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La Conferenza di Servizi nellambito del Procedimento Integrato di VIA e il Ruolo della Partecipazione del Pubblico

Dott.ssa Paola Fiore

Torino, 18 Novembre 2003 Centro Incontri della Regione Piemonte

Il Contesto Normativo di Riferimento

La Legislazione Comunitaria
- Direttiva 85/337/CE (VIA) sulla valutazione di impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati. - Direttiva 90/313/CEE sulla libert di accesso allinformazione in materia di ambiente. - Direttiva 96/61/CE sulla prevenzione e riduzione integrate dellinquinamento (IPPC). - Direttiva 97/11/CE (VAS) modificativa della Direttiva VIA sulla Valutazione Ambientale Strategica.

- Direttiva 2001/42/CE (SEA, Strategic Environmental Assessment) concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sullambiente.
- Direttiva 2003/4/CE sullaccesso del pubblico allinformazione ambientale, abrogativa della Direttiva 90/313/CEE (entrer in vigore il 14 febbraio 2005). - Direttiva 2003/35/CE sulla partecipazione del pubblico allelaborazione di taluni piani e programmi in materia ambientale e modificativa delle Direttive VIA e IPPC relativamente alla partecipazione del pubblico e allaccesso alla giustizia.

La Normativa Nazionale
- Legge 8/07/1986 n. 349 (Art. 6) Istituzione del Ministero dellAmbiente e norme in materia di danno ambientale. - D.P.C.M. 10/08/1988 n. 377 Regolamentazione delle pronunce di compatibilit ambientale di cui allart. 6 della L. 349/86. - D.P.C.M. 27/12/1988 Norme tecniche per la redazione degli studi di impatto ambientale e la formulazione del giudizio di compatibilit di cui allart. 6 della L. 349/86, adottate ai sensi dellart. 3 del D.P.C.M. 377/88.

-L. 7/08/1990 n. 241 Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi. - D.P.R. 12/04/1996 Atto di indirizzo e coordinamento per lattuazione dellart. 40 comma 1 della L. 22/02/1994 n. 146, concernente disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale.

- D.P.R. 11/02/1998 Disposizioni integrative al D.P.C.M. 10/08/1988 n. 377 in materia di disciplina delle pronunce di compatibilit ambientale, di cui alla L. 8/07/1986 n. 349 Art. 6. - L. 16/03/2001 n. 108 Ratifica ed esecuzione della Convenzione sullaccesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e laccesso alla giustizia in materia ambientale, con due Allegati, fatta ad Aarhus il 25/06/1998.

La Legislazione della Regione Piemonte

La Legge Regionale 20 Novembre 1998 n. 40 Disposizioni concernenti la compatibilit ambientale e le procedure di valutazione e successive modifiche e integrazioni.

Gli Obiettivi della Legge Regionale n. 40/1998

La Legge Regionale n. 40/1998 si basa sul principio generale del miglioramento globale - vale a dire poter trasformare un adempimento amministrativo in opportunit - perseguendo: - il miglioramento della qualit dellambiente e della qualit della vita, mediante un approccio preventivo e integrato ed analisi e valutazioni preliminari; - il miglioramento del rapporto tra P.A., soggetti proponenti e cittadini, attraverso la logica dellinterazione, partecipazione e confronto diretto;

- il miglioramento del funzionamento della P.A., attraverso una pi razionale attribuzione delle competenze e il riordino procedurale e normativo. La Legge Regionale n. 40/1998 considera la procedura di VIA uno strumento strategico flessibile, il quale permette di affrontare in modo non pi settoriale ma integrato tutte le possibili problematiche legate alla realizzazione di opere e interventi, assicurando cos un confronto e una interazione sostanziale tra chi progetta e autorizza gi dalle fasi iniziali della progettazione. Mediante lesame integrato dei diversi aspetti progettuali e degli impatti ambientali sia positivi che negativi si assicurano elevati livelli di tutela e qualit ambientale.

