INFORME FINAL

PRESUPUESTO PÚBLICO EVALUADO: PROGRAMA NACIONAL DE

APOYO DIRECTO A LOS MÁS POBRES  “JUNTOS” (DOCUMENTACIÓN Y
ANÁLISIS DE LOS PROCESOS)

Ministerio: Presidencia del Consejo de Ministros

Consultor: Mario Alfredo Arróspide Medina

Lima, Febrero de 2009

 CONTENIDO

INTRODUCCIÓN 3

Resumen Ejecutivo 5

I. LOS OBJETIVOS DEL PROGRAMA 12

A. Descripción 12
B. Algunos aspectos críticos en relación con el diseño 14

II. DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES PROCESOS OPERATIVOS ACTUALES 17

1. Concertación y coordinación de la oferta de servicios para las familias 17
A. Descripción 17
1.1 Concertación de esquemas operativos que permitan verificar el
cumplimiento de la disponibilidad de oferta de servicios para el
compromiso o condicionalidad de las familias en función de las
recepción de las prestación prevista en Juntos 18
1.2 Seguimiento o supervisión a la aplicación de los recursos canalizados
a los ministerios para que brinden los servicios acordados a las familias
beneficiarias de Juntos con la calidad requerida 19
B. Análisis de los procesos 20

2. Proceso de incorporación 23
A. Descripción 23
2.1 Instrumentos utilizados para la incorporación de beneficiarios 23
2.1.1 Focalización geográfica 24
2.1.2 Focalización individual 28
2.1.3 Proceso de Incorporación 33
2.2 Incorporación de nuevos miembros del hogar u hogares censados por
el INEI 35
2.3 Análisis del sistema de bajas del programa, tanto por incumplimiento
de condicionalidades como por el mecanismo regular de salida por
antigüedad y otros motivos 36
2.4 Comunicación a los hogares incorporados acerca de las
Condicionalidades a cumplir y su programación 38
B. Análisis de procesos 38

3. Definición y provisión de condicionalidades 44

A. Descripción 44
3.1 Definición de las condicionalidades 44
3.2 Eficiencia en la programación de las condicionalidades 45
B. Análisis de los procesos 45

4. Seguimiento de compromisos 46
A. Descripción 46
4.1 Verificación de la certificación del cumplimiento de corresponsabilidades
realizado por el sector educación y el sector salud 46
4.2 Acopio (recojo) de la información individualizada del cumplimiento
de los integrantes de la familia con compromisos (condicionalidades)
de salud, nutrición y de educación. 49

  1 
 4.3 Consolidación y evaluación del cumplimiento de las condicionalidades
por titular 50
B. Análisis de los procesos 51

5. Proceso de pagos 54
A. Descripción 54
5.1 Definición de los centros de pago y términos de los contratos con las
instituciones pagadoras (Banco de la Nación, Prosegur, etc.)
contingencias (problemas de accesibilidad, robo, etc.) 54
5.2 Oportunidad de pago 55
5.3 Elaboración del padrón de liquidación, plazos. Calce entre el
seguimiento de compromisos y el pago efectivo al beneficiario 55
B. Análisis de los procesos 55

III. RECOMENDACIONES 57

Bibliografía 62

Anexos 63

  2 
 Reglas de Operación del Programa Nacional de Apoyo a los Más Pobres
“JUNTOS”

Introducción

El presente Informe se ha elaborado en el marco la Consultoría para la documentación

y análisis de los procesos del Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Juntos. El objetivo de la consultoría esta centrado en la revisión y recopilación de
información relevante que permita ordenar y documentar las reglas de operación, tanto
desde su formulación teórica como de su aplicación práctica, del Programa Nacional
de  Apoyo  Directo  a  los  más  pobres  “Juntos”;  analizar  su  funcionamiento  y  proponer 
recomendaciones que sirvan de insumo para la reformulación de aquellas en el marco
del piloto a ser ejecutado en la localidad de San Jerónimo- Andahuaylas.

Para la elaboración del presente informe se ha realizado un proceso de recopilación

de información que ha considerado aquella que procede de las coordinaciones y
reuniones con el equipo técnico interinstitucional que viene trabajando la propuesta de
reestructuración del Programa Juntos, de la revisión de documentos e informes del
Programa y de entrevistas realizadas a funcionarios y operadores de Juntos, MINSA,
MINEDU y SIS tanto en Lima como en la ciudad de Andahuaylas.

Para el desarrollo de las entrevistas se han elaborado dos guías, que contienen una
pauta de preguntas abiertas, organizadas por temas, que se han orientado a recabar
con la mayor amplitud posible la descripción de los procesos y procedimientos de
operación del programa Juntos y de sus relaciones con los sectores de salud y
educación. A través de repreguntas o preguntas complementarias en función de la
dinámica de la entrevista, se buscó que el entrevistado pudiera describir con la mayor
precisión posible los detalles del proceso a su cargo.

Conviene precisar que aún cuando el instrumento utilizado no reúne todas las
condiciones que los rigores técnicos y metodológicos exigen para este tipo de análisis,
permite obtener, ordenar y sistematizar información acerca de los principales procesos
de operaciones del programa, que resulta útil para organizar intervenciones,
desarrollar nuevos instrumentos o procesos que contribuyan a mejorar las condiciones
en las que se desarrolla la ejecución del programa.

En el presente informe el ordenamiento de la información has seguido la pauta

contenida en el Anexo 1 de los términos de referencia establecidos para el desarrollo
de la consultoría. No obstante se ha decidido desagregar el punto III referido al análisis
de los procesos, para hacerlo después de la descripción de cada uno de los procesos

  3 
operativos y facilitar de esta manera su lectura y entendimiento. Con el mismo
propósito se ha ajustado el orden de algunos de los puntos incluidos en el anexo.

Se debe mencionar que la presente consultoría se ha desarrollado como parte de las

actividades  contempladas  en  el  “Proyecto  de  Fortalecimiento    de  la  Capacidad
Institucional en el Marco de la Descentralización Fiscal – TAL FISCAL” suscrito con el 
Banco Mundial en el Componente Nº2 “Uso de los instrumentos de presupuesto para
resultados en la administración pública peruana para el desarrollo progresivo de una
Gestión por Resultados en el Perú” subcomponente 2.1 “Seguimiento y evaluación de 
la eficiencia, eficacia, economía y calidad del gasto a nivel nacional”.

El informe consta de tres capítulos. El primero referido a la evolución y análisis de los

objetivos del Programa, el segundo a la descripción y análisis de los principales
procesos operativos y el tercero contiene las recomendaciones.

  4 
 Resumen Ejecutivo

1. Descripción del Programa

El Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres – JUNTOS se crea con
la finalidad promover la demanda de servicios de salud, nutrición educación e
identidad orientadas a asegurar la salud y nutrición preventiva materno infantil y la
escolaridad sin deserción, así como el registro e identificación, a través de la
ejecución de transferencias directas a las familias más pobres de los ámbitos rural
y urbano.

Para la incorporación de los beneficiarios al Programa, se realiza un proceso de

focalización que comprende dos etapas: una, de focalización geográfica y otra, de
focalización individual. En la primera etapa, sobre la base de una serie de criterios
técnicos previamente definidos, se seleccionan los distritos donde se realizara la
intervención del Programa; y en la segunda etapa, se identifican los hogares que
conformaran el padrón de beneficiarios.

La etapa de focalización individual se realiza mediante la ejecución de dos procesos

organizados en secuencia para identificar a las familias beneficiarias. Primero, se
hace un barrido censal en los distritos seleccionados en la focalización geográfica, y
se recoge información a través de una ficha socioeconómica a la que se le aplica un
algoritmo de carencias que permite confeccionar una lista de hogares
preseleccionados. El segundo proceso se realiza a través de la realización de
asambleas con participación comunal, en las que se procede a validar o excluir a
los hogares que pasaran a conformar el padrón de afiliados del Programa.

Luego del proceso de validación, las representantes de los hogares beneficiarios

deben llenar la carta de compromiso y los formularios en los cuales se consignan
los establecimientos de salud y las escuelas a donde deberán concurrir las madres
y sus hijos para recibir los servicios priorizados, que son parte de las
condicionalidades establecidas por el programa como requisito para la realización
de las transferencias monetarias.

