplina comunitaria, sono attribuiti i seguenti obiettivi:
accertare la regolarità dell’utilizzo dei Fondi comunitari e statali; ac-
certare il rispetto della normativa, comunitaria e nazionale; verificare
la coerenza tra programmi predisposti, progetti approvati e loro attua-
zione; prevenire e perseguire le irregolarità amministrative e contabili;
garantire il conseguimento degli obiettivi; permettere il recupero dei
finanziamenti pubblici nei casi di abuso; fornire elementi conoscitivi
ed informativi.
Il Regolamento (CE) 1260/99 prevede, alla luce del principio di
sana gestione finanziaria, l’individuazione di un sistema di controlli
più mirati, l’organizzazione di sistemi contabili adeguati da parte degli

Enti gestori e la responsabilità primaria degli Stati membri nel control-
lo finanziario.
Il Reg. 1260/99, all’art.38, 1° comma, attribuisce infatti agli Stati
membri un ruolo più incisivo e una responsabilità più accentuata in
tema di controllo del corretto utilizzo delle risorse comunitarie: è com-
pito dello Stato membro, infatti, verificare che i “sistemi di gestione e
controllo siano stati predisposti e siano applicati in modo da assicurare
un impiego efficiente e regolare dei Fondi Comunitari”.
Lo Stato membro, in forza di questa disposizione, diviene il sog-
getto cui è affidata la responsa-bilità primaria del controllo finanziario
rispetto agli interventi cofinanziati. Ciò implica non solo l’eventualità,
ma anche la necessità di operare verifiche in itinere. Gli Stati membri,
e quindi, in seconda battuta, la singole Regioni, sono pertanto diretta-
mente responsabili della gestione dei programmi, provvedendo al loro
controllo e alla loro valutazione. La Commissione Europea, dal canto
suo, impegna e rimborsa le spese controllate e certificate a livello nazio-
nale, verificando i sistemi di gestione e controllo adottati dagli Stati.
La responsabilità degli Stati, così intesa, si fonda apertamente sul
principio di sussidiarietà. L’esigenza fondamentale e la primaria linea
di azione del controllo è identificata in “una sana gestione finanzia-
ria”: precisamente, i fondi vanno utilizzati in modo efficiente, regolare
e con¬forme al principio di una sana gestione finanziaria. In questo
quadro, il sistema di controllo si pone quale indispensabile supporto,
caratterizzato da indipendenza e marcata proceduralizzazione.
Particolare enfasi è data dalla regolamentazione vigente alla defi-
nizione puntuale delle responsabilità spettanti ai vari livelli ed ai sog-
getti implicati nei processi, a partire appunto dagli Stati membri del-
l’Unione.
Agli Stati, in sintesi, ora fanno capo quattro distinte tipologie di
responsabilità:
• responsabilità primaria del controllo finanziario degli interventi;
• responsabilità di perseguimento delle irregolarità;
• responsabilità di adozione dei provvedimenti opportuni in se
guito alle modifiche introdotte sui controlli di un intervento;
• responsabilità di effettuazione delle necessarie rettifiche finan-
ziarie.
Gli Stati membri sono inoltre tenuti, in forza dell’art.38, par. 1,
lett. f ), Reg. 1260/99, a presentare alla Commissione Europea, conte-
stualmente alla domanda di pagamento finale per ciascun intervento,

un’attestazione che riassuma le risultanze dei controlli di secondo livel-
lo effettuati negli anni precedenti e valuti la fondatezza della domanda
di pagamento del saldo.
Tale attestazione è rilasciata da una persona o da un ufficio funzional-
mente indipendenti dall’Autorità di Gestione e da quella di Pagamento.
Le attestazioni devono essere corredate da una relazione conclusi-
va contenente tutte le informazioni idonee a documentare i controlli di
secondo livello svolti, da una scheda di sintesi dei controlli a campione
e da un riepilogo dei risultati di tutti i controlli effettuati da organismi
nazionali e comunitari. Ove ricorrano gravi irregolarità, la Commis-
sione può richiedere un ulteriore controllo aggiuntivo al fine di sanare
tali irregolarità entro un termine determinato, ex art.17, 2° comma,
Reg. 438/01.
Dall’attestazione finale possono emergere tre tipologie di risultati:
1. risultato positivo, poiché l’esame non ha riscontrato ostacoli,
la frequenza di errori rilevata è bassa e tutti i problemi sono
stati adeguatamente affrontati; in tal caso, la domanda di pa-
gamento del saldo del contributo comunitario presentata alla
Commissione Europea deve considerarsi valida;
2. risultato parzialmente positivo, in quanto l’esame ha riscon-
trato alcuni ostacoli, ma la frequenza di errori rilevati non è
elevata, oppure è emerso che alcuni problemi non sono stati
adeguatamente affrontati; in tal caso, la domanda presentata è
sempre valida, poiché appare che la dichiarazione finale delle
spese rispecchia sostanzialmente le spese effettuate;
3. risultato negativo, in quanto l’esame è stato fortemente osta-
colato, oppure la frequenza di errori rilevati è risultata alta; in
tale ipotesi l’organismo responsabile non è in grado di espri-
mere un giudizio sulla dichiarazione finale delle spese e sulla
richiesta finale di paga¬mento del saldo alla Commissione.
In Italia, la maggior parte degli interventi cofinanziati nell’ambi-
to degli obiettivi globali è di competenza delle Regioni ed, ove delegate
da queste, delle Province; pertanto, ogni Autorità di Gestione deve
dotarsi di modelli conformi alle regole comunitarie per la gestione ed il
controllo delle attività cofinanziate dai Fondi Strutturali, in particolare
dal FSE.

Autorità di gestione ed autorità di pagamento
Gli orientamenti di fondo della Commissione e del Consiglio
sono focalizzati sull’obiettivo di rendere sempre più chiara e trasparen-
te la gestione economica dei progetti nei quali interviene la Comunità,
attraverso i suoi strumenti finanziari; più globalmente, si è inteso se-
parare adeguatamente le competenze connesse alla gestione da quelle
legate al controllo degli interventi.
A tale scopo, la programmazione - è intervenuta incisi-
vamente sui sistemi di gestione e controllo, anche mediante l’istituzio-
ne dell’Autorità di Gestione.
L’Autorità di Gestione è l’organismo titolare della responsabili-
tà per tutte le operazioni ricomprese in un intervento30; è tenuta in
particolare a garantire l’efficacia e la regolarità della gestione, di cui
30. Sono forme ha piena responsabilità, e l’attuazione delle attività indicate nell’art.34
di intervento dei Reg. 1260/99. In pratica, si identifica con quell’organismo, pubblico o
Fondi, in base privato, nazionale, regionale o locale, che è designato dallo Stato mem-
all’art.9 lettera e) bro dell’Unione per la gestione di un singolo intervento.
del Reg. 1260/99:
L’Autorità di Gestione è tenuta ad elaborare annualmente un
i programmi
operativi o il
rapporto di esecuzione da inviare alla Commissione.
documento unico Il Reg. (CE) 1260/99 individua un secondo soggetto, l’Autorità
di programmazio- di Pagamento, la quale ha la responsabilità di elaborare, certificare
ne; i programmi di e presentare le richieste di pagamento, di ricevere i pagamenti dalla
iniziativa comuni- Commissione e di provvedere a far sì che i destinatari finali dei contri-
taria; il sostegno
buti ricevano gli importi cui hanno diritto, ai sensi degli artt. 9 e 32
alle misure di
assistenza tecnica
del Reg. (CE) 1260/99.
e delle azioni Anche questo secondo organismo può essere, come l’Autorità di
innovative. Gestione, nazionale, regionale o locale.

8 Autorità di gestione QCS e POR
Autorità di gestione QCS

L’Autorità di gestione del QCS Obiettivo 3 Italia viene identificata nel Ministero del Lavoro e
della Previdenza Sociale, le cui funzioni sono:
• Assicurare un adeguato flusso di informazioni a supporto del coordinamento generale
• Incontrare le autorità di gestione dei PO per concordare metodologie comuni e identificare
soluzioni ad eventuali problemi
• Provvedere a trasmettere i rapporti annuali, le previsioni di spesa, le richieste di pagamento
da parte dei titolari dei programmi operativi al fine di compiere una verifica complessiva
dell’avanzamento della spesa, finalizzata al pieno utilizzo delle risorse, in relazione ai diversi
assi di intervento, richiedendo ai titolari di gestione dei PO i necessari approfondimenti e
adottando le azioni di competenza.
Autorità di gestione e Autorità di pagamento POR

L’Autorità di Gestione del PO Obiettivo 3 Lombardia è l’amministrazione regionale, il cui
referente è il Direttore Generale della Direzione generale Formazione, Istruzione e Lavoro.
L’Autorità di pagamento è la stessa Regione.
Nella gestione del PO sono coinvolti, oltre alle Direzioni generali regionali competenti per
settore (in particolare attraverso il lavoro dei “team interdirezionali”), enti ed agenzie regionali,
enti funzionali, enti locali, altre amministrazioni pubbliche sub-regionali, organismi tecnici di
rilievo pubblico e i partner istituzionali operanti sul territorio della Regione. Sono inoltre coin-
volti il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale ed altre amministrazioni ed organismi
centrali la cui competenza possa rendere utile la loro associazione all’attuazione di specifiche
ini¬ziative.
Fermo restando le funzioni e i compiti ad essa attribuiti dalla normativa vigente, la Regione
Lombardia esercita tra l’altro le seguenti funzioni:
• L’indirizzo, il coordinamento e le connesse attività di monitoraggio, vigilanza, controllo, verifi-
ca e valutazione degli interventi previsti dal PO
• L’erogazione dei finanziamenti per le attività gestite direttamente
• La definizione degli standard e delle modalità per l’accreditamento delle strutture formative
e di orientamento, nonché la gestione dell’elenco regionale delle strutture accreditate
• Lo sviluppo del sistema informativo per il monitoraggio unificato, la raccolta dei dati, la
gestione e il controllo degli interventi del PO, favorendo l’interscambio dei dati e delle infor-
mazioni con le amministrazioni dello Stato, le province e gli enti locali
• L’Amministrazione regionale si potrà avvalere delle Amministrazioni Provinciali, secondo tem
pi e modalità da definire, per la attuazione di attività ad esse delegate ai sensi della normati
va regionale.

Gli artt. 30 e 32 del Reg. 1260/99 esplicano la necessità di sem-
plificazione delle norme e delle procedure di impegno e di pagamento:
in particolare, l’art.32, par.3 si occupa della certificazione dei paga-
menti intermedi, disponendo che “i pagamenti intermedi sono effet-
tuati da parte della Commissione per rimborsare le spese effettivamen-
te sostenute a titolo dei Fondi e certificate dall’autorità di pagamento”;
la stessa Autorità di Pagamento deve presentare alla Commissione una
dichiarazione certificata delle spese realmente effettuate.
Le certificazioni delle spese intermedie e finali sono eseguite da
un addetto o da un ufficio dell’Autorità di Pagamento funzionalmente
indipendenti dall’ufficio che autorizza i pagamenti; con tale attribuzio-
ne di competenza ad un organo imparziale si è quindi assicurata quella
separazione tra la funzione di gestione e quella di controllo sui Fondi
strutturali che costituisce uno degli obiettivi della nuova disciplina dei
controlli.
Il controllo svolto dall’Autorità di Pagamento tende a verifica-
re che l’Autorità di Gestione e gli organismi intermedi rispettino le
normative comunitarie, nonché il principio di una sana gestione fi-
nanziaria, individuando e correggendo le irregolarità, dandone quindi
comunicazione alla Commissione.
Sinteticamente, l’attività esercitata dall’Autorità di Pagamen-
to mira a garantire che le spese siano state effettivamente sostenute
durante il periodo di ammissibilità, che siano rispettate le condizioni
del trattato e degli atti connessi, che siano applicate all’intervento le
procedure di ge¬stione e controllo finanziario, che sia dichiarata con
esattezza la spesa.
L’organo incaricato di rilasciare la dichiarazione finale di con-
trollo può anche legittimamente non convalidare la domanda di pa-
gamento del saldo finale, nei casi in cui siano riscontrate par¬ticolari
irregolarità o interventi inadeguati.
Un’altra importante puntualizzazione è contenuta nell’art. 34
Reg. 1260/99 e si riferisce all’obbligo per l’Autorità di Gestione di agire
sempre nel rispetto dei sistemi istituzionali, giuridici e finanziari dello
Stato membro interessato. L’Autorità stessa è responsabile dell’efficacia
e della regolarità della gestione; ha il compito di richiedere anche allo
Stato membro l’adozione di misure di controllo interne compatibili
con il principio-base di una sana gestione finanziaria.
Ove le due Autorità, quella di Gestione e quella di Pagamen-
to, coincidano o siano collocate all’interno del medesimo ufficio, deve
essere comunque assicurata, ai sensi degli artt. 3 e 9, comma 4, Reg.

438/01, un’adeguata separazione tra le rispettive funzioni.
Distinto dalle due Autorità è invece il c.d. Organismo Interme-
dio, pubblico o privato, che eventualmente agisce sotto la responsabi-
lità dell’Autorità di Gestione o di Pagamento, o che espleta funzioni
per conto di tali Autorità, nei confronti dei beneficiari finali, Enti o
imprese che eseguono le operazioni.
Controlli di primo e di secondo livello

La fonte fondamentale in materia di sistemi di gestione e control-
lo di spesa è rappresentata dal Regolamento (CE) 438/2001, emanato
in sostituzione del precedente Reg. 2064/97, sui progetti cofinanziati
dall’Unione, che, all’art.3, già prevedeva il metodo delle c.d. “piste di
controllo” (detta norma indicava già l’estrazione di un campione pari
ad almeno il 5% della spesa sovvenzionata per l’effettuazione dei con-
trolli di secondo livello propedeutici all’attestazione finale di regolarità
della spesa).
Il Reg. 438/2001, infatti, specifica ed attua l’art.38 del Reg.
1260/99, con due principali finalità: contribuire alla costruzione di
adeguate piste di controllo e consentire alla Commissione di effettuare
controlli in loco.
Secondo la nuova impostazione che ispira il Reg. 438/2001, la
legittimità e la regolarità delle spese sono certificate da un organismo
indipendente dalle Autorità preposte alla gestione degli interventi. In
particolare, le Autorità che gestiscono le varie azioni dei Programmi
Comunitari possono ricorrere ad organi di controllo esterni o costitui-
re al loro interno apposite strutture di controllo.
Il Regolamento stesso definisce gli obiettivi e le modalità di inter-
vento del sistema di gestione.
L’intero processo di controllo si pone la finalità di fornire una ra-
gionevole sicurezza sul perseguimento degli obiettivi e sull’adeguatezza
dei fattori in gioco.
Il Reg. 438/2001 descrive dettagliatamente le modalità di con-
trollo realizzabili dagli Stati membri e distingue tra l’attività di control-
lo ordinario (o controllo di primo livello), espletata contestualmente
alla gestione degli interventi e di competenza dell’Autorità di Gestione,
e l’attività di controllo a campione delle operazioni (o controllo di se-
condo livello), operata su un campione rappresentativo, con criteri di
selettività e basata sulla verifica delle dichiarazioni di spesa. Il compito
di controllo è in questo caso assegnato a persone od uffici indipendenti
dall’Autorità di Gestione e dall’Autorità di Pagamento.

Nella pianificazione dei controlli di secondo livello il criterio dato
dalla UE è quello dell’uniforme ripartizione dell’attività di controllo
nell’intero periodo considerato.
L’art.10 del Regolamento in oggetto in particolare stabilisce che
il campione di operazioni da sottoporre al controllo di secondo livello
deve avere per oggetto almeno il % della spesa totale ammissibile. La
procedura di selezione è condotta dall’Autorità di Gestione prevalente-
mente attraverso un campionamento stratificato.
La “pista di controllo”, vera chiave del sistema di controllo di se-
condo livello, è intesa come lo strumento che descrive, per ogni forma
di intervento, le varie tappe dei flussi dei Fondi, comunitari e naziona-
li, identificando i responsabili dei controlli, le informazioni prodotte e
il sistema utilizzato per la loro trasmissione.
E’ considerata adeguata la pista di controllo che permetta di ve-
rificare la corrispondenza dei dati riepilogativi certificati alla Commis-
sione alle singole registrazioni di spesa ed alla documentazione giusti-
ficativa.
Riguardo alla predisposizione delle “piste di controllo”, la nor-
mativa prevede una serie di adempimenti: la tenuta della contabilità
degli importi da recuperare, la conservazione, la tenuta e l’informatiz-
zazione delle registrazioni contabili; la disponibilità, a vari livelli, della
documentazione; l’”alimentazione” dei dati oggetto delle dichiarazioni
di spesa intermedie e finali.
Gli organismi intermedi, nel riferire all’Autorità di Pagamento,
devono identificare dettagliatamente ogni operazione, con l’indicazio-
ne del destinatario finale, della data di concessione del contributo, de-
gli importi assegnati e pagati, del periodo di spesa e della spesa totale
per ogni misura e priorità.
Queste informazioni stanno a base delle successive dichiarazioni
delle spese da presentare alla Commissione.
In pratica, tutti i soggetti del circuito finanziario sono coinvolti
nel controllo e, non a caso, sono tenuti a conservare, ex art.38, par. 6
Reg. 1260/99, tutta la documentazione pertinente per tre anni dalla
data di pagamento da parte della Commissione del saldo relativo al-
l’intervento.
In dettaglio e per chiarezza, l’insieme delle attività che suppor-
tano direttamente i responsabili dei processi nel perseguimento degli
obiettivi assegnati, nella supervisione del corretto svolgimento delle
operazioni e nel governo delle risorse e delle qualità dei prodotti e dei
servizi resi costituisce i controlli di primo livello. Tali controlli ac-

compagnano l’attività sia dell’Autorità di Gestione, sia di quella di Pa-
gamento, sia degli eventuali Organismi intermedi, e vengono espletati
contestualmente ed in concomitanza con lo sviluppo della gestione.
I controlli di secondo livello, invece, si sostanziano nell’insie-
me di attività compiute da una funzione che, ponendosi in posizione
di indipendenza dai responsabili degli altri processi, ha il compito di
controllare sistematicamente l’andamento delle operazioni, dei loro ri-
sultati qualitativi e quantitativi, dell’operatività e dell’adeguatezza del
sistema dei controlli di primo livello. Le dichiarazioni di spesa presen-
tate ai vari livelli sono verificate con criteri di selettività e sulla base di
un’analisi dei rischi, ex art.10 Reg. 438/01.
Il citato Reg. 438/01, all’art.11, prevede otto tipologie distinte
di controllo di secondo livello, raggruppabili a loro volta in tre cate-
gorie, in corrispondenza dei distinti soggetti destinatari dei controlli:
1. controllo sulla concreta applicazione ed efficacia dei sistemi di
gestione e di controllo (controllo organizzativo sull’Autorità
di Gestione)
2. controllo sull’esistenza di un’adeguata pista di controllo (con
trollo organizzativo sull’Autorità di Gestione)
3. controllo sulla concordanza di un adeguato numero di regi-
strazioni contabili con i pertinenti documenti giustificativi
(controllo contabile sull’Autorità di Pagamento, sugli organi-
smi intermedi, sull’Ente esecutore e sul beneficiario finale)
4. controllo sulla conformità della natura e dei tempi di esecu-
zione di un adeguato numero di voci di spesa alle disposizioni
comunitarie, al capitolato dell’operazione ed ai lavori effettiva-
mente eseguiti (controllo contabile sull’Autorità di Pagamen-
to, sugli organismi intermedi, sull’Ente esecutore e sul benefi-
ciario finale)
5. controllo sull’effettiva disponibilità del pertinente cofinanzia
mento nazionale (controllo contabile sull’Autorità di Gestione)
6. controllo sulla conformità della destinazione o della prevista
destinazione dell’operazione a quella indicata nella richiesta di
cofinanziamento comunitario (controllo normativo sull’Auto-
rità di Gestione)
7. controllo sul rispetto dei limiti di cui all’art.29 del Reg. 1260/99
e di ogni altro limite imposto dalle disposizioni comunitarie
applicabili ai contributi finanziari europei, che devono essere

corrisposti ai beneficiari finali senza decurtazioni o ritardi in-
giustificati (controllo normativo sull’Autorità di Gestione)
8. controllo sulla conformità delle operazioni cofinanziate alle
norme ed alle politiche comunitarie ai sensi dell’art.12 del Reg.
1260/99 (controllo normativo sull’Autorità di Gestione).
Particolarmente rilevante è la verifica di sistema, che, ai sensi
dell’art.3 Reg. (CE) 438/2001, ha lo scopo di stabilire se i sistemi in
atto siano in grado di garantire un’adeguata organizzione degli uffi-
ci ed una chiara definizione, assegnazione e separazione delle funzio-
ni. Tale controllo, chiamato anche system audit, si pone l’obiettivo di
verificare l’affidabilità complessiva del sistema di gestione e controllo
considerato, anche nell’ottica dell’obbligo di segnalazione di eventuali
irregolarità.
Nel controllo di sistema, come è intuitivo, gli aspetti legati alla
struttura organizzativa, al conferimento di responsabilità e, più in ge-
nerale, all’ambiente di controllo (stile operativo, cultura gestionale
ecc.) rivestono un ruolo decisivo e costituiscono il riferimento diretto
dell’azione del controller.
L’attività di controllo può essere ricorrente o puntuale; la prima
tipologia si articola in visite ex ante, ossia prima dell’inizio dell’azione
programmata, in itinere, senza preavviso, o ex post, quest’ultima mira-
ta ad una verifica amministrativo-contabile del rendiconto.
L’attività di controllo a campione delle operazioni trova quin-
di la sua finalizzazione nel rilascio della dichiarazione a conclusione
dell’intervento, prevista dall’art.38, par. 1, lett. f ), del Regolamento
1260/99.
I soggetti coinvolti nel controllo hanno distinti compiti e respon-
sabilità: lo Stato membro è tenuto a registrare i trasferimenti relati-
vi agli interventi complessivi (PON, POR, DOCUP); l’Autorità di
Pagamento deve registrare il pagamento sinteticamente effettuato in
relazione all’intervento di cui ha la responsabilità (FESR, FSE ecc.); il
responsabile di misura invece registra il pagamento effettuato in cor-
rispondenza della misura gestita, articolata in più pagamenti specifici
per le operazioni singole; l’Autorità intermedia registra ciascun paga-
mento effettuato in corrispondenza di ogni operazione, mentre spetta
al beneficiario finale registrare i singoli pagamenti per ciascuna opera-
zione distinti per voci di spesa.
Ai controlli predisposti dallo Stato membro (attraverso vari orga-
ni che esamineremo nel successivo capitolo) si affiancano quindi quelli
propri della Commissione Europea, che si attiva per verificare se i

sistemi di gestione e controllo degli Stati membri funzionino rego-
larmente e può inviare propri funzionari o agenti in loco durante lo
svolgimento delle operazioni del processo.
In particolare, la Direzione Generale Politiche Regionali può ef-
fettuare sondaggi sui sistemi di gestione e controllo in loco; l’Ufficio
Europeo per la lotta antifrode (OLAF), ha il compito di indagare con-
tro frodi, corruzione ed altre attività illecite che colpiscano gli interessi
comunitari; l’Ispettorato Generale dei servizi, in stretto rapporto con
la Commissione, verifica il buon uso delle risorse e la validità dei con-
trolli con appositi audits interni; la Corte dei Conti europea, infine,
accerta la sana gestione finanziaria, esaminando i conti di tutte le en-
trate e le spese.
I controlli della Commissione sono facilitati dalla registrazione
su supporto informatico delle informazioni delle piste di controllo.
Evidentemente, rimane ferma la potestà della Commissione di
formulare osservazioni, non vincolanti per gli Stati.
Costi ammissibili
Un aspetto rilevante nella gestione finanziaria degli interventi è
rappresentato dalla problematica relativa ai costi ammissibili.
L’utilizzo ottimale e corretto delle risorse finanziarie, infatti, è
reso operativo da parte della Commissione tramite una serie di indica-
zioni puntuali e vincolanti.
In particolare, una regolamentazione analitica venne predisposta
per i contributi FSE già con il Regolamento 2084/93. Questa fonte, al-
l’art. 2, indicava quale oggetto del contributo FSE i costi riguardanti:
• la retribuzione, i costi connessi, le spese di soggiorno e di viag-
gio delle persone oggetto delle azioni che prevedono l’inter-
vento del FSE;
• i costi di preparazione, funzionamento, gestione, valutazione
delle azioni, previa detrazione delle entrate;
• il costo degli aiuti all’assunzione concessi nel quadro delle
strutture e dei programmi previsti negli Stati membri.
La stessa fonte attribuisce agli Stati membri la responsabilità di
vigilare “affinché il costo delle azioni sia contenuto in limiti adeguati
a ciascun tipo d’azione” (art.2), riprendendo quanto già affermato nel
precedente Reg. 2082/93.
Una successiva decisione della Commissione (la n.1035 del 1997)
ha definito ed ulteriormente specificato la disciplina relativa alle spese
ammissibili.
Con l’attuale programmazione -, è stato largamente ri-
disegnato il sistema, che oggi ha come fulcro il già citato Reg. 1260/99
e fa riferimento ai principi di sussidiarietà, di sana gestione finanziaria
e di effettività delle spese. L’art. 30 della citata fonte conferma che le
spese ammissibili sono unicamente quelle connesse ad operazioni che
sono parte integrante dell’intervento cofinanziato; il termine iniziale
per l’ammissibilità delle spese è rappresentato dalla ricezione della do-
manda di intervento da parte della Commissione, mentre il termine
finale è costituito dalla decisione relativa alla partecipazione ai fondi.
L’art.32 ribadisce il fondamentale principio dell’effettività delle
spese, valido anche per i pagamenti intermedi; sugli importi da rim-
borsare ai beneficiari finali, non sono applicabili detrazioni.
La medesima fonte, all’art.9, definisce i beneficiari finali, identi-
ficandoli con gli organismi e le imprese pubbliche o private responsabi-
li della committenza delle operazioni o addirittura, nel caso dei regimi
di aiuto, con gli stessi organismi che concedono gli aiuti.
Sempre l’art.32 precisa che il pagamento da parte della Commis-
sione “può assumere la forma di acconti, di pagamenti intermedi o di
pagamenti del saldo”.
Il successivo art.34, inoltre, stabilisce che gli organismi responsa-
bili della gestione devono necessariamente adottare un sistema conta-
bile distinto o una codificazione contabile appropriata di tutti gli atti
contemplati dall’intervento.
In relazione in particolare al FSE, l’attuale riferimento normativo
è rappresentato dal successivo Reg. 1784/99, che considera attività
ammissibili al finanziamento quelle “finalizzate allo sviluppo delle ri-
sorse umane” (art.3). Infatti, “il sostegno finanziario del Fondo è con-
cesso essenzialmente sottoforma di aiuto alle persone”.
Sono ammesse a finanziamento anche le azioni innovative e di
assistenza tecnica.
Un altro punto focale è rappresentato dal partenariato, inteso,
dall’art.8 Reg. 1784/99, come “stretta concertazione tra la Commissio-
ne e lo Stato membro nonché le autorità e gli organismi designati dallo
Stato membro”; il partenariato riguarda “la preparazione, il finanzia-
mento, la sorveglianza e la valutazione degli interventi”.
Regolamento applicativo del precedente è il Reg. 1685/00, che
racchiude la disciplina riguardante le spese ammissibili delle operazioni
cofinanziate dai Fondi strutturali.
Tale fonte, che si riferisce alla nuova programmazione -
, ha in pratica sostituito la disciplina contenuta nella Decisione

CE 1035/97, in riferimento al periodi di programmazione -.
Il principio sul quale si basa la nuova normazione è legato all’ap-
plicazione, in materia di spese ammissibili, della normativa nazionale
in tema di aiuti di Stato; in deroga a questa, tuttavia, si applica una
disciplina uniforme a livello UE per le seguenti materie: contabilizza-
zione delle entrate, oneri finanziari e spese legali, acquisto di terreni e
beni immobili, IVA, altre imposte e tasse, fondi per mutui e capitali
di rischio, fondi di garanzia, locazioni finanziarie, spese sostenute nella
gestione ed esecuzione dei Fondi strutturali, ammissibilità delle opera-
zioni in funzione della loro localizzazione.
Sono ammissibili le spese di assistenza tecnica (tra cui quelle per
studi, seminari, iniziative informative).
In generale, un costo è ammissibile quando è pertinente ed im-
putabile ad azioni ammissibili: le operazioni devono infatti essere par-
te integrante dell’intervento considerato, ex art.30 Reg. 1260/99.
Per quanto concerne il FSE, i costi devono pertanto essere ricon-
ducibili ad una delle attività indicate nell’art.3 del Reg. 1784/99, essere
connessi all’azione, sempre che questa sia localizzata nella regione cui si
riferisce l’intervento (norma 12 al Reg. 1685/00).
Altre condizioni di ammissibilità del costo sono la sua effettua-
zione in denaro, la sua effettività, la sua riferibilità temporale al pe-
riodo del finanziamento e di validità dell’intervento, in applicazione
dell’art.30 Reg. 1260/99.
Inoltre, il costo deve essere comprovabile documentalmente,
ossia giustificato “da fatture quietanzate o da documenti contabili
aventi valore probatorio equivalente” (art.32 Reg. 1260/99 e norma
31. Itinerari 1, par. 2 Reg. 1685/00), legittimo, contabilizzato, contenuto nei limiti
formativi autorizzati31.
nel settore Alcune particolari categorie di costi sono ammissibili solo a de-
pubblico, “Sistemi terminate condizioni: si tratta dei contributi in natura, riconoscibili in
di gestione e termini di cofinanziamento nazionale, pubblico o privato, e di cofi-
controllo. Gestione
nanziamento comunitario, solo in alcune ipotesi, indicate dallo stesso
finanziaria degli
interventi nella
Reg. 1685/00.
programmazione Le spese per garanzia sono ammissibili quando le garanzie sono
Fondo Sociale previste dalla normativa nazionale o comunitaria o nella decisione au-
Europeo 2000- torizzatoria della Commissione.
2006: Costi Anche i costi relativi all’acquisto di beni immobili sono ammessi,
ammissibili,
seppure con diversi limiti e con il vincolo della loro connessione alle
Registrazione e
Certificazione
finalità dell’operazione.
delle spese”, ISFOL, La normazione comunitaria considera anche casi di espressa
2001, pp. 7-9. inammissibilità, in relazione a subappalti, oneri finanziari, ammende,

penali e spese per controversie legali, spese per stipendi del personale
delle P.A. impiegato in azioni di assistenza tecnica.
Concretamente, per quanto riguarda, ad esempio, la formazione
professionale, i costi ammissibili, secondo una consolidata ripartizio-
ne, si dividono in spese docenti, spese partecipanti, spese di funziona-
mento e di gestione, altre spese.
Non sono al contrario considerate ammissibili le spese per inte-
ressi ed altri oneri finanziari, per commissioni, provvigioni, stipendi
ed indennità extracontrattuali per il personale della Pubblica Ammini-
strazione qualora esso venga utilizzato per l’attuazione di azioni di assi-
stenza tecnica diverse da quelle indicate al punto 2 della Norma n. 11
dell’allegato al Regolamento CE 1685/2000, per costi di acquisto di
costruzioni ed attrezzature, per ammende, penali e controversie legali32.
In particolare, in forza del principio dell’addizionalità, le risorse
dei Fondi strutturali non possono sostituire le spese pubbliche o assi-
milate che devono far carico allo Stato membro, in quanto rientranti
nelle spese per l’assolvimento di mansioni ordinarie di gestione e con-
trollo delle attività cofinanziate o inerenti allo svolgimento da parte
dell’Amministrazione dei propri compiti istituzionali.
I costi imputabili alle azioni cofinanziate sono costi reali, che
devono figurare tra i costi ammissibili, essere connessi all’azione ap-
provata e realizzata, essere documentati da giustificativi originali, essere
conformi alle leggi e regolarmente registrati in contabilità da parte dei
soggetti beneficiari del finanziamento.
I costi devono essere sostenuti secondo principi di economia e di
sana gestione finanziaria e corrispondere a pagamenti effettivamente
eseguiti. Ovviamente, non possono essere superati i limiti degli impor-
ti approvati in preventivo, sia complessivamente, sia per singole voci
di spesa: il controllo avviene infatti proprio sulla base del preventivo
approvato, verificandone il rispetto.
Le spese sostenute sono autocertificate dal soggetto destinatario
del finanziamento, in persona del suo legale rappresentante.
Il rendiconto finale è redatto, per singola azione, misura o corso,
dal beneficiario del finanziamento; con la sua presentazione, questi ri-
chiede il riconoscimento delle spese sostenute per la realizzazione delle
azioni finanziate ed il pagamento dell’eventuale saldo.
Dal costo totale dell’azione cofinanziata, vanno dedotti, se pre-
senti, i proventi ottenuti dalla vendita di beni prodotti, le risorse deri-
vanti dalla vendita, dal noleggio o dall’utilizzo di beni o servizi, oltre
32. Ibidem, pp. alle tasse d’iscrizione e alle altre somme pagate ai destinatari delle azio-
14-15. ni finanziate.

