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Valutazione della performance

Valutazione e obblighi dirigenziali

soggetti a verifica. Profili giuridici
e organizzativi
di Aldo Monea
Avvocato e componente di O.I.V. e di N.d.V.
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La verifica dell’avvenuta realizzazione di una serie di obblighi dirigenziali, introdotta
gradatamente dal legislatore, rappresenta ormai un ‘‘tertium genus’’ della valutazione
della performance che si aggiunge alla ‘‘tradizionale’’ dicotomia valutativa risultati/
comportamenti organizzativi e che presenta parecchi elementi di complessità giuridica e
organizzativa

Premessa — l’allegato 2 indica l’obbligo di pubblicità di cui

all’art. 18 del D.L. n. 83/2012, ma esso è ormai
La valutazione della prestazione dei dirigenti ri- abrogato in virtù dell’art. 53, comma 1, lett. t e tra-
chiede, da un po’ di anni, una specifica attenzione sferito negli artt. 26 e 27 del D.Lgs. n. 33/2013;
verso la condotta dirigenziale rispetto a determinati — sono presenti varie norme del D.Lgs. n. 82/
obblighi di legge. Il legislatore, infatti, attribuisce 2005 (ad esempio, agli artt. 54 e 57, comma 2) an-
alla loro inosservanza rilevanza valutativa. Di con- ch’esse ora abrogate e trasfuse in altri testi;
seguenza, l’Organizzazione deve tenerne conto e — gli obblighi in materia di anticorruzione sono
gli organi di controllo della valutazione devono ve- indicati come previsti in un testo di ‘‘prossima pub-
rificare anche quell’aspetto. blicazione’’, che è ora la legge n. 190/2012;
— viene compreso, come fonte di obblighi, l’art.
11 del D.Lgs. n. 150/2009, abrogato dal D.Lgs.
Aspetti giuridici n. 33/2013.
Guardando al tema da una prospettiva giuridica, si Quel testo, inoltre, manca di talune norme già vi-
può dire che appare opportuno individuare le nor- genti nel 2012. Per esempio, non indica:
me alla base di quegli obblighi, inventariare questi — il comma 3 dell’art. 147-bis Tuel, secondo cui
ultimi, ricavare la ragione d’essere giuridica e l’es- gli esiti del controllo di regolarità amministrativa
senza di quello spazio valutativo e, infine, analizza- vanno comunicati ‘‘agli organi di valutazione dei
re l’ambito soggettivo di sua applicazione. risultati dei dipendenti, come documenti utili per
la valutazione’’;
— l’art. 21 della legge n. 183/2010 che, introdu-
Elenco riepilogativo dell’ex-Civit cendo il comma 05 dell’art. 57 nel D.Lgs. n. 165/
Nel 2012 la Civit, per sensibilizzare le amministra- 2001, prevede che la mancata costituzione del
zioni pubbliche e facilitarne il compito, ha reso no- ‘‘Comitato unico di garanzia per le pari opportuni-
to (1) due lunghi elenchi di obblighi allora vigenti. tà, la valorizzazione del benessere di chi lavora e
Allo stato attuale i due prospetti analitici, tuttavia,
sono, in parte, obsoleti, perché ‘‘superati’’, in qual-
che misura, da novità legislative. Essi, di conse- Nota:
guenza, non sono più esaustivi e del tutto ‘‘corret- (1) Anac, L’indagine sulle violazione degli obblighi dirigenziali rilevante ai fini
dell’attribuzione delle retribuzioni di risultato. Aggiornamento del sistema di va-
ti’’, richiedendo una qualche revisione a causa di lutazione della performance individuale alla luce anche dei recenti provvedi-
abrogazioni, modifiche e integrazioni di norme. Al- menti legislativi in materia di obblighi dirigenziali., Roma, 14 novembre
cuni esempi di ‘‘limiti’’ sono i seguenti: 2012, ora in http://www.anticorruzione.it/ .

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contro le discriminazioni’’ determini responsabilità
in capo al dirigente ‘‘incaricato del personale’’;
— l’obbligo di cui all’art. 1 della legge n. 179/
2012 che, modificando l’art. 52 del D.Lgs. n. 82/
2005, impone alle singole amministrazioni di pub-
blicare ‘‘lo stato di attuazione del ‘piano per l’uti-
lizzo del telelavoro nella propria organizzazione’’.