En el esquema operativo de Juntos, los sectores salud y educación son la

entidades responsables de la prestación de los servicios y los que deben certificar
el cumplimiento de las corresponsabilidades. Los promotores de Juntos deben
acercarse a los establecimientos de salud y a las escuelas cada tres meses y
recoger la información la información acerca de la asistencia al servicio para
verificar el cumplimiento de los compromisos.

Una vez capturada la información en los formatos de incumplimiento, la información

es digitada y remitida a Lima. Cada Coordinación Regional es encargada de
consolidar la información física de los distritos de su ámbito territorial y de enviarla
a la Sede Central. Con la información remitida por las regiones en la Sede Central
de Lima se actualiza el padrón de beneficiarios. El criterio para el proceso de
actualización es que las familias hayan cumplido con la totalidad de las
condicionalidades.

El padrón se actualiza permanentemente pero cada mes se consideran fechas de

cierre. Cada mes, dentro de los primeros veinte días se debe completar los
procesos de verificación y actualización. Luego de ese proceso se autoriza la

  5 
 realización de las transferencias monetarias a las familias del padrón actualizado.
Los pagos se realizan a través de las oficinas del Banco de la Nación y en su
ausencia. a través de compañías transportadoras.

2. Análisis de los procesos

El planteamiento básico para el análisis de los principales procesos operativos de un

programa social, consiste en determinar en que medida estos permiten al programa
ordenar sus acciones en función del cumplimiento de los objetivos propuestos.

Desde esta perspectiva, un aspecto que convendría revisar con mayor acuciosidad
es el referido a la relación entre los objetivos del programa y los criterios utilizados
para la focalización geográfica. En la medida que los instrumentos y procedimientos
de focalización se afinen en función de aquellas condicionantes de la pobreza que el
programa quiere afectar, se generaran mayores posibilidades de enfocar las
acciones para reducir la subcobertura y las filtraciones.

En la medida que el programa busca promover el acceso y consumo de servicios de

salud, nutrición y educación como la vía para modificar las condiciones de pobreza y
establece en su diseño operativo un mecanismo de condicionalidades, resulta
pertinente tratar de incorporar como criterios de focalización aquellos indicadores
que mejor reflejen estas restricciones o carencias. Indicadores que miden
directamente la pobreza, las necesidades básicas insatisfechas o el grado de
incidencia en los problemas de salud, nutrición o educación, resultan pertinentes
para los procesos de focalización. Contrariamente, en el caso de indicadores más
remotos como el caso de la violencia política, debiera evaluarse la conveniencia de
mantenerlos o reducir su peso en las ponderaciones.

Considerando que existe como prioridad nacional la decisión de reducir las tasas de
desnutrición crónica infantil, que involucra principalmente a los niños menores de 3
años, prioridad a la que adscribe el programa, convendría evaluar la posibilidad de
sustituir el criterio de desnutrición infantil (6 a 9 años) que emerge de los censos
escolares de peso y talla, por un criterio que recoja las tasas de desnutrición crónica
infantil (0 a 5 años). De esta manera se buscaría alinear mejor los criterios de
focalización de las poblaciones a ser intervenidas, con las condicionalidades que
buscan asegurar la asistencia de los niños menores de tres años a los controles
CRED, que es una intervención priorizada para buscar la reducción de la
desnutrición crónica infantil.

En relación con los procesos de focalización individual, se ha encontrado dos

problemas que podrían explicar los niveles de subcobertura del Programa: los
niveles de omisión en los barridos censales y los umbrales en la aplicación del
algoritmo para la preselección de los hogares.

En las indagaciones realizadas se ha identificado algunas dificultades que se han

producido durante los primeros barridos censales realizados por el INEI. Los
principales problemas están referidos a: a) omisiones, población no censada b) mal
registro, datos e información inadecuadamente registrados y c) error material, fichas
rotas, incompletas, con enmendaduras, etc.

No se ha logrado obtener información oficial acerca de las tasas de omisión en los

barridos censales realizados por el INEI, y no es posible hacer estimaciones por que
no se cuenta con datos del universo de hogares que se ha considerado para cada

  6 
 barrido censal. No obstante, si se realiza un ejercicio con los datos de los censos y
censos complementarios se podría estimar una magnitud de la omisión. Si se asume
que los hogares visitados en el primer censo complementario (recenso) realizado en
los primeros 70 distritos, agrupa a todas las categorías de errores señaladas
(omisión, mal registro y error material) y conforman junto con los hogares
empadronados en el primer censo el universo de hogares, al relacionar la cantidad
de hogares del censo complementario con el universo de hogares así configurado,
se estimaría una tasa se omisión del 12.9%. Haciendo un ejercicio similar en el
segundo censo complementario se estaría encontrando una tasa de omisión de
17.7%.

Indudablemente, ser requiere un trabajo técnico más consistente para estimar

apropiadamente las tasas de omisión. Pero este indicador grueso estaría mostrando
altas tasas de omisión que seguramente explican en alguna medida las tasas de
subcobertura que se han identificado en el Programa.

En lo que se refiere al proceso de aplicación del algoritmo para discriminar por

criterios de pobreza, se ha mencionado en el punto anterior, las implicancias en la
generación de subcobertura que se origino con el uso de los umbrales propuestos
por el INEI en los primeros barridos censales. Como se indicó anteriormente, estos
tuvieron que ser reemplazados por otros niveles de umbral (0.645) con los que se
esperaba lograr una cobertura del 90% de los hogares en pobreza con niños de 0 a
5 años de edad.

Posteriormente se ha aprobado la metodología propuesta por el SISFOH, para que

sea utilizada en adelante en los procesos de incorporación de beneficiarios a Juntos.
Los criterios de incorporación en función de una focalización geográfica con afiliación
universal y otra con focalización individual obligan a considerar procesos operativos
diferenciados. Así, mientras que en los distritos con poblaciones menores de 20,000
habitantes, con tasas de pobreza que sobrepasen el 50% y con una presencia de
desnutrición crónica infantil mayor a 30%, solo será necesario una focalización
geográfica y probablemente mecanismos de registro o empadronamiento general
para todos aquellos hogares que cumplan con la condición de tener un niño menor
de 5 años o una gestante; en las poblaciones mayores al limite señalado y con
menores tasas de pobreza y de desnutrición crónica le corresponderá además de la
focalización geográfica la aplicación de los instrumentos definidos para la
focalización individual.

Uno de los principales problemas que se encuentran en el funcionamiento del

Programa esta relacionado con las rigideces existentes en los procesos de
incorporación de beneficiarios, que se hacen ordinariamente por campañas o
barridos censales. Estos procedimientos, que por su naturaleza no son
frecuentemente replicables, no permiten la incorporación de nuevos miembros en
los hogares ya beneficiarios (p.e. recién nacidos) o de nuevos hogares conformados
posteriormente a las campañas de afiliación en los distritos donde opera el Programa
y que cumplen con la condición de pobreza.

Según la Nota Técnica sobre el Programa Juntos, elaborada por el MEF, estos
procedimientos estarían funcionando como una barrera de entrada para los niños
más pequeños, ya que según se muestra, habría una tendencia del Programa a
afiliar hogares con una presencia decreciente de niños menores de 3 años. De
mantenerse esta tendencia decreciente para un segmento de población que es
crítico para el Programa, se estaría configurando una situación en la que se aplican
las condicionalidades de uso de CRED sobre una población cada vez menor,
reduciendo con ello la posibilidad de generar efectos positivos en el descenso de las
tasas de desnutrición infantil.

  7 
 En ese sentido, sería conveniente evaluar las posibilidades de generar un
procedimiento de afiliación a solicitud de parte, en el que se considerarían los
mismos criterios de focalización sugeridos por el SISFOH, bajo un esquema abierto
en el que periódicamente (bimensual, trimestral, etc) se hacen cortes para la
evaluación de los grupos que solicitan su incorporación. El mecanismo podría
contemplar una implementación progresiva en los ámbitos donde viene operando el
Programa.

Conviene en este punto, mencionar que desde la perspectiva de los incentivos

generados por el diseño, otra posible fuente explicativa de la tendencia a la
reducción de los menores de 3 años, estaría dada por el estipendio único para el
cumplimiento de todas las condicionalidades, ya que podría constituir un incentivo
para que las familias tomen decisiones que se orienten a minimizar las
condicionalidades. Considerando la cobertura casi universal de la educación
primaria, resulta poco atractivo para un hogar que ya recibe los subsidios por la
asistencia de uno de sus miembros a la escuela, reportar a un recién nacido que
implicaría condiciones adicionales. En ese sentido conviene revisar cuidadosamente
la experiencia del Programa Oportunidades de México que brinda estipendios
separados por salud y educación y muestra la importancia de establecer una mayor
relación entre el servicio demandado y la percepción del estipendio.

