ITALCEMENTI PARERE C.G.A.

2013 RINNOVO AUTORIZZAZIONE CAVA PIAN

DELLAIA NEL 2010

REPUBBLICA ITALIANA

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Consiglio di Giustizia Amministrativa

per la Regione Siciliana
__________

ADUNANZA DEL

26 marzo 2013

SEZIONI RIUNITE

Parere N. 23/13

Il Consiglio

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OGGETTO:

Ricorso
straordinario
proposto
dalla
Italcementi s.p.a. avverso il decreto
presidenziale 5 novembre 2010, concernente
lapprovazione dei Piani regionali dei
materiali di cava e dei materiali lapidei di
pregio, di cui alla deliberazione di Giunta
regionale del 25 ottobre 2010, n. 399.

Vista
la
relazione,
prot.
n.
28691/253.11.8 del 23 ottobre 2012,
con la quale la Presidenza della
Regione siciliana Ufficio legislativo
e legale - ha chiesto il parere di questo
Consiglio sul ricorso straordinario
indicato in oggetto.

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Gabriele Carlotti.

PREMESSO
A.- La Italcementi s.p.a. ha impugnato con il ricorso straordinario il decreto del Presidente
della Regione siciliana, indicato in oggetto, nella parte in cui esso non ha incluso nei Piani
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regionali dei materiali di cava e dei materiali lapidei di pregio, la cava di calcare denominata
Pian dellAia, sita nei comuni di Palermo e Torretta e gestita dalla societ ricorrente in
forza di unautorizzazione rilasciata dal Distretto minerario di Palermo in data 19 luglio
1997. A tal riguardo la Italcementi ha esposto di aver richiesto allAssessore regionale
dellenergia, con istanza del 26 luglio 2010, prot. n. 3092, il rinnovo, per la durata di 15
anni, dellautorizzazione allesercizio dellattivit estrattiva, autorizzazione destinata a
scadere il 18 luglio 2012; la ricorrente si duole del fatto che, secondo le norme transitorie
introdotte dalla Regione (segnatamente in base allart. 7, comma 1), il mancato inserimento
della suddetta cava comporti limpossibilit di ottenere il rinnovo dellautorizzazione in
parola per un periodo superiore a tre anni.
B.- Il ricorso affidato ai seguenti mezzi di gravame:
I)violazione e falsa applicazione dellart. 17 della L. 23 agosto 1988, n. 400, dellart. 23 del
R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455 (Statuto della Regione siciliana) e dellart. 9, comma 2,
del D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373: secondo la ricorrente, i piani, aventi natura
regolamentare, sarebbero illegittimi in quanto approvati in assenza del preventivo parere di
questo Consiglio;
II)violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 6 della L.R. 30 aprile 1991, n. 10; eccesso di
potere per carenza di adeguata istruttoria; difetto di motivazione; travisamento dei fatti e
illogicit manifesta: i piani, ad avviso della societ ricorrente, sarebbero frutto di una scelta
pianificatoria assolutamente illogica e contraddittoria, in quanto non coerenti con la
situazione di fatto e non sorretti da unadeguata motivazione; in particolare, lItalcementi
sostiene di aver coltivato la cava in discorso da oltre tredici anni e che essa sarebbe
indispensabile per lapprovvigionamento di una cementeria, della stessa societ ricorrente,
ubicata in Isola delle femmine (la cui valenza economica e occupazionale sarebbe stata
riconosciuta anche dal Dipartimento per lambiente). Ancora osserva che, al momento di
approvazione dei Piani impugnati, era pendente una richiesta di rinnovo dellautorizzazione
alla coltivazione della cava in parola (la quale avrebbe anche ottenuto, nel mese di maggio
del 2010, un parere favorevole di compatibilit ambientale) e che comunque
lamministrazione, nellesercitare la potest pianificatoria, non avrebbe potuto ignorare le
preesistenze urbanistiche. Soggiunge, infine, che i Piani sarebbero stati redatti sulla base di
dati risalenti nel TEMPO (del 2000 e del 2001) e che, per tale ragione (asseritamente
configurante un difetto di istruttoria), in essi non sarebbe stata rappresentata in modo
adeguato la situazione esistente.
C.- LUfficio legislativo e legale (dora in poi: ULL) ritiene che il ricorso debba essere
respinto.
CONSIDERATO
1) Per una migliore intelligenza delle questioni sottoposte allesame di queste Sezioni
Riunite occorre dedicare brevi cenni alla ricostruzione della normativa regionale rilevante.
Come accennato in narrativa, con il ricorso emarginato, STATO impugnato il decreto,
indicato nelle premesse, con il quale previa conforme deliberazione della Giunta regionale
n. 399 del 25 ottobre 2010 sono stati approvati, rispettivamente ai sensi dellart. 6, comma
4, e dellart. 42, comma 2, della L.R. 9 dicembre 1980, n. 27 (Disposizioni per la
2

