C O RT E DE I CONT I

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO

REGIONE ABRUZZO

Indagine sulla gestione delle risorse finanziarie

erogate per gli interventi di ricostruzione a seguito
dellevento sismico del 6 aprile 2009 nella citt di LAquila
e nelle rimanenti aree colpite dal sisma

Magistrati relatori:
- Cons. Nicola Di Giannantonio
- Cons. Oriana Calabresi

Indice
PREMESSA ......................................................................................................................................... 3
1. ATTIVIT DEL CAPO DIPARTIMENTO DELLA PROTEZIONE CIVILE
(COMMISSARIO DELEGATO AI SENSI DEL D.P.C.M. 6 APRILE 2009) - (periodo 6 aprile
2009/31 gennaio 2010) ........................................................................................................................ 8
1.1

Il Progetto C.A.S.E.(Complessi Antisismici Sostenibili Ecocompatibili), ......................... 10

1.2

Il Progetto M.A.P.(Moduli Abitativi Provvisori) ................................................................ 13

1.3

Il Progetto M.U.S.P.( Moduli ad Uso Scolastico Provvisorio) ........................................... 15

1.4

Il Progetto M.E.P.(Moduli Ecclesiastici provvisori) ........................................................... 16

2 ATTIVIT DEL COMMISSARIO DELEGATO PER LA RICOSTRUZIONE PRESIDENTE DELLA REGIONE ABRUZZO ............................................................................... 19
3 ATTIVIT DELLA PROVINCIA DELL AQUILA (Soggetto attuatore ex O.P.C.M. nr.
3978/2011). ........................................................................................................................................ 25
4

ATTIVIT DEL COMUNE DI L AQUILA (Soggetto attuatore ex lege n. 77/2009). ........... 34

5 ATTIVIT DEL PROVVEDITORATO INTERREGIONALE DELLE OPERE PUBBLICHE

PER IL LAZIO LABRUZZO E LA SARDEGNA sede coordinata di LAquila (Soggetto
attuatore ex art. 4 legge nr. 77/2009). ................................................................................................ 37
6 IL COMMISSARIO DELEGATO PER LA RICOSTRUZIONE (Soggetto Attuatore per la
rimozione delle macerie)- .................................................................................................................. 42
7

LA RICOSTRUZIONE PRIVATA ............................................................................................ 46

7.1

WHITE-LIST. ................................................................................................................. 53

8 UFFICI SPECIALI PER LA RICOSTRUZIONE DELLA CITTA DI LAQUILA E PER LA

RICOSTRUZIONE DEI COMUNI DEL CRATERE ....................................................................... 55
Fondi ricevuti nella contabilit speciale n. 5730 (Ufficio Speciale per la Ricostruzione di
LAquila):....................................................................................................................................... 58
Fondi ricevuti nella contabilit speciale n. 5731 (Ufficio Speciale per la Ricostruzione
Comuni del Cratere): ...................................................................................................................... 59
CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE ................................................................................................ 60
ALLEGATI ........................................................................................................................................ 69

PREMESSA
La Regione Abruzzo, il 6 aprile 2009, alle ore 3:32, dopo diversi mesi di lievi scosse localizzate
e percepite in tutta la zona, stata colpita da un terremoto di magnitudo 6,3 e intensit pari al
9/10 grado della Scala Mercalli. Nell'area colpita dal sisma si sono contate 308 vittime ed oltre
1.500 feriti; la quasi totale evacuazione della citt di LAquila e dei Comuni limitrofi ha portato
a circa 70.000 il numero degli sfollati.
Il sisma ha riversato la sua forza devastatrice sull'abitato, 124 sono stati i Comuni colpiti, di
cui 57 nel cratere sismico; tra essi Onna, Villa Sant'Angelo, Castelnuovo, Tempera, San
Gregorio e Paganica, sono assurti ad una dolorosa e drammatica notoriet a causa della
completa devastazione del territorio.1
Il capoluogo stesso, LAquila, citt fiera, antica e particolare 2 ha subto crolli anche totali in
molte zone e gravissimi danni alla maggior parte degli edifici di valore storico e culturale. Le
chiese principali sono risultate gravemente danneggiate o quasi completamente crollate.
Particolare rilevanza ha avuto la mancata resistenza - e quindi il danneggiamento, talvolta
irreversibile - della maggioranza degli edifici pubblici, sia antichi che moderni: ne sono un
1

Comuni del cratere aggiornato al 25/11/2011.

Comuni in Provincia dell'Aquila: Acciano, Barete, Barisciano, Bugnara, Cagnano Amiterno, Campotosto,
Capestrano, Capitignano, Caporciano, Carapelle Calvisio, Castel del Monte, Castel di Ieri, Castelvecchio Calvisio,
Castelvecchio Subequo, Cocullo, Collarmele, Fagnano Alto, Fontecchio, Fossa, Gagliano Aterno, Goriano Sicoli, L'Aquila,
Lucoli, Montereale, Navelli, Ocre, Ofena, Ovindoli, Pizzoli, Poggio Picenze, Prata D'Ansidonia, Rocca di Cambio, Rocca di
Mezzo, San Demetrio n Vestini, San Pio delle Camere, Sant'Eusanio Forconese, Santo Stefano di Sessanio, Scoppito,
Tione degli Abruzzi, Tornimparte, Villa Santa Lucia degli Abruzzi, Villa Sant'Angelo.
Comuni in Provincia di Teramo: Arsita, Castelli, Colledara, Fano Adriano, Montorio al Vomano, Penna Sant'Andrea,
Pietracamela, Tossicia.
Comuni in Provincia di Pescara: Brittoli, Bussi su Tirino, Civitella Casanova, Cugnoli, Montebello di Bertona, Popoli,
Torre d Passeri.
Altri Comuni afferenti ai C:O.M. (Centro Operativo Misto) ma non inseriti nel cratere: Aielli, Avezzano, Celano,
Massa D'Albe, Calascio, Collepietro, San Benedetto in Perillis, Anversa degli Abruzzi, Cansano, Corfinio, Introdacqua,
Molina Aterno, Pettorano sul Gizio, Pacentro, Pratola Peligna, Raiano, Roccacasale, Prezza, Secinaro, Sulmona,
Vittorito, Castel Castagna, Cortino, Crognaleto, Isola del Gran Sasso D'Italia, Rocca Santa Maria, Teramo, Torricella
Sicura, Valle Castellana.

La fondazione dell'Aquila un caso particolare, unico nel Medioevo italiano. La citt nacque secondo un disegno
armonico ben preciso, la copia in pianta della citt di Gerusalemme, che non trova precedenti nella storia
dell'architettura urbana. La citt venne suddivisa in locali che vennero donati ai castelli che contribuirono alla
fondazione, proporzionalmente al numero dei loro abitanti originari. Per facilitare l'opera di fondazione, Aquila venne
suddivisa in quattro parti, due dei quali riconducibili al circondario occidentale della citt) e i restanti due al circondario
orientale. La particolarit dei Quarti dell'Aquila quella di non limitare la suddivisione alla citt intra moenia, ma di
estenderla a tutto il contado circostante, il che accentu e radicalizz tra gli abitanti della nuova citt il senso di
appartenenza al vecchio castello di provenienza. All'interno dello spazio urbano ogni comunit realizz uno spazio
simbolico collegato al vecchio castello di provenienza, generalmente una chiesa, consacrata allo stesso santo del
castello, una piazza e una fontana.

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esempio il Palazzo del Governo (sede della Prefettura), la Casa dello studente, il Convitto
Nazionale, l'Ospedale San Salvatore e molti Palazzi del Settecento e dell'Ottocento. I danni
economici sono stati stimati in circa 10 miliardi di euro, i danni inferti alla popolazione sono
inestimabili.
Il Paese ha immediatamente reagito attivando, sin dalle prime ore, il Servizio Nazionale della
Protezione Civile, organizzando in modo tempestivo i soccorsi con la mobilitazione di migliaia di
persone inquadrate nelle diverse strutture operative che fanno parte della Protezione Civile,
dichiarando lo stato demergenza nazionale ed assegnando al Capo Dipartimento della
Protezione Civile le funzioni di Commissario Delegato allemergenza.
Nei giorni immediatamente successivi alla catastrofe, non appena superata la primissima fase
di intervento, insieme ai primi soccorsi stato messo in moto un intenso lavoro normativo,
iniziato con lemanazione del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39,convertito con modificazioni
nella L. 24 giugno 2009, n. 77, un atto legislativo primario che ha previsto gli ambiti generali
di intervento, demandando la normativa di dettaglio allo strumento delle Ordinanze di
protezione civile adottate dal Presidente del Consiglio dei Ministri di concerto con il Ministero
delleconomia e delle finanze per gli aspetti attinenti la copertura delle spese.
Lattivit normativa poi proseguita con lemanazione di numerose ordinanze ed continuata,
a fine anno, con il decreto legge 30 dicembre 2009, n. 195, convertito con modificazioni dalla
L. 26 febbraio 2010, n. 26,che ha disciplinato il subentro, come Commissario allemergenza,
del Presidente della regione Abruzzo.

La Sezione Regionale di Controllo ha ritenuto di inserire nel programma di controllo, con

delibera n. 07/2012/INPR del 24/10/2012, una indagine volta a verificare il concreto impiego
delle risorse finanziarie erogate per gli interventi di ricostruzione nonch leconomicit,
efficacia ed efficienza della gestione di dette risorse sugli edifici danneggiati dal sisma del 6
aprile 2009 in LAquila e nelle rimanenti aree colpite dal sisma, con particolare riguardo alla
contabilit speciale n. 5340 costituita presso la Tesoreria Provinciale dellAquila.
L indagine disposta dalla Sezione si riferisce anche alle procedure adottate dai Soggetti
attuatori nella fase dellemergenza ed in quella della ricostruzione, al fine di verificarne l
adeguatezza ovvero di individuarne eventuali criticit.
A tal proposito sono state richieste informazioni sullattivit post-terremoto sia al Presidente
della Regione Abruzzo in qualit di Commissario delegato per la ricostruzione, sia agli altri
Soggetti attuatori ex legge 24 giugno 2009 n. 77 Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, recante interventi urgenti in favore delle popolazioni
colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi
urgenti di protezione civile.
In considerazione del fatto che lart. 3 O.P.C.M. n. 3753 del 06/04/2009 ha introdotto, con
riferimento alla realizzazione di detti interventi, la deroga a numerosi articoli del D. Lgs. n.

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163/2006 (Codice di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture), per superare la
grande quantit di specifiche informazioni estese alla totalit degli interventi, si proceduto
anche ad un esame, in modo campionario, di quelli ritenuti pi significativi.
Come noto, il sistema di protezione civile, come costruito dalla L. 24 febbraio 1992 n. 225
basato sul principio di sussidiariet, in relazione agli interventi, dei diversi livelli di governo.
Il Legislatore distingue (art. 2) tre diverse tipologie di eventi in relazione ai soggetti ed alle
funzioni necessari per fronteggiarli: le prime due ineriscono ad eventi fronteggiabili con
lassetto di competenze ordinariamente

spettante agli Enti territoriali, la terza concerne gli

eventi non altrimenti fronteggiabili se non mediante un assetto di mezzi e poteri straordinari
(articolo 2, sub c)3.
Il Consiglio dei Ministri pu deliberare il relativo stato di emergenza, ai sensi dell articolo 5,
comma 1; la medesima disposizione di legge attribuisce, altres, al Presidente del Consiglio dei
Ministri il potere straordinario di emanare ordinanze derogatorie dellordinamento giuridico
vigente, nonch la potest di avvalersi di Commissari delegati. In tale contesto il Presidente
del Consiglio dei Ministri riveste il ruolo di soggetto sovraordinato che, mediante la suddetta
ripartizione di competenze, esercita i poteri di coordinamento e promozione di cui allarticolo 1
della legge n. 225/1992. In particolare, la legge istitutiva del Servizio attribuisce al Presidente
del Consiglio dei Ministri, il potere di promozione e di coordinamento delle Amministrazioni
pubbliche e delle istituzioni, anche private, per il perseguimento delle finalit del Servizio
nazionale di protezione civile, finalit tra le quali rientrano anche le attivit di superamento
dellemergenza ai sensi dellart. 1.
I poteri esercitati dal Presidente del Consiglio dei Ministri sono, essi stessi, poteri straordinari,
aventi ad oggetto compiti che, in via ordinaria, sono attribuiti ad altri livelli istituzionali di
governo. Anche in relazione a tali aspetti si rileva che, nelle ordinanze di protezione civile, la

Art. 2Tipologia degli eventi ed ambiti di competenze

1. Ai fini dell'attivit di protezione civile gli eventi si distinguono in:
a) eventi naturali o connessi con l'attivit dell'uomo che possono essere fronteggiati mediante interventi attuabili dai
singoli enti e amministrazioni competenti in via ordinaria;
b) eventi naturali o connessi con l'attivit dell'uomo che per loro natura ed estensione comportano l'intervento
coordinato di pi enti o amministrazioni competenti in via ordinaria;
((c) calamit naturali o connesse con l'attivit dell'uomo che in ragione della loro intensit ed estensione
debbono, con immediatezza d'intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri
straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo

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funzione commissariale viene frequentemente attribuita ai Presidenti delle Regioni, o ai Sindaci
dei Comuni interessati.
Lautonomia del Commissario delegato nellambito dei poteri allo stesso conferiti confermata
dallesclusiva titolarit di apposite contabilit speciali intestate al Commissario delegato
medesimo e destinate esclusivamente alla realizzazione degli interventi emergenziali.
I Commissari delegati titolari di contabilit speciali, ai sensi degli articoli 60 e 61 del regio
decreto 18 novembre 1923, n. 2440, e dell'articolo 333 del regio decreto 23 maggio 1924, n.
827 sono tenuti a rendicontare, entro il quarantesimo giorno dalla chiusura di ciascun esercizio
e dal termine della gestione o del loro incarico, tutte le entrate e tutte le spese riguardanti
l'intervento delegato, indicando la provenienza dei fondi, i soggetti beneficiari e la tipologia di
spesa.
Lautonomia dei Commissari stata ulteriormente rafforzata dal comma 5 dell'art. 8, Decreto
legge

30 dicembre 2008, n. 208, convertito nella legge 27 febbraio 2009 n. 13, il quale

prevede Per la prosecuzione degli interventi conseguenti agli eventi sismici del 23 dicembre
2008, per i quali stato dichiarato lo stato di emergenza con decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri 16 gennaio 2009, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 21 del 27 gennaio
2009, autorizzata la spesa di 19 milioni di euro per l'anno 2009. Le risorse sono assegnate al
Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei ministri, per essere
trasferite al commissario delegato nominato per il superamento dell'emergenza. Le risorse di
cui al presente comma sono utilizzate, ad integrazione delle somme stanziate a carico del
Fondo di protezione civile, prioritariamente per il ripristino dei fabbricati dichiarati inagibili .

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1. ATTIVIT DEL CAPO DIPARTIMENTO DELLA PROTEZIONE CIVILE (COMMISSARIO
DELEGATO AI SENSI DEL D.P.C.M. 6 APRILE 2009) - (periodo 6 aprile 2009/31
gennaio 2010)

A partire dal 6 aprile 2009, il Dipartimento della Protezione Civile ha posto in essere gli
interventi necessari per la gestione dellemergenza e per lassistenza alla popolazione
abruzzese colpita dal sisma, sia direttamente che attraverso le diverse Amministrazioni ed Enti
interessati, quale Commissario Delegato ai sensi del D.P.C.M. 6 aprile 2009 Dichiarazione
dello stato di emergenza in ordine agli eccezionali eventi sismici che hanno interessato la
provincia di l'Aquila ed altri comuni della regione Abruzzo il giorno 6 aprile 2009.
Lordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 22 dicembre 2009, n. 3833 ha previsto, tra
laltro che, detto Commissario Delegato, cessi dallincarico il 31 gennaio 2010 e fornisca al
Commissario Delegato subentrante Presidente della Regione Abruzzo lo stato degli
interventi realizzati ed in corso di realizzazione, la situazione contabile di tutte le entrate e di
tutte le spese, ivi compreso lammontare dei fondi trasferiti ai Comuni per fronteggiare
lemergenza e lelenco dei contratti in scadenza al 31 gennaio 2010 e che devono essere
prorogati per assicurare lassistenza alla popolazione, indicando la provenienza dei fondi, i
soggetti beneficiari e la tipologia della spesa, nonch la situazione analitica dei debiti derivanti
dalle obbligazioni per le funzioni attribuite al Presidente della Regione Abruzzo.
Nella relazione di chiusura della sua gestione finanziaria, il Capo del Dipartimento della
Protezione Civile ha evidenziato che le risorse finanziarie gestite dal Dipartimento, per il
biennio 2009-2010, sono ammontate a complessivi 1.909.666.303,00 oltre ad

287.000.000,00 destinati alla Regione Abruzzo per interventi di ricostruzione, per la

prosecuzione delle attivit relative alla gestione dellemergenza e di tutte le altre misure
previste dal decreto-legge n. 39/2009.
Lammontare complessivo della spesa allatto del passaggio delle consegne (gennaio 2010)
stata pari ad 1.608.702.545,12, comprensivo dellimporto di 9.660.331,38 come da
allegato 1), trasferiti a valere sulle risorse di cui allart. 14, c. 5, del d.l. n. 39/2009, in
quanto effettuati a favore dei Comuni de LAquila, Rocca di Mezzo e Tornimparte.

