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UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI TRENTO

Dipartimento di Economia e Management


Corso di Laurea Triennale in Gestione Aziendale

IL FEDERALISMO FISCALE E LA SUA ATTUAZIONE A


LIVELLO MUNICIPALE IN ITALIA

Relatore Laureando
Prof. Andrea Francesconi Aleksandar Jankovic

Anno Accademico 2017/2018


Sommario
1. INTRODUZIONE…………………………………………………………....2
2. ASPETTI TEORICI DEL FEDERALISMO FISCALE…………………......3
2.1. La ripartizione delle responsabilità tra i livelli di governo e000000
l’assegnazione delle tasse................................................................................3
2.2. I trasferimenti…………………………………………………………....7
2.3. La gestione delle imposte e il management finanziario..........................11
2.4. La perequazione......................................................................................16
3. LE RIFORME IN SENSO FEDERALISTA IN ITALIA..............................18
3.1. Aspetti generali........................................................................................18
3.2. La riforma del Titolo V della Costituzione del 2001..............................19
3.3. La legge delega sul federalismo fiscale del 2009....................................26
4. LE RIPERCUSSIONI DELLE RIFORME SUI COMUNI...........................34
4.1. L’autonomia finanziaria dei Comuni nella riforma del Titolo V
della Costituzione..........................................................................................34
4.2. Gli effetti della legge delega del 2009 sulla finanza municipale............42
5. CONCLUSIONI.............................................................................................50
BIBLIOGRAFIA................................................................................................53
SITOGRAFIA....................................................................................................54

1
1. Introduzione
Il tema del federalismo fiscale e dei trasferimenti inter-governativi in generale
costituisce tuttora un argomento di dibattito a livello nazionale molto sentito
come dimostrano i referendum consultivi avvenuti in Lombardia e Veneto il 22
ottobre 2017, circa l’attribuzione di un’autonomia differenziata alle suddette
regioni come consentito in base all'articolo 116, comma 3, della Costituzione
italiana. La tendenza verso la decentralizzazione è evidente in tutto il mondo sia
negli stati federali, ad esempio il Belgio, la Germania e il Canada, sia in stati
tradizionalmente orientati al centralismo come Regno Unito (con la riforma
sulla devolution del 1997), Spagna (con la Costituzione del 1978) o Italia.
Anche gli economisti a partire da Tiebout (1961), Musgrave (1969) e Oates
(1972) hanno iniziato ad affrontare la questione se l’assegnazione di
competenze di spesa pubblica a livelli di governo locale permetta un reale
guadagno dal punto di vista del welfare offerto ai cittadini e di una maggiore
efficienza nell’amministrazione della spesa. Al contempo si è posto il problema
che la federalizzazione possa portare a notevoli costi per ciò che concerne
l’equità distribuzionale (tra territori con livelli di sviluppo economico e
imposizione fiscale fortemente differenti e che quindi il divario tra essi possa
ulteriormente aumentare) e la politica macroeconomica dello Stato centrale1.
In Italia, il federalismo fiscale (che non era stato espresso nella Costituzione
adottata nel 1948), insieme all’ipotesi di trasformare completamente lo Stato
italiano in una federazione politica, entra a far parte delle diatribe politiche a
partire dagli anni Ottanta e Novanta. Con la legge costituzionale n. 3 del 18
ottobre 2001 recante modifiche al Titolo V, i Comuni, le Province, le Città
metropolitane e le Regioni sono diventati enti autonomi con propri statuti,
poteri e funzioni e soprattutto nell’articolo 119 tali enti locali ottengono
l’autonomia finanziaria di entrata e di spesa (con la conseguenza che hanno
ottenuto la facoltà di imporre una tassazione aggiuntiva a quella nazionale con
scopo di autofinanziamento da parte degli enti locali). La riforma definisce
altresì il principio fondamentale della sussidiarietà tra i livelli per cui le
funzioni sono svolte dal livello di governo più prossimo all’elettore ed
eventualmente passano a livelli superiori solo se ciò garantisce maggiore
efficienza. Dunque innanzitutto ai Comuni, definiti come organizzazioni
attraverso i quali i territori realizzano i propri fini, sono assegnate le funzioni
amministrative. L’attuazione dell’art. 119 inizia con la legge delega in materia
di federalismo fiscale n. 42 del 5 maggio 2009.
1
Teresa Ter-Minassian, Fiscal Federalism in Theory and Practice, Washington, International Monetary Fund, 1997
2
2. Aspetti teorici del federalismo fiscale
2.1. La ripartizione delle responsabilità di spesa tra i livelli
di governo e l’assegnazione delle tasse2 3
La distribuzione delle funzioni tra i vari livelli di governo è una delle questioni
più importanti da porre. Ad esempio, beni o servizi come la difesa nazionale, la
redistribuzione dei redditi o le politiche macroeconomiche necessitano di essere
assegnate all’amministrazione dello Stato centrale; mentre beni/servizi pubblici
che danno benefici soltanto ad abitanti di una determinata area geografica (es.
Regione o Comune) è bene che siano decentralizzati a livello locale per una
migliore efficienza. Ovviamente vi sono tanti beni che non rientrano a pieno in
queste due categorie ma costituiscono una via di mezzo e pertanto ad essi va
associato un certo grado di decentralizzazione con un coordinamento politico a
livello centrale. È molto difficile se non impossibile stabilire permanentemente
le funzioni assegnate a ogni livello e quindi è norma che l’attribuzione di
competenze ai livelli venga modificata più o meno spesso nel corso del tempo
in base al cambiamento della popolazione e alle variazioni nella produzione dei
servizi pubblici. Bisogna anche tenere conto dei contenuti specifici di una
funzione per poterla attribuire ad un certo livello in modo da conseguire gli
obiettivi di tale funzione nella maniera più efficiente possibile. L’assegnazione
delle responsabilità di spesa è una scelta multidimensionale perché deve
stabilire a quale livello governativo vadano conferite la formulazione, il
finanziamento e l’attuazione delle policies. La ripartizione del gettito fiscale e i
trasferimenti costituiscono il meccanismo di coordinamento che consente la
compresenza di una spesa decentralizzata con una raccolta fiscale a livello
centrale. Ci possono essere molti modi di ripartire le responsabilità di spesa e le
tasse, a seconda del grado di sviluppo delle nazioni (i paesi in via di sviluppo
tendono infatti ad avere una finanza pubblica centralizzata) e delle loro
trasformazioni nel corso del tempo (paesi industrializzati tradizionalmente
centralisti come Francia, Italia e Spagna stanno spostando poteri e competenze
a livello locale). Come si è già detto, la centralizzazione della spesa è
indispensabile in determinati casi per una serie di motivi. Innanzitutto alcuni
beni sono caratterizzati dalla non rivalità nel consumo su tutto il territorio
nazionale (tipicamente la difesa) e dunque la decentralizzazione porterebbe ad
una allocazione inefficiente delle risorse. Poi bisogna considerare la presenza di

2
Ehtisham Ahmad, Daniel Hewitt, Edgardo Ruggiero e John Norregaard, Fiscal Federalism in Theory and Practice,
Washington, International Monetary Fund, 1997
3
Domenicantonio Fausto e Federico Pica, Teoria e fatti del federalismo fiscale, il Mulino, 2000
3
considerevoli economie di scala di fronte alle quali un’amministrazione
decentralizzata potrebbe risultare inefficiente nella fornitura dei servizi. In tal
caso potrebbero avvenire spostamenti indesiderati di persone e capitali (da un
territorio a un altro e quindi incrementando il gap tra essi) causati dalla
differenza dei servizi e delle politiche, pertanto al fine di mantenere la stabilità
macroeconomica tali attività devono essere competenza dello Stato.
Il livello centrale è altresì più efficiente dei governi locali nella redistribuzione
delle entrate e nell’impostare gli standard minimi concernenti i servizi pubblici
in quanto i livelli locali sono condizionati dalle proprie ristrette fonti di reddito.
Infatti bisogna tenere conto (oltre che agli spostamenti dei fattori produttivi
mobili) che i fattori fissi (come ad esempio le risorse naturali) e di conseguenza
i redditi da essi derivanti variano abbastanza tra diverse regioni geografiche e
quindi alcune realtà territoriali non riuscirebbero a finanziare gli standard
minimi dei servizi in assenza di trasferimenti dall’alto. Tutto ciò implica che lo
Stato centrale sia titolare di responsabilità di spesa e/o di finanziamento molto
rilevanti. I servizi che creano benefici per un determinato territorio e i beni
pubblici locali possono essere forniti da livelli governativi inferiori. Forniture
decentralizzate di beni/servizi possono aumentare fortemente le condizioni
socio-economiche: per esempio una zona carente di acqua preferirà risolvere
tale problema piuttosto che costruire nuove strade. Perciò se si ritiene
necessaria una varietà di servizi per i territori i governi locali devono capire il
livello di domanda ovvero quanto servizio pubblico è utile offrire. Per i beni
privati è il mercato che fornisce la risposta a tale quesito, in quanto la quantità
di beni si determina uguagliando le funzioni di domanda ed offerta. Siccome
per i beni pubblici ciò non è possibile, sono i decision makers (in questo caso
politici o burocrati) a dover determinare le quantità di beni pubblici da fornire
considerando le preferenze pubbliche e i costi delle forniture. Negli stati
democratici le elezioni e i sondaggi possono funzionare da guida.
Per quanto riguarda la quota di spese destinata a istruzione, sicurezza sociale e
sanità vi sono varie esperienze diverse tra loro. L’istruzione costituisce molto
spesso materia di scontro sugli obiettivi da conseguire e tra i livelli a cui è
assegnata. Nella maggior parte delle nazioni, l’istruzione primaria è gratuita e
nei paesi più avanzati anche la secondaria e in parte quella superiore.
L’istruzione non può essere considerata un bene pubblico vero e proprio; essa
dà benefici aumentando il capitale umano e conseguentemente anche il reddito
atteso dei cittadini che se ne avvalgono. Assicurare un livello minimo di
istruzione anche ai cittadini con basso reddito è pertanto un modo di
redistribuire la ricchezza. Abitualmente l’istruzione primaria e secondaria è
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gestita dai governi locali (di solito a livello municipale) mentre le università a
livello statale in modo da poter sfruttare i vantaggi delle economie di scala. Il
fatto che l’istruzione primaria sia amministrata localmente è sicuramente un
fatto positivo poiché essa deve essere diffusa su tutto il territorio nazionale e
scuole primarie di dimensioni ridotte e con genitori coinvolti in maniera diretta
normalmente danno dei risultati migliori. Questi benefici sono ottenibili solo
devolvendo la gestione e il controllo al livello più prossimo al cittadino.
Ovviamente tra varie ragioni possono manifestarsi differenze sostanziali nei
costi, spesso dovute a ragioni non facilmente superabili e che dunque
necessiteranno di supporti finanziari dal governo nazionale. I sistemi di
sicurezza sociale aggregano elementi di garanzia sociale con la redistribuzione
della ricchezza. In quasi tutte le nazioni avanzate e lentamente anche nei paesi
in via di sviluppo gli strumenti assicurativi provvedono all’assistenza sociale,
agli anziani, ai cittadini con redditi bassi (principalmente disoccupati) e anche
alle famiglie per evitare rischi di impoverimento (soprattutto in caso di
bambini). I meccanismi di protezione sociale si basano sulla solidarietà e sulla
mutualizzazione del rischio che di per sé non può avvenire localmente ma deve
essere diffusa il più possibilmente. La sanità rappresenta un modello
interessante di interazione sia tra settore pubblico e privati sia per
l’individuazione del livello di governo migliore a cui assegnare tale funzione.
Le strutture sanitarie pubbliche e di prevenzione hanno le caratteristiche dei
beni pubblici “puri” e sono fornite al meglio da livelli più alti di governo
(centrale o come in Italia regionale) e lo stesso vale per le strutture curative
ospedaliere e specialistiche per avvantaggiarsi delle economie di scala. Molte di
queste strutture possono essere fornite anche da istituti privati (ad esempio negli
Stati Uniti dove le assicurazioni sanitarie sono privatizzate ma di contro larga
parte della popolazione ne è sprovvista) e va garantito un sistema di rinvii per i
più poveri. Nonostante sia emerso un trend di decentralizzazione della sanità
verso livelli inferiori, si sono manifestati problemi nel finanziamento e
nell’implementazione visto che spesso a livello locale le capacità manageriali
sono abbastanza scarse.
Un’altra questione molto importante è come i governi locali debbano essere
finanziati e in questo caso si possono tracciare tre possibili soluzioni. Una
prima soluzione consiste nell’assegnare tutte le imposte alle autorità regionali o
municipali e quindi trasferire verso l’alto parte degli introiti in modo che le
autorità centrali possano far fronte alle proprie esigenze di spesa. In questa
situazione può però verificarsi un ostacolo a una redistribuzione efficace della
5
ricchezza in tutto il paese così come si riducono le leve di stabilizzazione fiscale
per il governo centrale, creando così pochi incentivi per le regioni o i comuni a
finanziare il livello statale. Un’altra opzione, all’opposto della prima, è
l’attribuzione di tutti i poteri di raccolta delle tasse allo Stato e quindi il
finanziamento delle giurisdizioni locali avviene per mezzo di trasferimenti o in
alternativa ripartendo il totale delle entrate o specifiche imposte. Il principale
problema in questo caso è la sconnessione tra il livello di entrate fiscali e le
decisioni su come spenderle che può causare un’eccessiva fornitura di servizi a
livello locale. Nello stesso tempo tagli discrezionali ai trasferimenti verso il
basso rendono difficile determinare un sistema stabile di servizi forniti da parte
delle autorità subnazionali. La terza soluzione (che è la più comune) si sostanzia
nell’assegnare la raccolta di alcune tasse (locali) direttamente alle giurisdizioni
inferiori ed eventualmente integrare le loro finanze con trasferimenti o accordi
di ripartizione delle imposte con lo Stato centrale. Si pone pertanto la questione
su quali tasse debbano essere date ai livelli locali e quali al governo:
consentendo alle autorità locali di sopportare marginalmente l’onere fiscale e
associandolo alle decisioni di spesa, le azioni di tali governi locali saranno
guidate da considerazioni di vantaggio fiscale e miglioreranno l’efficienza
economica. Una piena autonomia fiscale locale comporta che le autorità
decentralizzate possano far variare le aliquote e l’imponibile fiscale. Tuttavia di
solito è il governo a fissare la quota imponibile localmente o eventualmente
pone restrizioni abbastanza forti alle competenze delle giurisdizioni inferiori in
tale materia e in alcuni paesi esso limita anche i possibili cambiamenti delle
aliquote fiscali locali. Le imposte date di competenza ai livelli decentrati
possono essere tasse proprie ovvero che maturano solo per i governi locali che
ne determinano le aliquote (e raramente anche l’imponibile) oppure imposte
sovrapposte che hanno lo stesso imponibile per livelli di governo diversi che
però possono determinare proprie aliquote su tale imponibile comune. La
discrezionalità delle autorità locali nella determinazione delle aliquote è un
argomento cruciale, infatti si può sostenere che tale discrezionalità debba essere
limitata per evitare distorsioni nell’allocazione delle risorse tra le varie realtà
geografiche che causano disparità sempre maggiori e restringono il controllo
macroeconomico dello Stato centrale; d’altra parte se i governi decentrati non
possono cambiare le aliquote non potranno neanche alterare la qualità dei
servizi forniti secondo le preferenze dei loro territori. Il problema dell’eventuale
mancanza di discrezionalità nella politica fiscale dipende dalle funzioni che le
giurisdizioni subnazionali assolvono: se semplicemente attuano le decisioni dei
livelli di governo superiori la mancanza di autonomia non sarà una grossa
6
complicazione; se invece devono implementare proprie decisioni di spesa e di
fornitura di servizi tale mancanza risulterà davvero importante causando un
potenziale conflitto tra le aspettative dei cittadini e le entrate a disposizione dei
governi locali. La questione dell’autonomia fiscale è da ritenersi comunque
separata dal problema di chi debba gestire e raccogliere le imposte; tale quesito
va risolto determinando chi lo porta a termine nella maniera più efficiente
possibile.
2.2. I trasferimenti 4 5
In un assetto federale, il compito che assumono i trasferimenti tra i vari livelli
di governo non si discosta essenzialmente dal ruolo che possiedono in uno stato
unitario. Le attribuzioni di entrate e le responsabilità di spesa portano a squilibri
nelle finanze governative di un paese: si parla di squilibrio verticale se le entrate
e le spese tra vari livelli di governo (nell’ambito di una federazione) sono
impari; se invece differiscono le capacità fiscali di diversi governi dello stesso
livello, siamo in presenza di squilibrio orizzontale. Di conseguenza tali disparità
si risolvono attraverso sistemi di trasferimento e di prestito, permettendo in tal
modo ai vari livelli governativi di adempiere alle proprie funzioni nell’ambito
di un quadro politico ed economico nazionale. Si possono percorrere due strade
per inviare risorse da un livello all’altro: la condivisione delle entrate o un
sistema di sovvenzioni. La condivisione delle entrate può passare per la
ripartizione degli imponibili fiscali oppure le imposte sono prima messe in
comune e poi distribuite. La gestione delle imposte può scollegarsi dalla loro
assegnazione e le entrate raccolte da un livello di governo (che di solito ma non
sempre è quello centrale), si attribuiscono parzialmente o totalmente ad altri
livelli. Un sistema di sovvenzioni di solito si sostanzia in trasferimenti
condizionati o meno. La scelta di fare trasferimenti dipende dalle scelte
politiche dei decisori. Le autorità substatali hanno sempre più competenze per
ciò che concerne le spese e gli investimenti in infrastrutture e capitali e tali
impieghi sono finanziabili trasferendo denaro e/o avanzi netti provenienti dallo
Stato che può prestarli per i pagamenti. In certi paesi i governi locali hanno
anche la facoltà di avvalersi direttamente di capitali provenienti dal mercato, a
patto però che le leggi assicurino che gli obiettivi di tali prestiti siano in
armonia con la stabilità macroeconomica a livello nazionale.
La presenza di un divario fiscale verticale è dovuta dall’attribuzione di