Certificazione delle spese
I principi fondamentali in tema di registrazione e certificazione
delle spese sono contenuti nel Regolamento (CE) 2064/97.
Lo Stato membro, nel rispetto della normativa ivi prevista, è le-
gittimato ad adottare anche norme più severe a livello nazionale.
L’art.2 del Regolamento richiede una certificazione adeguata sul-
la fondatezza delle domande di pagamento di anticipi e saldi basate su
spese effettivamente sostenute.
E’ richiesta anche l’adozione di una pista di controllo adeguata,
che consenta la verifica della corrispondenza tra gli importi sintetici
certificati dalla Commissione e la documentazione giustificativa e di
controllare così l’assegnazione ed i trasferimenti delle risorse.
Le registrazioni devono fornire informazioni dettagliate sulle spe-
se effettivamente sostenute dai beneficiari finali per ogni progetto cofi-
nanziato ed essere corredate dalla documentazione di supporto.
Il nodo è rappresentato dalla potenzialità informativa nei con-
fronti delle Autorità superiori, che deve essere in ogni modo garantita
per consentire la preparazione corretta delle dichiarazioni di spesa da
presentare alla Commissione.
In particolare, nell’ambito della programmazione -, si
è avuto il potenziamento dei meccanismi di controllo finanziario, con
l’accentuazione della separazione tra la funzione di gestione e quella di
controllo.
Come abbiamo visto in precedenza, infatti, il controllo di primo
livello è di competenza della stessa Autorità di Gestione, mentre l’Au-
torità di Pagamento certifica le spese sostenute ed elabora e presenta le
domande di pagamento.
L’Organismo intermedio, identificato nell’art.2 del Reg. (CE)
438/01, può rivestire entrambi i compiti, su delega delle rispettive Au-
torità.
L’Organismo formalmente indipendente, incaricato di rilasciare
la dichiarazione finale, è a sua volta legittimato a svolgere i controlli a
campione di secondo livello.
Il beneficiario finale, responsabile della committenza delle ope-
razioni, è infine tenuto ad effettuare i pagamenti nei confronti del
fornitore di beni e servizi e ad attestare le spese sostenute.
Irregolarità e sanzioni
Un ulteriore gruppo di fonti normative europee, meno recenti,
concerne il tema delle irregolarità e delle sanzioni, dettando principi

applicabili uniformemente nella Comunità. Si tratta del Regolamento
1681/94, che si occupa dell’informazione sulle irregolarità, contiene
anche un elenco delle fattispecie e disciplina il relativo procedimento,
e del Regolamento 2988/95.
La prima delle due fonti si poneva l’obiettivo di consentire alla
Commissione una migliore informazione delle disposizioni giuridiche
ed amministrative degli Stati membri, della natura e del livello del-
le loro irregolarità nella gestione dei Fondi Strutturali, e a tale scopo
disponeva l’organizzazione di un sistema di informazione relativo alle
irregolarità e al recupero delle somme indebitamente pagate.
Tuttavia, il Regolamento (CE) 1681/94 non definiva in modo
rigoroso l’irregolarità, attribuendo piuttosto a tale nozione un signifi-
cato estensivo.
Il Regolamento 2988/95, al contrario, all’art.1, paragrafo 2, de-
finisce l’irregolarità come una “qualsiasi violazione di una disposizio-
ne del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di
un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza
un pre¬giudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da
queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate
provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle
Comunità, ovvero una spesa indebita”.
“Si può, quindi, affermare che il concetto di irregolarità previsto dal
Regolamento sia quello di frode sostanziale (ossia, di risultato) e
non di frode meramente formale”33.
La stessa fonte stabilisce all’art.4, paragrafo 1, che l’irregolarità
“comporta, in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ot-
tenuto” mediante “l’obbligo di versare o rimborsare gli importi dovuti
o indebitamente percetti” oppure “mediante la perdita totale o parziale
della garanzia costituita a sostegno della domanda di un vantaggio con-
cesso o al momento della percezione di un anticipo”.
Le sanzioni amministrative si intendono punitive, dal punto di
vista dell’elemento soggettivo, sia in caso di intenzionalità, sia in caso
33. Itinerari for- di semplice negligenza.
mativi nel settore Le disposizioni sono applicabili nell’ottica del principio di tassa-
pubblico, “Sistemi tività e di quelli, espressamente contemplati nell’art.2, di sussidiarietà,
di gestione e con-
di legalità, di irretroattività e di proporzionalità.
trollo. Il controllo
finanziario. Irrego-
Nell’ottica del Regolamento 2988/95, non bastano quindi i con-
larità e Rettifiche trolli ad assicurare un’utilizzazione regolare dei fondi, ma è indispensa-
finanziarie”, ISFOL, bile l’applicazione di sanzioni, strumenti specifici destinati ad assicu-
2001, p. 24. rare la sana e corretta gestione finanziaria.

Si distinguono, da un punto di vista sanzionatorio, una tutela
immediata, che si sostanzia in sanzioni punitive amministrative, co-
munque non penali, applicate dalle Autorità Comunitarie, o in sanzio-
ni pecuniarie o misure interdittive, applicate dalle Autorità degli Stati
membri, ed una tutela mediata, con ricorso al diritto penale e al diritto
amministrativo dei singoli Stati membri.
Ai fini di prevenzione delle irregolarità, presso l’UE, è attivo
l’OLAF, l’Ufficio Europeo di lotta anti-frode, che segue le problemati-
che dell’irregolarità a livello comunitario ed è ampiamente citato nella
Relazione Speciale n.10/2001 della Corte dei Conti UE sul control-
lo finanziario dei Fondi strutturali. L’OLAF è considerata l’Autorità
principale per quanto concerne l’attuazione del suddetto Regolamen-
to; non a caso, le informazioni e le comunicazioni provenienti dagli
Stati membri in merito alle irregolarità sono tutte indirizzate ad essa.
Accanto all’OLAF, lavorano altri servizi sempre facenti capo alla Com-
missione, nonché la DG AUDIT e le altre DG operative.
Rettifiche finanziarie
Un ulteriore Regolamento attuativo del Reg. (CE) 1260/99 è il
Regolamento 448/2001, riguardante le procedure di rettifica finan-
ziaria dei contributi comunitari.
“Presupposto essenziale del ricorso alle procedure di rettifica finan-
ziaria è la presenza di irregolarità isolate e sistemiche, cioè che si
ripropongono con un certo grado di frequenza; di base, vi è l’esigenza
di assicurare l’uniformità della normativa in materia”34.
In applicazione dell’art.39 del Reg. 1260/99, sia il perseguimento
delle irregolarità, sia la successiva applicazione delle rettifiche finanzia-
rie ricadono nella responsabilità dello Stato membro. La Commissione
in proposito è tenuta a verificare l’operato degli Stati, constatando l’ef-
fettiva applicazione delle rettifiche; può persino spingersi, nei casi in
34. Itinerari
cui lo Stato rifiuti di procedere alle rettifiche in mancanza di un accordo
formativi nel
settore pubblico,
risolutivo, a sopprimere autonomamente la partecipazione dei Fondi.
“Sistemi di In forza dell’art.2, Capo II, del Reg. 448/01, gli Stati membri
gestione e sono tenuti ad inviare, in allegato alle relazioni trimestrali previste in
controllo. materia di irregolarità ex Reg. 1681/94, l’elenco dei procedimenti di
Il controllo soppressione avviati nell’anno precedente, oltre ai dati relativi alle ini-
finanziario.
ziative di adeguamento intraprese o da intraprendere.
Irregolarità e
Rettifiche
Lo Stato deve illustrare anche le decisioni o le proposte riguar-
finanziarie”, ISFOL, danti il recupero dei Fondi e l’eventuale correzione del piano di finan-
2001, p. 35. ziamento dell’intervento interessato alla rettifica.
45 L’impatto Economico dei Fondi Strutturali

La Commissione ha anch’essa una diretta responsabilità in tema
di rettifiche finanziarie e la esercita tramite il processo, di sua compe-
tenza, di verifica dei sistemi di gestione e controllo; ove la Commissio-
ne sia chiamata ad operare le rettifiche direttamente, è chiaro che ci si
trova in una situazione di contrasto e si giunge ad un intervento di ex-
trema ratio nel funzionamento dei circuiti finanziari. Normalmente il
primo effetto dell’iniziativa della Commissione, legato all’identificazio-
ne di un’irregolarità sostanziale, è rappresentato dalla sospensione dei
pagamenti intermedi; tale provvedimento può certamente rientrare,
ma anche completarsi con una richiesta di restituzione dell’acconto.

5. Controllo e Fondi Comunitari: le implicazioni
interne
Ci proponiamo ora di considerare le principali implicazioni che

nel nostro Paese ha oggi la legislazione comunitaria sui controlli, nor-
mativa che per molti aspetti vede le Regioni quali reali protagoniste.
In Italia esiste un organo di coordinamento centrale, l’Ispettorato
Generale per i Rapporti Finanziari con l’UE (IGRUE), facente capo al
Ministero dell’Economia e delle Finanze e parte integrante del Dipar-
timento della Ragioneria Generale dello Stato.
L’IGRUE, sulla scorta del disposto di cui all’art.38 del Reg.
1260/99 ed in riferimento ai sistemi di gestione e controllo degli in-
terventi cofinanziati dai Fondi Strutturali Comunitari per il periodo
-, ha il compito di elaborare le linee-guida per l’organizza-
zione dei sistemi di gestione e controllo e per la predisposizione delle
piste di controllo.
L’azione dell’IGRUE si sostanzia in un’attività di indirizzo e coor-
dinamento per la realizzazione dei sistemi, nonchè di indicazione alle
Autorità di Gestione dei programmi per la predisposizione delle piste
di controllo.
Nella nostra realtà, infatti, gestione e controllo sono di norma
esercitati dalle Amministrazioni di riferimento, con procedimenti am-
ministrativi, basati su principi di trasparenza ed imparzialità nei con-
fronti dei controllati. I mezzi sanzionatori spesso prendono forma di
atti di autotutela amministrativa, che possono portare alla revoca dei
finanziamenti ed al sorgere di una responsabilità amministrativo-con-
tabile con le conseguenze di legge.
Nell’ordinamento nazionale, nei casi più gravi, si può ricade-
re anche in una responsabilità di carattere penale, con l’applicazione
degli artt. 640-bis c.p. (truffa aggravata a danno dell’UE) e 316-bis
c.p.(malversazione a danno dell’UE), norme appositamente introdotte
nel Codice Penale in seguito alla diretta partecipazione dell’Italia all’UE.
La truffa aggravata, considerata fattispecie autonoma rispetto al
delitto di truffa, si verifica quando la condotta fraudolenta che abbia
indotto in errore gli organi preposti al controllo renda meno agevole o
addirittura vanifichi la loro attività, causando il conseguimento di un
vantaggio economico ai danni dell’UE.
La malversazione, invece, si ha quando soggetti estranei alla P.A.,
avendo ottenuto dallo Stato o da altro Ente pubblico, o dalla Comuni-
tà europea contributi, sovvenzioni o finanziamenti destinati a favorire
iniziative dirette alla realizzazione di opere o allo svolgimento di attivi-
tà di pubblico interesse, non li destinano a tali finalità.
In sostanza, il reato di truffa aggravata può emergere nella fase di
richiesta o conseguimento del finanziamento, mentre quello di malver-
sazione può sussistere nella fase successiva.
Accanto all’IGRUE ad al Ministero dell’Economia e delle Finan-
ze, altri significativi organi di controllo interni sono:
• l’UVER, organismo di controllo all’interno del Servizio per le
Politiche dei Fondi Strutturali Comunitari del Dipartimen-
to Politiche di Sviluppo e Coesione;
• l’Ispettorato Generale di Finanza (IGF), incaricato del controllo
sulla spesa pubblica;
• la stessa Guardia di Finanza;
• la Corte dei Conti, quale organo principale di controllo delle
Amministrazioni Pubbliche;
• le Amministrazioni Regionali.
Per alcune tipologie di operazioni, possono operare controlli su
delega il Ministero del Lavoro e Politiche Sociali, il Ministero dell’In-
terno, il Ministero delle Attività produttive, il Ministero delle Infra-
strutture e dei Trasporti, il Ministero delle Politiche Agricole e Foresta-
li, nonché il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca.
Ovviamente tutti i soggetti gestori sono tenuti al puntuale adem-
pimento di una serie di obblighi, che si possono così esplicitare:
1. rispetto ed osservanza delle normative comunitarie, nazionali
e regionali, anche di settore (ad esempio, norme in materia di
formazione professionale per i progetti FSE);
2. rispetto della normativa speciale fiscale, previdenziale, di sicu-
rezza sul lavoro;
3. predisposizione della documentazione richiesta per l’attività
(sempre prendendo ad esempio la gestione di attività forma-
tive, è richiesta la tenuta dei registri obbligatori, tra cui il re-
gistro didattico e di presenza, e la loro vidimazione da parte
dell’Amministrazione preposta);
4. corresponsione con priorità delle indennità spettanti ai desti-
natari delle azioni;

5. comunicazione, con un congruo termine di anticipo (almeno
15 giorni per i corsi di formazione cofinanziati con il FSE) agli
organi di controllo competenti della data di inizio e della sede
di svolgimento delle azioni finanziate, nonché della sede ove è
conservata la documentazione amministrativa e contabile;
6. adozione di un adeguato sistema contabile o di codificazione
per assicurare trasparenza e facilità di controllo;
7. redazione del rendiconto delle spese sostenute, adeguatamente
documentate in originale;
8. predisporre tutte le condizioni per agevolare la verifica ammi-
nistrativo-contabile.
I soggetti gestori hanno a loro volta la garanzia di una serie di
diritti, così elencabili:
1.informazione preventiva in merito all’effettuazione del control-
lo finanziario e contabile del rendiconto, attraverso una visita
ex post;
2. possibilità di completare, integrare o regolarizzare la documen-
tazione presentata agli organi di controllo nei modi e nei ter-
mini da essi indicati;
3. accesso agli atti del procedimento;
4. conoscenza dell’esito del controllo;
5. potere di impugnativa giurisdizionale mediante ricorso presen-
tato al T.A.R. competente entro 60 giorni dal provvedimen-
to definitivo o, in alternativa, impugnativa mediante ricorso
straordinario al Capo dello Stato entro 120 giorni dallo stesso
provvedimento.
Destinatari del finanziamento possono anche essere più soggetti,
riuniti in un’Associazione temporanea d’impresa (A.T.I.).
Il primo finanziamento è erogato contestualmente al primo im-
pegno, nel momento della decisione comunitaria di approvazione del-
l’intervento: la Commissione versa un acconto, pari al % della parte-
cipazione complessiva dei Fondi al singolo intervento. Questa quota,
a cui eventualmente si aggiunge quella attribuita dallo Stato membro,
è trasferita all’Autorità di Pagamento, che la distribuisce ai soggetti
attuatori prima dell’avvio delle operazioni, senza che sia richiesta in
questa fase una preventiva certificazione delle spese.
I successivi pagamenti intermedi si effettuano invece a titolo di
rimborso delle spese sostenute e certificate dall’Autorità di Pagamento,

ex art.32 Reg. 1260/99; il Ministero ha previsto che, per accedere ai
pagamenti intermedi, l’Autorità di Pagamento richieda il pagamento
stesso contestualmente al Ministero (precisamente all’I.G.R.U.E.) ed
all’Amministrazione capofila del Fondo, che sarà poi tenuta a trasmet-
tere la richiesta alla Commissione Europea.
Le Amministrazioni capofila inviano le domande di pagamento
alla Commissione tre volte l’anno (l’ultima scadenza è fissata per il 31
ottobre).
Particolarmente significativa appare quindi la funzione dell’I.
G.R.U.E., che si occupa di trasferire all’Autorità di Pagamento le risor-
se comunitarie affluite sul Fondo di rotazione.
Per quanto concerne infine la richiesta del saldo, l’Autorità di
Pagamento deve presentare una dichiarazione certificata delle spese ef-
fettivamente sostenute, una relazione finale di esecuzione e la dichiara-
zione prevista dall’art.38 Reg. 1260/99. In seguito alla produzione di
tale documentazione, la Commissione istruisce la richiesta di saldo e,
conclusa l’istruttoria, provvede al pagamento.
La funzione di controllo delle azioni cofinanziate dai Fondi
Strutturali è considerata una funzione amministrativa, con preminen-
te connotazione di prevenzione e di indirizzo, nell’ottica di garantire
il rispetto delle norme e di non ostacolare lo svolgimento dell’azione
finanziata.
Non si tratta quindi di una attività repressiva, ma si caratterizza
per le seguenti finalità:
• accertare il regolare svolgimento delle azioni;
• accertare la regolare utilizzazione dei fondi pubblici;
• accertare il rispetto della normativa comunitaria e nazionale;
• accertare la coerenza con il progetto approvato;
• prevenire e perseguire le irregolarità amministrative;
• garantire il conseguimento degli obiettivi delle azioni;
• recuperare i finanziamenti pubblici in caso di abusi;
• fornire elementi conoscitivi ed informativi sulle azioni.
Lo scambio di informazioni tra gli organi preposti, le Autorità
centrali e l’UE è fondamentale, anche alla luce dell’obbligo, sussistente
in capo agli Stati membri, di comunicare alla Commissione i casi di
irregolarità rilevati, ai sensi del Reg. (CE) 1681/94.
Ad oggi, le problematiche più pressanti che emergono dai control-
li si identificano nel campionamento e nel contenuto delle verifiche.

La legge n.144/1999, inoltre, prescrive la necessità di procedere a
statistiche di supporto a li¬vello locale per i fondi U.E., in connessione
con l’azione svolta dall’ISTAT a livello centrale, BDP (Banca Dati Pro-
getti) e monitoraggio degli investimenti pubblici (MIP).
A livello nazionale, si rimarca la necessità dell’evoluzione della
funzione ispettiva, mediante una revisione ed un ammodernamento
delle metodologie di ispezione. Con l’art.60 del D. Lgs. 165/2001,
l’Ispettorato della Funzione Pubblica ha visto modificarsi il suo ruo-
lo, portato oggi ad un’attività di tipo conoscitivo, non tanto di ispezio-
ne amministrativa; l’Ispettorato, struttura interistituzionale, è funzio-
nale all’azione del Governo.
Con il D. Lgs. 286/99, che riprende e fa propri alcuni degli as-
sunti contenuti nella Dichiarazione di Lima del  e nelle Regole del
controllo deliberate a Washington nel , prende definitivamente
corpo la moderna concezione del processo di controllo, che ha la fina-
lità di fornire una ragionevole sicurezza sul conseguimento degli obiet-
tivi aziendali, e si evidenzia l’esigenza di indipendenza degli organismi
a questo preposti.
Vari Enti ed Istituzioni si sono così dotate di un’Internal Audit,
ossia di una funzione di controllo indipendente ed obiettiva di valuta-
zione e di verifica delle operazioni e delle attività, costituita allo scopo
di migliorare l’efficienza e l’efficacia dell’azione aziendale, soprattutto
in relazione all’impiego di risorse esterne. Si tratta di una funzione di
diretto supporto al management, il cui compito non è altro che la ve-
rifica che attività e progetti si svolgano secondo i piani e che i risultati
siano il più possibile coerenti con gli obiettivi stabiliti.
Riguardo alla gestione dei Fondi Comunitari, uno dei primi passi
compiuti dagli Enti intermedi ha avuto per oggetto l’analisi del pro-
prio sistema economico territoriale di riferimento, per effettuare una
valutazione degli interventi da compiere a sostegno dello sviluppo.
Partendo da questa base, le Regioni, ai sensi dell’art. 4 del Reg.
(CE) 1260/99, hanno inizialmente provveduto ad individuare le zone
e le aree da comprendere all’interno dell’Obiettivo 2; esemplificando,
per l’identificazione delle aree in oggetto, la Regione Lombardia ha
utilizzato i seguenti criteri:
• ripartizione della quota di popolazione ammissibile in misura
di circa il 57% e il 43% rispettivamente per le zone di cui al
paragrafo 5 e al paragrafo 6 dell’art.4 del Reg. (CE) 1260/99;
• esclusione dei comuni tecnicamente ammissibili in quanto com-
presi nei Sistemi Locali del Lavoro classificati come zone rurali

in declino, ma appartenenti a Distretti Industriali indivi¬duati
ai sensi della Legge 5 ottobre , n. 317, e quindi classificati
come aree ad alta intensità d’impresa;
• formazione di graduatorie territoriali e successiva selezione uti-
lizzando l’indicatore del tasso di disoccupazione per i Sistemi
Locali del Lavoro classificabili come zone di cui al paragrafo
5, e l’indicatore densità demografica per i Sistemi Locali del
Lavoro classificabili come zone di cui al paragrafo 6 dell’art.4
del Reg. (CE) 1260/99;
• inclusione, per una quota di popolazione incidente in misu-
ra inferiore al %, di comuni rispondenti al criterio di con-
tiguità territoriale di cui al paragrafo 9, art. 4 del Reg. (CE)
1260/99;
Un altro compito affidato agli organismi territoriali intermedi è
la promozione e la pratica di politiche concertate. A questo proposito,
proprio il Regolamento 1260/99 prevede lo sviluppo di iniziative con-
certative, che in Regione Lombardia vedono necessariamente coinvolti
gli Stati Generali dell’Economia e del Lavoro ed il Tavolo delle Auto-
nomie.
Sistema di gestione e controllo ed analisi dei rischi

Le Regioni, dopo aver esaminato il contesto di riferimento ed
aver definito le aree di intervento, sono finalmente in condizione di
dotarsi di un sistema di gestione e controllo per un corretto utilizzo
35. Su questo
delle risorse europee.
argomento si Un passaggio decisivo nella definizione del sistema di gestione e
veda più avanti, controllo è rappresentato da un’accurata analisi dei rischi35 , che con-
pp.47-48. Si veda senta di individuare e presidiare i fattori che possono eventualmente
inoltre Ministero pregiudicare il raggiungimento degli obiettivi da conseguire con l’in-
dell’Economia
tervento; il riferimento primario dell’analisi dei rischi è sempre quello
e delle Finanze
I.G.R.U.E., “Proce-
delle finalità di una sana gestione finanziaria.
dure e metodolo- La valutazione dei rischi è essenziale al fine di verificare l’efficacia
gie per il controllo dei sistemi di gestione e controllo e si riferisce sia ai rischi inerenti o in-
a campione trinseci, legati alle caratteristiche proprie delle operazioni, sia dei rischi
delle operazioni di controllo, connessi alla generale affidabilità del sistema.
cofinanziate dai
In pratica, i rischi inerenti sono relativi ad un’area determinata
Fondi strutturali
2000-2006”, in
di intervento, a prescindere dai controlli già posti in essere e si distin-
particolare pp. guono a loro volta in rischi strategici, legati all’attività di definizione
16-28. delle linee programmatiche, rischi gestionali, connessi alle procedure

amministrative di attuazione (tempi, risorse umane ecc.), ed in rischi
finanziari, derivanti da errato utilizzo o perdita delle risorse (duplica-
zioni nell’attribuzione ai beneficiari, rettifiche finanziarie, incomple-
tezza della documentazione ecc.).
Il rischio inerente viene misurato sia in termini di impatto del
rischio sul raggiungimento degli obiettivi, sia in termini di ripetibilità
del rischio stesso.
Il rischio di controllo, invece, tende a stabilire il grado di effica-
cia dell’intero sistema di controllo e quindi la sua capacità di “mitigare”
i rischi.
Il giudizio qualitativo sulla gravità dei rischi e sull’efficacia dei
controlli connessi, attuato con classificazioni anche molto semplici
(es. alto, medio, basso; grave, moderato, irrilevante) consente pertanto
un’adeguata sistematizzazione delle fasi di misure, interventi od opera-
zioni, creando così le condizioni per orientare l’attività di controllo in
base al livello di rischio presente nei processi.
Attuazione delle “piste di controllo”