Novità legislative del 2013
Partendo dal quel documento si segnalano ora le
principali novità intervenute nel frattempo (pur
non pretendendo di essere esaustivi).
Obblighi sulla trasparenza
Un primo testo da richiamare è il D.Lgs. 14 marzo
2013, n. 33 (Riordino della disciplina riguardante
gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione
di informazioni da parte delle pubbliche ammini-
strazioni) e in particolare:
 l’art. 46, comma 1 ove si stabilisce che l’inadem-
pimento degli obblighi di pubblicazione previsti
dalla normativa vigente o la mancata predisposizio-
ne del programma triennale per la trasparenza e
l’integrità costituiscono elemento di valutazione
della responsabilità dirigenziale;
 l’art. 43, comma 3, che prescrive che i dirigenti
responsabili degli uffici debbano garantire il tempe-
stivo e regolare flusso delle informazioni da pubbli-
care;
 l’art. 43, comma 5 che vincola il responsabile per
la trasparenza a segnalare all’OIV i casi di inadem-
pimento o di adempimento parziale in materia di
pubblicazione.
Ancora più significativo è l’art. 44, secondo perio-
do, che attribuisce al predetto Organismo il compi-
to di controllare, in via generale, l’attuazione degli
obblighi di trasparenza per misurare e valutare la
performance sia organizzativa sia individuale del
responsabile per la trasparenza e dei responsabili
dei singoli uffici (quest’ultimi per quanto riguarda
la trasmissione dei dati al primo).
Fondamentali ambiti di contenuto
Alla luce dell’elenco dell’Anac e delle integrazioni
evidenziate, le principali macro-tematiche poste dal
legislatore sotto la ‘‘lente di ingrandimento’’ del-
l’organo di controllo interno sono (sempre senza
pretesa di essere esaustivi):
 procedimento amministrativo;
 disciplina del rapporto di lavoro pubblico;
 norme sulla digitalizzazione amministrativa (di
cui al Codice dell’amministrazione digitale e in al-
tre leggi);
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 disposizioni a favore dell’accesso di soggetti di-
sabili agli strumenti informatici;
 prevenzione dei fenomeni di corruzione;
 normativa sulla trasparenza;
 prevenzione e repressione della corruzione;
 normativa di cui al D.Lgs. n. 150/2009;
 comunicazione di informazioni necessarie per
analisi e valutazione della spesa;
 comunicazioni di dati al Mef.
Un dettaglio dei principali obblighi e delle fonda-
mentali normative in cui essi sono collocati è pre-
sentato nella tavola 1.
Complesso coacervo di obblighi
Sulla base del quadro normativo si può affermare, a
questo punto, che gli obblighi sono:
— sparsi in numerosissime leggi,
— spesso espressi in forma generica,
— introdotti in un arco di tempo pluriannuale,
— con moltissimi ambiti tematici,
— con contenuti, dal punto di vista giuridico, mol-
to tecnici;
— difficili da individuare.
Ciò rende molto complesso il compito degli enti e,
in primis, del loro Organo di controllo. Le difficoltà
dominanti sono, in particolare, di dover verificare
aspetti molto specialistici e di dover ‘‘snidare’’ le
condotte inadempienti all’interno di un po’ tutte
le attività amministrative dell’ente.
Ragion d’essere di tale valutazione
Introducendo la verifica in indagine è da ritenere
che il legislatore voglia non solo rimarcare, ulte-
riormente, la specifica importanza di quegli obbli-
ghi, ma anche perfezionare il quadro sanzionatorio
rispetto ad essi, aggiungendo conseguenze di ordi-
ne valutativo o addirittura l’emergere di una re-
sponsabilità dirigenziale.
Più in particolare è posta un’altra forma di coazione
giuridica affinché i dirigenti attuino quegli adempi-
menti. È chiaro, poi, che si è voluto coinvolgere an-
che gli organi politici (sia attraverso il coinvolgi-
mento degli organi di controllo, loro staff sia con
l’eventuale esercizio della c.d. responsabilità diri-
genziale) affinché vigilino sulla realizzazione delle
norme rilevanti.
