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Capitolo IX

Il Governo

1. La formazione del Governo


-Art.92 comma 2 Cost -> Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del
Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i Ministri.
-Art.93 Cost -> Il Presidente del Consiglio e i Ministri, prima di assumere le funzioni,
prestano giuramento nelle mani del Presidente della Repubblica.
-Art.94 commi 1-2 Cost -> Il Governo deve avere la fiducia delle Camere, che viene
accordata o revocata mediante mozione motivata e votata per appello nominale.
Tali disposizioni sono supportate da varie integrazioni e adattamenti, ad opera di
regole convenzionali, consuetudinarie, di correttezza, articolando il processo di
formazione del Governo in tre fasi: preparatoria, costitutiva, integrativa.
A) Fase preparatoria
In tale fase si svolgono le consultazioni, in vista del conferimento dell’incarico.
Quando il Governo presenta le proprie dimissioni al Presidente della Repubblica,
formalizzando l’apertura di una crisi, quest’ultimo le accetta con riserva, invitando il
Governo dimissionario a provvedere al disbrigo degli “affari correnti”.
Il Presidente avvia dunque le consultazioni delle maggiori personalità politiche in
ordine alla concreta situazione venutasi a creare, svolgendo un’attività di tipo
conoscitivo. Il rapporto di fiducia tra compagine governativa e Parlamento, impone
al Capo dello Stato di valutare gli orientamenti politici che si palesano all’interno
delle Camere, in vista dell’individuazione di una maggioranza disposta a sostenere il
Governo. Le eventuali intese provenienti dalle consultazioni acquistano rilievo
istituzionale solo dopo la consultazione elettorale e l’eventuale fiducia
parlamentare. Tali intese lasciano comunque indenne il potere di nomina del
Presidente della Repubblica in vista del conferimento dell’incarico.
-Consultazioni -> si configurano come un obbligo giuridico implicito verso il Capo
dello Stato, con valenza strumentale rispetto al potere-dovere di nomina del
Governo, fondate su una consuetudine costituzionale. Sono da considerare
necessarie le consultazioni dei capi dei gruppi parlamentari e (si ritiene) anche
quelle dei Presidenti delle Camere. In esito alle consultazioni il Capo dello Stato ha
talvolta individuato taluni profili funzionali generalissimi del nuovo Governo, rivolti
ad orientare l’incaricato in merito all’ampiezza della base partitica su cui fondare il
sostegno parlamentare.
Nella prassi, dopo aver svolto infruttuosamente il primo giro di consultazioni, i
Presidenti della Repubblica hanno fatto ricorso talvolta al mandato esplorativo,
conferito a personalità politicamente “neutrali” (es. Presidenti delle Camere), in
vista dell’acquisizione di elementi di conoscenza per l’individuazione della
“soluzione di governo”. Differente dal mandato esplorativo è il preincarico, che si
realizza allorché il Presidente della Repubblica affidi l’attività esplorativa alla
personalità politica cui intenderebbe conferire l’incarico di governo.
Al termine delle consultazioni, il Presidente della Repubblica conferisce l’incarico di
formare il nuovo Governo. Dal 1958 l’incarico è conferito verbalmente. Pur non
essendo espressamente previsto dalla costituzione, il conferimento dell’incarico
risponde ad una consuetudine costituzionale, integrativa delle stesse previsioni
scritte. Il conferimento dell’incarico ha risposto infatti sia all’esigenza di garantire
l’unità dell’organo governativo, sia la continuità dello stesso, secondo un principio
che impone l’avvicendamento in blocco del Governo entrante a quello uscente.
Solitamente l’incaricato accetta l’incarico con riserva (“ove non riuscirò a comporre
il Gabinetto”), subordinando l’accettazione ad una clausola risolutiva mista, che se
risolta positivamente consente l’atto di nomina (nella prassi si sono avuti anche
“incarichi condizionati”, con i quali il P.R ha vincolato l’incaricato ad una particolare
formula di governo, in esito all’attività conoscitiva delle consultazioni).