4
Wallace E. Oates, The economics of fiscal federalism and local finance, Edward Elgar Publishing Limited, 1998
5
Ehtisham Ahmad e Jon Craig, Fiscal Federalism in Theory and Practice, Washington, International Monetary Fund,
1997
7
responsabilità di spesa ed entrata. Ovviamente le differenti scelte politiche
individuali sono un altro fattore importante nell’accumulazione di tale gap: per
esempio, se una giunta provinciale o regionale decide di aumentare la spesa o di
non raccogliere le tasse assegnatele, lo squilibrio verticale aumenterà. Inoltre se
i trasferimenti sono previsti unicamente per ridurre il suddetto squilibrio, i
governi locali non avranno incentivi ad aumentare le proprie entrate o a fare
operazioni di spending review in maniera efficiente e sicuramente (in assenza di
criteri oggettivi per la determinazione dei trasferimenti) una siffatta politica di
finanziamento dei deficit substatali porterà nel lungo termine a difficoltà e
instabilità macroeconomiche. Gli squilibri orizzontali possono essere affrontati
attraverso meccanismi di perequazione con trasferimenti dal centro o tra
regioni/stati (es. tra i Länder in Germania). Degli elementi redistributivi
frequentemente vengono inseriti in sovvenzioni condizionali per raggiungere
maggiore equità. Le soluzioni politiche e i modi di affrontare questi quesiti
sono vari. In prima istanza, si possono “isolare” gli squilibri e cercare di
correggerli separatamente: gli squilibri verticali attraverso ripartizione delle
imposte o sovvenzioni, quelli orizzontali con pagamenti dalle regioni ricche per
quelle più povere. In alternativa è possibile sviluppare un approccio che
affronta in maniera sistematica e risolve simultaneamente i divari attraverso un
meccanismo di trasferimenti. Infine (è il caso degli Stati Uniti) si può decidere
di correggere solamente il problema verticale ignorandolo orizzontalmente ma
innescando di conseguenza spostamenti di fattori produttivi mobili (lavoro e
capitali) in base ai differenti benefici fiscali regionali. Se dunque l’unica
preoccupazione dei governi centrali e locali è l’eliminazione dello sbilancio
verticale, tale obiettivo si raggiunge ripartendo le entrate dalle imposte più
consistenti (in proporzione alle entrate raccolte da ciascun territorio) o con
trasferimenti. Tutte e due queste soluzioni possono far aggravare i disequilibri
orizzontali creando disincentivi per i governi che possono indebolire l’assetto
macroeconomico. Bisogna tenere conto che i governi nazionali e decentrati
hanno fini differenti che devono essere armonizzati attraverso trasferimenti e
strumenti politici. Gli scopi del governo centrale includono l’assicurazione di
una stabilità fiscale generale, il raggiungimento di un certo stadio di
uguaglianza ed equità tra i diversi territori e incoraggiare l’efficienza nell’uso
delle risorse nel paese. Per ciò che riguarda il primo obiettivo, il governo ha due
strumenti in questo campo: variare il livello di trasferimenti e/o di entrate
ripartite alle realtà locali o regolare i prestiti dei governi subnazionali
permettendo un accesso controllato al mercato dei capitali. Per quanto concerne
l’equità tra varie regioni, il governo persegue questo fine concedendo i
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trasferimenti ai diversi territori per permettere alle autorità substatali di rendere
disponibili e uniformare i servizi pubblici. Invece con riguardo all’efficienza
non è possibile fornire “linee guida” semplici a causa dell’esistenza di
esternalità nell’allocazione delle risorse, conosciute come spillovers. Esse fanno
riferimento al fatto che i benefici dei servizi pubblici locali si riversano
all’esterno dando vantaggi anche a chi non contribuisce al costo di tali servizi.
Si deduce quindi che i governi statali vogliono influenzare la fornitura di
standard minimi dei servizi locali per ragioni di interesse nazionale e di
maggiore armonia tra le varie regioni. I trasferimenti sono la via principale che i
governi possiedono per il raggiungimento di tali propositi e in pratica sono due
i tipi di trasferimenti possibili: quelli condizionati e incondizionati. I primi
riguardano pagamenti per scopi specifici attuabili sia con che senza criteri
redistributivi. Quelli incondizionati sono invece delle attribuzioni di parte delle
entrate per fini di carattere generale e sono il più delle volte soggetti a dei tetti
massimi. L’uso di questi meccanismi inizia con la scelta se essi debbano
appunto essere condizionati o meno; infatti in molte nazioni le autorità centrali
prescrivono condizioni non solo sull’uso dei trasferimenti ma anche sui risultati
conseguiti dai programmi in questione tenendo così sotto controllo le spese che,
pur essendo di competenza dei livelli decentrati, hanno conseguenze per tutto il
paese (ad esempio l’inquinamento). Può avvenire analogamente che lo Stato
devolva localmente alcuni compiti di sua competenza amministrativa ma
tentando contemporaneamente di mantenere standard accettabili per i cittadini
(come è avvenuto in Italia per la sanità di cui si occupano principalmente le
Regioni dal 1993). Le condizioni imposte possono essere molto differenti, in
alcuni casi rendendo i governi locali dei semplici attuatori delle scelte nazionali
o all’opposto lasciandoli ampiamente liberi di agire con soli obblighi di
informare gli organi dello Stato. I trasferimenti incondizionati quasi sempre
aumentano fortemente l’utilità delle giurisdizioni territoriali in quanto
incrementano le entrate senza entrare a gamba tesa nelle scelte di spesa che
sono dettate dalle preferenze locali. D’altra parte i trasferimenti condizionati si
giustificano col fatto che l’applicazione locale delle decisioni non riesce a
creare un risultato socialmente ottimo, come dimostrato dalla presenza degli
spillovers. Inoltre per quanto concerne i trasferimenti condizionati il governo
centrale può richiedere alle autorità subnazionali di compiere degli abbinamenti
per il finanziamento di progetti dai livelli inferiori (provinciali e/o municipali).
Ciò ovviamente altera le priorità dei territori poiché bisogna prendere in
considerazione le preferenze di spesa che lo Stato ritiene più importanti. In
aggiunta a queste riflessioni, non si dimentichi il problema redistributivo: i
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meccanismi di trasferimento infatti possono tenerne conto oppure essere
assegnati per capita ugualmente a ogni regione e benché le redistribuzioni di
solito avvengono tramite trasferimenti generalizzati, esse possono essere
inserite anche nei trasferimenti per scopi specifici (soprattutto in materia di
istruzione o di sanità). Da ultimo bisogna valutare se i sistemi di trasferimento
debbano essere sottoposti ad alcuni tetti o siano senza limiti precisi. Nel primo
caso i tetti sono posti dai governi centrali in quanto ritenuti necessari dal punto
di vista macroeconomico; se invece non hanno tetti finanziari tassativamente
definiti tali sistemi incoraggiano i governi locali a tentare di internalizzare gli
spillovers e fornire gradi soddisfacenti di servizi pubblici per il cittadino.
La progettazione e il controllo dei trasferimenti tra i livelli di governo segue di
solito alcuni presupposti generali. Innanzitutto l’interesse alla stabilizzazione
deve prevalere in quanto il governo nazionale deve mantenere la possibilità di
manovrare l’economia del paese o altrimenti si possono mettere a repentaglio
gli altri obiettivi dei governi statali e locali. Gli accordi di trasferimento
dovrebbero essere preparati e concordati in quadro di sviluppo a livello
macroeconomico con piani fiscali di medio-lungo termine contenenti previsioni
almeno triennali di entrate e spese e tali accordi devono essere flessibili. Gli
obiettivi devono essere definiti limpidamente ed il loro raggiungimento deve
essere riscontrato. Gli apparati burocratico-governativi centrali e subnazionali
devono fare attenzione a evitare la sovvrapposizione delle loro ingerenze nella
erogazione dei servizi. Gli organi centrali, nel momento in cui pongono le
condizioni sull’utilizzo dei trasferimenti, devono poter monitorare i risultati
ritenuti raggiungibili e creare un sistema sanzionatorio in caso di prestazioni
fallimentari. Importanti sono pure le interrelazioni tra le istituzioni: mentre ogni
ministero si concentra quasi esclusivamente sui propri fini specifici presenti in
ogni programma, il ministero delle Finanze deve controllare l’effetto
complessivo dei trasferimenti (ed è rilevante anche la coerenza tra quelli
condizionati e non). Il punto di partenza dovrebbe essere che le occorrenze di
spesa locali si finanzino con le entrate locali (comprendenti sia tasse che
trasferimenti generalizzati) e che solo in casi chiaramente evidenti di necessità
si faccia ricorso a procedure semplici per l’ottenimento di trasferimenti
condizionati. Infine non è imprescindibile che ogni servizio debba essere
erogato dallo Stato: ad esempio in alcuni casi i pagamenti possono avvenire con
voucher o altri strumenti previsti dalla legge per facilitare l’accesso a
determinati servizi o al mercato del lavoro, in un’ottica nella quale il governo
nazionale vuole promuovere diversità e maggiore efficienza.

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2.3. La gestione delle imposte e il management finanziario6
La gestione e l’amministrazione del sistema fiscale di un paese è di vitale
importanza per esso, in quanto da essa dipende la possibilità di mettere in atto
politiche di tassazione eque e/o efficienti. Man mano che differenti livelli di
governo sono chiamati in causa nella riscossione delle imposte, la gestione delle
tasse diventa sempre più complessa. L’autorità statale, vista la sua dimensione e
necessità di risorse, ha un vantaggio comparato recuperando le entrate; invece i
governi territoriali conseguono vantaggi fornendo ai propri cittadini la quantità
e il mix desiderato di beni e servizi pubblici locali. Si deve pertanto prendere la
decisione su come organizzare le operazioni di riscossione delle imposte (a
livello centrale o regionale, o a più livelli contemporaneamente?) e in che modo
il governo nazionale garantirà agli enti subordinati delle entrate che siano in
grado di soddisfare la domanda di beni pubblici locali. Per fare chiarezza, va
distinto l’ordinamento in cui la gestione del fisco è di sola competenza dello
Stato e quello nel quale un controllo parziale o totale della raccolta di imposte è
permesso anche ad altri livelli governativi. Partendo da uno scenario di tipo
macroeconomico, un’amministrazione fiscale accentrata offre alcuni chiari
vantaggi in quanto le politiche impositive sono orientate alla stabilizzazione del
sistema economico ed hanno maggiori chances di essere attuate con un certo
successo. Se altri livelli sono coinvolti, il controllo da parte del governo circa
l’implementazione delle scelte fiscali volte alla stabilizzazione può risultare più
fiacco. Si possono riscontrare quattro soluzioni nella gestione fiscale: una prima
opzione consiste in un’amministrazione delle imposte assegnata esclusivamente
al governo centrale (che ripartisce entrate e fa trasferimenti); secondariamente
vi è sempre una gestione centralizzata ma vi sono attribuzioni di diverse tasse
tra i vari livelli; una terza soluzione prevede che le tasse siano amministrate a
più livelli (includendo anche qui la presenza di trasferimenti); e infine che ogni
livello governativo gestisca le imposte di propria competenza. Dunque nei
primi due casi l’amministrazione è accentrata fornendo al governo nazionale un
controllo totale sui livelli locali, mentre le ultime due soluzioni consentono
invece la riscossione dei tributi anche alle autorità subordinate. Per una raccolta
efficiente è bene che le leggi in materia siano applicate uniformemente per
raggiungere la massima riscossione col minimo costo e che i contribuenti
collaborino volontariamente (ovvero percepiscano il rischio che in caso non
vogliano collaborare saranno sanzionati).

6
Charles L. Vehorn, Ehtisham Ahmad e Barry Potter, Fiscal Federalism in Theory and Practice, Washington,
International Monetary Fund, 1997
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La scelta in cui la riscossione è gestita dallo Stato nazionale porta ad un numero
minimo di complicazioni amministrative, tutto il personale è sottoposto ad una
unica struttura organizzativa ed è più difficile che emerga il problema della
reperibilità delle risorse, poiché sono le giurisdizioni locali a correre il rischio
di essere meno adatte del governo nel sopportare gli esborsi per ottenere
tecnologie all’avanguardia e capitale umano competente. La struttura
organizzativa deputata alle riscossioni tende (di solito) ad articolarsi in tre
livelli gestionali: federale/centrale, statale/regionale e locale; dove l’ultimo
livello attraverso i suoi uffici raccoglie tutte le imposte nei territori e il livello
intermedio svolge un compito di sorveglianza (controllando se sono
implementate le norme stabilite dal centro, radunando le informazioni
necessarie e affrontando i ricorsi dei contribuenti). La conseguenza di una tale
amministrazione è la distribuzione delle entrate agli enti subordinati attraverso
trasferimenti, ripartizione delle imposte o combinazioni di entrambi e la
variante più elementare è quella di suddividere le entrate in base a formule che
tengono conto di criteri obiettivi. Pertanto anche in una gestione del genere le
entrate sono assegnabili ai livelli inferiori ed essi possono avere qualche
controllo legislativo sulla strutturazione degli imponibili e delle aliquote fiscali.
Delle difficoltà emergono, nel momento in cui gli apparati amministrativi
centrali devono tenere testa a definizioni molto mutevoli di imponibili ed
aliquote e si deve perciò attuare un processo di armonizzazione poiché
emergono problematiche maggiori quando il contribuente deve rispettare più di
un insieme di norme fiscali. In una organizzazione unitaria le linee guida sono
espresse in modo chiaro, cosicché lo staff operante a livello locale mette in
pratica il regolamento stabilito dalle autorità centrali e quindi le imposte sono
riscosse in tutto il paese secondo i medesimi processi decisionali e procedure.
Ciò rende molto più facile monitorare il sistema di raccolta e di
documentazione dei contribuenti, che ricevono trattamenti più uniformi
(accertamenti, controlli, eventuali sanzioni o procedure di ricorso)
indipendentemente dalla loro residenza aumentando così l’impressione di equità
del sistema impositivo. La funzione di controllo nell’applicazione dei
regolamenti è poi facilitata in quanto gli ispettori fiscali hanno a disposizione i
dati su ogni imposta a cui un cittadino è soggetto e non sono necessari scambi
di informazioni tra i diversi organi amministrativi fiscali. Dall’altro lato però a
causa di questa semplicità nella gestione, i governi territoriali hanno la
percezione di scarso controllo sui propri introiti e ciò si riflette sull’equilibrio
politico fra autorità governative potenzialmente rivali. Inoltre la redistribuzione
dei proventi, che sono raccolti da un apparato gestionale centralizzato,
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fronteggia una serie di problematiche, ad esempio se le imposte sul reddito
delle persone fisiche sono di competenza degli enti locali emerge il problema se
tale imposta debba essere riscossa in base alla residenza del contribuente o nella
località dove è stato prodotto tale reddito. I paesi che adottano maggiormente il
modello accentrato di gestione fiscale sono di solito quelli con ordinamento
unitario come Francia e Italia.
La costituzione o le leggi di un paese possono dare ad uno o più livelli locali di
governo il potere di imposizione e riscossione delle tasse e in tal caso la
gestione fiscale diventa più complicata che nella situazione vista prima di
amministrazione accentrata. In linea di massima, ogni livello amministrativo è
in grado di formare una propria struttura, il che può non risultare come la
soluzione maggiormente efficiente da un punto di vista nazionale. Possono
verificarsi sovrapposizioni tra i livelli e l’efficacia dell’azione impositiva può
risultare compromessa se le varie autorità fiscali non si coordinano tra loro.
Bisogna poi tenere conto che da un lato i governi locali estenderanno le proprie
risorse, l’autonomia e la libertà nel raggiungere gli obiettivi di loro interesse
mentre d’altra parte i contribuenti affronteranno più problemi in quanto a ogni
livello di gestione fiscale incontreranno procedure e regole diverse. Inoltre, in
un sistema così costruito, la scelta tra trasferimenti e ripartizione delle imposte
può influenzare anche alcune parti del processo amministrativo di riscossione
delle imposte. Generalmente, le entrate sono distribuite dal centro alla periferia
verso gli enti locali; ciò nonostante, in certe nazioni gli introiti compiono il
percorso inverso in quanto le giurisdizioni locali hanno la facoltà di raccogliere
i tributi. In circostanze del genere, sono imprescindibili alcune garanzie per
evitare il rischio di una attuazione non uniformata della legislazione fiscale (per
esempio, fornendo al personale una formazione lavorativa omogenea). Un
apparato amministrativo decentralizzato è normalmente più flessibile per
quanto riguarda l’organizzazione e la prassi degli impiegati che diventano più
consapevoli dei loro ruoli in quanto influiscono direttamente sulle realtà locali
riscuotendo i tributi. Il rischio principale che si corre in un tale sistema di
tassazione è il fatto che le autorità regionali (il più delle volte a causa della
mancanza di fondi adeguati) possono non fornire personale ben qualificato per i
differenti compiti amministrativi, creando così situazioni disuniformi tra le
varie regioni nella applicazione delle leggi e/o servizi verso i contribuenti.
Negli stati confederali o federali come la Svizzera o gli Stati Uniti sono presenti
sistemi di gestione e imposizione fiscale a più livelli di governo.
Le decisioni politiche e le scelte amministrative dei governi locali hanno un
forte impatto (a livello macroeconomico) sull’allocazione delle risorse,
13
sull’attività in generale e nel raggiungimento dell’equità. I politici e i burocrati
perciò incontrano varie difficoltà nella definizione delle scelte di spesa pubblica
sia per il livello nazionale che per quelli locali. La scelta di come finanziarli ha
effetti in campo fiscale (determinazioni imponibili, aliquote, ecc.), sulla
redistribuzione delle risorse e soprattutto per quanto riguarda la finanza
pubblica: è bene aumentare il debito pubblico per finanziare determinati servizi
locali/nazionali o ciò è un rischio la stabilità del paese? Tale aumento come
condiziona la politica monetaria o i tassi di interesse? Pertanto gli accordi
istituzionali concernenti tali scelte devono sempre fare riferimento ai principali
obiettivi macroeconomici. Tali obiettivi devono assicurare che la spesa e i
prestiti totali terranno conto dell’inflazione, della crescita economica e della
stabilità, devono permettere la fornitura di servizi in maniera efficace, devono
consentire la modifica dei piani finanziari secondo le eventuali variazioni
fiscali, devono prendere in considerazione una gestione della liquidità efficiente
e attuare controlli, ispezioni e valutazioni. Il processo di preparazione del
bilancio dello Stato deve misurarsi con l’impatto dei bilanci locali
sull’economia, con le reciprocità tra i bilanci centrale e locali e con la necessità
di coordinare (minimamente) le politiche statali e locali. La premessa per
un’armonizzazione delle proposte di bilancio è uno scambio di informazioni
appropriato per ciò che riguarda le politiche pubbliche, i piani di spesa, le
previsioni di entrata e i requisiti di prestito per ogni livello di governo.
L’importanza del problema informativo dipende in buona parte anche dalla
forma di Stato: in un assetto federale, il governo della federazione controlla la
situazione macroeconomica generale tramite limiti ai prestiti e trasferimenti e
vigilanza sulle entità federate e l’informazione è indispensabile per misurare lo
sviluppo economico; in un sistema statale unitario, l’informazione e la
sincronizzazione (anche se in maniera differente poiché lo Stato centrale ha
facoltà e funzioni preponderanti potendo in linea di massima raccogliere
informazioni “con la forza”) sono comunque importanti. In entrambi i regimi, le
decisioni in materia fiscale devono prevedere accordi sull’allocazione delle
risorse tra le varie spese, devono raccordare tali spese, le entrate e i
trasferimenti con il perseguimento della stabilizzazione, devono tenere conto
delle previsioni (di spesa, entrata, ecc.) e regolare il debito pubblico. Nella
realtà, gli stati federali danno importanza a piani finanziari di medio-lungo
termine che cercano di comprendere tutti i livelli nella decisione delle scelte di
politica fiscale. Negli stati unitari, i poteri legali del centro sugli enti territoriali
consentono un coordinamento più rapido (anche se alcuni paesi hanno istituito
procedure formali per tenere conto delle opinioni dei livelli subordinati).
14
Addentrandoci particolarmente nella questione dell’allocazione delle risorse, i
governi centrali tendono ad intervenire sulle preferenze allocative degli enti
locali per efficientare l’azione e imporre degli standard minimi, per cercare di
internalizzare le esternalità (la presenza di spillovers di cui si è già discusso),
per far perseguire agli enti gli interessi di rilevanza nazionale. Per avere
un’attuazione soddisfacente del bilancio (sia centralmente che localmente) si
deve cominciare con l’avere dei piani di bilancio ben predisposti, poi processi
di autorizzazione del bilancio chiari, sistemi di pagamento veloci, un quadro
contabile idoneo e sistemi informativi che coprano tutte queste fasi con azioni
di reporting che devono essere coerenti e tempestive. Inoltre, anche per i
governi locali (non solo a livello statale) sono necessarie delle pianificazioni
riguardanti la gestione finanziaria e della liquidità. Gli enti territoriali devono
fornire delle proiezioni sui flussi in entrata (sia imposte che trasferimenti o
altro) e di spesa e di conseguenza sugli eventuali deficit. Tuttavia nel rapporto
tra i vari livelli sorgono questioni su chi debba riscuotere le imposte (centro vs
periferia), su che tipi di trasferimento (condizionato o meno) concedere, sulla
redistribuzione tra le regioni (per evitare divari troppo grandi), sull’accesso (se
permesso) dei governi locali ai mercati finanziari. Se questi problemi vengono
“lasciati” ai governi locali, si apre anche la questione se lo Stato sia il garante di
ultima istanza dei prestiti substatali (essendo stato in passato considerato tale
dai mercati). Si deduce che lo scambio di informazioni è sempre vantaggioso e
che lo Stato deve essere messo al corrente dei piani e del management
finanziario portati avanti dalle autorità locali. In conclusione, nella maggior
parte dei regimi di federalismo fiscale, il governo centrale ha una funzione
importante nel finanziare i servizi locali e non solo (imponendo standard
minimi, concedendo trasferimenti, coordinando, ecc.), il che gli dà un peso
rilevante nella revisione, ispezione e valutazione dell’operato degli enti
subordinati. Le azioni di revisione finanziaria o di proprietà costituiscono una
sorta di garanzia (innanzitutto per i cittadini) che rende tutte le autorità
responsabili per le performance finanziarie. Le ispezioni servono al centro per
assicurarsi che gli standard assegnati siano conseguiti e per testare le
prestazioni dei servizi. Le valutazioni esaminano, non soltanto quali input di
finanziamento finiscono nella fornitura di servizi, ma anche che risultati sono
stati raggiunti, quali sono i standard di servizi forniti e se tali servizi hanno
permesso la concretizzazione degli obiettivi politici predefiniti. Attraverso le
valutazioni, per di più, è possibile individuare gli atteggiamenti più virtuosi e
renderli pubblici per incoraggiare gli altri governi locali ad adottare pratiche del
genere.
15
2.4. La perequazione7 8
I processi di decentralizzazione, soprattutto in sistemi federali (dove sono più
accentuati), intrinsecamente portano a disparità nel trattamento finanziario dei
cittadini. Pertanto dei meccanismi di perequazione vengono attuati nei diversi
paesi col fine di risolvere questo fenomeno. Se siamo in presenza di entità
autonome è, in un certo senso, normale e fisiologico che tra di esse vi siano
differenti mix nella fornitura dei servizi pubblici locali in quanto tali diversità
dipendono dalle variabili preferenze locali dei cittadini rispetto ai suddetti
servizi. Il problema sorge nel momento in cui i divari nei servizi tra le realtà
territoriali sono dovuti alle differenti risorse disponibili alle autorità territoriali.
E ciò a causa del gap tra le regioni ricche e povere, infatti le prime hanno le
disponibilità per poter attuare un finanziamento maggiore a scopi pubblici. Tale
evenienza è assolutamente tollerabile quando anche ai territori con redditi bassi
sono disponibili servizi locali fondamentali (es. sanità, istruzione, ecc.) in
condizioni accettabili. Allorché ciò non si verifichi, lo Stato centrale deve
intervenire per renderli accessibili a chiunque, in maniera opportuna e facendo
sì che le regioni povere li paghino proporzionalmente alle loro ristrette risorse.
Quest’azione dello Stato va implementata anche se tali servizi sono di esclusiva
competenza delle giurisdizioni decentralizzate (come ad esempio lo sono nelle
confederazioni), poiché la loro assenza impedisce la libertà e l’uguaglianza di
tutti i cittadini di una nazione. Si deve poi considerare la tematica fiscale, in
quanto un divario può comparire o incrementarsi in relazione alle decisioni che
concernono le basi imponibili assegnate agli enti subordinati causando squilibri
redistributivi del gettito fiscale. I meccanismi di perequazione hanno proprio la
finalità di uniformare le capacità fiscali nella fornitura di beni e servizi tenendo
contro delle entrate e delle spese. La decisione di avviare tali meccanismi deve
considerare se la stima della perequazione debba stabilire gli ammontari relativi
per i diversi territori o la somma totale da rendere disponibile per tale scopo.
Nel primo caso, naturalmente, gli ammontari vanno assegnati secondo una
logica redistributiva, trasferendo risorse verso le zone più povere (direttamente
da parte del governo centrale oppure tra regioni su base cooperativa come
succede tra i Länder tedeschi). I sistemi perequativi incondizionati sono molto
comuni e partono dal presupposto che non ci siano sostanziali differenze nei
costi per i servizi pubblici forniti tra le regioni, dunque si basano