Ambito soggettivo
Considerando i soggetti coinvolti, la valutazione
qui in discorso riguarda tutti gli enti locali, nel sen-
so che tutti, senza eccezione, sono tenuti a svolgere
la verifica qui in oggetto. Non è altrettanto vero,
però, che tutti gli obblighi individuati dal legislato-
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Tavola 1 - Esempi di obblighi e loro riferimenti normativi

Tematica amministrativa Normative Disposizioni e contenuti essenziali
Art. 26 e 27, D.Lgs. n. 33/2013: inadempimento degli ob-
blighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente o
mancata predisposizione del programma triennale per
la trasparenza e l’integrità.
Trasparenza amministrativa D.Lgs 14 marzo 2013, n. 33 Art. 43, comma 3: tempestivo e regolare flusso, da parte
dei dirigenti responsabili degli uffici dell’amministrazione,
delle informazioni da pubblicare ai fini del rispetto dei ter-
mini stabiliti da legge.
Legge 6 novembre 2012, n. 190 Art. 1, comma 8, secondo periodo: mancata predisposi-
Prevenzione dei fenomeni zione del piano triennale di prevenzione della corruzione
di corruzione e mancata adozione delle procedure per la selezione e la
formazione dei dipendenti.
Art. 2, comma 9: mancata o tardiva comunicazione di
provvedimento. Art. 14-ter, comma 6-bis: mancata parte-
Legge 7 agosto 1990, n. 241 cipazione a conferenza di servizi o mancata adozione del-
Procedimento la determinazione motivata di conclusione del procedi-
amministrativo mento.
Legge 18 giugno 2009, n. 69 Art. 7, comma 2: mancato rispetto dei termini per la con-
clusione dei procedimenti.
Art. 7, comma 6: ricorso a contratti di collaborazione
coordinata e continuativa per lo svolgimento di funzioni
ordinarie o utilizzo dei collaboratori come lavoratori su-
bordinati.
Art. 21, comma 1-bis: accertata violazione del dirigente
del dovere di vigilanza sul rispetto da parte del personale
dei propri uffici, degli standard quantitativi e qualitativi
Rapporto di lavoro fissati dall’amministrazione.
D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 Art. 36, comma 3 e 5. irregolarità nell’utilizzo del lavoro
pubblico
flessibile e violazione delle disposizioni dell’art. 36 del
D.Lgs. n. 165/2001.
Art. 55-sexies, comma 3: mancato esercizio o decadenza
dell’azione disciplinare, dovuti all’omissione o al ritardo,
senza giustificato motivo.
Art. 55-septies, comma 6: mancato controllo sulle assenze.
Art. 57, al comma 05: mancata costituzione del Cug.
Art. 12, comma 1-ter: mancata attuazione delle disposi-
zioni del Cad.
Art. 65: mancato avvio del procedimento da parte del ti-
tolare dell’ufficio competente a seguito di istanza o di-
chiarazione inviate ai sensi e con le modalità di cui al
Digitalizzazione comma 1, lett. a), c) e c-bis).
D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82 Art. 52: mancata pubblicazione dello stato di attuazione
amministrativa
del ‘‘Piano per l’utilizzo del telelavoro nella propria orga-
nizzazione’’.
Art. 57-bis, comma 3: mancata comunicazione degli ele-
menti necessari al completamento e aggiornamento del-
l’indice degli indirizzi delle pubbliche amministrazioni.
Accesso dei soggetti
disabili agli strumenti Art. 9: inosservanza delle disposizioni per favorire l’acces-
Legge 9 gennaio 2004, n. 4
informatici so dei soggetti disabili agli strumenti informatici.

Art. 147-bis: gli esiti del controllo di regolarità ammini-

D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 strativa vanno comunicati ‘‘agli organi di valutazione
(Tuel enti locali) dei risultati dei dipendenti, come documenti utili per la
Regolarità amministrativa valutazione’’.
degli atti
D.L. 8 aprile 2013, n. 35 conver- Art. 7, comma 2 e comma 5: mancato rilascio certificazio-
tito con modificazioni dalla leg- ni delle somme dovute per somministrazioni, forniture e
ge 6 giugno 2013, n. 64 appalti mediante piattaforma elettronica.

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re concernano comuni e province: alcuni obblighi
precisati nelle norme legislative concernono, infat-
ti, amministrazioni pubbliche diverse dagli enti ter-
ritoriali.
Per quanto attiene agli organi di controllo l’analisi
risulta più complessa. Qualche norma, infatti, cita,
esplicitamente, l’OIV, la maggior parte parlano ge-
nericamente di responsabilità dirigenziale del diri-
gente o di rilevanza ai fini della misurazione e va-
lutazione della performance.