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Sempre alla stessa data risultano inoltre emanate ordinanze di Protezione Civile, come da
allegato 2), le quali hanno previsto oneri per complessivi 149.054.410,06; sono stati
formalizzati accordi con i soggetti attuatori (Provveditorato Interregionale alle OO.PP. e
Provincia Autonoma di Trento4) per un totale di 24.050.000,00, per la realizzazione di
interventi specifici.
Per quanto attiene alla gestione della prima emergenza, la spesa complessiva sostenuta
ammontata a complessivi 456.294.480,74; nel prospetto allegato 3) riportata la
situazione sintetica delle singole spese e, nell allegato 4), riportata la situazione analitica
delle stesse.
Particolare importanza assume, nellambito di tali spese, lammontare dei fondi trasferiti ai
Comuni per lassistenza alla popolazione e per la rimozione delle situazioni di pericolo.
E allegato alla presente relazione il prospetto riepilogativo delle spese rimborsate, per tali
finalit, fino al mese di gennaio 2010, distinte per Comune e per voci di spesa, allegato 5),
nonch le somme trasferite in via di anticipazione per le attivit di demolizione e
puntellamenti ex art. 14, O.P.C.M. n. 3754/2009, allegato 6).
Con riferimento esclusivo al Comune di LAquila, sono stati trasferiti, in via di anticipazione,
10.000.000,00 per far fronte alle spese straordinarie di prima assistenza e per lattuazione di
interventi urgenti realizzati nellimmediatezza dellevento.
Per quanto attiene alla voce contributi sistemazione alloggiative alternative di cui allegato
3), a titolo di anticipazione, sono stati erogati alla Regione Abruzzo 130.000.000,00 per il
rimborso degli oneri delle strutture alberghiere che hanno ospitato la popolazione sfollata.
Gli interventi concernenti lapprestamento dei moduli abitativi comprendono la realizzazione
degli immobili del Progetto C.A.S.E. (Complessi Antisismici Sostenibili Ecocompatibili), la
realizzazione dei M.A.P. (moduli abitativi provvisori), dei M.U.S.P. (moduli ad uso scolastico
provvisori) e dei M.E.P. (moduli ecclesiastici provvisori).

La Provincia Autonoma di Trento, reduce da esperienze analoghe, stata incaricata di realizzare, in qualit di Soggetto attuatore, i
moduli abitativi e le connesse opere di urbanizzazione nell'area assegnata alla Croce Rossa, secondo quanto stabilito dal D.L. n 39 del
28 aprile 2009 recante, tra l'altro, disposizioni in ordine alla realizzazione urgente di abitazioni nei Comuni interessati dal terremoto.

10

1.1

Il Progetto C.A.S.E.(Complessi Antisismici Sostenibili Ecocompatibili),

in attuazione di quanto disposto dallart. 2 del d.l. 28.4.2009, n. 39, ha riguardato la

realizzazione, nel Comune di LAquila, di abitazioni destinate ad una durevole utilizzazione
nonch delle connesse opere di urbanizzazione e servizi, per consentire la pi sollecita
sistemazione delle persone dimoranti in abitazioni site nella zona rossa, distrutte o dichiarate
inagibili dai competenti organi pubblici, in attesa della loro riparazione o ricostruzione.
Il Progetto, in fase di avanzata realizzazione al momento del passaggio delle consegne al
Commissario subentrante (gennaio 2010), prevedeva la realizzazione di n. 4449 appartamenti
per la sistemazione di oltre 18.000 persone.
Per lattuazione del Progetto, alla data per ultimo citata, risultavano espletate n. 189 procedure
di gara, delle quali 4 aperte e 185 negoziate, sottoscritti 246 contratti dappalto per
complessivi 777.748.882,59.
Lelenco delle societ affidatarie ed i relativi importi sono riportati nellallegato 7) ( si tratta,
tuttavia di importi suscettibili di variazione per possibili varianti in corso dopera a seguito di
accresciuto fabbisogno alloggiativo).

Struttura Complesso Antisismico Sostenibile Ecocompatibile (C.A.S.E.)

11

Complesso Antisismico Sostenibile Ecocompatibile (C.A.S.E.)

12

Isolatori antisismici

Con il Progetto C.A.S.E. sono stati realizzati:

185 edifici, con strade, parcheggi e aree verdi; 22 i km di strade realizzate, 16 km di
acquedotti oltre 50 km di condotti fognari per acque bianche e nere;
7.328 isolatori sismici utilizzati, 1.800 mq la superficie abitabile di una piastra che poggia su
40 isolatori sismici;
46 cabine elettriche, 7 nuove centrali telefoniche, 2000 pali per lilluminazione
pubblica.
I costi unitari (IVA esclusa) relativi alla realizzazione del Progetto C.A.S.E. sono i seguenti:
1.318 euro il costo al mq. di superficie convenzionale delledificio, comprendente tutte le
parti costruite dalla fondazione al tetto;
58 euro il costo al mq. di superficie territoriale trattata, per lurbanizzazione;
18.788 euro il costo per impianto elevatore per il superamento delle barriere architettoniche;

13
12.445 euro il costo medio della fornitura di arredi per appartamento, compresa la pulizia
prima della fornitura.

1.2

Il Progetto M.A.P.(Moduli Abitativi Provvisori)

Ha riguardato la realizzazione di prefabbricati in legno e delle connesse opere di urbanizzazione

e servizi, per la sistemazione delle persone le cui abitazioni sono risultate inagibili o sono state
distrutte nei Comuni abruzzesi, sulla base delle esigenze manifestate dai Sindaci dei Comuni
stessi (art. 1, c. 1, O.P.C.M. 9.7.2009, n. 3790).
Esso ha previsto la costruzione di n. 1998 M.A.P. per la sistemazione di oltre 6.000 persone nei
vari Comuni interessati.
I Moduli Abitativi Provvisori hanno rappresentato unimportante parte nello scenario sulla
ricostruzione in Abruzzo. I M.A.P. hanno avuto tempi di esecuzione minori rispetto agli edifici
del Progetto C.A.S.E. e sono stati realizzati per lo pi in struttura portante di legno.
Sempre alla data di gennaio 2010 (momento del passaggio delle consegne tra i due
Commissari) sono stati assegnati alla popolazione n. 587 moduli ad 1 piano e n. 279 a 2 piani,
espletate 30 procedure di gara (1 aperta e 29 negoziate), sottoscritti 83 contratti dappalto per
complessivi 286.573.276,24 (importo suscettibile di variazioni per possibili varianti in corso
dopera).
Lelenco delle societ affidatarie ed i relativi importi sono riportati nell allegato 8).
A tale voce di spesa vanno aggiunti gli oneri per lurbanizzazione e la realizzazione delle platee
di fondazione dei M.A.P.
Nellallegato 9) riportato lelenco dei Comuni e limporto delle somme trasferite a tale titolo
per complessivi 29.194.200,00.

14

moduli abitativi provvisori (MAP)

15

1.3

Il Progetto M.U.S.P.( Moduli ad Uso Scolastico Provvisorio)

Ha riguardato la realizzazione, in termini di somma urgenza, di moduli M.U.S.P. (art. 7, c. 2,

O.P.C.M. 9.7.2009, n. 3790) e relative opere di urbanizzazione, destinati a sostituire
temporaneamente le scuole danneggiate o distrutte dal sisma. Sono stati 70 gli edifici
scolastici gravemente danneggiati, con un affollamento di circa 13.000 studenti.
Si tratta di strutture prefabbricate realizzate nei Comuni di LAquila, Montereale, Ovindoli,
Rocca di Mezzo, Scoppito, Arsita, Popoli e Vittorito. I Moduli ad uso scolastico provvisorio
ospitano 6.569 bambini e ragazzi.
Alla data pi volte sopra citata risultano consegnati n. 29 M.U.S.P. ed il modulo destinato ad
ospitare il Conservatorio.
Risultano, altres, espletate 66 procedure di gara (3 aperte e 63 negoziate), sottoscritti n. 38
contratti dappalto per complessivi 77.832.411,77.
Lelenco delle societ affidatarie ed i relativi importi sono riportati nellallegato 8).

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Moduli ad uso scolastico provvisorio (MUSP)

1.4

Il Progetto M.E.P.(Moduli Ecclesiastici provvisori)

Ha riguardato la realizzazione di moduli che sostituissero temporaneamente le chiese

danneggiate o distrutte dal sisma (art. 2, c. 1, O.P.C.M. 22.12.2009, n. 3832).
Era prevista la sistemazione di 3 moduli nonch le relative opere di urbanizzazione, tutti
consegnati alla data del ricordato passaggio delle consegne, previa una procedura di gara
negoziata e la sottoscrizione di due contratti dappalto.
Lelenco delle societ affidatarie ed i relativi importi sono riportati in allegato 8).
Con il Progetto denominato Una Chiesa per Natale si provveduto inoltre a ripristinare e
riaprire 73 chiese danneggiate.
Il Commissario Delegato Capo del Dipartimento della Protezione Civile ha svolto, inoltre, la
propria attivit anche per il tramite di altri Soggetti attuatori.
Nellambito degli interventi di ricostruzione, si riportano di seguito le attivit demandate al
Provveditorato Interregionale per le OO.PP. con la specifica degli oneri e delle normative di
riferimento.
1)

Interventi con oneri a carico del Dipartimento della Protezione Civile per un totale di
18.500.000,00 (erano ancora da erogare alla data del passaggio di consegne), di cui

17
12.000.000,00 gi riportati nel Progetto all. 2) e relativi alle prime due voci del seguente
elenco:

lavori di urbanizzazione delle aree destinate ad accogliere i M.A.P. della Frazione di S.

Gregorio (AQ), per un totale di 6.000.000,00 (O.P.C.M. n. 38/2009);

lavori di realizzazione della sede provvisoria della Facolt di Lettere e Filosofia a

LAquila, 6.000.000,00 (O.P.C.M. n. 3827/2009);

realizzazione di interventi urgenti per la sistemazione di criticit connesse alla viabilit

di LAquila, 6.500.000,00 (O.P.C.M. n. 3805/2009 e n. 3808/2009).

2)

Il Commissario Delegato ha, inoltre, realizzato interventi con oneri a carico della Regione
Abruzzo, per un totale di 213.000.000,00 (risorse di cui allart. 14, d.l. 39/2009, Fondi
CIPE), come di seguito specificati:

lavori di ripristino della Questura di LAquila, 4.000.000,00 (O.P.C.M. n. 3817/2009,

art. 9);

lavori di ripristino della Caserma della Guardia di Finanza Tito Giorgi di LAquila,
5.000.000,00 (O.P.C.M. n. 3820/2009, art. 10);

lavori di ripristino di edifici sedi di Istituzioni pubbliche e di Caserme demaniali adibiti ad

alloggi temporanei per la sistemazione della popolazione terremotata, 21.000.000,00
(O.P.C.M. n. 3827/2009, art. 4);

lavori di ripristino del Palazzo di Giustizia de LAquila e dellimmobile dellex Archivio di

Stato di LAquila, da adibire ad Uffici Giudiziari, 33.000.000,00 (O.P.C.M. n. 3827, art.
9);

lavori di ricostruzione o di riparazione degli immobili di propriet dellATER e dellEdilizia

Residenziale

pubblica

comunale

sovvenzionata,

150.000.000,00

per

lintero

Programma (O.P.C.M. n. 3803/2009, art. 2 e n. 3817/2009, art. 4).

3)

La Provincia Autonoma di Trento stata nominata Soggetto attuatore per la realizzazione

di interventi urgenti per complessivi 17.550.000,00, come specificato nellallegato 10,
con oneri a carico del Dipartimento della Protezione Civile (decreti del Commissario
Delegato n. 10 del 14.7.2009 e n. 24 del 15.9.2009).

18
4)

Il Commissario Delegato ha, inoltre, disposto anticipazioni di somme dal Dipartimento a

valere sulle risorse di cui allart. 7, c. 1, del D.L. 39/2009, come disposto dalla delibera
CIPE n. 35 del 26.6.2009, per la realizzazione degli interventi di seguito indicati:

interventi di tipo A, B e C (O.P.C.M. n. 3784, art. 7, c. 1):

Comune di LAquila, 20.000.000,00;

56 Comuni del cratere, 28.000.000,00 ( 500.000,00 ciascuno);

29 Comuni fuori cratere, 4.350.000,00 ( 150.000,00 ciascuno);

oneri di personale della Struttura di missione del Ministero per i Beni e le Attivit
Culturali (O.P.C.M. n. 3803, art. 1, c. 3): Commissario Delegato per i Beni Culturali,
20.000.000,00;

interventi urgenti per il ripristino di chiese della Regione Abruzzo (O.P.C.M. n. 3820, art.
3, c. 4): Commissario Delegato per i beni culturali, 7.155.372,00).

Al momento del passaggio delle consegne erano ancora in corso di rendicontazione, da parte
delle societ concessionarie, gli oneri conseguenti allesecuzione del pagamento del pedaggio
autostradale per gli utenti residenti nei Comuni colpiti dal sisma, come previsto dallart. 4,
dellO.P.C.M. 19.5.2009, n. 3771, che il Dipartimento della Protezione Civile rimborser nei
limiti di 10.000.000,00, a valere sulle somme di cui allart. 14, c. 5, del D.L. 39/2009.
Nell allegato 11) riportato lelenco dei contratti in essere e/o in scadenza al 31 gennaio
2010 relativi allattivit di assistenza della popolazione, per i quali il Presidente della Regione
Abruzzo subentrato nella titolarit, con oneri a carico delle risorse di cui allart. 14, c. 5, del
d.l. n. 39/2009.
Per completare il quadro finanziario, si evidenzia che, al momento della rendicontazione de
qua, lo stato delle donazioni acquisite sui 6 conti correnti attivati dal Dipartimento della
Protezione Civile, da parte dei vari Istituti di Credito per interventi a favore della popolazione
colpita dal sisma, ammontavano a complessivi 58.856.943,29.
L allegato 12) riporta lelenco dei progetti approvati dal Comitato dei Garanti di cui all
O.P.C.M. 28.5.2009 e lo stato dei pagamenti effettuati per ciascun Progetto.

19
2

ATTIVIT DEL COMMISSARIO DELEGATO PER LA RICOSTRUZIONE - PRESIDENTE

DELLA REGIONE ABRUZZO

Con D.L. nr. 195 del 30/12/2009, convertito in legge 26 febbraio 2010 n. 26, il Presidente della
Regione Abruzzo, Commissario Delegato per le attivit di cui allart. 4,c.2, del citato D.L. nr.
39/09, ha assunto le funzioni di Commissario Delegato per la ricostruzione dei territori colpiti
dal sisma, a decorrere dal 01/02/2010 per lintera durata dello stato di emergenza, operando
in sostituzione del Commissario Delegato, Capo del Dipartimento della Protezione Civile
(nominato ai sensi del decreto 06/04/2009 del Presidente del Consiglio dei Ministri), il quale
cessato dallincarico il 31/01/2010.
L O.P.C.M. del 22/12/2009, n. 383, disciplina allart.1 il suddetto passaggio di consegne
attribuendo al Commissario Delegato Presidente della Regione Abruzzo, i poteri e le deroghe
di cui alle ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottate per superare il contesto
emergenziale e la facolt di proseguire gli interventi di primo soccorso e di assistenza in favore
delle

popolazioni

colpite

dai

medesimi

eventi,

ad

esclusione

degli

interventi

per

il

completamento del progetto C.A.S.E. e dei moduli abitativi provvisori (M.A.P.) e scolastici
(M.U.S.P.), per i quali restano ferme le competenze attribuite al Dipartimento della Protezione
Civile.
Dopo aver assunto la funzione di Commissario Delegato per la ricostruzione dei territori colpiti
dal sisma, il Presidente della Regione ha avuto la necessit di dotarsi di strutture tecnicooperative per svolgere le attivit necessarie per superare lo stato di emergenza e per
affrontare le esigenze proprie della fase della ricostruzione.
Il Commissario, a questi fini, ha potuto avvalersi dei Soggetti attuatori ai quali, di volta in
volta, ha trasferito, sulla contabilit speciale, le risorse finanziarie necessarie per la
realizzazione delle opere delegate, in particolare sul cap. 5281 (contabilit emergenza) e sul
cap. 5430 (contabilit ricostruzione).
Nel prospetto riportato nellallegato 13) Accreditamenti Contabilit Speciale 5281 al 15
settembre 2012 (data di cessazione dellattivit del Commissario Straordinario)sono indicati i

20
citati trasferimenti fino alla data del 15 settembre 2012 5, nonch le risorse finanziarie ancora
giacenti alla stessa data. Dallo stesso prospetto si pu evincere che, per quanto attiene alla
fase di emergenza, sul cap. 5281 sono state accreditate e trasferite, per lanno 2010, somme
per

un

totale

di

.377.062.391,70

e,

per

lanno

2011,

somme

per

un

totale

di

.434.636.711,16.
A far data dal 17 maggio 2012 e fino al settembre dello stesso anno, per esigenze concernenti
sia lemergenza sia la ricostruzione sono state trasferite, sullo stesso capitolo, risorse
finanziarie per .585.873.129,70.
Conseguentemente, le somme complessivamente trasferite sulla contabilit speciale cap. 5281
ammontano a .1.397.572.232,56.
Sullo stesso capitolo di bilancio, peraltro, sono state accreditate - ed erogate - risorse
finanziarie con separata evidenza contabile per interventi legati sia allemergenza che alla
ricostruzione (art. 8, O.P.C.M. 3996/2012) che, alla data del 15/09/2012, risultavano ancora
giacenti per un totale .433.153.454,40.
Una citazione a parte va fatta per le somme destinate allassistenza alla popolazione.
Dallesame dellallegato 14) Riepilogo spese per assistenza alla popolazione si pu
osservare che le risorse finanziarie erogate per tale finalit, nel periodo 1 febbraio 2010 31
agosto 2012, sia ai Comuni del cratere che ai Comuni fuori cratere, per contributo
autonoma sistemazione, contributo di solidariet, locazione temporanea alloggi, sistemazioni
alloggiative alternative, ammontano a complessivi .194.096.954,01.
Occorre inoltre mettere in evidenza come, alla data del 15 settembre 2012, non tutte le risorse
finanziarie stanziate per lemergenza, la ricostruzione e lassistenza alla popolazione erano
state utilizzate.
In particolare, per quanto riguarda le somme destinate per lemergenza, risultavano ancora da
utilizzare 8,9 milioni di euro per Assistenza e servizi per le famiglie (dette risorse risultavano
gi impegnate ma la graduatoria approvata con decreto del Commissario Straordinario stata
5

Il decreto-legge 22 giugno 2012, n.83, convertito dalla legge 7 agosto 2012, n.134 avente ad oggetto "Misure urgenti per la
crescita del Paese", all'articolo 67 bis stabilisce che lo stato di emergenza dichiarato con DPCM 6 aprile 2009 a causa degli
eventi sismici che hanno interessato la provincia dell'Aquila ed altri Comuni della Regione Abruzzo, cessa il 31 agosto 2012. Lo
stesso decreto all'articolo 67 ter stabilisce che "Per i fini di cui al comma 1 e per contemperare g li interessi delle popolazioni
colpite dal sisma con l'interesse al corretto utilizzo delle risorse pubbliche, in considerazione della particolare configura zione del
territorio, sono istituiti due Uffici speciali per la ricostruzione, uno competente sulla citt di L'Aquila e uno competente sui
restanti comuni del cratere.