La Legge Regionale n. 40/1998 consegue inoltre altri obiettivi, quali: - la subordinazione di ogni programmazione, pianificazione e progettazione alla valutazione preventiva degli impatti ambientali; - laccorpamento in un unico soggetto delle varie funzioni di valutazione e autorizzazione, al fine di snellire e velocizzare le procedure mediante un esame integrato di tutti gli aspetti e interessi coinvolti;

- il coinvolgimento delle istituzioni locali in fase di scelta e approfondimento attraverso una informazione e partecipazione attiva a tutte le fasi della procedura; - il diffondere la cultura, le metodologie e le procedure della VIA presso le istituzioni locali nelle diverse scelte di politica ambientale, offrendo allo stesso tempo un livello unitario e omogeneo di conoscenze sul territorio e lambiente, anche attraverso il contributo tecnico-scientifico dellARPA, a fine di una coerente programmazione, pianificazione e progettazione; e - il garantire una effettiva e attiva partecipazione dei cittadini mediante la presentazione di osservazioni, memorie, approfondimenti tecnici e momenti di confronto diretto con la P.A. e i proponenti.

La Filosofia dellApproccio Integrato e la Normativa di Riferimento

- Articolo 7 Direttiva IPPC 96/61/CE Approccio integrato del rilascio dellautorizzazione: Gli Stati membri adottano le misure necessarie per il pieno coordinamento della procedura e delle condizioni di autorizzazione quando sono coinvolte pi autorit competenti al fine di garantire un approccio integrato effettivo di tutte le autorit competenti per questa procedura.

...approcci distinti nel controllo delle emissioni nellaria, nellacqua o nel terreno possono incoraggiare il trasferimento dellinquinamento tra i vari settori ambientali anzich proteggere lambiente considerato nel suo complesso. lapplicazione dello sviluppo sostenibile rafforzato da un approccio integrato della riduzione dellinquinamento. - Articolo 2 comma 2 Direttiva VIA 85/337/CEE: 2. La valutazione dellimpatto ambientale pu essere integrata nelle procedure esistenti di autorizzazione dei progetti negli Stati membri, ovvero in mancanza di queste, in altre procedure o nelle procedure da stabilire per raggiungere gli obiettivi della presente direttiva.

2-bis. Gli stati membri possono prevedere una procedura unica per soddisfare i requisiti della presente direttiva e quelli della direttiva 96/61/CE del Consiglio, del 24 settembre 1996, sulla prevenzione e il controllo integrati dellinquinamento. - Articoli 5 - 6 - 7 - D.P.R. 12/04/1996: 5. Le Regioni e le Province autonome definiscono per le materie attinenti alla valutazione dimpatto ambientale, nonch per gli aspetti urbanistici, le modalit per larmonizzazione delle procedure nei casi in cui la realizzazione del progetto prevede specifici pareri, nulla osta, autorizzazioni e assensi, comunque denominati, da differenti amministrazioni non statali.

6. Lautorit competente pu indire una o pi conferenze di servizi. Alla conferenza partecipano i rappresentanti legittimati ad esprimere definitivamente la volont dellamministrazione di appartenenza. Le determinazioni concordate nella conferenza dei servizi, descritte nel verbale conclusivo della conferenza stessa, tengono luogo degli atti di rispettiva competenza. 7. Nelle materie di loro competenza le Regioni e le Province autonome provvedono affinch il giudizio di compatibilit ambientale esoneri il committente o lautorit proponente da ogni altra autorizzazione preliminare per le materie stesse connesse alla procedura di valutazione di impatto ambientale.