coltivazione dei giacimenti minerari da cava e provvedimenti per il rilancio e lo sviluppo del
comparto lapideo di pregio nel territorio della Regione siciliana), due distinti piani e,
segnatamente, il piano regionale dei materiali di cava e il piano regionale dei materiali
lapidei.
Il dichiarato (art. 1) scopo della citata legge regionale disciplinare, in Sicilia, l'attivit
estrattiva delle sostanze minerali sotto qualsiasi forma o condizione fisica di modo che essa
si svolga in maniera ordinata e in coerenza con gli obiettivi della programmazione
economica e territoriale della Regione, nel rispetto e tutela del paesaggio e della difesa del
suolo e, onde perseguire le ridette finalit, la medesima legge prescrive che l'attivit
estrattiva venga regolamentata in adesione al principio della pianificazione, ossia mediante
la predisposizione di piani regionale. Pi in dettaglio il contenuto e la procedura di
approvazione del piano regionale dei materiali di cava trovano la loro disciplina negli artt. 4,
5 e 6 della legge i quali, rispettivamente, dispongono:
-che il piano regionale dei materiali da cava e, nel quadro di pi circoscritti limiti di
operativit, il relativo programma preliminare definiscano organicamente gli obiettivi e le
strategie di settore rispettivamente a medio-lungo e breve termine; indichino i mezzi per il
perseguimento di tali obiettivi; circoscrivano le aree in cui, nella prospettiva di interessi
generali di prevalente rilevanza socio-economica o ambientale, l'attivit estrattiva di cava
sia limitata o preclusa;
-che il piano:
a)individui le aree che, in relazione alle caratteristiche di qualit, quantit ed ubicazione dei
giacimenti da cava in esso compresi, presentino interesse industriale e siano suscettibili di
attivit estrattiva, stabilendo per tali aree stabilisce i vincoli specifici ai quali dovranno
essere assoggettate le attivit di cava;
b)delimiti nell'ambito delle aree di cui alla precedente lett. a), i bacini aventi particolare
rilevanza per l'economia regionale, con specifico riguardo ai giacimenti dei materiali
lapidei di pregio (di cui allart. 39 della stessa legge), effettuando di tali bacini la
delimitazione su cartografia a scala opportuna, con l'indicazione delle infrastrutture e delle
zone di rispetto a servizio degli insediamenti industriali necessari per la loro
valorizzazione;
c)individui le aree nelle quali l'attivit estrattiva sia limitata o preclusa;
-che il piano regionale dei materiali da cava, corredato dalla necessaria documentazione
geologica, giacimentologica e litologica, sia lo strumento della programmazione regionale
di settore e riferimento operativo inderogabile per ogni attivit estrattiva nel comparto dei
materiali da cava, costituendo costituisce specificazione settoriale del piano regionale di
sviluppo di cui al titolo I della legge regionale 10 luglio 1978, n. 16;
-che il piano regionale dei materiali da cava debba essere trasmesso per stralci territoriali ai
comuni interessati, i quali dovranno comunicare il proprio parere entro il termine di trenta
giorni e sia poi approvato con decreto del Presidente della Regione, previa delibera della
3

Giunta regionale e sentito il parere della competente Commissione legislativa

dell'Assemblea regionale.
Analogamente il contenuto e la procedura di approvazione del piano regionale dei
materiali lapidei di pregio sono disciplinati dagli artt. 40, 41 e 42 della sunnominata legge i
quali, rispettivamente, dispongono:
-il piano regionale dei materiali lapidei di pregio e, nel quadro dei pi circoscritti limiti di
operativit, il relativo programma preliminare definiscano organicamente gli obiettivi e le
strategie di settore rispettivamente a medio-lungo e breve termine, con particolare riguardo
alla creazione di valore aggiunto e all'incremento dei livelli di potenziamento e
trasformazione delle unit produttive e di occupazione; indichino i mezzi per il
perseguimento di tali obiettivi; coordinino gli interventi previsti dalla presente legge con le
politiche associative e aziendali; definiscano i programmi settoriali di qualificazione
professionale, promozione commerciale e documentazione;
-che il piano regionale per la promozione delle attivit estrattive, di lavorazione e di
commercializzazione dei materiali lapidei di pregio strumento della programmazione
regionale di settore e riferimento operativo inderogabile per ogni attivit estrattiva, di
lavorazione e di commercializzazione nel settore del marmo e degli altri materiali lapidei di
pregio.
-che il piano dei materiali lapidei di pregio debba essere opportunamente coordinato con
quello delle cave e che esso costituisce specificazione settoriale del piano regionale di
sviluppo economico di cui al titolo I della legge regionale 10 luglio 1978, n. 16;
-che il piano regionale per la promozione delle attivit estrattive, di lavorazione e di
commercializzazione dei materiali lapidei di pregio approvato con decreto del Presidente
della Regione, previa delibera della Giunta regionale e sentito il parere della competente
Commissione legislativa dell'Assemblea regionale.
Alla luce della riferita normativa di rango primario emerge con evidenza:
a)come i suddetti strumenti abbiano natura propriamente programmatoria e pianificatoria di
unattivit industriale;
b)che essi, pur configurandosi come provvedimenti amministrativi di carattere generale,
difettino dei requisiti di innovativit, astrattezza e generalit, indispensabili per ascrivere
un atto amministrativo generale alla categoria dei regolamenti;
c)la legge non accenna in alcun modo a un possibile coinvolgimento del Consiglio di Giustizia
amministrativa in sede consultiva.
Non trova dunque applicazione al caso di specie lart. 9, comma 2, del D.Lgs. 24
dicembre 2003, n. 373 (norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana
concernenti lesercizio nella regione delle funzioni spettanti al Consiglio di STATO ) che
espressamente circoscrive lobbligatoriet del parere di questo Consiglio soltanto per
4

