lASRU ee i Sa a R Ee Vv x Ss ra Latinoamericana de Sociologia Rural Osvaldo Barsky Manuel Chiriboga Cecilia Diaz Cornelia Flora Sergio Gémez Rafael Guerrero Diego PineiroREVISTA LATINOAMERICANA DE SOCIOLOGIA RURAL CONSEWO EDITORIAL: Carlos A. Amtmann Monica Bendini Carlos Schiavo Maria Helena Rocha COMITE EDITORIAL EJECUTIVO: Carlos A. Amtmann Juan Moreno Estanislao Gacitua CONSEJO ACADEMICO CONSULTOR: Miguel Murmis (Argentina) Sergio Gomez (Chile) J.Salate Barbosa C. (Brasil) Diego Pifieiro (Uruguay) PATROCINIO: | i ll GRUPO DE ESTUDIOS I || AGROREGIONALES i | Universidad Academia de \| Humanismo Cristiano | | # GRUPO DE INVESTIGACIONES AGRARIAS | Universidad Academia de Humanismo Cristiano | {| ||# PROGRAMA | INTERDISCIPLINARIO DE INVESTIGACIONES EN | EDUCACION || Universidad Academia de || Humanismo Cristiano | # INSTITUTO DE CIENCIAS SOCIALES Universidad Austral de Chile2 ALASRUN?1 INDICE NOTA EDITORIAL POLITICAS AGRICOLAS Y REFORMAS INSTITUCIONALES EN LA ARGENTINA EN EL CONTEXTO DEL AJUSTE OSVALDO BARSKY (ARGENTINA) MODERNIZACION DEMOCRATICA E INCLUYENTE MANUEL CHIRIBOGA (IICA) CULTURA CAMPESINA EN CHILE CECILIA DIAZ (CHILE) LA MUJER RURAL EN LA ECONOMIA GLOBAL CORNELIA FLORA (USA) DILEMAS DE LA SOCIOLOGIA RURAL FRENTE A LA AGRICULTURA Y EL MUNDO RURAL EN LA AMERICA LATINA DE HOY * SERGIO GOMEZ (CHILE) LOS PEQUENOS PRODUCTORES DE ARROZ Y LA COMPETENCIA EN EL MERCADO ANDINO. RAFAEL GUERRERO (ECUADOR) REFLEXIONES (IM) PERTINENTES SOBRE EL FUTURO DEL AGRO URUGUAYO DIEGO PINEIRO (URUGUAY) INFORMACION A LOS AUTORES INFORMACIONESREVISTA ALASRU N°* 1 | | | | POLITICAS AGRICOLAS Y REFORMAS INSTITUCIONALES EN LA ARGENTINA EN EL CONTEXTO DEL AJUSTE Osvaldo Barsky* * FLACSO - CONICET ARGENTINA presentado en ef Seminario Intemacional ‘La Sociedad Rural Latinoamericana hacia el XX» | {Una versicn preliminar de este documento fue | i CEPLAES. Quito. 15 = 17 de Julio de 1992 | I. Introduccién Para una mejor comprensién de las caracterfsticas de las politicas agropecuarias en Argentina, es necesario explicitar algunos elementos centrales de su desarrollo agropecuario, que permiten com- prender ciertas diferencias con otras situaciones latinoamericanas y las formas particutares de co- nexidn de las politicas sectoriales con las macro- econdmicas. Respecto a lo primero, es importante destacar quel agro argentino se desarrolla, ya desdeel siglo pasado, en estrecha conexi6n con activos mercados nacionales ¢ internacionales, y en base arelaciones sociales modernas, en el sentido de ser esencial- mente capitalista desde su inicio. Al mismo tiempo, la existencia de grandes propiedades desde sus orfgenes, no fue un obstéculo infranqueable para la sucesiva consolidacién de diversos estratos de pro- ductores de diferentes tamafio, que accedieron a la tierra via el arriendo 0 la propiedad directa, hacien- do que el régimen de tenencia y tamajio de las explotaciones, no fuera un factor que trabara deci- sivamente los procesos expansivos agropecuarios. ni tampoco la base de una sociedad agraria polari- zada y basada cn ta Sujeci6n de relevantes sectores campesinos ( Barsky y Pucciarelti, 1991). La es tructura social se configuro con un arco de actores que va esencialmente desde campesinos y peque- flos productores a grandes unidades empresariales sin que la problematica de los sectores mas peque- fos fuera nacionalmente central, a pesar de su importancia en ciertas regiones del pais. El segundo elemento importante, es el que marca la notable preeminencia para el agro argen- tino, ¢ incluso en gran medida para el conjunto de la economfa nacional, de la Hamada «regisn pampeana», vasta zona de 52.3 millones de heeta- reas, donde en tierras de gran feracidad y adecuado clima, se produce una cantidad importante de ce- reales, oleaginosas y carne vacuna, que han sido la base fundamental de 1a acumulacién de capital en el pais, y configuran todavia el ingreso esencial de divisas. El peso de esta regidn en la economia nacional es relevante, dado que el sector agropecuario argentino aporta el 15% del PBL.6 ALASRU N° I porcentaje que sube al 36% si se toma en cuenta el conjunto de la agroindustria (aceites, vinos, proce- samiento de camnes y cereales, lécteos y algodén, esencialmente). La regién pampeana