7
Domenicantonio Fausto e Federico Pica, Teoria e fatti del federalismo fiscale, il Mulino, 2000
8
Ehtisham Ahmad e Jon Craig, Fiscal Federalism in Theory and Practice, Washington, International Monetary Fund,
1997
16
esclusivamente sulle disparità nelle entrate. Dei programmi perequativi
differenti, invece, tengono conto sia dei diversi bisogni di spesa sia di un
accertamento delle capacità di entrata. È di grande rilevanza che i parametri
selezionati per la valutazione dei bisogni di spesa siano scollegati dalle scelte
dei vari enti subordinati. In caso ciò non avvenga, c’è il rischio che i governi, a
cui sono destinati tali programmi, manipolino l’intero processo (col pericolo
che il sistema di perequazione si deteriori trasformandosi in mero gap filling).
Dunque in uno stato si deve decidere su cosa basare il meccanismo di
perequazione: se considerare le sole capacità di reperire entrate o includere
anche le necessità di spesa delle regioni/province/comuni a cui si riferiscono.
Solitamente la seconda scelta è più comune in paesi dove sono presenti
importanti divergenze nei costi di fornimento e nell’accessibilità dei servizi.
Tuttavia, indipendentemente da tali scelte, bisogna sempre considerare gli
obiettivi di lungo termine e perciò è bene stabilire una serie di criteri a cui
attenersi per l’attuazione del programma perequativo. Innanzitutto si deve
assicurare, come già detto, che gli eventuali trasferimenti non servano a coprire
i buchi di bilancio delle istituzioni locali. Bisogna poi creare un programma da
implementare cercando di non porre un onere eccessivo sul governo nazionale.
Infine, gli enti locali devono venire comunque coinvolti nel design di tale
sistema per ottenere un consenso socio-politico ampio (facendo un percorso
graduale ed evitando mutamenti repentini e radicali nelle funzioni esecutive dei
governi decentrati). Il primo passo è l’introduzione di un processo perequativo
fondato sulle capacità di entrata e quindi eventualmente integrare anche i
bisogni di spesa. Va detto, in caso la perequazione tenga in considerazione
anche tali bisogni, che ciò non significa necessariamente che lo Stato centrale
“ordina” agli organi locali quali compiti eseguire, bensì esso li dota delle
capacità necessarie a garantire uno standard accettabile (ovviamente i governi
locali possono fare altrimenti). I trasferimenti perequativi devono essere degli
una tantum che invogliano gli apparati amministrativi substatali a usufruire
avvedutamente delle risorse a disposizione e a rendere più efficienti le spese.

17
3. Le riforme in senso federalista in Italia
3.1. Aspetti generali
L’idea di creare in Italia un assetto statale di tipo federale compare già durante
il processo di unificazione nazionale a metà Ottocento grazie a pensatori
federalisti come Carlo Cattaneo e Vincenzo Gioberti9. Lo Statuto albertino del
1848, esteso nel 1861 a tutta la penisola, istituisce una monarchia unitaria.
La Costituzione repubblicana del 1948 introduce la decentralizzazione
instaurando 5 livelli amministrativi: lo Stato, le Regioni, le Province, le Città
metropolitane e i Comuni. L’Italia diventa così uno stato regionale: tra il 1947 e
il 1964 vengono formate le cinque Regioni a statuto speciale (Sicilia, Sardegna,
Friuli-Venezia Giulia, Trentino-Alto Adige/Südtirol e Valle d’Aosta). Ad esse
attraverso leggi costituzionali è stata concessa una notevole autonomia
legislativa per ciò che concerne le attribuzioni di spesa che sono più ampie,
mentre per le loro fonti di entrata sono costituite primariamente dalla possibilità
di istituire con legge tributi propri e inoltre la percentuale di compartecipazione
ai tributi erariali è molto più alta di quella delle restanti Regioni10.
Nel 1970 vengono quindi formalmente istituite anche le altre 15 Regioni a
statuto ordinario, le cui forme e condizioni di autonomia sono stabilite dalla
Costituzione e lo statuto ordinario delle stesse viene approvato con legge
regionale statutaria11. Un primo cambiamento è avvenuto con la legge 59 del
1997, (cd. “Legge Bassanini” sul federalismo amministrativo12), che ha
concesso compiti amministrativi alle Regioni anche per ciò che concerne “la
cura e la promozione dello sviluppo delle rispettive comunità”. Le differenze tra
le Regioni speciali ed ordinarie è diminuita notevolmente, in seguito alla
riforma del Titolo V della Costituzione di cui parleremo dettagliatamente nel
prossimo paragrafo.

9
Marcello Mustè, Il governo federativo, Roma, Gangemi, 2002.
10
Decreti Legislativi attuativi di statuti delle Regioni a statuto speciale, camera.it, accesso li 29 ottobre 2017
11
Art. 123, Costituzione delle Repubblica Italiana
12
Sintesi Legge Bassanini, eticapa.it, accesso li 30 ottobre 2017
18
3.2. La riforma del Titolo V della Costituzione del 200113 14 15
Il percorso più incisivo di riforma della carta fondamentale verso il federalismo,
è iniziato con la legge costituzionale n. 1 del 1999 che ha modificato 4 articoli
della Costituzione e ha stabilito l’elezione diretta popolare dei presidenti delle
Regioni a statuto ordinario cedendo ad esse una maggiore autonomia statutaria.
La legge cost. n. 2 del 2001 ha esteso tali cambiamenti anche alle Regioni a
statuto speciale. Si è giunti quindi alla legge cost. n. 3 del 2001 (comunemente
nota come riforma del Titolo V), formata da 11 articoli e che ha modificato,
soppiantato, integrato e abrogato 15 articoli della Costituzione. Essa è stata
approvata a maggioranza assoluta sia dalla Camera dei Deputati che dal Senato
l’8 marzo 2001, quindi confermata dal referendum costituzionale svoltosi il 7
ottobre 2001 ed è stata promulgata il 18 ottobre dal Presidente della Repubblica
entrando in vigore l’8 novembre. Questa riforma ha introdotto un significativo
mutamento nei rapporti tra Stato, Regioni e autonomie locali. Innanzitutto, nei
nuovi artt. 118 e 120 viene introdotto chiaramente il principio di sussidiarietà e
leale collaborazione (tipico degli stati federali16). Il primo comma dell’art. 118
definisce i Comuni (ovvero il livello esecutivo più prossimo al cittadino in una
logica di federalismo amministrativo) quali titolari delle funzioni
amministrative, a meno che esse non vengano demandate ai livelli superiori,
determinando dunque una sussidiarietà verticale. La sussidiarietà orizzontale è
invece definita dal comma IV dello stesso articolo impegnando tutte le
istituzioni componenti la Repubblica a favorire “l’autonoma iniziativa dei
cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale”.
L’articolo 114 modificato afferma che “La Repubblica è costituita dai Comuni,
dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.” Nel II
comma dello stesso articolo i suddetti soggetti (tranne lo Stato ovviamente)
vengono dichiarati autonomi (ottenendo propri statuti, funzioni e poteri) e la
Costituzione è dunque la carta che garantisce tale autonomia e demarca i
“confini” tra essi e lo Stato. D’altra parte, in maniera implicita, lo Stato rimane
titolare della sovranità nazionale, mentre gli altri enti possiedono solamente
l’autonomia. Pertanto, si può affermare che la riforma ha l’intenzione di

13
Beniamino Caravita, La Costituzione dopo la riforma del Titolo V: Stato, Regioni e autonomie fra Repubblica e
Unione europea, Torino, G. Giappichelli Editore, 2002
14
Paolo Caretti, Stato, Regioni, enti locali tra innovazione e continuità: Scritti sulla riforma del Titolo V della
Costituzione, Torino, G. Giappichelli Editore, 2003
15
Luigi Salvaggio, Il principio di sussidiarietà nella riforma del Titolo V della Costituzione, diritto.it, accesso li 31
ottobre 2017
16
Si veda a riguardo il X Emendamento alla Costituzione degli Stati Uniti d’America, che definisce espressamente che i
poteri non delegati al governo federale sono rispettivamente riservati ai singoli Stati o al popolo sovrano.
19
disporre un meccanismo di governance a più livelli, nel quale Comuni,
Province e Città metropolitane hanno una funzione rilevante, pur rimanendo
principalmente concentrata sulla ripartizione dei poteri e delle responsabilità tra
lo Stato e le Regioni. Si viene, di conseguenza, a delineare un contesto in cui
(pur in presenza della suddetta potestà dello Stato) gli organi che compongono
la Repubblica sono equiordinati, ovvero non sono più differenziati
gerarchicamente, bensì secondo criterio funzionale dove l’organizzazione dei
compiti è assegnata alla legge statale e a quella regionale. È interessante notare
che per quanto riguarda le funzioni basilari, la legislazione elettorale e gli
organi governativi di Province, Città metropolitane e Comuni, esse sono
disciplinate dalla legge statale17. Ciò è dovuto alla consueta diffidenza che tali
autonomie locali hanno rispetto alle Regioni, creando sostanzialmente una
compagine istituzionale policentrica. Inoltre, il Titolo V riformato elimina
l’indicazione che le leggi regionali debbano rispettare l’interesse nazionale, il
quale veniva giudicato dal Parlamento in maniera più o meno indeterminata. Al
posto della precedente formulazione vengono introdotti i concetti più “concreti”
di unità giuridica ed unità economica della Repubblica (art. 120, comma II) e
“in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti
civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali”, dunque
è necessario in un certo senso precisare in quale modo e in quale momento un
determinato provvedimento regionale, provinciale o comunale ha messo in
discussione l’unità giuridica e/o economica. Si deduce (rifacendoci al principio
di sussidiarietà) che il potere sostitutivo dello Stato viene fatto valere nei
confronti degli enti subordinati solo se questi ultimi non svolgono i propri
compiti in campi ben definiti dalla Costituzione ovvero non rispettano le leggi
comunitarie o gli accordi internazionali, non garantiscono la sicurezza pubblica
o come già detto quando lo Stato deve salvaguardare l’unità giuridico-
economica (con particolare riguardo ai diritti sociali e civili).
Analizziamo dunque come è stata suddivisa la potestà legislativa tra Stato e
Regioni nella riforma. Tale “operazione” è stata esplicata riscrivendo l’art. 117;
in esso è stata redatta una lista di competenze dello Stato, di competenze
soggette a potestà concorrente e riservando alfine alle Regioni tutte le materie
non demandate chiaramente allo Stato (principio residuale). Innanzitutto, la
riforma ha parificato lo Stato e le Regioni rispetto alle obbligazioni che
provengono dal diritto comunitario e dagli accordi internazionali (art. 117,
comma I), ha stabilito una clausola residuale a favore delle leggi regionali (art.
17
A differenza della maggior parte degli altri sistemi federali in cui il potere ordinamentale è competenza degli enti
substatali che in questo caso dovrebbero essere le Regioni.
20
117, comma IV) e ha tolto il controllo che il Governo della Repubblica
esercitava sulla legislazione regionale (art. 127 riformato). Arriviamo ora alle
competenze di esclusiva potestà statale (art. 117, comma II) nelle quali
rientrano: “a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello
Stato con l’Unione europea18; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini
di Stati non appartenenti all’Unione europea; b) immigrazione19; c) rapporti tra
la Repubblica e le confessioni religiose; d) difesa e Forze armate; sicurezza
dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) moneta, tutela del risparmio e
mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario
e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle
risorse finanziarie; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum
statali; elezione del Parlamento europeo; g) ordinamento e organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; h) ordine pubblico e
sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale; i) cittadinanza,
stato civile e anagrafi; l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile
e penale; giustizia amministrativa; m) determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale; n) norme generali sull’istruzione; o) previdenza
sociale; p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di
Comuni, Province e Città metropolitane; q) dogane, protezione dei confini
nazionali e profilassi internazionale; r) pesi, misure e determinazione del
tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati
dell’amministrazione statale, regionale e locale; opere dell’ingegno; s) tutela
dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.” È bene analizzare alcune di
queste competenze statali che potenzialmente possono costituire un rischio per
quanto riguarda la riacquisizione di potestà da parte dello Stato nei confronti
delle Regioni e delle altre autonomie. Mediante la “tutela della concorrenza”, lo
Stato potrebbe essere in grado di intromettersi in maniera trasversale (tramite
principi o regolamenti) nelle competenze economiche che diversamente
sarebbero demandate regionalmente. Secondariamente, per quanto concerne la
“determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, qui lo Stato
entrerà in campo per le tematiche di welfare (comprendenti sia l’istruzione che
la sicurezza sociale) definendone i livelli essenziali e cercando di uniformarli.
D’altra parte, si ammette implicitamente che anche le Regioni possono decidere

18
Nelle relazioni internazionali e comunitari, lo Stato deve comunque considerare la possibilità di intervento da parte
delle Regioni, come precisato dall’art. 117, commi III, VII e IX.
19
Per questa materia sono previsti modelli di cooperazione con le Regioni, ex art. 118, comma III.
21
in materia di diritti sociali e civili e viene ammessa la possibilità di prestazioni
diverse tra Regioni (in un’ottica federalista). Importante ed attuale è altresì
un’altra competenza affidata allo Stato ovvero la “tutela dell’ambiente,
dell’ecosistema e dei beni culturali” che può risultare contraddittoria soprattutto
con altre materie affidate alle Regioni20. Inoltre si fa una differenziazione
introducendo la tutela dell’ecosistema (riferendosi all’equilibrio ecologico).
Tale differenziazione, in parte risolve la questione in quanto (partendo dalle
competenze concorrenti) le Regioni potranno interferire nella tutela ambientale
e dei beni culturali, non potendo invece avere voce in capitolo sui temi che
riguardano l’ecosistema21.
Passiamo alle materie che hanno potestà concorrente tra lo Stato e le Regioni,
che sono enumerate nel III comma dell’art. 117: “rapporti internazionali e con
l’Unione europea delle Regioni; commercio con l’estero; tutela e sicurezza del
lavoro22; istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con
esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca
scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi;
tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile;
governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di
navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell’energia; previdenza complementare e integrativa;
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario23; valorizzazione
dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività
culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere
regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie
di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che
per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello
Stato.” Nella competenza legislativa concorrente sono da includere anche la
disciplina del “sistema di elezione, dei casi di ineleggibilità e di incompatibilità
del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei
consiglieri regionali”, ex art. 122.