- Articolo 12 comma 3 L.R. n. 40/1998 Fase di valutazione e giudizio di compatibilit ambientale (Tutti i soggetti autorizzatori sono chiamati a partecipare alla Conferenza di Servizi e nella prima riunione fissato un cronoprogramma comprensivo di: 1. Un elenco delle autorizzazioni che saranno assorbite dal provvedimento recante il giudizio di VIA, ex Articolo 13 comma 4 L.R. n. 40/1998; 2. Ulteriori procedure da coordinare nei termini previsti per lespressione del giudizio di compatibilit ambientale; e 3. Modalit e termini per il rilascio delle autorizzazioni residue ed il coordinamento delle procedure oltre i termini).

- Articolo 13 comma 4 L.R. n. 40/1998 Istruttoria integrata della fase di valutazione e coordinamento di procedure (Il provvedimento recante il giudizio di compatibilit ambientale deve necessariamente assorbire tutte le autorizzazioni ambientali e urbanistiche. Inoltre, il provvedimento recante il giudizio di compatibilit ambientale assorbe anche le altre autorizzazioni necessarie per la realizzazione dellopera, salvo casi eccezionali in cui non sia possibile il rilascio coordinato di tutte le autorizzazioni. In relazione a tale ipotesi la Conferenza di Servizi prevede modalit e tempi per il rilascio coordinato delle autorizzazioni residue ed il coordinamento delle procedure anche oltre i termini previsti per lespressione del giudizio di compatibilit ambientale.).

La Filosofia dellApproccio Integrato nellAmbito del Procedimento di VIA

I Principi Cardine del Procedimento Integrato

-Principio generale dellAnalisi di Compatibilit Ambientale di Piani e Programmi (ex Articolo 20 L.R. n. 40/1998, che per prima ha introdotto tale principio, il quale sancisce che gli strumenti di programmazione e pianificazione siano predisposti, studiati e organizzati anche sulla base dellAnalisi di Compatibilit Ambientale);
- Principio di Prevenzione (Analisi Preliminare degli impatti ambientali negativi e positivi, vale a dire di tutte le possibili ricadute dellazione delluomo,

al fine di salvaguardare e migliorare la qualit dellambiente e della vita);

- Principio di Integrazione (Considerazione di tutte le componenti ambientali e delle interazioni tra i diversi effetti possibili attraverso lintegrazione della Valutazione di Impatto Ambientale nella programmazione di progetti e interventi nei principali settori economici); - Principio di Interazione e Confronto (Dialogo e riscontro tra chi progetta e chi autorizza sulla base della raccolta, analisi, elaborazione e impiego di dati scientifici e tecnici quale importante base di informazione);

- Principio della Partecipazione del Pubblico e della Pubblicit del procedimento amministrativo (Attivo contributo dei cittadini nel processo di valutazione dei progetti sulla base dei principi di Trasparenza e Libero Accesso agli atti della Pubblica Amministrazione); - Principio della Semplificazione e Razionalizzazione delle procedure amministrative in tutte le fasi del procedimento (Ottimizzazione di tempi e risorse della P.A. e del singolo cittadino mediante laccorpamento delle diverse funzioni di Valutazione e Autorizzazione in un unico soggetto o canale, inteso quale luogo di confluenza di tutte le autorizzazioni necessarie alla realizzazione dellopera, e attraverso un confronto tecnico - consultivo continuo tra le autorit competenti e il pubblico sin dalle prime fasi di progettazione).

La Conferenza di Servizi nellambito del Sistema Autorizzatorio del Procedimento di VIA

Natura della Conferenza di Servizi

La Conferenza di Servizi lo strumento cardine dellintero Procedimento Autorizzatorio di VIA.

La Base Giuridica
La prima previsione legislativa della Conferenza di servizi si trova nellarticolo 14, 14-bis, 14-ter, 14quater della L. n. 214/1990 Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, successivamente modificati dalla L. n. 340/2000 Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi.

