La Politica di Coesione

dellUE
FABRIZIO GUZZO
fabrizio.guzzo@gmail.com
Struttura della presentazione
Il tema della coesione economica, sociale e territoriale
nellUE e breve excursus della Politica regionale
dellUnione
Sfide, obiettivi, caratteristiche della Politica di
Coesione dellUE
I risultati della Politica di Coesione: lesperienza
Italiana
La Politica di Coesione per il periodo 2014-2020:
obiettivi, dotazione finanziaria, architettura

Coesione economica, sociale e territoriale
Principio cardine dellUE
TUE, art. 3 (Trattato di Lisbona): ..promuove la coesione sociale, economica e territoriale
e la solidariet degli SM.

TFUE, art. 174: Per promuovere uno sviluppo armonioso dell'insieme dell'Unione, questa
sviluppa e prosegue la propria azione intesa a realizzare il rafforzamento della sua coesione
economica, sociale e territoriale. In particolare l'Unione mira a ridurre il divario tra i livelli
di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite. Tra le regioni
interessate, un'attenzione particolare rivolta alle zone rurali, alle zone interessate da
transizione industriale e alle regioni che presentano gravi e permanenti svantaggi naturali o
demografici..
Coesione economica, sociale e territoriale
Perseguita principalmente attraverso la politica
regionale dellUE
2007-2013: 344 miliardi di euro (seconda voce di
spesa del bilancio UE)
Interventi strutturali a sostegno della crescita
economica e delloccupazione (Fondi strutturali e
Fondo di Coesione), ma anche trasporti, sostenibilit
ambientale e cooperazione territoriale
DG Regio

La Politica regionale dellUE: breve excursus storico
Met anni 70: istituzione FESR (progetti, carattere nazionale,
scarsa influenza UE)
Met anni 80: Mercato unico, nuove adesioni (S, P, GR) e riforma
dei Fondi Strutturali (1988)
concentrazione, partenariato, programmazione, addizionalit
1989-1993: dai progetti ai programmi
1994-1999: aumento dei fondi e istituzione Fondo di Coesione
(base nazionale)
2000-2006: allargamento (10 nuovi SM 2004), fondo pre-adesione,
riduzione obiettivi a 3
2007-2013: nuova denominazione obiettivi (convergenza,
competitivit, CTE)
2007-2013
Fonte: Dg Regio
Programmazione 2007-2013: i Fondi
Disuguaglianze territoriali
Fonte: CE, 5 Relazione
sulla Coesione
Evoluzione delle differenze delle regioni
europee in termini di PIL pro capite
Inizi anni 60- met anni 70: convergenza
Dai primi anni 80: riduzione disparit tra gli Stati
Membri; incremento delle disparit allinterno
delle nazioni.
Numerosi studi mostrano un incremento delle
disuguaglianze tra le regioni in termini di PIL pro
capite e tassi di occupazione (per una sintesi, Barca
2009)
Disuguaglianze territoriali: cenni teorici
Attivit economica distribuita in maniera
disomogenea nello spazio
Convergenza: teoria neo-classica e modello
Heckscher-Ohlin (vantaggi comparati)
Divergenza: modelli della NGE, teoria della crescita
endogena, e teorie dello sviluppo
Disuguaglianze territoriali: cenni teorici
Trend di disuguaglianza determinati da:
Paradigma tecnologico
Integrazione dei mercati e organizzazione della
produzione nello spazio
Persistenza di sostanziali differenze istituzionali tra i
territori
Le sfide della Politica di Coesione
Disuguaglianze
I fattori alla base della crescita economica mostrano una
tendenza verso lagglomerazione, concentrando la
crescita nelle regioni metropolitane centrali alle spese
delle regioni periferiche e meno popolate
Arretratezza persistente
Determinata da cause endogene (incapacit a generare
agglomerazioni e ambienti istituzionali inadeguati)
Obiettivi della Politica di Coesione dellUE
Equit
Efficienza, crescita, riduzione del
sottoutilizzo delle risorse
Legittimazione dellUE e delle sue
istituzioni
La Politica di Coesione: principali caratteristiche
Attenzione alle caratteristiche e risorse specifiche
territoriali
Governance multi-livello (decentramento e
responsabilizzazione delle istituzioni regionali e locali)
Concentrazione dellintervento sullofferta di servizi
collettivi integrati (e riduzione degli incentivi)
Ammodernamento e potenziamento della Pubblica
Amministrazione (capacity building)
Costituzione di un partenariato economico e sociale
Lesperienza italiana
Rottura istituzionale positiva (Barca 2006)
Politica regionale programmabile e monitorabile
Accresciuta capacit delle amministrazioni (in particolare
regionali) di programmare le risorse, selezionare, amministrare
Progressi nellattuazione di importanti riforme istituzionali
settoriali (strumenti premiali/sanzionatori)
Avvio dellunificazione della politica regionale nazionale (FAS-
regole comunitarie): politica regionale nazionale comunitaria
Cooperazione verticale Stato-Regioni
Partenariato economico e sociale
Lesperienza italiana
Fallimento della nuova programmazione e politica
regionale UE (2005)
Spreco di fondi pubblici, risultati deludenti
Il teorema meridionale (Viesti, 2010)