genera el (60% de la producci6n agropecuaria nacional. Todo ello determina que al plantearse las «politicas agra- rias» en Argentina, esencialmente se centran las, mismas alrededor de aquellas conectadas con las destinadas al sector conformado por productores, comercializadores y exportadores de productos de. origen pampeano. La estrecha asociaci6n entre la situaci6n pro- ductiva pampeana y el funcionamiento nacional, hace que las medidas de tipo macroeconémico afecten directamente su funcionamiento, y que las demandas sectoriales agropecuarias devengan asf, directamente, en demandas sobre cambios en las politicas macroeconémicas. Estas cuestiones tie- nen que ver con los roles de la regién pampeana, que esencialmente son: a) Proveer ala economia de una parte decisiva del ingreso de divisas, que permita el funciona- miento de otros sectores de la economia, particular- mente del sector industrial, Las exportaciones agropecuarias representaron en las dos dltimas décadas alrededor del 75% del total exportado por el pais, correspondiendo a laregién pampeana algo mis del 80% de las exportaciones agropecuarias totales. b) Generar los alimentos que conforman una parte esencial de la alimentaci6n nacional, y deter- minan en gran medida el costo de la mano de obra y el nivel de salarios, afectando los indices inflacionarios. El pafs practicamenteseautoabastece en material de alimentos, importandose solo el 5% del gasto {otal en este rubro, restringiéndose las importaciones a productos de orfgen tropical y subtropical. El trigo y derivados, los productos cdrnicos y lécteos. y Jas oleaginosas, todos de origen pampeano. representan un 20% del costo total de la canasta familiar. El consumo de trigo y carne eran de 70 y 88 kg. per cépita en 1987. c) Aportar, mediante el impuesto a las expor- taciones, llamado en Argentina «tetenciones», una parte importante de recursos para el financiamiento del Estado. Los derechos de exportacién entre 1970 y 1986 fueron equivalente al 4% del ingreso fiscal total, con notables variaciones anuales, legando algunos afios a alrededor del 10%. Enla década del 70 fueron aun més altosen promedio. Ademés desu importancia cuantitativa, estos impuestos son de cobro inmediato y automético, lo que convierte en tributos apetecibles por su rapidez para coyunturas de ahogo fiscal, frente a las dificultades enel cobro de otros impuestos existentes en Argentina. Este triple rol, explica el desarrollo de politi- ‘cas desde el gobierno central, en cada perfodo, que no necesariamente responden a las intenciones originalmente delineadas. Asi, mientras hay mo- ‘mentos en que se busca favorecer claramente a los sectores urbanos de consumidores ¢ industriales, y entonces el nivel elevado de retenciones permite compatibilizar estas intenciones con una alta re- caudacién fiscal, en otros momentos, donde los sectores agrarios recuperan centralidadestatal, suele suceder que a pesar de expresas intenciones de favorecerlos mediante tipos de cambio elevados y bajas retenciones, ello no se puede mantener a mediano plazo. A veces porque las politicas de estabilidad generan fuertes retrasos cambiarios al ‘mantener baja la partida del délar como elemento antiinflacionario, y otras, porque las agudas nece- sidades de tipo fiscal fuerzan la subida de las retenciones a las exportaciones agropecuarias. La eliminacién casi total de las retenciones por el actual gobierno, no implica la desaparicién definitiva de esta problematica segin experient anteriores. Asi, ya en 1976 ello se intentd sin que Juego la situaci6n fiscal hiciera posible mantener tales propésitos. Las econom/as regionales, donde se producen una parte sensiblemente menor de los bienes de exportacién, y una gran cantidad de materias pri- mas y alimentos destinados al mercado interno, tienen, en cambio, dindmicas més claramente re- gionales. Se negocian aqui politicasespectficas por producto, que constituyen verdaderos paquetes li- gados a la fijacién de precios, crédito, subsidios formas de comercializaci6n, sistemas de protec- cin arancelarios. Aqui intervienen activamente los gobiernos provinciales, participando diversos entes estatales vinculados a las provincias o a los productos especificos, generdndose entonces un