All’incaricato compete predisporre la lista dei Ministri e precostituire il programma
di Governo, in esito alla trattativa svolta con i partiti (piccole consultazioni).
B) Fase costitutiva
Tale fase si compone del decreto di nomina del nuovo Presidente del Consiglio, dei
decreti di nomina dei nuovi Ministri e del decreto di accettazione delle dimissioni
del precedente Governo, che il Capo dello Stato aveva accettato con riserva.
In merito alla tipologia degli atti presidenziali in questione, l’orientamento
prevalente attribuisce carattere formalmente e sostanzialmente presidenziale al
decreto di accettazione delle dimissioni del Governo uscente; carattere duumvirale
al decreto di nomina del Presidente del Consiglio, poiché sul suo contenuto incidono
le volontà del P.R e del P.C medesimo; carattere formalmente presidenziale ma
sostanzialmente governativo ai decreti di nomina dei Ministri, stante il potere di
proposta del Presidente del Consiglio.
-L’art. 1 della legge n.400 del 1988 ha previsto che il decreto di nomina del nuovo
Presidente del Consiglio sia controfirmato da quest’ultimo, dando prevalenza a
considerazioni di ordine pratico su quelle di tipo formale (potere di controfirma di
un soggetto non ancora nominato Presidente del Consiglio).
C) Fase integrativa dell’efficacia
Prima di assumere le funzioni, i membri del Governo devono prestare giuramento
nelle mani del Presidente della Repubblica (art.93), entrando ufficialmente in carica
il nuovo Governo. Ai sensi dell’art.94 comma 3, peraltro, entro dieci giorni dalla sua
formazione il Governo deve presentarsi alle Camere per ottenere la fiducia,
esponendo, per bocca del Presidente del Consiglio, il suo programma.
Il Governo in attesa di fiducia (lasso di tempo di 10 giorni massimo) gode già del
sostegno dei partiti che hanno siglato l’accordo di governo, sicché “l’ordinaria
amministrazione” che gli spetta in quel breve periodo intercorrente tra il
giuramento e la fiducia ha una portata meno angusta di quella che si impone al
Governo dimissionario con riguardo al disbrigo degli “affari correnti”, potendo darsi
la possibilità, per il primo, che eventuali atti eccedenti l’ordinaria amministrazione
siano successivamente sanati dal voto di fiducia.
Il “vecchio” sistema elettorale proporzionale aveva favorito il consolidamento di un
sistema politico caratterizzato da una sostanziale stabilità della formula politica di
maggioranza (Democrazia Cristiana con PCI all’opposizione). L’introduzione di leggi
elettorali di impianto maggioritario, in esito al referendum del 18 aprile 1993, ha
fatto sì che il sistema multipartitico si caratterizzasse per la tendenza dei partiti a
dare vita a due schieramenti principali, definendo tra loro accordi di governo o
alleanze elettorali prima del confronto elettorale stesso. In diversi casi dunque,
dopo la riforma elettorale del 1993, il voto popolare si è tradotto in uno strumento
di investitura del candidato Premier, semplificando la procedura di costituzione del
nuovo Governo. La riforma elettorale del 2005 (proporzionale coniugata con premio
di maggioranza) ha aperto la strada verso un clima di contraddizioni interne alle
stesse maggioranze di governo, accentuando il ruolo di mediazione politica del
Presidente del Consiglio.

2. La struttura del Governo e i rapporti tra gli organi che lo compongono.


Le funzioni degli organi necessari
-Art.92 comma 1 Cost -> Il Governo della Repubblica è composto dal Presidente del
Consiglio dei Ministri e dai Ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei
Ministri. Il Governo assume dunque i connotati dell’organo complesso, vale a dire
formato sia da organi individuali che da quello collegiale. Le componenti del
Governo hanno dignità di organi costituzionali, essendo dunque indefettibili.