Mancata crescita nel Sud dovuta a (Viesti 2009):
Effetto-Italia
Effetto spesa

Flusso enorme di risorse per il Sud?
I dati mostrano che non c stata una spesa colossale per lo
sviluppo del Sud negli ultimi dieci anni
Obiettivo di ripartizione 45%-55% fra Sud e Centro-Nord della
spesa pubblica in conto capitale stato mancato
La spesa in conto capitale al Sud fra il 2001 e il 2007 rimasta
costante, nonostante lapporto dei Fondi Europei: questi hanno
sostituito la mancata spesa nazionale (es. settore pubblico allargato:
FS, ANAS, ecc.)
La spesa in conto capitale nel Mezzogiorno cresciuta meno che
nel resto del paese
Rispetto al totale di questa spesa al Sud si destinano molte pi
risorse agli incentivi alle imprese e conseguentemente meno alle
infrastrutture
Risultati
Incentivi alle imprese
Infrastrutture materiali e immateriali
Spesa molto bassa: spesa per 30 mld (2007)
Met della spesa riguarda progetti sponda (es. PON
Trasporti: 70% progetti sponda)
Tempi medi di realizzazione eccessivamente lunghi
(problema nazionale)
Risultati
molti progetti in via di realizzazione
Acquedotti, reti fognarie, trasporto pubblico, tutela e
valorizzazione del patrimonio artistico e culturale

Una valutazione dinsieme
Minore crescita spiegata da due fattori combinati: effetto Italia ed
effetto spesa
Programmi ambiziosi, complessi, con molti obiettivi (tempi lunghi)
Bassa percentuale di realizzazione: a fine 2007 risultavano conclusi
nel Mezzogiorno 132.815 progetti dei 245.304 cofinanziati dai Fondi
Strutturali
Il nodo delle Regioni e delle amministrazioni locali del Sud
Scollamento tra politiche di sviluppo, politiche nazionali e politica

Cosa fare?
Non bisogna cambiare strategia (infrastrutture,
risorse umane, innovazione e ricerca, servizi
pubblici pi efficienti) ma bisogna attuarla meglio
(maggiore qualit e velocit)