campo de negociacién de politicas con mayores actores, complejidad y especifidad.ALASRUN®1 1.1 El modelo de crecimiento e intervencién en el pertodo 1950-1976. Las politicas fuertemente industrialistas y de abaratamiento de los bienes de consumo local lle- vadas adelante hasta 195, contribuyeron junto a otros elementos de la situaci6n internacional y dela estructura agraria y econémica nacional, aproducir un fuerte retroceso en la produccin agricola pampeana en la década de 1940 y parte del 50 (Barsky, 1988). Como reaccién aeste proceso, ena segunda mitad de la década del 50 se impulsaron polfticas destinadas a resolver la situacién precaria establecida entre propietarios y arrendatarios, a mejorar los precios de los productos agricolas eli- minando tipos de cambios especfficamente desfa- vorables para los mismos, a difundir masivamente los avances internacionales de tecnologfa agropecuaria (se crea en 1958 el Instituto Nacional de Tecnologfa Agropecuaria), a fortalecer con cré- ditos y desgravaciones impositivas la inversi6n en el sector. El efecto de estas politicas fue lento, pero facilité una recuperacin continua dela produccién y una firme expansién después, que triplicé la oferta de granos y oleaginosas entre el quinquenio 1950-54 y 1980-84, Sin embargo, s6lo en las poli- ticas tecnolégicas yen menor medida, crediticias, puede sefialarse una clara continuidad. Las polfti- cas de precios agricolas fueron continuamente os- cilantes. Ello como consecuencia no s6lo de los fuertes movimientos de los precios internacionales de los productos de clima templado, sino también de las pendulares politicas locales sobre el tipo de cambio y los impuestos a las exportaciones ( reten- ciones). Pero, ademés, el manejo del tipo de cambio tenfa que ver, en este perfodo, con las caracteristi- cas peculiares del proceso de desarrollo econémico argentino, Las fases expansivas de esta economia conducfan a crisis del sector externo, por un au- mento desmedido del nivel de las importaciones. En situaciones Ifmites ello se frenaba a través de la devaluacién que provocaba fuertes efectos recesivos, aumentando los precios agricolas y des- atando presiones inflacionarias. Se producfa asi una cafda del salario real y una disminuci6n de la demanda de bienes industriales, reduciendo la im- portacién de elementos destinados a este sector, mejorando las respuestas del sector agropecuario exportador, y restableciendo asf las condiciones de equilibrio del sector externo, Superada esta fase, se entraba a un nuevo proceso expansivo que tendfa a invertir las tendencias de las politicas sefialadas @uccia, L..1983). Estas politicas macroeconémicas pendulares, generaban un continuo elemento de inestabilidad en el desenvolvimiento de los productores. Si embargo, ni las fases de retraso cambiario determi- naban continuas pérdidas, ni tampoco las fuertes devaluaciones permitfan mantener en periodos prolongados sostenidas apropiaciones de renta di- ferencial internacional. R4pidamente se producfan correcciones de las politicas impositivas y crediticias, que tendian a compensar los efectos més extremos de los movimientos apuntados. En cuanto a las economfas regionales, la produccién centralmente ligada al mercado interno, acompaiié adecuadamente el crecimiento de la poblacién y sus ingresos hasta 1975, afio en que se iniciarfa la profunda crisis econémica en que todavia se desen- vuelve hoy Argentina, 1.2 La estrategia de desarrollo del sector agropecuario en los aftos ochenta, La politica econémica del régimen militar instaurado en 1976 alterd sensiblemente el funcio- namiento de la economia argentina. La liberaliza- cién generalizada de tos mercados -salvo el del trabajo- con énfasis en el financiero, y la apertura econémica al exterior, fueron los aspectos centra- les de tal polftica que buscaba cambiar profunda- mente la estructura econémica y social del pais, y suinserciGnen|a divisin internacional del trabajo. Se buscaba articular una politica de estabilizacién interna, basadaen una fuerte baja del salarioreal,en larestricci6n de la oferta monetaria y en la apertura de las importaciones, con una politica de apertura externa que permitiera al sector agropecuario exportador y a las industrias de ramas con