20
Bisogna tenere a mente che prima della riforma buona parte della legislazione e le sentenze della Corte costituzionale
hanno considerato la tutela ambientale come competenza concorrente regionale.
21
In realtà si può fare un ulteriore differenziazione, in quanto si può considerare l’ecosistema nazionale come sottoposto
alla legislazione emanata dallo Stato, mentre la tutela degli ecosistemi locali rimane di potestà regionale (pur
rispettando la legge statale in materia).
22
Già la Legge Bassanini concedeva alle Regioni l’amministrazione del mercato del lavoro ma qui sorge il quesito se
anche la disciplina del rapporto di lavoro sia soggetta a interventi regionali.
23
In queste materie, non bisogna dimenticarsi della disciplina UE regolante la tenuta dei conti pubblici. Esse sono di
vitale importanza in quanto riguardano l’autonomia finanziaria delle Regioni, il loro coordinamento con le altre
istituzioni (visto che i controlli da parte del Governo non sono più previsti) e le integrano nei processi decisionali di
spesa che devono attenersi alla suddetta disciplina UE.
22
Successivamente, il comma IV dell’art. 117 indica le competenze aventi potestà
legislativa regionale residuale. Questa è senza dubbio una delle disposizioni
maggiormente innovative di tutta la riforma poiché sono legislatori regionali a
diventare i titolari della competenza generale. Ciò significa che la Costituzione
non attribuisce più esplicitamente materie alle Regioni, bensì esclude solo
quelle precedentemente enunciate, indicando di conseguenza che la potestà
regionale è valida dappertutto, almeno che non sia assegnata allo Stato o alle
altre autonomie. Dunque, anche se la carta costituzionale non le esplica, è
possibile esporre perlomeno le materie di competenza regionale più rilevanti,
che sicuramente racchiudono: l’ordinamento e l’organizzazione regionale24;
l’agricoltura, le foreste, la caccia e la pesca25; l’artigianato; il commercio, fiere
e mercati; l’industria; il turismo e l’industria alberghiera; l’energia per i profili
di interesse locale e l’autoproduzione26; le camere di commercio27; i trasporti e
la viabilità; le miniere e le risorse geotermiche; le acque minerali e termali;
l’istruzione e la formazione professionale; l’assistenza scolastica; lo spettacolo;
i servizi sociali28; l’edilizia residenziale pubblica; le opere pubbliche; la polizia
amministrativa regionale e locale. Un altro cambiamento importante è stata la
scomparsa dell’attività di indirizzo e coordinamento esercitata dallo Stato. Nel
testo del Titolo V precedente la riforma, tale funzione era esplicata attraverso
leggi ordinarie e fungeva da rappresentante degli interessi del livello statale che
limitavano (come era previsto dalla Costituzione) le competenze regionali. E
anche la Corte costituzionale ha definito tale funzione di indirizzo e
coordinamento “come espressione o manifestazione dei limiti
costituzionalmente fissati” ai poteri regionali e non come un limite aggiuntivo a
essi29. Nel testo del Titolo V riformato non si danno disposizioni esplicite in
proposito30, tuttavia si può ritenere, per una serie di motivi, che il potere statale
di indirizzo e coordinamento sia stato depennato: prima di tutto, sono venute
meno le barriere di carattere centralista del vecchio Titolo V, poi tale potere non
è citato nell’ art. 117 tra le altre materie statali, inoltre sono impossibili atti
24
Ovvero le Regioni potranno liberamente cambiare il proprio sistema di organizzazione e statuto, senza che lo Stato
possa “mettere becco” in materia.
25
Per queste aree bisogna ricordarsi che la tutela dell’ecosistema è riservata allo Stato.
26
Riguardo all’autoproduzione permangono le competenze statali concernenti la tutela della concorrenza e le
competenze concorrenti nel sostegno all’innovazione per i settori produttivi.
27
Sono da considerarsi di competenza regionale principalmente per due motivi: da un lato non sono menzionate come
materia dello Stato nell’art. 117 e dall’altro visto che le competenze sulle attività di produzione sono state ricollocate
regionalmente, non avrebbe senso lasciare le Camere di commercio in capo alle autorità centrali.
28
Il livello statale conserva un peso in questa area con riferimento alla determinazione dei livelli essenziali che devono
essere garantiti.
29
Corte costituzionale, sent. n. 18 del 1997, giurcost.org, accesso li 3 novembre 2017
30
Permane però nell’ art. 118, comma IV il coordinamento per quanto riguarda i temi di ordine pubblico e sicurezza,
immigrazione e tutela dei beni culturali.
23
legislativi statali (primari o secondari) nelle materie che hanno potestà
legislativa esclusiva regionale ed infine è soprattutto l’art. 114 (fissante il
principio di autonomia visto prima) che interdice le interferenze di un ente
(Stato) su un altro (Regione), se ciò non è permesso dalla Costituzione.
Nell’art. 118 sono poi determinate le nuove attività amministrative e la loro
ripartizione tra gli enti. La riforma ha eclissato il precedente modello derivante
dal testo costituzionale del 194831, attribuendo nel I comma del 118 (che fissa i
principi e l’orientamento) tutte le funzioni amministrative ai Comuni (in via
teorica) ma permettendo che tali funzioni possano essere ricollocate agli enti
sovraordinati (Città metropolitane, Province, Regioni e Stato) secondo i principi
di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione. Il II comma del 118,
successivamente indica Comuni, Città metropolitane e Province come titolari
sia di funzioni proprie che di funzioni a loro concesse da leggi statali o
regionali. Dunque si può sottintendere l’apertura di una o più trattative tra le
Regioni e le autonomie locali per la riassegnazione delle responsabilità32.
In sintesi i principi da seguire per tale riassegnazione sono: l’attribuzione della
generalità delle funzioni regolamentari ed amministrative ai Comuni;
l’unitarietà, differenziazione, adeguatezza e sussidiarietà; l’imparzialità e il
buon andamento della Pubblica Amministrazione (ex art. 97 Cost.); la facoltà
per gli Statuti regionali di indicare i “principi fondamentali di organizzazione e
funzionamento” (ex art. 123, comma I); la potestà regolamentare di Comuni,
Città metropolitane e Province nell’organizzare le proprie funzioni; la tutela di
tutti i tipi di autonomia locale da parte della Repubblica (ex art. 5); la preferenza
per le autonomia iniziative dei cittadini (ex art. 118, IV comma).
Il nuovo Titolo V ha poi eliminato i precedenti controlli preventivi33 sulle leggi
delle Regioni (sia di legittimità che di merito) visto che entrano subito in vigore
con promulgazione del Presidente della Giunta e l’art. 127 prevede la possibilità
di impugnare le leggi regionali di fronte alla Corte costituzionale entro sessanta
giorni dalla pubblicazione. Sono altresì stati aboliti i controlli sugli atti
regionali, sugli atti delle autonomie locali e la figura del Commissario di
governo. Tali modifiche sono in concordanza col già citato art. 114, comma II,
che definendo autonome le Regioni e gli altri enti locali esclude l’esistenza di
interventi eteronomi se non permessi dalla Costituzione. In relazione alla

31
Il sistema costituzionale del 1948 indicava la coincidenza tra potestà legislativa ed amministrativa, dunque le
istituzioni regionali/provinciali/comunali possedevano compiti amministrativi nelle materie dove era prevista la loro
competenza legislativa.
32
Un potenziale ostacolo a questo processo è la contingenza che allo Stato sono stati lasciati i poteri esclusivi di
legiferare in materia di ordinamento delle autonomie locali, come visto prima a pag. 20.
33
Che venivano attuati nella forma del rinvio con richiesta di riesame.
24
scomparsa dei controlli, il II comma dell’art. 120 istituisce la possibilità di un
generalizzato potere sostitutivo in capo al Governo della Repubblica nei
confronti degli enti subordinati che si verifica nei casi di pericolo grave per
l’incolumità o la sicurezza nazionale quando bisogna salvaguardare l’unità
giuridica ed economica della nazione e la fornitura di livelli essenziali delle
prestazioni o infine se non sono rispettati gli accordi internazionali o la
normativa dell’Unione Europea. Trattandosi di eventuali mancanze che sono
comunque verosimili in un assetto amministrativo, il I comma dell’art. 126
consente al Governo di entrare in campo con lo scioglimento del Consiglio
regionale e la rimozione del Presidente della Giunta nel caso in cui si siano
verificati atti o leggi in manifesta violazione della Costituzione. Per quanto
riguarda la sostituibilità della potestà legislativa delle Regioni, interpretando
letteralmente i commi III e IV dell’art. 117, essa parrebbe essere impedita
poiché non è consentito l’intervento della legge statale. Una via di
compromesso si può individuare differenziando la casistica, ovvero il potere
sostitutivo generale concerne l’attuazione dei compiti amministrativi dell’ente
sostituito, mentre in caso di inottemperanza rispetto ai trattati o norme
internazionali o ai regolamenti comunitari, tale potere sostitutivo è ampliabile
anche con leggi statali. La necessità di posti di coordinamento tra Stato e enti
substatali è stata ravvisata in tutti i sistemi politici caratterizzati dal federalismo
o da un regionalismo forte e con ciò si spiega l’istituzione del sistema della
Conferenze: Stato-Regioni, Stato-Città ed Unificata. Per quanto riguarda la
prima, ai sensi dell’art. 2 del d.lgs. n. 281, essa ha l’incarico di “promuovere e
sancire le intese e gli accordi, di assicurare lo scambio di dati ed informazioni
tra lo Stato, le Regioni e Province autonome, di adottare provvedimenti ad essa
attribuiti dalla legge” e si stabiliscono altresì i casi in cui essa debba essere
sentita obbligatoriamente o semplicemente. Alla Conferenza Stato-Città sono
relative le problematiche nell’ordinamento e funzionamento degli enti locali,
nella gestione ed erogazione dei servizi pubblici e anche di favorire
l’informazione e il miglioramento dell’efficienza dei servizi pubblici locali. La
Conferenza Unificata gioca soprattutto un ruolo consultivo, ad esempio
esprimendosi in particolare sulla legge finanziaria e sul documento di
programmazione economica. Nell’esperienza pratica, si evidenzia però anche
che questo meccanismo non è sufficiente e che sarebbe proficuo introdurre un
luogo di mediazione e indirizzo politico, per esempio attraverso la
trasformazione di uno dei due rami del Parlamento in Camera delle autonomie
sul modello del Bundesrat tedesco o del Senato Federale statunitense.

25
3.3. La legge delega sul federalismo fiscale del 2009 34 35
Il percorso iniziato dalla riforma del Titolo V è continuato con l’adozione della
legge delega in materia di federalismo fiscale nel 2009 e i suoi successivi
decreti attuativi. I principi fondanti del federalismo fiscale sono stati presentati
nell’art. 119 riformato, ovvero in esso è stata delineata la finanza degli enti
decentrati (Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni). Nel I comma
dell’art. 119 ai suddetti enti viene concessa l’autonomia finanziaria di entrata e
di spesa e dopo le modifiche addotte dalla legge cost. n. 20 del 20 aprile 2012
viene applicato anche il “principio del pareggio di bilancio” e il rispetto dei
vincoli comunitari. Il II comma assegna agli enti risorse autonome, i quali
possono stabilire e applicare imposte e introiti propri36 e compartecipare al
gettito erariale che è ascrivibile alla loro giurisdizione territoriale e il IV comma
afferma che tali entrate permettono di finanziare completamente le loro funzioni
pubbliche. La funzione redistributiva dello Stato è invece esplicata nel III
comma che crea un fondo perequativo37 non vincolato per i territori meno
fiscalmente capaci e nel V comma che prevede che lo Stato può fare interventi
straordinari o destinare fondi aggiuntivi ad alcuni enti autonomi per una serie di
motivi38. Il VI comma chiude stabilendo che gli enti substatali hanno propri
patrimoni (attribuiti con principi determinati da legge statale), possono
indebitarsi (sempre tenendo conto del pareggio di bilancio e definendo piani di
ammortamento) esclusivamente per finanziare spese di investimento 39 ed è
inoltre scartata la possibilità di garanzia dello Stato per tali debiti. Si può quindi
considerare del tutto superato il sistema precedente di finanza regionale e locale
derivata da quella statale. Gli enti autonomi vengono infatti dotati della facoltà
impositiva per raccogliere le entrate necessarie a far fronte alle uscite derivanti
dai compiti assegnati ad essi, pur essendo sancito un nesso correlativo tra le

34
Patrizia Ruffini, Federalismo fiscale: come cambia il bilancio degli enti locali, Maggioli Editore, 2011
35
Gianfranco Bronzetti, Mario Mosconi e Federico Palmieri, Il federalismo fiscale: principi ed attuazione, 2° edizione,
Tipografia Editrice Temi, 2012
36
Vi sono due tipologie di tributi propri: tributi propri derivati (per es. le addizionali), istituiti dallo Stato ma applicati
dagli enti substatali che cambiano aliquote, eventuali detrazioni e agevolazioni; e tributi propri autonomi, di fronte ai
quali la legislazione statale può stabilire solamente le basi imponibili rimettendo la disciplina di essi alla legislazione
regionale/provinciale/comunale. I tributi propri in generale sono poi da differenziare rispetto a quelli erariali che sono
riservati in toto alla competenza dello Stato.
37
Non è specificato se la funzione perequativa si debba esercitare secondo criterio “verticale” lasciando allo Stato la
salvaguardia dell’equilibrio tra territori, oppure secondo criterio “orizzontale” devolvendo fondi anche da Regioni ed
enti locali e quindi si rimette la scelta al legislatore ordinario.
38
Tali motivi sono enunciati chiaramente nel testo costituzionale: “per promuovere lo sviluppo economico, la coesione
e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della
persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni,..” ex art. 119, comma V.
39
L’art. 3, comma XVIII della legge n. 350 del 24 dicembre 2003 (la legge finanziaria per il 2004) ha elencato le voci
che costituiscono investimenti.
26
entrate e le uscite per assicurare un utilizzo equo delle attività fiscali sia per
tenerle sotto controllo che per fornire servizi pubblici soddisfacenti.
Si è giunti, così all’implementazione dell’art. 119 con la legge delega del 5
maggio 2009, costituita da 29 articoli ripartiti in 10 Capi; innanzitutto permette
che al Governo venga delegata la funzione legislativa per tempo limitato, per
oggetti definiti e con la definizione dei principi e criteri direttivi40. Essa è
dunque una modalità per velocizzare il processo attuativo rispetto al percorso
legislativo normale anche vista la complicatezza della materia in questione. Nel
Capo I (artt. da 1 a 6) si inizia con la definizione della legge delega come
attuazione dell’art. 119 (soprattutto con riferimento all’autonomia finanziaria
locale) e si stabiliscono i termini per l’adozione dei decreti legislativi volti a
realizzare praticamente il dettame costituzionale. L’art. 2 fissa poi i principi
direttivi generali e negli artt. 3 - 6 vengono identificati gli Organi di sostegno e
collaborazione. La parte più corposa del Capo I è indubbiamente quella riferita
ai principi e criteri direttivi generali, che fanno da faro ai decreti successivi.
Nella delega viene data una lista di ben 32 principi, che si possono riassumere
ricavando quelli più importanti in campo fiscale e finanziario: razionalità e
semplificazione del sistema tributario e trasparenza ed efficienza della Pubblica
Amministrazione; assegnazione di risorse autonome alle entità locali tenendo
conto dei principi di solidarietà, sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza;
definizione dei costi e fabbisogni in base ai quali svolgere le funzioni pubbliche
e correlare il cuneo fiscale; osservanza della capacità contributiva e della
progressività (ex art. 53 Cost.) e divieto di doppia imposizione tributaria41;
l’assunzione di regole contabili e schemi di bilancio uniformi a livello
nazionale e raccordati con quelli in uso nell’Unione Europea e pubblicazione
dei bilanci su internet; ed infine facoltà per la legislazione delle Regioni di
designare tasse regionali/locali. Successivamente, come accennato, la delega ha
istituito 4 nuovi organi consultivi e di controllo per coadiuvare l’esecutivo nel
percorso di redazione dei decreti attuativi: la Commissione parlamentare per
l’attuazione del federalismo fiscale; la Commissione tecnica paritetica per
l’attuazione del federalismo fiscale; la Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica; il Comitato di rappresentanti delle
autonomie territoriali. La Commissione parlamentare è un organo bicamerale
costituito da 15 deputati e altrettanti senatori, con il compito principale di
vigilare sulla corretta implementazione della delega. Essa esprime pareri (che