La performance della Politica di Coesione: uno
sguardo dinsieme
Focus delle analisi empiriche su disparit regionali e
convergenza
Evidenza empirica insoddisfacente: risultati
contrastanti e poche indicazioni sullefficacia della
politica
La convergenza non un buon indicatore di
sviluppo. Non d informazioni sulla capacit di una
regione di sfuggire dalla trappola di inefficienza o
esclusione sociale.
Oltre la questione della convergenza
Problema del sottosviluppo persistente: molte
delle regioni in ritardo di sviluppo non solo non
riescono a mantenere il passo di crescita e sviluppo
delle regioni pi avanzate, ma falliscono in maniera
significativa nelluso produttivo delle risorse di cui
dispongono
Spostare il focus da convergenza a utilizzo del
potenziale di risorse endogene
UNAGENDA PER LA RIFORMA DELLA POLITICA DI
COESIONE (Rapporto Barca, 2009)
Lo scopo principale della Politica di Coesione di
innescare il cambiamento istituzionale e rompere le
trappole delle inefficienze e dellesclusione sociale
attraverso lofferta di beni e servizi collettivi
(Rapporto Barca, 2009, p. XIII).
Politica di sviluppo place-based (Rapporto Barca, 2009)
Strategia di sviluppo a lungo termine che mira a ridurre la
persistente inefficienza (sottoutilizzazione del potenziale) e
ineguaglianza allinterno di dati territori
attraverso produzione di pacchetti di beni e servizi pubblici,
progettati e attuati estraendo e aggregando preferenze e
conoscenze locali per mezzo di istituzioni politiche
partecipative (componente endogena);
e grazie ad una strategia promossa dallesterno del territorio
attraverso un sistema di governance multilivello, e da trasferimenti
condizionati.

La nuova Politica di Coesione per il
periodo 2014-2020
Obiettivi
Contribuire agli obiettivi della strategia Europa 2020
per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva
Concentrazione sui risultati
Ottimizzare l'incidenza dei finanziamenti dell'UE


Novit per il 2014-2020
Approccio comune dei fondi
Le politiche per la coesione (FESR, FSE e
FC), lo sviluppo rurale (FEASR) e il settore
marittimo e della pesca (FEAMP)
condividono un Quadro Strategico
Comune orientato ai risultati, alla verifica
dei progressi e all'armonizzazione delle
regole.
Concentrazione tematica
Le priorit delle politiche di coesione 2014
2020 sono concentrate su undici
obiettivi tematici, interconnessi con la
Strategia di Europa 2020 ed orientate alla
crescita intelligente, alla crescita
sostenibile ed alla crescita inclusiva
Approccio territoriale rafforzato
Le nuove politiche di coesione propongono
un rafforzato approccio territoriale, da
promuovere attraverso lestensione dello
sviluppo locale partecipativo, il ricorso
ad Investimenti Territoriali Integrati,
la conferma dellimportanza dello sviluppo
urbano
Condizionalit
La proposta di Regolamento richiede a
Stati Membri e Regioni di soddisfare delle
condizionalit ex ante (requisiti) per
poter accedere ai fondi ed assegna ai
Programmi una riserva di efficienza e di
efficacia in base a delle condizionalit ex
post.
La Strategia Europa 2020
Occupazione
Innalzamento al 75% del tasso di occupazione
(per la fascia di et compresa tra 20 e 64 anni)
R&S / innovazione
Aumento degli investimenti in ricerca e sviluppo ed
innovazione al 3% del PIL dell'UE (pubblico e
privato insieme)
Cambiamenti
climatici /energia
(i) Riduzione delle emissioni di gas serra del 20%;
(ii) 20% del fabbisogno di energia ricavato da fonti
rinnovabili; (iii) Aumento del 20% dell'efficienza
energetica.
Istruzione
(i) Riduzione degli abbandoni scolastici al di sotto
del 10%; (ii) Aumento al 40% dei 30-34enni con
un'istruzione universitaria
Povert /
emarginazione
Almeno 20 milioni di persone a rischio o in
situazione di povert ed emarginazione in meno
per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva
Architettura della programmazione
2014-2020
Fonte: Amantino 2013
I Regolamenti comunitari
Regolamento Recante Disposizioni Comuni
Contiene le disposizioni che si applicano a tutti gli strumenti strutturali compresi
nel QSC. Si riferisce a FESR, FSE, FC, FEASR e FEAMP (Fondi del QSC).
Identifica i principi generali del sostegno, gli elementi comuni di pianificazione e
programmazione strategica (tra cui un elenco di obiettivi tematici comuni basato
sulla strategia Europa 2020) e disposizioni sul QSC a livello di Unione e sui
contratti di partenariato da concludere con ciascuno Stato membro.
Regolamento Recante Disposizioni Specifiche su
FESR, FSE e FC
Contiene le specifiche relative al FESR, al FSE e al FC: ambito di sostegno del
Fondo, concentrazione tematica, priorit di investimento, trattamento particolari
aspetti territoriali
I documenti
Quadro Strategico
Comune
(artt. 10-12 RRDC)
Definisce gli elementi per una direzione strategica
chiara del processo di programmazione e per il
coordinamento settoriale e territoriale degli interventi
dell'Unione nel quadro dei Fondi del QSC e delle altre
politiche, in linea con gli obiettivi della strategia
Europa 2020.
Accordo di
partenariato
(artt. 1315 RRDC)
Trasferisce le disposizioni del QSC nel contesto
nazionale e stabilisce gli impegni per raggiungere gli
obiettivi dellUnione attraverso la programmazione dei
Fondi del QSC. Viene preparato dallo Stato Membro
con la partecipazione dei partner in base al sistema
della governance a pi livelli
Programmi Operativi
(artt. 2327 RRDC)
Principale strumento di gestione che traduce i
documenti strategici in priorit di investimento,
corredate da obiettivi chiari e misurabili, contribuendo
cos al conseguimento degli obiettivi nazionali stabiliti
nel quadro di Europa 2020.
Obiettivi Tematici
1. Rafforzare la ricerca, lo sviluppo tecnologico e l'innovazione
2. Migliorare l'accesso alle TIC, nonch il loro impiego e qualit
3. Promuovere la competitivit delle PMI, l'agricoltura (FEASR) e la pesca e acquacoltura
(FEAMP)
4. Sostenere la transizione verso un'economia a basse emissioni di carbonio in tutti i settori
5. Promuovere l'adattamento al cambiamento climatico, la prevenzione e la gestione dei
rischi
6. Tutelare l'ambiente e promuovere l'uso efficiente delle risorse
7. Promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare le strozzature nelle principali
infra-strutture di rete
8. Promuovere l'occupazione e sostenere la mobilit dei lavoratori
9. Promuovere l'inclusione sociale e combattere la povert
10. Investire nelle competenze, nell'istru-zione e nell'apprendi-mento permanente
11. Rafforzare la capacit istituzionale e promuovere un'amministrazione pubblica efficiente