I Principi Informatori
La Legge Regionale 14 dicembre 1998 n. 40 Disposizioni concernenti la compatibilit ambientale e le procedure di valutazione, in attuazione della normativa comunitaria e statale in materia di Valutazione di Impatto Ambientale, si pone come Legge Quadro della Regione Piemonte e strumento strategico innovativo al fine di perseguire importanti obiettivi, quali:

- Affermare la Valutazione di Impatto Ambientale come metodo ed elemento informatore di scelte strategiche integrate di politiche, piani e programmi e di decisioni puntuali a tutela dellambiente e della salute; - Riorganizzare le diverse procedure in un unico processo decisionale e accorpare in capo ad un solo soggetto le funzioni di autorizzazione e valutazione; - Coinvolgere in modo diretto il Sistema delle Autonomie Locali;

- Perseguire la trasparenza delle procedure; Fare partecipare attivamente i cittadini al processo decisionale attraverso iniziative di divulgazione e informazione.

Le Finalit
La Conferenza di Servizi indetta dal Comune al fine di condurre listruttoria integrata della fase di valutazione della procedura di VIA ex art. 13 L.R. n. 40/1998 con gli obiettivi di:
- effettuare lesame contestuale dei vari interessi pubblici coinvolti nella procedura di VIA o di interessi coinvolti in pi procedimenti amministrativi ad essa connessi;

- valutare mediante lanalisi dei diversi impatti tra loro collegati se sussistono le condizioni per lespressione di un giudizio di compatibilit ambientale positivo, presupposto indispensabile per i successivi approfondimenti istruttori funzionali anche al rilascio coordinato delle autorizzazioni ambientali necessarie; - acquisire autorizzazioni, nulla osta, pareri o altri atti di natura analoga anche di altre amministrazioni pubbliche, nel caso sussistano le condizioni di compatibilit ambientale.

La Conferenza di Servizi nella procedura di VIA della Regione Piemonte si svolge attraverso tre fasi:
- Fase Preliminare (esame di tutte le problematiche relative al progetto e le autorizzazioni necessarie alla sua realizzazione ed esercizio, sulla base della normativa vigente e mediante un loro esame contestuale e integrato); - Fase Consultiva (al fine della valutazione integrata di impatto e del bilancio ambientale complessivo, tenendo conto degli apporti derivanti dalla partecipazione del pubblico ex art. 14 L.R. n. 40/1998, e verificando se vi siano o meno le condizioni di compatibilit ambientale per continuare nei lavori della conferenza, finalizzati anche al rilascio delle autorizzazioni);

Durante questa parte dellistruttoria integrata ex art. 13 L.R. n. 40/1998 qualora non sussistano le condizioni per lespressione di un giudizio di compatibilit ambientale positivo, la Conferenza stessa chiuder i lavori senza procedere oltre. Lautorit competente, preso atto anche delle risultanze istruttorie, esprimer il giudizio di compatibilit ambientale negativo.

- Fase Decisoria (rilascio delle autorizzazioni coordinate necessarie alla realizzazione ed esercizio dellopera, se nelle fasi precedenti siano emerse le necessarie condizioni di compatibilit ambientale). Nella sua prima riunione la Conferenza di Servizi definisce quali consensi e autorizzazioni: saranno assorbiti nel provvedimento unico finale recante anche il giudizio di compatibilit ambientale, costituendo parte integrante necessaria del provvedimento finale e attuando il principio legislativo per il quale tutti i provvedimenti autorizzatori devono essere oggetto di rilascio coordinato in sede di giudizio di compatibilit ambientale (art. 13 L.R. n. 40/1998);

Potranno (nei casi eccezionali previsti dallart. 13 com. 4 L.R. n. 40/1998) essere acquisiti solo oltre i termini previsti per il rilascio del giudizio di compatibilit ambientale, nel cui caso la Conferenza di servizi prevede modalit e tempi per il rilascio delle autorizzazioni residue. Tuttavia, tale circostanza pu emergere anche successivamente alla prima riunione, semprech si verifichino i casi eccezionali ex art. 13 com. 4 L.R. n. 40/1998, e ferma restando da parte della Conferenza la fissazione dei tempi per il loro rilascio, anche nelle riunioni successive alla prima.