21
oggetto di contenzioso), nonch un milione di euro di pertinenza del Ministero della Difesa,
destinato allo svolgimento della Festa della Repubblica, ma trasferito per interventi a favore
delle popolazioni colpite dal sisma.
Per quanto attiene alle risorse finanziarie destinate alla ricostruzione, il quadro appare molto
pi complesso.
Per la ricostruzione degli edifici privati, una delle modalit di finanziamento data dal, pi
volte citato, D.L. 39/2009 (art.2,c.13), oltre alle donazioni private e al Fondo di solidariet
della U.E..
Queste risorse sono state utilizzate anche per la realizzazione del Progetto C.A.S.E., dei M.A.P.,
dei M.U.S.P. e dei M.E.P..
Il progetto C.A.S.E., come gi precisato, consta di nr. 4.449 alloggi in grado di ospitare circa
15.000 persone (le somme spese sono risultate nel complesso pari a circa 833 milioni di euro).
I M.A.P. (moduli abitativi provvisori) realizzati sono stati nr. 3.535, in grado di ospitare circa
7.200 persone (risorse finanziarie spese circa 284 milioni di euro).
I M.U.S.P. (moduli ad uso scolastico provvisorio) realizzati sono stati n. 32 (costo circa 82,8
milioni di euro).
Tutte le somme citate risultano impegnate ed erogate.
E da evidenziare ancora che lUnione Europea ha stanziato un fondo di solidariet per soccorsi
immediati alla popolazione e concorso alla realizzazione dei progetti C.A.S.E., M.A.P., M.U.S.P.
per un importo complessivo di 493,8 milioni di euro, che risultano impegnati ed erogati con
interventi gestiti dalla Protezione Civile.
Altre modalit di finanziamento per la ricostruzione degli edifici privati data dai mutui
concessi dalla Cassa DD.PP. alle Banche che, a loro volta, erogano mutui ai privati per la
ricostruzione delle abitazioni con rate a carico del bilancio dello Stato.
Il totale dei trasferimenti effettuati dalla Cassa DD.PP. alle Banche, al mese di settembre 2012,
pari a circa 1.855 milioni di euro.
Essendo lo stanziamento in questione di 2.000 milioni di euro, rimanevano finanziabili circa
145 milioni di euro.

22
Inoltre, con delibera C.I.P.E. 35/2009 sono stati stanziati 3.955 milioni di euro per interventi
di ricostruzione e le altre misure ..
Di 3.955 milioni euro, sempre alla data di settembre 2012, ne risultavano trasferiti 865 milioni,
erogati 635,1 milioni, risultandone quindi da utilizzare ben 3.090 milioni.
Le successive delibere C.I.P.E. 95/2009 e 43/2012 hanno assegnato rispettivamente 790
milioni e 539,4 milioni per interventi di ricostruzione e riparazione di edifici privati danneggiati
a seguito degli eventi sismici.

La ricostruzione degli edifici pubblici pu essere divisa in tre linee di intervento:

1. Interventi per lUniversit di LAquila (delibera C.I.P.E. n. 79/2009), che prevede uno
stanziamento di 40 milioni di euro, dei quali risultavano ancora da utilizzare 32 milioni
alla stessa data;
2. Primo programma stralcio opere pubbliche (rimodulazione del. C.I.P.E. n. 82/2009), che
prevede uno stanziamento di 200,8 milioni di euro, dei quali risultavano ancora da
utilizzare 113,1 milioni alla data di settembre 2012;
3. Secondo programma stralcio opere pubbliche (delibera C.I.P.E. n. 44/2012), con uno
stanziamento di 167,7 milioni ancora inutilizzati alle date gi citate.
Per la messa in sicurezza degli edifici scolastici, la delibera C.I.P.E. n. 47/2009 ha stanziato
circa 226 milioni di euro, utilizzati in gran parte con interventi del Provveditorato alle OO.PP..
Risorse finanziarie sono state, altres, trasferite nella disponibilit di altri Soggetti attuatori,
sempre sulla contabilit speciale, cos come riportato nellallegato 15 Risorse trasferite ad
altri soggetti attuatori.
Tra di essi figurano, per le somme facilmente desumibili

nello stesso prospetto, il

Provveditorato OO.PP., lA.T.E.R. di LAquila e quella di Teramo, la Struttura del Soggetto

attuatore per la rimozione della macerie, il Vice Commissario Delegato per la tutela dei Beni
Culturali e lUfficio Scolastico Regionale dAbruzzo.

23
Citazione a parte meritano le somme messe a disposizione dei vari Comuni del cratere e per
taluni Comuni fuori del cratere e delle Province, sempre sulla contabilit speciale, per
interventi legati sia allEmergenza che alla Ricostruzione6.
Nellallegato 16 Risorse trasferite ai Comuni Province Regione Abruzzo sono evidenziate
le somme assegnate a ciascun Ente, per le finalit a fianco indicate.
E da notare che, al Comune di L Aquila, per le esigenze nellapposito prospetto indicate, sono
state assegnate risorse per complessivi .455.645.093,57.
Per il Comune di LAquila si ritiene vadano svolte, poi, particolari considerazioni relativamente
agli interventi aventi ad oggetto ledilizia privata, che sar trattata pi ampiamente
nellapposito capitolo sulla Ricostruzione privata.
Infatti, mentre i procedimenti che hanno riguardato tali interventi, al di fuori del centro storico,
hanno raggiunto il loro scopo in un modo che pu definirsi abbastanza soddisfacente,
totalmente diversa , invece, la situazione che riguarda gli edifici stessi del centro storico.
Per questi ultimi, il procedimento che disciplina gli interventi pu distinguersi in tre fasi.
Nellimmediatezza del sisma, si proceduto ai puntellamenti e messa in sicurezza degli
edifici, effettuati con finanziamento pubblico e gestiti dal Comune, affidati spesso con la
formula dellappalto integrato e che ha dato luogo a polemiche e critiche per gli alti costi di
realizzazione.
La seconda fase ha previsto la formazione degli Aggregati, vale a dire lindividuazione da
parte del Comune di un insieme di edifici contigui, da consolidare con un unico intervento
perch strutturalmente interdipendenti.
Al riguardo il Comune ha richiesto la formazione di Consorzi fra proprietari, quali soggetti
giuridici destinati a gestire le fasi progettuali (incarichi), di realizzazione (appalti) e di
liquidazione.

La Sezione regionale di controllo, con deliberazione n. 38/2011/PREV. si pronunciata sulla legittimit di

provvedimenti relativi alla edilizia scolastica, in particolare nella parte in cui erano previsti interventi presso edifici
scolastici esistenti nel territorio fuori cratere di Sulmona.

24
Infine, i progetti di consolidamento, riparazione e ricostruzione devono sottostare ad un Piano
di Recupero, quale strumento urbanistico attuativo (tipo Piano Particolareggiato) che stato
approvato solo a fine estate 2012.
E da aggiungere che, essendo tale Piano solo di indirizzi generali per tutto il centro storico,
esso non prevede casistiche particolari che i tecnici deputati allapprovazione dei progetti non
ritengono di poter superare.
Da qui ulteriori ritardi per la definizione dei progetti approvati - ed ancor pi dai lunghi tempi
per la liquidazione delle spese - con conseguente difficolt economiche per le imprese
interessate e con unintensit di disagio e di sofferenza per la popolazione sempre maggiore.
In linea generale sono da ricercare nelle suesposte considerazioni i motivi per i quali, dopo il
quinto anniversario del tragico evento, il centro storico di L Aquila ancora quasi del tutto
inagibile.

25
3

ATTIVIT DELLA PROVINCIA DELL AQUILA (Soggetto attuatore ex O.P.C.M. nr.

3978/2011).

Lattivit della Provincia dellAquila, quale Soggetto attuatore, concerne esclusivamente i lavori
di messa in sicurezza di alcune scuole fuori cratere presso i Comuni di Avezzano e di Sulmona.
Pi precisamente, gli interventi hanno riguardato i seguenti Istituti per gli importi a fianco di
ciascuno indicati:

Istituto A. Serpieri di Avezzano 2.452.015,24;

Istituto G. Galilei di Avezzano 6.555.061,57;

Istituto B. Croce di Avezzano 4.068.982,57;

Istituto V. Bellisario di Avezzano 1.066.685,69;

Istituto A. Torlonia di Avezzano 2.248.364,73;

Istituto A. De Nino- R. Morandi di Sulmona 4.970.199,06;

Istituto G.B. Vico di Sulmona 2.019.000,00;

Istituto M.V. Pollione di Avezzano 7.604.005,62.

Su detti interventi lAutorit per la Vigilanza sui contratti Pubblici con deliberazione n. 77 del
primo agosto 2012, ha svolto una indagine relativamente alla conformit al Codice degli appalti
delle procedure adottate dalla Provincia per laffidamento degli incarichi professionali e degli
appalti dei lavori.
Al riguardo da far presente che, con O.P.C.M. n. 3923 del 18 febbraio 2011 (art. 6), stata
concessa al Commissario delegato per la Ricostruzione - Presidente della Regione Abruzzo la
possibilit di avvalersi, in deroga allart. 4, c. 2, del D.L. n. 39/2009, degli enti territoriali
aventi competenza sugli edifici quali Soggetti attuatori degli interventi.
Il Commissario delegato, con decreto n. 63 del 31 maggio 2011, ha attribuito al Presidente
della Provincia le funzioni di Soggetto attuatore per la realizzazione degli interventi di edilizia
scolastica di cui si discute, conferendogli le deroghe di cui allO.P.C.M. n. 3753/2009, nei limiti
definiti nel parere della Commissione Tecnico-Scientifica in data 29 aprile 2011.
La citata Autorit ha rilevato che, per lindividuazione dei Soggetti cui affidare la realizzazione
delle opere, la Provincia dellAquila ha adottato la procedura aperta, ponendo a base di gara il

26
progetto preliminare e ricorrendo alla modalit di cui allart. 53, comma 2, lett. c), del D.lgs.
163/2006. Utilizzando le deroghe del Commissario delegato, ha chiesto la presentazione in
sede di offerta del progetto definitivo-esecutivo, ritenendo che ci fosse possibile trattandosi
di progetti relativi alla messa in sicurezza strutturale di edifici scolastici assentiti da specifica
consulenza tecnico-scientifica da parte del Consorzio Interuniversitario ReLUIS7.
Pertanto, le attivit progettuali in capo alla Stazione Appaltante si sono limitate alla
progettazione preliminare, redatta da personale interno allAmministrazione sulla base della
consulenza fornita dal Consorzio ReLUIS.
Le attivit di rilievo e restituzione grafica propedeutica alla progettazione preliminare, invece,
sono state affidate direttamente a professionisti assunti in precedenza dalla Provincia, a tempo
determinato part-time, per lo svolgimento delle attivit connesse al POR sulla base dellart. 53,
co. 6, del D.lgs. 165/2001.
Il compenso dei professionisti in questione, sempre di importo inferiore a 20.000 euro, stato
determinato sulla base delle tariffe professionali di cui alla legge 143/1949.
Per quanto concerne lUfficio di direzioni lavori, lincarico di Direttore di lavori stato svolto da
personale

interno

allAmministrazione

mentre

gli

incarichi

di

Direttore

operativo,

di

contabilizzatore e di C.S.E. sono stati affidati a professionisti esterni mediante affidamento

diretto per importi complessivamente inferiori a 100.000 euro per singolo intervento.
Gli incarichi per il collaudo degli interventi di cui alloggetto sono stati affidati a personale
interno ad altre Amministrazioni, in prevalenza Comuni della Provincia dellAquila, il cui
compenso stato determinato in sede di convenzione in un importo inferiore a quello
scaturente dallapplicazione delle tariffe professionali, in linea con il Protocollo dintesa
sottoscritto dalla Protezione civile e dagli Ordini professionali.
Tra le deroghe riconosciute al Presidente della Provincia dalla Commissione tecnico scientifica,
con il citato parere del 29.04.2011, si rileva anche quella agli artt. 66 e 122 del Codice degli
appalti inerenti le forme di pubblicit, sulla base della quale, la Provincia ha ravvisato la

La Rete dei Laboratori Universitari di Ingegneria Sismica (ReLUIS), costituita con atto convenzionale sottoscritto il 17
aprile 2003, un consorzio interuniversitario che ha lo scopo di coordinare l'attivit dei Laboratori Universitari di
Ingegneria Sismica, fornendo supporti scientifici, organizzativi, tecnici e finanziari alle Universit consorziate e
promovendo la loro partecipazione alle attivit scientifiche e di indirizzo tecnologico nel campo dell'Ingegneria Sismica,
in accordo con i programmi di ricerca nazionali ed internazionali in questo settore.

27
possibilit di non pubblicare il bando di gara sulla G.U.C.E. e sulla G.U.R.I., al fine di evitare i
tempi necessari alla pubblicazione medesima.
Dai dati inerenti la pubblicit dei bandi di gara per gli interventi oggetto di istruttoria, si rileva
come per gli appalti di importo superiore alla soglia comunitaria la pubblicazione del bando sia
intervenuta su 2 quotidiani nazionali e 2 locali, mentre per quelli sotto soglia su 1 quotidiano
nazionale e 1 locale, oltre alla pubblicazione presso lAlbo pretorio della Provincia stessa e il
sito del Ministero delle infrastrutture, mentre il termine di presentazione delle offerte viene
notevolmente ridotto rispetto a quello previsto dallart. 70 del D.lgs. 163/2006.
Gli appalti sono stati aggiudicati con il criterio dellofferta economicamente pi vantaggiosa
sulla base, nella maggioranza dei casi, dei seguenti elementi di valutazione dellofferta tecnica:

miglioramento sismico del fabbricato esistente oltre il minimo dell80% rispetto a

quanto richiesto dalle norme per nuove costruzioni;

qualit, completezza e grado di approfondimento degli elaborati progettuali;

diminuzione della vulnerabilit degli elementi non strutturali;

dellofferta economico-temporale,

tempo di esecuzione dei lavori;

prezzo offerto.

Il bando relativo agli istituti I.T.C. Galileo Galilei e I.T.G. Alberti ha previsto, inoltre, quale
ulteriore criterio di valutazione dellofferta tecnica la durabilit e manutenzione delle opere
realizzate.
Nel caso del Liceo scientifico Vitruvio Pollione in Avezzano, in aggiunta ai criteri previsti per
gli altri istituti ai fini dellaggiudicazione sono stati contemplati ulteriori criteri attinenti
allampliamento delledificato esistente e alla Proposta progettuale Campus.
Le procedure di gara relative ai lavori inerenti gli istituti Vico di Sulmona e B. Croce e
Pollione di Avezzano sono state oggetto di contenzioso.
Il ricorso relativo ai primi due interventi stato respinto mentre, nel caso dellistituto Pollione
di Avezzano, il TAR per lAbruzzo con sentenza del 9.05.2012 ha accolto il ricorso dichiarando
illegittima laggiudicazione definitiva a favore dellimpresa Ing. Raffaello Pellegrini s.r.l. per
mancata esclusione di tale impresa a seguito di offerta irregolare, ove il dato quantitativo

28
(economico) riferito allimpegno per il campus stato inserito nella busta B relativa allofferta
tecnica, in violazione del noto principio di evidenza pubblica, secondo cui il plico contenente
lofferta tecnica deve essere privo di riferimenti economici.
Il Giudice amministrativo ha anche disposto il risarcimento del danno per equivalente e del
danno curriculare, da quantificare mediante determinazione concordata tra la Stazione
Appaltante e la ricorrente secondo i criteri indicati nella sentenza medesima.
Riguardo al finanziamento dellintervento al Liceo Pollione, si rileva come il Commissario
delegato con decreto n. 3155/STM del 15.07.2011 abbia inizialmente approvato, ai sensi
dellart. 5 del citato decreto n. 61/2011, la spesa per la sola realizzazione dei lavori di messa
in sicurezza delledificio esistente per un importo complessivo pari a

8.410.500,00. Tale

decreto ha ottenuto il visto per la registrazione di questa Sezione.

Con successivo decreto commissariale n. 4141/STM del 13.09.2011 stata disposta, invece,
lapprovazione della spesa per lintervento di ampliamento del liceo Pollione per un importo
complessivo non superiore ad 5.760.000,00, di cui 4.800.000,00 quale importo dei lavori a
base dasta, degli oneri di sicurezza e della progettazione definitiva-esecutiva. A seguito di
rilievi al decreto avanzati da questa Sezione con atto del 26.10.2011, il Commissario delegato
ha ritirato il provvedimento de quo nelladunanza pubblica del 28.11.2011.
Ha fatto seguito il decreto del Commissario delegato n.1058/STM del 29.02.2012 con cui
stata approvata la spesa relativa allampliamento delledificio scolastico per un importo
complessivo non superiore a 5.760.000,00 di cui 4.800.000,00 quale importo dei lavori a
base dasta, degli oneri per la sicurezza e della progettazione definitiva-esecutiva. La copertura
della spesa era per 4.510.000,00, a valere sulle risorse finanziarie derivanti dalle economie
di gara per i lavori di riparazione degli edifici scolastici B. Croce, G. Galilei L.B. Alberti, A.
Serpieri, A. Torlonia, e, per 1.250.000,00, a valere su un finanziamento concesso dalla
Provincia dellAquila, con deliberazione della Giunta provinciale n. 8 del 16.01.2012.
La Sezione regionale di controllo per lAbruzzo, con deliberazione del 26 aprile 2012, n.
23/2012/PREV, ha sollevato alcune problematiche in sede di controllo di legittimit del
suddetto decreto.