Ciò comporta concretamente una distinzione nel-
l’applicazione di quanto qui in discorso tra enti
con OIV e altri privi di tali soggetti? Pur essendo
chi qui scrive molto attento a considerare le distin-
zioni di operatività dei diversi organi di controllo,
la risposta preferita nel presente contesto è negati-
va. Ciò perché:
a) quasi tutte le vigenti norme sulla rilevanza va-
lutativa degli obblighi in questione non menziona-
no e quindi non presuppongono uno specifico or-
gano di controllo, ma fanno riferimento solo alla
finalizzazione del controllo da svolgere (valuta-
zione della prestazione; responsabilità dirigenzia-
le). In queste ipotesi è chiaro che la verifica in
questione coinvolga qualsiasi organo di controllo
interno (2);
b) nei limitati casi in cui il termine ‘‘OIV’’ è
espresso, ciò sembra dovuto a un utilizzo a-tecni-
co e, come dire, ‘‘semplificato’’ da parte del legi-
slatore, (riconducibile, con ogni probabilità, a una
generica e ‘‘a-critica’’ acquiescenza alla termino-
logia del D.Lgs. n. 150/2009) più che a una reale
volontà di distinzione tecnica tra casi con OIV o
privi.
In altre parole si utilizza impropriamente una parte
(una tipologia di organo) per indicare il tutto (gli
organi di controllo, in genere).
In ogni caso, per facilitare il compito di chi voglia
privilegiare una diversa interpretazione, è da segna-
lare che i casi in cui il legislatore menziona, speci-
ficatamente, l’OIV sono, almeno per ora, unica-
mente nell’ambito del D.Lgs. n. 33/2013, cioè in
materia di trasparenza.
Per quanto riguarda, invece, l’ambito soggettivo
dei destinatari ultimi (i dirigenti valutati) è da se-
gnalare che se, talvolta, il dirigente è, specificata-
mente, quello preposto a un determinato ambito or-
ganizzativo (ad esempio, quello all’amministrazio-
ne del personale per il controllo delle assenze nel
caso di cui all’art. 55-septies, comma 6 del
D.Lgs. n. 165/2001), nella maggior parte dei casi
il legislatore parla genericamente di obblighi diri-
genziali. In tali ultimi casi l’individuazione degli
effettivi dirigenti soggetti alla norma dovrà, co-
munque, avvenire alla luce dell’organizzazione del-
l’ente.
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Natura giuridica del compito di controllo
in esame
Un altro aspetto che merita attenzione riguarda,
sempre dal punto di vista giuridico, l’essenza e il
carattere saliente di tale verifica, allo scopo di clas-
sificarla all’interno del sistema dei controlli deli-
neato dal legislatore. Il tema non è semplice da svi-
luppare, ricollegandosi all’articolato insieme dei
controlli per come strutturato dal vigente art. 147
del Tuel e dal D.Lgs. n. 150/2009. Dando, innanzi-
tutto, per scontato che il controllo in oggetto non
abbia nulla a che fare con il controllo di gestione,
con quello strategico e con quello contabile, si ve-
dono di seguito, brevemente, le opzioni interpreta-
tive restanti.
Controllo di regolarità amministrativa?
Merita qualche riflessione, anche se forse solo per
eccesso di scrupolo, la questione se tale controllo
sia da inquadrare, giuridicamente, tra quelli sulla
regolarità amministrativa, circostanza che spinge-
rebbe gli OIV a dover utilizzare strumenti alquanto
sofisticati dal punto di vista giuridico.
A questo proposito risulta subito chiaro che valuta-
re le inosservanze dirigenziali non ha nulla a che
fare con il controllo amministrativo preventivo alla
formazione dell’atto (di cui al comma 1 dell’art.
147-bis del Tuel), essendo esso preventivo e attri-
buito al responsabile del servizio interessato.