Riguardo all’applicazione pratica delle c.d. “piste di controllo”,
che abbiamo definito come gli strumenti organizzativi finalizzati a
pianificare e gestire le attività di controllo di secondo livello, occor-
re riferirsi alle disposizioni dell’art.7 del Reg. 438/2001. Tale norma
considera adeguata la pista di controllo che consente di “verificare la
corrispondenza dei dati riepilogativi, certificati alla Commissione, alle
singole registrazioni di spesa e alla relativa documentazione giustifica-
tiva, conservate ai vari livelli dell’amministrazione e presso i beneficiari
finali, nonché, nel caso in cui questi non siano i percettori finali del
contributo, presso gli organismi o le imprese private che eseguono le
operazioni” e di “verificare l’assegnazione ed i trasferimenti delle risorse
comunitarie e nazionali disponibili”. Un’adeguata pista di controllo, ai
sensi dell’art.7 del Reg. 438/01, deve quindi assicurare alle Autorità di
controllo il monitoraggio costante dello svolgimento dell’attività cofi-
nanziata, suddivisa nei suoi processi tipici.
In ambito nazionale, per disciplinare tale attività, in applicazio-
ne del Reg. 438/2001, in particolare del suo art.2, il Ministero del
Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica (oggi Mini-
stero dell’Economia e delle Finanze) ha emanato la Circolare n.24 del
...
Tale circolare, in riferimento alla programmazione comunitaria
-, ha fissato quale paradigma di identificazione dei macro-

processi gestionali e delle relative piste di controllo la c.d. classe di
operazione.
Le classi considerate sono le seguenti:
1. realizzazione di opere pubbliche;
2. acquisizione di beni e servizi;
3. erogazione di finanziamenti e di servizi a singoli destinatari
(classe suddivisa in aiuti alle imprese e formazione professionale).
La classe di operazione rappresenta in effetti il punto di partenza
per l’elaborazione delle piste di controllo.
Il Ministero ha così ritenuto, superando l’impostazione prece-
dente, di omogeneizzare la struttura dei sistemi di controllo e di indi-
viduare ambiti idonei per descrivere con maggiore efficacia le articola-
zioni dei processi di gestione e controllo.
Ogni classe di operazione si può a sua volta articolare in quattro
processi standard: programmazione, istruttoria, attuazione e ren-
dicontazione. Si tratta di processi comuni a tutte le operazioni cofi-
nanziate: infatti, qualsiasi intervento cofinanziato implica una proget-
tazione di base, una valutazione delle istanze, una realizzazione delle
azioni ed una successiva consuntivazione.
A livello pratico, il modello rappresentativo delle piste di con-
trollo si può articolare in tre parti, che corrispondono alle tre sezioni
della pista: una scheda anagrafica, una scheda descrittiva del flusso
dei processi della pista ed una scheda di dettaglio dell’attività di con-
trollo.
Nella scheda anagrafica sono contenuti innanzitutto i dati fon-
damentali dell’intervento comunitario, il nominativo del responsabile,
l’importo programmato, gli obiettivi assegnati, i destinatari delle mi-
sure, i soggetti in esse coinvolti, i livelli di realizzazione attesi, nonché
la struttura organizzativa dell’Ente di cui fa parte l’unità organizzativa
che gestisce gli interventi.
La descrizione del flusso dei processi della pista si sostanzia nella
predisposizione di diagrammi di flusso, ciascuno dei quali è intestato
ad un singolo processo, con l’associazione tra le varie attività ed i sog-
getti competenti e responsabili delle medesime.
A chiusura della pista di controllo, si pone la scheda di dettaglio
delle attività di controllo, evidenziata con una tabella che contiene, per
ogni attività individuata nel flusso dei processi, le informazioni di det-
taglio (ad esempio, questa è la sede dove si deve indicare con precisione
la localizzazione degli archivi e la documentazione di riferimento). In

questa scheda vanno chiaramente individuati il soggetto responsabile
del controllo, accanto alle attività da sottoporre a controllo, ed il re-
sponsabile della custodia dei documenti rilevanti.
In ottemperanza al disposto dell’Allegato 1 del Reg. 438/2001, la
documentazione deve essere acquisita, secondo una logica bottom up,
con grande dettaglio per quanto riguarda i beneficiari finali, allo scopo
di constatare la reale coincidenza tra spese ammesse a cofinanziamento
e spese effettivamente sostenute; rispetto alle Autorità poste al vertice
della piramide decisionale competente, il livello di dettaglio si riduce
decisamente.
Negli archivi contabili deve ovviamente risultare la firma del re-
sponsabile della procedura, unitamente alla data di effettuazione del
pagamento: ciò consente alla pista di controllo di ricostruire temporal-
mente l’iter del processo di spesa.
Il beneficiario diretto del contributo finanziario è infine tenuto
a produrre un rendiconto dettagliato delle spese sostenute, rendiconto
che rappresenta il giustificativo per il livello superiore.
A livello di tenuta contabile, le registrazioni sono allineate con le
effettuazioni dei pagamenti relativi alle singole operazioni tramite un
articolato Piano dei Conti per le varie Amministrazioni articolato in
capitoli.
Data l’importanza che la pista di controllo assume all’interno
del controllo di secondo livello e generalmente in tutto il processo,
l’Autorità di Gestione è tenuta a conservare una copia della pista ed
a renderla disponibile a tutti gli interessati. Il responsabile di misura,
oltre a realizzare la pista, ha il compito di curarne l’implementazione e
di migliorare i suoi livelli di performance.
E’ infatti palese che la pista di controllo, in quanto costituisce
semplicemente uno strumento organizzativo, debba essere costante-
mente modificata ed aggiornata.
A conclusione dell’intervento, come già accennato, deve essere
redatta una dichiarazione, da presentarsi, da parte di una persona o di
un Servizio indipendenti rispetto all’Autorità di Gestione, a quella di
Pagamento ed agli Organismi intermedi. Nella dichiarazione si espri-
me un giudizio sulla fondatezza della domanda di pagamento del sal-
do, sulla regolarità delle operazioni cui si riferisce l’attestazione finale
sulle spese e sulla loro legalità.
Tema oggi decisivo è la misurazione dei risultati ed il collegato
monitoraggio, inteso come il processo di rilevazione sistematica dei
dati relativi all’avanzamento finanziario, fisico e procedurale dei singoli

progetti e del programma operativo nel suo complesso; si tratta di uno
strumento quanto mai essenziale della sorveglianza sugli interventi co-
finanziati e non solo.
“In quest’ottica va interpretata la progettazione e l’attuazione di
Monit , il sistema di monitoraggio degli interventi cofinanziati
dai Fondi strutturali comunitari per la programmazione /
del Ministero dell’Economia e delle Finanze. Tale sistema informa-
tivo rappresenta non soltanto un utile strumento di interfaccia tra
lo Stato e le Regioni, ma ha anche una sua importanza intrinseca
nell’ambito della singola Amministrazione regionale.
In effetti, il Ministero dell’Economia e delle Finanze mira, attraverso
questo strumento, a far sì che tutte le Regioni si dotino di sistemi di
monitoraggio compatibili con quello dell’Amministra- zione centra-
le, in modo da assicurare la piena disponibilità e circolazione delle
informazioni e garantire controlli più rapidi ed efficaci”36.
Tra l’altro, la partita in oggetto si presenta molto ampia, in quan-
to coinvolge tutti gli investimenti pubblici (MIP) e non solo quelli
finanziati dalla U.E..
E’ stata allo scopo istituita la BDP (Banca dati progetti). L’origi-
ne della BDP è individuabile nella delibera CIPE del  luglio  che
ha riproposto la necessità di costituire una Banca dati per il monitorag-
gio dei progetti infrastrutturali, degli incentivi industriali e delle altre
agevolazioni di sostegno al lavoro ed alle attività produttive.
La Conferenza Permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regio-
ni/Province autonome ha in seguito richiesto di dotare le Amministra-
zioni centrali e regionali di un unico sistema per la programmazione ed
il monitoraggio degli investimenti pubblici. Esiste, infatti, una carenza
36. Itinerari for- informativa in merito alla distribuzione territoriale degli interventi,
mativi nel settore allo stato di attuazione, alle fonti di finanziamento cui è necessario dare
pubblico, “Sistemi
risposta in modo non occasionale, ma permanente, pervenendo alla
di gestione e
controllo. Linee
costituzione di una banca dati sugli interventi di investimento pubbli-
di tendenza dei co riferita a tutto il territorio nazionale.
sistemi regionali di Per dare concreta attuazione a tale iniziativa, è stato appaltato il
gestione e control- progetto della BDP proposto per supportare il Sistema Informativo
lo degli interventi integrato del Ministero del Tesoro (SINIT).
cofinanziati dal
Organo di grande rilievo è la Conferenza Stato-Regioni, presso
FSE: Regioni
Campania,
la quale uno specifico gruppo tecnico si è attivato per la definizione
Emilia-Romagna, di una proposta diretta alla costituzione di una banca dati sui progetti
Lombardia e che, avvalendosi del supporto tecnico e delle esperienze del Ministero
Toscana”, p. 9-10. del Tesoro, del Bilancio e della P.E., operasse in stretta sinergia con i

gruppi di lavoro attivati in seno al Mi¬nistero stesso che si confronti
con le altre amministrazioni .
Si segnala, per completezza informativa, la delibera CIPE n
134 del  agosto  con la quale viene prevista, utilizzando il Siste-
ma Informativo integrato del Ministero del Tesoro, la costituzione del
“Sistema di monitoraggio degli investimenti pubblici (MIP)” in base
alla quale l’attività di monitoraggio viene svolta dalle amministrazioni
centrali e regionali sui singoli interventi di investimento.
L’obiettivo strategico che il progetto intende perseguire è la co-
stituzione di un sistema informativo che consenta la conoscenza dello
stato di attuazione delle politiche associate ad investimenti pubblici
sia partendo dagli strumenti di programmazione per arrivare alle sin-
gole azioni di intervento, sia individuando lo stato di avanzamento di
un’azione d’intervento per risalire agli strumenti di programmazione
in cui è inserita.
L’iniziativa della Banca dati degli investimenti pubblici si pone,
infatti, quale obiettivo primario quello di rendere fruibile ed accessi-
bile l’informazione circa il complesso dell’intervento pubblico. Sotto
tale profilo detta banca dati ricomprende sia gli interventi a carattere
infrastrutturale, sia quelli di sostegno alle attività produttive al fine di
disporre di una visione complessiva dell’attuazione delle misure dell’in-
tervento pubblico per lo sviluppo territoriale.

6. Sistema dei controlli e modello organizzativo
interno
Da quanto sopra sinteticamente descritto, emerge la necessità per

un’Amministrazione pubblica, e specialmente per un Ente Regione, di
strutturare con modalità adeguate da un punto di vista organizzativo il
sistema dei controlli interni, istituendo o potenziando apposite unità
organizzative che si occupino del processo di programmazione, gestio-
ne e controllo dei finanziamenti provenienti dai Fondi Strutturali UE.
La specializzazione dei vari sistemi di controllo verso cui si ten-
de ha quindi forti riflessi organizzativi; le responsabilità organizzative
collegate a queste attività devono essere correttamente e distintamente
individuate, nell’esigenza di evitare il più possibile duplicazioni e so-
vrapposizioni di competenze.
Partendo da premesse più coerenti rispetto ad altri interventi le-
gislativi, il D. Lgs. 286/1999 ha modificato la collocazione organizza-
tiva delle strutture che si occupano di controllo di gestione, statuendo
che “il controllo di gestione e l’attività di valutazione dei dirigenti (...)
sono svolte da strutture e soggetti che rispondono ai dirigenti ai vertici
dell’unità organizzativa interessata”; l’art.1 in particolare sancisce che
“è fatto divieto di affidare verifiche di regolarità amministrativa e con-
tabile a strutture addette al controllo di gestione, alla valutazione dei
dirigenti, al controllo strategico”.
Nella visione del legislatore, pertanto, l’attività di controllo gestio-
nale è collocata in staff al management di vertice, ai dirigenti apicali.
In attuazione del D.Lgs. 286/1999, tutte le Regioni hanno arti-
colato le responsabilità organizzative per tipologia di controllo, suddi-
videndo i compiti tra varie unità o aree.
Riguardo al controllo strategico, alcune Regioni hanno costitui-
to una struttura ad hoc, in staff alla Giunta Regionale, altre hanno
mantenuto un presidio all’interno della Direzione Risorse finanziarie e
bilancio. Quest’ultima soluzione appare come la più appropriata, allo
scopo di mantenere un’unità di azione almeno nella fase iniziale di
sviluppo del sistema.
Il controllo di gestione è svolto in genere da un’unità organizzativa
collocata presso la Direzione Risorse finanziarie o Direzione Bilancio.

“A questo fine è importante che i nuclei di valutazione, gli uffici
programmazione e comunque le strutture interne, ancora una volta
imposte attraverso la legge, siano costituiti e gestiti come organismi
a disposizione del management, che producono servizi con questo
concordati a supporto della sua attività decisionale”37.
Una buona organizzazione dei sistemi di gestione e controllo de-
gli interventi cofinanziati dai Fondi Strutturali Comunitari è stata ri-
tenuta dall’IGRUE uno dei principali fattori determinanti dinamiche
positive di attuazione dei programmi.
L’IGRUE, facendo proprie le indicazioni della normativa comu-
nitaria, ha identificato quali principi organizzativi l’integrazione tra le
componenti del sistema di gestione e controllo, la segregazione delle
funzioni e la valutazione dei rischi.
Il processo di attuazione degli interventi cofinanziati, infatti,
vede coinvolte diverse componenti: accanto all’attività di gestione vera
e propria, che parte dalla programmazione e prosegue con la gestio-
ne ordinaria, il pagamento e la rendicontazione, emergono, come ve-
dremo in dettaglio nella seconda parte, l’analisi dei rischi, l’attività di
controllo ordinario o di primo livello, il controllo a campione, o di
secondo livello, ed il sistema di monitoraggio, che incide sull’intero
sistema.
Dal punto di vista organizzativo, particolarmente delicata ap-
pare la distinzione tra la responsabilità di svolgimento del controllo
di secondo livello e quella del rilascio dell’attestazione a conclusione
dell’intervento, ex art. 38, par. 1, lett. f ) del Regolamento 1260/99.
Anche in questo caso, non è importante se tali responsabilità siano
assegnate ad un unico soggetto o a più soggetti diversi; piuttosto, deve
essere garantita un’adeguata separazione dei compiti tra l’esecuzione
dei controlli e le procedure di pagamento delle operazioni e, soprattut-
to, chi rilascia le attestazioni conclusive deve distinguersi in maniera
chiara e caratterizzarsi per indipendenza dall’Autorità di Gestione e da
quella di Pagamento.
Gli obiettivi strategici, in conclusione, possono essere raggiunti
solo nel rispetto delle regole e con una forte integrazione tra tutte
le componenti; in ciò, può essere decisivo il sistema di monitoraggio
fisico, finanziario e procedurale degli interventi, che è in condizione
di attivare, attraverso la funzione di reporting, la circolazione di flussi
informativi corretti.
All’interno degli Enti, una appropriata segregazione delle varie
funzioni può inoltre consentire di adottare più prontamente specifiche

azioni di correzione di errori ed irregolarità eventualmente verificatisi
durante il corso dell’intervento.
Secondo un primo modello, le Autorità di Gestione ed Autorità
di Pagamento, seppure distinte per funzioni, sono in pratica concen-
trate in un unico CdR; la gestione operativa degli interventi spetta alla
struttura di line direttamente interessata dall’intervento. Il controllo
ordinario è assegnato alla stessa Autorità di Gestione e di Pagamento,
mentre la funzione di controllo di secondo livello è invece attribuita
ad un distinto CdR indipendente, che ne risponde al vertice istituzio-
nale dell’Ente; questa effettua il controllo campionario (riguardante,
come detto, operazioni corrispondenti almeno al % della spesa totale
ammissibile) e rilascia la dichiarazione a conclusione dell’intervento
prevista dall’art.38, paragrafo 1, lettera f ) del Reg. 1260/99.
In un potenziale modello alternativo al precedente, le due Auto-
rità sono separate; i CdR della struttura individuano le diverse unità
organizzative a cui affidare i compiti di gestione, pagamento e controllo
di secondo livello. Questi tre CdR sono quindi nettamente distinti tra
loro, gerarchicamente indipendenti ma funzionalmente legati. Anche
la struttura che esercita il controllo di secondo livello si trova infatti
sulla stessa line delle Autorità distinte di Gestione e di Pagamento.
Il sistema di controllo dei finanziamenti comunitari è infatti
basato sull’integrazione tra le componenti del sistema di gestione e
controllo, sulla segregazione delle funzioni e la valutazione dei rischi.
Gestione, analisi dei rischi, controllo ordinario, o di primo livello, con-
trollo di secondo livello, sistema di monitoraggio devono affiancarsi e
non sovrapporsi per garantire l’efficacia del sistema. In particolare, si
appalesa estremamente importante il collegamento tra attività di ge-
stione ordinaria e processo di monitoraggio: perciò, tutte le strutture
organizzative devono essere direttamente coinvolte nella creazione dei
flussi informativi che alimentano il sistema di sorveglianza.

[P A R T E S E C O N D A ]
Il sistema dei controlli in Regione Lombardia

1. Principi strutturali ed organizzativi del sistema
La Direzione Generale Formazione, Istruzione e Lavoro della

Regione Lombardia è impegnata in un notevole sforzo di riorganizza-
zione dell’intera macchina amministrativa, che investe profondamente
anche i sistemi di gestione e controllo delle attività cofinanziate dal
FSE. Questo sforzo riorganizzativo e innovativo, avvenuto sotto il du-
plice impulso dei processi di riforma del sistema della formazione e
istruzione e dell’introduzione della nuova normativa comunitaria (Re-
golamenti CE 1260/99 e 438/01 in primis), si fonda in particolare sui
seguenti principi organizzativi:
• l’integrazione delle componenti del sistema di gestione e controllo;
• la segregazione o separazione delle singole funzioni;
• il processo di analisi e valutazione dei rischi.
L’integrazione tra le componenti del sistema

Elemento decisivo per il raggiungimento degli obiettivi di gestio-
ne e controllo dei Fondi comunitari è rappresentato dal raccordo che
lega i diversi attori del sistema. Questo raccordo prevede in particolare
l’integrazione delle seguenti componenti-chiave coinvolte nel processo
di attuazione del Programma:
• Attività di gestione (dalla programmazione alla rendicontazio-
ne), a sua volta suddivisa in: procedure di gestione (attività di
programmazione, gestione operativa, valutazione, convenzio-
namento, finalizzate a garantire l’efficacia e la regolarità della
gestione e dell’attuazione del Programma) e procedure di pa-
gamento (attività di gestione finanziaria, pagamento in senso
stretto, rendicontazione).
• Processo di accreditamento, finalizzato all’introduzione di re-
quisiti di qualità all’interno dei processi di erogazione delle at-
tività di formazione professionale.
• Analisi dei rischi, che consente di individuare e di valutare tutti
i fattori che possono compromettere il raggiungimento degli
obiettivi dell’intervento.
• Attività di controllo ordinario (o di primo livello), espletata in
concomitanza con la gestione degli interventi e rappresenta-
ta dall’insieme dei controlli che accompagnano l’attività delle
Autorità di Gestione e di Pagamento.
• Attività ispettiva, volta essenzialmente al controllo della rego-
larità, legalità e legittimità formale degli interventi, a tutela di
specifici interessi pubblici, con attenzione prioritaria al rispet-
to delle normative ed al corretto utilizzo dei fondi pubblici.
• Attività di controllo di secondo livello (a campione) delle ope-
razioni, consistente nel verificare, con criteri di selettività e
sulla base dell’analisi dei rischi, le dichiarazioni di spesa pre-
sentate ai vari livelli, nonché l’efficacia complessiva dei sistemi
di gestione e controllo.
• Sistema di monitoraggio, finalizzato a garantire il processo di
rilevazione dei dati riguardanti l’avanzamento fisico, procedu-
rale e finanziario dei singoli progetti e dell’intero Programma
operativo, che si pone quale strumento primario di sorveglian-
za sugli interventi cofinanziati dal FSE.
• Sistema informativo, costituito dall’insieme delle informa-
zioni, dei flussi e dei processi organizzativi e informativi che
trattano sia manualmente, sia elettronicamente le informazio-
ni connesse alla gestione, al finanziamento e al controllo del
Programma.

Figura 2. Componenti del sistema di gestione e controllo
Il procedimento articolato nelle componenti considerate non è di

tipo prettamente sequenziale e le sue varie fasi non si succedono l’una
all’altra quasi in una linea continua; al contrario, l’intero macroproces-
so si caratterizza per un carattere fortemente multidirezionale ed ogni
singola fase può influire su un’altra, indipendentemente dalla sequenza
indicata.
“Emerge un sistema complesso con livelli di integrazione che presup-
pongono una messa a regime, seppur graduale, di tutte le principali
componenti del processo attuativo del Programma, in quanto ogni
38. Itinerari for- componente agisce all’interno di un procedimento iterativo e multi-
mativi nel settore
direzionale”38.
pubblico, “Sistemi
di gestione e Non a caso, la necessità di integrare e razionalizzare la gestione
controllo. Quadro ed il controllo in molti casi ha condotto ad una mirata, qualche volta
generale di riferi- anche radicale, riorganizzazione della struttura degli uffici e delle unità
mento sugli aspet-
deputate alle varie fasi del processo; ad ogni unità si è quindi attribuito
ti finanziari della
programmazione
un proprio, definito compito, raggiungendo una maggiore funzionalità
FSE 2000-2006”, dell’attività al suo scopo e favorendo la circolazione delle informazioni
ISFOL, 2001, p. 7. e l’efficacia del controllo.

Per assicurare il raggiungimento degli obiettivi del Programma,
infatti, “è necessaria una forte integrazione delle componenti coinvolte nel
processo di attuazione delle iniziative cofinanziate, che si può ottenere solo
attraverso la predisposizione e circolazione delle informazioni e dunque
attraverso la messa a punto di un sistema informativo preposto al monito-
raggio fisico, finanziario e procedurale degli interventi. Infine, è necessario
istituire un meccanismo di autocontrollo in corrispondenza dei diversi li-
velli gerarchici dell’organizzazione e predisporre i parametri su cui deve es-
sere valutata l’efficacia complessiva del sistema di gestione e controllo (pro-
grammazione, gestione ordinaria, pagamento, rendicontazione, ecc.)”39.
Il processo continuo di interazione si fonda soprattutto su un
adeguato funzionamento del sistema di monitoraggio e del sistema
informativo preposto alla gestione e al controllo fisico, finanziario e
procedurale degli interventi “step by step”.
In generale, ciò che si mira a far prevalere è una logica orientata
ai processi, più che agli atti, superando così uno dei principali limiti
tradizionalmente connessi all’attività della Pubblica Amministrazione.
A completamento di questa prima analisi dei sistemi di gestione e
controllo della Direzione Generale, va altresì ricordato che la Regione
si avvale anche di un’apposita struttura di coordinamento, denominata
Cabina di Regia per le Politiche Comunitarie, che costituisce un
modello innovativo di gestione della funzione di coordinamento po-
litico-istituzionale e tecnico-amministrativo, allo scopo di ottimizzare
le risorse umane, organizzative e finanziarie che si occupano della pro-
grammazione e gestione dei Fondi strutturali.
All’interno della funzione di coordinamento svolta da questo or-
ganismo, sono identificabili tre livelli di referenti e di attività:
• Coordinamento politico-istituzionale, assicurato dalla Giunta
39. Itinerari
Regionale riunita in “sessione comunitaria” con periodicità, di
formativi nel norma, semestrale;
settore pubblico, • Coordinamento tecnico-amministrativo, affidato al Comitato
“Sistemi di
di Coordinamento dei Direttori Generali;
gestione e
controllo. Quadro • Segreteria tecnica fornita dalla struttura organizzativa, istituita
generale di presso la Direzione Generale Presidenza, in collaborazione con
riferimento sugli i funzionari delle altre Direzioni Generali, designati dai rispet-
aspetti finanziari
tivi Direttori. Quest’ultima assicura il raccordo con la Delega-
della program-
mazione FSE
zione Regionale a Bruxelles e i collegamenti permanenti con
2000-2006”, ISFOL, tutte le istanze tecniche comunitarie, nazionali e regionali ogni
2001, p. 6. volta che se ne ravvisi l’esigenza e l’opportunità.

La segregazione delle funzioni
Obiettivo fondante di ogni sistema di gestione e controllo è la
prevenzione, rilevazione ed eventuale correzione degli errori e delle ir-
regolarità presenti nella gestione degli interventi cofinanziati.
Come rilevato esaminando la normativa, il Regolamento
1260/99, fonte-chiave della disciplina comunitaria dei Fondi Strut-
turali, distingue all’interno del macroprocesso di gestione e controllo
degli interventi finanziati dai Fondi strutturali due soggetti, con diversi
compiti all’interno del sistema:
• l’Autorità di Gestione, a cui spettano funzioni di responsabi-
lità in merito alla regolarità amministrativa delle operazioni
comprese in un intervento ed alla sorveglianza sulla gestione;
• l’Autorità di Pagamento, responsabile dell’elaborazione, della
certificazione e della presentazione delle richieste di pagamen-
to, nonché incaricata di ricevere i pagamenti dalla Commissio-
ne e di provvedere a far sì che i destinatari finali dei contributi
ricevano gli importi cui hanno diritto.
Nel corso degli ultimi anni, la struttura preposta nell’ambito del-
la Regione Lombardia alla gestione ed all’attuazione dei programmi
FSE ha subito, unitamente al complesso della Direzione competente,
profonde ed importanti riorganizzazioni, ispirate ad una logica di in-
tegrazione del sistema e di riforma delle diverse linee di interventi, in
vista anche delle nuove sfide della programmazione -.
In sostituzione del precedente Servizio Programmi Comunitari, è
stata dapprima istituita l’Unità Organizzativa Programmazione Fondo
Sociale Europeo, a sua volta suddivisa in tre distinte strutture: la Strut-
tura programmazione e gestione procedure; la Struttura monitoraggio
e valutazione; la Struttura flussi finanziari e rendicontazione.
Successivamente, nel corso del , tramite ulteriori mutamen-
ti, si è giunti ad una diversa organizzazione della Direzione Generale
e quindi anche delle strutture incaricate della gestione ed attuazione
del nuovo Obiettivo 3, nel quadro dei più ampi compiti istituzionali
assegnati alla Direzione Generale. L’attuale organigramma della Dire-
zione Generale è illustrato in figura 2, in cui sono anche evidenziate le
componenti chiave del sistema (Autorità di gestione, Autorità di paga-
mento, Controllo ispettivo, Controllo di secondo livello).
L’Autorità di Gestione e l’Autorità di Pagamento sono collocate in
strutture distinte, anche se all’interno della stessa Direzione Genera-
le, assicurando in questo modo un’adeguata separazione tra la funzione di
gestione degli interventi da quella di controllo e certificazione delle spese.
Parallelamente, la Regione adotta, attraverso le procedure di ge-
stione e di controllo ordinario, azioni specifiche di prevenzione di erro-
ri ed irregolarità, mentre il soggetto deputato al controllo a campione
(collocato nella U.O. Sistema dei controlli, dipendente dalla Direzione
Generale Bilancio ed avente responsabilità distinta rispetto alla Dire-
zione Generale Formazione, Istruzione e Lavoro, come illustrato nella
figura 2) mantiene il compito di verificare l’affidabilità complessiva del
sistema, di cogliere e segnalare gli eventuali scostamenti.
Accanto all’Autorità di Gestione e all’Autorità di Pagamento, si
colloca all’interno del sistema il c.d. Organismo Intermedio, pubblico
o privato, che agisce sotto la responsabilità dell’Autorità di Gestione
o di Pagamento o che espleta funzioni per conto di tali soggetti e nei
confronti dei beneficiari finali, esecutori delle operazioni.
Distinto dai predetti attori infine è il Beneficiario finale degli in-
terventi, l’organismo pubblico o privato incaricato dell’organizzazione
e della realizzazione delle azioni; è da notare che, qualora le azioni non
siano, totalmente o parzialmente, effettuate direttamente dal benefi-
ciario finale, ma siano “delegate” ad un livello inferiore, l’organismo
pubblico o privato che attribuisce la delega comunque rimane formal-
mente il beneficiario finale e perciò si assume tutta la responsabilità
delle spese per l’esecuzione delle azioni.

68
Figura 3. Organigramma dei sistemi di gestione e controllo
Il sistema dei controlli

L’analisi e la valutazione dei rischi 40
Un’attenta analisi dei rischi è condizione essenziale per la buona
realizzazione degli interventi, in quanto consente di individuare tutti
i fattori che possono compromettere il raggiungimento degli obiettivi
dell’intervento, nell’ottica del mantenimento di una sana gestione fi-
nanziaria.
Il soggetto preposto al controllo di secondo livello, incaricato di
analizzare e valutare i rischi, per fondare su questi la scelta del campio-
ne di operazioni da controllare, segue in genere un approccio metodo-
logico caratterizzato dalle seguenti attività:
• analisi dei processi significativi legati alle misure, individuati
con l’ausilio della pista di controllo;
• individuazione del profilo di rischio dei processi significativi e
dei controlli ad esso associati;
• elaborazione di un giudizio di merito sui rischi e sui controlli
in essere;
• determinazione dell’ampiezza del campione di attività e pro-
getti da sottoporre a controllo.
La verifica, naturalmente, si orienta sulle aree con i livelli più ele-
vati di rischio ed è connotata da un’attenzione peculiare ai processi, più
che alle singole transazioni. La classificazione dei rischi comunemente
utilizzata distingue:
• i rischi inerenti o intrinseci al sistema di gestione, suddivisi
40. Su questo a loro volta in rischi gestionali, connessi alle procedure attua-
argomento si veda tive, ed in rischi finanziari, derivanti da un errato utilizzo o
Ministero dalla perdita di risorse;
dell’Economia
e delle Finanze • i rischi di controllo, che identificano le incapacità del control-
I.G.R.U.E., lo di prevenire o individuare gli errori e le irregolarità e quindi
“Procedure e
sono legati alla generale affidabilità del sistema.
metodologie
per il controllo a I rischi intrinseci, in particolare, dipendono da una serie di fat-
campione delle tori e di elementi, quali la complessità della normativa di riferimento,
operazioni la pluralità dei livelli gestionali, il valore complessivo dell’operazione,
cofinanziate dai
i pagamenti effettuati sulla base di domande e/o autocertificazioni, la
Fondi strutturali
2000-2006”,
tipologia particolare di alcune operazioni (ad esempio le Sovvenzioni
in particolare pp. Globali), la tipologia dei beneficiari finali, le modeste competenze del
16-28. personale impiegato nella gestione.

Il passaggio successivo è costituito dalla valutazione dei rischi;
in pratica, il controller di secondo livello è chiamato a valutare, per ogni
rischio, la probabilità di accadimento e la gravità dell’impatto. Ogni
rischio è quindi in tale prospettiva classificabile con parametri conven-
zionali (alto, medio, basso); particolarmente importante è l’impatto
del rischio, che può essere definito grave, con influssi negativi sullo
stesso raggiungimento degli obiettivi strategici dell’intervento, mode-
rato, con effetti più limitati, o addirittura non rilevante.
Il rischio può essere analizzato e valutato sia a livello di operazio-
ne, sia complessivamente, a livello di misura, considerando in quest’ul-
tima ipotesi anche il suo peso finanziario.
La valutazione dell’efficacia dei controlli è invece determinata in
base all’effettivo raggiungimento degli obiettivi del controllo stesso: la
realtà dell’operazione, la legittimità e la regolarità dell’attività svolta,
la correttezza delle transazioni eseguite, la completezza dei documenti
finan¬ziari, l’adeguata qualità degli inputs e degli outputs finali.
In tale valutazione incide in modo rilevante l’ambiente di opera-
tività, principalmente dal punto di vista della competenza e correttezza
dei soggetti che svolgono la funzione di controllers, della possibilità di
elusione dei controlli, del grado di supervisione.
Conseguenza del livello di rischio riscontrato nei processi e della
valutazione espressa in merito è la determinazione del campione da
sottoporre a controllo. E’ chiaro che l’attività di controllo, per rag-
giungere più agevolmente ed in modo più sicuro il suo scopo, deve
infatti avere ad oggetto le operazioni ed i processi con maggiore grado
di rischio.
Un delicato snodo dell’attuale sistema è rappresentato dal cam-
pionamento; infatti, sulla base della valutazione dei rischi e dei con-
trolli, il campione individuato deve contenere almeno il % della spesa
totale ammissibile e possedere alcuni definiti requisiti, ovvero:
• deve includere operazioni di vario tipo e di varie dimensioni;
• deve essere rappresentativo degli eventuali fattori di rischio
identificati dai controlli nazionali e comunitari;
• deve considerare l’eventuale concentrazione delle operazioni
in capo a determinati organismi intermedi o beneficiari finali
(ossia si deve fare in modo di sottoporre ad almeno un con-
trollo, prima della conclusione di ogni intervento, i principali
Organismi intermedi e beneficiari finali).