ventajas comparativas insertarse en mercados de mayor tamaio. Para el sector agropecuario pampeano. al que se le eliminaron las retenciones a las exportacio-nes, luego de una devaluacién, patecié abrirse un periodo de altas ganancias ¢ inversiones sosteni- das, Ello provoc6 una répida respuesta productiva en 1976-77. Sin embargo, a fines de 1978 se establece un sistema de fijaciGn del tipo de cambio en forma anticipada, que provoca un notable retra- so de la paridad cambiaria, a casi un tercio de su valor hist6rico. Ello fue acompafiado de una ré- duccién general de los aranceles de importaci6n, Estas medidas provocaron una crisis relevante de sectores de la industria vinculada al mercado inter- no, de las producciones agricolas regionales, y generaron fuertes pérdidas en los productores pampeanos. Al mismo tiempo, el notable endeudamiento externo que multiplicé por diez sus niveles en 6 afios, estableci6 un déficit crénico de la balanza de pagos, cortando asf los ciclos de funcionamiento de la economfa nacional que hemos descrito. Esta situaci6n, agrav6 las condiciones generales que determinaron el fracaso del intento de reestruc- turaci6n dela economfa nacional. Ademés, mostr6 las dificultades en mantener sostenidamente polt- ticas estables en materia cambiaria, como la sefia- Jada expresamente de mantener alta la cotizacion de las divisas externas. En esta situaci6n, el sector agropecuario de las economfas regionales acusé el impacto de la reducci6n de subsidios y 1a elimina- ciGn de créditos con tasas negativas, al tiempo que era enfrentado a la competencia internacional en inadecuadas condiciones, ya que la «apertura» de la economia, utilizada también como un mecanis- mo que intentaba controlar el nivel de precios internos, se redliz6 en forma mecdnica e indiscriminada. El sector pampeano, luego de un periodo de auge, sufrié temporariamente el retraso cambiario, y vio disminuir fuertemente los niveles de crédito y subir las tasas de interés que pasaron a ser definitivamente positivas. El retraso cambiario es una herramienta utilizada sistematicamente en Ja politica econémica argentina para intentar cons- truir alrededor de esta variable un sistema de pre- cios estable, Ello se plantea sin éxito desde 1978, y los sucesivos planes econdmicos de estabiliz: idm han desembocado en estallidos inflacionarios ¢ hiperinflacionarios que han llevado a la divisa a alternar perfodos de atraso notable con otros de sobrevaluaciGn, ALASRUN?1 Se inicia asf un perfodo donde la fuerte inci- denciade ladeuda externa agrava notablemente los problemas de déficit fiscal, y donde crecientemente los vaivenes econémicos generan profundas varia- ciones de precios relativos que conducen a tasas gigantescas de inflacién, hasta desembocar en dos trauméticas hiperinflaciones en 1988 y 1989. En este contexto, de amplia priorizacién de los planes de estabilizacién de corto plazo, que suponen agu- das urgencias de recursos fiscales, es donde se desenvuelven las politicas sectoriales. A pesar de laexplicita formulacién planteada en los planes de gobierno deprivilegiarelrol del sector agropecuario, las politicas sectoriales han sido absorbidas por determinaciones macroeconémicas globales. El andlisis de los planes de politica global y sectorial, arrojan muy poca luz sobre el desenvolvimiento real de las politicas y los hechos econdmicos. La intencionalidad de los agentes gubernamentales a cargo de las instituciones oficiales agrarias, tuvo escaso peso frente a las grandes decisiones, cada vez més coyunturales, formuladas desde la con- duccién central de la economfa nacional. La esta- bilidad de corto plazo y la urgencia de recursos fiscales, han ido transformando los objetivos y los, debates sobre politicas econémicas en Argentina, desapareciendo casi la discusiGn sobre perspectiva de mediano plazo y politicas de crecimiento. En este transfondo analizaremos més detenidamente Ia década de los ochenta. II Los principales instrumentos de la politica agraria y sus interrelaciones en los afios 80. 2.1. El impacto de las politicas ‘macroeconémicas sobre las politicas sectoriales. Como consecuencia de los importantes cam- bios tecnolégicos introducidos en la regién pampeana, y, en menor medida, por el desplaza-