-Art.95 Cost -> Definisce i rapporti tra gli organi del Governo, al fine di garantire
l’unità e l’omogeneità dell’attività governativa. Delinea tre principi:
collegiale -> riferito al ruolo del Consiglio dei Ministri, cui è attribuita la definizione
della politica generale del Governo
monocratico -> riguardante la funzione del Presidente del Consiglio, il quale dirige
tale politica generale del Governo, essendone responsabile e mantenendone l’unità
di indirizzo politico e amministrativo
autonomia ministeriale -> che si esprime attraverso l’imputazione e diversificazione
di responsabilità dei singoli Ministri preposti ai diversi plessi organizzativi
dell’apparato statale.
-Legge n.400 del 1988 -> “Disciplina dell’attività del Governo e ordinamento della
Presidenza del Consiglio dei Ministri”. Ha individuato le attribuzioni degli organi
governativi, precisando i principi costituzionali e offrendo strumenti giuridici
concreti in vista del coordinamento dell’azione di Governo:
A) Consiglio dei Ministri
La legge in esame riconduce al Consiglio dei Ministri la determinazione della
politica generale del Governo e dell’indirizzo generale dell’azione amministrativa,
attribuendo ad esso competenza generale su tutta l’attività governativa. Allo stesso
organo sono poi attribuite altre funzioni-poteri:
-quelle normative, che si esprimono attraverso il potere di adottare decreti legge,
decreti legislativi, regolamenti governativi e di presentare disegni di legge
-quelle che intercettano le relazioni con il Parlamento, che si sostanziano nella
competenza a deliberare preliminarmente sulle dichiarazioni rese dal Presidente
del Consiglio in relazione all’indirizzo politico, agli impegni programmatici, questioni
di fiducia, politica internazionale e comunitaria, rapporti con la Chiesa cattolica o le
altre confessioni religiose
-quelle riferibili ai rapporti tra gli stessi organi governativi, ovvero il potere di
risolvere conflitti di attribuzioni tra Ministri, nomina di Sottosegretari o Commissari
del Governo
-quelle che incidono sulla giurisdizione costituzionale attraverso l’impugnazione
delle leggi regionali e le deliberazioni volte a sollevare conflitto di attribuzioni contro
gli altri poteri dello Stato o le autonomie
-potere di scioglimento anticipato dei Consigli regionali, assunzione di atti in
sostituzione delle Regioni, nomina di alti funzionari e di presidenti vari.
B) Presidente del Consiglio -
-Spetta al Presidente del Consiglio convocare il Consiglio dei Ministri, fissarne
l’ordine del giorno e guidarne i lavori, nonché sollecitarne una deliberazione su
qualsiasi oggetto. Nel caso in cui un Ministro intenda proporre un provvedimento da
inserire all’ordine del giorno del Consiglio, ne deve fare richiesta al Presidente del
Consiglio. Quest’ultimo provvede a diramare a tutti i Ministri, almeno cinque giorni
prima della riunione, i provvedimenti su cui il Consiglio dovrà deliberare. Si
comprende così il ruolo di coordinamento preventivo delle iniziative ministeriali
affidato al Presidente del Consiglio (regolamento interno del Consiglio).
-Al Presidente spetta altresì la funzione di direzione e coordinamento delle attività
dei Ministri (ex art.95 Cost). In tal senso egli può indirizzare agli stessi le direttive
politiche e amministrative sulla base delle deliberazioni del Consiglio; adotta le
direttive per assicurare imparzialità; promuove e coordina l’attività dei Ministri; può
istituire con decreto Comitati di ministri, o ancora gruppi di studio o di lavoro a
composizione mista.
-Rappresenta il Governo nei rapporti con gli altri organi costituzionali. Può con
l’assenso (non necessariamente preventivo) del Consiglio dei ministri, porre la
questione di fiducia in riferimento a provvedimenti da sottoporre al voto
parlamentare, al fine di aggregare la maggioranza intorno alle scelte compiute dal
Governo e dando priorità alla votazione del provvedimento sul quale è posta.
-Definisce le politiche comunitarie (legge n.400 1988). A tale soggetto (o suo
delegato) spetta infatti il coordinamento dell’azione del Governo allorché questo
partecipi alle decisioni comunitarie più importanti in sede di Consiglio.