2. Le procedure di gestione
L’attività di gestione dei progetti, come si è detto nel capitolo prece-

dente, può essere suddivisa in gestione operativa e gestione finanziaria.
Per gestione operativa – oggetto di questo capitolo – si intende
l’insieme dei processi, delle attività e delle metodologie che rendono
possibile l’attuazione del programma e dei singoli progetti e rendono i
risultati attuativi coerenti con gli indirizzi strategici generali.
Con tutta evidenza, si tratta di uno dei momenti più delicati del
macroprocesso di programmazione ed attuazione degli interventi; le
varie fasi ed attività, di cui si compone, possono essere adeguatamente
analizzate con le metodologie proprie dell’analisi dei processi.
La gestione operativa in quanto tale implica una serie di passaggi
che coinvolgono il rapporto tra il soggetto responsabile della gestione,
identificato nell’Autorità di Gestione, e gli operatori candidati all’at-
tuazione dei progetti.
Si possono preliminarmente distinguere:
• una fase c.d. “informativa”, durante la quale sono fornite agli
operatori, pubblici e privati, tutte le informazioni necessarie
per la presentazione delle domande e/o dei progetti;
• una fase c.d. “istruttoria”, in cui l’organismo responsabile
dell’intervento raccoglie le domande e/o i progetti presentati e
ne verifica l’ammissibilità dal punto di vista tecnico ed ammi-
nistrativo;
• una fase di selezione, in cui lo stesso organo, in riferimento
alle risultanze della fase istruttoria, predispone una graduato-
ria dei progetti ammissibili a finanziamento ed i conseguenti
atti amministrativi di approvazione dell’impegno finanziario a
favore dei beneficiari finali;
• una fase attuativa dei progetti, nella quale sono avviate e por-
tate a compimento le attività previste da parte dei beneficiari
del finanziamento; compito dell’Autorità responsabile è proce-
dere all’erogazione degli anticipi, delle eventuali liquidazioni
degli stati di avanzamento e della liquidazione finale.

Nell’ambito della prima fase della gestione operativa si inserisce
l’attività di redazione e comunicazione dei bandi. La Regione infat-
ti, applicando i principi della buona amministrazione e utilizzando le
fonti che l’ordinamento amministrativo nazionale prevede, si serve di
atti complessi, detti dispositivi, circolari e bandi, che costituiscono il
canale privilegiato di comunicazione con gli Enti sub-regionali e con
la platea degli operatori territoriali.
E’ di tutta evidenza che si tratta di un aspetto critico, in partico-
lare per la Direzione Generale responsabile del Programma, in quanto
gli atti godono di rilevanza formale e programmatica, ma anche per
le connotazioni più tecniche dell’attività di redazione (che costituisce
un’occasione importante per fare il punto sullo stato di attuazione del
programma, per rimodulare obiettivi e finanziamenti, per introdurre
eventualmente elementi di novità, di semplificazione, di innovazione
procedurale).
Nelle circolari, in particolare, sono contenute tutte le informa-
zioni indispensabili per partecipare ai bandi, dall’indicazione degli assi
e delle misure di intervento, alle risorse finanziarie disponibili, alle mo-
dalità di finanziamento, alle condizioni di ammissibilità dei soggetti
attuatori, alle scadenze, alla durata dei corsi, ai costi ammissibili, alle
modalità di valutazione.
La prassi amministrativa regionale di elaborazione ed approva-
zione delle circolari segue in genere una sequenza così articolata (il
flusso complessivo dei processi e delle attività del macroprocesso di
attuazione del Programma è illustrato nell’Allegato 1):
• Analisi dei documenti di programmazione e della normativa di
riferimento
• Rilevazione ed analisi delle esigenze del territorio di riferimento
• Recepimento delle istanze politiche e sociali
• Definizione di misure e azioni
• Definizione delle procedure di attuazione (dispositivi, moduli-
stica, ecc.)
• Definizione delle linee guida per la certificazione della spesa
• Delibera di approvazione dell’atto di indirizzo
• Analisi degli obiettivi e dei vincoli
• Redazione della bozza di dispositivo (bando)
• Concertazione con le parti sociali e istituzionali

• Verifica delle criticità e dei vincoli
• Redazione del testo definitivo del dispositivo
• Decreto di attuazione del dispositivo, della modulistica e degli
allegati tecnici
• Pubblicazione sul BURL
• Pubblicazione del dispositivo e della modulistica sul sito internet
• Informazione
Nelle successive fasi di istruttoria e di selezione trova sbocco la
procedura, di natura concorsuale, che presiede alla realizzazione degli
interventi formativi. All’invito alla presentazione dei progetti, rivolto a
soggetti aventi i requisiti fissati, segue infatti l’intervento di un apposi-
to nucleo di valutazione, che, attraverso un giudizio di tipo comparati-
vo, sulla base di indici preferenziali, effettua la selezione; al termine di
questa fase, è emessa la graduatoria finale, con i relativi punteggi.
I soggetti candidati vengono a conoscenza delle norme applicabi-
li tramite i bandi stessi, in cui le regole e le modalità di attuazione sono
contenute, o mediante gli allegati ai bandi, o ancora attraverso il rinvio
a decreti attuativi di competenza del Direttore Generale Formazione,
Istruzione e Lavoro.
Aspetto tipico dell’attività di gestione è la gestione delle pratiche,
che costituisce l’attività prevalente degli uffici e delle unità operative e
rappresenta il fondamentale presupposto per il conseguimento degli
obiettivi operativi.
Non vi è una diretta correlazione tra singola pratica e proces-
so, anzi molte pratiche sono contraddistinte da processi complessi, in
cui intervengono pratiche diverse; tali processi sono analizzati tenendo
conto dei seguenti aspetti:
• l’iter delle varie fasi che li compongono;
• il tipo di informazioni e di dati prodotti, trattati o utilizzati;
• le regole di produzione, trattamento, modifica, utilizzo, con
servazione delle informazioni stesse.
Le regole in particolare descrivono la logica generale dell’intero
processo, le condizioni da rispettare per il passaggio da una fase ad
un’altra, le singole attività e le conseguenze di ogni fase.
Nell’ambito dei processi di gestione, la Direzione Generale re-
sponsabile del Programma emette atti amministrativi formali di varia
natura (delibere di approvazione, decreti di modifica o di revoca, di
impegno e di disimpegno, di liquidazione di contributi ecc.).

Si tratta di atti essenziali per lo svolgimento della procedura, che
delineano la vita amministrativa delle pratiche, costituendo passaggi
delicati dei processi. Emerge quindi, durante tutto l’iter procedurale,
la necessità di mantenere costantemente aggiornato il sistema infor-
mativo, registrando opportunamente i dati essenziali degli atti formali
adottati, al fine di garantire:
• una puntuale correlazione fra dati ed informazioni riferiti al-
l’intero obiettivo, asse o misura con quelli relativi ai singoli
progetti;
• il legame tra i dati di impegno e di spesa ed i Centri di Respon-
sabilità;
• il raccordo fra i dati gestionali ed i dati di bilancio disaggregati.
L’attività così delineata è il presupposto essenziale per un corretto
e tempestivo monitoraggio e controllo finanziario.

3. Le procedure di accreditamento
I controlli ex ante degli interventi, come è noto, possono essere supe-

rati o comunque fortemente compressi dall’introduzione di una adeguata
procedura di accreditamento degli Enti e delle Agenzie formative operanti
sul territorio. L’accreditamento infatti consente non solo di individuare i
soggetti maggiormente idonei ad esercitare funzioni di attuazione dei pro-
getti, ma anche di snellire considerevolmente il sistema di selezione degli
operatori e dei progetti e di comprimere i tempi di concreta realizzazione.
In Italia il sistema di accreditamento, introdotto con la Legge
24 giugno 1997, n.196 (Pacchetto Treu) e sancito dal Decreto Mini-
steriale n. 166 del .., si fonda su alcuni criteri generali, sulla
cui base sono sistematicamente e preventivamente selezionati i soggetti
attuatori:
• capacità gestionali;
• capacità logistiche;
• condizione economica;
• disponibilità di competenze professionali differenziate;
• livelli di efficacia e di efficienza raggiunti nelle attività prece
dentemente realizzate;
• interrelazioni maturate con il sistema sociale e produttivo pre
sente sul territorio.
In Lombardia, l’art. 4 della L.R.  gennaio , n. 1, attribuisce
alla Regione la definizione degli standards per l’accreditamento delle
strutture formative e di orientamento, nonché delle modalità per l’ac-
creditamento in sede regionale e la gestione dell’Elenco regionale delle
strutture accreditate (lettere e-f ).
La Regione, in attuazione dell’art. 4 di questa legge, si è dotata
di un proprio sistema di accreditamento tramite l’approvazione della
D.G.R. n. 6251 del � ottobre , denominata “Disciplina per l’ac-
creditamento dei soggetti che erogano attività di formazione e di orien-
tamento”. Le relative modalità operative sono state quindi definite con
Decreto del D.G. n. 1142 del  gennaio , “Decreto attuativo
sull’accreditamento”.

In tal modo, la Regione Lombardia riconosce ad un organismo,
pubblico o privato, la possibilità di proporre e realizzare interventi di
formazione e/o di orientamento finanziati con risorse pubbliche.
La Lombardia, al pari di altre Regioni, oltre ad introdurre le pro-
cedure disposte dalla normativa, sta anche sperimentando ulteriori re-
quisiti di accreditamento, fondati sul confronto con modelli formativi
di eccellenza, nell’ottica di potenziare la qualità dell’offerta, soprattutto
formativa. La valutazione condotta si basa essenzialmente sul ricono-
scimento di requisiti minimi di processo e di risultato (indici di effica-
cia e di efficienza, dotazione logistica, situazione generale economico-
finanziaria, relazioni con il territorio).
In generale, “la procedura di accreditamento mira all’introduzione
di requisiti di qualità all’interno dei processi di erogazione delle attività
di formazione professionale”41.
In forza della L.R. 1/2000, sono tenute a conseguire l’accredita-
mento le sedi operative di soggetti, pubblici e privati, che organizzano
ed erogano attività di formazione professionale e/o di orientamento,
finanziate con risorse pubbliche, nel rispetto degli obiettivi della pro-
grammazione regionale (art.3).
Responsabile delle procedure di accreditamento è la Regione stes-
sa che, al fine della realizzazione dell’istruttoria, dell’auditing in loco e
dei relativi controlli, può avvalersi anche di soggetti esterni, sempre che
siano garantite l’indipendenza o la “terzietà” rispetto agli organismi da
accreditare (art.4).
L’accreditamento costituisce quindi un requisito obbligatorio
per la proposta e la realizzazione di interventi formativi e/o di orienta-
mento, a partire dal � luglio  (art. 8). Attualmente, non può essere
ottenuto senza il possesso della certificazione di qualità ai sensi delle
norme della serie UNI EN ISO .
Concretamente, la Regione Lombardia procede alla verifica del
possesso dei requisiti da parte dei potenziali erogatori seguendo moda-
lità diversificate in relazione alla natura dei requisiti da accertare.
Durante la verifica istruttoria, avvengono l’esame e la valutazione
della documentazione prodotta; in una o più ispezioni, si accertano la
conformità e l’operatività rispetto ai requisiti prescritti, per ognuno
dei quali è fissata una soglia minima prestabilita: si tratta degli indici
di efficienza, degli indici di efficacia, della dotazione logistica, della
situazione economico-finanziaria, delle relazioni con il territorio. L’ac-
creditamento consegue quindi all’esito positivo dell’istruttoria.
La Regione Lombardia, come già ricordato, richiede al soggetto

candidato, quale requisito obbligatorio, la certificazione di qualità se-
condo le norme della serie UNI EN ISO  entro il � luglio .
Nel caso in cui l’Ente richiedente non abbia o perda uno o più
dei suddetti requisiti, la Regione lo iscrive in una apposita sezione del-
l’elenco degli accreditati, assegnandogli un termine entro il quale deve
adottare le misure necessarie per l’adeguamento in relazione alle carat-
teristiche dei requisiti mancanti. Trascorso senza esito positivo il ter-
mine fissato, la Regione rigetta l’istanza di accreditamento e procede,
se del caso, alla revoca dello stesso. Le sedi operative accreditate, con
la specificazione della tipologia di accreditamento, sono inserite in un
apposito elenco regionale.
Dal punto di vista sanzionatorio, è prevista la sospensione plu-
riennale dall’accreditamento degli Enti che abbiano compiuto irrego-
larità. Indirettamente, la commissione di irregolarità si ripercuote ne-
gativamente anche sui parametri di efficacia ed efficienza relativi agli
standards di qualità richiesti per ottenere l’accreditamento.
La Direzione Generale, attraverso gli uffici e le strutture tecniche
incaricate della sperimentazione e del consolidamento degli indicatori,
dei parametri e delle modalità di verifica dei requisiti, si propone di
rendere il sistema regionale di accreditamento uno strumento di reale
indirizzo e guida del sistema degli operatori. E’ in quest’ottica che è
stato proposto un modello di sviluppo del sistema non più fondato esclu-
sivamente sul concetto di mera “soglia di ingresso”, ma che evolva verso
una più efficace valutazione e classificazione degli operatori accreditati.
Dal punto di vista dell’ente regolatore, l’accreditamento risponde,
oltre che ad esigenze di tipo strettamente organizzativo (quali ad esem-
pio la velocizzazione dell’iter procedurale burocratico e amministrati-
vo di valutazione dei progetti da finanziare) e ad esigenze di garanzia
di trasparenza delle procedure di finanziamento, anche alla necessità
di regolare il mercato dei servizi di formazione e di orientamento in
modo dinamico favorendo la crescita degli operatori (e quindi dell’in-
tero sistema) riconoscendo e “premiando” le migliori performances, con
l’obiettivo di una costante e puntuale valorizzazione dell’eccellenza.

8 Audit per la verifica dei requisiti dell’accreditamento 42
La visita ispettiva o audit, all’interno dell’intero sistema dell’accreditamento degli enti che ero-
gano attività di formazione e di orientamento, ha lo scopo di verificare in loco la presenza e
l’adeguatezza della documentazione attestante la conformità delle sedi operative agli indicatori
ed alle soglie previsti dalla normativa regionale. In questo modo viene perciò operato un effet-
tivo confronto tra la realtà fattuale e documentale riscontrata e le autodichiarazioni, contenute
nella modulistica presentata in formato cartaceo, già rilasciate dall’ente.
I parametri primariamente considerati nell’ispezione, attraverso l’analisi della documentazione,
sono quelli relativi alla dotazione logistica ed alla situazione economico-finanziaria, considerati
comunque necessari per il conseguimento dell’accreditamento; quindi si passa all’esame dei
documenti relativi alla sezione delle relazioni con il territorio ed al controllo, ove sia già stata
rilasciata, della certificazione UNI EN ISO 9001, requisiti che gli enti sono tenuti a rispettare,
come normativamente previsto, dal 1 luglio 2003. In sede ispettiva, non sono invece oggetto di
alcun approfondimento in sede ispettiva gli indici di efficienza e di efficacia, in quanto si tratta
di parametri calcolati in automatico dal sistema informatico regionale.
L’audit si svolge senza alcuna forma di preavviso, per scelta metodologica generale, allo scopo
di verificare che, durante gli orari di apertura segnalati dall’ente, siano assicurate e garantite in
modo adeguato le funzioni di sistema (cioè direzione, coordinamento e segreteria), requisito
logistico di primaria importanza che attesta la stabilità, la reperibilità e la funzionalità della sede
operativa. Proprio sotto questo ultimo aspetto spesso sono state riscontrate, in sede di audit, le
più gravi mancanze; in alcuni casi si è infatti riscontrato che le sedi operative erano presidiate
da personale impreparato o inadeguato, o prive di figure di riferimento in qualche modo legate
all’ente, o addirittura si è scoperta l’esistenza di sedi chiuse o inesistenti.
L’audit è condotto, preferibilmente in presenza della persona all’interno dell’ente maggiormen-
te competente in materia di accreditamento, con l’ausilio di un apposito verbale di audit. Si trat-
ta di uno strumento strutturato secondo una griglia che ripercorre fedelmente la modulistica e
costituito per lo più da domande, con le quali si richiede di prendere visione dei documenti che
attestino la conformità ed il rispetto delle soglie normativamente stabilite; in qualche limitato
caso (ad esempio il riscontro del numero e della tipologia dei locali), l’accertamento si basa su
una generica valutazione di tipo ambientale e sull’osservazione di dati ed evidenze oggettive.
Un’attenzione particolare viene prestata qualora l’ente sia stato accreditato anche per la macro-
tipologia dell’obbligo formativo: in questi casi, per la presenza di requisiti normativi più rigidi,
la verifica circa la disponibilità esclusiva delle aule e laboratori, con la relativa strumentazione,
è più approfondita e specifica, tanto che ad essa è dedicata una sezione apposita del verbale di
audit: ad esempio viene richiesta la disponibilità della sede, delle aule e dei laboratori per alme-
no cinque anni, viene visionato un elenco di fornitori qualificati, vengono osservate le attrezza-
ture e le strumentazioni per verificarne l’adeguatezza e soprattutto è richiesta una particolare
osservanza della normativa sulla sicurezza, specie laddove siano utilizzati macchinari ed utensili
connotati da particolare rischio.
Momento determinante della visita ispettiva è certamente l’analisi di tutta la documentazione
42. Cfr. Documen-
relativa alla sicurezza, che genericamente racchiude:
tazione interna a
• una relazione sulla valutazione generale dei rischi (o in alternativa l’autocertificazione equiva-
cura del Gruppo di lente nei casi di enti con meno di 10 dipendenti), accompagnata dalle nomine del Responsabi-
lavoro accredita- le del Servizio di Prevenzione e Protezione, degli addetti alle misure di prevenzione incendi e,
mento della Strut- ove richiesto, del medico competente, successivamente comunicati alla Direzione Provinciale
tura Qualificazione del Lavoro, in forza delle indicazioni contenute nella circolare del Ministero del Lavoro n. 2400
dei Sistemi. del 1997;

• la dichiarazione di conformità degli impianti elettrici e termici, con la documentazione atte
stante la manutenzione o il controllo periodico degli stessi;
• i verbali di collaudo degli impianti per cui è richiesto (es. ascensori e montacarichi);
• ove sia previsto dalla legge, il certificato di prevenzione incendi o nulla osta provvisorio
rilasciati dai Vigili del Fuoco.
Completata l’analisi documentale riguardante la situazione logistica, si procede alla verifica dei
requisiti relativi alla situazione economico-finanziaria, che consiste innanzitutto nel prendere
visione dell’ultimo bilancio approvato e depositato (verificandone anche l’eventuale certifica-
zione o le altre forme di controllo formale di conformità e legittimità), o, per gli Enti che non
abbiano l’obbligo di redazione del bilancio, comunque di una situazione contabile aggiornata;
il controllo in oggetto si estende comunque alla tenuta generale della contabilità.
Anche in questo caso, qualora sia stato richiesto ed ottenuto l’accreditamento per l’obbligo for-
mativo, la normativa è più rigida, in quanto è necessaria la verifica della prevalenza dell’attività
di formazione professionale tra i ricavi dell’ente, in misura superiore al 51% dell’intero fattura-
to.
Per quanto concerne la gestione di questa peculiare problematica (particolarmente delicata per
gli istituti scolastici) è stata predisposta una procedura ulteriore, che consiste in un’analisi molto
dettagliata di tutta la documentazione contabile ed ha lo scopo di calcolare con precisione il
rispetto della soglia prevista.
La fase conclusiva della visita ispettiva riguarda la verifica, oltre che della Certificazione di Qua-
lità se già in possesso dell’Ente, dei requisiti previsti nella sezione relazioni con il territorio: è
visionata in questa fase tutta la documentazione relativa ai rapporti che il soggetto ha con il
sistema istituzionale e sociale, con il sistema produttivo, con il sistema scolastico e, solo per
l’obbligo formativo, con la famiglie degli allievi; le soglie da soddisfare sono diverse, quantitati-
vamente e qualitativamente, a seconda delle macrotipologie formative per le quali si è richiesto
l’accreditamento.
A conclusione della compilazione del verbale si procede alla redazione della parte finale, che
contiene le indicazioni sulle eventuali integrazioni che l’ente dovrà produrre a completamen-
to dell’audit (normalmente nell’arco di un periodo di cinque giorni lavorativi), ed altre note o
dichiarazioni significative ai fini della comprensione globale della situazione dell’ente. Qualora
sussistano significativi motivi di criticità è compito di ogni singolo auditor preparare una rela-
zione apposita che descriva la situazione riscontrata nell’ispezione, documento che verrà poi
visionato e valutato dalla dirigenza e dal Comitato di Accreditamento per una decisione nel
merito della singola situazione.

4. Le procedure di pagamento e i flussi finanziari
Dalla gestione operativa si distingue la gestione finanziaria,

attività che si articola in vari momenti (in pratica dal riparto delle
risorse ai saldi finali) accompagnando lo sviluppo dei progetti.
Una gestione finanziaria efficiente consente una corretta ge-
stione degli interventi e permette soprattutto la possibilità, per la
Regione, di centrare gli obiettivi di performance programmati, sia in
termini di rapporto tra risorse impegnate e liquidate, sia riguardo al
grado di soddisfazione dei destinatari finali.
L’uso di determinate procedure di spesa incide in modo deter-
minante sulla programmazione economica e finanziaria e sull’anda-
mento della spesa; gli effetti presentano caratteristiche di criticità
soprattutto in relazione ai programmi comunitari, anche a causa del-
la sovrapposizione di vincoli legislativi e temporali, provenienti da
più ordinamenti tra loro indipendenti e della stessa molteplicità dei
soggetti, delle strutture e delle unità operative coinvolte.
A livello regionale, i flussi finanziari collegati alla program-
mazione comunitaria sono assoggettati alle procedure di disciplina
della contabilità regionale, di tipo finanziario, e le fasi di erogazione
delle voci di spesa si identificano con quelle previste dalla normativa
nazionale (impegno, liquidazione, ordinazione, pagamento).
Gli stanziamenti comunitari, nazionali e regionali previsti per
l’attuazione dei programmi sono iscritti a bilancio ed utilizzati se-
condo le previsioni di spesa derivanti dal piano finanziario del PO
approvato dalla Commissione Europea; le risorse comunitarie e na-
zionali affluiscono quindi al bilancio regionale tramite trasferimento
dal Fondo di Rotazione istituito presso il Ministero dell’Economia.
E’ compito dell’Autorità di Gestione elaborare previsioni sulle
uscite di cassa al fine di garantire il rispetto di quanto previsto dal-
l’art. 32, 5° comma, del Reg. (CE) 1260/99 riguardo alle domande di
pagamento da inoltrare alla Commissione Europea.
Le erogazioni transitano attraverso conti di tesoreria non frut-
tiferi. Le procedure di spesa, articolate come già accennato sulla base
di impegni, liquidazioni, ordini e pagamenti, in accordo con il DPR
20/4/1994, n. 367, sono rette da principi di legalità, di certezza, di

pubblicità, di trasparenza, concentrazione e speditezza.
La Regione Lombardia ha avviato procedure sperimentali per
accelerare i tempi di pagamento, basate sul meccanismo di certifica-
zione della spesa tramite il revisore dei conti e sul sistema di verifica
e controllo attivato dall’Amministrazione regionale.
Le procedure di pagamento ai soggetti gestori delle singole
azioni fanno leva sull’erogazione delle risorse da parte o della Re-
gione direttamente, se le iniziative sono gestite da questa, o delle
Amministrazioni Provinciali, per le attività delegate, previo trasferi-
mento di tali risorse dal Bilancio regionale a quello provinciale.
I pagamenti avvengono sulla base di anticipi, di stati avanza-
mento lavori e di saldi, oppure sulla base unicamente di stati avanza-
mento lavori e saldi, o ancora sulla base dei soli rendiconti finali.
La certificazione della spesa

In materia di certificazione della spesa, una svolta decisiva sul
piano normativo si è attuata con la Decisione Comunitaria n. 322
del 23.04.1997, denominata SEM 2000 (Sound Efficient Manage-
ment); fino all’approvazione di tale documento, infatti, le procedure
di certificazione finanziaria da trasmettere alla Commissione Eu-
ropea prevedevano di certificare alla UE solo i pagamenti sostenuti
dalla Regione, impropriamente considerata il beneficiario finale, in
quanto ultimo anello pubblico della catena. Secondo questa modali-
tà sono stati definiti i saldi delle annualità -.
La decisione 322/97 introdusse il principio secondo il quale i
certificati di saldo da presentare alla UE devono fare riferimento alle
spese effettivamente sostenute nel corso dell’anno solare dai soggetti
attuatori delle attività formative. A questo scopo, negli ultimi anni
sono stati definiti appositi modelli per la rilevazione delle spese, che
appunto consentono di ricavare i dati di sintesi contenuti nei certi-
ficati di saldo della Regione.
I soggetti gestori sono tenuti a presentare, al termine degli
interventi finanziati ovvero per la liquidazione dei pagamenti in-
termedi relativi agli anticipi successivi al primo, una certificazione
attestante la corretta imputazione del finanziamento pubblico alle
voci di spesa indicate nei preventivi finanziari approvati dall’Am-
ministrazione, la conformità alla disciplina nazionale e comunitaria
dei titoli originali di costo e/o di spesa e nel caso di richiesta di pa-
gamenti intermedi l’entità della spesa effettivamente realizzata nel-
l’esercizio delle attività svolte. Detta certificazione, di norma, dovrà

essere rilasciata da persona o società iscritta nel registro dei revisori
contabili di cui al decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 88 o al
D.P.R. 20 novembre 1992, n. 474, così come stabilito dall’art. 32
della L.R. 27 marzo 2000, n. 18.
Contestualmente alla presentazione della certificazione finale,
vengono restituite le somme non utilizzate e le eventuali somme
relative alle attività finanziate non effettuate. In caso di mancato
versamento delle stesse, la competente struttura della Giunta regio-
nale, ovvero l’ente delegato all’esercizio delle attività secondo quanto
indicato dalla normativa vigente procede d’ufficio al recupero delle
somme e dei relativi oneri accessori.
La documentazione contabile, costituita da titoli di costo e/o
di spesa, è conservata a cura dei soggetti gestori nei propri uffici
per il periodo di tempo previsto dalla normativa fiscale e civilistica
in tema di conservazione dei documenti e delle scritture contabili;
la Regione Lombardia si riserva comunque la facoltà di effettuare
controlli anche mediante ispezioni presso le sedi degli enti.
In seguito all’avvenuta presentazione della certificazione inter-
media o finale, i soggetti competenti all’erogazione dei finanziamen-
ti in questione provvedono a disporre i pagamenti ai soggetti che
risultino averne diritto.
La Regione Lombardia ha riorganizzato e innovato profonda-
mente le procedure della rendicontazione finale e della certificazio-
ne intermedia della spesa, adeguandole al nuovo contesto normativo
dei fondi strutturali e introducendo radicali elementi di snellimento
e di semplificazione in materia amministrativa e contabile, anche
al fine di garantire il valore probatorio e certificatorio degli atti di
controllo.
Tali procedure sono esplicitate in un apposito documento
(“Linee guida per la rendicontazione e la certificazione della spe-
sa”), contenente l’indicazione della metodologia da attuare in fase
di predisposizione e di revisione della certificazione della spesa e del
rendiconto finale, nel rispetto della normativa di riferimento in ma-
teria di Fondi strutturali e in particolare riguardo del Fondo Sociale
Europeo, emanata a livello comunitario, nazionale e regionale.
Si sono inoltre fornite, attraverso questo documento, le indi-
cazioni di supporto, ai Revisori Contabili nominati ai sensi della
L.R. 27 marzo 2000 n. 18, per la verifica dell’ammissibilità dei costi
sostenuti e per la produzione delle relazioni periodiche e finale di
certificazione della spesa.

Modalità di certificazione della spesa e di rendicontazione
Il beneficiario finale, come già accennato, ha l’obbligo di tra-
smettere alle scadenze comunicate le certificazioni intermedie della
spesa; questi documenti, richiesti in forma sintetica ed analitica, ai
sensi dell’art.9 del Regolamento (CE) n.438/2001, devono con-
tenere i dati relativi al progetto cofinanziato dal FSE secondo la
classificazione indicata nel modello “Piano dei Conti Fondo Sociale
Europeo”.
Nella documentazione sono esposte tutte le spese inerenti il
progetto, ivi compresa la quota relativa al cofinanziamento privato.
Analogamente deve essere predisposto il rendiconto finale, da con-
segnarsi entro i termini perentori previsti nell’atto di adesione.
Il rendiconto finale è composto dai seguenti tre documenti:
1. autocertificazione del legale rappresentante o di altro sog-
getto con potere di firma attestante la validità dei dati inse-
riti sul sistema informativo regionale (Monitorweb);
2. “Piano dei conti Fondo Sociale Europeo”, prodotto dei dati
inseriti su Monitorweb e sottoscritto dal legale rappresen-
tante o da altro soggetto avente potere di firma;
3. “Relazione finale di certificazione delle spese”, rilasciata e
sottoscritta dal Revisore Contabile.
Il percorso previsto per espletare le attività amministrativo-
contabili (comprensive, quindi, della certificazione della spesa e della
rendicontazione) è pertanto articolato nelle seguenti fasi:
• il beneficiario finale dei progetti cofinanziati dal Fondo So-
ciale Europeo è tenuto, ai sensi dell’art. 1 comma 32 l. r. n.
18/2000, ad incaricare un revisore contabile indipendente
iscritto al Registro dei Revisori Contabili, tenuto presso il
Ministero della Giustizia, istituito con D. Lgs. n. 88/92. Il
revisore può indifferentemente essere persona fisica o società
di revisione. Il revisore incaricato di produrre le relazioni di
certificazione per i progetti cofinanziati dal FSE può essere
scelto tra le persone facenti parte dell’organo di revisione del
beneficiario finale; qualora il beneficiario si avvalga di socie-
tà di revisione per la certificazione dei propri bilanci, que-
st’ultima può anche essere incaricata di certificare le spese
sostenute dal beneficiario finale a valere sul FSE;
• il beneficiario finale comunica alla Regione Lombardia,
contestualmente alla comunicazione di avvio del progetto, il
nominativo del Revisore incaricato, unitamente agli estremi
della sua iscrizione al Registro dei Revisori contabili, pub-
blicata nella G.U.;
• il beneficiario finale registra i documenti contabili sul sito In-
ternet www.monitorweb.it secondo la classificazione proposta
nel modello del Piano dei conti del Fondo Sociale Europeo;
• il beneficiario finale invia il “Piano dei Conti Fondo Sociale
Europeo”, prodotto da Monitorweb, e l’autocertificazione del
legale rappresentante alle scadenze e con le modalità indi-
cate dalla Regione Lombardia per la certificazione periodica
della spesa; tali modelli devono essere sottoscritti dal legale
rappresentante e devono essere inviati unitamente all’Elenco
dei giustificativi di spesa e alla Relazione di certificazione
intermedia della spesa, redatta e sottoscritta dal Revisore
contabile incaricato;
• entro 90 giorni dal termine del progetto, ai sensi dell’art.1,
comma 32, L.R. 18/2000, il beneficiario finale invia il “Piano
dei conti Fondo Sociale Europeo”, prodotto da Monitorweb,
e l’autocertificazione del legale rappresentante; tali modelli
devono essere sottoscritti dal legale rappresentante e devono
essere inviati unitamente alla Relazione di certificazione fi-
nale della spesa, redatta e sottoscritta dal Revisore contabile
incaricato.
• qualora vi fossero somme non spese, il Beneficiario finale
dovrà provvedere alla loro restituzione, ai sensi dell’art. 1,
comma 32, L.R. 18/2000, la quale norma dispone infatti
che, contestualmente alla presentazione della certificazione
finale, devono essere restituite le somme non utilizzate e le
eventuali somme relative alle attività finanziate non svolte,
ed infine allegare copia del bonifico alla documentazione da
consegnare alla Regione Lombardia.
L’attività di revisione
Il ruolo del revisore contabile incaricato è particolarmente de-
licato; egli è tenuto ad effettuare tutte le verifiche finalizzate all’ela-
borazione:
• delle relazioni di certificazione intermedie da allegare alla
certificazione della spesa, che il beneficiario finale invia alla
Regione alle scadenze indicate dalla stessa;

• della relazione di certificazione finale da allegare al rendi
conto delle spese sostenute a valere sui progetti cofinanziati
dal Fondo Sociale Europeo.
A tal fine il revisore è tenuto ad osservare le indicazioni dei
documenti di riferimento, in particolare del documento “Spese am-
missibili e massimali di riferimento” della Regione Lombardia, e di
ogni altro atto inerente il progetto cofinanziato.
Le certificazioni a cura del revisore vanno redatte secondo i
modelli “Relazione di certificazione intermedia della spesa” e “Rela-
zione di certificazione finale della spesa”; le relazioni devono espri-
mere il giudizio di veridicità dei costi dichiarati e di attendibilità
della gestione finanziaria del finanziamento, secondo i prestabiliti
principi contabili, nel rispetto della normativa vigente.
In sintesi, i principali elementi utili ai fini dell’attività di revi-
sione si identificano con una serie di normative comunitarie, di atti,
registri e documenti che si possono così elencare:
• il disposto dei Regolamenti (CE) 1260/1999, 1784/1999 e
1685/2000;
• i bandi e i dispositivi di attuazione;
• il progetto finanziato e il relativo provvedimento regionale
di finanziamento;
• l’atto di adesione e gli obblighi del gestore;
• il registro didattico e il registro stages;
• i curricula professionali;
• le lettere di incarico, debitamente controfirmate per accettazione;
• le fatture ed altri documenti probatori;
• i documenti relativi ai costi dei destinatari: per i disoccupati
le note di pagamento, per gli occupati i documenti compro-
vanti lo stato lavorativo e le retribuzioni;
• le quietanze di pagamento (anche relative agli oneri fiscali e
previdenziali);
• il prospetto di riparto delle spese indirette e dei costi del
personale dipendente;
• i libri cespiti, se istituiti;
• le polizze fideiussorie.