40
La norma prevede l’esistenza di principi e criteri generali e specifici. Ovviamente i primi prevalgono sui secondi che
hanno una funzione integrativa su determinate ipotesi.
41
Con l’eccezione rappresentata dalle addizionali previste dalle leggi statale o regionale.
27
sono obbligatori ma non vincolanti) riguardanti gli schemi dei decreti attuativi
che devono mirare al raggiungimento di un accordo con il Governo sui suddetti
schemi ed inoltre controlla lo stato di attuazione (sia in campo giuridico che
economico) della delega riferendo poi al Parlamento e fornendo all’esecutivo
elementi di valutazione ulteriori. In queste attività essa sarà affiancata dal
Comitato di rappresentanti delle autonomie locali nominato dai consigli
regionali e locali, è composto da 12 membri (di cui 6 per le Regioni, 2 per le
Province e 4 per i Comuni) ed ha la funzione di raccordo tra la Commissione e
gli enti autonomi. La Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del
federalismo fiscale (cd. Copaff) è operante nell’ambito della Conferenza
Unificata vista nel paragrafo precedente, ha un compito di tipo tecnico
raccogliendo ed analizzando dati utili alla preparazione dei contenuti dei decreti
delegati e ne fanno parte 32 persone: 2 in rappresentanza dell’Istituto Nazionale
di Statistica, 15 dello Stato e 15 degli enti substatali. Nella Copaff si
condividono le informazioni concernenti gli aspetti fiscali, finanziari ed
economici e si incentivano le azioni volte ad assolvere necessità informative
aggiuntive finalizzate al riassetto del sistema tributario e finanziario pubblico.
Infine la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica,
prendendo in considerazione il debito pubblico e i livelli di pressione fiscale,
delinea gli obiettivi di finanza pubblica (controllandoli e proponendone di
nuovi), vigila sugli scostamenti dagli obiettivi di bilancio (soprattutto
relativamente al cd. “patto di convergenza”42), propone criteri e metodologie
per un utilizzo equilibrato dei fondi perequativi43, verifica la congruità delle
imposte raccolte per il filling del fabbisogno finanziario che è riferito alle spese
essenziali delle Regioni e delle altre autonomie, propone modifiche in proposito
e fa controlli anche sulle informazioni fiscali e finanziarie fornite dai sistemi
amministrativi decentralizzati. La Conferenza possiede al suo interno una banca
dati contenente indicatori di costo, qualità e copertura dei servizi che vengono
usati per determinare costi e fabbisogni standard. Bisogna inoltre segnalare che
l’art. 6 della legge delega ha assegnato alla Commissione parlamentare di
vigilanza sull’anagrafe tributaria una ulteriore funzione di investigazione e
ricerca circa la gestione dei servizi di accertamento e riscossione delle tasse
locali (controllando contemporaneamente i relativi sistemi di informazione) per
motivi di coordinamento a livello operativo viste le nuove funzioni che sono

42
Tale patto vuole portare a un meccanismo raccordato di fabbisogni standard e costi (ex art. 18 della legge delega),
riferiti ai livelli essenziali delle prestazioni e funzioni fondamentali, ex art. 117, II comma, Cost.
43
L’art. 16 della delega regolamenta gli interventi speciali, rispetto ai quali la Conferenza possiederà competenze di
controllo per quanto riguarda l’utilizzazione dei suddetti fondi.
28
state demandate agli enti locali.
Passiamo quindi al Capo II (artt. 7 – 10) della legge delega tratta le relazioni
finanziarie tra Stato e Regioni a statuto ordinario, dando una definizione dei
principi direttivi specifici che i decreti legislativi debbono rispettare. L’art. 7
della delega divide le entrate regionali in 2 categorie: i tributi propri regionali
generali (che costituiscono la principale fonte di finanziamento regionale) e le
compartecipazioni al gettito erariale (IVA soprattutto). I primi a loro volta si
distinguono ulteriormente in: tributi propri derivati (istituiti dallo Stato ma
incassati dalle Regioni), tributi propri autonomi che non hanno niente a che fare
con l’Erario ma sono di competenza esclusiva regionale e addizionali sui tributi
erariali decise dalle Regioni. Nel caso dei derivati le istituzioni regionali hanno
la facoltà di addurre modifiche alle aliquote statali e stabilire deduzioni,
esenzioni e detrazioni; riguardo alle addizionali, è lo Stato che fissa il massimo
scostamento possibile rispetto all’aliquota statale. Tutte le suddette imposte
regionali sono assegnate secondo il principio di territorialità, ex art. 119 Cost. e
oltre a ciò esse non hanno nessun vincolo di destinazione per quanto concerne
le spese; perciò le Regioni hanno assoluta libertà di programmazione dei propri
obiettivi, il che conferma il superamento della finanza derivata in vigore prima.
Analizzando la tematica delle spese delle Regioni, l’art. 8 della delega ne
stabilisce i principi e criteri specifici collegandoli alle funzioni attribuite alle
Regioni ordinarie. Esse ottengono tramite decreto delegato l’autonomia
finanziaria riferita alle loro competenze costituzionali e ad eventuali
competenze amministrative statali a loro demandate. Di conseguenza, si viene a
creare un vasto impegno economico in capo alle Regioni che necessiterà che le
varie voci economiche di spesa nei bilanci regionali si differenzino grossomodo
in due categorie. La prima fa riferimento alla soddisfazione dei livelli minimi
essenziali delle prestazioni riguardanti i diritti sociali e civili, ex art. 117 Cost.,
dunque per questa categoria le poste economiche devono relazionarsi allo
standard considerato ottimo come base iniziale. Infatti nell’art. 8 della delega vi
è l’obbligo preventivo di determinare il valore della prestazione di ciascun
servizio. Non si possono perciò considerare i dati economici di una singola
Regione ma vanno correlati tutti i dati considerati necessari e quindi definiti
dalla Conferenza Unificata come aggregato di partenza per poter rilevare costi e
fabbisogni standard per ogni servizio che deve essere fornito. Nel campo delle
entrate, questa categoria di spese va riferita a un’aliquota omogenea di tributi
derivati, all’addizionale IRPEF e alla compartecipazione regionale all’IVA.
L’altra categoria di spese è connessa invece alle funzioni che ogni singola
Regione considera importanti per le specifiche realtà territoriali, che saranno
29
ipso facto differenziate da Regione a Regione. Dal lato delle entrate questa
categoria è “coperta”, oltre che dai tributi prima citati per la prima categoria,
anche dal gettito fiscale delle imposte proprie autonome e nel caso si renda
indispensabile anche da importi provenienti dal fondo perequativo dello Stato.
È utile ora definire i concetti di costo e fabbisogno standard più volte citati in
precedenza. Innanzitutto partiamo dalla chiarificazione riguardo alla spesa
storica, che si può considerare economicamente pari alla sommatoria di tutti i
valori economici specifici (per voce di intervento) che nel corso del tempo sono
stati devoluti regionalmente, al netto di risorse straordinarie o speciali (ex art.
20 legge delega) per coprire spese (soprattutto legate al mantenimento del
welfare state). La delega ha indirizzato la disciplina (e particolarmente quella
perequativa) verso il travalicamento di tale onere, diventato de facto quasi
impossibile da sostenere visto il debito pubblico italiano. Man mano che il
bilancio dello Stato dismetterà tali voci in uscita (e quindi le spese per tali
funzioni o servizi non si collegheranno più a una posta erariale), le spese
relative44 dovranno predefinire i costi e fabbisogni standard per ogni funzione e
servizio. Essi fungono da “unità di misura” esclusiva per poter fare valutazioni
di efficacia ed efficienza riguardo la prestazione di un specifico servizio o
funzione. Instaurando in tal modo delle limitazioni, la delega ha voluto
progressivamente surclassare le negatività derivanti dalla spesa storica,
contemplando contemporaneamente sanzioni verso gli enti che non si attengano
ai suddetti equilibri economici e finanziari. Per poter specificare tali standard vi
è bisogno di indicatori di costo per unità di servizio/funzione e indicatori
ragionati sulle quantità di servizio/funzione che servono a ottimizzare ed
efficientare tali servizi/funzioni sul territorio. Dal punto di vista delle finalità
che il legislatore ha voluto perseguire, la delega sicuramente vuole arrivare a
una nuova organizzazione del sistema della finanza pubblica allargata per
ottenere una politica e gestione efficiente in campo sociale ed economico, volta
a promuovere economie di bilancio per ciascuna categoria di spesa connessa e
nel contempo evitare diseconomie, migliorando pertanto l’intero sistema.
La legge delega, sempre con lo scopo di superare la spesa storica prima
analizzata e i trasferimenti, ha disposto l’istituzione di un fondo perequativo di
carattere verticale per le realtà territoriali aventi minore capacità fiscale per
capita. Ha disposto altresì che le quote di tale fondo sono attribuite stabilendo
principi e criteri direttivi specifici aggiuntivi ma senza vincoli di destinazione.
La funzione del fondo è quella di sostenere finanziariamente l’esercizio
44
Ovviamente le suddette spese si dovranno finanziare con un mix di entrate provenienti dal fondo di perequazione,
dalle compartecipazioni erariali e dai tributi propri.
30
regolare delle funzioni e servizi regionali considerati fondamentali quando è
stata acclarata un’insufficienza di entrate provenienti dalle compartecipazioni
erariali, dai tributi propri e dalle addizionali regionali. Alla Conferenza
permanente per il coordinamento della finanza pubblica è posto un compito di
vigilanza circa l’uso idoneo del fondo, assicurando che le quote assegnate
permettano il conseguimento dei livelli di efficienza/efficacia minimi e che le
modalità di utilizzazione siano trasparenti. L’entità economica in capo a tale
fondo è stabilita e ripartita dalla potestà legislativa statale (pur con un accordo
preventivo con la Conferenza sopra citata) ma può essere declinata in maniere
diverse nel corso del tempo e tra i vari territori. Tra le fonti del fondo vi è una
compartecipazione all’IVA ed esso si può correlare alle uscite concernenti le
funzioni e servizi assegnati alla potestà concorrente regionale e sempre riguardo
alle spese si può riferire alle competenze regionali residuali e delegate. L’art. 16
della delega prevede inoltre una fattispecie finanziaria attuata per mezzo di
trasferimenti comunitari speciali. Il processo di riassegnazione alle varie
Regioni dovrà favoreggiare il riassestamento delle uscite finanziarie nel caso in
cui le entrate fiscali locali vadano in deficit o fortemente in rosso, pur cercando
di scongiurare che tale processo conduca alla formazione di diseconomie. Si
può affermare che il fondo è essenzialmente pagato dalle Regioni possidenti
maggiore capacità fiscale e che è collegato anche a fattori demografici (es.
popolazione, densità, ecc.) intesi ad agevolare il finanziamento dei costi
regionali che riguardano la fornitura dei servizi pubblici sociali fondamentali.
Un’altra questione rilevante è il finanziamento delle materie sottoposte a
potestà legislativa concorrente e residuale regionale. L’art. 117 Cost. prevede
per esse un particolare finanziamento e una corrispondente riduzione delle
uscite dello Stato per lo stesso importo. Bisogna considerare che nei confini
della potestà regionale concorrente si collocano temi molto seri (per esempio
sanità, istruzione, trasporti locali, ecc.) e conseguentemente l’ammontare del
fondo per le spese legate a tali funzioni/servizi significativi sarà abbastanza
cospicuo. Difatti l’entità di tale ammontare è intuibile visto che sono in esso
ricomprese tutte le uscite facenti parte della prima e seconda categoria (prima
analizzate) e anche le spese per obiettivi specifici già finalizzate tra le entrate.
Ovviamente si registrerà dal lato delle entrate un incremento finanziario per
coprire le spese di cui sopra, attraverso una maggiorazione delle imposte
proprie regionali ed eventualmente anche dell’aliquota regionale di
compartecipazione all’IVA e permane inoltre l’obbligo per le Regioni di
effettuare valutazioni preventive riguardo al costo per unità di servizio/funzione
per la definizione dei vari fabbisogni standard. Si può dire che questo nuovo
31
fondo rimpiazza per la maggior parte il previo fondo storico statale di spesa.
Proseguendo l’analisi, arriviamo al Capo III (artt. 11 – 14) della legge delega
che è dedicato agli aspetti finanziari di Comuni, Città metropolitane e Province,
di cui stabilisce i criteri direttivi specifici. È bene, prima di tutto, effettuare una
riclassificazione delle spese per le quali gli enti locali sono competenti. Il primo
gruppo di spese è costituito da quelle ex art. 117, II comma, Cost. ovvero
funzioni fondamentali, organi di governo e leggi elettorali dei suddetti enti. Il
secondo gruppo concerne spese che si possono ritenere non attinenti alle
funzioni principali, ma considerate autonomamente significative dal livello di
governo locale. Poi l’ultimo raggruppamento raccoglie quelle determinate da
contributi speciali aventi vincolo di destinazione e tuttavia anch’esse importanti
localmente. Per il primo gruppo è disposto il bisogno di fare riferimento solo al
fabbisogno standard (e non al costo45) e si deve tenere a memoria anche la
contingenza che, le Regioni coinvolte, hanno la facoltà di delineare le attività
economiche che servono a soddisfare le funzioni principali in sede locale. La
copertura finanziaria di tali funzioni sarà sostenuta dall’incasso dei tributi
propri locali autonomi, dal gettito addizionale, dalle compartecipazioni alle
tasse regionali ed erariali e dagli eventuali introiti provenienti da un particolare
fondo locale di perequazione46 istituito dalle Regioni. Concentrandoci invece
sulla seconda formazione di spese, esse si implementano parimenti coi gettiti di
cui sopra, pur avendo un ruolo residuale visto che la loro importanza è
circoscritta a livello locale. Dunque quasi tutte le voci di spesa sono imperniate
sull’individuazione dei fabbisogni standard delle funzioni/servizi locali sopra
designati, non richiedendo di essere finalizzate praticamente. Per i territori
come isole o comunità montane è prevista una salvaguardia normativa
particolare per permettere l’ottimizzazione dei servizi/funzioni (fondamentali e
localmente significativi) per mezzo di meccanismi associativi che portino a una
sinergia tra i diversi enti locali, con lo scopo di aggirare il rischio che indici di
fabbisogno troppo divaricanti tra loro portino al costituirsi di diseconomie e
disavanzi sul fronte delle spese. Per quanto concerne le modalità di
individuazione dei tributi propri locali, esse sono state fissate47 dall’art. 12 della
delega e hanno l’obiettivo di implementare le diverse sorgenti deputate a
finanziare le correlate funzioni/servizi locali. Le spese per le funzioni
fondamentali vengono coperte per tramite dei gettiti fiscali derivanti da IVA,
45
Ciò si spiega col fatto che il centro di produzione pubblico o l’entità di spesa locale si possono definire abbastanza
bene individualmente e specificamente.
46
Solo se ne viene ravvisato il bisogno, e in particolare se tale bisogno ha a che fare con le condizioni economiche e
sociali del territorio per quanto riguarda il centro pubblico di produzione.
47
Pur avvalorando il principio di autonomia di entrata e spesa, costituzionalmente stabilito per gli enti in questione.
32
IRPEF, tasse immobiliari e su trasporti su gomma (es. bollo); e le stesse fonti
avranno parte rilevante nell’implementazione delle spese per le funzioni
considerate localmente significative. Avranno concorso a tale implementazione
anche gli incassi giunti dalle imposte proprie autonome e da tributi specifici 48
territoriali. Un’altra “arma” a disposizione delle istituzioni di governo locali,
per sistemare le proprie uscite e sventare politiche economiche deficitarie, è la
possibilità di regolare singole tariffe di ogni servizio a domanda.
Infine l’art. 13 della legge delega fissa i principi direttivi dei fondi perequativi
destinati alle autonomie locali. Si dispone di creare due voci nel bilancio
regionale, una per le Province e Città metropolitane e una per i Comuni. Il
fondo regionale così costituito viene alimentato in maniera non diretta dal
fondo perequativo dello Stato. Nella pratica, vengono specificati due differenti
vie per il finanziamento, ovvero un via per i Comuni e una per Province ed altri
enti autonomi e pertanto anche i relativi fondi (che provengono dal fondo
regionale prima descritto) si suddividono in due parti49 secondo specifiche
modalità di calcolo. Viene a delinearsi un quadro normativo di carattere
perlopiù tecnico che definisce le previsioni delle quantità finanziarie da
immettere nel fondo perequativo locale che si ritengono indispensabili al fine di
assicurare le richieste primarie di spesa per le funzioni essenziali di ogni ente
autonomo.

48
Che sono istituti dagli organi regionali e si trovano nel perimetro definito da leggi-quadro dello Stato.
49
Non hanno vincolo di destinazione riguardo alle previsioni di spesa ma sono in ogni caso connessi alle differenti
tipologie di servizi/funzioni locali precedentemente analizzate.
33
4. Le ripercussioni delle riforme sui Comuni
4.1. L’autonomia finanziaria dei Comuni nella riforma del
Titolo V della Costituzione 50 51 52
Abbiamo visto nel paragrafo 3.2 la portata dei cambiamenti introdotti con la
revisione del Titolo V della Costituzione nel 2001. E abbiamo altresì avuto
modo di osservare che l’art. 118, comma I, Cost., assegna ai Comuni (ovvero al
livello di governo più vicino al popolo sovrano) la titolarità delle funzioni
amministrative, tranne nel caso in cui esse non vengano esplicitamente date a
giurisdizioni di grado più elevato, così delineando una sussidiarietà verticale.
Ci sembra quindi opportuno soffermarci in questo paragrafo sulle novità
principali apportate dalla riforma ed in particolare sul concetto di autonomia
finanziaria, ex art. 119 Cost., riguardante i Comuni. A tale concetto è inerente il
fatto che le decisioni rispetto alla qualità e quantità delle funzioni e servizi
pubblici (correlati a fonti congrue di entrata) siano in capo alle comunità
organizzate di cittadini, che le esercitano tramite la rappresentanza politica di
Comuni e Province che a loro volta dipendono dallo Stato centrale. Inoltre tali
decisioni devono rifarsi ad una funzione di preferenza che tiene sempre in
considerazione l’utilità dei membri di ogni comunità territoriale e le esprime
con sistemi politici poggiati sulle elezioni. Da ciò si deduce che devono essere
limpidamente chiari i motivi53 per cui si debbano eventualmente togliere le
suddette scelte alle comunità decentrate e riassegnarle alle Regioni o allo Stato.
Occorre poi in questa sede chiarificare del tutto il ruolo della legge statale
rispetto all’autonomia intesa quindi come potestà degli enti nel gestire gli
interessi che hanno il compito di amministrare. Tale autonomia non è delimitata
dalle leggi dello Stato in sé, bensì dalle norme di principio che in esse troviamo,
senza perciò definire particolari condotte da seguire.
Iniziamo esaminando le caratteristiche dell’autonomia finanziaria municipale
dal lato delle entrate. Da una lettura del primo comma dell’art. 119 Cost., si
deduce che l’autonomia nella definizione e amministrazione delle entrate
comunali è assicurata dalla Costituzione solo se possiede implicazioni di tipo
finanziario. Quindi possono esistere confini costituzionali concernenti gli