ladozione degli atti regolamentari del Governo della Regione e negli altri casi comunque
determinati da una legge regionale.
Alla stregua di quanto test considerato pu dunque respingersi il primo motivo di
impugnazione.
2) Nemmeno si presenta fondato il secondo mezzo di gravame. Ed invero, anche i due piani
al centro del contendere, al pari di ogni altro strumento con finalit di pianificazione
urbanistica (anche a vocazione industriale), esprimono scelte latamente discrezionali
rispetto alle quali i singoli in assenza di uno specifico affidamento non possono far
valere alcuna pretesa giuridicamente tutelata, fatta salva la deduzione di una plateale
illogicit della pianificazione o di un macroscopico difetto di istruttoria. Nessuna di dette
condizioni ricorre nel caso di specie: difatti, non sussisteva in capo alla Italcementi alcun
affidamento tutelabile ad ottenere un rinnovo per ulteriori quindici anni n i piani sono
frutto di una scelta pianificatoria illogica e contraddittoria.
Sul primo punto va osservato che la societ ricorrente si duole, in sostanza, del fatto che, ai
sensi dellart. 7 delle norme transitorie dei due piani (lart. 6 riguarda in modo specifico le
aperture di nuove cave), le autorizzazioni relative allesercizio di cave insistenti in zone
esterne alle aree individuate dai due piani in discorso e la cui scadenza intervenga tra la data
di entrata in vigore dei suddetti piani e quella, successiva, dellaggiornamento, non possano
essere rinnovate per un periodo superiore a tre anni.
Tale norma transitoria (comunque non avente natura regolamentare) non si pone in
contrasto con la riferita fonte regionale di rango primario che, per lappunto, ha stabilito che
i piani possano circoscrivere le aree in cui, nella prospettiva di interessi generali di
prevalente rilevanza socio-economica o ambientale, l'attivit estrattiva di cava sia limitata o
preclusa. Anzi, la norma transitoria realizza un equo contemperamento tra le esigenze della
continuazione della produzione nelle cave gi in essere e le necessit della pianificazione
regionale sopra poste in rilievo.
La circostanza poi che la cava gestita dalla ricorrente non sia stata inserita nelle aree dei
due piani non denota alcuna carenza di istruttoria, ma semmai frutto delle scelte
discrezionali, alle quali si sopra accennato, e che si concretano nella individuazione delle
zone che, meglio di altre, a giudizio del pianificatore, rispondono allo scopo di limitare
lattivit estrattiva alle sole aree che, in relazione alle caratteristiche di qualit, quantit ed
ubicazione dei giacimenti da cava in esso compresi, presentino un interesse industriale,
rivestendo una particolare rilevanza per l'economia regionale.
Nellescludere la cava della societ ricorrente dalle aree dei due piani la Regione non ha
dunque violato la disciplina sopra richiamata, ma semmai lha applicata sulla base di sue
valutazioni discrezionali, fondate su uno studio approfondito. N pu ritenersi, come
sostiene la Italcementi, che il difetto di istruttoria sarebbe da ascriversi allutilizzo di dati
risalenti nel TEMPO , tali da non riflettere in modo adeguato la situazione esistente, dal
momento che la stessa Italcementi riconosce che lattivit estrattiva in questione sarebbe in
corso da oltre 13 anni e, dunque, da un periodo comunque anteriore a quello (ossia agli anni
2000 e 2001) al quale sarebbero riferibili i dati in concreto usati per la pianificazione.
5

La circostanza, infine, che allepoca dellapprovazione dei due piani contestati fosse
in STATO avanzato la procedura di rinnovo dellautorizzazione della cava della ricorrente,
non una circostanza idonea a sorreggere la pretesa di ottenere un rinnovo per ulteriori 15
anni, dal momento che secondo un consolidato principio giurisprudenziale i
provvedimenti devono essere conformi alla normativa vigente al momento del
perfezionamento della fase costitutiva del procedimento, ancorch questa sia mutata rispetto
alla disciplina in vigore nel tempo dellavvio dei procedimenti medesimi.
3) In conclusione, il ricorso deve essere respinto nel merito, con assorbimento delle
eccezioni sollevate in via pregiudiziale dallamministrazione.
P.Q.M.
Si esprime il parere che il ricorso debba essere respinto.
IL SEGRETARIO

IL PRESIDENTE

F.to: Giuseppe Chiofalo

F.to: Raffaele Maria De Lipsis

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A CURA DEL COMITATO CITTADINO ISOLA PULITA ISOLA DELLE FEMMINE
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