I revisori attestano nella loro relazione i contenuti della certifica-
zione, accompagnandola, se ritenuto opportuno, da annotazioni o rilievi
emersi durante l’attività di revisione. In particolare il revisore è tenuto
a segnalare ogni tipo di irregolarità emersa durante l’attività di verifica
evidenziandola nella relazione; deve inoltre segnalare le spese che ritiene
di non dover certificare come ammissibili al finanziamento, indicando
gli estremi del documento di spesa, evidenziandole con chiarezza nella
relazione di certificazione. Qualora ravvisasse irregolarità tali da non
consentire la produzione della certificazione, il revisore incaricato è tenu-
to a mettersi in contatto con l’Amministrazione Regionale, in particolare
con la Struttura Affari Generali, Organizzazione e Ispettivo della Dire-
zione Generale Formazione, Istruzione e Lavoro e a segnalare tempesti-
vamente i fatti in oggetto.

5. Il controllo ordinario o di primo livello
Le verifiche che l’Autorità di gestione effettua nei confronti

degli enti gestori possono essere ricondotte a tre differenti tipologie:
verifiche amministrative, verifiche economico-finanziarie e verifiche
di qualità.
Tali verifiche si sviluppano nelle fasi ex ante, in itinere ed ex post
e possono essere effettuate presso la sede dell’Autorità di gestione o
presso le sedi amministrative e operative dei soggetti gestori.
Nella pratica gestionale della Regione Lombardia tali controlli
hanno le caratteristiche qui evidenziate:
• Verifiche amministrative. Si tratta di verifiche effettuate in
fase di avvio, durante la realizzazione ed al termine del pro-
getto approvato: hanno l’obiettivo di garantire la legittimità,
la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa. Si
tratta, inizialmente, durante le fasi di valutazione e selezione
(ex ante), di verifiche di ammissibilità al finanziamento sia
degli operatori (se non accreditati) sia dei progetti; quindi,
di successive verifiche amministrative riguardo la conformità
degli indicatori fisici del progetto, la loro coerenza rispetto
all’approvazione ed il rispetto delle norme gestionali fissate
dalla Regione, oltre che delle normative di riferimento dei
fondi che contribuiscono a finanziare l’attività (in itinere ed
ex post).
• Verifiche contabili. Tali controlli hanno l’obiettivo di veri-
ficare il rispetto del principio della sana gestione economi-
co-finanziaria dei progetti, onde prevenire la presentazione
di costi ritenuti non ammissibili al finanziamento; sono
previste verifiche economiche e finanziarie sul rispetto dei
massimali e dei parametri di finanziamento (sia ex ante, sul
preventivo del progetto, sia in itinere che ex post, sulla certi-
ficazione della spesa).
• Verifiche di qualità. Sono ad oggi prevalentemente attuate
in sede di accreditamento ed hanno l’obiettivo di verificare

43. Oltre alle il possesso dei requisiti di qualità (efficacia, efficienza, do-
verifiche di tazione logistica, situazione economico-finanziaria, relazio-
qualità in sede di
accreditamento,
ni con il territorio) delle sedi operative accreditate secondo
va ricordato che la modalità diversificate in relazione alla natura dei requisiti
Regione Lombardia
esercita un’attività
da accertare43. Prevedono il controllo della documentazione
di questo tipo attestante la conformità agli indicatori ed alle soglie previsti
anche attraverso i dalla normativa regionale, come esaminato dettagliatamente
Presidenti delle
Commissioni d’esa-
nel terzo capitolo.
me a conclusione
dei corsi formativi.
Sul piano operativo, occorre innanzitutto distinguere tra i di-
Tra le funzioni ad versi tipi di controllo: ex ante, in itinere ed ex post.
essi attribuite vi Come è noto, il controllo ex ante è ormai destinato progressi-
sono infatti: la valu-
tazione sull’attività
vamente a ridursi, sostituito dal sistema di accreditamento.
formativa svolta in I controlli in itinere sono di tipo misto, riguardano cioè sia
relazione al gradi-
mento rilevato da
l’aspetto della qualità e dell’efficacia dell’intervento, sia il piano fi-
parte degli utenti; la nanziario; in Regione Lombardia, sono esercitati dalla Struttura
verifica dell’adegua- Affari Generali, Organizzazione e Ispettivo, in staff al Direttore Ge-
tezza delle risorse
strumentali e uma-
nerale della Direzione Formazione, Istruzione e Lavoro.
ne; la valutazione Con i controlli ex post, si attua infine una verifica di tipo esclu-
di efficienza (tempi
di realizzazione per
sivamente amministrativo-contabile, concentrandosi essenzialmente
il raggiungimento sulle modalità di spesa del finanziamento FSE e sulla verifica del-
degli obiettivi pre- la documentazione giustificativa (fatture, altri documenti contabili
fissati) e di efficacia
(correlazione tra
aventi valore probatorio equivalente). La Struttura Rendicontazio-
obiettivi prefissati e ne (appartenente all’Unità Organizzativa Misure Attuazione FSE),
qualità dell’attività
formativa erogata);
esercita in particolare un ruolo di guida, governo, indirizzo e suppor-
la verifica del livello to del sistema di certificazione della spesa. Le norme di riferimento
di integrazione di questa attività sono costituite dai Regolamenti comunitari, dalle
(rapporti con il ter-
ritorio e il mercato
Circolari emanate dal Ministero del Lavoro, dal e dalle diverse Gui-
del lavoro). de alla rendicontazione delle spese emesse a livello regionale.

8 Il controllo ordinario
L’attività di controllo ordinario si articola nell’insieme dei controlli che accompagnano l’attività
dell’Autorità di Gestione, di quella di Pagamento e degli Organismi intermedi. Si tratta di un
controllo particolareggiato ed analitico, espletato in concomitanza con la gestione ordinaria
degli interventi.
Il primo problema che si presenta agli Enti intermedi, al fine di attribuire rilevanza a tale funzio-
ne, è identificare la sua collocazione organizzativa, anche in relazione alle due Autorità.
Da un punto di vista organizzativo, una possibile scelta potrebbe essere la concentrazione in
un unico Centro di Responsabilità – collocato in posizione di staff - dell’Autorità di Gestione e di
quella di Pagamento, con appropriata distinzione funzionale tra di esse; la gestione operativa in
questa chiave verrebbe affidata alle strutture di line interessate agli interventi finanziati. Appo-
site unità organizzative all’interno del CdR di gestione e pagamento sono tenute a garantire il
controllo sull’ammissibilità delle spese e sull’adeguatezza del sistema.
Seguendo questo schema, chiave dell’attuazione del controllo di primo livello diviene la strut-
tura di line direttamente interessata, titolare della misura e responsabile della gestione opera-
tiva del programma. Tale unità ha il compito di predisporre e definire i bandi di gara e gli atti
consequenziali, di selezionare i progetti ammissibili al finanziamento, di stipulare contratti e
convenzioni con i soggetti attuatori e di seguire gli adempimenti procedurali. Il controllo ordi-
nario, attribuito alla stessa unità, riguarda il grado di avanzamento, procedurale e fisico, della
rea¬lizzazione dei progetti.
Un modello organizzativo parzialmente diverso vede l’attribuzione della funzione di controllo
di primo livello a strutture ad hoc, “terze” rispetto alla line interessata, a cui però afferiscono
funzionalmente. I soggetti incaricati del controllo di primo livello in questo caso si identificano
nei responsabili di misura, a cui spetta anche la gestione finanziaria ed amministrativa delle
operazioni.
Essenziale è la verifica, nell’ambito del controllo ordinario, della conformità alla normativa degli
impegni e dei pagamenti effettuati, nonché della coerenza della destinazione dei finanziamenti
con quella indicata nella programmazione.
Occorre precisare che, nella vigenza della nuova programma-

zione, la copia del verbale ispettivo viene inviata direttamente alle
diverse strutture organizzative che svolgono esclusivamente funzio-
ne di gestione delle diverse misure, che provvedono, dopo aver esa-
minato nel merito il verbale ispettivo, ad adottare i provvedimenti
più opportuni come, ad esempio, l’eventuale decreto di revoca del
finanziamento del progetto nelle ipotesi più gravi.
Anche le Regioni, in quanto soggetti titolari di finanziamenti
comunitari, hanno l’obbligo di effettuare le comunicazioni trime-
strali delle irregolarità rilevate, previste ai sensi degli artt. 3-5 del
Regolamento (CE) 1681/94.
Al riguardo, per la Lombardia, l’ufficio istituzionalmente com-
petente ad effettuare le comunicazioni trimestrali è la Struttura
Monitoraggio FSE appartenente alla Unità Organizzativa Misure

Attuazione FSE. Va sottolineato che, raramente, nella prassi si è
proceduto alle comunicazioni trimestrali, perché gli organismi isti-
tuzionalmente competenti non hanno mai riscontrato delle irrego-
larità meritevoli di essere segnalate. Infatti, in osservanza di quanto
precisato con nota mi¬nisteriale, secondo cui dovevano essere co-
municate soltanto le irregolarità relative a decurtazioni effettuate su
singoli voci di spesa superiori a 4.000 ECU, non si è mai proceduto
a segnalazioni risultando estremamente difficile che i requisiti ri-
chiesti dal Ministero del Lavoro siano effettivamente ricorsi. Nella
prassi quindi, si è provveduto a trasmettere solo le irregolarità che si
ricollegavano a fatti aventi rilevanza penale (le c.d. frodi).

6. Il controllo ispettivo
L’attività ispettiva svolta in Regione Lombardia è disciplinata

da una apposita Circolare regionale (integralmente riportata nel-
l’Allegato 6) e si conforma in generale alle indicazioni fornite dal-
le “Direttive sulle attività di ispezione”, emanate dal Dipartimento
della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri,
prot. n. 2567/M2 del ...
Essa è definita come l’attività “tesa essenzialmente al control-
lo della regolarità-legalità-legittimità formale dell’azione formati-
va a tutela di specifici interessi pubblici”; si tratta pertanto di una
funzione che si pone l’obiettivo di verificare il mero rispetto delle
normative, contrastando eventuali comportamenti antigiuridici da
parte del gestore dell’attività di formazione e combattendo l’utilizzo
irregolare del denaro pubblico.
Questa tipologia di controllo è condotta da ispettori, ossia
funzionari incaricati, i quali svolgono un’attività amministrativa di
vigilanza, controllo e prevenzione e nell’esercizio delle loro funzioni
assumono le vesti di pubblici ufficiali.
Ai sensi della circolare, gli operatori sono tenuti a consentire in
qualsiasi momento alla Struttura Affari Generali, Organizzazione e
Ispettivo della Direzione Generale Formazione Istruzione e Lavoro
ed ai funzionari autorizzati dalla Regione ogni verifica volta ad ac-
certare la corretta realizzazione del progetto, delle singole operazioni
formative, nonché dei correlati aspetti amministrativi, gestionali e
contabili.
I funzionari incaricati delle ispezioni non svolgono unicamen-
te un compito, “burocraticamente” inteso, di controllo di regolarità;
essi infatti sono chiamati a fornire consulenza ed orientamento agli
operatori; la verifica stessa può risultare, se condotta con completez-
za, un’utile occasione di stimolo, di coordinamento e di indirizzo al
fine di indurre gli operatori ad adottare metodi innovativi suggeriti
per semplificare e migliorare la propria attività.
In senso lato, l’attività di vigilanza mira anche a verificare il
raggiungimento degli obiettivi e dei livelli qualitativi che i diversi
progetti si propongono di attuare.

Tra le principali finalità di questa tipologia di controllo, rientra
infine il consentire alle Strutture regionali della Direzione Generale
Formazione, Istruzione e Lavoro di acquisire elementi conoscitivi
reali, necessari per indirizzare l’azione ed espletare al meglio la pro-
pria funzione.
In dettaglio, l’attività di controllo ispettivo persegue i seguenti
obiettivi:
• l’accertamento del regolare svolgimento delle azioni formative;
• l’accertamento della regolare utilizzazione dei fondi pubblici;
• l’accertamento del rispetto della normativa comunitaria,
nazionale e regionale, nonché delle disposizioni dettate dalle
competenti Unità Organizzative della Direzione Generale
Formazione, Istruzione e Lavoro;
• l’accertamento della coerenza con il progetto approvato;
• la prevenzione ed il perseguimento delle irregolarità ammi-
nistrative;
• l’individuazione e la prevenzione di eventuali fatti illeciti che
possono assumere valenza penale o di danno per l’erario;
• la garanzia del conseguimento degli obiettivi formativi;
• il recupero dei finanziamenti pubblici in caso di abusi;
• la capacità di fornire elementi conoscitivi ed informativi sul-
le azioni formative in atto.
L’attivazione delle visite ispettive si ha in seguito a disposizio-
ne diretta del Direttore Generale o su richiesta motivata delle Unità
Organizzative competenti, o per iniziativa della stessa Struttura Af-
fari Generali, Organizzazione e Ispettivo, a campione o a seguito di
esposti e/o reclami.
Quest’ultima Unità utilizza quale modalità prevalente della
propria attività la visita ispettiva a campione, con l’obiettivo specifico
di arrivare a verificare il maggior numero possibile degli operatori e
dei corsi attuati in Lombardia.
Il campione di riferimento viene estratto dal numero comples-
sivo degli Enti e dei progetti finanziati ed è ritenuto significativo
perché corrisponde ad una serie di criteri predefiniti: prende in esa-
me il complesso “parco progetti” approvati e finanziati, consente la
conoscenza di nuovi operatori, tiene conto dell’entità del finanzia-
mento accordato, comporta la conoscenza di diverse realtà settoriali

e delle diverse tipologie progettuali, tiene conto delle caratteristiche
dei destinatari finali e considera le diverse realtà territoriali con una
ripartizione a livello provinciale.
Le visite ispettive su richiesta delle Unità Organizzative regio-
nali devono essere mirate e precisare l’oggetto del controllo, esplici-
tando opportunamente, ai sensi della legge 241/90, le eventuali mo-
dalità dell’indagine e le circostanze che hanno indotto a richiedere
la visita.
In applicazione del diritto di accesso, gli operatori e i terzi in-
teressati possono accedere agli atti ispettivi con eventuale connessa
facoltà di richiesta di produzione documentale in correlazione al
principio del contraddittorio procedimentale.
Accanto alle visite considerate, si pongono le ispezioni di carat-
tere straordinario disposte dal Direttore Generale, riguardanti fatti
contingenti non rientranti nelle precedenti casistiche e che hanno
comunque precedenza assoluta.
Articolazioni e oggetto del controllo

Le operazioni di controllo ispettivo mirano ad accertare le cor-
rispondenza tra il progetto inizialmente approvato e la sua concreta
attuazione.
Le visite ispettive, effettuate di regola senza preavviso, possono
avvenire in tre diverse fasi:
• ex ante (prima dell’inizio delle attività), su richiesta mo-
tivata delle Unità Organizzative competenti; il loro scopo
principale è quello di valutare le reali potenzialità dell’Ente
attuatore a realizzare l’attività formativa ammessa al finan-
ziamento, in particolare in riferimento alle capacità tecnico-
operative dei soggetti gestori. Comprendono, tra le altre, la
verifica dei locali e delle attrezzature utilizzate per l’attività
formativa e la verifica dell’idoneità dei locali sotto il profilo
della sicurezza e dell’igiene del lavoro;
• in itinere (durante lo svolgimento delle attività), su richie-
sta motivata delle stesse Unità Orga¬nizzative competenti,
oppure per diretta disposizione della Struttura Affari Gene-
rali, Organizzazione e Ispettivo, a campione o a seguito di
esposti e/o reclami avanzati dagli utenti. Tali visite hanno lo
scopo di accertare la corretta gestione dell’attività formativa
indicata a progetto, di controllare la documentazione am-
ministrativo-contabile prevista nonché di verificare: la coe-
renza tra l’attività preposta e quella realizzata; la tenuta dei
registri; i requisiti in possesso degli utenti; la documenta-
zione riguardante il personale docente e amministrativo; le
attrezzature in uso; la regolarità amministrativa dell’attività
in atto; lo stato di avanzamento della spesa accertando il re-
golare utilizzo dei fondi pubblici;
• ex post (al termine delle attività), sulla base di visite ispettive
che avvengono prevalentemente su richiesta motivata delle
Unità Organizzative competenti e hanno principalmente per
oggetto la verifica amministrativo-contabile del rendiconto
in relazione al preventivo approvato; sono quindi accertate
l’ammissibilità e la riconoscibilità dei costi sostenuti e la loro
concordanza con i documenti giustificativi. In questa fase,
l’ispettore nel corso della visita può essere affiancato da un
revisore amministrativo-contabile.
Particolare impatto hanno le visite in itinere, effettuate senza
preavviso, quindi con esclusione dell’obbligo di comunicazione del-
l’avvio del procedimento, nelle varie sedi di svolgimento delle attività
e/o nelle sedi amministrative di riferimento. Il funzionario incarica-
to, presa visione in via preliminare del progetto di fattibilità appro-
vato, è tenuto a verificare la rispondenza del programma didattico di
dettaglio, del calendario delle lezioni, dell’elenco dei docenti e degli
ulteriori elementi contenuti nel progetto stesso. Particolarmente si-
gnificativo è l’esame comparato del piano finanziario approvato con
la registrazione delle uscite e quindi l’analisi della natura delle spese
effettuate.
Ai sensi della circolare regionale di riferimento, le visite ispet-
tive disposte in itinere si sostanziano pertanto in tre momenti:
1. una verifica tecnico-amministrativa e organizzativa, a segui-
to della quale è redatto uno specifico verbale; durante tale
fase gli ispettori possono colloquiare con tutti gli operatori
che a qualsiasi titolo sono intervenuti, intervengono o inter-
verranno nella gestione del progetto;
2. un colloquio con i soli corsisti, con distribuzione di un que-
stionario;
3. un colloquio con i docenti, a cui viene sottoposto un diverso
questionario, soprattutto al fine di valutare il livello qualita-
tivo dei corsi.
E’ compito degli incaricati del controllo, nel caso rilevino irre-
golarità che non riguardino illeciti amministrativi, contabili, penali
e tributari, valutare l’opportunità di richiedere l’eliminazione delle
irregolarità riscontrate ed il conseguente ripristino delle condizioni
rispondenti alla normativa di riferimento.
In tale ottica, tutto ciò che può formare oggetto di prescrizione
non deve costituire ostacolo al proseguimento dell’azione finanziata,
onde evitare la perdita di contributi e, soprattutto la penalizzazione
della parte sociale più debole rappresentata dai destinatari dell’azione.
L’adeguamento da parte dell’Operatore alle prescrizioni del-
l’incaricato del controllo potrà essere oggetto di successiva verifica.
L’esito dei controlli, che di norma vengono effettuati presso
la sede di svolgimento dell’attività stessa, costituisce da parte delle
Unità Organizzative competenti elemento di valutazione in sede di
esame di progetti presentati sui bandi successivi. A tal fine viene
previsto e riservato particolare rilievo al questionario per gli allievi,
al questionario per i docenti e al colloquio riservato con gli stessi.
A conclusione di ogni visita ispettiva, deve essere redatto un
verbale, sottoscritto dall’ispettore e dal gestore o da un suo delegato,
che giuridicamente fa piena prova, fino a querela di falso, delle ope-
razioni condotte durante l’ispezione. Copia del verbale è rilasciata
al gestore.
In particolari casi, di visita mirata, a seguito di esposti o richie-
ste particolari, il verbale si accom¬pagna ad un’apposita relazione di
ispezione.
Ogni ispettore presenta le risultanze dell’ispezione al Diri-
gente della Struttura Affari Generali, Organizzazione e Ispettivo, il
quale dopo averle valutate con il verbalizzante può archiviare senza
rilievi, trasmettere gli atti alle Unità Organizzative per le valutazioni
e gli adempimenti di competenza o adottare altre disposizioni (se-
gnalazione al Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale per i
successivi adempimenti di competenza della C.E.; trasmissione alla
Procura della Repubblica; trasmissione alla Corte dei Conti; comu-
nicazione al Comando della Guardia di Finanza).
La funzione di controllo ispettivo, in quanto tale, implica infatti
un adeguato scambio di informazioni tra organi preposti e autorità
statali nonché tra queste ultime e l’Unione Europea, relativamente
ai finanziamenti statali e/o comunitari, in particolare per quanto ri-
guarda i casi di irregolarità rilevate e le azioni amministrative giudi-
ziarie promosse.
Le risultanze delle visite ispettive della Struttura AA.GG.
Organizzazione e Ispettivo da cui risultino gravi irregolarità sono
comunicate al Direttore Generale, al quale sono tra l’altro esclusi-
vamente trasmessi gli esiti delle visite ispettive a carattere straordi-
nario.
Ai soggetti gestori la circolare regionale attribuisce i seguenti
diritti:
• essere informati preventivamente dell’effettuazione della vi-
sita ex post;
• farsi assistere da persone di loro scelta durante il controllo;
• avere la possibilità di completare, integrare, regolarizzare
la documentazione presentata agli organi di controllo nei
modi e nei termini indicati dai medesimi, compatibilmente
con le eventuali scadenze fissate dalla Pubblica Ammini-
strazione in funzione degli adempimenti da soddisfare nei
confronti della C.E.;
• conoscere l’esito del controllo;
• avere accesso agli atti del procedimento amministrativo ai
sensi e nei limiti previsti dalla legge n. 241/90;
• proporre ricorso giurisdizionale, entro 60 gg. dal provvedi-
mento definitivo della Pubblica Amministrazione, davanti
al Tribunale amministrativo regionale competente, oppure,
entro 120 gg, ricorso straordinario al Capo dello Stato.
La circolare regionale, peraltro, fa salve le disposizioni in mate-
ria già previste in ambito regionale, nazionale e comunitario.

7. Il controllo a campione o di secondo livello
Si è già puntualizzato che il controllo di secondo livello, de-

finito anche controllo a campione, riguarda appunto un campione
rappresentativo di progetti o di azioni, corrispondenti almeno al %
della spesa totale ammissibile, attuati dai beneficiari finali.
Tale tipologia di controllo è diretta a verificare, sulla base del-
l’analisi dei rischi, sia l’efficacia dei sistemi di gestione e controllo
posti in essere, sia le singole dichiarazioni di spesa presentate ai vari
livelli, con i seguenti obiettivi:
• verificare che un significativo numero di registrazioni conta-
bili sia conforme ai pertinenti documenti giustificativi, dete-
nuti dagli Organismi intermedi e dai beneficiari finali;
• constatare l’applicazione di un’adeguata pista di controllo;
• controllare la conformità di un adeguato numero di voci di
spesa alle disposizioni comunitarie ed al capitolato approva-
to per l’Operazione.
Ai sensi dell’art.38 del Regolamento (CE) 1260/99 e del Re-
golamento (CE) 438/2001, l’Amministrazione Regionale deve met-
tere in atto un sistema di gestione e controllo che assicuri un impie-
go regolare ed efficiente delle risorse; il controllo di secondo livello,
nell’ambito di questo sistema, rappresenta un punto strategico ed è
imperniato sul concetto di “pista di controllo” adeguata.
Il compito del controllo di secondo livello, nel rispetto del-
la disciplina comunitaria, è affidato ad una persona o ad un uffi-
cio funzionalmente indipendenti rispetto all’Autorità di Gestione,
all’Autorità di Pagamento responsabile delle certificazioni ed agli
Organismi intermedi.
In Regione Lombardia i controlli di secondo livello o a cam-
pione sono di competenza della Direzione Generale del Bilancio,
avente piena autonomia rispetto alla Direzione Generale Formazio-
ne, Istruzione e Lavoro.
Va tuttavia precisato che dalla precedente programmazione il
controllo a campione, limitatamente agli aspetti tecnico-operativi, è
stato per così dire “esternalizzato” a società private; il Direttore Ge-

nerale della Direzione competente mantiene comunque la responsa-
bilità finale dei controlli 44.
Gli aspetti del controllo di secondo livello

Gli obiettivi e l’ambito interessato dai controlli di secondo li-
vello sono esplicitati nel Capo IV (intitolato “Controlli a campione
delle Operazioni”) del Reg. (CE) n. 438/2001.
L’art.10 identifica l’oggetto della verifica, consistente nell’effi-
cacia dei sistemi di gestione e controllo e nelle dichiarazioni di spesa
presentate ai vari livelli, e definisce inoltre i criteri per la metodolo-
gia di campionamento progettata sulla base di un’analisi dei rischi.
Come precisato dall’art.11, il controllore di secondo livello è
tenuto a sottoporre a verifica i seguenti aspetti:
a) la concreta applicazione e l’efficacia dei sistemi di gestione e
di controllo;
b) la concordanza delle registrazioni contabili con i pertinen-
ti documenti giustificativi detenuti dagli Organismi inter-
medi, dai beneficiari finali e dagli organismi esecutori delle
Operazioni (verifica da condurre su un numero adeguato di
registrazioni contabili);
c) l’esistenza di un’adeguata pista di controllo;
d) la conformità della natura delle voci di spesa e dei relativi
tempi di esecuzione alle disposizioni comunitarie, al capito-
44. Itinerari
formativi nel
lato approvato per l’Operazione ed ai lavori eseguiti (per un
settore pubblico, adeguato numero di voci);
“Sistemi di e) la conformità della destinazione o della prevista destinazio-
gestione e
ne dell’Operazione a quella indicata nella richiesta di cofi-
controllo. Linee
di tendenza dei
nanziamento comunitario;
sistemi regionali di f ) il rispetto dei tempi e delle procedure nella corresponsione
gestione e control- dei contributi ai destinatari finali, ai sensi dell’art.29 del Reg.
lo degli interventi
(CE) n. 1260/1999;
cofinanziata dal
FSE: Regioni g) l’effettiva disponibilità del pertinente finanziamento nazio-
Campania, nale;
Emilia-Romagna,
Lombardia e
h) la conformità delle Operazioni cofinanziate alle norme ed
Toscana”, ISFOL, alle politiche comunitarie, ai sensi dell’art.12 del Reg. (CE)
2001, p. 56. n. 1260/1999.

Riguardo alle irregolarità riscontrate nel controllo, la norma-
tiva comunitaria, in particolare l’art.12, dello stesso Regolamento,
dispone il riscontro della sistematicità delle irregolarità rilevate nel-
l’ambito dei controlli ed inoltre impone di identificare le cause delle
irregolarità, effettuare eventualmente ulteriori controlli di approfon-
dimento e definire le opportune misure correttive e preventive.
La pista di controllo
Strumento principe del controllo di secondo livello è la pista di
controllo, introdotta dal Regolamento CE 2064/97 in seguito all’esi-
genza di rendere più rigorosi i controlli finanziari eseguiti nell’UE.
Tramite l’utilizzo della pista di controllo, possono essere for-
malizzati i controlli su ogni processo e possono essere monitorate
la correttezza, la regolarità e l’ammissibilità delle spese per le quali
sono richiesti i contributi comunitari. La pista infatti descrive, per
ogni intervento, le varie tappe dei flussi dei Fondi, sia comunitari
che nazionali, associando questi con le rispettive responsabilità di
controllo, le informazioni prodotte ed il sistema utilizzato per la loro
trasmissione.
In forza del citato Regolamento (CE) 438/01, sono richiesti i
seguenti adempimenti:
a) la tenuta della contabilità degli importi da recuperare;
b) la conservazione, tenuta ed informatizzazione delle registra-
zioni contabili;
c) la disponibilità di tale documentazione ai diversi livelli;
d) l’alimentazione dei dati oggetto delle dichiarazioni di spesa
intermedie e finali.
L’articolo 7 del Reg. 438/2001 è la norma che definisce i requi-
siti minimi di adeguatezza della pista di controllo, la quale deve:
• verificare la corrispondenza dei dati riepilogativi, certificati
alla Commissione, alle singole registrazioni di spesa e alla re-
lativa documentazione giustificativa, conservate ai vari livelli
dell’amministrazione e presso i beneficiari finali, nonché, nel
caso in cui questi non siano i percettori finali del contributo,
presso gli organismi o le imprese private che eseguono le
operazioni.
• verificare l’assegnazione ed i trasferimenti delle risorse co-
munitarie e nazionali disponibili.