Qualche esitazione si potrebbe avere circa la possi-
bilità di inserire quanto qui analizzato nell’ambito
del controllo amministrativo successivo alla forma-
zione di un atto. L’esame attento della norma che lo
regola (comma 2 dall’art. 147-bis) (3) però induce,
rapidamente, a fugare ogni dubbio: quel tipo di
controllo è svolto per legge sotto la direzione del
segretario, riguarda atti e non condotte e si pone
Note:
(2) È da aggiungere a margine di quanto detto che qualche problema applica-
tivo sorge, in caso di Ndv presieduto da segretario, ove si debba valutare le con-
dotte del responsabile per la trasparenza che sia anche segretario dell’ente. In
queste ipotesi una possibile ‘‘via di uscita’’ giuridica e organizzativa può consi-
stere nel prevedere nel regolamento dell’ente relativo a compiti e al funziona-
mento del nucleo, la regolarità delle sue deliberazioni in assenza di un compo-
nente e la temporanea esclusione del presidente di nucleo in caso di valutazio-
ne di sue eventuali inosservanze.
(3) Il testo dell’147-bis (Controllo di regolarità amministrativa e contabile) cosı̀
recita: 2. Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è inoltre assicurato,
nella fase successiva, secondo principi generali di revisione aziendale e modalità
definite nell’ambito dell’autonomia organizzativa dell’ente, sotto la direzione
del segretario, in base alla normativa vigente. Sono soggette al controllo le de-
terminazioni di impegno di spesa, gli atti di accertamento di entrata, gli atti di
liquidazione della spesa, i contratti e gli altri atti amministrativi, scelti secondo
una selezione casuale effettuata con motivate tecniche di campionamento.
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‘‘a monte’’ della verifica di OIV/Nuclei, dovendo
(secondo il comma 3 dell’art. citato) le risultanze
di esso essere comunicate ‘‘agli organi di valuta-
zione dei risultati dei dipendenti, come documenti
utili per la valutazione’’. Nulla a che fare quindi
con la verifica oggetto del presente lavoro.
Controllo sulla prestazione lavorativa
Evidente, invece, che il controllo, in questa sede
osservato, è da inquadrare nell’ambito del controllo
datoriale sulla prestazione lavorativa dei dirigenti.
Ciò risulta, nitidamente, dal genere di effetti che
il legislatore ricollega all’inosservanza degli obbli-
ghi in questione: conseguono effetti sulla valutazio-
ne e/o sul rinnovo dell’incarico. La verifica qui in
esame, quindi, va ancorata, indiscutibilmente, al
decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150.
La principale conseguenza pratica è che all’Organo
di controllo non si può chiedere un’analisi sofisti-
cata dal punto di vista giuridico (che sarebbe stata
necessaria se si fosse trattato di un controllo sulla
legittimità di atti), ma piuttosto una capacità rico-
gnitiva, anche e prevalentemente, grazie, a soggetti
e a competenze presenti all’interno della struttura
dell’ente. Detto questo è chiaro, altresı̀, che, per
‘‘maneggiare’’ e valutare le inosservanze e rendere
efficace la loro opera risulta necessario, in capo ai
controllori, il possesso di adeguate competenze
giuridico-organizzative.
Discorso diverso è la natura di tale controllo in
un’ottica aziendalistica e, specificatamente, orga-
nizzativa, tema che sarà sviluppato in seguito.
Implicazioni organizzative
Guardando al tema in questione da un punto di vi-
sta organizzativo è interessante approfondire i se-
guenti punti:
— quale inquadramento dare a tale forma di veri-
fica nel sistema dei controlli di tipo aziendalistico,
— quali le reazioni che stanno scaturendo all’in-
terno degli enti,
— quali siano le modalità organizzative da sugge-
rire per attuare al meglio l’attività prefigurata dal
legislatore.
Controllo differente da quello manageriale
Considerando, in chiave organizzativa, la colloca-
zione della verifica in discorso nel sistema dei con-
trolli, risulta palese che essa tende a presidiare, uni-
camente, l’osservanza/inosservanza di obblighi di
legge e, quindi, valorizza il ‘‘corretto comporta-
mento amministrativo’’, inteso come osservanza ri-
Il punto su...
gida di un modello astratto di agire amministrativo
derivato da normative aventi come destinatari solo i
soggetti pubblici (4).
Di conseguenza, il controllo qui analizzato si collo-
ca agli antipodi di quello manageriale (5), poiché
non analizza le condotte amministrative come stru-
mento per raggiungere risultati in linea con i biso-
gni degli utenti, dei cittadini e delle imprese (per
come mediati dagli indirizzi degli organi politici),
ma considera i comportamenti dirigenziali in quan-
to allineati o meno alle condotte rigidamente prefi-
gurate dal legislatore (vale a dire, di volta in volta,
concludere il procedimento amministrativo nel
tempo prefissato dal regolamento, utilizzare la
pec nelle comunicazioni con il cittadino, trasmette-
re informazioni al responsabile per la trasparenza).