29
Individuando quale Soggetto attuatore designato dal Commissario delegato il Presidente della
Provincia, organo monocratico cui devono ricondursi i relativi poteri, la Sezione ha, in primo
luogo, ritenuto illegittimo qualsiasi provvedimento adottato dalla Giunta provinciale.
Entrando nel merito della procedura seguita, ha poi censurato in particolare laccorpamento
della spesa per i lavori di ricostruzione e messa in sicurezza con opere di ampliamento. Ha
fatto presente che le deroghe al D.lgs. 163/2006 sono state concesse al Commissario delegato
e al suo Soggetto attuatore nei limiti in cui esse perseguano la ricostruzione e messa in
sicurezza degli immobili adibiti a sede scolastica, ritenendo, pertanto, che procedure
eccezionali non possano essere utilizzate per affidamenti di lavori finalizzati ad ampliare la
sede scolastica fino a progettare un vero e proprio campus.
La Sezione ha rilevato, altres, unillegittima esorbitanza tra il progetto preliminare ammesso
al finanziamento mediante il decreto del Commissario delegato e il progetto approvato con il
decreto sottoposto al controllo, ovvero il progetto presentato in sede di gara che ha previsto
la demolizione e la ricostruzione dellintero edificio, oltre a richiedere lacquisizione di ulteriori
aree, sottolineando come la demolizione e ricostruzione dellopera comporti profili di
innovativit assolutamente imprevedibili rispetto alla progettazione preliminare.
Il progetto preliminare a base di gara era, infatti, caratterizzato da interventi di miglioramento
strutturale

finalizzati

ad

aumentare

il

livello

di

sicurezza

sismica

esistente

fino

al

invece,

la

raggiungimento dell80% delladeguamento alla normativa vigente.

Il

progetto

definitivo-esecutivo

risultato

aggiudicatario

ha

contemplato,

demolizione e ricostruzione di tre dei quattro corpi di fabbrica esistenti, la messa in sicurezza
del quarto e la realizzazione ex-novo di un quinto corpo destinato allampliamento.
Infine, il provvedimento sottoposto a controllo stato ritenuto illegittimo anche per incertezza
della copertura della spesa, relativamente alla copertura di una parte della stessa con i ribassi
dasta degli appalti di altri istituti scolastici, in quanto, seppure tali ultimi appalti siano stati
affidati a corpo, non stato ritenuto possibile limmediato re-impiego delle somme integranti il
ribasso di gara. Il Collegio ha evidenziato, infatti, come lapplicabilit anche agli appalti a corpo
dellart. 1661 c.c. implichi la possibilit di introdurre modifiche allopera che possono incidere

30
sull immodificabilit del prezzo e, quindi, la necessit di mantenere la disponibilit delle
economie dei ribassi fino alla conclusione dellintervento.
A seguito del ritiro da parte del Commissario delegato del decreto n. 4141/STM avvenuto in
ragione dei rilievi della Corte dei conti, laggiudicazione definitiva intervenuta limitatamente
ai soli lavori di demolizione e ricostruzione per un importo netto di 7.008.750,00
(comprensivo degli oneri per la sicurezza e del contributo per la progettazione).
Il contratto, tenendo conto del finanziamento di 1.250.000,00 concesso dalla Provincia e da
destinare ai lavori di ampliamento dellistituto Pollione, stato poi stipulato per un importo di
7.604.005,62, comprendente anche parte dellampliamento, con la previsione di un successivo
atto aggiuntivo per lesecuzione dei lavori residui da stipulare allottenimento dellintegrale
finanziamento. Laggiudicatario ha rinunciato ad avanzare qualsiasi pretesa di indennizzo o
risarcitoria, ovvero ad iscrivere riserva nel corso dellesecuzione dei lavori laddove il mancato
complessivo finanziamento non consentisse laffidamento integrale di lavori per come
quantificati nel progetto esecutivo aggiudicatario.
Il Commissario delegato, preso atto della mancata registrazione del decreto n. 1058/STM da
parte della Corte dei conti, con decreto n. 127 del 12.06.2012 ha approvato la spesa per
lampliamento del liceo scientifico Pollione per la somma massima di 4.514.800,00 riferita
alla realizzazione degli interventi strettamente necessari a garantire una funzionalit del
complesso scolastico, conservando una quantit di aule in grado di ospitare un numero di
alunni pari a quello precedente il sisma. La somma autorizzata a valere sulle risorse di cui
alla Delibera CIPE n. 47/2009.
Il Decreto, che non stato ammesso a visto da questa Sezione, specifica che lintervento
finanziato limitato alla realizzazione di 24 aule, fermo restando che le ulteriori 8 aule ed il
campus, nonch le relative procedure da porre in essere, rimangono nella competenza e nella
responsabilit della Provincia dellAquila, che si fa carico dei relativi oneri finanziari.
Il progetto di ampliamento ha, infatti, previsto un numero di aule (32) eccedente quello
strettamente necessario per garantire la funzionalit scolastica preesistente, in condizioni di
sicurezza e nel rispetto della normativa igienico e funzionale, valutato in 24 aule.

31
Per quanto concerne le procedure di gara predisposte dalla Provincia, le stesse sono tutte da
ricondursi nellambito del cosiddetto appalto integrato complesso, seppure non pienamente
rispondenti alla tipologia definita dallart. 53, co. 2, lett. c), del D.lgs. 163/2006. La Provincia,
sulla base delle deroghe trasferite dal Commissario delegato, ha, infatti, richiesto la
presentazione in fase di gara del progetto definitivo-esecutivo anzich del progetto definitivo,
cos come previsto dal citato art. 53.
Ricorrendo alle deroghe, i termini per la presentazione delle offerte sono stati notevolmente
ridotti rispetto a quelli dellart. 70 del D.lgs. 163/2006, il cui comma 6 prevede che, qualora il
contratto abbia per oggetto anche la progettazione definitiva, il termine per la ricezione delle
offerte non possa essere inferiore a ottanta giorni dalla data di trasmissione del bando di gara.
Nei casi esaminati, invece, si registrano tempi da un minimo di 34 a un massimo di 44 giorni.
Tempi ridotti per la presentazione delle offerte, che equivalgono a tempi ridotti per la
redazione degli elaborati progettuali, possono determinare progetti di qualit non perfetta,
soprattutto privi di adeguate indagini e rilievi preventivi, e che possono presentare difficolt in
fase di esecuzione.
I termini assegnati appaiono eccessivamente ristretti anche alla luce delle previsioni del
Capitolato prestazionale che hanno posto in capo allappaltatore lonere di integrare tutte le
indagini e predisporre tutti i sondaggi integrativi e gli studi specialistici necessari per
predisporre il progetto definitivo/esecutivo.
La richiesta della deroga, motivata dalla Provincia con la necessit di ridurre i tempi per
consegnare i lavori al termine delle lezioni dellanno scolastico in corso, in modo da effettuare
i lavori nel periodo estivo e riaprire, ove possibile, in tempo utile per linizio del nuovo anno
scolastico 2011-2012 appare, tra laltro, non pienamente coerente con la tempistica adottata
dalla Stazione appaltante per lespletamento delle gare. Le stesse sono state bandite in
prossimit della fine dellanno scolastico e la consegna dei lavori avvenuta nella maggioranza
dei casi a fine agosto, ove non oltre. Non stato, pertanto, possibile eseguire almeno una
parte dei lavori nel corso del periodo estivo di chiusura dellattivit didattica.

32
Si rammenta, inoltre, che i termini per la presentazione delle offerte devono essere compatibili
con lentit e la complessit dei documenti richiesti in modo da consentire unadeguata
partecipazione dei Soggetti qualificati interessati alla gara.
Nel caso di specie, i tempi ristretti per la redazione di un progetto definitivo-esecutivo
possono aver influito sulla partecipazione alle procedure, risultata alquanto modesta (da un
minimo di 2 a un massimo di 7 offerte a fronte di importi a base di gara non irrisori).
La ridotta partecipazione alle procedure pu, in qualche modo, essere imputabile anche alla
scarsa pubblicit adottata per gli appalti in questione; ricorrendo sempre alle deroghe concesse
dal Commissario delegato i bandi medesimi sono stati pubblicati, come gi detto, solo allalbo
pretorio della Provincia, sul sito del Ministero delle infrastrutture e su 1 o 2 quotidiani locali e
nazionali, a seconda che trattasi di appalto sotto o sopra soglia comunitaria. Non intervenuta
alcuna pubblicazione in GURI e in GUCE, contrariamente a quanto previsto dallart. 66 del
D.lgs. 163/2006.
Tra laltro si osserva come il citato art. 66 non risulti inserito tra le deroghe riconosciute al
Commissario delegato con lO.P.C.M. 3753/2009 e s.m.i. e, pertanto, la sua applicazione non
potrebbe essere derogata dal Soggetto attuatore, nonostante la Commissione tecnico
scientifica, con parere del 29.04.2011, abbia effettuato una valutazione positiva della richiesta
da parte della Provincia dellAquila di usufruire della deroga allarticolo in questione.
Per quanto concerne, in particolare, il problema della modifica in sede di presentazione
dellofferta delle previsioni del progetto preliminare dellistituto Pollione, che ha comportato il
passaggio, per tre dei quattro edifici, da interventi di miglioramento strutturale a una
demolizione e ricostruzione degli stessi, il Collegio, in questa sede, ritiene di fare alcune
considerazioni.
In linea generale, il progetto preliminare deve definire le caratteristiche qualitative e funzionali
dei lavori da realizzare, illustrando le ragioni della soluzione prospettata in base alla
valutazione delle eventuali soluzioni possibili con riferimento alla sua fattibilit tecnica e
amministrativa. In una logica di sviluppo consequenziale dei diversi livelli progettuali, il
progetto definitivo individua compiutamente i lavori da realizzare, nel rispetto delle esigenze,
dei criteri, dei vincoli, degli indirizzi e delle indicazioni stabiliti nel progetto preliminare, mentre

33
quello esecutivo, in conformit al definitivo, determina in ogni dettaglio (architettonico,
strutturale e impiantistico) i lavori da realizzare.
Ne segue che, partendo da una progettazione preliminare volta alla messa in sicurezza
delledificio con interventi di miglioramento strutturale, il successivo livello progettuale
dovrebbe sviluppare tale soluzione tecnica definendo nel dettaglio le lavorazioni da effettuare.
La previsione di una demolizione e ricostruzione dellesistente effettivamente modifica
profondamente lidea progettuale iniziale.
In relazione a quanto sopra descritto, la Sezione ha ritenuto che:

la determinazione dei compensi per gli incarichi di collaudo, affidati a personale interno
di altre Amministrazioni aggiudicatrici, sulla base delle tariffe professionali fosse in
contrasto con le previsioni di cui allart. 120, comma 2-bis, del D.lgs. 163/2006;

i tempi ridotti assegnati per la presentazione delle offerte, in deroga allart. 70 del
Codice, hanno contribuito alla redazione di progetti di non altissimo livello con possibili
difficolt in fase esecutiva;

linserimento, tra le deroghe concesse al Presidente dellAquila, di quella relativa allart.

66 del Codice fosse in contrasto con quanto disposto dallO.P.C.M. 3753/2009 e s.m.i.
in merito alle previsioni normative derogabili dal Commissario delegato;

lindividuazione, quale criterio di valutazione dellofferta relativa allistituto Pollione,

della cosiddetta Proposta progettuale campus relativa ad opere extra-contratto, di non
diretta attinenza con loggetto dellappalto, fosse in contrasto con le previsioni di cui
allart. 83 del D.lgs. 163/2006;

il riconoscimento del danno in equivalente e del danno curriculare, operato dal TAR
Abruzzo a favore del secondo classificato nella procedura di affidamento dellappalto
relativo allistituto Pollione potesse profilarsi quale possibile danno erariale.

34
4

ATTIVIT DEL COMUNE DI L AQUILA (Soggetto attuatore ex lege n. 77/2009).

Lattivit del Comune di L Aquila, nella sua qualit di soggetto attuatore, si presenta molto
complessa e variegata, avendo ad oggetto interventi che vanno dagli indennizzi alle imprese,
agli indennizzi di beni mobili, ai contributi diretti, alle spese di trasloco, ai puntellamenti degli
edifici pericolanti, alla gestione dellemergenza rifiuti urbani, allassistenza alla popolazione,
agli affitti concordati, ecc. ecc..
Per mettere ordine alla lettura della documentazione trasmessa dal Comune, si proceder per
quadri riepilogativi, con una distinta delle voci che presentano omogeneit di contenuti.
Acquisto abitazione sostitutiva.
Alla data del 30/06/2014 risultavano liquidate somme per 66.440.249,76 (OPCM
3790/2009).
Spese di riparazione per unit immobiliari di tipo A B C E.
Il totale delle somme liquidate negli anni dal 2009 per tali finalit ammontano alla data del
30/06/2014 a 920.693.289,84.
Indennizzi per

imprese per costruzioni unit immobiliari da locare (OPCM 3789/2009 art. 5);

privati per ristrutturazione immobili da locare (OPCM 3805/2009 art. 12);

Associazioni (OPCM 3789/2009 art. 4)

Alla data del 30/06/2014 sono stati erogati indennizzi per un totale di 8.410.067,98.
Pagamenti per la messa in sicurezza (puntellamenti).
A tutto il 30/06/2014 sono stati pagati, per detta causale, 249.941.452,84.
Pagamenti a favore di Enti Convenzionati: Abruzzo Engineering.
Le convenzioni in questione (OPCM n. 4013/2012) sono state sottoscritte dal Sindaco ed i
pagamenti relativi ammontavano, a tutto il 30/06/2014, ad 9.848.997,15.
Indennizzi ai beni mobili danneggiati ubicati al momento del sisma, nellabitazione principale di
tipo E.
Alla data del 30/06/2014 risultavano erogati per tale causa (OPCM 3789/2009 art. 3)
20.180.285,46

35
Rimborso spese traslochi e deposito mobilio.
Fino alla data del 30/06/2014 risultavano emessi mandati, sullapposito capitolo di spesa ex
art.5 O.P.C.M. 3797/2009, per un importo complessivo di 22.189.962,26.
Gestione rifiuti e macerie.
La gestione ha riguardato lemergenza rifiuti urbani, la bonifica amianto nelle zone contigue
alle tendopoli, i servizi di disinfestazione e di derattizzazione presso le tendopoli, il recupero
di materiali inerti ed il loro trasporto, la selezione dei rifiuti e la gestione del deposito
temporaneo sito in localit Pontignone, la rimozione e bonifica ingombranti con la gestione
dei punti di conferimento a sostegno delle operazioni di trasloco e svuotamento degli
alloggi. Per tutti questi interventi con procedure di affidamento dirette oppure in house.
Della gestione rifiuti e macerie si tratter diffusamente in apposito capitolo della Relazione.
Assistenza alla popolazione ed alle Politiche abitative, Politiche Sociali, Politiche Psicoeducative,
Diritto allo studio, e Politiche della casa.
Gli interventi in tale settore hanno avuto ad oggetto soprattutto i contributi di autonoma
sistemazione per gli anni dal 2009 al 2012, ex O.P.C.M. n. 3754/2009, gli affitti concordati
ai sensi dellO.P.C.M. n. 3769/2009 e successive modificazioni ed integrazioni nonch il
Fondo Immobiliare previsto in questultima O.P.C.M. per gli stessi anni.
Alla data del 30/06/2014 risultavano erogati per tale causa 261.841.850,92.
Spese per personale della Protezione Civile.
Il Comune di L Aquila, ai sensi di numerose ordinanze di protezione civile, ha potuto
avvalersi di personale per la Protezione Civile di diverse categorie, con dipendenti a tempo
determinato, assunzioni di idonei di altre graduatorie, dipendenti a tempo determinato
anche di alte professionalit.
Alla data del 30/06/2014 risultavano erogati per tale causa 12.235.886,24.
Per quanto riguarda il Comune di LAquila occorre rilevare, comunque, che la ricostruzione
degli uffici pubblici quali Scuole, Cimiteri, impianti sportivi ed altri, ancora non decolla.
LAmministrazione comunale, in pi occasioni, ha fatto presente

che gli Uffici tecnici del

Comune devono fronteggiare un carico eccessivo di progetti e pratiche da espletare s da

portare ad un evidente rallentamento della ricostruzione pubblica.

36
La tabella di marcia della ricostruzione registra ingiustificati ritardi anche per quanto riguarda
le case della periferia danneggiate dal sisma, tanto che lAmministrazione Comunale starebbe
pensando di ricorrere a penali per le imprese e lo stop allassistenza (contributo per lautonoma
sistemazione, occupazione alloggi Case, MAP ed affitti privati) per i proprietari delle abitazioni
in cui i lavori di ristrutturazione non vengono completati nei tempi previsti. Infatti, dal sito
internet del Comune di LAquila risulta che, nel mese di Marzo 2014, le persone che vivono nel
Progetto Case ammontano a 11.699, sono 2464 quelle che dimorano nei MAP e 255 negli
appartamenti del Fondo immobiliare, mentre dallinizio dellanno sono stati prorogati 228
contratti di affitto concordato scaduti a fine 2013 ed ancora percepiscono il contributo di
autonoma sistemazione 4239 persone.
Nellambito della citt di LAquila si riscontrano poi alcune criticit importanti; una di esse
rappresentata dalla mancata ricostruzione delle Scuole, da 5 anni con gli alunni e i docenti
ospitati nei MUSP.
Altra controversia rappresentata dalla mancata ricostruzione o consolidamento sismico degli
alloggi pubblici di propriet dellATER e del Comune di LAquila, in quanto tutti i pi importanti
complessi residenziali pubblici e misti siti nel centro storico, nei quartieri delle citt e nelle
frazioni, si trovano in stato di abbandono e soggetti ad un progressivo degrado materiale.
Il nuovo Piano regolatore dovr, inoltre, tener conto degli agglomerati del Progetto CASE, MAP
e MUSP, e decidere se legarli alle localit dove sono stati costruiti, rendendoli, per, vitali e
finalizzati ad un futuro utilizzo.
Il presente capitolo, comunque, non esaustivo dellattivit del Comune di LAquila in quanto
dellente territoriale quale Stazione appaltante per la ricostruzione degli edifici pubblici e per il
coordinamento della ricostruzione degli edifici privati, si dir pi diffusamente in seguito.