50
Federico Pica, L’ordinamento finanziario dei Comuni e la riforma del Titolo V della Costituzione, G. Giappichelli
Editore, 2003
51
Federico Pica, L’autonomia finanziaria dei Comuni e l’attuazione della riforma del Titolo V della Costituzione, G.
Giappichelli Editore, 2011
52
Beniamino Caravita, La Costituzione dopo la riforma del Titolo V: Stato, Regioni e autonomie fra Repubblica e
Unione europea, Torino, G. Giappichelli Editore, 2002
53
Se questi motivi non si sono manifestati chiaramente, rimane assolutamente in piedi la tesi che un sistema volto alla
decentralizzazione permette gradi superiori di efficienza nell’amministrazione della cosa pubblica.
34
aspetti distributivi: ad esempio il peso (che deriva dalle decisioni riguardanti le
entrate) sopportato dai cittadini (o tipologie di utenti) che usufruiscono dei
servizi locali. Il primo aspetto su cui soffermarsi circa le entrate sono le tariffe
per la copertura dei servizi locali. Per tale categoria di entrata vige in capo ai
Comuni l’autonomia contrattuale ovvero essi sono liberi di regolare da soli i
propri atteggiamenti perseguendo l’interesse della loro comunità. Tale libertà
incontra però problemi e limitazioni in determinate situazioni. Alle decisioni
sulle attività produttive di beni/servizi è inerente un potenziale conflitto di
interessi tra loro divergenti. Per esempio alcuni cittadini possono avere
l’interesse alla costruzione di una determinata struttura pubblica, dunque se il
Comune interviene soddisfacendo tale richiesta si può creare un disavanzo di
bilancio portando perciò a interessi contrastanti tra contribuenti e consumatori.
La diatriba si può ulteriormente aggravare se il principio di responsabilità non
viene appropriatamente avvalorato (o è disatteso) nel caso in cui il Comune non
sia il mandatario politico dei contribuenti e si corre inoltre il rischio che i
beneficiari dei servizi siano una minoranza di cittadini. Visto che tale conflitto
è, in un certo senso, inevitabile bisogna che il processo di definizione delle
tariffe sia assolutamente efficace e trasparente. I contratti pubblici devono
essere realizzati in un quadro regolamentare di correttezza formale e sostanziale
e chi possiede la responsabilità di stabilire le regole e applicarle deve attenersi
opportunamente alle procedure. È, di conseguenza, ben evidente la necessità
che lo Stato determini (sempre in via di principio e non scendendo nelle
specificità) le norme limitanti l’autonomia delle entrate degli enti 54.
L’altro aspetto rilevante sul tema delle entrate sono i tributi. Anche qui va da sé
che l’autonomia è garantita per i profili finanziari della politica tributaria
ovvero ai parametri utili a stabilire la quantità di tasse riscuotibili dai Comuni.
Il principio di autonomia si esplica nel potere di raccolta delle imposte e nel
fatto che i cittadini possano praticamente scegliere l’utilizzo delle risorse che
negli stati democratici avviene tramite le elezioni. Ovviamente il potere
impositivo non si misura attraverso l’importo o le quote delle somme prese
dagli enti per mezzo delle tasse, esso infatti vale anche se non lo si esercita. Si
noti inoltre che la compartecipazione a tributi erariali non rappresenta un
vantaggio reale per l’autonomia tributaria in quanto la compartecipazione è
dipendente dalla potestà statale e conseguentemente non equivale a una
esternazione di autonomia dei Comuni. Pertanto si può affermare che sistemi

54
Ricordiamo che l’art. 117, comma II, Cost. rimette allo Stato la disciplina delle funzioni fondamentali dei Comuni.
Mentre l’art. 118, comma II, Cost. definisce la tematica delle attività svolte dai Comuni come competenza (residuale o
concorrente) regionale.
35
devolutivi e compartecipativi hanno pochi benefici rispetto a un “classico”
meccanismo di trasferimenti dal centro e dunque un’eventuale eliminazione
della devoluzione fiscale non diminuisce l’autonomia tributaria. Di contro, le
addizionali e sovrimposte demandate ai Comuni ne ampliano la suddetta
autonomia: infatti i Comuni possono applicare una tassa propria anche se la
base imponibile è decisa dai livelli sovraordinati. In ogni caso, i poteri fiscali
dei Comuni possono riguardare direttamente l’entità delle cifre che ogni
contribuente deve pagare e tale somma si ottiene moltiplicando l’aliquota
(decisa dal Comune) per la base imponibile data (come già detto, decisa da
Regioni o Stato) relativa al tributo. Dunque la possibilità di far variare
l’aliquota è una misura dell’autonomia tributaria posseduta. I poteri di cui sopra
possono afferire anche la ripartizione del tributo tra i taxpayers, il che si
manifesta, ad esempio, tramite agevolazioni per motivi economici o sociali ed
esse naturalmente si ripercuotono sul gettito fiscale. Si rischia però, che per
paradosso proprio in zone socialmente ed economicamente deboli, le ragioni
fiscali di reperire introiti mettono in secondo piano quelle redistributive. Gli
enti locali possono poi ottenere l’assegnazione di poteri, esclusivi o concorrenti,
per l’accertamento delle imposte loro spettanti (anche se ciò si può verificare
anche per imposte parzialmente o totalmente non percepibili dai Comuni). Tali
poteri però possono portare a situazioni pericolose se vengono usati come
mezzo nella battaglia politica producendo così politiche di accertamento inique.
Inoltre ai Comuni è dato il potere riguardante le modalità in cui essi attuano la
loro azione di imposizione dei tributi. Questa competenza è importante nella
pratica poiché le modalità di gestione tributaria creano guadagni o perdite,
determinando quindi variazioni del costo dei tributi e pertanto anche della
capacità dei Comuni di modificarne la misura.
Concentriamoci adesso sulle connotazioni dell’autonomia finanziaria comunale
sul fronte delle spese55. Con riguardo all’efficienza nell’amministrazione
permangono motivi per un’eventuale interferenza di Stato o Regioni nella
definizione delle risorse da deputare ai Comuni e nella tematica delle relazioni
Comune-contribuenti. Per la prima questione infatti, quando Stato o Regione
garantiscono ai Comuni i fondi che permettono di svolgere le funzioni loro
assegnate, devono anche determinare sistemi per rilevare, analizzare e
assicurare regole minime per l’uso dei fondi suddetti56. Se tali sistemi sono equi
55
Anche qui vale la chiarificazione fatta per le entrate circa il carattere finanziario dell’autonomia, ovvero per le uscite
sono costituzionalmente legittimi i vincoli sulla spesa che abbiano enfasi non finanziaria, cioè se non sono correlati alla
quantità di fondi che i Comuni decidono di destinare a determinate funzioni e attività di loro competenza. I suddetti
vincoli possono attenere al mix dei servizi, alle tecniche produttive e ai costi degli inputs.
56
La dipendenza dei Comuni dagli enti sovraordinati che li finanziano è in certo senso inevitabile.
36
e fissati in modo chiaro si possono ben conciliare con un livello di autonomia
molto alto. Secondariamente, il rapporto tra Comune e cittadini fa parte della
gamma di preoccupazioni del livello nazionale e in particolare l’efficienza e la
regolarità nella prassi amministrativa e contabile57. Vediamo ora come la
riforma del Titolo V ha influito sulla questione dei poteri decisionali rispetto ai
servizi (che sono la principale spesa) erogati dai Comuni. Innanzitutto bisogna
tenere a mente che è diventato costituzionalmente legale l’obbligo di
corrispondenza delle funzioni assegnate a un certo livello governativo con una
disponibilità di risorse soddisfacenti il fabbisogno. Pertanto è bene capire
esattamente l’entità dei confini della potestà regionale/statale nell’imporre
determinate funzioni e il loro riflesso sui Comuni. Ricordando ancora una volta
l’art. 118, comma I, Cost. ovvero che le funzioni amministrative sono date ai
Comuni, ne consegue che anche per le competenze spettanti alle Regioni, i
Comuni possiedono l’esercizio di esse (almeno in via di principio). D’altra
parte per tali materie saranno le Regioni ad avere l’onere di garantire mezzi
tecnico-finanziari bastanti a gestirle adeguatamente. La riforma ha poi innovato
l’assetto non solo introducendo nuovi contenuti ma anche abolendo norme
precedenti: gli artt. 128 e 130 Cost., che restringevano l’autonomia municipale.
L’art. 128 definiva i Comuni come soggetti ai principi delle leggi statali che ne
determinavano anche le funzioni. A questa norma si è parzialmente sostituito
l’art. 117, comma II però soltanto per le funzioni fondamentali e non tutte,
come abbiamo già avuto modo di vedere. Si è dunque abbandonata la vecchia
impostazione che individuava i singoli servizi per passare all’avvertenza di
rispettare solo i livelli essenziali delle prestazioni. Dal punto di vista finanziario
è importante, altresì, il già citato art. 119, comma IV, Cost. che stabilisce che le
fonti di entrata58 permettono ai Comuni di finanziare totalmente le funzioni.
Quindi quando i Comuni hanno funzioni pubbliche, per così dire, obbligatorie
lo Stato e le Regioni devono individuare il concorso ai costi richiesto a ogni
Comune in termini sia di tariffe che entrate generali59 ed eventualmente
assicurare il sostegno finanziario, ove necessario. L’art. 130 invece, come
abbiamo già visto nel paragrafo 3.2, prevedeva controlli di legittimità e di
merito sugli atti dei Comuni che pertanto dopo l’abolizione non hanno più
obbligo costituzionale di essere attuati. Per quanto concerne, invece, le cd.
57
Questa contingenza è facilmente verificabile nella legislazione attuale poiché allo Stato è rimessa la disciplina della
finanza e contabilità degli enti locali ex art. 150, comma I del Testo Unico delle Leggi sull’Ordinamento degli Enti
Locali e la riforma del Titolo V ha introdotto nella potestà concorrente l’armonizzazione dei bilanci pubblici e il
coordinamento della finanza pubblica ex art. 117, comma III, Cost.
58
Che sono le imposte e introiti propri, le compartecipazioni al gettito dell’Erario e i trasferimenti provenienti dal fondo
perequativo.
59
cfr. nota 58.
37
spese facoltative ovvero relative a servizi non obbligatori vi sono forti vincoli
dal punto di vista finanziario. L’art. 119, comma VI, Cost., impone il divieto di
fare debiti per le spese correnti, il che implica che non è permessa né la
sottostima delle spese obbligatorie né la sovrastima delle entrate. Se la spesa su
cui vengono definite le entrate è maggiore della spesa per i servizi obbligatori, i
margini per finanziare le spese facoltative consistono: nella differenza tra spese
ammesse e spese obbligatorie e nella differenza tra tariffe e tasse da un lato e
livelli standard dei servizi dall’altro. In particolare questa ultima permette che
ci siano differenziazioni in base ai livelli di ricchezza delle varie comunità
locali visto che anche i vincoli precedentemente esposti risultano fortemente
stringenti soprattutto per i Comuni più poveri. Pertanto, per redistribuire la
ricchezza e favorire l’equità, in un assetto democratico si rende precipua
l’esistenza di meccanismi perequativi, che analizzeremo di seguito.
La riforma ha previsto l’istituzione dei suddetti meccanismi per gli enti locali
con capacità fiscale minore, cioè che non è in grado di garantire la copertura del
fabbisogno e quindi è insufficiente a raggiungere uniformemente i livelli
essenziali delle prestazioni. Dunque la perequazione comporta che lo Stato
fornisca al Comune una somma bastante a soddisfare il fabbisogno finanziario
che deriva dalle funzioni normali. Inoltre, come già detto, il nuovo testo
costituzionale non detta impegni per i Comuni, bensì prevede che i
finanziamenti provenienti dal fondo di perequazione non abbiano alcun vincolo
di destinazione. A tale riguardo occorre fare chiarezza rispetto al fatto che se i
trasferimenti dal fondo avvengono in riferimento ai soli livelli delle prestazioni
essenziali, allora sarebbero sottoposti a un vincolo relativo appunto a tali
livelli60. Di conseguenza i trasferimenti, affinché non siano vincolati, devono
essere destinati non solo ai servizi essenziali ma anche alle funzioni ritenute
fondamentali dei Comuni ex art. 117, comma II, Cost., e questo approccio viene
rafforzato dall’art. 119, comma V, Cost., che stabilisce risorse aggiuntive e
interventi speciali dello Stato per obiettivi diversi dal normale esercizio delle
funzioni degli enti. Dunque il normale esercizio include la fornitura dei servizi
essenziali ma non coincide totalmente con essi. Tuttavia si deve tenere a mente
che i commi dell’art. 119 di cui sopra, non stabiliscono condotte da seguire,
quantità di servizi che i Comuni devono garantire dei quali sono titolari e
relative tariffe, ammontare di introiti e tasse proprie da riscuotere né
assegnazioni di trasferimenti e di compartecipazioni erariali. Tali commi

60
Inoltre, è bene rammentare che l’art. 120, comma II, Cost. prevede anche che l’esecutivo nazionale debba mettere in
atto misure di sussidiarietà in relazione all’unità giuridica ed economica della Repubblica, che comprende i suddetti
livelli essenziali concernenti i diritti sociali e civili, a prescindere dai confini territoriali delle giurisdizioni locali.
38
vogliono solo proporre un “conto” utile per lo Stato che, attraverso sistemi di
coordinamento fiscale e in accordo con le Regioni rispetto alle materie di
potestà concorrente, identifica le entrate proprie municipali includendo ivi le
imposte e facendo ipotesi circa le tariffe basiche e i guadagni a esse riferibili;
decide poi quali servizi debbano essere di competenza comunale (stabilendone
anche criteri quantitativi e qualitativi) col fine di preventivare i costi nella cui
copertura concorrerà lo Stato medesimo; determina infine le somme di
compartecipazioni erariali e di trasferimenti perequativi. Le “quote” del fondo
che vanno a ogni Comune si ricavano per sottrazione: per gli enti locali con
maggiore capacità fiscale il fabbisogno è pari alle entrate enunciate nell’art.
119, commi I e II, Cost.; mentre gli enti con minore capacità fiscale poiché non
coprono il fabbisogno con i suddetti introiti, usano i sistemi perequativi dello
Stato. È naturale perciò che questo meccanismo abbia un costo per il livello
statale, che è obbligato a far coincidere un tot di vantaggi (conseguibili per
mezzo degli enti locali) alle disponibilità prelevate dai contribuenti e deve
altresì attenersi all’art. 53, comma I, Cost., che afferma che ognuno deve
concorrere alle spese pubbliche. Nelle relazioni con gli altri livelli governativi,
lo Stato conserva le prerogative di decidere quali debbano essere le spese
pubbliche (inclusi i trasferimenti alle giurisdizioni subordinate), di chi possa
avvantaggiarsene e di come si distribuiscono i costi da esse derivanti.
Bisogna poi fare alcune specificazioni rispetto al fabbisogno cui lo Stato
concorre. Nella pratica amministrativa italiana sono importanti i metodi di
regressione statistica utili a stabilire i determinanti della politica finanziaria
municipale per l’importo totale della spesa o per le differenti categorie di
servizi locali. Ciò è necessario per arrivare a un meccanismo in grado di
definire la porzione del fabbisogno dei Comuni di cui lo Stato ha intenzione di
assicurare il finanziamento tramite fondi a spese della comunità nazionale.
Quindi la nitidezza, l’equità e l’accettabilità (in campo politico) del suddetto
meccanismo è molto più rilevante rispetto all’esattezza tecnico-operativa. Ne
deriva che lo Stato ribadisce l’esigenza che le risorse date ai Comuni da tutti i
contribuenti devono attenersi a modelli di distribuzione adeguati e riafferma che
la funzione pubblica in questione sia correlata a servizi ben definiti (dei quali è
determinato il fabbisogno di spesa) e che sono quelli per cui la politica
nazionale ha deciso un finanziamento a carico delle collettività. Dunque la
statistica è utilizzata per stabilire appunto il fabbisogno ammesso (considerando
parametri previamente decisi a livello politico) e non per dare una motivazione
alle policies di spesa dei Comuni.
Soffermiamoci adesso sulla questione dei trasferimenti dello Stato ai Comuni.
39
Essi incrementano le risorse disponibili e di conseguenza la facoltà dei Comuni
di prendere decisioni circa il mix di servizi e quindi hanno importanza rilevante
sul fronte delle uscite. Da un lato, infatti troviamo le tasse che finanziano i
servizi considerati necessari dalle comunità locali (e quindi autonomamente
decisi da quest’ultime) e dall’altro, i trasferimenti finanzianti i servizi ritenuti
“indispensabili” (ci si riferisce a valutazioni più obiettive, tolte al giudizio delle
comunità locali e del loro governo) dal governo nazionale. È bene, prima di
tutto, evidenziare che una porzione importante delle funzioni amministrative dei
Comuni si sostanzia in mansioni ad essi assegnati dai livelli sovraordinati 61 e
che le leggi statali o regionali definiscono le entrate proprie degli enti locali. Il
livello nazionale attraverso la rappresentanza popolare nel Parlamento italiano
definisce giuridicamente il livello dei servizi municipali dei quali reputa di
dover garantire il finanziamento del fabbisogno e decide, come già detto, le
entrate proprie da usare (se necessario trasferisce suoi introiti fiscali ai
Comuni). Si può dedurre che quindi le finanze dello Stato si accollano
l’eventuale differenza in negativo tra il fabbisogno e le entrate proprie. Perciò i
meccanismi di trasferimento dall’Erario, nel corso degli anni, hanno il compito
di avallare la copertura del fabbisogno di ogni singolo ente locale poiché è
appunto lo Stato a istituire i tipi di entrate demandate agli enti ed esso deve
anche “subire le conseguenze” di tale contingenza. Ovviamente l’esecutivo
nazionale vorrà (soprattutto tenendo a memoria i stringenti vincoli comunitari
sulla spesa in deficit) ridurre ai minimi il peso finanziario che ha assunto per i
fabbisogni locali di spesa e pertanto il grattacapo principale sarà un’estimazione
corretta di fabbisogni e risorse a disposizione. I trasferimenti dovrebbero perciò
essere equi e sufficienti62 (e la loro dinamica adeguata durante gli anni) ma
rappresentando un costo minimo a carico dello Stato. Il dato che quest’ultimo
abbia assunto tali responsabilità nei riguardi dei Comuni si lega al fatto che la
distribuzione delle entrate proprie municipali è in un rapporto di dipendenza 63
da azioni devolutive del gettito erariale e si lega soprattutto alla circostanza che
il grosso delle funzioni e delle attività messe in atto dai Comuni prendono in
considerazione servizi che creano interessi riguardanti una popolazione più
estesa di quella municipalmente circoscritta. Per queste attività, difatti, la
ripartizione dei costi tra i diversi Comuni è sconnessa dalla distribuzione delle
risorse che essi possono reperire ed è palese che il fardello economico e
61
Questa asserzione si può ritrovare esplicitamente nel testo costituzionale agli artt. 117, comma II e 118, commi I e II.
62
Sufficienti nel senso che non possono essere minori rispetto al bisogno di garantire la copertura finanziaria del
fabbisogno locale ammesso.
63
Ad esempio, a partire dal 1978 lo Stato (attraverso meccanismi particolari) si è anche caricato spese locali afferenti ai
mutui e al costo del personale.
40
finanziario derivante dalle suddette funzioni sarà tanto più pesante quanto più
povera è la congiuntura nella quale si trovano e alle quale corrisponderanno di
conseguenza minori introiti da riscuotere. È poi legato sicuramente al tema dei
trasferimenti il quesito se la perequazione sia un obiettivo che essi debbano
perseguire. In una situazione in cui i trasferimenti eroghino a ogni ente locale la
differenza tra valore delle entrate e valore della spesa dei servizi “perequato”, si
produce un incentivo per gli enti economicamente deboli a diminuire le loro
entrate (tariffe e tributi) e sostituirle appunto con i trasferimenti dall’Erario. Per
tale ragione, nella maggior parte degli stati viene compensata la minore entrata
a parità di sforzo fiscale64 sopportato dall’ente locale. Tra gli ulteriori scopi dei
trasferimenti, vediamo che essi rendono meno onerosa la produzione di certi
servizi pubblici locali (favorendone la produzione); essi dovrebbero essere
organizzati in modo da disincentivare politiche finanziarie municipali
palesemente inefficienti e poi muoversi verso sistemi che incrementano
l’efficienza economica. Si deve poi tenere conto del rischio che un sistema
finanziario locale fondato solamente sui trasferimenti, fa del governo nazionale
la controparte primaria a cui si rivolgono i responsabili delle istituzioni locali e
ciò indebolisce il rapporto di dipendenza e responsabilità tra questi ultimi e gli
elettori. Pertanto le risorse disponibili potrebbero venire usate per gli scopi dei
governi e non nella fornitura di servizi locali; perciò in un sistema di
trasferimenti si deve assicurare l’effettiva fornitura dei servizi. Infine, tra le
altre questioni, è rilevante che tramite i trasferimenti lo Stato voglia, per così
dire, utilizzare il sistema della finanza locale per lo scopo della stabilità del
sistema macroeconomico ovvero in riferimento al livello della domanda
aggregata nel Paese. Per esempio, si sa che una porzione significativa di
investimenti pubblici viene attuata dai Comuni, perciò incentivi o disincentivi
da parte dello Stato riguardo al flusso di spesa municipale o ai tempi di
realizzazione diventano una modalità rapida ed efficace con cui il livello
nazionale interviene sulle misure macroeconomiche. D’altra parte, questi
interventi (con i vincoli che portano con sé) decrementano l’autonomia
finanziaria dei Comuni ed essi devono rivendicarla richiedendo di ottenere a
disposizione mezzi finanziari autonomamente determinati rispetto alle
considerazioni dello Stato.