En lo que se refiere al proceso de validación comunal, la información recopilada ha

señalado la importancia que se le asigna a este proceso para discriminar a aquellas
familias que son no pobres pero que no pudieron ser discriminadas por el algoritmo.
Se ha mencionado que en la mayoría de los casos, las asambleas suelen reconocer
con bastante aproximación las condiciones de mayor pobreza de algunos de sus
conciudadanos.

Se ha identificado que las dificultades para definir los servicios finales que las
poblaciones beneficiarias debieran recibir o consumir, tiene implicancias en la forma
como se ha diseñado la condicionalidad, así como en la definición del procedimiento
operativo para su verificación. Así, ante la ausencia de una definición previa del
servicio específico a ser consumido se termina definiendo el servicio como uno de
atención general; al ser definido de esta manera y dada la gama de servicios que
ofrece, sobre todo el sector salud, la opción operativa encuentra razonable identificar
la asistencia al servicio, toda vez que eso asegura el acceso a cualquier atención y
resulta suficiente como la condición para la recepción del subsidio. De esta manera,
la condicionalidad se reduce entonces a definir la asistencia a las unidades de
producción (establecimientos de salud o escuelas), antes que al consumo efectivo
de un servicio específico.

En lo que se refiere a los procesos de programación para la asistencia a los

servicios, se debe mencionar que las limitaciones señaladas para identificar las
frecuencias de uso que son necesarias y recomendadas para cada estrato o grupo
especifico de la población, se expresa en las dificultades para realizar un proceso
organizado de la asistencia de las familias a los servicios de salud, limitando las
posibilidades de un mejor seguimiento operativo de su cumplimiento. Actualmente, el
tema de la programación de citas en salud, sobre todo CRED y control de embarazo
viene discutiéndose en el sector y en las coordinaciones con Juntos, pero no se ha
logrado aún su implementación.

En el caso de educación, la situación es menos compleja pues no requiere una

programación específica, dado que el año escolar discurre continuamente durante
los meses de abril a diciembre. No obstante, se debe mencionar que el programa no
tiene contemplado un tipo de servicios para los niños de 3 a 5 años que no tienen
acceso a educación inicial, lo cual resulta contradictorio con el objetivo de promover

  8 
 el desarrollo del capital humano a través del acceso a servicios básicos, por cuanto
existe evidencia de investigación que señala la importancia de los efectos de este
nivel educativo en el rendimiento escolar, principalmente en los hogares más pobres.

El relación con los procesos de verificación de las condicionalidades, se debe

mencionar que las conocidas dificultades de los sectores de educación y salud para
organizar la oferta de servicios de manera adecuada, accesible y oportuna, sobre
todo en las zonas de mayor pobreza relativa, se expresan también en significativas
debilidades en los sistemas de información y registro que limitan considerablemente
la posibilidad de certificar de manera fidedigna y oportuna la asistencia y uso de
servicios por los usuarios de Juntos.

Dada estas restricciones, los promotores de Juntos han tenido que realizar
directamente las tareas de capturar la información de los establecimientos de salud,
revisando las historias clínicas u otros documentos. Se ha referido que la asistencia
a los puestos de salud no garantiza la captura de la información puesto que no
siempre estaba disponible. En otros casos, se ha señalado que el promotor llega al
establecimiento y llena el formato con la información que directamente le
proporciona el personal de salud, basándose en el criterio de que el servidor de
salud sabe quienes asistieron y quienes no, por su cercanía a la comunidad. En el
caso de educación, el promotor de Juntos captura la información de asistencia
directamente de los registros de los docentes.

Un tema que debiera evaluarse es el referido a la independencia que debe mostrar

la institución o el mecanismo que realiza las labores de certificación de las
condicionalidades, en relación con el Programa. La realización de esta tarea por los
promotores de Juntos le otorga a este mecanismo el carácter de ser juez y parte,
otorgándole discrecionalidad y por lo tanto le reduce transparencia al proceso.

En el marco del piloto de rediseño del programa que se va a implementar en el

distrito de San Jerónimo, Andahuaylas, se esta tratando de generar las condiciones
para que el sistema del Seguro Integral de Salud (SIS) sea el que provea la
información que certifique la condicionalidad de los servicios de salud. Se han dado
pasos importantes como la generación de nuevos formatos y procedimientos para
las afiliaciones y atenciones. En lo que se refiere a la evaluación del cumplimiento de
las condicionalidades, convendría explicitar y evaluar los criterios que se han
utilizado en la práctica para confirmar el cumplimiento y realizar el pago de los
subsidios, con la finalidad de afinar este importante proceso para lograr un mejor
correspondencia y proporcionalidad entre la asistencia a los servicios y los pagos de
los subsidios. Este proceso es tanto más importante por cuanto se ha encontrado
información que muestra la existencia de problemas de sobrestimación y ausencia
de verificación en segmentos significativos de beneficiarios del Programa.

En la Nota Técnica sobre el Programa Juntos, elaborada por MEF, se realiza un

ejercicio que relaciona la información de cumplimiento de las condicionalidades de
Juntos con la base de datos del SIS, para analizar el comportamiento en el uso del
servicio de CRED dirigido a los niños de menos de 3 años. El análisis de la
información muestra la existencia de una significativa sobrestimación que indicaría
que solo uno de cada seis niños que se reportaron con verificación de
condicionalidad, cumplió efectivamente con ella. Se señala también que “el 51% de 
los hogares que han recibido una transferencia del programa con fecha de corte
agosto de 2008, no han tenido una evaluación de cumplimiento de
condicionalidades”. Luego se agrega que “al 53% de los hogares validados no se les 
evaluó las condicionalidades por completo, a pesar de que correspondía su
evaluación”.

  9 
 En las entrevistas realizadas a funcionarios de Juntos, se ha señalado también que
el criterio principal para la aprobación de los pagos esta definido por la asistencia de
la madre. Se ha indicado que en las primeras etapas de ejecución del Programa,
independientemente de la asistencia de los hijos a los servicios, si la madre asistió a
cualquiera de las tres asistencias programadas para el trimestre, la evaluación de
cumplimiento se confirma y el pago se realiza. Posteriormente, se ha señalado, que
se ha ajustado el criterio a fin de asegurar la asistencia de la madre a los tres
servicios en el trimestre. En el caso de que se asista a dos de las tres visitas, ser
realiza el pago siempre que exista una justificación. No se ha logrado determinar
cual el mecanismo utilizado para la justificación pero se mencionó que se hacia
posteriormente, después del pago.

En lo relacionado con el sistema de salida (baja) del Programa, el aspecto más

importante se concentra en las dificultades para establecer una adecuada relación
de correspondencia temporal entre el cumplimiento de las condicionalidades y el
pago de los subsidios. La evaluación trimestral del cumplimiento de las
condicionalidades y la posterior decisión de permanencia en el padrón de
beneficiarios o la suspensión temporal, no permiten generar claramente el efecto de
relación entre el mes de cumplimiento de la asistencia a los servicios con el pago del
subsidio, diluyendo en el tiempo este circuito de condicionalidad que le asigna al
programa las fortalezas para generar cambios en los principales indicadores de
pobreza. Adicionalmente, se generan problemas operativos que tienden a diluir más
esta relación de condicionalidad, cuando ante la verificación parcial de cumplimiento
de las condicionalidades, la suspensión se realiza por el trimestre sin poder
establecer la relación clara entre el mes del incumplimiento y la suspensión del pago
por ese mes.

Sería conveniente evaluar la posibilidad de ajustar los procedimientos operativos

para medir el cumplimiento de las condicionalidades en períodos más cortos y
cercanos, así como de aquellos procedimientos que vinculan la realización de los
pagos a su cumplimiento, relacionándolos con los meses de medición y el resultado
de cumplimiento o incumplimiento encontrados. La relación e información acerca de
la correspondencia entre el cumplimiento de corresponsabilidades y el pago para
cada mes es absolutamente indispensable para asegurar el funcionamiento del
mecanismo de incentivos y la generación de sus efectos positivos.