37
5

ATTIVIT DEL PROVVEDITORATO INTERREGIONALE DELLE OPERE PUBBLICHE

PER IL LAZIO LABRUZZO E LA SARDEGNA sede coordinata di LAquila
(Soggetto attuatore ex art. 4 legge nr. 77/2009).

A seguito del terremoto del 6 aprile 2009 gli uffici del Provveditorato hanno effettuato
sopralluoghi sui pi importanti edifici pubblici sede di attivit istituzionali, al fine di elaborare
un programma degli interventi pi urgenti atti a ripristinarne la funzionalit, tenendo anche
presente la necessit di dare la priorit alla ripresa, di quelle funzioni pubbliche ritenute
essenziali per la sicurezza della vita socio-economica della popolazione.
Il risultato di detti sopralluoghi ha messo in evidenza come la maggior parte degli edifici in
questione avesse riportato danni, sia pur con livelli di gravit variabile da caso a caso, ma
comunque tali da dover essere dichiarati inagibili alluso.
Con la dichiarazione dello stato di emergenza, si verificato il presupposto per lavvio di lavori
di somma urgenza sugli edifici sede di istituzioni pubbliche, per una loro immediata
riattivazione funzionale, anche a seguito dei primi finanziamenti cos erogati:

lO.P.C.M. nr. 3827/2009 ha previsto uno stanziamento di . 21.000.000,00, per lavori

di ristrutturazione di nr. 16 edifici pubblici di grande importanza istituzionale;

lO.P.C.M. nr. 3782 del 17/06/2009 ha autorizzato, nellambito delle risorse stanziate
dal C.I.P.E. con deliberazione nr. 47/2009, la spesa di 30.600.000,00 per interventi
su nr. 70 edifici scolastici dei Comuni del cratere.

Contemporaneamente il Provveditorato stato, altres, incaricato della realizzazione degli

interventi per il grande evento del G8, con lapertura di 30 cantieri, per una spesa complessiva
di .51.000.000,00.
Il Provveditorato ha, successivamente, svolto interventi maggiormente strutturati e di rilievo
strategico al fine di superare la fase dellemergenza.
Per una visione completa dellattivit svolta dallo stesso con lutilizzo delle contabilit speciali
legate alla ricostruzione si rinvia allelenco dellallegato 17), nel quale vengono evidenziati gli
estremi pi significativi degli interventi attuati.

38
Stante lordinanza n. 3753 del 06/04/2009, che, allart. 3, ha introdotto, per laffidamento dei
lavori di cui trattasi, la deroga a molti articoli del D. Lgs .n. 163/2006 (Codice dei contratti
pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e
2004/18/CE), dallesame degli affidamenti stessi si pu in generale osservare che, per circa un
anno,

durante

il

commissariamento

della

Protezione

Civile,

sono

stati

realizzati

prevalentemente interventi di somma urgenza e di importo contenuto con affidamenti

effettuati in modo diretto ovvero tramite procedura negoziata ai sensi dellart. 57 del D. Lgs. n.
163/2006, con invito rivolto ad imprese scelte dal Provveditorato stesso.
Non possibile individuare procedure o criteri prestabiliti secondo i quali avvenuta la
selezione di dette imprese, ma pu rivelarsi come laffidamento diretto risulti lunica procedura
utilizzata per gli interventi connessi alla realizzazione del G8 che hanno interessato quasi
esclusivamente il complesso della Scuola della Guardia di Finanza di LAquila.
A decorrere dal mese di febbraio 2010, con la nomina a Commissario Delegato per la
Ricostruzione del Presidente della Regione Abruzzo, pur vigente ancora il regime derogatorio, i
lavori sono stati affidati prevalentemente mediante procedure ordinarie.
La gara informale tra imprese individuate dal Provveditorato stata generalmente utilizzata
per interventi riguardanti edifici scolastici.
Per interventi diversi (edifici pubblici) la scelta appare meno uniforme.
Da quanto pu evincersi dagli atti aggiuntivi sottoscritti dopo la stipula del contratto, numerosi
interventi hanno, comunque, subto rilevanti incrementi economici, in particolare per gli edifici
scolastici (ex Istituto Tecnico Commerciale L. Rendina; Liceo Scientifico Bafile; Scuola Media
Dante Alighieri; I.T.I.S. Amedeo di Savoia Aosta III lotto).
Anche per altri edifici si registrano forti incrementi economici dei lavori affidati alla stessa
impresa a seguito di ulteriori atti aggiuntivi (es. lavori urgenti per alloggio temporaneo
popolazione terremotata presso la Caserma Campomizzi).
Al riguardo da osservare come il Codice dei contratti ben contempla la possibilit, quando
lestrema urgenza per un intervento non sia compatibile con i tempi imposti dalle procedure
ordinarie di evidenza pubblica, di ricorrere alla procedura negoziata senza previa pubblicazione
di un bando di gara (art. 57, c.2, lett. C).

39
Tuttavia, dottrina e costante giurisprudenza evidenziano come lurgenza richiesta dalla norma
debba derivare da cause impreviste ed avere carattere cogente ed oggettivo, tale da far
ritenere che, il rinvio dellintervento, comprometterebbe irrimediabilmente il raggiungimento
degli obiettivi che la stazione appaltante si posta mediante la realizzazione dellintervento
stesso.
Nel caso degli interventi in questione, non vi alcun dubbio sulla possibilit, nella fase postterremoto, di procedere alla realizzazione dei lavori con procedure non ordinarie ma,
comunque,

sempre

nel

rispetto

di

principi

generali

dellordinamento

giuridico,

come

espressamente previsto dalle O.P.C.M. emanate immediatamente dopo levento sismico del 6
aprile 2009.
Per quanto riguarda le procedure di gara, si pu citare, come esempio di modo anomalo di
procedere, lintervento sulledificio sede della Questura di LAquila.
Con il contratto del 28 aprile 2010 si proceduto allaffidamento diretto ad una impresa dei
lavori di riparazione dei danni causati dagli eventi sismici del 6 aprile di tale edificio per un
importo di 2.966.400,00.
Con successivo decreto del 16 settembre 2010 il Provveditorato alle Opere Pubbliche ha
approvato una perizia di variante inerente la ricostruzione degli edifici C e D della
Questura, con affidamento, alla stessa impresa, formalizzata mediante il contratto del 2
settembre 2010 per un importo di 10.091.068,55.
LAmministrazione ha ritenuto di poter novare loggetto contrattuale, mantenendo in vita
loriginario affidatario. A tal fine sono state sollevate, proprio da questa Sezione di controllo,
censure di legittimit, stante luso improprio della variante in corso dopera oltre i limiti
sanciti dallart.132 del decreto legislativo del 12 aprile 2006, n.163 (Codice dei contratti
pubblici).
Nelle more del procedimento di controllo, il Provveditorato alle Opere Pubbliche, con nota del 9
dicembre 2010 ha ritirato latto, motivando tale decisione con la volont di procedere ad una
nuova gara dappalto inerente lintero compendio immobiliare. In virt di tale ritiro, lintera
procedura di affidamento dei lavori di cui al decreto del 16 settembre 2010 doveva ritenersi
inefficace.

40
Successivamente stato acquisito il decreto del Provveditore alle Opere Pubbliche del 24
marzo 2011 con cui stata approvata una perizia di variante e suppletiva per gli edifici C e
D (ossia gli stessi per cui si era precedentemente proceduto al ritiro con nota 9 dicembre
2010) con pagamento all impresa precedentemente incaricata della somma di 4.448.823,27.
Il Provveditorato alla Opere Pubbliche, a quanto risulta a questa Sezione regionale, a fronte del
ritiro degli atti sottoposti a controllo avrebbe ugualmente consentito alla stessa impresa. di
perfezionare i lavori sui corpi C e D della Questura. LAmministrazione ha approvato una
perizia di variante per una somma inferiore alla soglia comunitaria per i suddetti lavori,
ritenendosi cos esentata da sottoporre a controllo preventivo detto atto. E tuttavia evidente
che le illegittimit dedotte da questa Corte dei conti in merito al modus operandi
dellAmministrazione non possono ritenersi sanate mediante il semplice frazionamento della
procedura. La circostanza di avere affidato una parte dei lavori relativi ai corpi C e D alla
stessa impresa. (per un importo netto di 4.448.823,37) ed i restanti lavori (corpi A e B e
completamento per C e D) mediante procedura negoziata previo invito non pu certamente
considerarsi una procedura in grado di superare le censure avanzate.
LAffidamento di lavori ulteriori alla stessa impresa, oltre quelli assegnati per somma urgenza
con il contratto del 28 aprile 2010, deve ritenersi non conforme a legge, a prescindere dalla
circostanza che gli stessi siano di importo superiore alla soglia comunitaria (e quindi sottoposti
al

controllo

preventivo

di

legittimit)

ovvero

siano

di

importo

inferiore

(e

quindi

immediatamente efficaci).
Il Provveditorato, inoltre, in relazione alle procedure di affidamento dei lavori, non ha
evidenziato prestabilite modalit e criteri di individuazione degli operatori da invitare alle
procedure di gara al fine di assicurare trasparenza ed imparzialit anche a distanza di alcuni
mesi dallevento sismico.
Per quanto attiene, poi, alla definizione progettuale degli interventi si osserva come, nellottica
generalizzata della somma urgenza, gli stessi siano stati avviati, spesso, sulla base di progetti
scarsamente definiti (preliminari) e non sottoposti preventivamente allesame del Comitato
Tecnico Amministrativo del Provveditorato (C.T.A.).

41
Si deve cio osservare come una deroga alle disposizioni vigenti non trovi logica giustificazione
ove permanga sine die, ma pu avere una sua ratio solo se limitata nel tempo e circoscritta
alla persistenza della situazione eccezionale che alla sua base.
Le ordinanze emanate a seguito del sisma, pertanto, avevano come fine unicamente la
necessit di far fronte a situazioni di pericolo eccezionali ed imprevedibili, non eliminabili
immediatamente con il ricorso agli altri mezzi offerti dallordinamento.
Dette situazioni richiedono certamente interventi urgenti ma, tuttavia, quando esse si
consolidano con il trascorrere del tempo e da situazioni di pericolo ed eccezionali diventano
situazioni di disagio abitativo e di difficolt di vita sociale, non pu sottacersi che sono le stesse
di tante altre parti del territorio nazionale e non conseguenza di eventi calamitosi straordinari.
Pertanto, una volta soddisfatta, sia pur provvisoriamente, la necessit di assicurare servizi
essenziali per la popolazione, lutilizzo di procedure in deroga per laffidamento dei lavori di
recupero di edifici pubblici non appare pi giustificato in ragione di una situazione
emergenziale.
Per quanto sopra considerato, si ritiene che le procedure adottate con laffidamento specifico,
al loro protrarsi successivamente alla prima fase emergenziale non siano state idonee del tutto
ad assicurare il rispetto dei principi di parit di trattamento, trasparenza ed economicit di cui
allart. 2 del D.Lgs n. 163/2006.
Si rileva, altres, che la Stazione appaltante non abbia dato conto di prestabilite modalit e
criteri di individuazione degli operatori da invitare alle singole gare di appalto, anche
assicurando una rotazione adeguata degli stessi.
Le procedure adottate, inoltre, in relazione alla definizione progettuale degli interventi, lasciano
eccessivi margini alle iniziative delle imprese affidatarie, mentre lesame del C.T.A. del
Provveditorato sui progetti e sulle successive perizie di variante alluopo presentate, costituisce
spesso una mera asseverazione di opere gi realizzate non apparendo, quindi, idoneo ad
assicurare la congruit economica degli interventi.

42
6

IL COMMISSARIO DELEGATO PER LA RICOSTRUZIONE (Soggetto Attuatore per

la rimozione delle macerie)-

Con O.P.C.M. n. 3923 del 18 febbraio 2011, successivamente modificata dalla O.P.C.M. n.
3945 del 13 giugno 2011, stata istituita la figura del Soggetto attuatore al quale compete, ai
sensi dellart.2 comma 2 della medesima O.P.C.M., lattuazione ed il coordinamento di tutte le
attivit operative volte alla rimozione dei rifiuti derivanti dal crollo di edifici pubblici e privati,
nonch di quelli provenienti dalle attivit di demolizione degli edifici danneggiati dal sisma.
Lelevato grado di distruzione che ha caratterizzato le zone colpite dal sisma ha fatto in modo
che il volume delle macerie prodotte a causa di crolli e demolizioni fosse notevole e comunque
non gestibile se non con un accurato piano in cui fossero descritti
strategia e praticabili le tattiche.

gli obiettivi, definita la

43

Le macerie da crollo e demolizione costituiscono un rifiuto urbano, cos come stabilito dal
decreto legislativo n. 39 del 28 aprile 2009 e convertito nella legge n. 77 del 24 giugno 2009 8.
E stato necessario demolire in modo selettivo, raggruppare e movimentare i rifiuti separati per
tipologie, avviare ogni frazione al recupero pi idoneo o allo smaltimento corretto, far
funzionare in maniera efficiente gli impianti di trattamento per ottenere riciclati di qualit,
utilizzare quanto pi possibile materiali recuperati e riciclati per realizzare le nuove costruzioni
o altri interventi.
Il Piano per la gestione delle macerie e rocce da scavo derivanti dagli interventi di prima
emergenza e ricostruzione stato approvato dal Comitato di Indirizzo, di cui all'articolo 22
della O.P.C.M. n. 3923 del 18.2.2011 come successivamente modificata dalla O.P.C.M.. n.
4014 del 23 marzo 2012, nella seduta del 4 aprile 2012.

Larticolo 9 del decreto legislativo n. 39/2009 riporta la seguente definizione: I materiali derivanti dal crollo degli edifici pubblici e
privati, nonch quelli provenienti dalle demolizioni degli edifici danneggiati dal terremoto sono classificati, ai sensi dell'Allegato D della
parte IV del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, come rifiuti urbani con codice CER 20.03.99 limitatamente alle fasi di raccolta e
trasporto presso le aree di deposito temporaneo individuate. Ai fini dei conseguenti adempimenti amministrativi, il produttore dei rifiuti, in
deroga all'articolo 183, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, il comune di origine dei rifiuti stessi, che
comunica al Commissario delegato i dati relativi alle attivit di raccolta, trasporto, selezione, recupero e smaltimento dei rifiuti effettuate
e ne rendiconta i relativi oneri.

44
La valutazione delle quantit di macerie da muovere stata particolarmente difficoltosa
essenzialmente a causa della distribuzione su un'area molto vasta, delle differenti tipologie di
materiali coinvolti, delle configurazioni e del rilevante numero di volumi separati.
Viene assunta a riferimento la stima per la quantificazione delle macerie derivanti da
demolizioni e da interventi di miglioramento sismico e adeguamento condotta in collaborazione
tra il Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco Direzione Regionale Abruzzo (VVF Abruzzo) e
lIstituto per le Tecnologie della Costruzione del Consiglio Nazionale delle Ricerche Sede
LAquila (ITC CNR LAquila). In tale lavoro i Vigili del Fuoco hanno calcolato, sulla base delle
esperienze dirette delle demolizioni effettuate, i rapporti tra volume vuoto per pieno, volume
e peso delle macerie a terra su alcuni edifici in muratura mentre

lITCCNR LAquila ha

valutato il medesimo rapporto per gli edifici in cemento armato, sulla base di un rilievo di un
edificio reale calcolando il volume vuoto per pieno, le incidenze percentuali dei volumi delle
strutture verticali e orizzontali, delle tamponature e dei tramezzi. Entrambi i rapporti tengono
conto della variazione di volume a terra, conseguente alla demolizione.
Pietre, calcinacci e laterizi degli edifici pubblici e di alcune abitazioni private di LAquila, devono
andare a riempire la cava di Pontignone e, successivamente, quella di Barisciano, sanando le
ferite del paesaggio e finalizzando le stesse al ripristino ambientale, unico uso consentito dalla
legge nello smaltimento delle macerie a LAquila. A tale fine stata impegnata lASM,
municipalizzata dei rifiuti del capoluogo; nel centro storico hanno lavorato fino a decine di
interinali, per pulire le macerie dal materiale estraneo e per separare il materiale estraneo. Alla
cava deve arrivare soltanto la pietra e il cemento, mentre tutto il resto va gettato via o
conservato se si tratta di foto, ricordi, memorie di vite distrutte nella notte del 6 aprile del
2009. Nel gennaio 2013 stato firmato un Accordo di programma sulla gestione delle macerie,
tra il Ministero dell'Ambiente e il Sindaco di LAquila. L'Accordo integra e sviluppa una
precedente collaborazione tra Comune e Ministero, al fine di potersi ancora avvalere della
collaborazione di quest'ultimo nella gestione della macerie .
In particolare, con il Protocollo si punta a realizzare una "piattaforma di messa in riserva e
lavorazione delle macerie che non possono essere selezionate in loco, in particolare del centro
storico della citt di LAquila".

45
L'iniziativa progettata ed attuata dal Comune di LAquila attraverso l'ASM.
Statistiche generali delle macerie rimosse 9 espresse in tonnellate:
Macerie rimosse dal 2009 al 30 giugno 2014: n. 1.635.584;
Pubbliche: n. 495.818;
Private: n. 1.139.766.