64
Per esso si intende il livello delle aliquote fiscali stabilite dall’ente territoriale medesimo.
41
4.2. Gli effetti della legge delega del 2009 sulla finanza
municipale 65 66
La legge delega n. 42 del 2009 sul federalismo fiscale ha messo in evidenza,
come già detto nel paragrafo 3.3 riguardo agli enti locali, il bisogno di
diversificazione delle spese di tali enti e la risultante correlazione dei
finanziamenti delle stesse, anche rispetto all’autonomia di imposizione, col fine
principale di ottimizzare i servizi pubblici connessi, in osservanza del
fabbisogno standard. L’attuazione di questi principi direttivi è stata affidata dal
legislatore a specifico decreto (tranne per i tributi autonomi determinati dalla
legislazione ordinaria). Si è giunti, così al decreto legislativo in materia di
federalismo fiscale municipale n. 23 del 2011 che è il quarto decreto attuativo
dopo quelli riguardanti il federalismo demaniale, Roma Capitale e i fabbisogni
standard degli enti locali. Notiamo, innanzitutto, che la disciplina degli enti
locali67 è stata “spacchettata”: il decreto in questione, infatti, tratta solamente la
finanza dei Comuni, mentre gli aspetti normativi della finanza delle Città
metropolitane e delle Province sono state poste all’interno del federalismo
fiscale regionale (D.lgs. n. 68 del 2011). Dal punto di vista della struttura, il
decreto di cui sopra, si compone di 14 articoli; effettuando, invece, una
disamina dei contenuti secondo un criterio temporale si individuano due sezioni
del decreto: la prima che riguarda la fiscalità comunale in atto al tempo
dell’adozione del decreto, con alcune aggiunte valide già dal 2011; e la seconda
sezione che racchiude le novità e ha la finalità di presentare le nuove modalità
impositive dei Comuni, con decorrenza dagli anni 2012 e 2014. Cominciamo
dal primo punto e osserviamo che il gettito fiscale municipale si componeva di
un largo range di fonti riferite, quasi esclusivamente, al profilo territoriale68. Il
decreto interviene, in tali circostanze, recando degli elementi integrativi: esso
assegna ai Comuni porzioni del gettito erariale69 insieme alla, già menzionata,
compartecipazione comunale al gettito IVA, nella proporzione decisa tramite

65
Gianfranco Bronzetti, Mario Mosconi e Federico Palmieri, Il federalismo fiscale: principi ed attuazione, 2° edizione,
Tipografia Editrice Temi, 2012
66
Patrizia Ruffini, Federalismo fiscale: come cambia il bilancio degli enti locali, Maggioli Editore, 2011
67
È bene ricordare che nell’impianto della legge delega la disciplina (i criteri direttivi specifici) di Comuni, Province e
Città metropolitane viene esposta congiuntamente.
68
Nello specifico si possono ricordare, per esempio, l’imposta per lo smaltimento dei RSU (rifiuti solidi urbani), la
tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, la tassa sulla pubblicità e i diritti sulle affissioni pubbliche e
soprattutto la imposta comunale sugli immobili (ICI, introdotta dal d.lgs. n. 504 del 1992) che rappresentava il maggiore
mezzo di introito a livello municipale.
69
Le imposte erariali in questione sono: le imposte sul reddito delle persone fisiche relative ai redditi fondiari, le
imposte ipotecarie e catastali, tributi speciali catastali, l’imposta di registro e bollo sui contratti di locazione relativi ad
immobili, le tasse ipotecarie e la cedolare secca sugli affitti. Tranne che per l’IRPEF sui redditi fondiari e per la
cedolare secca, il decreto attribuisce una quota del 30 per cento del gettito.
42
decreto del Presidente del Consiglio70. Il decreto concede, poi, la facoltà per i
Comuni capoluogo di Provincia e per le unioni di Comuni71 di stabilire
un’imposta di soggiorno che sarà corrisposta dai residenti nelle strutture
ricettive che si trovano nel territorio municipale e compie una revisione
dell’imposta di scopo, come vedremo nel dettaglio in seguito. Possiamo quindi
affermare che, partendo dal 2011, le entrate municipali vengono rafforzate col
fine di giungere alla concretizzazione dell’autonomia finanziaria introdotta
dalla riforma del Titolo V e dalla legge delega. Uno dei provvedimenti del
decreto è stata l’introduzione di una nuova imposta: la cedolare secca sugli
affitti, avente risvolti immediati per i contribuenti. Abbiamo visto poco fa, che
per questa tassa e per l’IRPEF sui redditi fondiari non viene fissata la quota del
gettito a favore dei Comuni, a differenza di altri tributi erariali. Questo si spiega
col fatto che la cedolare secca è un regime di tassazione alternativo a quello
ordinario per quanto riguarda la tassazione del canone di locazione che si
riferisce a contratti che hanno come oggetto immobili ad uso abitativo. Il
regime di tassazione si sostanzia applicando, sul canone di locazione, la
cedolare secca che sostituisce l’IRPEF e le sue addizionali regionali e comunali,
l’imposta di bollo sul contratto di locazione (che si paga quando viene registrato
il contratto, quando viene risolto o in caso di proroghe) e l’imposta di registro
sul contratto di locazione, sulla sua risoluzione e sulle sue proroghe. L’aliquota
che si applica al totale dei redditi di locazione annui dichiarati, è del 21 per
cento (del 19 per cento per i Comuni ad alta tensione abitativa individuati dal
Comitato interministeriale per la programmazione economica e dalla legge) ed
è applicabile anche sui redditi da locazione brevi i cui contratti, non devono
obbligatoriamente essere registrati. Il decreto stabilisce l’importo minimale
della base imponibile sulla quale si applica l’imposta ed esso non può essere
minore del reddito medio ordinario delle unità immobiliari determinato
attraverso l’applicazione delle tariffe d’estimo, stabilite seguendo la legge
catastale per ogni classe e categoria, ovvero, per i fabbricati a uso particolare,
tramite stima diretta. Vi sono poi delle eccezioni: dal campo applicativo della
cedolare secca vengono infatti apertis verbis esonerate le locazioni di immobili
effettuate durante attività di impresa o arti e professioni; di conseguenza sono
escluse le locazioni poste in essere da imprenditori/professionisti e quelle poste
in essere da persone fisiche, ma per uso diverso da quello abitativo. Tra le
novità troviamo che la registrazione di un contratto soggetto alla cedolare secca
elimina gli obblighi di comunicazione aggiuntivi, anche se rimane in vigore il
70
Decisione presa insieme al ministro dell’Economia e delle Finanze e concordata con la Conferenza Unificata.
71
E anche ai Comuni, che negli elenchi delle Regioni, sono indicati come città d’arte e/o mete turistiche.
43
dovere di presentare la dichiarazione dei redditi72. Gli inquilini, invece si
avvantaggiano dal fatto che la nuova tassa rimuove l’imposta di registro e la
relativa quota dell’un per cento a loro carico e in aggiunta è sospeso,
inderogabilmente, l’aggiornamento del canone di locazione73. Lo scopo
principale afferente all’introduzione di quest’imposta è la lotta ai contratti di
affitto “a nero” che non vengono registrati e determinano un gettito fiscale
inferiore per l’Erario sia per quanto riguarda l’IRPEF sui redditi che l’imposta
di bollo sul contratto e quella di registro sui canoni. Nel decreto sono poi stati
inseriti mezzi sanzionatori74 nell’eventualità in cui non si registrino i contratti,
si registrino per somme minori a quelle reali o si registri un comodato fittizio.
Vediamo adesso nel dettaglio le caratteristiche dell’imposta di soggiorno. Come
già detto, dunque il decreto legislativo consente la facoltà di istituire, tramite
deliberazione del Consiglio comunale, una tassa che pagheranno i soggetti
alloggianti nelle strutture ricettive che sono site nella giurisdizione comunale.
Tale imposta si applica seguendo il principio di gradualità proporzionale al
prezzo fino a € 5 per notte di soggiorno. Le autorità municipali hanno il dovere
di usare l’introito che deriva da questa tassa (che è configurata come entrata di
scopo) per fare interventi in campo turistico e lavori per la manutenzione,
fruizione e recupero dei beni culturali e ambientali locali e dei servizi locali
correlati (in particolare il trasporto pubblico). L’imposta di soggiorno può
anche sostituirsi (totalmente o parzialmente) agli eventuali oneri imposti agli
autobus turistici per la circolazione e la sosta nel territorio del Comune. Il
decreto poi rimanda la disciplina generale di attuazione di questa tassa ad un
regolamento governativo preso in accordo con la Conferenza Stato-Città75.
La legge n. 296 del 2006 (finanziaria 2007) ha istituito l’imposta di scopo, che
può essere utilizzata per finanziare parzialmente la costruzione di opere
pubbliche tassativamente enumerate dalla suddetta legge e sono: opere per il
trasporto pubblico urbano; opere viarie, esclusa la manutenzione ordinaria e
straordinaria di quelle già costruite; opere particolarmente significative per
l’arredo urbano e maggior decoro dei luoghi; opere di risistemazione di aree
dedicate a parchi e giardini; opere di realizzazione dei parcheggi pubblici; opere

72
Tra gli altri obblighi scomparsi con questa tassa vi è anche segnalazione antimafia di dover comunicare entro 48 ore
le generalità dell’inquilino alle autorità.
73
La sospensione comprende anche l’aggiornamento agli indici ISTAT di variazione dei prezzi al consumo per le
famiglie di operai e impiegati verificatasi l’anno prima e ciò vale anche per i contratti in corso.
74
Che principalmente consistono in durata quadriennale della locazione e rinnovo di altri quattro anni, canone annuo
fissato in misura uguale al triplo della rendita catastale ed adeguamento agli indici ISTAT.
75
Rimane però il potere, attraverso regolamento comunale, di stabilire modalità di applicazione del tributo aggiuntive e
istituire esenzioni e riduzioni per determinate fattispecie o archi temporali dopo che si sono prese in considerazione le
opinioni delle associazioni rappresentanti i titolari delle strutture ricettive.
44
di restauro; opere di conservazione dei beni artistici e architettonici; opere
relative a nuovi spazi per eventi e attività culturali, allestimenti museali e
biblioteche; opere di realizzazione e manutenzione straordinaria dell’edilizia
scolastica. La finanziaria ha poi stabilito che il gettito complessivo della tassa
non può oltrepassare il 30 per cento della somma totale della spesa dell’opera
da realizzare. Il decreto attuativo del federalismo municipale ha modificato
questa imposta, disponendo che i Comuni, per mezzo di un particolare
regolamento possano fare una revisione della disciplina di essa permettendo di
destinarla per finanziare la spesa totale (e non più soltanto parziale) necessaria
alla costruzione di ulteriori opere pubbliche, oltre a quelle già pianificate, in un
arco temporale di dieci anni (invece di cinque)76.
Passiamo adesso alla seconda “parte” del decreto che riguarda le innovazioni in
ambito fiscale municipale vigenti dal 2012 e 2014. Il cambiamento maggiore
risulta dall’istituzione di due nuove forme di imposizione nell’ordinamento
fiscale: l’imposta municipale propria, che sostituisce l’ICI e l’IRPEF (e le
addizionali correlate sui redditi fondiari relativi a beni non locali); l’imposta
municipale secondaria (mai istituita e infine abrogata nel 2016) invece della
tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, del canone di occupazione di
spazi e aree pubbliche, dell’imposta comunale sulla pubblicità, dei diritti sulle
pubbliche affissioni e del canone per l’autorizzazione all’installazione dei mezzi
pubblicitari. Quindi ciò determina per i Comuni un nuovo sistema di entrate
tributarie. In aggiunta a ciò, a partire dallo stesso anno essi beneficiano del 30
per cento dell’imposta unica sui trasferimenti (al posto dei prelievi indiretti sui
trasferimenti immobiliari), dell’IRPEF sui redditi fondiari degli immobili locati
(tranne il reddito agrario), dell’imposta di registro e bollo sui contratti locativi
degli immobili, del 21,6 per cento della cedolare secca e della
compartecipazione al gettito fiscale dell’IVA.
L’imposta municipale propria (IMU) è stata istituita a partire dal 201477 ed il
suo presupposto è il possesso di immobili diversi dall’abitazione principale78 79.
Vengono escluse dall’applicazione del tributo anche le pertinenze classificate
nelle seguenti categorie catastali, limitatamente ad una sola unità pertinenziale
per ciascuna delle categorie catastali indicate, anche se iscritte al catasto

76
Se l’opera non viene iniziata entro 2 anni dalla data prevista dal progetto esecutivo, allora permane l’obbligo di
restituzione degli importi già introdotto con la finanziaria 2007.
77
Anche se presente, in via sperimentale, già dal 2012.
78
In realtà la disciplina è cambiata più volte: nel primo testo del decreto non era compresa la “prima casa” e la
decorrenza a regime era prevista per il 2014. Successivamente è stata inserita anche l’abitazione principale dall’art. 13
del decreto-legge n. 201 del 2011 per gli anni 2012 e 2013 ed infine è stata nuovamente esentata dall’1 gennaio 2014.
79
L’abitazione principale come definita dal decreto è l’immobile ascritto o ascrivibile nel catasto edilizio urbano come
unica unità immobiliare, nel quale il possessore dimora abitualmente e risiede anagraficamente.
45
unitamente all’unità ad uso abitativo: magazzini e locali di deposito, cantine e
soffitte se non unite all’unità immobiliare (C/2); stalle, scuderie, rimesse,
autorimesse (C/6); tettoie, posti auto su aree private, posti auto coperti (C/7).
Sono invece assoggettate all’IMU le unità immobiliari classificate come:
abitazioni di tipo signorile (A/1); ville (A/8); castelli e palazzi di eminenti pregi
artistici o storici (A/9). La base imponibile è data dal valore dell’immobile
stabilito dall’art. 5 del D.lgs. n. 504 del 1992 (che disciplinava l’ICI)80.
L’aliquota ordinaria stabilita dalla legge per gli immobili diversi dall’abitazione
principale è pari allo 0,76% e i comuni possono aumentarla o diminuirla sino a
0,3 punti percentuali: l’aliquota può, pertanto, oscillare da un minimo di 0,46%
ad un massimo di 1,06%, salvo che per alcune fattispecie (immobili non
produttivi di reddito fondiario, immobili posseduti dai soggetti passivi
dell'IRES e immobili locati) per le quali l’aliquota può essere diminuita fino
allo 0,4%. Per le abitazioni principali non esenti (categorie catastali A/1, A/8 e
A/9 viste prima), invece, l’aliquota stabilita dalla legge è pari allo 0,4% e i
comuni possono aumentarla o diminuirla sino a 0,2 punti percentuali: l’aliquota
può, pertanto, oscillare da un minimo di 0,2% ad un massimo di 0,6%. La
legge, inoltre, prevede una detrazione di € 200, con facoltà per il comune di
elevarla fino a concorrenza dell’imposta dovuta. Sono considerati soggetti
“passivi” dell’IMU: il proprietario di immobili (inclusi terreni e aree edificabili,
a qualsiasi uso destinati, ivi compresi quelli strumentali o alla cui produzione e
scambio è diretta l’attività dell’impresa); il titolare di diritto reale di usufrutto,
uso, abitazione, enfiteusi, superfici sugli stessi; il concessionario, nel caso di
concessione su aree demaniali; il locatore, a decorrere dalla data della stipula e
per tutta la durata del contratto, per gli immobili, anche da costruire o in corso
di costruzione, concessi in locazione finanziaria; il coniuge assegnatario della
casa coniugale a seguito di separazione legale, annullamento, scioglimento o
cessazione degli effetti civili del matrimonio. L’imposta è dovuta per anno
solare, secondo le disposizioni vigenti in materia. Taluni immobili sono
comunque esenti da questa tassa a causa delle loro finalità: ovvero gli immobili
posseduti dallo Stato, dalle Regioni, dai Comuni, dalle Comunità montane e
dagli eventuali consorzi tra questi enti, e dagli enti del Servizio Sanitario
Nazionale aventi solamente compiti istituzionali e valgono per l’IMU le
esenzioni dell’ICI, ex art. 7, comma I, d.lgs. n. 504 del 1992. Inoltre, i Comuni