Sempre nella prima riunione la Conferenza definisce un cronoprogramma dei lavori dellistruttoria integrata, prevedendo una apposita riunione della conferenza in sede decisoria per il raccordo dei consensi e delle autorizzazioni sopra citate. Il Comune invita almeno una volta il proponente a partecipare alle riunioni previste per la Conferenza di Servizi ex art. 13 com. 6 L.R. n. 40/1998. Qualora una amministrazione regolarmente convocata alla Conferenza non vi partecipi, o vi partecipi con un rappresentante privo della competenza ad esprimerne definitivamente la volont, o in caso di espressione di motivato dissenso alla conclusione del procedimento, si procede come previsto dallart. 14 com. 3, 3-bis e 4 L.R. n. 241/1990.

LOrgano Tecnico Regionale ex art. 7 Legge Regionale n. 40/1998

LOrgano Tecnico Regionale

Ex articolo 7, comma 1 L.R. n. 40/1998 Organo tecnico presso lautorit competente presso lautorit competente istituito lorgano tecnico della Regione, avente unarticolazione flessibile e costituito da un nucleo centrale e dalle diverse strutture regionali interessate. Le province e i Comuni, nellambito della propria autonomia organizzativa, devono provvedere a definire la composizione e le modalit di funzionamento dei rispettivi organi tecnici.

Lorgano tecnico ha varie funzioni tra cui:

- Ricevere le domande e le istanze di avvio dei procedimenti; - Espletare le procedure; - Promuovere le attivit di monitoraggio relative allattuazione dei progetti. Inoltre, lorgano tecnico istituito presso la regione ha anche funzioni di tipo istruttorio, relative alle procedure di VIA di competenza statale, nonch di elaborazione di linee guida e di coordinamento per garantire la necessaria omogeneit di applicazione delle procedure sul territorio regionale.

I Soggetti istituzionali Interessati ex art. 9 Legge Regionale n. 40/1998

I Soggetti Istituzionali Interessati

Ex articolo 9 L.R. n. 40/1998 Soggetti interessati sono individuati quali soggetti interessati ai progetti sottoposti alla VIA alcuni soggetti territoriali e istituzionali direttamente coinvolti nellistruttoria integrata e nel coordinamento delle procedure attraverso i lavori della Conferenza di Servizi. Tali soggetti sono: - Gli enti locali territoriali sedi dellopera e degli impianti ad essa collegati; - Lente di gestione dellarea protetta, nel caso di

progetti che ricadano anche parzialmente nel suo territorio;

- Lazienda sanitaria locale (ASL) competente; - I soggetti che rilasciano le autorizzazioni, i nulla osta, i pareri o gli altri atti di analoga natura, necessari per la realizzazione e per lesercizio dellopera o dellintervento, con particolare riferimento a quelli di carattere ambientale e urbanistico; - Altri soggetti, i quali possono essere coinvolti dallautorit competente, anche a seguito di motivata richiesta, nei casi di impatti ambientali particolarmente rilevanti, individuati nel corso della procedura.

La Procedura di VIA
La procedura di VIA un procedimento amministrativo che concentra, armonizza e approfondisce tutti gli aspetti inerenti limpatto ambientale di un progetto, quali: - la tutela delle risorse naturali; - le motivazioni; - i vincoli; - la specificit delle scelte. Al suo interno la procedura di VIA contiene i presupposti per il coordinamento e lo snellimento

delle procedure amministrative, consentendo di giungere allobiettivo di unificare le autorizzazioni. La procedura di VIA divisa in tre diverse fasi, che non rappresentano passaggi obbligati, ma costituiscono un insieme di tappe che il progetto pu o deve toccare in base alle sue caratteristiche specifiche, (tra cui tipologia e localizzazione del progetto), alle decisioni dellautorit competente e alle scelte del proponente. Questultimo durante ogni fase della VIA chiamato a presentare allautorit competente elaborati specifici, per predisporre i quali egli ha la possibilit di accedere ai dati e alle informazioni in possesso della stessa autorit competente, dellARPA, del Sistema Informativo Regionale, nonch degli altri uffici della Pubblica Amministrazione.