Fonte: Sito del Commissario delegato per la Ricostruzione - Presidente della Regione Abruzzo. Soggetto Attuatore per la rimozione delle macerie V.le Francesco Crispi, 7 - 67100 L'Aquila. Art. 2 OPCM 3923/2011

46
7

LA RICOSTRUZIONE PRIVATA

La ricostruzione della citt di LAquila , innegabilmente, un caso particolare e differente dagli

altri. Il centro della citt, devastato dal sisma, presentava una dimensione della distruzione
assolutamente inaspettata.
Nellimmediatezza della calamit si decise di costruire le cd. new towns che rispondevano alle
esigenze del momento ma che portarono, inevitabilmente, alla creazione di aree periferiche
senza anima.
La priorit, dopo il disastro, quindi, fu quella di trovare un tetto agli sfollati e non quella della
ricostruzione del centro, le cui strutture, pur messe in sicurezza con puntellamenti mirati, con il
passar del tempo, si sono fatte sempre pi sofferenti.
Al momento attuale si pu considerare molto avanzata la ricostruzione delle periferie, in
quanto si registra lesaurimento, pressoch totale, delle domande di concessione dei benefici
per la ricostruzione delle abitazioni private.
LOPCM n. 3803 del 15.8.2009 ha individuato in Fintecna, Relais e Cimas (cd. Filiera) la
struttura per il controllo dei progetti al fine dellerogazione dei contributi.

Fintecna, societ interamente controllata dalla Cassa DD.PP., ha istituito uno sportello
per laccettazione e listruzione delle domande di accesso ai contributi riscontrandone il
possesso dei requisiti da parte dei richiedenti per il successivo esame da parte di Relais
e Cimas.

Relais, rete dei laboratori universitari di ingegneria sismica, ha lincarico di supportare i

Comuni del cratere nellistruttoria tecnica delle pratiche.

Cimas, Consorzio universitario no-profit, esamina la congruit economica delle richieste

di contributo e le invia al Comune per lerogazione dello stesso.

La Filiera ha operato in base a convenzioni stipulate con il Commissario Delegato per la

ricostruzione, con esclusione dei progetti relativi ai centri storici poich non rientranti nelle
citate convenzioni.
I finanziamenti per la ricostruzione sono divisi in contributo diretto e contributo agevolato.

47
Il contributo agevolato ha riguardato un finanziamento di due miliardi di euro della Cassa
DD.PP., che si esaurito fin dallottobre 2012, mentre il contributo diretto era trasferito al
Comune con la modalit a rendicontazione della spesa effettuata ed stato causa di enormi
problemi legati ai ritardi con cui il Comune veniva in possesso (cassa), effettivamente, della
somma necessaria per erogare i contributi.
La disponibilit finanziaria si ripristinata nei mesi di gennaio/febbraio 2013 con lattribuzione
di risorse residue delle contabilit del commissario straordinario di circa 150 milioni di euro.
La delibera CIPE del 21.12.2012 ha conferito ulteriori risorse per la ricostruzione privata per un
totale di 985 milioni di euro (citt e frazioni) dei quali, disponibili per cassa, 660 milioni di euro
per il 2013, 167 milioni di euro per il 2014 ed 158 milioni di euro per il 2015.
Per quanto attiene al centro storico della citt, invece, la situazione ben diversa ed i ritardi
che riguardano la sua ricostruzione sono sotto gli occhi di tutti.
Il Piano di ricostruzione si articola nei seguenti ambiti:

Ambito A: citt storica, che comprende la zona urbana storica e le immediate

adiacenze;

Ambito B: Aree a breve, caratterizzate da un tessuto edilizio prevalentemente non

aggregato e non gravemente danneggiato;

Ambito C: Aree frontiera, ai margini tra la zona storica e la periferia:

Per i centri storici delle frazioni stato individuato lAmbito A citt storica nonch diverse
Aree a breve.
Il Comune di LAquila si dato un cronoprogramma per la ricostruzione, che suddivide in sei
anni i costi stimati per ledilizia residenziale privata del Piano di ricostruzione approvato con
lintesa del 31.8.2012; vale a dire euro 3.567.723.160 nella perimetrazione del capoluogo ed
euro 1.623.417.681 nella perimetrazione delle frazioni.
Di conseguenza, il cronoprogramma prevede un flusso di finanziamento per circa un miliardo
allanno.
Alla data del 15 aprile 2014 lo stato di attuazione della ricostruzione nei centri storici del
capoluogo e delle sue frazioni risulta essere il seguente:

48
-

Progetti presentati n. 4.240, dei quali n. 2.671 per il capoluogo e n. 1.959 per le frazioni:

Progetti assegnati n. 204, dei quali n. 184 per il capoluogo e n. 20 per le frazioni;

Progetti in istruttoria n. 274, dei quali n. 239 per il capoluogo e n. 35 per le frazioni;

Progetti istruiti n. 2.473, dei quali n. 1.541 per il capoluogo e n. 932 per le frazioni.

I cantieri aperti risultano essere, ad aprile 2014, n. 153, mentre quelli conclusi sono soltanto n.
16.
I dati esposti, in tutta la loro crudezza, sono sufficienti a far comprendere il ritardo e
linefficienza, con la conseguenza che gli edifici ed i monumenti del centro storico, con il passar
del tempo, troppo tempo, sono sempre pi fragili e ci che allora avrebbe potuto essere
salvato con interventi tempestivi appare oggi gravemente compromesso.
Per quanto riguarda poi la ricostruzione privata dei Comuni del Cratere, lUfficio Speciale per la
Ricostruzione dei Comuni del Cratere (USRC) ha predisposto il Modello Integrato Cratere
(MIC), nuovo strumento di natura parametrica relativo alla procedura per il riconoscimento dei
contributi alla ricostruzione privata nei centri storici dei Comuni del Cratere, in conformit alle
disposizioni di cui al DPCM 04.02.2013, in collaborazione con i coordinatori delle otto Aree
omogenee ed altri organismi interessati al problema.
E stata, altres, implementata ununica banca dati per tutti i Comuni interessati alla
ricostruzione, che assicura un monitoraggio complessivo dei flussi finanziari, permettendo un
controllo dettagliato sullutilizzo dei fondi presso la Ragioneria generale dello Stato.
Per mezzo del monitoraggio finanziario lUSRC esercita un controllo costante sullandamento
della ricostruzione e definisce i fabbisogni economici futuri dei singoli Comuni.
Il citato Ufficio ha precisato, inoltre che, a far data dalla sua attivazione e fino a tutto il mese di
aprile 2014, i contributi trasferiti ai Comuni per la ricostruzione privata ammontano ad .
261.999.999,00 (i dati ufficiali del monitoraggio, al 28.02.2014, segnalavano un importo totale
dei contributi concessi sul canale diretto pari 443 milioni di euro).
Il monitoraggio completato dai dati sullandamento dei lavori di ricostruzione che lo stesso
ufficio raccoglie dai Comuni e dagli UTR e la fotografia a tutto il mese di aprile 2014 riporta la
seguente situazione:

49

n. 809 cantieri aperti, dei quali n. 231 allinterno dei centri storici e delle zone
perimetrate;

n. 3.201 abitazioni tornate agibili, delle quali n. 1.613 abitazioni principali e n. 1.588
seconde case.

Lattivit di coordinamento degli UTR consente inoltre allufficio in parola di monitorare le

richieste di contributi per la ricostruzione e, in tal modo, definire il futuro fabbisogno di risorse
per i singoli comuni del cratere.
Alla data per ultimo citata risulta, dai dati forniti dagli UTR, ancora un fabbisogno di 506 milioni
di euro.
Per quanto riguarda la situazione dei Piani di Ricostruzione dei Comuni del Cratere, al di fuori
del Comune di LAquila, essa risulta essere la seguente, sempre alla data del 15 aprile 2014:

al momento dellavvio delle attivit dellUSRC, n. 13 Comuni avevano gi concluso

lIntesa con il Commissario Straordinario nel corso dello Stato di Emergenza;

alla chiusura dello Stato di Emergenza e fino al 17 aprile 2014, lUSRC ha concesso il
nulla osta ai Piani di ricostruzione di n. 20 Comuni;

n.16 Comuni hanno adottato il Piano di Ricostruzione ma sono in attesa del nulla osta
dellUSRC;

n. 9 Comuni non avevano ancora fatto pervenire a detto Ufficio il proprio Piano di
Ricostruzione, sempre alla data di Aprile 2014.

Tanto premesso occorre, tuttavia, svolgere alcune riflessioni sul settore della ricostruzione
privata, anche in considerazione del fatto che il ripristino dei contesti urbani preesistenti sar
assicurato solo dallattivit di ricostruzione delledificato sia della Citt di LAquila, sia di ciascun
Comune interessato dal sisma e, naturalmente, la preponderanza del fabbisogno finanziario sar a
carico dello Stato.
Unicamente lattivit di ricostruzione, infatti, consentir il vero e proprio rientro dei terremotati
nelle abitazioni di appartenenza e la riaggregazione sociale delle collettivit con la conseguente
ricostruzione della vivibilit dei centri - tuttora inagibili e disabitati - grazie alla quale, di
conseguenza, sar possibile anche ripristinare uneconomia fondata sulla ripresa delle attivit

50
produttive che, a loro volta, consentiranno un concreto reinserimento civico e sociale ad ampio
spettro.
Per rendere lidea circa la prevalenza che siffatto settore occupa nella pi ampia ricostruzione,
si fa presente che, per la citt di LAquila10, la stima di fabbisogno finanziario per la
ricostruzione privata supera l80% della spesa complessiva mentre per ledilizia pubblica si
prevede l8% mentre, per reti e spazi pubblici, intorno al 15% sempre della spesa complessiva.
Per i Comuni del Cratere, la spesa prevista per la ricostruzione privata ammonta a 3,5miliardi
di euro mentre la spesa la ricostruzione pubblica ed altro ammonta a 0,8 miliardi di euro.
Dalla lettura delle cifre dei volumi finanziari emerge evidente che la prevalenza dei flussi
finanziari, da garantire per il ritorno alla normalit abitativa e sociale, destinata agli
interventi di edilizia privata, per la quale i sistemi di affidamento, sia per le attivit di
progettazione, sia per le attivit di intervento edilizio vero e proprio - essendo svincolati da
forme di evidenza pubblica - inducono a manifestare pi di qualche riserva e perplessit, tanto
pi che le risorse finanziarie destinate per la ricostruzione pubblica e per la ricostruzione privata,
sono di esclusiva provenienza pubblica e, quindi, anchesse a carico dei cittadini contribuenti.
Nel caso in cui la Pubblica Amministrazione ad intervenire per il ripristino dell'edilizia
pubblica, delle infrastrutture pubbliche e degli spazi pubblici intesi in senso lato, ricorre per le
medesime - giustamente - l'obbligo dell'imprescindibile osservanza delle procedure ad
evidenza pubblica, imposte dal Codice e dal Regolamento dei contratti pubblici, poich, come
noto, vanno tutelati - secondo i postulati di fondo della relativa normativa il principio della
trasparenza, il principio della libera concorrenza, il principio di non discriminazione e, non
meno rilevante, il principio di economicit, posti diffusamente a salvaguardia della correttezza
dell'azione amministrativa.
Allorquando, invece, intervengono i soggetti privati - il cui numero aritmetico di difficile
quantificazione vista l'ingente mole di aventi diritto - nessuna regola, questi ultimi, debbono
osservare n ci stato fatto da coloro i quali hanno gi beneficiato del contributo
ricostruttivo, perch l'Ordinamento giuridico alcuna imposizione - ispirata al rispetto dei

10

Documento di sintesi pubblicato sul sito web del Comune di LAquila.

51
principi sopra elencati - ha prescritto a loro carico, onerandoli, di conseguenza, dell'obbligatoria
osservanza.
Con l'ovvia conclusione che le amministrazioni pubbliche deputate a gestire risorse finanziarie,
di gran lunga minori, rispetto all'enorme dotazione finanziaria lasciata in mano privata,
sottoposta a tutto il rigore posto a presidio della correttezza dell'azione pubblica mentre i
soggetti privati sono svincolati da obblighi analoghi.
Anzi, nel loro caso, stato addirittura previsto un regime normativo derogatorio rispetto
all'ordinamento vigente per evitare la sottoposizione dei provvedimenti ai rigori del Codice dei
contratti pubblici. Infatti, l'art.3-ter, comma 1 del D.L. 5 agosto 2010, n. 125, convertito nella
legge 1/10/2010, n. 163 dando un'interpretazione autentica dell'art. 3, lettere a) e e) del D.L.
28 aprile 2009, n. 39 ha sancito che: " i contributi a fondo perduto ivi previsti e destinati alla
ricostruzione, riparazione o acquisto immobili, sono concessi ai privati o ai condomini costituiti
da privati ai sensi degli articoli 1117 e seguenti del codice civile, a titolo di indennizzo per il
ristoro, in tutto o in parte, dei danni causati dal sisma del 6 aprile 2009 ad edifici di propriet
privata.
Conseguentemente, i contratti stipulati dai beneficiari per la esecuzione di lavori e per
l'acquisizione di beni e servizi connessi non si intendono ricompresi tra quelli previsti dall'art.
32, comma 1, lettere d) ed e), del Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163.
Stando cos le cose, ne discende, ad esempio, che, se su una strada insiste un edificio pubblico,
per la cui ristrutturazione la Pubblica amministrazione deve spendere 500.00,00 euro, essa
obbligata ad osservare rigorosamente procedure di gara secondo la normativa nazionale e
comunitaria mentre, per le decine di appartamenti privati, insistenti sulla medesima strada la cui ristrutturazione comporta un esborso di danaro pubblico per milioni di euro - i
proprietari privati non debbono osservare alcuna gara pubblica, poich beneficiari di uno
specifico privilegio normativo.
L'esemplificazione

rende

immediatamente

l'idea

che la

preoccupazione

di

tutelare la

correttezza degli affidamenti deve essere posta, oggi pi di ieri, sulla ricostruzione privata, in
ragione della prevalenza dei flussi finanziari che ad essa sono destinati.

52
La tutela del danaro pubblico, quindi, dovrebbe prescindere dalla natura - pubblica o privata dell'agente che ne dispone la singola spesa poich, circoscrivendo il controllo, nelle forme
dell'evidenza pubblica, alle sole opere pubbliche si ha lunico effetto, illusorio ed ingannevole,
di dispiegamento di una concreta ed effettiva azione di controllo, anche se ci poi non la
realt in quanto l'ingente spesa pubblica a carico dello Stato sottratta in buona sostanza alla
trasparenza ed all'economicit.

53

7.1

WHITE-LIST.

Alle problematiche relative alla ricostruzione privata si cercato di porre rimedio introducendo
dei meccanismi di preselezione degli operatori economici interessati alla ricostruzione, siano
essi tecnici e siano esse imprese, prevedendo, sulla scorta delle precedenti esperienze in
materia di antimafia (vedi per ultimo il Codice delle leggi antimafia recato dal D.Lgs 159/2011)
la cd. " White list", in virt della quale, oltre alle verifiche dirette a scoraggiare le infiltrazioni
mafiose, si inteso procedere ad una " qualificazione " del mercato dei prestatori di opere e
servizi sul mercato degli operatori economici interessati a lavorare nell'ambito dei cantieri della
ricostruzione abruzzese.
Infatti, con DPCM 4 febbraio 2013 stato previsto che "al fine di garantire la massima
trasparenza e tracciabilit nelle attivit di riparazione e costruzione degli edifici danneggiati dal
sisma...., nonch di favorire un'adeguata partecipazione degli operatori economici interessati
all'esecuzione degli interventi, l'Ufficio speciale emana un avviso pubblico finalizzato a
raccogliere le manifestazioni di interesse degli operatori economici, definendo preventivamente
con proprio atto i criteri generali ed i requisiti di affidabilit tecnica per l'iscrizione nel relativo
elenco. Tale elenco, una volta approvato, reso disponibile presso le Prefetture..., nonch
presso tutti i Comuni dell'area del cratere " (art.10, comma 8).
Questa disposizione, tuttavia, non esplica l effetto voluto

non costituendo, tale procedura,

una gara pubblica mediante la quale dare luogo ad una vera e propria selezione pubblica con
oggettivit e trasparenza.
Inoltre, a prescindere dall'implicito controllo sulla corretta azione (trasparente ed economica)
svolta nel settore della ricostruzione privata (che la gara pubblica avrebbe potuto consentire a
monte) non si pu non osservare che, a valle dell'evidenza pubblica, si sarebbe potuto
conseguire un effetto di particolare rilevanza sull'intera dotazione finanziaria pubblica passata, odierna e futura -, vale a dire quella economia di spesa che la sequela dei ribassi
d'asta avrebbe sicuramente garantito.
Economia di spesa e ribassi dasta, che il sistema di affidamento diretto non hanno prodotto e
mai produrranno, con l'ovvia dilatazione del volume finanziario di spesa a carico dellErario.

54
Non questa la sede per proporre gli strumenti ed i meccanismi da utilizzare per conseguire
trasparenza ed economicit ma, va sottolineato, che il vigente ordinamento gi conosce
procedimenti attraverso i quali si possono accentrare procedure di affidamento di lavori e
servizi

pubblici,

quali,

ad

esempio,

le

Stazioni

Uniche

Appaltanti

nel

settore

della

contrattualistica pubblica.
Istituti, questi ultimi, che potevano essere immaginati anche per la ricostruzione privata,
ovviamente, con gli accorgimenti del caso e con l'accentramento presso Strutture Pubbliche, a
loro volta, adeguatamente composte e dotate di risorse professionali e strumentali atte a far
fronte al notevole fabbisogno lavorativo.
Tra l'altro, la selezione degli operatori economici attraverso adeguate procedure, avrebbe
potuto conseguire l'ulteriore effetto dell' individuazione di imprese con idonei requisiti, non solo
di carattere generale ma con competenze tecniche ed economico-finanziarie,

che potessero

scongiurare l'intervento di imprese prossime a procedure fallimentari, cos come , a volte,

avvenuto, con conseguente lesione delle finanze pubbliche, ma non solo in quanto ci ha
causato danni notevoli ai privati. A questi ultimi sono stati lasciati lavori incompiuti con
notevole incertezza per il prosieguo degli stessi, la ricerca di altre imprese per terminare i
lavori; tale situazione, purtroppo, ben nota agli addetti ai lavori che si stanno occupando della
ricostruzione da tempo.
Per sopperire a tali ed altre - criticit l Ufficio Speciale per la Ricostruzione di LAquila, con
determinazione n. 154 del 30 maggio 2014, ha previsto controlli sia sui singoli SAL (Stato
Avanzamenti lavori) sia sul SAL finale, attraverso sopralluoghi congiunti con personale del
Comune di LAquila.
Lo stesso Comune ha il compito di controllare ogni singolo SA, compreso quello finale e il
privato, al termine dellopera di ricostruzione del proprio manufatto, deve rilasciare una
dichiarazione asseverata da un professionista iscritto allAlbo.
Il Comune esercita, altres, il controllo a campione ai sensi dell art. 4 dell O.P.C.M. n
3779/2009.