3. Recomendaciones

1. Convendría realizar una revisión del Marco Lógico del Programa, con la finalidad
de definir con mayor claridad y precisión los objetivos, expresados como cambios
en las condiciones de pobreza que se espera lograr dentro de un horizonte
temporal.

2. En función de los objetivos y resultados del Programa, especificar los servicios

cuyo consumo se espera promover y que serán considerados en las
condicionalidades.

3. Sería conveniente considerar en el diseño operativo, la realización de pagos

diferenciados por educación y salud considerando criterios de costos de
oportunidad, y las evidencias de las experiencias internacionales.

  10 
4. Para los procesos de focalización geográfica sería conveniente revisar el indicador
de carencias a fin de ajustar las ponderaciones en función de las mediciones de
pobreza, necesidades básicas insatisfechas y desnutrición crónica infantil.

5. Sería conveniente utilizar solamente la metodología y el algoritmo del SISFOH

para los procesos de focalización individual, a fin de evitar duplicidades,
complicaciones operativas e ineficiencias.

6. Establecer un mecanismo que haga posible la incorporación automática de los

recién nacidos en la programación de las corresponsabilidades para los hogares
actualmente beneficiarios del Programa Juntos.

7. Diseño e implementación de un esquema operativo para la incorporación a

solicitud de parte de los nuevos hogares que se encuentran en los ámbito donde
opera Juntos.

8. Programación de las ampliaciones en función de la constatación de la oferta

disponible y continuación de los barridos censales con los criterios SISFOH.

9. Diseño e implementación de un procedimiento de verificación de la certificación de

las condicionalidades con procesos aleatorios de auditoria exante y verificaciones
expost.

10. Diseño e implementación de un procedimiento de liquidación y pagos con procesos

aleatorios de verificación previa y verificación expost

  11 
I. Los Objetivos del Programa y su evolución

A. Descripción

El Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres se crea mediante

Decreto Supremo Nº 032-2005-PCM, el seis de abril de 2005. En esta norma se
establece que el Programa tiene por finalidad “ejecutar transferencias directas en 
beneficio de las familias más pobres de la población, rurales y urbanas. El
Programa otorgará a las familias beneficiadas, con su participación y compromiso
voluntario, prestaciones de salud y educación orientadas a asegurar la salud
preventiva materno infantil y la escolaridad sin deserción” (artículo 1).

En las indagaciones realizadas no se ha logrado identificar la existencia de estudios

de base que sustenten y describan el diseño inicial del Programa. Asimismo no se
ha logrado establecer la existencia del Marco Lógico inicial u algún otro instrumento
metodológico que permita identificar con claridad los objetivos y metas que se
espera lograr.

Considerando esta restricción, se ha tratado de identificar y describir los objetivos a

partir de los enunciados contenidos en las normas de creación y los documentos
que el Programa ha producido durante el proceso de ejecución.

Una variación en los objetivos del Programa, se realiza con la aprobación del D.S.
Nº 062-2005 PCM del 8 de agosto de 2005, mediante el cual se modifica el
artículo 1º de la norma de creación con la finalidad de agregar la prestación de
servicios de nutrición e identidad. La norma precisa que el objetivo del Programa
es “ejecutar  transferencias  directas  en  beneficio  de  las  familias  más  pobres  de  la 
población, rurales y urbanas. El Programa otorgará a las familias beneficiadas, con
su participación y compromiso voluntario, prestaciones de salud, nutrición,
educación e identidad orientadas a asegurar la salud y nutrición preventiva materno
infantil y la escolaridad sin deserción, así como el registro e identificación”.

Se debe indicar que tanto en la norma de creación como en la modificatoria que

incluye los temas de nutrición e identidad, se hace una definición de los servicios de
manera general y no específica. Según como esta concebido el Programa, se
asume que cada sector responsable es el encargado de definir específicamente el
tipo servicios o paquete de servicios que se deberá brindar y que será considerado
en el proceso de verificación de las corresponsabilidades.

Posteriormente, en el documento Reglas de Operación del Programa Juntos

elaborado en el año 2006, se producen algunas modificaciones en la formulación
señalando que el Programa tiene como objetivo “Contribuir al desarrollo humano y
al desarrollo de capacidades especialmente de las generaciones futuras, orientando
su accionar a romper la transferencia intergeneracional de la pobreza, mediante
incentivos económicos que promuevan y apoyen el acceso a servicios de calidad en
educación, salud, nutrición e identidad bajo un enfoque de restitución de esos
derechos básicos, con la participación organizada y la vigilancia de los actores
sociales de la comunidad”.

  12 
 En el documento se precisan como objetivos estratégicos:

a) Lograr la inclusión social de los hogares más pobres ampliando las

posibilidades del ejercicio de los derechos básicos en educación, salud y
nutrición, así como el acceso a la identidad de sus miembros, con énfasis en la
mujer gestante, niños y niñas hasta los 14 años de edad.

b) Facilitar el acceso a oferta de servicios con calidad, equidad de género y

respeto a la diversidad cultural del país, sobre la base de una estrecha
coordinación intersectorial.

c) Contribuir a reducir la brecha de ingresos de los hogares más pobres; y

d) Fortalecer la participación ciudadana y vigilancia de la sociedad

También se incluyen como objetivos generales:

a) Facilitar el acceso a la oferta de bienes y servicios de salud, educación,
nutrición e identidad; fortaleciendo los comités de coordinación
interinstitucional.
b) Promover el cumplimiento de los compromisos de participación voluntaria de
los hogares beneficiarios en los servicios de salud, nutrición, educación e
identidad.
c) Fomentar la participación y vigilancia activa de las organizaciones de la
sociedad en la calidad de servicios y entrega de los beneficios.
d) Consolidar una organización de alto desempeño.

Se debe mencionar que, tanto en el Informe de Gestión Institucional del período

de enero a junio de 2008, como en el Informe de Gestión Institucional de julio a
octubre de 2008, se hace una presentación de los avances en la ejecución
señalando como objetivo la formulación general descrita en el documento Reglas
de Operación (2006).

En la octava sesión del Consejo Directivo de noviembre de 2008 se aprueba el

Marco Lógico del Programa en el que se consigna como Objetivo (propósito)
“Generar capital humano en hogares de extrema pobreza mediante la entrega de
incentivos para el acceso y uso de servicios de salud, nutrición y educación y para
mejorar la capacidad de consumo” y se presentan como indicadores de verificación
los siguientes:

a) Al 2011 los niños beneficiarios en edad escolar aumentaron su índice de

asistencia escolar en más de 10% con relación al año base.

b) Al 2011 se eleva en un 20% la capacidad de consumo en las familias

beneficiarias del Programa.

c) Al 2011 la proporción del parto institucional se ha incrementado en 10 puntos

porcentuales en su ámbito de intervención.

Es preciso mencionar, que en las indagaciones realizadas no es ha logrado

obtener información que explique las razones o fundamentos de los cambios o
reajustes ocurridos en los objetivos del Programa.

  13 
 B. Algunos aspectos críticos en relación con el diseño

De acuerdo con criterios metodológicos comúnmente aceptados, la calidad del

diseño de un programa social que pretende lograr efectividad en reducir la
pobreza, esta significativamente asociada a la realización de un riguroso proceso
de identificación de la naturaleza y características de los problemas que afectan a
la población más pobre, a un adecuado dimensionamiento y determinación de su
gravedad y a un análisis de las causas principales que explican la perpetuación de
estas condiciones. Sobre esta base, la estructuración de intervenciones que se
orienten a afectar estas causas, contaran con un mejor pronóstico para alcanzar
impactos positivos.

Si bien la implementación de programas de transferencias condicionadas

constituyen un avance importante en la búsqueda de mejorar la eficacia de las
políticas públicas de lucha contra la pobreza y de la calidad del gasto,
principalmente porque presentan evidencias de su efectividad; no es menos cierto,
que los procesos de adaptación del diseño y su implementación en realidades
específicas, exige contar con un adecuado conocimiento de la magnitud,
extensión, y gravedad de los problemas que presenta la población en situación de
pobreza para acceder a los principales servicios públicos de salud, nutrición y
educación. El enfoque de promoción de la demanda que esta incorporado en el
mecanismo de subsidio bajo un esquema de condicionalidades, requiere ser
complementado con un análisis apropiado de las condiciones, alcance y
características de la oferta de servicios, a fin de diseñar la estrategia de
implementación y los procesos operativos, de una manera que aseguren la
obtención de resultados e impactos.