Il Reg. 438/01 precisa inoltre la tipologia di informazioni (do-
cumenti di carattere finanziario e altre tipologie di documenti) ri-
chieste per una pista di controllo adeguata.
Per quanto riguarda i documenti di natura contabile/finanzia-
ria, l’allegato I del regolamento 438/2001 individua i requisiti mi-
nimi da soddisfare, in una logica di acquisizione bottom up delle
informazioni:
• al livello dei beneficiari finali, la documentazione deve es-
sere completa e dettagliata per ogni voce di spesa relativa
al progetto finanziato, al fine di garantire la coincidenza tra
le spese ammesse a finanziamento e le spese effettivamente
sostenute;
• al secondo livello, che è riferito all’Autorità di pagamento,
il livello di dettaglio informativo diminuisce. Sono previsti,
tuttavia, rendiconti riassuntivi che consentono la ricostru-
zione della spesa: la spesa a livello di Autorità di pagamento
deve essere pari alla sommatoria di quella effettuata da più
soggetti al livello immediatamente inferiore.
Per quanto riguarda, invece, i documenti a contenuto non fi-
nanziario, essi vanno conservati nel livello di gestione appropriato e
rappresentano il corredo di accompagnamento della documentazio-
ne contabile, atto a comprovare la regolarità delle operazioni finan-
ziarie poste in essere.
Sinteticamente la pista di controllo prevede la presentazione
di una dichiarazione delle spese effettivamente sostenute da parte
del beneficiario finale all’Autorità di pagamento. Essa comprende il
rendiconto dettagliato delle spese (completo della documentazione
a sostegno che però non trasmette ma conserva), che indica per ogni
operazione tutte le voci che formano l’importo totale certificato dal
beneficiario finale.
L’Autorità di pagamento identifica dettagliatamente ogni ope-
razione indicando il beneficiario finale, la data di concessione del
contributo, gli importi impegnati e pagati, il periodo di spesa e la
spesa totale per ogni misura e sottoprogramma o priorità. Il rendi-
conto di cui al punto precedente rappresenta il documento giustifi-
cativo della spesa erogata dal beneficiario finale.
Le informazioni in possesso dell’Autorità di pagamento rap-
presentano la documentazione a sostegno delle registrazioni conta-
bili della stessa Autorità e sono alla base delle successive dichiara-
zioni di spesa da presentare alla Commissione.

Le modalità di tenuta delle scritture contabili seguono, quindi,
la stessa logica con la quale vengono costruiti e gestiti i programmi
comunitari.
Infatti, come indicato dall’allegato I al Reg. (CE) 438/2001, le
registrazioni contabili sono effettuate secondo un dettaglio analitico
che riguarda le voci di spesa di ciascuna singola operazione per i
beneficiari finali; è sufficiente invece effettuare registrazioni riepi-
logative della spesa relativa ad ogni singola operazione a livello di
Organismi intermedi; registrazioni riepilogative dei pagamenti per
ciascuna misura sono invece sufficienti a livello di responsabili di
misura, e registrazioni che seguono l’intervento nel suo complesso
possono essere tenute a livello di Autorità di pagamento. Le piste di
controllo devono indicare l’ubicazione esatta dei documenti stessi.
In dettaglio, la pista di controllo è distinta in tre sezioni:
• scheda anagrafica della pista di controllo;
• scheda descrittiva del flusso dei processi della pista;
• scheda di dettaglio dell’attività di controllo.
Nella prima sezione, sono indicati i dati identificativi dell’in-
tervento, il nominativo del responsabile, l’importo previsto nel pro-
gramma, gli obiettivi assegnati, i destinatari ed i soggetti coinvolti.
Nell’ambito della scheda descrittiva dei processi della pista,
trovano collocazione tanti diagrammi di flusso quanti sono i proces-
si amministrativi indicati (normalmente quattro: programmazione,
istruttoria, attuazione e rendicontazione).
Ad ogni procedimento sono abbinate tutte le attività di cui
è composto, oltre ai soggetti responsabili od attuatori. Per ognuna
delle attività, occorre indicare se siano necessari o meno controlli
specifici ed eventualmente quali, se di tipo finanziario, gestionale o
strategico.
Infine, nella scheda di dettaglio dell’attività di controllo si in-
dica il soggetto responsabile del controllo, nonché la descrizione
dell’attività, dei documenti rilevanti e del soggetto responsabile della
custodia della documentazione e la sua allocazione.
Verifica di sistema e controllo delle singole operazioni

E’ importante sottolineare che l’organo deputato al controllo
di secondo livello è tenuto a verificare in via preliminare proprio
l’affidabilità generale del sistema di gestione e controllo, analizzando
la modalità organizzative e le procedure generali adottate dall’Au-

torità di Gestione, dall’Autorità di Pagamento e dagli Organismi
intermedi.
La verifica di sistema (system audit) è volta in particolare ad
assicurare una chiara definizione, assegnazione e separazione delle
funzioni, l’efficacia nell’espletamento delle funzioni stesse e, riguardo
all’esecuzione dei compiti ed ai mezzi impiegati dagli Organismi
intermedi, l’adeguata informazione dell’Autorità responsabile; ciò è
funzionale alla segnalazione di eventuali irregolarità.
L’attenzione, nella verifica di sistema, è orientata in particolare
all’ambiente di controllo, al processo di valutazione dei rischi del-
l’organismo sottoposto a controllo ed infine all’attività di controllo
e monitoraggio.
I controlli sulle singole Operazioni, invece, sono articolati in
tre fasi principali, denominate come segue:
• fase desk;
• fase della verifica in loco;
• fase di reporting.
Nella fase desk, vengono acquisite le piste di controllo riferi-
te ai progetti da sottoporre a verifica; ciò permette la ricostruzione
del percorso di attuazione degli stessi e l’individuazione degli or-
gani responsabili. Sempre in questa fase, sono predisposte, sempre
sulla base delle piste di controllo, apposite check lists di controllo,
che individuano concretamente in modo completo ed esaustivo tutti
gli elementi oggetto di verifica. Le check lists sono articolate in due
principali sezioni: la prima, di audit normativo, riguarda le verifiche
del rispetto della normativa nazionale e comunitaria di riferimento,
mentre la seconda, di audit amministrativo-contabile, concerne le
verifiche amministrativo-contabili.
Seguono quindi le verifiche tecniche, di confronto tra quanto
effettivamente realizzato ed il progetto precedentemente approvato.
A conclusione delle verifiche, identificate le eventuali irrego-
larità, il programma seguito ed i risultati devono essere riportati in
apposite relazioni finalizzate a documentare lo svolgimento del ma-
croprocesso di controllo (fase di reporting).
La fase di verifica in loco si realizza con l’acquisizione della
documentazione necessaria presso il beneficiario finale o l’Autori-
tà di Gestione dell’intervento e con lo svolgimento delle verifiche
normative, amministrativo-contabili e tecniche sul progetto. Orga-
no legittimato a procedere ai controlli in loco, presso la struttura del

beneficiario finale/Autorità di Gestione, è ovviamente l’organismo
preposto al controllo di secondo livello.
La normativa implicata in questa fase si identifica con quella
in tema di informazione, pubblicità, concorrenza, appalti pubblici,
tutela e miglioramento dell’ambiente.
Da un punto di vista amministrativo-contabile, le attività di
controllo riguardano la pubblicità dell’intervento, l’affidamento de-
gli incarichi, la completezza e l’inerenza della documentazione con-
tabile, il rispetto della normativa civilistica e fiscale.
Infine, le verifiche tecniche hanno ad oggetto la rispondenza
delle opere realizzate, dei servizi acquisiti e degli acquisti effettuati
a quanto previsto nel progetto approvato, oltre al rispetto delle pre-
scrizioni di ordine amministrativo e tecnico previste nel progetto o
dalla normativa vigente.
A conclusione del processo, si trova la fase di reporting, che si
sostanzia nelle attività di identificazione di eventuali irregolarità e
di reporting in senso stretto. Possono rendersi necessarie, nel caso di
riscontro di irregolarità, l’approfondimento del controllo e l’analisi
delle cause delle irregolarità stesse.
Particolare importanza ha il resoconto del controllo in loco, un
documento, elaborato a seguito di ciascun controllo in loco, che con-
tiene le principali informazioni sulle attività di verifica in loco.
Diversa è invece la vera e propria relazione di controllo, un
documento dotato di maggiore organicità che descrive approfon-
ditamente le verifiche e le loro risultanze, anche riferendosi a più
controlli in loco; analizza inoltre le cause delle irregolarità riscon-
trate, sollecitando così il sog¬getto controllato ad adottare misure
preventive o correttive.
Nel calendario di gestione operativa dei Fondi, i controlli di
secondo livello non occupano un periodo specifico, ma si colloca-
no nel corso dell’anno in base alle esigenze delle Amministrazio-
ni responsabili; l’IGRUE, tuttavia, ha il compito di relazionare alla
Commissione Europea entro il  giugno di ogni anno in merito
all’applicazione dei controlli a campione delle Operazioni riguar-
danti l’anno precedente.
Modalità principale di trasmissione degli esiti dei controlli a
campione è costituita da un questionario, che la stessa IGRUE sot-
topone alle Amministrazioni.
La dichiarazione finale, presentata alla Commissione da ogni
Stato membro a conclusione dell’intervento, riassume quindi le ri-

sultanze dei controlli effettuati, valutando globalmente la fondatez-
za della domanda di pagamento del saldo e legittimità e regolarità
delle operazioni considerate nella certificazione finale delle spese.
Le disposizioni comunitarie per la programmazione - - in
primis il Reg. (CE) 1260/99 - sono particolarmente chiare nello
stabilire che la persona o l’ufficio incaricati di rilasciare tale attesta-
zione devono essere funzionalmente indipendenti dall’Autorità di
Gestione, dall’ufficio o dalla persona addetta dell’Autorità di Paga-
mento responsabile delle certificazioni di spesa e dagli Organismi
intermedi.
Chi rilascia la dichiarazione in oggetto effettua tutti gli accer-
tamenti necessari per assicurarsi sulla correttezza della dichiarazione
di spesa certificata e sulla legittimità delle Operazioni.
In concreto, l’attestazione si compone di tre parti:
• una relazione conclusiva, idonea a documentare l’attività di
secondo livello svolta;
• una scheda di sintesi dei controlli a campione effettuati;
• un riepilogo dei risultati di tutti i controlli di cui il dichia
rante sia a conoscenza.
I risultati dell’attestazione possono così sintetizzarsi:
• l’esame non ha riscontrato ostacoli, la frequenza di errori ri-
levata è bassa e tutti i problemi sono stati adeguatamente
affrontati: la dichiarazione finale delle spese sostanzialmente
in questo caso pare rispecchiare le spese realmente effettua-
te, pertanto la domanda di pagamento del saldo del finan-
ziamento comunitario si considera valida;
• l’esame ha riscontrato alcuni ostacoli, ma la frequenza di er-
rori non è elevata, o si ritiene che alcuni problemi non siano
stati adeguatamente affrontati: anche in questa ipotesi la di-
chiarazione finale delle spese pare rispecchiare in modo so-
stanzialmente corretto le spese effettuate, perciò la domanda
di pagamento del saldo del contributo si ritiene valida;
• l’esame è stato fortemente ostacolato e/o la frequenza di
errori è stata elevata, anche se gli errori e/o le irregolarità
riscontrati sono stati adeguatamente affrontati; in tal caso,
l’organismo responsabile non è in grado di esprimere un giu-
dizio sulla dichiarazione finale delle spese e sulla richiesta di
pagamento del saldo del contributo presentata alla Com-

missione Europea. Il soggetto indipendente che redige la
dichiarazione finale dovrebbe anche fornire il dettaglio degli
errori rilevati e delle difficoltà o delle irregolarità riscontrate,
accanto alle motivazioni per cui la frequenza degli errori è
considerata alta.
A fronte, infine, di ritardi nell’erogazione del saldo finale da
parte della Commissione, l’organo controllore ha il compito di con-
cordare con l’Autorità di Gestione e/o con gli Organismi Intermedi
le azioni da intraprendere per garantire la validità della domanda di
pagamento del saldo.

8. Il sistema di monitoraggio
Per monitoraggio si intende il processo di rilevazione siste-

matica dei dati relativi allo stato di avanzamento finanziario, fisico
e procedurale dei singoli progetti e dell’intero programma operativo;
si tratta quindi di uno strumento essenziale della sorveglianza sugli
interventi cofinanziati dal Fondo Sociale Europeo.
Il Regolamento (CE) 1260/99 in materia di Fondi Strutturali
stabilisce in tema di monitoraggio e sorveglianza (artt. 34 e 37) che
l’autorità per la gestione di un intervento è responsabile dell’effi-
cacia e della regolarità della gestione e dell’attuazione dello stesso,
e in particolare dell’istituzione di un dispositivo di raccolta di dati
finanziari e statistici affidabili sull’attuazione, per gli indicatori per
la sorveglianza e per la valutazione, nonché della trasmissione di
tali dati secondo disponibilità concordate fra lo Stato membro e la
Commissione, mediante ricorso, per quanto possibile, a sistemi in-
formatici che consentano lo scambio di dati con la Commissione.
L’Autorità di gestione e il Comitato di sorveglianza si avvalgo-
no, per il monitoraggio, di indicatori fisici e finanziari. A tali indi-
catori è richiesto di quantificare: gli obiettivi specifici delle misure e
degli assi prioritari e la loro coerenza; lo stato di avanzamento degli
assi prioritari e delle misure in termini di realizzazioni fisiche, di ri-
sultato e, non appena possibile, di impatto; lo stato di avanzamento
del piano di finanziamento.
La Regione Lombardia provvede, per quanto di sua compe-
tenza, a trasmettere i dati raccolti nel sistema regionale nel quale
confluiscono le informazioni fornite dai soggetti attuatori delle at-
tività.
Il sistema di monitoraggio deve rispondere a requisiti di effica-
cia, perciò deve essere affidabile, tempestivo, versatile, capace di con-
trollare la qualità dei dati che elabora, in grado di operare al livello
di maggiore dettaglio della programmazione per poi pervenire, in
tempo reale, alle aggregazioni più significative.

Il monitoraggio nel processo di programmazione
Come illustrato nello schema di pagina seguente, il sistema
di monitoraggio funge da perno del processo di programmazione,
attuazione e valutazione delle iniziative cofinanziate.
Il percorso del sistema di gestione e controllo è fondamen-
talmente circolare, parte e si conclude con il programma operativo,
snodandosi attraverso le fasi delle procedure di attuazione, dell’in-
formazione ai soggetti pubblici e privati operanti sul territorio re-
gionale, della selezione dei progetti, della loro attuazione concreta e
della valutazione dei risultati degli interventi, attività quest’ultima in
grado di fornire elementi significativi per l’elaborazione di un nuovo
programma operativo e di nuove linee di intervento.
Il quadro di riferimento istituzionale per l’attività di monito-
raggio dell’Obiettivo 3 nel periodo di programmazione -
è costituito dai Regolamenti, dalle guide metodologiche elaborate
dalla Commissione Europea e dai differenti documenti di program-
mazione:
• riguardo alle fonti normative, rilevano i Regolamenti
/ (recante disposizioni generali sui Fondi struttura-
li) e / (relativo al Fondo Sociale Europeo);
• per una visione più tecnica del processo, si utilizzano i docu-
menti di lavoro metodologici della Commissione Europea
inerenti agli indicatori per la sorveglianza e la valutazione
dei Fondi strutturali e ai sistemi di monitoraggio e valuta-
zione del FSE nel periodo -;
• inoltre, indicazioni vincolanti sono contenute nel Quadro
comunitario di sostegno dell’Obiettivo 3 - (cap.
VIII- Monitoraggio e valutazione);
• l’organizzazione del sistema di monitoraggio a livello regio-
nale è infine esplicitata nel Programma operativo regionale
(per la Regione Lombardia il riferimento è al cap. 7) e nel
Complemento di programmazione.
La seguente figura illustra il posizionamento del monitoraggio
all’interno del processo di programmazione:

Figura 4. Il monitoraggio nel processo di programmazione
Dal punto di vista organizzativo e gestionale il Regolamento

/ dispone che:
• la Commissione definisca una metodologia orientativa in
merito agli indicatori per la sorveglianza dell’intervento, in-
dicatori che devono essere più dettagliatamente specificati a
livello di Programma operativo e di Complemento di pro-
grammazione;
• l’Autorità di gestione sia responsabile della gestione e at-
tuazione dell’intervento e garantisca la raccolta di dati fi-
nanziari e fisici attendibili, da trasmettere periodicamente
alla Commissione sotto forma di rapporti annuali e finali di
esecuzione;
• il Comitato di sorveglianza si assicuri dell’efficienza e del-
la qualità dell’esecuzione, analizzando regolarmente lo stato
di avanzamento dell’intervento ed approvando il rapporto
annuale di esecuzione prima che venga trasmesso alla Com-
missione.
Sempre nello stesso Reg. 1260/99, è prevista l’adozione di un
dispositivo premiante per le Regioni più efficaci ed efficienti nella
gestione ed attuazione degli interventi (c.d. riserva di efficacia ed
efficienza) e, dall’altro lato, di meccanismi finanziari penalizzanti per
i ritardi nell’impegno delle risorse (c.d. disimpegno automatico).
Alla luce di queste disposizioni, all’attività di monitoraggio è

assegnato un ruolo significativo nell’impedire perdite di disponibi-
lità finanziaria, consentendo di segnalare ai decision makers eventuali
situazioni problematiche nell’amministrazione e realizzazione di un
programma.
8 Monitoraggio finanziario, fisico e procedurale
Il monitoraggio finanziario fornisce rilevanti informazioni sullo stato di avanzamento finan-

ziario del programma e dei singoli progetti. Rappresenta anche uno strumento previsionale
per identificare le linee di tendenza dell’esecuzione finanziaria e anticipare l’individuazione di
eventuali problemi su cui intervenire per consentire il raggiungimento degli obiettivi program-
mati. A tale scopo nel sistema di monitoraggio sono definiti valori di soglia e particolari “allarmi”,
legati a indici prestabiliti, per segnalare scostamenti significativi dell’andamento finanziario del-
l’intervento da quanto previsto e programmato.
Il sistema si fonda su indicatori di realizzazione finanziaria che quantificano l’esecuzione finan-
ziaria delle azioni attuate dai beneficiari finali. I dati rilevati concernono essenzialmente l’attua-
zione degli impegni e dei pagamenti. Gli impegni riguardano la destinazione dei fondi pubblici
relativi e devono essere giuridicamente vincolanti, cioè devono essere accompagnati dall’atto
di impegno finanziario. I pagamenti si riferiscono alle erogazioni effettuate dal soggetto respon-
sabile della concessione del contributo e devono corrispondere ai pagamenti effettuati dai be-
neficiari finali e giustificati da fatture quietanzate o da documenti contabili di valore probatorio
equivalente.
Il sistema di monitoraggio fisico rappresenta senz’altro uno degli elementi di maggiore novità
dell’attuale ciclo di programmazione. In precedenza, infatti, i dati fisici raccolti si identificavano
essenzialmente con informazioni di base aggregate a livello di asse e di misura. Con la program-
mazione 2000-2006, il monitoraggio fisico si è orientato maggiormente al singolo progetto, al
cui livello sono rilevate le informazioni, e ha sviluppato un modello di riferimento più articolato.
I due principali aspetti innovativi su cui si basa l’attuale sistema di raccolta dei dati fisici sono:
la definizione di differenti tipologie di indicatori (di realizzazione, di risultato e di impatto) e
l’impostazione dell’attività di monitoraggio in funzione di una classificazione delle tipologie di
azione su vari livelli, intermedi e a cascata fra la misura e il singolo progetto.
Gli indicatori di realizzazione fisica valutano l’avanzamento fisico delle azioni attuate dai benefi-
ciari finali e il grado di raggiungimento degli obiettivi previsti a livello di Piano e di Programma
Operativo, considerando gli outputs delle attività cofinanziate, rilevati su base annuale ed inte-
grati, sempre su base annuale, con gli indicatori finanziari. Questi ultimi a loro volta consentono
di reperire informazioni di carattere quantitativo sui progetti, i beneficiari finali e i destinatari
delle azioni (dal numero dei destinatari previsti nei progetti approvati al numero di progetti per
tipologia di beneficiario finale). I dati relativi a tali indicatori sono rilevati in coincidenza con le
fasi della procedura amministrativa (presentazione, approvazione, avvio e conclusione).
Gli indicatori di risultato misurano gli effetti diretti della realizzazione delle azioni in termini
di raggiungimento degli obiettivi specifici del programma (ad esempio, il tasso di inserimento
occupazionale lordo dei destinatari delle azioni del FSE per età e la sua variazione annua). In
particolare sono stati considerati risultato delle attività del FSE sia gli effetti diretti sui destinatari
diretti (tasso di inserimento occupazionale), sia l’effetto di offerta sulla popolazione potenziale
(tasso di copertura).

Gli indicatori di impatto, infine, riguardano gli effetti del programma non riconducibili alle im-
mediate conseguenze sui destinatari diretti. Si parla in genere di impatti specifici e di impatti
globali: i primi sono effetti legati alle azioni condotte ma che si registrano dopo un certo lasso
di tempo; l’efficacia e l’incidenza dei secondi è ancor più a lungo termine e con riferimento ad
una popolazione più vasta. Al raggiungimento degli obiettivi globali, peraltro, concorrono, di-
rettamente o indirettamente, anche più azioni, realizzate su assi diversi.
Il monitoraggio procedurale, infine, consiste nella rilevazione sistematica delle varie fasi, am-
ministrative, procedurali, contabili e finanziarie, in cui il processo di attuazione di un program-
ma si articola.
Costituisce uno strumento essenziale per la corretta gestione dei programmi e per assicurare il
pieno controllo, a fini di verifica e di gestione attiva, di tutte le fasi di attuazione. L’analisi fondata
sulle procedure può consentire di ottenere utili informazioni, oltre che sulla tempistica di attua-
zione dell’intervento e sulla capacità del programma di soddisfare la domanda di finanziamen-
to, anche sull’intensità della domanda e sulla qualità delle proposte presentate.
Il monitoraggio procedurale si basa sulla sorveglianza delle procedure di attuazione, che si arti-
colano in quattro fasi: la fase informativa, la fase istruttoria, la fase di selezione e la fase attuativa
dei progetti.

9. Il sistema informativo
Il sistema informativo della Direzione generale Formazione,

Istruzione e Lavoro è costituito dall’insieme delle informazioni, dei
flussi e dei processi organizzativi e informativi che trattano sia ma-
nualmente, sia elettronicamente le informazioni connesse alla ge-
stione, al finanziamento e al controllo di tali programmi.
Questo sistema informativo può essere descritto anche come
un insieme di processi, ciascuno dei quali svolge un insieme di atti-
vità, tratta una certa classe di eventi e di informazioni ed è eseguito
da una o più unità organizzative.
In Regione Lombardia, tutto il sistema di gestione e controllo
delle attività cofinanziate dal FSE ruota intorno al funzionamento
del sistema informatico-informativo, già avviato nel corso della pro-
grammazione - con il nome di “Nautilus” e rappresentato
da una vera e propria banca-dati.
Il sistema informativo alimenta in tempo reale il sistema di mo-
nitoraggio finanziario per annualità di bilancio dapprima per singoli
assi, poi per singoli progetti secondo uno schema di monitoraggio
analitico e a flusso continuo. Il sistema consente così di aggiornare in
tempo reale le somme impegnate e i pagamenti effettuati.
Inoltre, il sistema è organizzato in maniera tale da consentire
l’aggiornamento dei dati per singoli progetti presentati suddivisi per
obiettivi, asse e misura, la situazione dei progetti ammessi, la situa-
zione dei progetti finanziati, lo stato dei progetti, la situazione degli
impegni e dei pagamenti, il monitoraggio della spesa certificata, i
destinatari dei progetti.
Il sistema è ordinato per codice-progetto: ad ogni progetto
ammesso corrisponde un proprio codice numerico. Richiamando il
progetto con questo codice, la banca-dati è in grado di fornire una
serie di informazioni relative al progetto stesso: obiettivo, annualità,
descrizione ed altre informazioni. La banca-dati contiene i dati re-
lativi a tutti i progetti presentati, anche se non successivamente am-
messi a finanziamento. Inoltre, vi sono presenti anche le informazio-
ni princi¬pali relative agli Enti attuatori (dalla loro natura giuridica
all’oggetto sociale, alla dimensione, alle sedi operative, al numero di

progetti già presentati). Le informazioni raccolte nella banca-dati
sono pertanto in grado di rappresentare la storia dell’Ente e, più in
generale, una scheda anagrafica dello stesso.
Attualmente, il sistema consente anche di rappresentare sinte-
ticamente la storia finanziaria del progetto, ricostruendone le tappe
fondamentali del flusso finanziario.
Da un punto di vista funzionale, il sistema informativo attuale
affida essenzialmente a due sottosistemi, Monitorweb e Nautilus2,
la quasi totalità delle funzioni.
Monitorweb è un sistema web-based di comunicazione e di-
stribuzione in rete di informazioni sul Fondo Sociale Europeo e su
altre linee di finanziamento per le azioni di formazione.
Il sistema, accessibile all’indirizzo www.monitorweb.it, è pen-
sato specificamente per semplificare e facilitare i rapporti fra Regio-
ne Lombardia, gli Operatori della formazione e dei nuovi Servizi
per l’Impiego e gli utenti in generale.
MonitorWeb consente di compilare e trasmettere direttamente
on line le domande di finanziamento e la modulistica del Fondo So-
ciale Europeo e di altre linee di finanziamento.
Gli Operatori possono seguire in tempo reale lo stato di avan-
zamento dei loro progetti, inviare periodicamente i moduli di certi-
ficazione della spesa e di monitoraggio, utilizzare MonitorWeb come
uno strumento di lavoro in rete per conoscere le buone pratiche,
consultare i documenti di lavoro più importanti e sviluppare nuovi
progetti. In futuro, gli utenti potranno informarsi sui corsi di forma-
zione disponibili e, nei casi previsti, iscriversi ai corsi direttamente
on line.
Per i documenti più critici, l’informatizzazione del processo
non implica naturalmente l’abolizione della carta, ma il suo affian-
camento con il documento elettronico, che viaggia parallelamente
lungo l’intero iter di lavoro. Questa soluzione costituisce un primo
passo verso un futuro sistema di modulistica elettronica con certifi-
cazione della firma.
I vantaggi che ne conseguono sono facilmente identificabili:
• l’utente non ha più bisogno di recarsi agli sportelli per ri-
chiedere la modulistica e presentare i progetti (in futuro,
sempre tramite Internet, presenterà anche la certificazione
della spesa per i pagamenti e il rendiconto finale);
• l’utente compila il progetto dall’ufficio o da casa, tramite In-

ternet, e poi lo invia alla Regione sempre via Internet;
• il servizio è fruibile 24 ore al giorno, sette giorni su sette;
• la possibilità di errori è fortemente ridotta;
• per consultare e compilare la modulistica non c’è bisogno di
installare software particolari, ma è sufficiente un normale
browser;
• si può seguire in tempo reale lo stato di avanzamento dei
propri progetti;
• i ritardi nel flusso di lavoro diminuiscono con un vantaggio
per tutti;
• l’immagine della Regione Lombardia offerta al pubblico è
quella di un centro vitale ed efficiente, capace di dare e rice-
vere informazioni e servizi in modo puntuale e rapido;
• il cittadino percepisce maggiore efficienza e trasparenza.
Su MonitorWeb i singoli operatori possono aprire un vero e
proprio dossier virtuale, un portafoglio che contiene i progetti elen-
cati per bando e per stato di avanzamento.
Il dossier può essere consultato esclusivamente dall’Operatore
in possesso di password segreta e fornisce una visione riassuntiva del
suo portafoglio progetti.
I progetti in bozza possono essere modificati dall’Operatore in
qualsiasi momento (per garantire la necessaria riservatezza, la Re-
gione non può prenderne visione in alcun modo).
I progetti presentati sono invece quelli che l’Operatore ha tra-
smesso via on line in Regione (per fare questo, è necessario dare il
proprio consenso all’invio, nella sezione Domanda del singolo pro-
getto) e non possono più essere modificati, la Regione potrà pren-
derne visione solo dopo l’inizio dell’istruttoria delle domande di
finanziamento.
I progetti protocollati sono i progetti di cui la Regione ha
ricevuto la relativa domanda cartacea e sono gli unici che verranno
esaminati per l’eventuale finanziamento.
Attualmente Monitorweb è articolato in due aree distinte: una
aperta all’esterno (per gli operatori, le agenzie formative, le aziende,
le province ecc.) e una riservata, cui possono accedere solo le strut-
ture regionali.
Il sistema in futuro potrà svilupparsi verso una vera e propria
comunità virtuale (e-community) sui Fondi Strutturali, aperta sia
verso l’interno che verso l’esterno della Regione.
Nella sua forma più sviluppata, la comunità virtuale web è un
luogo in cui gli obiettivi delle attività sono condivisi dai suoi mem-
bri, vengono comunicati a tutti, il progress dei progetti viene gestito
dai team di lavoro, la conoscenza viene organizzata e distribuita.
Tale comunità consentirà di accedere a tutte le informazioni
necessarie da qualsiasi punto, inserire e aggiornare le informazioni
in tempo reale; massimizzare l’efficacia dei processi di creazione di
conoscenza; minimizzare i costi di coordinamento e di collegamen-
to tra le parti e favorire la nascita e lo sviluppo del lavoro di rete;
facilitare l’interazione del cliente esterno con l’interno del sistema.
Figura 4. Il monitoraggio nel processo di programmazione
Nautilus2 è il sistema informativo interno della Direzione