55
8

UFFICI SPECIALI PER LA RICOSTRUZIONE DELLA CITTA DI LAQUILA E PER LA

RICOSTRUZIONE DEI COMUNI DEL CRATERE

Il decreto-legge 22 giugno 2012, n.83, convertito dalla legge 7 agosto 2012, n.134 avente
ad oggetto "Misure urgenti per la crescita del Paese", all'articolo 67 bis ha previsto la
cessazione dello stato di emergenza, dichiarato con DPCM 6 aprile 2009 a causa degli
eventi sismici che hanno interessato la provincia dell'Aquila ed altri Comuni della Regione
Abruzzo, al 31 agosto 2012. Lo stesso decreto all'articolo 67 ter stabilisce che "Per i fini di
cui al comma 1 e per contemperare gli interessi delle popolazioni colpite dal sisma con
l'interesse al corretto utilizzo delle risorse pubbliche, in considerazione della particolare
configurazione del territorio, sono istituiti due Uffici speciali per la ricostruzione, uno
competente sulla citt di LAquila e uno competente sui restanti comuni del cratere. Tali
uffici forniscono l'assistenza tecnica alla ricostruzione pubblica e privata e ne promuovono
la qualit, effettuano il monitoraggio finanziario e attuativo degli interventi e curano la
trasmissione dei relativi dati al Ministero dell'economia e delle finanze ai sensi dell'articolo
13 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 e successive modificazioni, garantendo gli
standard informativi definiti dal decreto ministeriale di cui all'articolo 67 -bis, comma 5, del
presente decreto; assicurano nei propri siti internet istituzionali uninformazione trasparente
dei processi di ricostruzione e di sviluppo dei territori, con particolare riferimento ai profili della
coerenza e della conformit urbanistica ed edilizia delle opere eseguite rispetto al progetto
approvato attraverso controlli puntuali in corso d'opera, nonch della congruit tecnica ed
economica. Gli Uffici curano, altres, l'istruttoria finalizzata all'esame delle richieste di
contributo per la ricostruzione degli immobili privati, mediante 'l'istituzione di una commissione
per

pareri,

alla

quale

partecipano

soggetti

pubblici

coinvolti

nel

procedimento

amministrativo11".

11

Chiusura dello stato di emergenza

1. Lo stato di emergenza dichiarato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 6 aprile 2009, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 81 del 7 aprile 2009, a causa degli eventi sismici che hanno interessato la provincia dell'Aquila e gli altri comuni della
regione Abruzzo il giorno 6 aprile 2009, gi prorogato con i decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri 17 dicembre 2010 e 4
dicembre 2011, pubblicati nelle Gazzette Ufficiali n. 1 del 3 gennaio2011 e n. 290 del 14 dicembre 2011, cessa il 31 agosto 2012.
2. Continuano ad operare sino alla data del 15 settembre 2012, al solo fine di consentire il passaggio delle consegne alle
amministrazioni competenti in via ordinaria, il Commissario delegato ovvero la struttura di missione per le attivit espropriative per la
ricostruzione, tutti gli uffici, le strutture, le commissioni e qualsiasi altro organismo costituito o comunque posto a supporto del
Commissario delegato.

56
Con decreto del Ministero dell'Economia e delle Finanze ciascun Ufficio Speciale stato
autorizzato all'apertura di una apposita contabilit speciale per il funzionamento e per lo
svolgimento delle proprie attivit.
All'ufficio speciale per la Ricostruzione della citt di L'Aquila stato assegnato il conto di
contabilit speciale n.5730 ed all'Ufficio speciale per la Ricostruzione dei Comuni del
Cratere, il conto n.5731 entrambi presso la Banca D'Italia, filiale di l'Aquila. In seguito,
per gli effetti del citato decreto-legge n.83/2012 intervenuto il Decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri dei 10 ottobre 2012, pubblicato in G.U. n. 301 del 28 dicembre
2012 (disciplina dei rapporti derivanti da contratti stipulati dal Commissario Delegato e
dalle altre strutture di cui al comma 2 dell'art.67-bis del Decreto legge n.83/2012), che
all'art.1 disciplina la gestione della fase di transizione dallo stato di emergenza al regime
ordinario stabilendo al comma 1che "i rapporti contrattuali intestati al Commissario
delegato alla ricostruzione,..., come rinvenienti dalla relazione del Commissario Delegato
alla ricostruzione di cui all'art. 67-bis, comma 4. Del d.1 n. 83/2012, sono trasferiti ai
soggetti ivi indicati" e prosegue prevedendo al comma 2 che "che il Soggetto titolare della
gestione stralcio della contabilit speciale n. 5281 provvede a trasferire ai soggetti
subentranti nei rapporti contrattuali di cui al comma 1 del presente articolo le risorse per
3. In ragione della necessit di procedere celermente nelle azioni di sostegno alla ricostruzione dei territori, nonch di assicurare
senza soluzione di continuit l'assistenza alle popolazioni colpite dal sisma, il personale con contratti di lavoro a tempo determinato o
comunque flessibile in servizio presso i comuni, le province e la regione Abruzzo, assunto sulla base delle ordinanze del Presidente
del Consiglio dei Ministri adottate in attuazione del decreto-legge28 aprile 2009, n. 39, convertito, con modificazioni, dalla legge
24giugno 2009, n. 77, continua ad operare, fino al 31 dicembre 2012,presso le medesime amministrazioni. Con decreto del Capo
del Dipartimento per lo sviluppo delle economie territoriali della Presidenza del Consiglio dei Ministri, il personale non apicale in
servizio presso l'Ufficio coordinamento ricostruzione, presso il Commissario delegato e presso l'Ufficio del soggetto attuatore per le
macerie e la Struttura di missione per le attivit espropriative perla ricostruzione provvisoriamente assegnato dal 16 settembre 2012al
31 dicembre 2012 agli enti locali, alla regione e alle amministrazioni statali impegnate nella ricostruzione. Agli oneri relativi al
personale di cui al presente comma si provvede con le risorse e nei limiti gi autorizzati dall'ordinanza del Presidente
del Consiglio dei Ministri 23 marzo 2012, n. 4013.
4. Il Commissario delegato per la ricostruzione fornisce al Presidente del Consiglio dei Ministri, entro il 15 settembre 2012,una
relazione dettagliata sullo stato degli interventi realizzati
e in corso di realizzazione e sulla situazione contabile nonch una
ricognizione del personale ancora impiegato, ad ogni titolo nell'emergenza e nella ricostruzione. Entro i successivi quindici giorni,
con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, sono disciplinati i rapporti derivanti da contratti stipulati dal
Commissario delegato per la ricostruzione, dall'Ufficio coordinamento ricostruzione e da ogni altro organismo di cui al comma 2 nonch
le modalit per consentire l'ultimazione di attivit per il superamento dell'emergenza per le quali il Commissario delegato perla
ricostruzione ha gi presentato, alla data del 30 giugno 2012,formale richiesta al Dipartimento della protezione civile della
Presidenza del Consiglio dei Ministri e per il completamento di interventi urgenti di ricostruzione gi oggetto di decreti
commissariali emanati.
5. Entro il 30 settembre 2012 le residue disponibilit della contabilit speciale intestata al Commissario delegato per la
ricostruzione sono versate ai comuni, alle province e agli enti attuatori interessati, in relazione alle attribuzioni di loro
competenza, per le quote stabilite con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, su proposta del Ministro per la
coesione territoriale. Le spese sostenute a valere sulle risorse eventualmente trasferite sono escluse dai vincoli del patto di
stabilit interno. Con il medesimo decreto, il Ministro dell'economia e delle finanze, anche nelle more dell'adozione dei
provvedimenti attuativi del decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 229, disciplina le modalit per il monitoraggio finanziario, fisico e
procedurale degli interventi di ricostruzione e per l'invio dei relativi dati al Ministero dell'economia e delle finanze ai sensi
dell'articolo 13 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e successive modificazioni. Le disposizioni del decreto legislativo n. 229
del2011 e dei relativi provvedimenti attuativi si applicano ove compatibili con le disposizioni del presente articolo e degli articoli
da 67-ter a 67-sexies).

57
far fronte ai relativi oneri fino al 31 dicembre 2012, entro la medesima data, a valere
sulle residue disponibilit della medesima contabilit speciale".
Il susseguente e collegato Decreto del Ministero dellEconomia e delle Finanze del 29
ottobre 2012, ha provveduto a disciplinare allart. 1 la chiusura della contabilit speciale
n. 5281 intestata al Presidente della Regione Abruzzo quale commissario delegato per la
ricostruzione il trasferimento delle risorse ivi giacenti alle amministrazioni ordinariamente
competenti al completamento degli interventi". In esso stato inoltre stabilito che " con
provvedimento del Titolare della gestione stralcio di cui al Decreto del presidente del
Consiglio dei Ministri adottato in data 10 ottobre 2012 sono ripartite le eventuali
disponibilit che residuano alla scadenza del termine della suddetta gestione stralcio tra
Comuni, Province, enti attuatori, in relazione alle attribuzioni di loro competenza...".
Inoltre,

con

DPCM

febbraio

2013

sono

state

disciplinate

le

procedure

per

il

riconoscimento dei contributi alla ricostruzione privata nei centri storici del comune d i
L'Aquila e degli altri Comuni del cratere, fatte salve le procedure gi riconosciute con
l'approvazione dei piani di ricostruzione.
Giova, inoltre, far presente che il decreto-legge n. 83/2012 sopra citato all'art. 67ter, C.4,
attribuisce al Dipartimento per lo sviluppo delle Economie Territoriali (DISET) della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, il ruolo di coordinamento delle Amministrazioni
centrali interessate nei processi di ricostruzione e di sviluppo al fine di indirizzare e dare
impulso, d'intesa con la Regione Abruzzo e gli enti locali, agli Uffici Spe ciali per la
Ricostruzione, in partenariato con le associazioni di categoria presenti nel territorio. Il Capo
Dipartimento del DISET, nominato titolare della gestione stralcio, con decreto n.14.3.2013,
ha ripartito le disponibilit

residuali al

termine della gestione tra gli

uffici

e le

Amministrazioni interessate.
Come gi accennato, a livello locale, la rappresentanza dei Sindaci dei Comuni del cratere
si attua attraverso otto aree omogenee, in ciascuna delle quali opera un "Comitato di area
omogenea" comprendente i Sindaci dei Comuni interessati.
Il Decreto n. 131/2012 prevede, in ciascuna area omogenea, un Ufficio Territoriale per la
Ricostruzione (UTR), " al fine di accelerare e snellire il processo di esame delle richieste di

58
contributo per la ricostruzione degli immobili privati ricompresi nei piani di ricostruzione",
oltre che "al fine di ottenere livelli di aggregazione che riescano a garantire livelli di
maggiore produttivit nella concessione dei contributi per la ricostruzione dei patrimonio
edilizio privato colpito dal sisma del 6 aprile 2009".

Fondi ricevuti nella contabilit speciale n. 5730 (Ufficio Speciale per la

Ricostruzione di LAquila):
-

con decreti del titolare della gestione stralcio della contabilit speciale n. 5281- (gi
intestata ai Commissario delegato per la ricostruzione-Presidente della regione
Abruzzo) n. 20 del 9 gennaio 2013, relativo all'acconto risorse ex art. 2 D.M. MEF
del 29 ottobre 2012 e n. 48 del 14 marzo 2013, relativo ad Attivit solutorie della
gestione stralcio della c.s. 5281 e riparto finale delle risorse residue", sono state
trasferite, tra l'altro, risorse all'Ufficio Speciale per la Ricostruzione di LAquila per le
finalit di competenza;

con decreto del Ministro dell'interno- Dipartimento per gli affari interni, a valere
sulle risorse previste dall'art. 67 sexies del D.L. 83/2010 Copertura finanziaria,
sono state trasferite all'Ufficio Speciale per la Ricostruzione di LAquila risorse
destinate alle spese di funzionamento;

- con delibera CIPE n. 135 del 21 dicembre 2012, a valere sull'autorizzazione di spesa
confermata dall'art. 67-quater comma 12 del decreto-legge 22 giugno 2012 n. 83, e
prevista dall'articolo 14, comma 1, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, sono state
destinate risorse alla ricostruzione post-sisma dell'aprile 2009. Tra queste sono state
trasferite all'Ufficio Speciale per la Ricostruzione di L'Aquila risorse per:

edilizia pubblica;

spese obbligatorie

assistenza tecnica.

In allegato alla presente Relazione sono presenti i prospetti relativi alla contabilit
speciale n. 5730 dellUfficio Speciale per la Ricostruzione della citt di LAquila fino alla
data del 31 dicembre 2013, riepilogativi di:
o

tab. A) fondi ricevuti; (All. 19)

59
o

tab. B) importi erogati; (All. 20)

tab. C) riepilogo e saldo; (All. 21)

Da questultima tabella si evince che, alla data del 31 dicembre 2013, a fronte di entrate
per 350.671.068,54, risultavano ancora da erogare 202.807.651,79.

Fondi ricevuti nella contabilit speciale n. 5731 (Ufficio Speciale per la

Ricostruzione Comuni del Cratere):
I fondi ricevuti dallUfficio fino alla data del 31.12.2013 ammontavano a complessivi .
336.126.784,71.
Nelle tabelle allegate gli stessi sono distinti, rispettivamente per fonti di finanziamento e
per tipologia di spesa.
E da notare che, alla data di cui sopra, risulta ancora una giacenza di . 281.290.947,22.
Tra le somme non ancora erogate rilevanti sono quelle afferenti alla ricostruzione pubblica
(entrate . 80.584.462,68 giacenza .79.739.072,35), quelle relative alla rimozione di
situazioni di pericolo, macerie, trasloco ecc. (entrate .16.321.525,99 giacenza .
14.182.220,43), nonch quelle attinenti alledilizia scolastica (entrate .155.787.593,30
giacenza .141.708.117,48).

60
CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
Ognuno porter nella memoria, chi per esperienza diretta, chi attraverso immagini televisive, il
tragico sisma che il 6 aprile 2009 ha sconvolto la citt di LAquila e numerosi comuni
dAbruzzo.
I danni economici furono stimati in diversi miliardi di euro, i danni alla popolazione sono stati
inestimabili; sono state contate, come gi riferito, 308 vittime ed oltre 1550 feriti.
Lopinione pubblica mondiale ha seguito la catastrofe sui media, con attenzione, sofferenza,
angoscia. Il dolore delle persone, lo sguardo smarrito degli anziani, coscienti che non
avrebbero pi visto la loro casa ed il loro mondo, non aveva bisogno delle parole; gli occhi
parlavano per loro.
Come noto, nei giorni successivi alla calamit, migliaia di persone sono intervenute per portare
soccorso alla popolazione e il Servizio nazionale della Protezione Civile ha organizzato e
coordinato uomini e donne nella prima fase degli interventi. Il Paese intero si sentito
orgoglioso di questa immane impresa e bisogna riaffermare, anche a distanza di tempo e dopo
aver avuto conoscenza di condotte indegne, che limpegno di tanta gente non pu e non deve
essere messo in ombra dai comportamenti scellerati e privi di scrupolo di alcuni disonesti, modi
di fare ancora pi spregevoli in quanto riferiti a individui con incarichi pubblici.
Dopo quei tragici giorni, le forze politiche hanno avviato una complessa attivit normativa,
dapprima con lemanazione del D.L. 39/2009 e, successivamente, con le ordinanze di
Protezione civile e del Commissario Straordinario per la Ricostruzione.
Con il decreto legge n. 83/2012,convertito con modificazioni dalla L. 7 agosto 2012, n. 134,
stata disposta la chiusura dello stato di emergenza, riportando cos alla gestione ordinaria tutte
le attivit di ricostruzione.
Pertanto, sono tornati protagonisti, a distanza di alcuni anni, i Sindaci dei Comuni del "Cratere"
ed

ogni

altra

Istituzione

pubblica

interessata

alla

ricostruzione

stessa

attraverso

il

trasferimento delle responsabilit alle Amministrazioni ordinarie ed agli Enti Locali, affiancati
tuttavia da Uffici Speciali costituiti appositamente.
Al fine di proseguire l'opera di ricostruzione, sostenere lo sviluppo dell'area, finanziare per il
2013 e per gli anni successivi, le spese per il sostegno alla popolazione e far fronte alle altre

61
esigenze correnti, lo Stato, attraverso il CIPE, ha approvato l'assegnazione pluriennale di una
consistente dotazione finanziaria.
In particolare, dette risorse finanziarie vengono destinate:
all'edilizia privata per periferie e centri storici del Comune di L'Aquila e degli altri Comuni del
cratere;
all'edilizia pubblica per gli interventi negli stessi Comuni;
all'edilizia privata e pubblica dei Comuni che non rientrano nell'area del cratere;
al sostegno ai comparti industriali gi presenti nell'area ed a nuove attivit imprenditoriali;
a spese obbligatorie ed assistenza tecnica per sostegno alla popolazione, manutenzione
CASE, MAP e MUSP.
Con riferimento al Progetto CASE, finanziato in buona parte con il fondo di solidariet
dell'Unione Europea, si rileva che la Corte dei conti Europea ha, al riguardo, espresso severe
critiche nei confronti del Dipartimento della Protezione Civile, soggetto attuatore del Progetto
stesso, per vari profili.
Tale relazione speciale (RS n. 24/2012), intitolata La risposta del Fondo di solidariet
dellUnione europea al terremoto del 2009 in Abruzzo: pertinenza e costo delle operazioni,
aveva il compito di appurare se la spesa prevista nellaccordo di attuazione avesse rispettato il
regolamento FSUE; se il progetto CASE fosse stato ben pianificato e celermente attuato; se il
progetto CASE fosse stato attuato con criteri di economicit.
Laudit della Corte stato per lo pi incentrato sul progetto CASE, che ha assorbito la maggior
parte della sovvenzione dellFSUE (350 dei 494 milioni di euro). La Corte ha constatato che i
progetti finanziati, ad eccezione del progetto CASE, erano ammissibili in base al regolamento
FSUE. Il regolamento FSUE dispone che il Fondo possa essere usato soltanto per interventi di
emergenza (essential emergency operations), comprese misure provvisorie di alloggio
(temporary accommodation). Il regolamento non prevede che possano essere finanziati
progetti di effettiva ricostruzione o che generino reddito. Inoltre, secondo quanto previsto dal
regolamento istitutivo stesso, il campo dazione dellFSUE limitato alle pi urgenti necessit,
mentre la ricostruzione a pi lungo termine deve esser lasciata ad altri strumenti. A giudizio