Las evidencias de evaluación de este tipo de programas, principalmente la del

Programa Oportunidades de México1, muestran que la efectividad de la
intervención está significativamente relacionada con el grado de cumplimiento de
las condicionalidades que se han previsto en el diseño. Indudablemente, para la
determinación de estas últimas, se ha considerado un adecuado análisis y
caracterización de las condiciones que están a la base de la perpetuación de la
pobreza, así como una identificación de los servicios críticos y las condiciones de
acceso y las brechas de atención que es necesario cubrir para asegurar el
funcionamiento del programa.

En los análisis de sustento del diseño realizados por Oportunidades se señala que
la falta de capital humano existente en la población pobre, medida en términos de
nutrición, salud y educación, constituyen la causa central de la pobreza y por eso
se busca que con la intervención, sobre todo en los niños, la condición de pobreza
de estos individuos en el futuro se reduzca. Se sostiene que existe evidencia de
investigación que muestra que los retornos a las inversiones en mejoramiento de
las condiciones de educación nutrición y salud son significativas.

Diferentes estudios acerca de los retornos en educación han demostrado que

mayores niveles de escolaridad están asociados a ingresos mayores a los largo de
la vida laboral de las personas. Igualmente, se ha encontrado importante evidencia
que relaciona la nutrición y las condiciones de salud con mejores desempeños
educativos y mejora de ingresos futuros2.

                                                           
1
El programa antes se denominaba Progresa
2
Parker, Susan y Teruel, Graciela, Randomization and Social Program Evaluation: The Case of
Progresa. Centro de Investigación y Docencia Económicas. Universidad Iberoamericana, 2003.

  14 
 En esta perspectiva, se debe señalar que en la documentación revisada y en las
entrevistas que se han realizado, no se ha podido identificar u obtener información
acerca de la existencia de estudios específicos en relación con las principales
características de la población en situación de pobreza que sirvan de base para el
diseño del Programa Juntos. El análisis de los principales factores que explican las
dificultades de estos segmentos de la población para acceder a los servicios
básicos, resulta tanto más importante, por cuanto se trata de un programa cuyo
esquema de operación busca promover la demanda por estos servicios. Sin un
apropiado análisis de las causas que están a la base de esta situación, resulta
poco viable organizar una intervención que sea efectiva en lograr incrementos
significativos en el consumo de estos servicios por parte de la población objetivo.

La inexistencia de un adecuado análisis de las brechas existentes entre las

demandas actuales de servicios de salud, nutrición y educación y la oferta
disponible de servicios, considerando ámbitos y unidades de producción, ha
limitado significativamente la posibilidad de definir de metas claras de consumo de
estos servicios, como indicadores resultado de la intervención del Programa.

En la misma orientación, limitaciones en este tipo de análisis restringen la

posibilidad de identificar los costos de oportunidad de las familias, asociados a la
demanda por servicios específicos y por lo tanto, limita la posibilidad de establecer
una relación más estrecha entre estos y el monto de los subsidios y en general, la
posibilidad de una mejor adaptación del diseño de los programas de transferencias
condicionadas a una realidad determinada.

Otro aspecto del diseño inicial del Programa que requiere un mayor análisis, es el
referido al nivel de generalidad que se encuentra en la definición de los servicios
que han sido considerados para el esquema de condicionalidades. Aún cuando, la
orientación general de buscar el acceso de las familias más pobres a servicios
generales de salud y nutrición preventiva materno infantil y asistencia a educación
configuran una primera delimitación de los servicios básicos sobre los cuales se
espera mejorar el acceso, se requiere contar con una mayor especificación de los
servicios en cuanto a sus principales características, población a ser atendida,
frecuencia y componentes básicos, que permitan asegurar su capacidad para
afectar la condición negativa o los problemas que aquejan a la población
beneficiaria.

Considerando que el diseño de este tipo de programas no puede concebirse sino

como un gran esfuerzo de participación y coordinación multisectorial, un elemento
que podría explicar este nivel de generalidad en la definición de los servicios, se
encuentra en la orientación seguida durante el diseño y el inicio de la ejecución del
Programa, de asignarle a cada sector de manera exclusiva la responsabilidad de
definir el paquete de los servicios priorizados que serán considerados en el
esquema de condicionalidades. Si bien, esta orientación se desprende de la
naturaleza sectorial de las responsabilidades en la prestación de los servicios, en
la práctica ha generado desfases en los tiempos necesarios para el diseño y la
implementación del Programa con aquellos que han utilizado o vienen utilizando
los sectores para la definición de los servicios específicos y los planes de
reforzamiento de la oferta que serán utilizados para evaluar las
corresponsabilidades.

En diferentes documentos y en las decisiones de ejecución tomadas por los

responsables de la conducción del Programa (actas y documentos del Consejo
Directivo) se ha encontrado que en los dos primeros años, mientras los procesos
de focalización e incorporación de beneficiarios estaban en marcha, en diferentes
procesos de expansión, los sectores presentaban diferentes formulas y

  15 
 propuestas, con diferentes énfasis en los enfoques y prioridades, pero sin definir
con claridad el tipo de servicios a ser considerados en las condicionalidades. Estas
indefiniciones, de la mano con una baja ejecución de los presupuestos transferidos
por Juntos, conspiraron contra la posibilidad de organizar apropiadamente la
ejecución del programa y de conseguir la necesaria complementariedad entre los
procesos de incorporación de los beneficiarios y la posibilidad real de acceder a
una oferta disponible de servicios de educación, nutrición y salud.

Este no es un tema menor, si se tiene en cuenta que es necesario identificar

cuales son aquellos servicios o intervenciones sectoriales que han demostrado
comprobada efectividad en generar cambios significativos en las condiciones de
vida de la población y que requieren priorizarse, mejorarse o implementarse para
asegurar modificaciones reales en las condiciones de pobreza de la población
objetivo. Importante literatura de evaluación de los diferentes servicios y
programas sociales han mostrado que las diferentes intervenciones que realizan
las organizaciones del estado peruano presentan un alto grado de heterogeneidad
en su eficacia relativa para producir cambios significativos en los principales
indicadores sociales. De allí la necesidad de precisar el menú de servicios que se
espera promover con el subsidio monetario.

Por otro lado, la necesidad operativa de precisar sobre que tipo de servicios se va
a verificar las corresponsabilidades, sabiendo que ello supone el montaje de una
compleja arquitectura de vinculación intersectorial de los sistemas de registro,
requiere igualmente una definición clara de este paquete de servicios que permitan
cerrar el circuito para que el incentivo opere.

Contrariamente, una eventual indefinición acerca de cuales son los servicios

específicos que se debe priorizar, considerando su efectividad relativa para afectar
las condiciones de pobreza de la población beneficiaria, podría incrementar los
riesgos de minimizar estos efectos y reducir el esquema a uno tradicional de
subsidios puros.

Aún cuando se debe reconocer los esfuerzos por tratar de abordar tempranamente
este tema, no es sino hasta la cuarta sesión del Consejo Directivo de junio de
2007, en la que se propuso enfatizar la lucha contra la desnutrición crónica infantil
y se ratificaron las condicionalidades en función de los paquetes sectoriales, que
contemplan la atención integral en salud y nutrición a niños de 0 a 5 años de
acuerdo con un protocolo establecido por el MINSA.

Los esquemas de atención desarrollados por el MINSA contemplan en la atención

integral del niño: a) Consultas de control de crecimiento y desarrollo (CRED), b)
Inmunizaciones c) complemento nutricional y d) controles preventivos de salud.
Igualmente, se acordó que en el marco de los servicios que serán motivo de
verificación de condicionalidades para la atención de salud de la mujer se incluya:
a) educación en salud sexual y reproductiva, b) controles pre y postnatales, c)
parto institucional y d) capacitación alimentaría.

En relación con el sector educación, en aquella sesión se ratificó que el

seguimiento de la asistencia de los niños menores de 14 años a los servicios de
educación, estaban referidos al nivel primario.

Se debe precisar que, si bien estas definiciones han configurado una mayor
aproximación al menú se servicios que deben ser considerados en los esquemas
de corresponsabilidad, aún se encuentran en proceso de definición los contenidos
específicos de los protocolos, la secuencia y la frecuencia para su implementación,

  16 
 así como los requerimientos y disposiciones para la organización de la oferta de
estos servicios.