Generale; esso si può descrivere come un potente gestore di proce-
dure e di servizi per accedere, condividere, distribuire e scambiare
informazioni al fine di effettuare un costante monitoraggio e per-
mettere la valutazione dei fondi comunitari.
Il sistema si articola in diversi sottosistemi, che riguardano:
• programmi operativi;
• operatori;
• sedi operative;

• dati di accreditamento;
• progetti;
• atti formali (delibere, decreti);
• destinatari;
• pagamenti;
• controllo;
• valutazione;
• reporting.
Da un punto di vista funzionale, Nautilus2 si configura come
un sistema automatizzato per la gestione integrata di pratiche, do-
cumenti e informazioni relative al FSE e ad altre linee di finanzia-
mento; il sistema può anche scambiare informazioni rilevanti con il
Servizio Controllo di Gestione e il Servizio Bilancio e Ragioneria.
In particolare, esso consente:
• il monitoraggio dei dati fisici, con produzione di indicatori
per la valutazione;
• il monitoraggio dei dati finanziari, con produzione automati-
ca di reports statistici sia predefiniti sia definibili dall’utente;
• la gestione unitaria e integrata di tutte le anagrafiche (pro-
grammi operativi, beneficiari, progetti, attività, ecc.);
• il riutilizzo di dati e informazioni già immesse (condivisione o
trasferimento automatico dei dati da una procedura all’altra);
• l’identificazione del responsabile di una pratica e di tutti i
soggetti coinvolti nel suo trattamento;
• la gestione dei dati essenziali di iter delle pratiche;
• la gestione di priorità e scadenze;
• la gestione dei flussi finanziari (dati di preventivo, impegni e
capitoli di spesa, economie, liquidazioni e saldi);
• la produzione di graduatorie e di liste di beneficiari e proget-
ti per graduatorie e allegati per delibere di approvazione;
• la produzione totalmente automatizzata dei decreti di liqui-
dazione e di saldo (con stampa del decreto e delle note di
liquidazione);

• procedure semiautomatiche per il recupero dalla Ragioneria
dei dati relativi ai mandati di pagamento;
• funzioni avanzate per la reportistica e la ricerca.
I flussi informativi
L’organizzazione dei tempi e delle modalità di rilevazione dei
dati influenza la formazione di flussi regolari di informazione, oltre
che la qualità e l’attendibilità di tali dati.
La raccolta standardizzata delle informazioni è basata su
un’unità minima di rilevazione, rappresentata dal singolo progetto
ed è direttamente connessa alle procedure abituali di gestione. Ciò
consente differenti aggregazioni dei dati ed evita ripetute attività
di data-entry con conseguenti perdite di tempo e insicurezze sul-
l’affidabilità delle informazioni stesse, a causa di errori e di mancati
aggiornamenti.
Il collegamento tra processo di monitoraggio ed attività ordi-
naria di gestione implica che tutte le strutture organizzative siano
direttamente coinvolte nella creazione dei flussi informativi che ali-
mentano il sistema di sorveglianza.
Nell’ambito del sistema informativo, si distinguono due tipo-
logie di flussi informativi:
• i flussi in entrata;
• i flussi di feed back.
I flussi in entrata sono rappresentati da tutti i flussi di infor-
mazione, di base o elaborati, che alimentano le diverse attività del
sistema di monitoraggio. Essi partono dalla rilevazione progettuale
e vengono trasmessi ai diversi attori del sistema. Sulla base dei flussi
in entrata possono essere formulati, ai diversi livelli del sistema, giu-
dizi sullo stato di attuazione dei progetti, delle azioni, delle misure
45. Cfr.F. Mantino,
o dell’intero programma, in tal modo originando flussi informativi
A. Monteleone, A. di segno opposto, detti di feed back. L’attivazione di questi flussi
Pesce (a cura di), dovrebbe permettere di individuare gli elementi di criticità e di posi-
“Monitorare e va- tività di un intervento, gli eventuali ostacoli e strozzature riscontrati,
lutare i fondi strut- consentendo di proporre anche soluzioni correttive per l’attuazione
turali 2000-2006.
dell’intervento stesso45.
Strumenti per lo
sviluppo rurale”,
I tempi di rilevazione dei dati fisici, finanziari e procedurali
INEA, Roma, 2000, seguono l’intero ciclo di vita del pro¬getto nelle sue fasi principali,
par. 3.2.4. già ricordate:

• presentazione;
• approvazione;
• avvio;
• conclusione.
Ogni fase genera propri flussi informativi in entrata - input a
livello di progetto - che alimentano la banca-dati del sistema di sor-
veglianza della Direzione Generale interessata, dove le informazio-
ni, elaborate in forma aggregata, costituiscono la base per periodici
reports di monitoraggio.
Un ulteriore flusso informativo proviene dalla Ragioneria re-
gionale, si fonda sui dati trasmessi dalla stessa Direzione ed è costi-
tuito esclusivamente da informazioni di natura finanziaria relative
ad impegni e pagamenti.
I dati di monitoraggio fisico, finanziario e procedurale, sotto
forma di reports periodici e di rapporti annuali di esecuzione, ali-
mentano pertanto flussi in entrata e flussi di feed back tra i soggetti
istituzionali che, ai vari livelli e sotto differenti aspetti, sono coinvol-
ti nell’attuazione e controllo del programma.
In particolare, le informazioni raccolte nel processo di monito-
raggio sono trasmesse dalla Direzione Generale alla Cabina di Regìa
Regionale, che le invia periodicamente al Ministero dell’Economia
tramite il Sistema Informativo della Ragioneria Generale dello Sta-
to (SIRGS).

10. Proposte operative e conclusioni
L’universo dei controlli negli Enti Locali e negli Enti inter-

medi appare oggi profondamente mutato. La recente riforma del
Titolo V della Parte II della Costituzione ha comportato mutamenti
sostanziali nel previgente sistema dei controlli di natura ammini-
strativa, imperniato sull’azione del Comitato Regionale di Controllo
(CO.RE.CO.).
La conseguenza più importante è rappresentata dall’elimina-
zione dei controlli preventivi esterni; riguardo ai controlli interni, in
forza del D.Lgs. 286/99 e del T.U. 267/00, appare necessario che gli
Enti attivino distinte tipologie di monitoraggio interno, contestual-
mente favorendo l’individuazione di vari ambiti di responsabilità ed
implicitamente richiedendo un’adeguata formazione di specifiche
competenze e professionalità.
I “controllers”, a cui i compiti di audit sono in buona sostanza
affidati, devono nell’ottica emergente lavorare inseriti in una rete di
strutture organizzate, investite di compiti specifici ed operanti in di-
versi ambiti di intervento; è da evitarsi la concentrazione, in un’unica
struttura, dell’insieme delle funzioni caratteristiche disciplinate dal-
la normativa nazionale (controllo di regolarità, controllo di gestio-
ne, controllo strategico, valutazione della dirigenza) e comunitaria
(controllo ordinario o di primo livello sulla gestione degli interventi
cofinanziati, controllo a campione o di secondo livello sui progetti).
Sulla falsariga di quanto già avviene nel settore privato, anche
nel pubblico si sono creati sistemi di auditing interno, con proprie
peculiarità, a cui affidare un’attività di revisione non più solo conta-
bile, ma di natura più operativa, volta ad accertare soprattutto l’affi-
dabilità delle procedure, supportando così i Revisori dei Conti nella
loro attività. Mai come oggi, chi esercita responsabilità all’interno
di un Ente necessita infatti di dati certi su cui poter programmare e
gestire appunto responsabilmente.
Alla luce di quanto fin qui analizzato, si possono ora breve-
mente evidenziare le sfide e gli snodi cruciali su cui è attualmente
impegnata la Direzione Generale Formazione, Istruzione e Lavoro
della Regione Lombardia per potenziare ulteriormente il proprio
sistema dei controlli interni.
• Passaggio da un paradigma “burocratico” ad uno “mana-
geriale” del controllo. Al di là delle necessità tecniche ed
informative, questo forse è il passaggio più difficile che sta
affrontando la Regione e riguarda la considerazione stes-
sa del controllo, spesso ancora inteso con una connotazione
“burocratica” ed incentrata sulla correttezza formale, più che
sostanziale, dei singoli atti e delle procedure amministrative
connesse. A differenza del controllo burocratico - centrato
sostanzialmente sul rispetto formale e procedurale di singoli
atti piuttosto che sulla capacità dei processi di conseguire i
risultati attesi - , il controllo manageriale si può infatti defi-
nire “un’attività tipica e caratterizzante della dirigenza e consi-
ste nell’effettuazione di analisi, eseguite sulla base di misurazioni
inerenti i risultati (globali o parziali) della gestione, finalizzate
alla formulazione di giudizi sugli andamenti aziendali e alla
conseguente assunzione di decisioni riguardanti la gestione” 46 .
• Rafforzamento dei momenti di integrazione e di con-
vergenza fra le diverse attività di controllo, pur nel rispet-
to della necessaria autonomia e separazione delle funzioni.
Tale integrazione si sta realizzando a seguito dell’adozione
di alcune importanti misure, tra le quali si possono ricorda-
re: l’integrazione dei controlli effettuati su linee finanziarie
diverse (FSE, attività di formazione professionale ordinaria,
altre attività ecc.); l’organizzazione di incontri dedicati di
coordinamento e audit tra le diverse aree interessate, aventi
ad oggetto le anomalie e le criticità emerse nel corso della
verifica; l’indizione di riunioni periodiche di “internal audi-
ting” dedicate all’analisi dei rischi, allo scopo di supportare
il management nella previsione e nell’evidenziazione di si-
tuazioni di rischio e/o di inefficienza; il potenziamento del
sistema informativo e delle atti¬vità di controllo di primo
livello anche attraverso l’introduzione di allarmi semiauto-
matici nel processo di gestione (“early warning”).
• Potenziamento delle attività di sorveglianza e ispettive,
46. Borgonovi E., che sono in fase di miglioramento attraverso la pianificazio-
“Principi e sistemi
ne e il monitoraggio delle attività di controllo, con indica-
aziendali per le
Amministrazioni
zione del numero di controlli effettivamente compiuti, delle
Pubbliche”, irregolarità rilevate, delle difficoltà riscontrate e degli esiti
II edizione, EGEA, finali; nonché con l’avvio di un’ulteriore filone di controllo,
2000, p. 331. da esercitarsi non solo attraverso visite ispettive in loco, ma

anche tramite operazioni di incrocio fra dati già posseduti
dall’Ente Regione (ad esempio gli indirizzi delle sedi ope-
rative, i nominativi dei rappresentanti legali degli Enti, la
certificazione delle spese sostenute, le fatture presentate, i
dati anagrafici dei partecipanti ai corsi, ecc.).
• Rafforzamento delle attività di verifica della qualità (non
solo sui progetti formativi e di orientamento e non solo sui
progetti delle sedi accreditate) mirante a fornire al Mana-
gement una valutazione della qualità dei progetti realizzati
sulla base di macroindicatori (coerenza degli interventi, rag-
giungimento dei risultati attesi, adeguatezza delle procedure
di gestione dei progetti, trasferibilità dei risultati, soddisfa-
zione dei destinatari, economicità ecc.), il tutto in un’ottica
di accompagnamento e di miglioramento continuo del si-
stema, che supera, pur non abbandonandola completamen-
te, la visione ispettiva e sanzionatoria del controllo.
Il modello complessivo di riferimento, alla luce delle attuali
normative e di una visione più “manageriale” delle funzioni di con-
trollo, è dunque sempre più impostato “in positivo”, non solo nell’ot-
tica del perseguimento di eventuali irregolarità e frodi, ma in parti-
colare avendo di mira il pieno ed efficace utilizzo dei finanziamenti
conseguiti e dei fondi impiegati.
Parallelamente, si sono avviati adeguati progetti di riorga-
nizzazione interna e di semplificazione dei processi, per dotarsi di
strutture capaci di far fronte ai compiti istituzionali di programma-
zione, gestione e controllo, richiesti non solo dalle normative vigenti,
comunitarie e nazionali, ma soprattutto dalla stessa complessità ed
articolazione delle attività svolte.
Tutto ciò, nella convinzione - non è superfluo ricordarlo, a con-
clusione di questo rapporto - che il successo di un metodo, o di uno
strumento tecnico, o di un intero sistema, dipende in larga misura
dalle competenze e dalla formazione culturale dei singoli operatori,
e ancor più dalle interrelazioni che questi sanno mantenere con la
realtà esterna, comunicando efficacemente i “saperi” divenuti patri-
monio e quindi trasmettendo principi e modalità di traduzione degli
stessi in buone prassi operative.

[P A R T E T E R Z A]
Allegati
Allegato 1.
Processi e attività
Processo 1. Programmazione
Autorità di Autorità di Soggetti Sistema

Attività Controllo
gestione pagamento esterni informativo
1 Analisi dei
documenti di
programmazione e ✓
della normativa di
riferimento
2 Rilevazione ed
anlisi delle esigenze
✓ ✓
del territorio di
rifemento
3 Recepimento delle
istanze politiche e ✓
sociali
4 Definizione di
✓
misure e azioni
5 Definizione delle
procedure di attua-
✓
zione (dispositivi,
modulistica, ecc.).
6 Definizione delle
linee guida per la
✓ ✓
certificazione della
spesa
7 Delibera di
approvazione ✓
dell’atto di indirizzo
8 Analisi degli obietti-

✓
vi e dei vincoli
9 Redazione della
bozza di dispositivo ✓
(bando)
10 Concertazione con
le parti sociali e ✓
istituzionali

11 Verifica delle
✓ ✓
criticità e dei vincoli
12 Redazione del testo

definitivo del bando ✓
del dispositivo
13 Decreto di attuazio-
ne del dispositivo,
✓
della modulistica e
degli allegati tecnici
14 Pubblicazione sul
✓
BURL
15 Pubblicazione del
dispositivo e della
✓ ✓
modulistica sul sito
internet
16 Informazione ✓ ✓
Processo 2. Gestione bandi e istruttoria domande

Attività Controllo
1 Apertura dei termini
di presentazione
✓
delle domande di
finanziamento
2 Presentazione delle
domande di finan- ✓ ✓
ziamento on line
3 Presentazione
delle domande di
✓
finanziamento su
supporto cartaceo
4 Ricezione e
protocollazione
✓ ✓
delle domande di
finanziamento
5 Chiusura dei termini
di presentazione
✓
delle domande di
finanziamento

6 Analisi della com-
pletezza giuridico-
✓ ✓
amministrativa della
domanda
7 Compilazione
dell’elenco delle
✓ ✓ ✓
domande non
ammissibili
8 Valutazione progetti ✓ ✓ ✓
9 Stesura verbali della

✓ ✓ ✓
valutazione
10 Elaborazione gra-
duatoria (ammessi e
finanziati, e ammes-
✓ ✓ ✓
si e non finanziati) e
dell’elenco dei non
ammessi
11 Decreto di
approvazione della ✓
graduatoria
12 Pubblicazione sul
✓
BURL
13 Pubblicazione
sul sito regionale
dell’esito della do- ✓ ✓
manda di finanzia-
mento
14 Decreto di impegno
relativo ai progetti ✓ ✓
ammessi e finanziati

Processo 3. Gestione progetti

Attività Controllo
1 Pubblicazione
sul sito regionale
dell’atto di adesione
✓ ✓
e dei documenti
tecnici per la gestio-
ne dei progetti
2 Sottoscrizione
✓
dell’atto di adesione
3 Consegna dell’atto
di adesione e della
✓
garanzia fideiussoria
(se dovuta)
4 Comunicazione di
✓
avvio del progetto
5 Per i soli progetti

corsuali o di orienta-
mento, invio dei dati
relativi ai destinatari ✓
(anagrafica on line
allievi o orientati)
– fase avvio
6 Verifica coerenza
e correttezza della
✓ ✓
documentazione e
dei dati di avvio
7 Verifica della
fideiussione e
✓
liquidazione del
primo anticipo
8 Effettuazione
verifiche di cassa e ✓
competenza
9 Emissione mandato
✓
di pagamento
10 Erogazione primo
anticipo del finan- ✓
ziamento

11 Certificazione
trimestrale della
✓ ✓
spesa (on line e su
supporto cartaceo)
12 Verifica della
correttezza della
✓
spesa
13 Comunicazione
eventuali variazioni ✓ ✓
del progetto
14 Richiesta liquidazio-
✓ ✓
ne secondo anticipo
15 Autorizzazione alla
liquidazione del ✓
secondo anticipo
16 Effettuazione
verifiche di cassa e ✓
competenza
17 Emissione mandato
✓
di pagamento
18 Erogazione secon-
do anticipo del ✓
finanziamento
19 Certificazione
trimestrale della
✓ ✓
spesa (on line e su
supporto cartaceo)
20 Verifica della
correttezza della
✓ ✓
spesa
21 Attività di controllo
e di supporto a
✓
cura della struttura
rendicontazione
22 Effettuazione
attività finali del ✓
progetto
23 Chiusura attività
✓
progettuali

24 Per i soli proget-
ti corsuali o di
orientamento, invio
dei dati relativi ai
destinatari (anagra-
fica on line allievi
o orientati) – fase
conclusione
25 Valutazione ex-post
del raggiungimento ✓ ✓
degli obiettivi
26 Certificazione finale
della spesa (on
✓ ✓
line e su supporto
cartaceo)
27 Verifica della
correttezza della
✓ ✓
certificazione finale
della spesa
28 Attività di controllo
e di supporto a
✓
cura della struttura
rendicontazione
29 Determinazione del
✓
saldo
30 Autorizzazione
relativa alla liquida-
✓
zione del saldo del
finanziamento
31 Effettuazione
verifiche di cassa e ✓ ✓
competenza
32 Emissione mandato
✓ ✓
di pagamento
33 Liquidazione saldo
del finanziamento
34 Invio eventuale
documentazione ✓
contabile residua
35 Controllo e cer-
tificazione della
✓
congruità della
spesa residua
36 Svincolo della
✓
polizza fideiussoria

Processo 4. Circuito finanziario

Attività Controllo
1 Emissione
concessione ✓ ✓
finanziamenti
2 Versamento acconto
✓
del 7%
3 Ricezione acconto e
✓ ✓
contabilizzazione
4 Inoltro alla CE
della domanda di
✓ ✓ ✓
pagamento quota
intermedia alla CE
5 Verifica condizioni
di ammissibilità ✓
della domanda
6 Erogazione quota
intermedia di
✓
finanziamento
comunitaria
7 Ricezione quota
intermedia e ✓ ✓
contabilizzazione
8 Inoltro alla CE
domanda di
pagamento del
✓ ✓ ✓
saldo, relazione
finale di esecuzione
e di chiarazione
9 Verifica condizioni
di ammissibilità
della domanda di ✓
saldo del
finanziamento
10 Erogazione del
saldo del finanzia- ✓
mento comunitario
11 Ricezione saldo e
✓ ✓
contabilizzazione

Allegato 2.
Valutazione dei rischi suddivisi per processo e
tipologia
Tipo- Probabilità Impatto

logia del rischio del rischio
Processo Rischio
Rischio gestionale
Rischio finanziario
Non rilevante
Moderato
Media
Grave
Bassa
Altra
Gestione Inadeguata o non tempestiva
bandi e pubblicizzazione del bando con
✓ ✓ ✓
istruttoria conseguente scarsità di domande
domande presentate.
Mancanza o inadeguatezza della
✓ procedura di ricevimento e registrazione ✓ ✓
delle domande
Errata attribuzione della data di arrivo
✓ ✓ ✓
delle richieste.
Non corretta valutazione di ammissibilità
dell’operatore o ammissibilità di
✓ ✓ ✓
operatore non accreditato (per le azioni
ove l’accreditamento è richiesto)
Non disponibilità dei dati necessari per
✓ la verifica dei requisiti di accreditamento ✓ ✓
degli operatori
Non corretta valutazione tecnico-
✓ ✓ ✓
amministrativa dell’istanza.
Mancato rispetto dei doveri di pubbli-
✓ cità delle graduatorie nei confronti dei ✓ ✓
soggetti ammessi e non ammessi.
Rischio legale per inadempimenti
✓ informativi obbligatori nei confronti dei ✓ ✓
beneficiari.

Processo Rischio
Rischio gestionale
Non rilevante
Moderato
Media
Grave
Bassa
Altra
Gestione Erogazione anticipazione non a fronte di
✓ ✓ ✓
progetti corretta documentazione di supporto.
Mancata rispondenza fra acconto richie-
✓ ✓ ✓
sto ed ammontare dovuto.
Insussistenza dei fondi stanziati nei ca-
pitoli di bilancio rispetto all’ammontare
✓ delle richieste ammesse a finanziamento ✓ ✓
con conseguente impossibilità di effet-
tuare le liquidazioni.
Elevati tempi di liquidazione
✓ ✓ ✓
dell’anticipazione
Attribuzione contabile del trasferimento
✓ ✓ ✓
fondi ad un errato beneficiario.
Inadeguatezza del sistema di controllo
delle richieste di anticipo/acconto in
✓ relazione all’ammontare del ✓
finanziamento ed alla quota percentuale
da erogare.
Erogazione quote intermedie non a
✓ fronte di corretta documentazione di ✓
supporto.
Mancata rispondenza fra quota richiesta
✓ ✓
ed ammontare dovuto.
Insussistenza dei fondi stanziati nei ca-
pitoli di bilancio rispetto all’ammontare
✓ delle richieste ammesse a finanziamento ✓
con conseguente impossibilità di effet-
tuare le liquidazioni.
Elevati tempi di liquidazione delle quote
✓ ✓
intermedie
Attribuzione contabile del trasferimento
✓ ✓
fondi ad un errato beneficiario.

Processo Rischio
Rischio gestionale
Non rilevante
Moderato
Media
Grave
Bassa
Altra
Gestione
progetti Inadeguatezza dei sistemi preposti alla
(controllo lavorazione della certificazione di spesa
certifi- ✓ limitano la capacità di intraprendere le ✓
cazione opportune azioni correttive con tempe-
della stività.
spesa)
Non corretta tenuta documentazione
✓ ✓
amministrativo contabile.
✓ Duplicazioni/errori di pagamento. ✓
✓ Elevati tempi di liquidazione dei saldi ✓
Mancata imputazione distinta degli

✓ importi erogati ai fondi stanziati da ✓
comunità/stato/regioni.
Incompleta acquisizione della docu-
✓ mentazione relativa alle Operazioni ✓
effettuate.
Non esecuzione delle verifiche connesse
✓ ✓
alla liquidazione del contributo.

Allegato 3.
Punti di attenzione per l’attività dei controlli di
primo livello47
1. Irreperibilità o inesistenza dell’ente
2. Mancanza o insufficienza dei giustificativi di spesa o docu

mentazione sottostante, discordanze tra registri contabili
e spese dichiarate:
Rientra in tale voce la documentazione comprovante:
• lo svolgimento di collaborazioni professionali, docenze, tuto-
raggio, attività di progettazione dell’intervento, delle selezioni
e degli esami finali ( lettere d’incarico mancanti o generiche,
registri didattici carenti ..);
• registri di presenza in aula non esaustivi;
• viaggi, vitto ed alloggio degli allievi;
• viaggi e trasferte del personale docente (interno ed esterno)
personale amministrativo;
• contratti di locazione e di fornitura di servizi;
• pubblicizzazione dei corsi
3. Non riconoscibilità delle spese

Rientrano in questa voce i costi ritenuti dall’ispettore e/o dal
revisore non riconoscibili. Per esempio:
• doppia contabilizzazione delle spese
• ore di prestazioni professionali o di docenza contabilizzate in
eccesso o ;
• spese dichiarate e non pagate;
• quote di ammortamento per attrezzature per un periodo supe-
riore a quello di utilizzo
• uso attrezzature didattiche non proporzionato ai giorni di ef-
fettivo utilizzo
47. Cfr. documen-
tazione interna a
• imputazione di costi su voci di spesa non attinenti
cura di B. Piotti. • attività non in deroga al divieto di delega

• attività delegate escluse dalla deroga al divieto di delega
• superamento dell’importo previsto nella deroga al divieto di
delega
4. Mancanza di autorizzazioni regionali

Rientrano in questa voce tutte le ipotesi in cui l’ente, nelle varie
fasi di gestione, necessita di apposita autorizzazione da parte della Re-
gione, quali ad esempio:
• cambio ente delegato
• divulgazione materiali prodotti
• variazioni dell’organizzazione delle attività
• variazione sede in aree ob.2
5. Mancata esecuzione di una o più componenti essenziali

del progetto
Rientrano:
• mancata attuazione di parte del progetto;
• mancata pubblicizzazione dei corsi
• mancata realizzazione della selezione
• non realizzazione degli esami finali
6. Inadempimento oneri contributivi
7. Costi non ammissibili

Sono tali i costi esplicitamente dichiarati non ammissibili dal
Reg. 1685/2000:
• oneri finanziari, interessi debitori, aggi, spese e perdite di cam-
bio, altri oneri meramente finanziari;
• ammende, penali e spese per controversie legali
e dal documento Spese ammissibili e massimali di riferimento della
Regione lombardia:
• i costi dei contributi in natura
• le spese per infrastrutture, grandi attrezzature ed elaboratori di
tipo mainframe;
• le spese riferite alle attività promozionali svolte da personale
interno o esterno dell’operatore.

8. Spese sostenute fuori dai termini convenzionali o non atti
nenti le attività finanziate
Tale voce ricomprende le ipotesi di imputazione di spese soste-
nute oltre i limiti temporali di attuazione delle attività o non inerenti
alle stesse:
• produzione di materiale didattico
• acquisto attrezzature e materiale di consumo
• spese di energia elettrica, riscaldamento, telefoniche e postali
• utilizzazione di locali e manutenzione o pulizia degli stessi
• prestazioni professionali varie
• vitto e alloggio, viaggi e trasferte
9. Irregolarità inerenti l’attività corsuale

Attengono principalmente all’effettiva frequenza dei corsi da par-
te degli allievi o della loro partecipazione agli stage, allo svolgimento
delle lezioni da parte dei docenti, codocenti e tutor e alla loro presenza
nello svolgimento dello stage. Incompatibilità del ruolo di allievo con
altre funzioni.