-Al Presidente del Consiglio compete la presidenza di tre organi che garantiscono il
raccordo tra lo Stato e le autonomie locali: la Conferenza permanente Stato-
Regioni, la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, la Conferenza unificata per
le materie ed i compiti di interesse comune delle Regioni-Province-Comuni.
-Il Presidente ha inoltre l’alta direzione, la responsabilità politica generale e il
coordinamento della politica informativa e di sicurezza (legge n.801/1977), con
diffusi poteri di direzione in merito al SISDE (servizio informazioni e sicurezza
militare) e al SISMI (servizio informazioni e sicurezza democratiche), coadiuvato dal
Ministro dell’interno (v. legge n.124/2007 riforma servizi segreti).
-Il Presidente del Consiglio può farsi coadiuvare dal Consiglio di Gabinetto, formato
dai Ministri scelti dallo stesso Premier, sentito il Consiglio dei ministri. A sostegno
dell’attività del Presidente è previsto invece il Segretariato generale della
Presidenza del Consiglio dei ministri.
C) Ministro (con portafoglio)
Il Ministro (con portafoglio) assume nel nostro ordinamento una duplice veste:
quella di organo di indirizzo, in quanto concorre a determinare collegialmente in
quanto membro del Consiglio dei ministri, gli atti politici del Governo; quella di
organo burocratico, preposto all’attuazione degli atti del Governo per mezzo
dell’esercizio delle competenze amministrative. In quanto organo burocratico, il
Ministro è preposto a un ministero, ovvero un complesso burocratico che offre
l’organizzazione necessaria per gli specifici interessi individuati dalla legge.
In materia di settore è stato introdotto il principio della separazione tra indirizzo
politico e gestione amministrativa, configurando i rapporti tra Ministro e dirigenza
secondo il modello della direzione, non più quello della gerarchia.
Sul piano organizzativo i ministeri si articolano in strutture di maggiore ampiezza:
-direzioni generali, aventi competenze settoriali, che privilegiano un assetto di tipo
gerarchico (es. ministeri degli affari esteri-difesa-beni culturali);
-dipartimenti, preposti allo svolgimento di “compiti finali concernenti grandi aree di
materie omogenee”
Nel caso in cui venga meno il titolare di un ministero, si provvede all’immediata
nomina sostitutiva, o si affida la reggenza ad interim del ministero ad un altro
Ministro o al Presidente del Consiglio.

3. Gli organi non necessari


La legge n.400 del 1988 ha disciplinato varie figure di organi non necessari, non
previste dal testo costituzionale, ma ampiamente utilizzate in via di prassi:
-Vicepresidente del Consiglio -> Sostituisce il Presidente del Consiglio in caso di
assenza o di impedimento temporaneo. Sul piano giuridico non si pone come
centro autonomo di poteri e di responsabilità costituzionali, dal momento che la
stessa Costituzione assegna al Presidente del Consiglio funzioni non condivisibili. Il
Vicepresidente opera dunque sempre come un delegato del Presidente del
Consiglio assente o impedito, attenendosi alle direttive di quest’ultimo. Uno o più
Ministri possono svolgere tale funzione se nominati su proposta del Presidente dal
Consiglio, in mancanza di nomina la supplenza spetta al Ministro più anziano.
-Ministri senza portafoglio -> Componenti del Governo che non sono posti a capo
di un dicastero. Questi, a differenza dei Ministri con portafoglio, sono istituiti
attingendo al potere di autoorganizzazione riconosciuto all’esecutivo e nominati dal
Presidente del Consiglio, che provvede anche a definire le competenze loro
delegate. Hanno pieno diritto di partecipare alle riunioni del Consiglio dei Ministri.
-Sottosegretari di Stato -> Sono nominati con decreto dal Presidente della
Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio, di concerto con il Ministro che
il Sottosegretario dovrà coadiuvare, sentito il Consiglio dei Ministri. Essi prestano
giuramento nelle mani del Presidente del Consiglio. Non fanno parte del Governo e
non sono organi costituzionali, non disponendo di funzioni proprie ma solo di
funzioni ad essi delegate dal Ministro che coadiuvano. Non partecipano alle sedute
del Consiglio dei Ministri, ma possono intervenire, quali rappresentanti del
Governo, alle sedute delle Camere e delle Commissioni parlamentari, nonché
rispondere ad interrogazioni e interpellanze. Una posizione particolare è riservata al
Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, preposto al Segretariato generale
della Presidenza del Consiglio. Egli è l’unico dei Sottosegretari che partecipa alle
sedute del Consiglio dei Ministri, ma senza diritto di voto.