Un aspecto que debería analizarse con mayor acuciosidad, es el referido al

énfasis que se le asigna a la consecución de metas de incremento de cobertura
de atención del programa, relacionada con el incremento del número de
beneficiarios que reciben los subsidios monetarios, que se consigna en los
diferentes documentos e informes de gestión. En la mayoría de las actas del
Consejo Directivo y en los informes de gestión publicados por el Programa, el
principal resultado que se monitorea y del que se da cuenta es el referido a la
progresión de la incorporación de los beneficiarios en relación con las metas
programadas y el número de estipendios entregados. Contrariamente, la
identificación o medición del uso de servicios de nutrición, CRED o de atención
materna, así como la identificación de impactos en la reducción de los principales
indicadores sanitarios o educativos son inadecuadamente medidos, débilmente
monitoreados y no han sido evaluados.

II. Descripción de los principales procesos operativos actuales

1. Concertación y coordinación de la oferta de servicios para las familias

A. Descripción

En el esquema de funcionamiento del Programa Juntos, se ha concebido que

su rol consiste en actuar como una instancia de articulación estratégica3, en
la que se integran, coordinan y se complementan un conjunto de políticas
públicas sectoriales, con la finalidad de priorizar y promover la oferta de un
paquete de servicios de salud, nutrición, educación e identidad, que son
relevantes para modificar las condiciones de pobreza de segmentos
importantes de la población.

Con la finalidad de darle expresión operativa a este enfoque, las normas de

creación han definido una estructura organizativa, que busca asegurar que los
mayores niveles de decisión sectorial se encuentren representados en las
instancias de conducción del Programa. Así, tanto en el D.S. Nº 032-2005-PCM
como en su norma modificatoria, D.S. Nº 062-2005-PCM se establece la
conformación del Consejo Directivo como la mas alta autoridad ejecutiva del
Programa, en la que se incluyen, entre otros, a un representante del presidente
de la República quien lo presidirá y los Ministros de Educación, de Salud, de la
Mujer y Desarrollo Social y de Economía y Finanzas.

A través de la participación directa de los Ministros, como máxima autoridad

sectorial, en el Consejo Directivo del Programa, se ha buscado asegurar la
concertación y el compromiso de cada sector involucrado en la tarea de
priorizar y garantizar la oferta de servicios en los ámbitos donde el programa va
a desarrollar sus actividades. La adscripción a la Presidencia del Consejo de
Ministros a través de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales, le
                                                           
3
Programa de Apoyo Directo a los Más Pobres – JUNTOS. Reglas de operaciones. 2006

  17 
 otorgaría al Programa un escenario apropiado para asegurar una adecuada
coordinación y complementariedad entre sus acciones y el desarrollo de las
estrategias y programas sociales en el marco de las políticas públicas de lucha
contra la pobreza.

El esquema de operación postula que a través de una estrecha coordinación

interinstitucional organizada en función de los planes de expansión del
programa, cada sector deberá asegurar la provisión adecuada y oportuna de
los servicios a su cargo en los distritos y centros poblados donde se viene
operando y certificar el consumo de estos por los beneficiarios, en el marco del
cumplimiento de las corresponsabilidades. Para asegurar la efectividad de este
proceso las normas de creación del Programa establecen que el Consejo
Directivo tiene la facultad de aprobar los planes y estrategias de
implementación del Programa, evaluar y monitorear su calidad e impacto y
realizar trasferencias de recursos a los sectores responsables para el
financiamiento de las acciones de mejoramiento o ampliación de la oferta de
servicios de salud, nutrición y educación.

Aún cuando no constituye un procedimiento contemplado en las reglas de

operación del Programa, la suscripción de Convenios Interinstitucionales con
los sectores, ha sido utilizada como el instrumento para transferir los recursos
de presupuesto necesarios para las acciones de mejoramiento o ampliación de
la oferta se servicios.

1.1. Concertación de esquemas operativos que permitan verificar el

cumplimiento de la disponibilidad de oferta de servicios para el
compromiso o condicionalidad de las familias en función de la
recepción de la prestación prevista en Juntos

Como se indicó anteriormente el esquema de funcionamiento operativo

se basa principalmente en la coordinación intersectorial y la transferencia
de recursos de presupuesto para la ampliación y mejoramiento de la
oferta de servicios.
La coordinación intersectorial se realiza a través de la participación de los
Ministros y los funcionarios designados por cada sector en las sesiones
del Consejo Directivo. A través de las agendas de trabajo y las solicitudes
específicas de esta instancia, los sectores presentan información acerca
de las acciones que se han desarrollado para asegurar la disponibilidad
de la oferta de servicios. Esta información ha sido presentada usualmente
en forma verbal u ocasionalmente con informes escritos o ayudas
memoria.
En lo que se refiere a la suscripción de convenios interinstitucionales
para las transferencias de presupuesto a los sectores, se encuentra que
tanto los instrumentos iniciales, así como las adendas o versiones
modificadas se mantienen dentro de una estructura clásica de convenios
de cooperación general. Las cláusulas definen las responsabilidades de
los sectores de una manera general, tales como la obligatoriedad de
programar adecuadamente las transferencias o implementar mejoras en
la prestación de los servicios a su cargo. Igualmente, en el caso del
Programa las responsabilidades se explicitan de manera general como
supervisar el cumplimiento de la programación de transferencias y
solicitar información a los sectores acerca de las acciones de
mejoramiento de la oferta.

  18 
 No se ha logrado determinar la existencia de instrumentos de
programación o la definición de objetivos y metas de ampliación o
mejoramiento de la oferta de servicios según ámbitos definidos, por parte
de los sectores. Tampoco se ha logrado determinar la existencia de
criterios técnicos, indicadores de insumo, producto o costos para la
determinación de los montos de presupuesto a ser transferidos a los
sectores.
Con la finalidad de contribuir con las tareas de identificación de las
brechas de servicios de salud que permitan afinar las acciones de
mejoramiento, Juntos realizó un estudio en el año 2007, tratando de
realizar una primera aproximación a la cuantificación de estas brechas.
No obstante, limitaciones de orden metodológico solo permitieron un
levantamiento de información acerca de la disponibilidad de recursos
humanos, bienes y equipos en los establecimientos.
También se ha tomado información de la realización de reuniones
técnicas entre los equipos de Juntos y de los sectores, pero sin lograr
definir mecanismos concretos para la verificación o medición de avances
en la generación o mejoramiento de la oferta de servicios en las zonas de
operación del Programa.

1.2. Seguimiento o supervisión a la aplicación de los recursos

canalizados a los ministerios para que brinden los servicios
acordados a las familias beneficiarias de Juntos con la calidad
requerida.

El seguimiento a la aplicación de los recursos canalizados por el

Programa a los ministerios, para la ampliación o mejoramiento de la
oferta de servicios, se ha realizado principalmente a través de los
informes orales, pequeños reportes o ayuda memoria que los Ministros o
sus representantes han presentado periódicamente en las sesiones del
Consejo Directivo.

Las actividades de seguimiento que se han realizado se han concentrado

principalmente en evaluar la ejecución financiera. No se ha establecido la
existencia de informes o reportes que permitan establecer una relación
consistente entre los gastos realizados por los sectores y su efecto en la
oferta de servicios en los ámbitos donde opera el Programa. En los
informes de gestión elaborados por el Programa, se ha incluido como
resultados de la ejecución, la entrega de insumos (material educativo,
capacitación, balanzas, tallímetros) y la producción de atenciones de
salud a través del SIS.

En el mes de junio de 2006, mediante Resolución de Dirección Ejecutiva

Nº 027-2006-PCM/PNADP se crea la Gerencia de Servicios Sectoriales
como responsable de la coordinación para la ejecución de las
prestaciones conjuntas entre el Programa y los sectores. Se establece
como principales funciones la de recomendar la transferencias de
recursos de presupuesto a los sectores y efectuar el seguimiento de su
ejecución. No obstante, hasta donde se ha podido realizar las
indagaciones no se tiene información acerca de la existencia de
instrumentos o mecanismos para hacer un seguimiento acucioso de los
cambios producidos en la oferta de servicios como resultado de la

  19 
 aplicación de estos fondos, ni de la existencia de reportes específicos
acerca de este tema.