Esso, dunque, considera il rispetto della ‘‘procedu-
ra e della ‘‘forma’’ dell’azione amministrativa, non
altro.
In altre parole, la tipologia di valutazione qui ap-
profondita tende a presidiare un sistema ammini-
strativo inteso come essenzialmente ‘‘chiuso’’ ed
è rivolta a promuovere la standardizzazione secun-
dum legem dei comportamenti dirigenziali.
Appare, invece, irrilevante che, per determinare si-
gnificative conseguenze rispetto alle eventuali
inosservanze, la valutazione voluta dal diritto fac-
cia leva su strumenti tipicamente manageriali, qua-
li l’eventuale riduzione della retribuzione variabile
o il possibile mancato rinnovo dell’incarico diri-
genziale.
Atipica valutazione della prestazione
L’introduzione della valutazione qui in analisi im-
plica, peraltro, un cambiamento significativo del-
l’attuale assetto della valutazione della prestazione
del dirigente pubblico, per come determinatosi per
effetto del D.Lgs. n. 29/1993 e, da ultimo, del
D.Lgs. n. 150/2009. In seguito a tali interventi legi-
slativi, com’è noto, la verifica ha il suo baricentro,
pur con difficoltà e con contraddizioni in sede ap-
plicativa, nell’ambito del binomio risultati/compor-
tamenti organizzativi. Con lo stillicidio normativo
di obblighi a rilevanza valutativa, il legislatore, in-
vece, prefigura, in modo lento ma progressivo, un
Note:
(4) Su tale categoria cfr. E. Borgonovi, Principi e sistemi aziendali per le ammi-
nistrazioni pubbliche, Egea, Milano, 1996, pag. 442 e seguenti. Inoltre, per ul-
teriori approfondimenti G. Farneti, Introduzione all’economia dell’azienda pub-
blica: il sistema, i principi, i valori, Torino, 1995.
(5) Cfr, sul tema, R. Ruffini, L’evoluzione dei sistemi di controllo nella pubblica
amministrazione, Milano, 2010.
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giudizio sulla prestazione rivolto anche al rispetto
di standard normativi.
Ciò significa che le moderne prassi valutative deb-
bono farsi necessariamente ‘‘inquinare’’ da logiche
di controllo schiettamente ‘‘burocratiche’’, che si
riteneva fossero collocate, definitivamente, ‘‘in sof-
fitta’’.
Impatto negli enti
Passando a ragionare delle reazioni che il tema qui
in discorso produce negli enti, la percezione che ha
chi qui scrive è che numerose organizzazioni pub-
bliche locali non conoscano o, comunque, non ab-
biano finora preso in considerazione il profilo qui
in analisi.
Laddove le realtà locali ne siano consapevoli, la
sensazione è che esse esprimano difficoltà, disagio,
sottovalutazione. Infatti, in particolare:
— numerosi direttori generali guardano con so-
spetto alla ‘‘nuova’’ tipologia di giudizio da dare,
perché ritengono, a torto o a ragione, che il chiede-
re conto ai dirigenti di quegli inadempimenti ri-
schia di focalizzare la loro attenzione verso logiche
in cui l’attività amministrativa sia fine a se stessa e
non (come tutte le recenti riforme legislative hanno
imposto, la formazione in cultura aziendalistica ha
cercato di affermare e la maggior parte dei D.G. au-
spicano) mezzo per raggiungere obiettivi gestiona-
li;
— i segretari mostrano reazioni diversificate. Talu-
ni tendono a guardare con disagio alla specifica at-
tività perché sono consapevoli della complessità di
tenere sotto controllo la varietà dei profili adempi-
mentali, e/o perché temono le conseguenze di un
ulteriore pesante controllo sull’attività amministra-
tiva dei loro primi collaboratori.