-Vice Ministro -> (legge n.81 del 2001) Possono essere nominati Vice Ministri al
massimo 10 Sottosegretari. La delega è conferita dal Ministro competente, su
deliberazione del Consiglio e su proposta del Presidente del Consiglio. Possono
partecipare, se invitati, alle sedute del Consiglio, limitatamente a questioni
riguardanti la loro delega e senza diritto di voto.
-Comitati interministeriali -> Costituiti da Ministri, e in alcuni casi da funzionari ed
esperti. La loro istituzione deve avvenire con legge, in forza della riserva di legge di
cui all’art.95 comma 3 della Costituzione, valida per l’organizzazione ministeriale,
cui i Comitati sono assimilabili. Alcuni Comitati si limitano a preparare e coordinare
l’attività del Consiglio dei Ministri in determinati ambiti, ad altri sono attribuiti
invece poteri decisionali, tra i quali si ricordano:
CIPE -> (Comitato interministeriale programmazione economica) svolge funzioni di
coordinamento in materia di programmazione e di politica economica nazionale,
nonché di coordinamento della politica economica nazionale con le politiche
comunitarie (ruolo del CIPE recentemente ridimensionato d.lgs. n.430/1997).
Consiglio supremo di difesa -> previsto dalla Costituzione (art.87), che si limita ad
attribuirne la presidenza al Capo dello Stato, gli è riservato l’esame dei problemi
generali politici e tecnici attinenti alla difesa nazionale.
CIIS -> (Comitato interministeriale per le informazioni e la sicurezza) ha funzioni di
consulenza e proposta, per il Presidente del Consiglio, in ordine agli indirizzi generali
ed agli obiettivi fondamentali da perseguire nel quadro della politica informativa e di
sicurezza (istituito con legge n.801/1977).
-Comitati di Ministri -> Possono essere disposti con decreto dal Presidente del
Consiglio. Hanno la funzione di esaminare, in via preliminare, questioni di comune
competenza, nonché quella di esprimere pareri su direttive governative e su
problemi di rilevante importanza da sottoporre al Consiglio. Tali Comitati
differiscono da quelli interministeriali con riguardo alla modalità di costituzione, che
non avviene per legge, bensì in forza di un atto governativo espressione del potere
di autoorganizzazione dell’esecutivo. I provvedimenti adottati da questi organi
hanno valenza meramente interna.
-Commissari (o Alti Commissari) -> Gli spetta la guida di singoli settori
amministrativi, pur non avendo la qualifica di Ministri. Non possono controfirmare
i decreti del Capo dello Stato, né partecipano alle sedute del Consiglio. Non godono
delle prerogative individuate in ambito processuale-penalistico per i Ministri e
rispondono del loro operato non alle Camere, ma al Governo.

4. La relazione fiduciaria
Art.94 della Costituzione
Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere. Si presenta alle Camere, in
questa sede, il Presidente del Consiglio, in ossequio ad un obbligo implicito, espone
le linee del programma di Governo. A tali dichiarazioni fanno seguito il dibattito e il
voto dell’assemblea.
-Per l’instaurazione della relazione fiduciaria, si deve fare ricorso ad una mozione
motivata e votata in forma palese, per appello nominale. La mozione di fiducia si
colloca nella categoria generale delle mozioni, in tal caso però essa non sorge
autonomamente dall’organo assembleare, ma si rende necessaria a seguito
dell’atto adottato dal Governo. In ciascuna Camera dunque, i parlamentari di
maggioranza presentano una mozione, avente ad oggetto le linee programmatiche
del Governo. La richiesta di motivazione conferma la possibilità del Parlamento di
incidere sul programma di Governo, impegnando il Governo al perseguimento del
programma stesso sulla base del proprio appoggio. Il voto palese per appello
nominale implica una diretta assunzione di responsabilità da parte di ciascun
parlamentare difronte agli elettori. Per l’approvazione della mozione si richiede la
maggioranza semplice (art.64 comma 3).