B. Análisis de los procesos

Por su naturaleza, los programas de transferencias condicionadas, que

involucran por un lado a las instituciones encargadas de proveer la oferta de
servicios y por otro, a las instituciones responsables del financiamiento y
operación de las transferencias para promover la demanda, requieren para su
implementación y funcionamiento, contar con mecanismos efectivos de
concertación, coordinación y articulación de procesos necesarios para asegurar
una adecuada ejecución y el cumplimiento de objetivos y metas.

Desde esta perspectiva, se puede mencionar que el esquema organizativo

definido por Juntos, presenta un diseño que cuenta con elementos que podrían
razonablemente asegurar su funcionamiento de manera adecuada, entre otras
por las siguientes razones:

a) La estructura del Programa esta adscrita a la Presidencia del Consejo de

Ministros, que tiene como función la coordinación y articulación de las
políticas públicas, lo cual es un escenario favorable para la coordinación
y la generación de acuerdos con los sectores participantes.

b) Cuenta con un Comité Directivo conformado por los Ministros de los

sectores involucrados, que representan la más alta jerarquía resolutiva
del poder ejecutivo que podría asegurar la definición de acuerdos sobre
la provisión de servicios y el compromiso de recursos.

c) La instancia ejecutiva del Programa ha contado con recursos de

presupuesto a ser transferidos a los sectores para el aseguramiento de
la  oferta,  que  funcionan  como  un  incentivo  para  “negociar”  los 
compromisos con los sectores.

No obstante estos elementos favorables, no se ha logrado desarrollar un

conjunto de procesos y de instrumentos técnicos y operativos que permitan
viabilizar las decisiones de política, realizar las tareas de programación,
asignación de recursos y garantizar un incremento o mejoramiento real de la
oferta de servicios.

En las indagaciones realizadas para identificar el tipo de instrumentos y

procedimientos utilizados para darle contenido operativo a las decisiones y
coordinaciones acordadas en el Consejo Directivo, se ha encontrado que
usualmente el eje ordenador en los planes operativos de implementación se
concentraba en la ampliación de las metas de afiliación para la incorporación
de nuevos beneficiarios al programa y en hacer efectivas las metas de
transferencias de los subsidios Contradictoriamente, a pesar de que el diseño
busca estimular el consumo de servicios básicos de educación, salud y
nutrición, los instrumentos para identificar y analizar de las condiciones
actuales bajo las cuales se presentan los servicios, como elemento
indispensable para programar las acciones de mejoramiento de la oferta y
expansión del programa, eran casi inexistentes.

Esta situación ha generado evidentes desfases entre los ritmos de expansión e

incorporación de los beneficiarios al programa en relación con los ritmos y

  20 
 procesos que se desarrollan para la ampliación y mejoramiento de la oferta de
servicios.

El escaso desarrollo de instrumentos de análisis y de generación de

información que permita determinar las brechas de atención para cada servicio
priorizado, según ámbitos geográficos y accesibilidad, como la base necesaria
para estimar metas de ampliación de la oferta de servicios, podría configurar la
evidencia de una relativa subestimación de estos componentes en la estrategia
de expansión del Programa.

La ausencia de este tipo de información no solo ha limitado significativamente

las posibilidades de determinar metas de ampliación de servicios, sino que
hace inviable la estimación de los productos que se necesita generar, de las
actividades a desarrollar y de los insumos que es necesario financiar. Es
decir, no se cuenta con una estructura lógica que permita realizar estimaciones
serias de costos y que sirvan de base para el dimensionamiento y
programación del presupuesto.

En ese sentido, ante la inexistencia de estos instrumentos de gestión, no es

posible determinar las bases sobre las cuales se han estimado las metas de
expansión de las operaciones de Juntos, ni los montos para las transferencias
a los sectores. Obviamente, esta situación limita considerablemente la
realización del seguimiento a las acciones de ampliación de oferta, de
ejecución presupuestal y por ende la rendición de cuentas.

En lo que se refiere a la suscripción de Convenios Interinstitucionales con los

sectores, que han sido utilizados como instrumentos para organizar la oferta
de servicios con cada sector y realizar las transferencias de presupuesto, se
debe mencionar que el contenido de estos es de carácter general y no definen
metas para los tipos de servicios, frecuencias, ni ámbitos específicos, ni las
acciones que serán financiadas con los recursos transferidos. Bajo este
esquema son remotas las posibilidades de hacer un seguimiento del gasto de
los recursos transferidos, así como su relación con el comportamiento de la
oferta.

Una muestra del desencuentro existente entre los ritmos considerados para la
expansión del Programa y la capacidad de respuesta de los sectores para
generar una oferta adecuada, se puede observar en algunas decisiones del
Consejo Directivo. Así, mientras que en la sesión de agosto de 2005 se definía
la implementación del Programa en los primeros 70 distritos y en setiembre se
acordaba el monto S/. 16’610,302, para atender la oferta de servicios de salud 
en estos distritos en el marco de la programación setiembre-diciembre 2005,
en el mes de octubre del mismo año, se acordaba la incorporación de 40
distritos más en la programación inicial sin modificar los recursos asignados
para la expansión de la oferta.

En relación con los presentación de informes orales o las ayudas memoria

presentados por los sectores como instrumentos utilizados para el seguimiento
de la aplicación de los recursos canalizados a los ministerios para la ampliación
de la oferta de servicios, se debe señalar que el mecanismo no presenta una
estructuración adecuada para la importancia de la tarea y resulta sumamente
débil para sustentar decisiones de gestión.

Conviene mencionar que pese a las reiteradas solicitudes de información de los

diferentes miembros del Consejo Directivo a los sectores para que presenten
información relevante acerca de los avances en la ampliación de la oferta y los

  21 
 requerimientos de acelerar los ritmos de su implementación, el ritmo
demostrado en las ejecuciones de recursos y el desarrollo de las acciones ha
sido sumamente lento y no necesariamente alineado con un esquema de
ampliación o mejoramiento de la cobertura y calidad de los servicios.

Las debilidades en los procesos de programación como en los mecanismos de

seguimiento, se han expresado en la lentitud y discrecionalidad que se ha
producido en el uso de los recursos transferidos a los sectores. Una evidencia
de ello se puede encontrar en la evaluación realizada por el Consejo Directivo
en la sesión de diciembre de 2006, en la que varios de sus miembros
expresaron su inconformidad y alarma con la magra ejecución de los recursos
transferidos a los sectores: Educación había ejecutado esa fecha solo el 28%
del presupuesto de 2005 y el 0.24% de 2006; salud mostraba una ejecución del
36% de los recursos totales de los dos años y el MIMDES solo un 34.4% de
ejecución.

En el cuadro siguiente se puede observar los niveles de ejecución a diciembre

de 2007, que fue el último año de ejecución de transferencias de Juntos hacia
los sectores. Se puede observar que mientras que el sector Salud presenta una
razonable ejecución que asciende al 69.5%, el MIMDES presenta una
ejecución de 47.3% y el sector educación presenta los más bajos niveles con
solo el 20% de avance financiero.

Cuadro Nº 1 

Transferencias a los sectores y ejecución financiera 

Ministerio de   Ministerio de la  
Ministerio de Salud  RENIEC  Total 
  Años / ejecución  Educación  Mujer  
2005    12,766,455                
                  16,610,302                     6,592,911    35,969,668 
               
2006    30,000,000                
                  30,000,000                  29,954,057    89,954,057 
               
2007    19,618,556                
                  60,000,000                  19,045,035                  10,000,000                 108,663,591 
Total Transferencias  62,385,011 
   106,610,302 
  55,592,003 
   10,000,000 
   234,587,316 
 
Ejecutado Dic. 2007                
  12,496,726                   74,084,082                  26,282,546                          13,714               
  112,877,068 
Ejecutado Dic. 2008                  
  8,471,729                 
  22,575,202                     4,395,906                   
  7,388,661                    42,831,498 
Ejecución total   20,968,455 
   96,659,284 
   30,678,452 
   7,402,375 
   155,708,566 
 
Saldo por ejecutar                 
  41,416,556                     9,951,018                 
  25,214,551                     2,597,625                    79,179,750 
%  66.4 
                          
   9.3 
                             45.4 
                             
   26.0 
                          
   33.8 
                          
  

Fuente: Juntos, SIAF 

  22 
 2. Proceso de incorporación.