Altri (e in specie quelli presenti nei NdV) guarda-
no, con interesse, al nuovo ambito valutativo, rico-
noscendo in esso un’utile leva che rafforza il pro-
prio ruolo di coordinamento, permettendo loro di
chiedere conto, ‘‘rafforzati’’ da leggi, dell’attua-
zione di ordinari adempimenti concernenti prima-
rie attività amministrative (procedimento ammini-
strativo, digitalizzazione e dematerializzazione ge-
stione rapporti di lavoro, pubblicità sui siti e via di-
cendo);
— i dirigenti, a loro volta, sembrano, di solito, re-
stii ad essere soggetti a questo ulteriore controllo.
In tal senso temono, di solito, di dover sviluppare
nuove attività di rendicontazione e considerano
con ritrosia il dover essere controllati da soggetti
(specie, gli OIV) ritenuti, il più delle volte, incom-
petenti nella specifica materia;
— per quanto riguarda i soggetti valutatori (specie
dove essi siano OIV e altresı̀ composti, prevalente-
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mente o esclusivamente, da soggetti non aventi cul-
tura giuridica), la sensazione è che, in molti casi,
essi ‘‘rimuovano’’ il problema, spesso per non co-
noscenza di tale ‘‘piega’’ della valutazione, e non
diano alcun seguito a quanto qui sviluppato. Mag-
giore sensibilità si avverte, invece, nei casi in cui
gli organi di controllo hanno una composizione
con professionalità anche giuridiche.
Sequenza di azioni attuative
La concreta attuazione del profilo valutativo qui
considerato richiede una pluralità di attività. Ap-
paiono essenziali tra esse, in specie, le seguenti:
— l’inserzione del profilo di giudizio qui in di-
scorso nel sistema di valutazione dell’ente;
— l’inventario degli obblighi rientranti nel con-
trollo;
— la rilevazione delle inosservanze;
— la valutazione delle stesse.
Collocazione nel sistema di valutazione
A tal proposito l’aspetto da maggiormente focaliz-
zare è se porre la verifica in oggetto all’interno del-
la dicotomia valutativa risultati/comportamenti or-
ganizzativi o se procedere in modo diverso.
Chi qui scrive ritiene che sia improponibile consi-
derare le inosservanze a obblighi dirigenziali come
un ulteriore obiettivo da verificare alla fine dell’an-
no: è, infatti, netta la diversa natura (implicita in
quanto detto in precedenza a proposito del control-
lo manageriale e non) tra le inosservanze in que-
stione e gli obiettivi dirigenziali. Si tratta di due og-
getti valutativi ontologicamente irriducibili tra loro
e che, quindi, vanno tenuti ben distinti.
A differenti conclusioni si può giungere ove si vo-
glia perseguire un inquadramento della valutazione
in esame nell’ambito di quella sul comportamento
organizzativo. Tale opzione non solo è certamente
possibile, ma presenta anche una certa semplicità
attuativa, dovendosi solo, nell’ambito del sistema
e della scheda valutativa, fare posto a un ulteriore
fattore di valutazione complessivamente riferito al-
le condotte di inosservanza. L’unico difetto rileva-
bile in tale collocazione è che il nuovo ‘‘item’’ stri-
de fortemente con le altre ordinarie voci di compor-
tamento organizzativo, tese di solito a mettere in
evidenza profili spiccatamente manageriali.
Resta poi una terza opzione: andare oltre la classica
dicotomia risultati/comportamenti organizzativi,
creando un nuovo genere di giudizio, finalizzato al-
la verifica specifica delle eventuali inosservanze di
legge. Questa soluzione avrebbe il notevole pregio
di consentire di calibrare l’impatto valutativo di tale
profilo, attribuendogli un peso ad hoc, eventual-
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Aldo Monea - Copyright Wolters Kluwer Italia s.r.l.
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mente marginale, all’interno della valutazione com-
plessiva della performance del dirigente (6).
Inventariare gli obblighi
Per quanto riguarda l’individuazione degli obblighi
rientranti nel controllo è necessario che l’organo di
controllo si attrezzi (insieme con il suo staff), so-
prattutto richiedendo una fattiva collaborazione a
una serie di ruoli interni, tra cui in primis, ma
non solo al/alla segretario/a, maggiore esperto/a e
specialista giuridico dell’ente.
Naturalmente, un primo ausilio di tipo documentale
in tal senso può essere rappresentato dalle due ta-
belle dell’ex-Civit.