-Per quanto riguarda la mozione di sfiducia, l’articolo prevede che sia firmata da
almeno un decimo dei componenti della Camera e che non possa essere messa in
discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione (art.94 comma 5). Anche
questa deve essere motivata e votata per appello nominale, volendosi fare della
sfiducia uno strumento da cui ottenere utili indicazioni in vista del nuovo Governo.
Il Governo battuto da un voto di sfiducia ha l’obbligo giuridico di dimettersi, tale
obbligo si deduce “ex adverso” dalla previsione di cui all’art.94 comma 1, secondo
cui il Governo deve avere la fiducia delle Camere, non potendosi dare Governo che
non goda di tale fiducia. Obbligo di dimissioni imposto anche in caso di mancata
fiducia al momento della presentazione del programma o di mancata fiducia nel
caso in cui sia posta su un determinato atto da parte del Governo stesso.
La mozione di sfiducia può essere rivolta anche nei confronti del singolo Ministro.
L’art.95 comma 2, facendo riferimento alla responsabilità individuale dei Ministri,
offre la base normativa per una sua configurazione. Anche in questo caso
l’eventuale mozione di sfiducia obbliga il Ministro alle dimissioni, con conseguente
sostituzione.
Nella prassi dei rapporti tra Parlamento e Governo, peraltro, le crisi dell’esecutivo non hanno visto
un coinvolgimento formale delle Camere, dal momento che la rottura della relazione fiduciaria si è
consumata attraverso un’iniziativa dell’esecutivo. Le crisi di tale tipo prendono il nome di
extraparlamentari, distinguendosi da quelle che invece si aprono con l’approvazione di una
mozione di sfiducia in Parlamento, qualificate come parlamentari.

-Dalla crisi di Governo si distingue il rimpasto, che presuppone il mantenimento del


rapporto fiduciario tra Governo e Parlamento e si realizza con la sostituzione di
qualcuno dei Ministri da parte del Presidente del Consiglio, al fine di mantenere
l’unità di indirizzo politico ed amministrativo del Governo.
Dimissioni dovute a cause diverse dalla sfiducia
1. La morte del Presidente del Consiglio, l’impedimento permanente, la cessazione
o la sospensione della carica per motivi inerenti alla sua persona, in quanto non è
realizzabile la sua sostituzione mantenendo inalterata la composizione del Governo.
2. L’elezione di un nuovo Presidente della Repubblica, quale “espressione
personale di doveroso ossequio”; il Presidente entrante però, secondo una norma di
correttezza costituzionale, respingerà le dimissioni.
3. Lo svolgimento di elezioni politiche, in vista dell’accertamento della permanenza
del rapporto fiduciario. Il Governo è tenuto alle dimissioni (norma di correttezza
costituzionale) anche se le elezioni abbiano confermato i rapporti di forza esistenti.
In questo caso il P.R potrà però respingere le dimissioni ed invitare il Governo a
presentarsi alle Camere per una verifica (altra norma di correttezza costituzionale).
4. Le dimissioni della maggioranza dei Ministri, che al pari di quelle del Presidente
del Consiglio, attestino il venir meno della maggioranza di governo.
5. La responsabilità dei Ministri
-Art.95 comma 2 Cost -> I Ministri sono responsabili collegialmente degli atti del
Consiglio dei ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri.
La responsabilità dei Ministri per gli atti governativi produce l’effetto di rendere
applicabile agli stessi, che sono pubblici funzionari, l’art.28 della Costituzione,
secondo cui “i funzionari sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali,
civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti”.
Sul piano civilistico, il Presidente del Consiglio e i Ministri sono responsabili per i
danni arrecati a terzi nell’esercizio delle loro funzioni.
Sul piano amministrativo, la responsabilità ministeriale viene fatta valere davanti
alla Corte dei conti per i danni arrecati alla pubblica amministrazione.