Copertura territoriale
Obiettivi (art. 81 RRDC)
Investimenti in favore della crescita e dell'occupazione (tutti i Fondi)
Cooperazione territoriale europea (FESR).


Copertura territoriale (art. 82 RRDC)
Regioni meno sviluppate, il cui PIL pro capite inferiore al 75% della media
del PIL dell'UE a 27
Regioni in transizione, il cui PIL pro capite compreso tra il 75% e il 90%
della media del PIL dell'UE a 27
Regioni pi sviluppate, il cui PIL pro capite superiore al 90% della media del
PIL dell'UE a 27.







Fonte: DG
Regio
Dotazione finanziaria e assegnazione dei Fondi
Fonte: Dg Regio
Concentrazione tematica: FESR
1. Ricerca, sviluppo tecnologico e innovazione
2. Tecnologie Informazione e Comunicazione
3. Competitivit
4. Economia a basse emissioni di carbonio
5. Adattamento al cambiamento climatico
6. Ambiente ed uso efficiente delle risorse
7. Sistemi di trasporto sostenibile
8. Occupazione e lavoro
9. Inclusione sociale
10. Competenze, istruzione, apprendimento
11. Capacit istituzionale
RS e RiT: almeno 80%
RmS: almeno 50%
RS e RiT: almeno 20%
RmS: almeno 6%
Concentrazione tematica FESR
(art. 4 della Proposta di Regolamento FESR)
Concentrazione tematica: FSE
1. Ricerca, sviluppo tecnologico e innovazione
2. Tecnologie Informazione e Comunicazione
3. Competitivit
4. Economia a basse emissioni di carbonio
5. Adattamento al cambiamento climatico
6. Ambiente ed uso efficiente delle risorse
7. Sistemi di trasporto sostenibile
8. Occupazione e lavoro
9. Inclusione sociale
10. Competenze, istruzione, apprendimento
11. Capacit istituzionale
SM: almeno
20%
RS: almeno 80% priorit
RiT: almeno 70% priorit
RmS: almeno 60% priorit
Concentrazione tematica FSE
(art. 4 della Proposta di Regolamento FSE)
Il Quadro Strategico Comune (QCS)
Per ogni Obiettivo Tematico:
Obiettivi quantificati fondamentali dei Fondi
Azioni fondamentali di ciascun Fondo
Specificit territoriali delle azioni
Principi generali di attuazione
Complementarit e coordinameno