Le tre fasi della VIA sono: - La fase di verifica, volta a determinare se un progetto debba o meno essere sottoposto alla successiva fase di valutazione; - La fase di specificazione dei contenuti dello studio di impatto ambientale, volta a individuare, preliminarmente alla redazione dello stesso studio, gli argomenti e i temi sui quali deve essere focalizzata lattenzione di uno specifico studio di impatto ambientale. Tale fase facoltativa, attuandosi sulleventuale richiesta del proponente lopera.

- La fase di valutazione, finalizzata allespressione del giudizio di compatibilit ambientale ex articolo 3 comma 1 lettera A L.R. n. 40/1998 e, qualora questo giudizio sia positivo, al rilascio coordinato delle autorizzazioni ambientali, urbanistiche e degli altri atti di analoga natura, necessari per la realizzazione e lesercizio dellopera o intervento.

La Partecipazione del Pubblico ex art. 14 Legge Regionale n. 40/1998

La Partecipazione dei Cittadini

Lelemento della partecipazione uno degli aspetti fondamentali e innovativi dellintero procedimento di VIA e, in modo particolare, della Legge Regionale n. 40/1998. La partecipazione, quale strumento di trasparenza, coinvolgimento e confronto secondo specifiche modalit, si rivolge ai cittadini e a tutti coloro che non prendono direttamente parte al procedimento istruttorio attraverso la Conferenza di Servizi.

LInformazione al Pubblico
Linformazione al pubblico costituisce il presupposto logico e indispensabile della partecipazione dei cittadini ad ogni attivit decisionale in materia di ambiente: senza una corretta ed effettiva informazione non ci pu infatti essere alcuna reale partecipazione. La pubblicit da mero requisito formale diventa vero e proprio requisito sostanziale del procedimento di VIA e la P.A. da soggetto passivo, mero erogatore dellinformazione ambientale attraverso lesercizio del diritto di accesso, diventa soggetto attivo mediante la diffusione continua di informazioni e comunicazioni ambientali.

Nel corso della procedura di VIA ogni persona interessata pu essere informata su singoli progetti, relativi procedimenti ed esiti finali. A tale scopo sono previsti momenti e forme di pubblicit quali: - la pubblicazione su quotidiani a diffusione nazionale o regionale; - inchieste pubbliche, contradditori e dibattiti; - una sintesi in linguaggio non tecnico; e una apposita struttura presso le autorit competenti che raccoglie, archivia e mette a disposizione del pubblico tutti gli elaborati presentati dal proponente e leventuale sintesi in linguaggio non tecnico, vale a dire: - lUfficio di Deposito Progetti.

Nel valutare le caratteristiche del progetto e della sua localizzazione i cittadini possono fornire ulteriori elementi conoscitivi e valutativi sui possibili effetti dellopera. Infatti, ciascun cittadino pu presentare allautorit competente, secondo modalit e tempi prestabiliti, osservazioni, informazioni, memorie, approfondimenti e contributi tecnico-scientifici, i quali saranno raccolti nei provvedimenti conclusivi delle fasi di verifica e di valutazione. In base a quanto emerso dal confronto con i cittadini il proponente pu decidere di modificare alcune scelte progettuali, presentando una specifica richiesta e indicando i tempi necessari.

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La Conferenza di Servizi nellambito del Procedimento Integrato di VIA e il Ruolo della Partecipazione del Pubblico

Dott.ssa Paola Fiore

Torino, 18 Novembre 2003 Centro Incontri della Regione Piemonte