Allegato 4.
Elenco delle principali tipologie di irregolarità
secondo la codifica COCOLAF
Si riportano nel seguito le principali tipologie di irregolarità in

base ad una proposta avanzata dal COCOLAF:
Contabilità
• Contabilità assente;
• contabilità errata;
• contabilità falsa o falsificata;
• contabilità non presentata;
• altri casi di contabilità irregolare.
Documenti
• Domanda di aiuto errata o incompleta;
• domanda di aiuto falsificata;
• domanda di aiuto falsa;
• documenti giustificativi incompleti o mancanti;
• documenti giustificativi errati;
• documenti giustificativi falsi;
• documenti giustificativi falsificati;
• altri casi di documenti irregolari.
Azioni
• Misura non eleggibile all’aiuto;
• spese non eleggibili;
• ritenuta di commissione non dovuta.
Operatore economico
• Dati identificativi irregolari;
• attività inesistente;
• falsa descrizione dell’attività;
• ripresa irregolare della produzione;

• cessazione, vendita o riduzione irregolare;
• non cessazione, non estirpazione, non abbattimento (...);
• inosservanza della quota, della soglia (...);
• operatore non avente la qualità necessaria;
• assenza di identificazione, di marcatura (...);
• non riconversione;
• altre irregolarità dell’operatore.
Diritto all’aiuto
• Inosservanza dei termini;
• operazione vietata durante la misura;
• dichiarazione assente o tardiva;
• cumulo di aiuti incompatibili;
• assenza delle prove prescritte;
• rifiuto del controllo;
• rifiuto del pagamento;
• diverse domande per lo stesso soggetto;
• inosservanza di altre condizioni del regolamento/contratto;
• infrazione delle norme di aggiudicazione degli appalti pubblici;
• altre irregolarità del diritto all’aiuto.
Operazione
• Mancata realizzazione dell’Operazione;
• realizzazione incompleta dell’Operazione;
• realizzazione non conforme dell’Operazione.
• spese non afferenti al periodo di realizzazione;
• spese non legittime / costo-beneficio non probante;
• soprafinanziamento;
• contributo insufficiente dello Stato Membro / Privato;
• reddito non dichiarato.
Altro
• Non indicato;
• Altre irregolarità (da precisare).
Allegato 5.
Irregolarità, frodi ed esiti dei controlli
Irregolarità
Le violazioni delle disposizioni comunitarie derivanti da un’azio-
ne o da un’omissione, che possano avere come conseguenza un pregiu-
dizio ai bilanci dell’UE sono definite irregolarità.
In generale, ogni irregolarità comporta la revoca del vantaggio
inizialmente ottenuto, con il connesso obbligo di versare o rimborsare
gli importi dovuti o indebitamente percepiti, oltre alla perdita delle
garanzie precedentemente costituite.
Sono ricomprese nella nozione di irregolarità anche ipotesi di
semplice abuso, consistenti in operazioni di per sé legali, ma di fatto in
contrasto con gli interessi europei.
Ne consegue che il concetto di irregolarità oggi emergente dalla
normativa coincide sostanzialmente con quello di frode sostanziale,
riferita ad un risultato, e non di frode meramente formale.
Lo Stato membro dell’UE, responsabile primario del controllo
finanziario degli interventi, è tenuto a comunicare alla Commissione,
entro i due mesi successivi al termine di ogni trimestre, l’elenco del-
le irregolarità finanziarie oggetto di accertamento, con l’indicazione,
ove possibile, di una serie di dati concernenti la disposizione violata,
la natura e l’entità della spesa, le pratiche compiute, le conseguenze
finanziarie, l’eventuale sospensione dei pagamenti e le possibilità di
recupero delle somme.
Sempre nello stesso termine, lo Stato deve comunicare l’importo
dei recuperi eseguiti o previsti, le misure conservative adottate a salva-
guardia del recupero degli importi indebitamente pagati ed i procedi-
menti amministrativi o giudiziari eventualmente avviati per il recupero
stesso o per l’applicazione delle sanzioni.
L’utilizzo regolare e corretto dei Fondi Comunitari non può esse-
re esclusivamente garantito dall’aumento dei controlli esistenti; risulta
indispensabile l’applicazione di sanzioni, strumenti specifici destinati
ad assicurare una sana gestione finanziaria.
Le sanzioni, che si ispirano ai principi di sussidiarietà, legalità,
irretroattività e proporzionalità, sono comminate sulla base delle veri-
fiche e dei controlli effettuati; con atti di autotutela amministrativa, si

può disporre la revoca totale o parziale dei finanziamenti concessi, con
conseguente responsabilità amministrativo-contabile in capo ai sogget-
ti gestori.
Quest’ultima si affianca alla responsabilità penale, ove ricorrano
le ipotesi di truffa aggravata, ex art.640 bis c.p., o di malversazione, ai
sensi dell’art.316 bis c.p..
Frode
Il concetto di frode in senso stretto ricopre un campo più circo-
scritto rispetto all’irregolarità: la frode infatti si caratterizza per l’inten-
zionalità dei comportamenti illeciti compiuti dagli operatori, condotte
tipizzate nell’ordinamento statale, che li punisce a titolo di dolo.
Il carattere intenzionale dell’irregolarità risulta in particolare evi-
dente quando l’autore cerchi di dissimulare o nascondere i fatti reali
con piena conoscenza di causa, presenti dichiarazioni o utilizzi docu-
menti della cui falsità è consapevole, o comunque presenti una situa-
zione puramente fittizia.
La frode deriva anche dalla mancata comunicazione di un’infor-
mazione in violazione di un obbligo specifico, cui consegua il perce-
pimento o la ritenzione illecita di fondi europei, o dalla distrazione di
fondi per fini diversi da quelli per cui erano stati inizialmente concessi.
In altre fattispecie più dubbie, l’intenzionalità va provata caso per
caso ed è comunque esclusa dalla accertata buona fede dell’operatore.
In forza della Direttiva del Procuratore Generale presso la Corte
dei Conti UE prot. I.C./16 del .., sono stati inoltre vigenti
alcuni principi in materia di responsabilità amministrativo-contabile: i
fatti che danno luogo a responsabilità devono essere obbligatoriamen-
te denunciati, ove ricorra il presupposto dell’accadimento di un fatto
dannoso per la finanza pubblica; accanto all’elemento oggettivo della
verificazione del danno, deve ricorrere l’elemento soggettivo della con-
dotta illecita, con carattere di dolo o di colpa grave.
Gli organi tenuti alla denuncia si possono identificare nel diret-
tore generale o nel capo servizio, negli amministratori e dirigenti regio-
nali con compiti ispettivi.
Esiti dei controlli

Conseguenza dei controlli può essere il ricorso alle procedure di
rettifica finanziaria, in presenza di irregolarità sistematiche. Queste
ultime possono costituire oggetto di una apposita lista ed analizzate
nella fase del processo di controllo che si pone in termini temporali tra

quella di identificazione delle irregolarità stesse e quella delle proposte
di misure correttive.
Non va dimenticato, a questo proposito, che la prima autorità
incaricata di perseguire le irregolarità è proprio lo Stato membro, il
quale, nell’ordinamento italiano, utilizza gli strumenti dell’autotutela
amministrativa, procedendo alla revoca totale o parziale dei contributi
appunto tramite atti amministrativi.
La Commissione interviene invece, in seconda battuta ed in via
sostitutiva, nel caso di mancato intervento o mancato accordo con lo
Stato membro.
La procedura di rettifica finanziaria si inserisce in questo contesto
come strumento di tutela in via immediata contro ipotesi patologiche
di irregolarità; in pratica, si giunge alla soppressione totale o parziale
del contributo comunitario, tenendo però ferma la possibilità di rasse-
gnare i Fondi all’intervento considerato.
L’organismo incaricato di procedere al recupero delle somme ed
alla loro restituzione è sempre l’Autorità di Pagamento; questa sottrarrà
l’importo determinato dalla successiva dichiarazione delle spese, ovvero
provvederà direttamente al rimborso nei confronti della Commissione
ove l’importo dedotto risulti insufficiente.
La procedura che vede direttamente coinvolta la Commissione
si svolge invece in contraddittorio con lo Stato interessato, che è le-
gittimato a proporre osservazioni per giungere alla composizione del
contenzioso.
Esito importante del controllo è rappresentato anche dalla segna-
lazione all’OLAF (Organismo Europeo per la Lotta alle Frodi), entro i
due mesi successivi a ciascun trimestre, dell’elenco delle irregolarità og-
getto di un primo atto di accertamento amministrativo o giudiziario.
Questa comunicazione contiene una serie di elementi esplicati-
vi, rappresentati dai Fondi Strutturali e dallo strumento finanziario
interessati, dall’obiettivo, dal quadro comunitario di sostegno, dalle
disposizioni violate, dalla natura e dall’entità della spesa, dall’importo
finanziato, dal momento o periodo in cui è stata commessa l’irregola-
rità e dal modo in cui questa è stata scoperta. Il punto centrale della
comunicazione riguarda evidentemente le conseguenze finanziarie del-
l’irregolarità, l’eventuale sospensione dei pagamenti e le possibilità di
recupero delle somme.
Devono essere comunicate inoltre prontamente alla Commissio-
ne e, se necessario, agli Stati membri interessati, le irregolarità accertate

o presunte per le quali si abbia motivo di temere che possano avere
rapidamente effetto fuori del territorio o che rivelino il ricorso ad una
nuova pratica irregolare.
Ove non vi siano irregolarità da segnalare nel trimestre, lo Stato
membro deve comunque segnalare l’assenza di tali fenomeni alla Com-
missione.

Allegato 6.
Circolare regionale sull’attività di vigilanza
e controllo
AI SOGGETTI GESTORI
DELLE ATTIVITA’ DI FORMAZIONE
PROFESSIONALE
LORO SEDI
LF/mf
Oggetto: Attività di vigilanza e controllo amministrativo sui pro-

getti di formazione professionale istituiti o riconosciuti dalla Regione.
Si ritiene opportuno portare a conoscenza di tutti i gestori del-

la Formazione Professionale che svolgono attività corsuali istituite o
riconosciute dalla Regione, in particolare quelle finanziate a qualsiasi
titolo dalla Regione Lombardia con finanziamenti diretti o attraverso
fondi strutturali dell’Unione Europea o nazionali, le linee guida in base
alle quali viene impostata e attuata l’attività di vigilanza e controllo
sui soggetti attuatori da parte della Direzione Generale Forma¬zione
Istruzione e Lavoro, tramite la Struttura ispettiva.
Principi generali dell’attività ispettiva

L’attività ispettiva è tesa essenzialmente al controllo della regola-
rità-legalità-legittimità formale dell’azione formativa a tutela di speci-
fici interessi pubblici; essa tende a verificare il rispetto delle normative
ed evitare comportamenti antigiuridici da parte del gestore dell’attività
di formazione, nonché spreco di denaro pubblico.
I funzionari incaricati delle ispezioni svolgono un’attività ammi-
nistrativa di vigilanza, controllo e prevenzione e nell’esercizio delle loro
attività assumono le vesti di pubblico ufficiale.
L’operatore dovrà consentire alla Struttura AA.GG. Organizza-

zione e Ispettivo della Direzione Generale Formazione Istruzione e La-
voro ed ai funzionari autorizzati dalla Regione, in qualsiasi momento,
ogni verifica volta ad accertare la corretta realizzazione del progetto in
generale, delle operazioni formative, nonché dei correlati aspetti am-
ministrativi, gestionali e contabili.
I funzionari incaricati delle ispezioni possono svolgere altresì la
funzione di consulenza e di orientamento; la verifica può risultare, se
idoneamente condotta, utile occasione di stimolo, di coordinamento e
di indirizzo al fine di indurre gli operatori ad adottare metodi innova-
tivi suggeriti per semplificare e migliorare il lavoro e i servizi.
In ogni caso, l’attività di vigilanza è mirata anche a verificare il
raggiungimento degli obiettivi e dei livelli qualitativi che i diversi pro-
getti si propongono di attuare.
Finalità del controllo

La verifica delle azioni formative deve consentire alle Unità Or-
ganizzative e Strutture regionali della Direzione Generale Formazione
Istruzione e Lavoro di acquisire elementi conoscitivi reali, necessari per
indirizzare l’azione ed espletare al meglio la funzione pubblica.
L’attività di controllo e verifica si uniforma in particolare alle in-
dicazioni delle “Direttive sulle atti¬vità di ispezione” emanate dal Di-
partimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei
Ministri prot. n. 2567/M2 del 2 luglio 2002.
L’attività di controllo persegue i seguenti obiettivi:
1. Accertare il regolare svolgimento delle azioni formative;
2. Accertare la regolare utilizzazione dei fondi pubblici;
3. Accertare il rispetto della normativa comunitaria, nazionale e
regionale, nonché delle disposi¬zioni dettate dalle competenti
Unità Organizzative della Direzione Generale sopra indicata;
4. Accertare la coerenza con il progetto approvato;
5. Prevenire e perseguire le irregolarità amministrative;
6. Individuare e prevenire eventuali fatti illeciti che possono assu-
mere valenza penale o di danno per l’erario;
7. Garantire il conseguimento degli obiettivi formativi;
8. Recuperare i finanziamenti pubblici in caso di abusi;
9. Fornire elementi conoscitivi ed informativi sulle azioni formative.

Attivazione delle visite ispettive
Le visite ispettive vengono disposte:
• direttamente dal Direttore Generale;
• dalle Unità Organizzative competenti con richiesta motivata;
• dalla Struttura Affari Generali, Organizzazione e Ispettivo, a
campione o a seguito di esposti e/o reclami.
Visita ispettiva a campione

La Struttura AA.GG. Organizzazione e Ispettivo utilizza quale
modalità prevalente della propria attività la visita ispettiva a campione,
con l’obiettivo specifico di arrivare a verificare il maggior numero pos-
sibile degli operatori e dei corsi attuati in Lombardia.
Il campione viene estratto dal numero complessivo degli Enti e
dei progetti finanziati.
Il campione viene ritenuto significativo perché corrisponde ad
una serie di criteri predefiniti: ha per riferimento il complesso “par-
co progetti” approvati e finanziati, deve consentire la conoscenza di
nuovi operatori, tiene conto dell’entità del finanziamento accordato,
comporta la conoscenza di diverse realtà settoriali e delle diverse tipo-
logie progettuali, tiene conto delle ca¬ratteristiche dei destinatari finali
ed infine, considera le diverse realtà territoriali con una ripartizione a
livello provinciale.
Visita ispettiva su richiesta delle unità organizzative competenti

Le Unità Organizzative regionali qualora lo ritengano necessario
possono richiedere visite ispettive mirate precisando l’oggetto del con-
trollo.
Si ritiene di dover precisare al riguardo che ai sensi della legge
241/90 le Unità Organizzative devono opportunamente esplicitare
eventuali modalità dell’indagine e le circostanze che hanno indotto a
richiedere la visita.
Va ricordato, infatti, che gli operatori e i terzi interessati hanno
diritto di accesso agli atti ispettivi con eventuale connessa facoltà di
richiesta di produzione documentale in correlazione al princi¬pio del
contradditorio procedimentale.
Visita ispettiva a carattere straordinario

Le ispezioni di carattere straordinario disposte dal Direttore Ge-
nerale possono riguardare fatti contingenti non rientranti nelle prece-
denti casistiche ed hanno precedenza assoluta.
Articolazioni e oggetto del controllo
Le operazioni del controllo fanno costante riferimento al pro-
getto approvato e consistono nell’accertare se quanto in esso previsto e
approvato, trova applicazione e rispetto in fase di attuazione.
Le visite ispettive, di norma sono effettuate senza preavviso e pos-
sono avvenire in tre diverse fasi:
• ex ante (prima dell’inizio delle attività)
In questo caso le visite avvengono su richiesta motivata delle
Unità Organizzative competenti. Sono effettuate prima del-
l’inizio delle attività e hanno come scopo principale quello
di valutare le reali potenzialità dell’Ente attuatore a realizzare
l’attività formativa ammessa al finanziamento. In particolare
la visita ex-ante è rivolta a fornire informazione sulle capacità
tecnico-operative dei soggetti gestori. Si tratterà pertanto di
verificare i locali, le attrezzature, le apparecchiature che verran-
no utilizzate per l’attività formativa con particolare riferimento
all’idoneità dei locali sotto il profilo della sicurezza e dell’igiene
del lavoro, nonché tutte le altre condizioni richieste per l’attua-
zione del progetto formativo.
• in itinere (durante lo svolgimento delle attività)
In questo caso le visite avvengono o su richiesta motivata del-
le Unità Organizzative competenti sopra indicate oppure di-
sposte direttamente dalla Struttura AA.GG. Organizzazione e
Ispettivo a campione o a seguito di esposti e/o reclami avanzati
dagli utenti. Le visite in itinere vengono effettuate durante lo
svolgimento delle attività ed hanno lo scopo di accertare la
corretta gestione dell’attività formativa indicata a progetto, di
verificare la documentazione amministrativo-contabile previ-
sta nonché di verificare:
- la coerenza tra l’attività preposta e quella realizzata;
- la tenuta dei registri;
- i requisiti in possesso degli utenti;
- la documentazione riguardante il personale docente e ammini-
strativo;
- le attrezzature in uso;
- la regolarità amministrativa dell’attività in atto;
- lo stato di avanzamento della spesa accertando il regolare uti-
lizzo dei fondi pubblici.

La visita in itinere è effettuata, senza preavviso, nelle varie sedi di
svolgimento delle attività e/o nelle sedi amministrative di riferimento,
rimane pertanto escluso l’obbligo di comunicazione dell’avvio del pro-
cedimento.
In sede di visita in itinere, il funzionario, presa visione in via
preliminare del progetto di fattibilità approvato, verifica la risponden-
za del programma didattico di dettaglio, del calendario delle lezioni,
dell’elenco dei docenti e di quant’altro trova riferimento nel progetto
stesso.
Particolarmente importate è l’esame comparato del piano finan-
ziario approvato con la registrazione delle uscite e, quindi l’analisi della
natura delle spese effettuate.
La visita ispettiva disposta in itinere consta di tre momenti:
1. Verifica tecnico-amministrativa e organizzativa con redazione
di specifico verbale.
2. Gli ispettori possono colloquiare con tutti gli operatori che a
qualsiasi titolo sono intervenuti, intervengono o interverranno
nella gestione del progetto.
3. Colloquio con i soli corsisti durante il quale verrà distribuito
un questionario.
4. Colloquio con i docenti e compilazione da parte loro di un
questionario.
Il colloquio con gli allievi e il colloquio con i docenti sono fina-
lizzati in particolare a valutare il livello qualitativo dei corsi.
Gli incaricati del controllo ogni qualvolta rilevano irregolarità
che non riguardano illeciti amministrativi, contabili, penali e tributa-
ri, valutano prioritariamente l’opportunità di richiedere l’eliminazione
delle irregolarità riscontrate e il ripristino delle condizioni rispondenti
alla normativa di riferimento.
In tale ottica, tutto ciò che può formare oggetto di prescrizione
non deve costituire ostacolo al proseguimento dell’azione finanziata,
onde evitare la perdita di contributi e, soprattutto la penalizzazione
della parte sociale più debole rappresentata dai destinatari dell’azione.
L’adeguamento da parte dell’Operatore alle prescrizioni dell’inca-
ricato del controllo potrà essere oggetto di successiva verifica.
L’esito dei controlli, che di norma vengono effettuati presso la
sede di svolgimento dell’attività stessa, costituirà da parte delle Unità
Organizzative competenti elemento di valutazione in sede di esame di
progetti presentati sui bandi successivi. A tal fine viene previsto e riser-

vato particolare rilievo al questionario/allievi, al questionario/docenti e
al colloquio riservato con gli stessi.
• ex post (al termine delle attività)
In questo caso le visite avvengono prevalentemente su ri-
chiesta motivata delle Unità Orga¬nizzative competenti. La
visita a posteriori ha principalmente per oggetto la verifica
ammini¬strativo-contabile del rendiconto. Per quanto riguar-
da la verifica del rendiconto prioritariamente sarà verificata la
sua aderenza al preventivo approvato e, quindi, l’ammissibilità
e la riconoscibilità dei costi sostenuti e la loro concordanza
con i documenti giustificativi. In questa fase è possibile che
l’ispettore nel corso della visita sia affiancato da un revisore
amministrativo-contabile.
Conclusione della visita ispettiva

Al termine della visita ispettiva viene redatto un verbale sotto-
scritto dall’ispettore e dal gestore o suo delegato. Copia dello stesso
viene rilasciata al gestore. Il verbale fa prova fino a querela di falso,
circa le operazioni avvenute innanzi all’ispettore. In particolari casi, di
visita mirata, a seguito di esposti o richieste particolari, viene redatta
una relazione di ispezione alla quale è garantita la trasparenza degli
accessi ispettivi.
Ogni ispettore deve presentare le risultanze dell’ispezione al Di-
rigente della Struttura Affari Generali, Organizzazione e Ispettivo, il
quale dopo averle valutate unitamente al verbalizzante può assumere i
seguenti provvedimenti:
1. archiviazione senza rilievi;
2. trasmissione alle Unità Organizzative per le valutazioni e gli
adempimenti di competenza;
3. altre disposizioni:
a) segnalazione al Ministero del Lavoro e della Previden-
za Sociale per i successivi adempimenti di competenza
della C.E.
b) trasmissione alla Procura della Repubblica
c) trasmissione alla Corte dei Conti
d) comunicazione al Comando della Guardia di Finanza
La funzione di controllo implica un adeguato scambio di infor-
mazioni tra organi preposti e autorità statali nonché tra queste ultime

e l’ Unione Europea, relativamente ai finanziamenti statali e/o comu-
nitari in particolare per quanto riguarda i casi di irregolarità rilevate
nonché le azioni amministrative giudiziarie promosse.
Tutte le risultanze delle visite ispettive della Struttura AA.GG.
Organizzazione e Ispettivo, che presentano gravi irregolarità vengono
comunicate al Direttore Generale.
Le risultanze inoltre delle visite ispettive che rivestono carattere
straordinario vengono trasmesse esclusivamente al Direttore Generale.
Diritti dei soggetti gestori

I soggetti gestori hanno i seguenti diritti:
• essere informati preventivamente dell’effettuazione della visita
ex-post;
• farsi assistere da persone di loro scelta durante il controllo;
• avere la possibilità di completare, integrare, regolarizzare la
documentazione presentata agli organi di controllo nei modi
e nei termini indicati dai medesimi, compatibilmente con le
eventuali scadenze fissate dalla Pubblica Amministrazione in
funzione degli adempimenti da soddisfare nei confronti della
C.E.
• conoscere l’esito del controllo;
• avere accesso agli atti del procedimento amministrativo ai sensi
e nei limiti previsti dalla legge n. 241/90;
• proporre ricorso giurisdizionale, entro  gg. dal provvedi-
mento definitivo della Pubblica Amministrazione, davanti al
Tribunale amministrativo regionale competente, oppure, en-
tro  gg, ricorso straordinario al Capo dello Stato.
Restano salve le disposizioni in materia già previste in ambito
regionale, nazionale e comunitario.
IL DIRETTORE GENERALE
Dr. Renzo Ruffini

148
Linee finanziarie
Totali
e Misure
Fatture
Il sistema dei controlli

quietanzate
Allegato 7.
Certificato
Operatore
Certificato
Revisore
Certificato
Funzionario
Certificazione
della spesa
(totale)
Report di controllo della spesa certificata
Certificazione
della spesa
(quota pubblica)
Certificazione
della spesa
(quota privata)
Allegato 8.
Riferimenti legislativi e bibliografia
Normativa comunitaria
• Regolamento (CE) ⁄ del Consiglio (Principi fondamen-
tali del controllo finanziario delle operazioni cofinanziate dai
Fondi Strutturali UE)
• Regolamento (CE) ⁄ (contributi Fondi Strutturali)
• Regolamento (CE) ⁄ (contributi FSE e costi ammissibili)
• Regolamento (CE) ⁄ (Irregolarità e recupero delle som-
me indebitamente pagate)
• Regolamento (CE, Euratom) ⁄ (Tutela degli interessi fi-
nanziari delle Comunità)
• Regolamento (Euratom, CE) ⁄ (Controlli e verifiche sul
posto effettuati dalla Commissione ai fini della tutela degli in-
teressi finanziari delle Comunità europee contro le frodi e altre
irregolarità)
• Decisione (CE) ⁄ del .. (Spese ammissibili nel-
l’ambito dei Fondi Strutturali)
• Regolamento (CE) ⁄ (Certificazione delle spese)
• Regolamento (CE) ⁄ (Modalità di applicazione dell’art.
del trattato CE – controlli in loco nel settore degli aiuti di Sta-
to)
• Regolamento (CE) ⁄ del Consiglio (Disposizioni gene-
rali sui Fondi strutturali)
• Regolamento (CE) ⁄ (Fondo Sociale Europeo)
• Regolamento (CE) ⁄ della Commissione (Azioni in-
formative e pubblicitarie a cura degli Stati membri)
• Regolamento (CE) ⁄ della Commissione (Individua-
zione delle spese ammissibili)
• Regolamento (CE) ⁄ (Modalità di applicazione del
Reg. ⁄ per i sistemi
di gestione e controllo dei contributi dei Fondi strutturali)

• Regolamento (CE) ⁄ (Modalità di applicazione del
Reg. ⁄ per le rettifiche
finanziarie dei contributi dei Fondi strutturali)
Normativa nazionale
• Legge .., n. (Legge-quadro in materia di bilancio e
contabilità delle Regioni)
• Legge .., n. (“Nuove norme in materia di proce-
dimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi”)
• Legge .., n. (Industria e Distretti industriali)
• Decreto Legislativo .., n. (“Razionalizzazione del-
l’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione
della disciplina in materia di pubblico impiego”)
• Legge .., n. (“Delega al Governo per il conferimen-
to di funzioni e di compiti alle regioni ed enti locali, per la ri-
forma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione
amministrativa”)
• Decreto Legislativo .., n. Classe di operazione:
acquisizione di beni e servizi
• Legge .., n. Classe di operazione: realizzazione di
opere pubbliche
• Decreto Legislativo .., n. Classe di operazione: ac-
quisizione di beni e servizi
• Decreto Legislativo .., n. Classe di operazione: ac-
quisizione di beni e servizi
• Legge .., n. (Misure in materia di investimenti,
delega al governo per il riordino degli incentivi all’occupazio-
ne e della normativa che disciplina l’INAIL, nonché disposi-
zioni per il riordino degli enti previdenziali)
• Decreto Legislativo .., n. (“Riordino e potenzia-
mento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valuta-
zione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta
dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell’articolo  della
legge  marzo , n.”)
• Decreto Legislativo .., n. (“Norme generali sul-
l’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazio-
ni pubbliche”)
• Legge Regionale Regione Lombardia .., n.16 (Ordi-
namento della struttura organizzativa e della dirigenza della
Giunta regionale)
• Circolare del Ministero del Tesoro n. 24 del .. (Siste-
ma di gestione e controllo dei contributi concessi nell’ambito
dei Fondi Strutturali)
• Delibera CIPE ..
• Delibera CIPE ..
Bibliografia
• AA.VV., Itinerari formativi nel settore pubblico, “Sistemi di ge-
stione e controllo. Principi generali della normativa comunitaria
relativa alla programmazione Fondo Sociale Europeo -”,
I.S.F.O.L., .
• AA.VV., Itinerari formativi nel settore pubblico, “Sistemi di
gestione e controllo. Quadro generale di riferimento sugli aspet-
ti finanziari della programmazione FSE -”, I.S.F.O.L.,
.
• AA. VV., Itinerari formativi nel settore pubblico, “Sistemi di
gestione e controllo. Gestione finanziaria degli interventi nella
programmazione Fondo Sociale Europeo -: Costi am-
missibili, Registrazione e Certificazione delle spese”, I.S.F.O.L.,
.
• AA.VV., Itinerari formativi nel settore pubblico, “Sistemi di ge-
stione e controllo. Il Controllo finanziario. Irregolarità e Rettifiche
finanziarie”, I.S.F.O.L., .
• AA. VV., Itinerari formativi nel settore pubblico, “Sistemi di
gestione e controllo. Linee di tendenza dei sistemi regionali di ge-
stione e controllo degli interventi cofinanziati dal FSE: Regioni
Campania, Emilia-Romagna, Lombardia e Toscana”, I.S.F.O.L.,
.
• G. Airoldi - G. Brunetti- V. Coda, “Lezioni di economia azien-
dale”, Bologna, Il Mulino, .
• G. Azione - B. Dente, “Valutare per governare. Il nuovo sistema
dei controlli nelle Pubbliche amministrazioni”, Etas Libri, .
• M. Bergamin Barbato, “Realmente cambia il controllo nelle pub-
bliche amministrazioni? Rischi e prospettive”, in “Azienda pub-

blica” 5/1997, Maggioli.
• E. Borgonovi, “Principi e sistemi aziendali per le Amministra-
zioni Pubbliche”, 2° edizione, EGEA, .
• L. Brusati, “I report di controllo sintetici”, in G. Casati (a cura
di), “Manuale di contabilità direzionale nelle aziende sanitarie”,
EGEA, .
• Conferenza permanente dei Servizi di controllo interno delle
Regioni e Province autonome, “Manuale per il controllo strate-
gico e gestionale. Un contributo ai progetti di ridisegno dei sistemi
di Programmazione e Controllo”, Milano, .
• A. Fenocchio - G. Pugliese, “Politiche regionali dell’Unione
Europea nel periodo di programmazione -: la gestione
finanziaria delle forme di intervento cofinanziate dal Fondo Eu-
ropeo di Sviluppo Regionale”, Istituto Guglielmo Tagliacarne,
Roma, .
• A. Garlatti - F. Pezzani, “I sistemi di programmazione e controllo
negli enti locali. Programmazione, sviluppo e impiego”, EGEA,
.
• E. Guarini, “Controlli efficaci per far crescere gli enti”, in “Guida
gli Enti Locali” n.12, Il Sole 24 Ore, .
• E. Lattanzio- G. Volpi, “Il manuale per il controllo strategico e
gestionale”, Torino, .
• F. Longo, “Il sistema pubblico regionale come gruppo di aziende”,
in F. Longo, “Federalismo e decentramento”, EGEA, .
• M. Marcuccio, “Programmazione, il modello azienda”, in “Gui-
da agli Enti Locali” n.12, Il Sole 24 Ore, .
• F. Mantino, A. Monteleone, A. Pesce (a cura di), Monitorare e
valutare i fondi strutturali -. Strumenti per lo svilup-
po rurale, INEA, Roma, , par. 3.2.4.
• Ministero dell’Economia e delle Finanze - I.G.R.U.E., “Linee
guida per l’organizzazione dei sistemi di gestione e controllo e per
la predisposizione delle piste di controllo”.
• Ministero dell’Economia e delle Finanze - I.G.R.U.E., “Pro-
cedure e metodologie per il controllo a campione delle operazioni
cofinanziate dai Fondi strutturali -”.
• Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, a cura di C.
Pizzuti e W. Posati, “Fondo Sociale Europeo. Vademecum ad

uso degli Enti gestori e degli organi di controllo”, 2° edizione,
U.C.O.F.P.L., Roma, .
• Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, a cura di C.
Montedoro, “Vigilanza e controllo sulle attività di formazio-
ne professionale cofinanziate dal Fondo Sociale Europeo: mo-
delli formativi, aspetti normativi, competenze istituzionali”,
U.C.O.F.P.L., Roma, .
• Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, “Costi ammis-
sibili al cofinanziamento del Fondo Sociale Europeo”,  giugno
.
• F. Pezzani - D. Maggi (a cura di), “Letture di programmazione
e controllo nelle amministrazioni pubbliche e nelle aziende non-
profit”, EGEA.
• Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento del-
la Funzione Pubblica, Ispettorato della Funzione Pubblica,
“Compiti ed attività svolta nell’anno ”.
• M. Prignano, “Regioni: il controllo interno si fa in tre”, Il Sole
24 Ore, ...

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Progetto graﬁco: Francesca Caricato

Parte 1. Ente regione e sistema dei controlli 5

Parte 2. Il sistema dei controlli in regione lombardia 61

Parte 3. Allegati 121

La tematica della programmazione e controllo delle attività con-

6 L’impatto Economico dei Fondi Strutturali

7 Il sistema dei controlli

8 Il sistema dei controlli

10 Il sistema dei controlli

I controlli secondo il d. Lgs. 286/99

11 Il sistema dei controlli

12 Il sistema dei controlli

13 Il sistema dei controlli

14 Il sistema dei controlli

Per strategia si intende quel sistema di scelte e di azioni che

15 Il sistema dei controlli

16 Il sistema dei controlli

17 Il sistema dei controlli

Si è già avuto modo di veriﬁcare, nel capitolo precedente, come

18 Il sistema dei controlli

19 Il sistema dei controlli

21 Il sistema dei controlli

22 Il sistema dei controlli

23 Il sistema dei controlli

24 Il sistema dei controlli

Figura 1. Il sistema di controllo direzionale (controllo di

27 Il sistema dei controlli

Un recente ﬁlone della tematica dei controlli, particolarmente

29 Il sistema dei controlli

30 Il sistema dei controlli

31 Il sistema dei controlli

32 Il sistema dei controlli

Autorità di gestione QCS

Autorità di gestione e Autorità di pagamento POR

33 Il sistema dei controlli

34 Il sistema dei controlli

Controlli di primo e di secondo livello

35 Il sistema dei controlli

36 Il sistema dei controlli

37 Il sistema dei controlli

38 Il sistema dei controlli

40 Il sistema dei controlli

41 Il sistema dei controlli

42 Il sistema dei controlli

43 Il sistema dei controlli

44 Il sistema dei controlli

45 L’impatto Economico dei Fondi Strutturali

46 Il sistema dei controlli

Ci proponiamo ora di considerare le principali implicazioni che

48 Il sistema dei controlli

49 Il sistema dei controlli

50 Il sistema dei controlli

51 Il sistema dei controlli

Sistema di gestione e controllo ed analisi dei rischi

52 Il sistema dei controlli

Attuazione delle “piste di controllo”

53 Il sistema dei controlli

54 Il sistema dei controlli

55 Il sistema dei controlli