62
della Corte, quindi, il progetto CASE, che forniva una sistemazione alloggiativa duratura e
sostenibile, non ha rispettato gli obiettivi dellFSUE.
Secondo la citata Relazione della Corte, infatti ".....il progetto non riuscito a fornire alloggio a
tutta la popolazione sfollata prima dell'inverno. Gli appartamenti C.A.S.E. si sono rilevati
immotivatamente costosi ed hanno alloggiato troppe poche persone; vi erano carenze nella
pianificazione del progetto e nell'assicurare l'economicit dell'attuazione dello stesso".
La Corte dei conti Europea ha sostenuto, inoltre, che "l'obiettivo di alloggiare la popolazione in
appartamento prima dell'inverno non stato completamente raggiunto. Sebbene i primi
appartamenti fossero pronti a fine settembre 2009, solo 6.300 circa delle 15.000 persone
previste nell'accordo di attuazione hanno potuto ricevere un alloggio prima della fine del mese
di novembre. Gli ultimi appartamenti sono stati resi disponibili nel marzo 2010. Non si
dunque riusciti ad evitare costi di alloggio aggiuntivi dato che, nel frattempo, i senzatetto
avevano trascorso l'inverno in albergo".
Alle osservazioni del Dipartimento della Protezione Civile, concernenti la necessit di attuare il
progetto in tempi brevi ed il conseguente impatto sulla scelta dei materiali costruttivi, dei
metodi di lavoro e dei contraenti - la Corte ha replicato che "i costi dovuti alla situazione di
emergenza ed alla scelta di dotare gli edifici di isolamento sismico spiega solo in parte il costo
aggiuntivo degli appartamenti del progetto CASE. Esso era anche in parte dovuto al ristretto
numero degli offerenti, ai brevi termini temporali massimi e alla scarsa importanza accordata
al fattore prezzo all'atto dell'affidamento dei contratti. L'aggiudicazione dei contratti per la
costruzione degli edifici e la fornitura di arredi stata influenzata pi da criteri discrezionali che
da criteri oggettivamente verificabili".
Occorre tuttavia precisare che, alle critiche della Corte dei Conti Europea, la Commissione
Europea ha ribadito che "nelle circostanze date il progetto CASE ha pienamente soddisfatto le
condizioni e gli obiettivi del regolamento FSVE, in quanto ha provveduto al bisogno immediato
di migliaia di persone che si sono trovate senza casa a causa del terremoto, mettendo a
disposizione alloggi provvisori in attesa che potessero fare ritorno alle rispettive abitazioni. Alla
luce di tali circostanze, gli edifici del progetto CASE destinati a numerose persone e sostenuti
in un lasso di tempo cos breve hanno rappresentato un risultato importante e la maggior parte

63
delle abitazioni stata consegnata prima della fine dell'anno. La finalit del progetto non
mai stata di accogliere l'intera popolazione rimasta senza casa. Sul costo complessivo del
progetto hanno inciso l'urgenza,

l'elevato numero delle persone cui provvedere e le difficili

condizioni climatiche e geologiche.

Le posizioni della Corte dei conti Europea e della Commissione appaiono divergenti: per una
Istituzione lobiettivo non stato raggiunto e loperazione costata troppo, per laltra il
progetto CASE ha pienamente soddisfatto il bisogno immediato di migliaia di persone che si
sono trovate senza casa a ragione del terremoto.
In proposito, non si pu non tener conto che la consegna dei primi quartieri del Progetto stesso
partita gi il 29 settembre 2009, con l'assegnazione dei primi 400 appartamenti a Bazzano e
Cese di Preturo solo dopo pochi mesi dal terribile sisma e prima che la stagione invernale,
particolarmente rigida in Abruzzo, rendesse ancora pi drammatica la vita degli abitanti rimasti
senza casa. Gli ultimi edifici, dei 185 previsti, sono stati consegnati a febbraio 2010.
Il numero complessivo degli edifici del progetto C.A.S.E. aumentato a 185 dopo che la
Conferenza dei Servizi del 15 settembre 2009 ha dato il via libera alla costruzione di ulteriori
20 piastre con isolatori sismici. I nuovi complessi sono stati costruiti nell'ambito delle 19 aree
gi interessate dai lavori. Il 31 marzo 2010 la gestione di tutti gli edifici sismicamente isolati
passata al Comune di LAquila.
Recentemente, una perizia disposta dall Autorit giudiziaria ordinaria avrebbe rilevato delle
criticit relativamente ai materiali con i quali sono stati costruiti gli isolatori antisismici installati
sotto le piastre di cemento armato delle cosiddette new town del progetto Case. L'inchiesta,
tuttora in corso, mirerebbe ad appurare se gli appalti furono regolari e se furono rispettate le
norme di sicurezza.
Numerose, comunque, sono le inchieste in corso dellA.G.O. e della Procura della Corte dei
conti di LAquila e concernono molti aspetti relativi alla ricostruzione; al riguardo occorre
attendere gli esiti dei vari procedimenti per stabilire responsabilit individuali.
Volendo poi, per quanto possibile, ricavare una fotografia dello stato della ricostruzione al
momento attuale, nelle sue varie componenti, necessario mettere in evidenza le opere
ancora da realizzare ovvero da completare, a seconda della stazione appaltante.

64
Partendo dal Provveditorato Interregionale alle OO.PP. che, come specificato nel paragrafo ad
esso dedicato, ha esplicato i suoi interventi sui principali edifici pubblici, gran parte dei cantieri
da esso aperti hanno registrato lultimazione dei lavori.
Restano per ancora da ultimare, perch i lavori sono ancora in corso ovvero le gare dappalto
sono state aggiudicate di recente (in qualche caso ancora in corso la progettazione)
interventi su edifici importanti quali: la Questura di LAquila, la sede della Direzione Provinciale
dei Vigili del Fuoco, la sede dello stesso Provveditorato, la Chiesa di S. Domenico, la Basilica ed
il Convento di S. Bernardino, il Palazzo di Giustizia, la Direzione Regionale dell INPS, il Palazzo
della Provincia (Portici), la Biblioteca, la Camera di Commercio, il Convitto Nazionale, il Palazzo
del Littorio in Via Sassa, l ex palazzo del Governo da destinare ad Uffici della Provincia dell
Aquila, il Convento di S. Maria degli Angeli in via Fortebraccio, la Scuola De Amicis in Piazza del
Teatro, il ripristino del Tribunale di Chieti, l Istituto Scuola di S. Maria degli Angeli in LAquila,
il ripristino di Palazzo Camponeschi, lex ONPI.
Il semplice elenco delle opere citate, mostra, evidentemente, quanta strada resta ancora da
percorrere per ritenere ultimata la ricostruzione dei pi importanti edifici pubblici.
Per quanto riguarda, invece, il Comune di LAquila quale Stazione appaltante, occorre rilevare
che la ricostruzione degli uffici pubblici quali scuole, cimiteri, impianti sportivi ed altri, ancora
non decolla.
Come gi riferito, lAmministrazione comunale, in pi occasioni, ha fatto presente che gli Uffici
tecnici del Comune devono fronteggiare un carico eccessivo di progetti e pratiche da espletare
s da portare ad un evidente rallentamento della ricostruzione pubblica.
E stato, altres, gi evidenziato come la tabella di marcia della ricostruzione registra
ingiustificati ritardi anche per quanto riguarda le case della periferia danneggiate dal sisma,
tanto che lAmministrazione comunale medita di ricorrere a penali per le imprese e al blocco di
iniziative assistenziali (contributo per lautonoma sistemazione, occupazione alloggi Case, MAP
ed affitti privati) per i proprietari delle abitazioni in cui i lavori di ristrutturazione non vengono
completati nei tempi previsti.

65
Risulta che, nel mese di Marzo 2014,

le persone che ancora percepiscono il contributo di

autonoma sistemazione sono 4239 e che circa 12.000 persone sono ancora dimoranti nel
costruzioni del Progetto CASE.
Sul tema della ricostruzione privata si gi ampiamente argomentato nella Relazione facendo
emergere le criticit dovute alla scelta di affidare la ricostruzione stessa ai privati, svincolandoli
dagli obblighi a cui sono invece sottoposte le pubbliche amministrazioni e sottraendo, in tal
modo, la tutela del danaro pubblico alla trasparenza e all'economicit della spesa.
Nella citt di LAquila si riscontrano poi alcune criticit importanti; una di esse rappresentata
dalla mancata ricostruzione delle scuole, con gli alunni e i docenti ospitati, da 5 anni, nei
MUSP; nella vorticosa declinazione di responsabilit tra i vari Uffici interessati al problema
sembrerebbe che il Comune non abbia ancora provveduto alla stesura dei progetti esecutivi e i
fondi sarebbero bloccati proprio per la mancanza degli stessi.
Altra criticit rappresentata dalla mancata ricostruzione o consolidamento sismico degli
alloggi pubblici di propriet dellATER e del Comune di LAquila, in quanto tutti i pi importanti
complessi residenziali pubblici e misti, siti nel centro storico, nei quartieri delle citt e nelle
frazioni, si trovano in stato di abbandono e soggetti ad un progressivo degrado materiale.
Il nuovo Piano regolatore dovr, inoltre, tener conto degli agglomerati del Progetto CASE, MAP
e MUSP, e decidere se legarli alle localit dove sono stati costruiti; in tal caso dovranno essere
riconvertiti per indirizzarli ad un futuro utilizzo.
I Piani di ricostruzione stentano a decollare anche in gran parte dei Comuni del cratere e, a
questo proposito occorre registrare che lordine degli ingegneri di Teramo ha contestato gli
affidamenti, senza gara, ad alcune Universit dei Piani di ricostruzione post sisma; affidamenti
avvenuti malgrado due sentenze della Corte di giustizia europea, nel dicembre 2012 e nel
giugno 2013, avessero dichiarato tale procedura illegittima.
Peraltro, da uno studio del CNR, che ha effettuato unanalisi dettagliata sulla banca dati della
Protezione Civile e su 76.000 schede compilate nella fase del post-terremoto per verificare i
danni subiti dagli edifici, risulterebbe che, ben 3.600 abitazioni classificate E non avrebbero, in
realt, danni gravi o strutturali, n la necessit di interventi di adeguamento pesanti, con la

66
duplice conseguenza della lievitazione dei costi per la ricostruzione ed il ritardo dei relativi
lavori.
Non si pu non tener conto, poi, del tema delle infiltrazioni mafiose nelle procedure degli
appalti per la ricostruzione nonch della corruzione di pubblici funzionari responsabili delle
stesse, che ha visto la Procura della Repubblica di LAquila e la stessa Procura regionale della
Corte dei conti impegnate in diverse indagini finalizzate alla repressione del fenomeno.
Solo allesito delle azioni giudiziarie in corso sar possibile appurare se, intorno allapparato di
gestione degli appalti, si sia creato un sistema corruttivo e quali dimensioni lo stesso abbia
assunto.
L ultima legge anticorruzione ha dedicato un ampio spazio al tema della prevenzione di questo
grave reato, avendone individuato le cause fondamentali in un eccesso di burocrazia ed in una
mancanza di trasparenza.
Lanalisi del fenomeno sotteso alla realizzazione delle opere per la ricostruzione mette in luce
anche un altro aspetto del problema. Da un lato, infatti, vi una proliferazione di adempimenti
burocratici

che,

normalmente,

accompagnano

le

gare

pubbliche

ne

rallentano

il

completamento, producendo occasioni di illecite intese e, dallaltro, c linadeguatezza delle

strutture pubbliche a rispettare i ritmi accelerati ed i tempi brevi richiesti dal completamento
delle opere per la ricostruzione; occorrono nuovi modelli di regolamentazione tanto snelli negli
snodi della selezione dei partecipanti e della valutazione degli interventi da realizzare quanto
garantisti nellassicurare legalit e parit di trattamento tra i concorrenti.
La Pubblica amministrazione dovrebbe, cio, sforzarsi di trovare un modello adeguato, in cui
garanzie ed efficienza si avvicinino tra loro, quando il risultato deve essere raggiunto in tempi
brevi, senza deroghe ma con tempi ristretti e contingentati in tutte le fasi procedurali.
Le stesse istituzioni interessate alla ricostruzione hanno sollevato lesigenza di aprire un
cantiere normativo, una legge per LAquila che rafforzi le norme che sovrintendono alla
ricostruzione, nella direzione della trasparenza e delle regole certe e condivise.
Nelladunanza pubblica tenutasi presso la sede della Sezione regionale , il 30 luglio 2014, lo
stesso Presidente della Regione Abruzzo ha messo in evidenza come una rendicontazione
veritiera sulla qualit e sulla quantit dellazione amministrativa sia fondamentale affinch vi

67
sia efficienza, efficacia ed economicit lamentando la carenza di norme che disciplinino in
maniera organica lazione da compiere in seguito al verificarsi di eventi calamitosi. Il
Presidente ha riferito, altres, che la Regione sta facendo uno sforzo proprio per intensificare il
monitoraggio sulla ricostruzione privata in quanto la stessa comporta, comunque, la gestione
di flussi di denaro aventi natura pubblica.
Il Sindaco del Comune di LAquila ha rappresentato, poi, nella citata adunanza di approvazione
del presente Peferto, le difficolt nelle quali si trovato il Comune, dovendo gestire
lemergenza in una situazione estremamente difficile, con procedure del tutto nuove, mai
sperimentate in precedenza.
Le problematiche che sono state affrontate nel periodo immediatamente successivo al
terremoto, ma anche quelle che sorgono quotidianamente, sono risultate particolarmente
complesse per cui non difficile, per un amministratore pubblico, incorrere in errori. Anche per
questo, ha sostenuto il Sindaco, occorre riflettere e ripensare a ci che stato fatto, anche al
fine di evitare di ricadere negli errori commessi e ci riferito ai diversi livelli di responsabilit
politica. Lo stesso ha lamentato, poi, come lo Stato sia intervenuto in maniera differente nei
territori colpiti dal sisma in Abruzzo rispetto ad altri territori del Paese anchessi colpiti da
analoghi eventi calamitosi, ha riferito sulle tante difficolt riscontrate, soprattutto nella prima
fase dellemergenza ed ha richiamato anchesso limportanza della necessit di regole chiare
sulla ricostruzione privata. Ha concordato sul fatto che si sarebbero dovute creare delle white
list di imprese che tenessero conto della loro capacit finanziaria e, quindi, della capacit di
poter sopportare i lunghi tempi che caratterizzano la realizzazione degli interventi. Oggi,
infatti, anche secondo lo stesso Sindaco, la situazione appare scarsamente trasparente. Oltre
alle condizioni di difficolt finanziaria in cui versano le imprese, si avverte la mancanza di
regole certe per gli interventi, che dovrebbero, invece, presiedere alla materia, tenuto conto
che, sebbene il rapporto che si instaura tra la ditta e il cittadino di natura privatistica, il
denaro erogato pubblico.
Nel suo articolato intervento, il primo cittadino della citt di LAquila, ha riferito come sia stata
meditata e valutata la scelta dell indennizzo ai privati anzich quella del contributo;

68
ladozione di una scelta diversa da quella effettuata presupponeva il dover suddividere la citt
in spicchi e procedere con grandi appalti e tale proposta non stata accettata.
Per quanto riguarda la lo stato in cui versano i centri storici, il Sindaco ha riferito che stato
previsto un apposito Piano di ricostruzione dei centri storici.
Ha lamentato poi la carenza di personale riferendo che il Comune di LAquila ha in organico un
numero di funzionari inferiore a quello presente in altre Amministrazioni caratterizzate da
analoga presenza demografica e che non devono affrontare tutte le delicate problematiche
derivanti dalla gestione post-sisma stante anche limpossibilit di poter ricorrere ad
affidamento di incarichi esterni.
Il Provveditore alle OO.PP, anchesso presente nella citata adunanza, ha riferito che i lavori che
sono stati effettuati sugli edifici scolastici dallo stesso Provveditorato hanno consentito agli
studenti di poter iniziare il nuovo anno in strutture agibili ma che, comunque, qualsiasi
procedimento, anche sulla base di esperienze come quelle del terremoto del 6 marzo 2009,
pu, anzi deve, essere sempre migliorato.
Per riassumere un giudizio di carattere generale sullintera vicenda ricostruzione, non si pu,
infine, non sottolineare ancora una volta come lattivit delle singole istituzioni chiamate a
partecipare alla stessa sia risultata insufficiente nella necessaria e reciproca collaborazione,
cos da portare a lungaggini di procedure che ancora oggi stentano a giungere alla loro
definizione.
E mancata la sinergia doverosa che avrebbe facilitato le operazioni di prima emergenza e di
ricostruzione vera e propria; si sono avute, a volte, contrapposizioni sterili e contrasti
strumentali mentre la popolazione ha la necessit di vedere del tutto abbandonati i conflitti del
passato e lesigenza di far ricorso a sistemi moderni ed efficaci a tutela della sicurezza, con
scelte trasparenti e condivise, che facciano onore alla storica seriet dei costumi delle genti
dAbruzzo.

ALLEGATI