80
L’imponibile si calcola come prodotto tra le rendite catastali rivalutate del 5 per cento e uno dei coefficienti
determinati nel d.m. del 14 dicembre 1991 in base alla categoria catastale. Vengono altresì stabilite disposizioni
particolari per i fabbricati di interesse storico, per i fabbricati posseduti dalle imprese, per i terreni e per le aree
fabbricabili.
46
vista la potestà regolamentare loro data in materia fiscale, possono istituire
un’”accertamento con adesione del contribuente” per risolvere conflitti tra
quanto accertato dagli organi fiscali municipali e quanto è stato dichiarato dal
contribuente. L’IMU, invece, non si applica nella Provincia Autonoma di
Bolzano e nella Provincia Autonoma di Trento. In sostituzione di tale tributo,
nonché della TASI, nei comuni della Provincia Autonoma di Bolzano è stata
istituita l’imposta municipale immobiliare (IMI) e in quelli della Provincia
Autonoma di Trento l’imposta immobiliare semplice (IMIS). L’altra novità,
prevista nel decreto, sarebbe dovuta essere l’imposta municipale secondaria
(IMUS), da inserire anch’essa nell’ordinamento fiscale tramite una
deliberazione consiliare. Essa sarebbe dovuta essere disciplinata da un
regolamento accordato tra Governo e Conferenza Stato-Città ed aveva come
presupposto l’occupazione di beni demaniali o patrimoniali indisponibili
(inclusi spazi sottostanti e soprastanti) dei Comuni. Tale regolamento non è mai
stato approvato e la legge finanziaria del 2016 ha definitivamente abrogato
questa tassa, lasciando l’impianto precedente. Tuttavia vediamo quali erano le
intenzioni del legislatore e come avrebbe dovuto essere strutturata questa
imposta: il soggetto “passivo” era in questo caso l’occupante; e se
l’occupazione veniva attuata con impianti pubblicitari, il soggetto che li usava
per divulgare la pubblicità era obbligato in solido81. La determinazione
dell’imposta era con riferimento alla superficie occupata in metri quadrati o
lineari e alla durata dell’occupazione. In base a ciò si stabilivano tariffe
differenziate e le cd. modalità di pagamento seguivano praticamente in toto
quelle dell’imposta municipale propria. Il regolamento governativo avrebbe
dovuto accreditare, infine, ai Comuni la facoltà di stabilire (con regolamento
proprio) le esenzioni, le agevolazioni e le eventuali modalità aggiuntive di
applicazione dell’imposta. Successivamente, va incluso nella parte “innovativa”
anche il tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (TARES) introdotto dal, già
citato, d.l. n. 201 del 2011 e che è stato in vigore dal 1° gennaio 2013 al 1°
gennaio 2014, quando è stato sostituito dalla tassa sui rifiuti (TARI) che è stata
istituita dalla legge n. 147 del 2013. Il TARES ha sostituito le precedenti tariffa
di igiene ambientale (TIA) e tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani
(TARSU), il suo fine era la copertura dei costi riguardanti il servizio di gestione
dei rifiuti urbani e di quelli assimilati avviati allo smaltimento, svolto in regime
di privativa dai Comuni, e dei costi relativi ai servizi indivisibili e l'importo
dipendeva dal numero dei residenti, dalla superficie dell'immobile, dall'uso e
81
In materia di illeciti amministrativi vi sono soggetti che, pur non avendo partecipato alla commissione del fatto, sono
ugualmente tenuti al pagamento della sanzione qualora l'autore materiale dell'infrazione non vi provveda.
47
dalla produzione media dei rifiuti. Occorre, poi precisare che con la legge
finanziaria per il 2014 è stata istituita l’imposta unica comunale (IUC): si tratta
di un tributo composto da tre imposte finora analizzate: l'IMU, la TASI (tributo
per i servizi indivisibili) e la TARI.
Vediamo adesso, cosa prevede il decreto attuativo del federalismo municipale
circa la tematica della perequazione. La legge delega n. 42 del 2009 aveva
infatti, come già detto nel paragrafo 3.3, stabilito l’istituzione di un fondo
perequativo per gli enti locali. Il decreto, innanzitutto, conferma la presenza nel
bilancio statale del suddetto fondo come forma di concorso nella copertura
finanziaria delle funzioni svolte dai Comuni e Province (e separando i
stanziamenti relativi a questi due livelli). Esso rimanda ad un ulteriore decreto
del Presidente del Consiglio82 per quanto concerne i meccanismi di ripartizione
e alimentazione del fondo. Poi, compie una precisazione affermando che il
fondo destinato ai Comuni83, è alimentato da quote di gettito dei tributi erariali
visti prima84 e dalla compartecipazione al gettito dei tributi relativi ai
trasferimenti immobiliari. Si ricava che de facto il decreto attuativo non va oltre
le coordinate base della delega e non individua chiaramente il sistema regolante
i trasferimenti perequativi verso gli enti suddetti. Bisogna però tenere conto
della presenza di un chiaro nesso tra il fondo perequativo per gli enti locali con
quello destinato alle Regioni con minore capacità fiscale e con quello per le
Province e Città metropolitane. Infatti, nel decreto legislativo n. 68 del 2011 sul
federalismo fiscale regionale e provinciale, si dispone che nel bilancio di ogni
Regione a statuto ordinario vengano formati due fondi perequativi (uno per le
Province e uno per i Comuni), alimentati dal fono di perequazione dello Stato
mediante la fiscalità generale. La dimensione del fondo statale per coprire
finanziariamente le funzioni fondamentali, come già detto dalla legge delega,
viene determinata come differenza tra il totale dei fabbisogni standard di spesa
per le funzioni fondamentali e il totale delle entrate standardizzate85 che sono
attribuite a Comuni e Province. Il fondo è poi suddiviso ai vari enti in base a un
indicatore di fabbisogno finanziario e uno di fabbisogno infrastrutturale. Il
primo è pari alla differenza tra spesa corrente standard e valore standardizzato
del gettito ed entrate proprie di applicazione generale con aliquote standard, è
calcolato per abitante ed eventualmente modificato secondo caratteristiche
82
Su proposta dei ministri dell’Interno e dei Rapporti Regionali, di concerto con il ministro dell’Economia e delle
Finanze e previa intesa con la Conferenza Stato-Città.
83
Per quanto riguarda il fondo ai Comuni, vengono specificate due quote di esso: una destinata ai compiti fondamentali
e una per quelli non fondamentali. Esse vengono suddivise nel momento in cui sono definiti i fabbisogni standard
correlati alle materie fondamentali.
84
cfr. nota 69.
85
Tranne i tributi di scopo e quelli speciali.
48
territoriali, sociali, produttive e ampiezza demografica degli enti in questione.
L’indicatore del fabbisogno infrastrutturale, che riguarda la copertura delle
spese in conto capitale, invece si stabilisce coerentemente con i programmi
regionali del settore. Per quanto concerne le funzioni non fondamentali, il
riparto del fondo si verifica secondo la capacità fiscale di ogni ente. I governi
delle Regioni rivestono un compito importante nella definizione di un
meccanismo diverso per la suddivisione del fondo (mediante la ridefinizione di
spesa corrente, in conto capitale ed entrate), facendo intese con gli enti locali e
seguendo principi accordati con la Conferenza Unificata.
Concludiamo questo paragrafo, vedendo gli impatti del decreto sul federalismo
municipale sulla finanza locale nelle Regioni a statuto speciale. In esse,
l’applicazione e la validità delle innovazioni inerenti al decreto, subiscono dei
passaggi aggiuntivi, definiti dalla legge delega. Ciò con particolare riguardo ai
profili della decorrenza e metodi applicativi della devoluzione della fiscalità
immobiliare e alle percentuali delle compartecipazioni alle imposte erariali. Per
l’IMU, poi si devono considerare i tributi che la sostituiscono (come già
abbiamo avuto modo di notare per le Province Autonome di Trento e Bolzano).
Le ragioni di queste procedure e della applicazione non immediata della riforma
sono nel fatto che le risorse necessarie all’applicazione sono in capo (totalmente
o parzialmente) agli esecutivi regionali e non allo Stato. Nonostante ciò l’art. 14
del d.lgs. n. 23 del 2011 si è occupato di raccomandare sostanzialmente alcuni
punti guida utili nel processo attuativo della delega: quando alle Regioni a
statuto speciale spetta una compartecipazione dell’IRPEF (o di altre tasse
dell’Erario), essa si riferisce anche alla cedolare secca sugli affitti; per i Comuni
delle Regioni a statuto speciale, la decorrenza e l’applicazione sono fissate con
le stesse disposizioni riferite ai tributi erariali visti in precedenza 86; sono anche
stabilite le modalità di applicazione delle norme correlate alle imposte
municipali (prima analizzate), ovviamente rispettando gli statuti speciali. Da
questi punti, anche se naturalmente non sono particolarmente dettagliati, si può
dedurre che nelle intenzioni del legislatore è stato preso in considerazione il
bisogno di una certa omogeneità nel processo implementativo di questa
tematica con l’obbiettivo di allineare il più possibilmente l’autonomia
finanziaria comunale, pur rispettando le distinzioni presenti tra le differenti
realtà regionali nel nostro Paese.

86
cfr. nota 69.
49
5. Conclusioni 87 88
Dalla revisione costituzionale del Titolo V nel 2001 e dall’adozione della legge
delega nel 2009 ad oggi, purtroppo bisogna constatare che l’attuazione delle
riforme federaliste nel corso di questi anni ha fatto un percorso manchevole e
privo di sistematicità (nel dettaglio degli atti si veda la Tabella 1, qui riportata).
Tabella 1: Stato di attuazione dei più importanti decreti delegati della legge delega (al 30 aprile 2015)

Principali Decreti delegati attuativi Numero disposizioni nei diversi Atti di vario tipo emanati
articoli che prevedono ulteriori
atti amministrativi
Decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 8, “Attribuzione a 18 disposizioni che prevedono 3 circolari Agenzia del
comuni, province, città metropolitane e regioni di un ulteriori atti (decreti ministeriali, del demanio.
proprio patrimonio” (c.d. Federalismo demaniale) Presidente del Consiglio, accordi tra Intervenute modifiche
livelli di governo, provvedimenti legislative
dirigenziali, circolari)
Decreto legislativo 26 novembre 2010, n. 216 5 disposizioni che prevedono 8 decreti del Direttore delle
“Disposizioni in materia di determinazione dei costi e dei ulteriori atti (Note tecniche e finanze
fabbisogni standard di Comuni, Città metropolitane e questionari SoSe, Decreti Presidente Altre modifiche legislative
Province” del Consiglio, Pareri Decreti MEF)
Decreto legislativo 17 settembre 2010, n. 156 2 disposizioni che prevedono 1 pubblicazione Statuto in
“Ordinamento transitorio di Roma capitale” ulteriori atti G.U.
Decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 “Disposizioni in 15 disposizioni che prevedono 12 provvedimenti di vario
materia di federalismo fiscale municipale” ulteriori atti tipo (Decreti ministeriali,
del PdCM), alcuni
successivamente abrogati
Decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 “Disposizioni in 31 disposizioni che prevedono 8 provvedimenti di vario
materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ulteriori atti tipo (Decreti ministeriali,
ordinario e delle province, nonché di determinazione dei del PdCM, Intesa
costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario” Conferenza Stato Regioni
Decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 88 “Disposizioni in Non previste specifiche disposizioni Non previste specifiche
materia di risorse aggiuntive ed interventi speciali per la attuative disposizioni attuative
rimozione di squilibri economici e sociali, a norma
dell’art.16 della legge 5 maggio 2009, n.42”
Decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (come 31 disposizioni che prevedono 12 provvedimenti di vario
modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126) ulteriori atti tipo (Decreti ministeriali,
“Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi del PdCM)
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli
enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e
2 della legge 5 maggio 2009, n. 42.”
Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149 “Meccanismi 8 disposizioni che prevedono 1 provvedimento
sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e ulteriori atti ministeriale (decreto)
comuni, a norma degli articoli 2,17 e 26 della legge 5
maggio 2009, n. 42”
Decreto legislativo 18 aprile 2012, n. 61 “Ulteriori 5 disposizioni che prevedono nessuno
disposizioni recanti attuazione dell’articolo 24 della ulteriori atti
legge 5 maggio 2009, n. 42, in materia di ordinamento di
Roma Capitale.”
Fonte 1: rielaborazione CSF di dati Copaff, 2015

A questo riguardo ci aiuta a fare luce sulla situazione il testo dell’ultima


Relazione semestrale sull’attuazione della delega redatta nel 2016 dalla
Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale (Copaff) in
cui si dice esplicitamente che: “Una delle espressioni che meglio di altre
87
Relazione 2016 sull'attuazione della legge delega, camera.it, accesso li 25 novembre 2017
88
Stefano Piperno, L’attuazione del federalismo fiscale in Italia: si può riaprire il cantiere?, csfederalismo.it, accesso li
25 novembre 2017
50
sintetizza l’esperienza dell’ultimo anno (e non solo) con riguardo al federalismo
fiscale è “transizione”. E infatti, uno dei connotati più evidenti e costanti della
attuale stagione dei rapporti finanziari tra Stato e autonomie territoriali è
proprio la transizione ovverossia la instabilità e provvisorietà dei rapporti
finanziari e della distribuzione del potere di entrata e di quello di spesa. …
Dopo una prima fase in cui si è cercato di rafforzare la dimensione propria
dell’autonomia finanziaria degli enti territoriali si assiste adesso, da alcuni anni
(e per una serie di fattori economici e finanziari che vanno ben oltre la
dimensione nazionale) a un maggior peso del coordinamento statale ovverosia
dell’esatto contrario dell’autonomia finanziaria. Si assiste pertanto ad una
nuova espansione dei trasferimenti o comunque a una severa predeterminazione
degli spazi di manovrabilità.” Nella relazione si prosegue, adducendo come
esempio, il fatto che nella finanziaria per il 2016 è stata abolita la TASI sulla
prima casa, creando conseguentemente un “buco” di circa € 3,6 miliardi, che
insieme alle diminuzioni di imponibili e aliquote concernenti la tassazione
immobiliare ha portato a mancati introiti per Regioni ed enti locali di circa € 4,5
miliardi che sono stati coperti da incremento dei trasferimenti dall’Erario (a
conferma della ricentralizzazione precedentemente enunciata). Il lavoro
maggiore e le audizioni della Copaff si sono concentrate sul problema
dell’estimazione dei fabbisogni standard e della capacità fiscale dei Comuni
delle Regioni ordinarie e per lo più sui meccanismi di perequazione (facendo
riferimenti a stati esteri che affrontano questioni simili in un contesto federale
come Canada, Svizzera e Germania). Mentre per Regioni e Province il
meccanismo è incompiuto89, esso per quanto riguarda i Comuni è invece a un
ottimo punto, anche se non è ancora a regime: nel 2016 infatti, solamente il 30
per cento del Fondo di solidarietà comunale90 (era il 20 per cento nel 2015 e si
prevede un aumento al 40 per cento nel 2017 e al 55 per cento nel 2018) è stato
suddiviso sulla scorta della differenza tra fabbisogni standard e capacità fiscale.
Poi, con riferimento alle Regioni a statuto speciale e alle Province Autonome, la
Commissione ha altresì denotato che si preserva un comportamento troppo
diffidente verso il raggiungimento di un orizzonte di progressiva uniformazione
del loro sistema di finanziamento con quello delle altre Regioni. È necessario
però capire quali sono le cause contingenziali soprattutto economiche che
89
Sia la legge delega che il decreto sul federalismo regionale avevano stabilito che dall’anno 2013 i trasferimenti
perequativi alle Regioni ordinarie avrebbero assicurato la copertura dei livelli essenziali per le principali funzioni
(sanità, assistenza, trasporti, istruzione) insieme a delle entrate proprie regionali/provinciali definite imponendo
un’aliquota standard. La perequazione delle funzioni non fondamentali invece si sarebbe fatta seguendo le differenze di
capacità fiscali. Il sistema così delineato però non è stato implementato né per le prime funzioni né per le seconde.
90
Questo fondo ha sostituito il Fondo sperimentale di riequilibrio nell’anno 2014 e si può considerare di tipo
orizzontale poiché si alimenta da una quota dei proventi dell’IMU di ogni Comune.
51
hanno fermato o rallentato la strada verso il decentramento, rinforzando
nuovamente il ruolo dello Stato centrale. Una prima causa è senza ombra di
dubbio la crisi economica a livello globale e la conseguente politica economica,
comunemente nota come austerity, intrapresa dall’Italia e resa necessaria dalle
limitazioni imposte dall’UE e afferenti al fiscal compact. L’ordinamento ne ha
fortemente risentito vista la radicale riduzione di introiti subita dalle finanze
degli organi esecutivi regionali e locali. La carenza di risorse ha portato a un
cambiamento dell’opinione pubblica circa la decentralizzazione facendo sorgere
molti dubbi riguardo ai benefici inerenti a tale processo rispetto al
soddisfacimento delle preferenze locali degli abitanti e all’efficienza dei servizi
pubblici locali. Queste perplessità sono state rafforzate dalle oggettive difficoltà
che gli enti decentrati incontrano nell’internalizzare gli spillovers e nel sfruttare
le economie di scala durante il fornimento dei servizi. Inoltre la necessità di
garantire gli obiettivi economici e redistributivi a livello nazionale non lascia,
sul lato delle entrate, molte imposte devolvibili agli enti substatali. Infine, è
stato molto contestata la capacità di assicurare la disciplina di bilancio
(ottemperando al patto di stabilità e alle leggi sul pareggio di bilancio) in un
assetto istituzionale decentrato. Pertanto per recuperare lo slancio verso il
decentramento e tentare di risolvere i problemi qui riportati, sono necessari
interventi importanti. Innanzitutto ricostruire un sistema impositivo dei Comuni
ordinato e stabile: recuperare (dopo l’abolizione della TASI sulla prima casa) il
gettito dai residenti‐proprietari, restituendo in tal modo una leva rilevante per
l’autonomia fiscale municipale; bilanciare la tassazione immobiliare con un
aumento della pressione fiscale sulle abitazioni di residenza e un diminuzione
della stessa sulle abitazioni adibite per attività di produzione e investimenti;
velocizzare la riforma del catasto per ridurre le iniquità nell’imposizione
patrimoniale; avviare un percorso semplificatorio per le imposte locali (es.
addizionale comunale IRPEF) evidenziando con più limpidezza le decisioni dei
governi e dei rappresentanti locali. Bisogna poi tentare di ripristinare la
dimensione verticale nel meccanismo dei trasferimenti tra Stato e autonomie
(non concentrandosi esclusivamente sulla perequazione che spesso è solamente
un sostituto del precedente sistema di finanza derivata), ad esempio, impedendo
che il Fondo di solidarietà comunale diventi un fondo del tutto orizzontale e
ridando allo Stato un importante potere che permetta il coordinamento del
sistema finanziario pubblico. Nell’ottica dell’austerity, tutt’ora attuale, si deve
infine rivedere il complesso delle norme fiscali territoriali in modo da
permettere agli enti locali di seguire il principio di pareggio del bilancio.

52
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54