Sul piano penalistico, i Ministri sono responsabili per i cd. “reati ministeriali”, ossia
quei reati comuni commessi dai Ministri in occasione e a causa dell’esercizio delle
loro funzioni ed abusando del potere loro conferito.
-Art.96 Cost -> il Presidente del Consiglio dei ministri e i Ministri, anche se cessati
dalla carica, sono sottoposti, per i reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni,
alla giurisdizione ordinaria, previa autorizzazione della Camera di appartenenza (se
parlamentari) o del Senato. (riforma ex legge costituzionale n.1/1989)
La giurisdizione su tali reati spetta ad un apposito collegio istituito presso il
Tribunale del capoluogo del distretto di Corte d’appello competente per territorio
(cd. Tribunale dei ministri).
Passaggi fondamentali legati alla responsabilità giuridica dei Ministri:
-Legge n.140 del 2003, prevedeva disposizioni in materia di processi penali nei
confronti delle alte cariche dello Stato, dichiarata incostituzionale dalla Consulta con
la sentenza n.24 del 2004.
-Legge n.124 del 2008, ha reintrodotto la sospensione dei processi penali a carico
dei soggetti che rivestono le cariche di Presidente della Repubblica, Presidente del
Consiglio, Presidente di Camera-Senato, per tutto il tempo dell’incarico. Legge
dichiarata illegittima dalla Consulta con sentenza n.262 del 2009, facendo leva
soprattutto sul principio di eguaglianza.
-Legge n.51 del 2010, ha introdotto il cd. legittimo impedimento per il Presidente
del Consiglio e per i Ministri a comparire nelle udienze come imputati nei
procedimenti penali, in caso di concomitante esercizio con qualsiasi attività
coessenziale alle funzioni di governo. Legge dichiarata incostituzionale dalla
Consulta con sentenza n.23 del 2011, con riguardo in particolare alla “presunzione
assoluta” di legittimo impedimento. Legge abrogata su referendum 12-13/06/2011.
6. Il conflitto d’interessi
-Legge n.215 del 2004 -> “I titolari di cariche di governo, nell’esercizio delle loro
funzioni, si dedicano esclusivamente alla cura degli interessi pubblici e si astengono
dal porre in essere atti e dal partecipare a deliberazioni collegiali in situazione di
conflitto d’interesse”. Per titolare di cariche di governo si intende il Presidente del
Consiglio, i Ministri, i Vice-ministri, i Sottosegretari di Stato e i Commissari
straordinari del Governo.
La situazione di conflitto si configura “quando il titolare di cariche di governo
partecipa all’adozione di un atto, anche formulando la proposta, o omette un atto
dovuto, trovandosi in situazione di incompatibilità, ovvero quando l’atto o
l’omissione ha un’incidenza specifica e preferenziale sul patrimonio del titolare, del
coniuge o dei parenti entro il secondo grado, ovvero delle imprese o società da
essi controllate, con danno per l’interesse pubblico”. La legge dispone inoltre
l’incompatibilità delle cariche di governo con qualsiasi altra carica pubblica diversa
dal mandato parlamentare, nonché con compiti di gestione con scopi di lucro e con
attività imprenditoriali.
La vigilanza sugli atti del Governo è affidata all’Autorità garante della concorrenza e
del mercato. Se è accertato un caso di incompatibilità, l’Autorità può dichiarare la
decadenza del membro del Governo dalla carica incompatibile, o riferire al
Parlamento quanto rilevato.

7. Gli organi ausiliari


CNEL – Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro
Contemplato dall’art.99 della Costituzione, istituito con la legge n.33 del 1957.
Organo composto di esperti e rappresentanti delle categorie produttive.
Nell’intento del Costituente avrebbe dovuto creare un collegamento tra forze
economiche e sociali e le istituzioni, concretando così sia il principio dell’art.1 della
Costituzione, secondo cui la Repubblica è fondata sul lavoro, sia l’impegno
dell’ordinamento nel promuovere il riconoscimento dei diritti fondamentali di
natura economica.