Il position paper della Commissione
Le sfide principali
Il position paper discute le criticit della situazione
italiana in riferimento agli obiettivi della Strategia
Europa 2020 e alle disparit regionali interne.
Le priorit di
finanziamento (funding
priorities)
Sono identificate quattro priorit, che raggruppano
Obiettivi Tematici (Ambiente imprenditoriale
innovativo Infrastrutture e gestione risorse
naturali, Lavoro, inclusione, capitale umano,
Efficienza PA). Per ciascuna priorit vengono
identificate sub-priorit e obiettivi specifici.
Fattori di successo
Sono identificate 15 condizionalit ex ante critiche
da trattare nel caso italiano. Viene richiamato il rilievo
dellAccordo di Partenariato per la definizione della
strategia dello sviluppo territoriale integrato.
Priorit per la
Cooperazione Territoriale
Europea
Vengono brevemente identificate delle priorit per i
programmi di CTE transfrontalieri e transnazionali, oltre
che per la politica marittima
Priorit di finanziamento e obiettivi tematici
Ambiente
imprenditoria
le innovativo
Infrastrutture
e gestione
risorse
naturali
Lavoro,
inclusione,
capitale umano
Efficienza
PA
1. Ricerca, sviluppo tecnologico e
innovazione
1
2. Tecnologie Informazione e
Comunicazione
2 2 2
3. Competitivit
3
4. Economia a basse emissioni di carbonio
4
5. Adattamento al cambiamento climatico
5
6. Ambiente ed uso efficiente delle risorse
3
7. Sistemi di trasporto sostenibile
1
8. Occupazione e lavoro
1
9. Inclusione sociale
2
10. Competenze, istruzione, apprendimento
3
11. Capacit istituzionale
1
Contenuti Accordo di Partenariato
1. Modalit per garantire lallineamento con la strategia dell'Unione per
una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva
2. Approccio integrato allo sviluppo territoriale sostenuto dai Fondi del
QSC, che stabilisce i meccanismi di coordinamento a livello nazionale e
regionale nonch le modalit dellapproccio integrato per lo sviluppo
territoriale
3. Approccio integrato per rispondere ai bisogni specifici delle aree
geografiche particolarmente colpite dalla povert o dei gruppi di
destinatari a pi alto rischio di discriminazione o esclusione
4. Modalit per garantire unesecuzione efficace, che specifichi il quadro
dei risultati attesi, l'adempimento delle condizionalit ex ante, la
verifica dell'addizionalit, le azioni intraprese per associare il
partenariato
5. Modalit per garantire lattuazione efficiente dei Fondi del QSC, tra cui
valutazioni sulle azioni necessarie di capacity building, riduzione degli
oneri amministrativi per i beneficiari, modalit per lo scambio di dati