Rilevazione delle inosservanze
L’eterogeneità degli ‘‘inadempimenti’’ da verifica-
re richiede, inevitabilmente, una pluralità di forme
di controllo. Se non è da escludere un controllo di-
retto e magari a campione rispetto ad alcune tema-
tiche, è, però, impensabile che un OIV (o un NdV)
possa, sua sponte, autonomamente e mediante con-
trolli diretti, realizzare compiutamente la forma di
giudizio richiesta dal legislatore. È da ritenere, piut-
tosto, che un’efficace e efficiente valutazione di
inosservanze di legge debba poggiare sul controllo
indiretto. In questo senso possono essere certamen-
te utilizzate segnalazioni provenienti:
— dalla struttura comunale. Ad esempio, dal re-
sponsabile per la trasparenza (per quanto riguarda
i profili di mancata trasmissione di informazioni),
dal datore di lavoro e dall’ufficio disciplinare (per
i casi accertati disciplinarmente);
— da privati (principalmente, utenti), eventualmen-
te sensibilizzati su tale possibilità di comunicazione
e messi in grado, facilmente e magari con uno spa-
zio apposito sul sito (o con un ‘‘filo diretto’’ elettro-
nico con l’organo di controllo), di farlo elettronica-
mente e in maniera per quanto possibile riservata;
— da soggetti pubblici esterni (per citare un caso,
dall’amministrazione procedente nell’ipotesi di
inosservanza consistente in mancata partecipazione
ingiustificata di dirigente di altro ente locale a con-
ferenza di servizi).
La ‘‘chiave di volta’’ della rilevazione, tuttavia,
non può non consistere in un organico flusso di co-
municazioni, precostituito dall’ente (7), verso l’or-
gano di controllo (8), sistematizzando segnalazione
e talora attestazioni di segretari, di responsabili tra-
sparenza (se rappresentati dai soggetti diversi dei
precedenti), di responsabili del personale, di Urp
o altre strutture simili, di organi politici e di quanti
altri siano in grado di collaborare con il soggetto di
controllo.
Il punto su...
Valutazione in senso stretto
La valutazione in senso stretto è opportuno, poi,
che segua le consuete regole generali di ‘‘proces-
so’’, ovviamente per come concretamente specifi-
cate e programmate nel sistema di valutazione del-
l’ente. In generale e di regola, OIV (o NdV), anche
in questa ipotesi di verifica, deve:
— porre in essere un’istruttoria valutativa ad hoc,
aggregando gli eventuali aspetti negativi, magari
acquisiti nel corso dell’anno,
— coinvolgere il dirigente chiedendogli un’auto-
valutazione e comunicando gli ‘‘inadempimenti’’
rilevati per altra via;
— ponderare gli elementi raccolti;
— valorizzare nella scheda di valutazione la porta-
ta delle eventuali inosservanze e procedere, a se-
conda dei casi, a ridurre il punteggio valutativo
del dirigente o a segnalare all’organo politico le
condotte rilevanti ai fini della responsabilità diri-
genziale.
Considerazioni conclusive
La valutazione delle inosservanze dirigenziali non
è una novità legislativa, ma rappresenta il prodotto,
stratificato e cristallizzato, di norme succedutesi ne-
gli ultimi anni. Nonostante ciò essa è ancora larga-
mente negata, sottovalutata, e, quindi inattuata. In
tal modo gli enti e i loro OIV/NdV disconoscono
la cogenza giuridica di quanto espresso in leggi e
l’essenza del cambiamento organizzativo espresso
in esse. Dovrebbe essere, infatti, chiaro che con
la particolare focalizzazione qui indagata il legisla-
tore ha stabilito chiaramente che la prestazione del
dirigente, rilevante in sede di valutazione della pre-
stazione, è composta di tante sfaccettature rilevanti,
tra cui, oltre a risultati raggiunti e comportamenti
attuati, anche l’adempimento di obblighi previsti
da leggi.
Piaccia o non piaccia, non resta che prenderne atto.
Per farlo si devono attivare non solo l’organo di
controllo, ma una notevole parte della struttura in-
terna dell’ente.
Note:
(6) Potrebbe essere ragionevole, ad esempio, dargli, nell’economia della com-
plessiva valutazione, un valore del 5%.
(7) In talune ipotesi è la legge che impone tale flusso di informazioni (comma 2
dall’art. 147-bis del Tuel).
(8) Sulla falsariga di quanto avviene, nelle Società private, verso OdV di cui al
D.Lgs. n. 231/2001.
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