Tale organo è stato riformato con la legge n.936 del 1986, che ha elevato il numero
dei componenti (79-111 più il Presidente) ed ha inciso sulle sue competenze. Il CNEL
svolge attività consultiva delle Camere e del Governo per le materie economico-
sociali; è dotato altresì del potere di iniziativa legislativa.
Consiglio di Stato
Organo esistente da prima della formazione dello Stato italiano. Ha due funzioni
fondamentali, quella consultiva e quella giurisdizionale amministrativa, come
attestano gli articoli 100 e 103 della Costituzione. Si compone di sei sezioni, le
prime tre svolgenti funzioni consultive, le altre funzioni giurisdizionali.
In ordine alle funzioni consultive, il Consiglio di Stato è organo di consulenza
giuridico-amministrativa del Governo.
Vi sono delle ipotesi in cui il parere di tale organo è obbligatorio:
a) emanazione degli atti normativi del Governo e dei singoli Ministri e dei testi unici
b) ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica
c) schemi generali di contratti-tipo, accordi e convenzioni predisposti da Ministri
Si distinguono tre tipi di pareri:
facoltativi -> la scelta del richiederli o meno è rimessa all’amministrazione
obbligatori -> l’amministrazione è tenuta a richiedere il parere, non ad uniformarvisi
vincolanti -> l’amministrazione è tenuta a richiedere il parere e ad accoglierlo
Corte dei Conti
Secondo quanto previsto dall’art.100 della Costituzione, è organo di controllo di
legittimità e contabile, che riferisce direttamente al Parlamento l’esito del riscontro
eseguito. Secondo l’art.103 essa è inoltre organo di giurisdizione contabile nelle
materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge.
La Corte esercita il controllo preventivo di legittimità esclusivamente sugli atti
indicati dalla legge n.20 del 1994, ed il visto da essa apposto costituisce requisito di
efficacia in vista dell’esecutività dell’atto sottoposto al suo vaglio.
La Corte inoltre esercita il controllo sulla gestione del bilancio dello Stato e sul
patrimonio delle amministrazioni pubbliche, riferendo almeno annualmente al
Parlamento sul risultato. Partecipa inoltre al controllo sulla gestione finanziaria
degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.
In ambito giurisdizionale ha competenza sul contenzioso contabile e finanziario e su
quello pensionistico, con attribuzioni estese anche alle Regioni.
Avvocatura di Stato
Preposta all’assistenza e alla difesa dello Stato e delle pubbliche amministrazioni
nei giudizi che li vedono coinvolti. Ad essa possono rivolgersi anche le Regioni.
Svolge inoltre funzione consultiva, potendosi rivolgere ad essa le pubbliche
amministrazioni sia statali che regionali. Si articola in un’Avvocatura generale, con
sede a Roma, e più Avvocature distrettuali in corrispondenza alle Corti d’appello.
8. Le autorità indipendenti
Le Autorità in oggetto colgono un particolare modello di organizzazione
amministrativa, connotato dalla tensione ad individuare degli ambiti materiali
sensibili sottratti all’indirizzo politico governativo e da un alto grado di
competenza tecnica. Realtà largamente diffusa negli ordinamenti europei come in
quello italiano. A questo proposito possono essere qui ricordate, accanto ad autorità
tradizionali (Banca d’Italia, Consob, Isvap) altri organismi di più recente istituzione:
l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (1990)
la Commissione per l’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici (1990)
l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici (1994)
il Garante per la protezione dei dati personali (1996)
l’Autorità per l’energia elettrica ed il gas (1995)
l’Autorità per le comunicazioni (1997)
Gli ambiti materiali rimessi alla competenza delle Autorità indipendenti, pur se
eterogenei, appaiono caratterizzati dall’elemento comune offerto dalla salvaguardia
dei diritti costituzionalmente garantiti alla persona, in genere, ed al cittadino in
particolare, tracciando una modalità di tutela indipendente dall’indirizzo politico
del Governo e della sua maggioranza. Le funzioni loro rivolte vanno da quelle
decisorie, a normative, nonché consultive.