Struttura dellAccordo di Partenariato
Obiettivi tematici
Linee di indirizzo
strategico
Risultati attesi
Indicatori
quantificabili
Azioni Sub - Azioni
Fondi del QSC
interessati
Dimensione territoriale
Agenda urbana
Strategia Nazionale
per le Aree Interne
Contenuti dei Programmi Operativi (PO)
1. Strategia per il contributo del PO al raggiungimento della strategia
complessiva dellUnione per una crescita intelligente, sostenibile e
inclusiva
2. Per ciascun asse prioritario: obiettivi, indicatori, azioni, gruppi di
destinatari e territori specifici
3. Approccio integrato allo sviluppo territoriale definito nel CdP, con
lidentificazione dei meccanismi di coordinamento, delle strategie
territoriali, delle azioni interregionali
4. Approccio integrato definito nel CdP per rispondere alle esigenze
specifiche delle zone geografiche particolarmente colpite dalla povert o
dei gruppi bersaglio a pi alto rischio
5. Modalit per garantire un'esecuzione efficace, che specifichi il quadro
dei risultati attesi, l'adempimento delle condizionalit ex ante, le azioni
intraprese per associare i partner
6. Modalit per garantire l'esecuzione efficiente dei Fondi
7. Piano di finanziamento
8. Disposizioni di attuazione
Il documento Metodi e obiettivi: Innovazioni
Risultati
attesi
Nella programmazione operativa, gli obiettivi stabiliti
saranno definiti sotto forma di risultati attesi che si intende
attuare in termini di qualit di vita delle persone e/o di
opportunit delle imprese.
Azioni
I programmi operativi faranno seguire alla indicazione dei
risultati attesi quella delle azioni con cui conseguirli. I
programmi operativi conterranno indicazioni non
generiche, ma circostanziate delle azioni che si intendono
finanziare. Allapprovazione dei programmi operativi non
seguir lavvio di un confronto su cosa effettivamente fare
ma lattuazione delle decisioni gi assunte.
Tempi
previsti e
sorvegliati
I PO assoceranno a ogni azione i suoi tempi previsti di
attuazione.. A questo sistema previsivo corrisponder un
forte sistema centrale di sorveglianza, attraverso
campagne dei sopralluoghi
Il documento Metodi e obiettivi: Innovazioni
Apertura
Sar garantita trasparenza e apertura delle informazioni e rafforzamento
delle possibilit di mobilitazione dei soggetti interessati e del
partenariato.
Partenariato
mobilitato
Al principio europeo del partenariato sar data vera attuazione, sia
estendendolo alla fase discendente della programmazione (al disegno dei
bandi in primo luogo), sia coinvolgendo nella valutazione pubblica
aperta, oltre alle parti economiche e sociali, tutti i soggetti
potenzialmente influenzati.
Valutazione
di impatto
Sar data centralit e impulso alla valutazione di impatto, ossia alla
valutazione del se, in quale misura ed eventualmente per quali soggetti, le
azioni adottate abbiano effettivamente effetti per la qualit di vita delle
persone e/o le opportunit delle imprese.
Il documento Metodi e obiettivi: Innovazioni
Forte
presidio
nazionale
Sar consolidata la natura non-contrattabile delle
regole del gioco che saranno approvate
nellAccordo di partenariato. Si rafforzer il
presidio assicurato dal DPS, trasformandone
lorganizzazione (Agenzia).
Per approfondire
Barca F. (2009), An Agenda for a Reformed Cohesion Policy: A place-based approach to meeting
European Union challenges and expectations, DG Regio, Commissione Europea, Bruxelles. Sintesi
in italiano disponibile su:
http://www.dps.tesoro.it/documentazione/comunicati/2010/rapporto%20barca%2
0(capitoli%201%20e%205)_ita%2001_07_2010.pdf
Commissione Europea (2012), Position Paper dei Servizi della Commissione sulla preparazione
dellAccordo di Partenariato e dei Programmi in Italia per il periodo 2014-2020, Bruxelles.
Disponibile su:
http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/pdf/partnership/it_position_pap
er_it.pdf
Ministero per la Coesione Territoriale (2012), Metodi e Obiettivi per un uso efficace dei Fondi
Comunitari 2014-2020, Roma. Disponibile su: http://www.coesioneterritoriale.gov.it/metodi-
e-obiettivi-per-un-uso-efficace-nel-2014-2020/
Rossi N. (2005), Mediterraneo del Nord. Unaltra idea del Mezzogiorno Bari-Roma, Editori Laterza
Trigilia C. (2012), Non c Nord senza Sud, Bologna, Il Mulino.
Viesti G. (2009), Mezzogiorno a tradimento. Il Nord, il Sud e la politica che non c, Bari-Roma,
Editori Laterza