A. Descripción

2.1. Instrumentos utilizados para la incorporación de beneficiarios

Para la incorporación de los beneficiarios al Programa, se realiza un

proceso de focalización que comprende dos etapas: una, de focalización
geográfica y otra, de focalización individual. En la primera etapa, sobre la
base de una serie de criterios técnicos previamente definidos, se
seleccionan los distritos donde se realizara la intervención del Programa;
y en la segunda etapa, se identifican los hogares que conformaran el
padrón de beneficiarios.

La etapa de focalización individual se realiza mediante la ejecución de

dos procesos organizados en secuencia para identificar a las familias
beneficiarias. Primero, se hace un barrido censal en los distritos
seleccionados en la focalización geográfica, y se recoge información a
través de una ficha socioeconómica a la que se le aplica un algoritmo de
carencias que permite confeccionar una lista de hogares
preseleccionados. El segundo proceso se realiza a través de la
realización de asambleas con participación comunal, en las que se
procede a validar o excluir (también se puede agregar) a los hogares que
pasaran a conformar el padrón de afiliados del Programa.

  23 
 Flujograma Proceso de Focalización

Juntos MEF INEI RENIEC

Consejo Directivo solicita a  Define criterios para 
MEF listado de distritos  focalización geográfica 
focalizados 

Aprueba operaciones en los  Selecciona y ordena 
distritos focalizados  distritos para intervención 

Elabora y aprueba ficha 
socioeconómica para 
focalización individual 

Contrata al INEI para  Organiza y levanta 
realización de barridos  información censal con 
censales  FS de Juntos 

Aplica algoritmo e 
identifica hogares 
preseleccionados 
Remite lista de 
preseleccionados a 
RENIEC  Verifica Datos y DNI en 
representantes de 
hogares 
preseleccionados 
Hogares preseleccionados  
sometidos a verificación 
comunal 

Hogares 
cumplen  NO 
Criterios  

Excluido  

SI 
 

Hogares validados para 
incorporación a Juntos 

Focalización Geográfica

En la fase de ejecución del Programa, el Consejo Directivo en su

primera sesión, realizada en agosto de 2005, acordó solicitar al
Ministerio de Economía y Finanzas la elaboración de un primer
listado con los distritos seleccionados para el inicio de las
operaciones mediante la implementación de una experiencia
piloto. Se recomendó considerar para ello, criterios de violencia
política y pobreza.

  24 
 El punto de partida para el desarrollo de la tarea, fue tomar en
consideración el mapa de pobreza elaborado por FONCODES,
que tiene como criterio de ordenamiento las necesidades básicas
insatisfechas. Luego de algunas coordinaciones técnicas entre los
equipos del MEF, FONCODES y Juntos, y de realizar algunos
cruces entre los listados del mapa de pobreza con los listados de
los distritos con alta incidencia de violencia política elaborados por
el Programa de Apoyo al Repoblamiento (PAR), se elaboró un
índice de carencias que consideró los siguientes criterios:

a) Hogares con dos o más Necesidades Básicas Insatisfechas

estimadas a partir de los datos del Censo 1993.

b) Brecha de pobreza (FGT1) del mapa de pobreza elaborado

por el MEF(2000)

c) Desnutrición crónica de niños de 6 a 9 años considerando la

información del II Censo Escolar de Peso Talla 1999

d) Poblaciones afectadas por la violencia política sobre la base

del Censo del Programa de Apoyo al Redoblamiento (PAR).

Para el cálculo del índice se consideró una ponderación de 0.25

para cada criterio.4

Para la definición de los primeros 70 distritos se seleccionó

aquellos donde se encontraban centros poblados, que de acuerdo
con la calificación del PAR, presentaban niveles de incidencia de
violencia política Muy Alta y Alta.

Por consideraciones de eficiencia operativa y con la finalidad de

generar economías de escala, se decidió utilizar un criterio de
concentración geográfica, de tal manera que en esta etapa inicial
se intervendría en los departamentos con mayor concentración de
distritos seleccionados con el índice de carencias. En función de
este criterio se inicio las operaciones en los departamentos de
Apurimac, Ayacucho, Huancavelica y Huanuco.

En la cuarta sesión del Consejo Directivo de Juntos de octubre de

2005, se acordó incorporar a 40 distritos más, considerando el
mismo criterio de concentración y priorizando aquellos que se
encuentran ubicados dentro de los departamentos en los que se
venía desarrollando el piloto del Programa.

Para la incorporación de estos 40 distritos dentro de los alcances

del Plan de Acción y la estrategia de implementación del programa
en su etapa piloto, se decidió incluir en el índice de carencias el
criterio de pobreza extrema, con la finalidad de incorporar a
aquellos distritos de extrema pobreza que de otra forma hubieran
sido excluidos. La incorporación de este criterio supuso una
reducción en las ponderaciones (0.2) pero manteniendo la
homogeneidad en la distribución proporcional.

                                                           
4
Ministerio de Economía y Finanzas, Nota Técnica sobre el Programa Juntos, octubre 2008

  25 
 Con la finalidad de evitar las presiones sobre el presupuesto
vigente, se previó iniciar la incorporación de estos distritos durante
el mes de diciembre de 2005.

En el marco de los planes de expansión del Programa para el año

2006, se acordó en el Consejo Directivo, en la segunda sesión de
enero, la incorporación de 210 distritos ubicados en los 4
departamentos donde venía operando el programa e incluir
distritos localizados en los departamentos de Ancash, Cajamarca,
Junín, La Libertad y Puno.

Se recomendó no seguir utilizando el criterio de violencia política

como criterio de selección por el efecto de excluir a poblaciones
en extrema pobreza. En consecuencia, se mantuvieron los cinco
criterios utilizados en el índice de carencias con el mismo nivel de
ponderaciones. Igualmente, se mantuvo el criterio de no intervenir
en los departamentos que presentaban una menor concentración
de distritos prioritarios.

En la última sesión del año 2006, el Consejo Directivo aprobó los

planes de expansión para el año 2007, en los que consideró la
incorporación de 318 distritos. De estos, 217 distritos están
ubicados en los 9 departamentos en los que el Programa venía
interviniendo y 91 distritos se encuentran en los Departamentos de
Amazonas, Pasco, Piura, Cusco y Loreto. Para la selección de
estos distritos se utilizaron los mismos criterios (índice de
carencias) aplicados en el proceso de expansión del año anterior.

Es preciso destacar, que si bien se mantuvieron los mismos

criterios de selección, los indicadores sociales que los conforman
fueron actualizados. Dada la existencia de nueva información
disponible, en el proceso de actualización se consideró5: a)
Indicadores de incidencia y severidad de la pobreza monetaria del
mapa de pobreza del INEI para el año 2004, b) Tasa de
desnutrición crónica de niños de 6 a 9 años del Censo Escolar de
Peso y Talla de 2005 del Ministerio de Educación y c) Indicador
promedio de necesidades básicas insatisfechas del INEI
elaborado con información del Censo de Población y Vivienda de
2005.

Para la construcción del índice se modificaron las ponderaciones

anteriores, asignándole mayor peso a la “desnutrición (pesa 3/10)
y a violencia política (pesa 1/3) y menor a la pobreza monetaria
(cada indicador de estos pesa 1/10) y al promedio de necesidades
básicas insatisfechas (1/6)” 6.

En el Plan de Operaciones de la Estrategia Nacional CRECER

aprobado mediante Decreto Supremo Nº 080-2007-PCM se ha
priorizado la intervención en 880 distritos rurales de mayor
pobreza relativa en tres etapas de implementación. Las dos
primeras incluyen a los 638 distritos que vienen siendo
intervenidos por Juntos. En la tercera etapa se espera incluir a los

                                                           
5
MEF, Nota Técnica sobre el Programa Juntos, octubre 2008.
6
Ídem.

  26 
 242 distritos que forman parte de los 811 distritos que están
ubicados en el primer quintil de pobreza en el mapa de carencias
elaborado por FONCODES. A estos 811 se le debe agregar los
69 distritos en los que interviene Juntos pero que no figuran en el
primer quintil de carencias, con lo cual se conforma un total de
880 distritos.

A continuación se presentan un cuadro resumen que ordena las

características de los distritos seleccionados en cada una de las
fases de expansión del Programa.

Cuadro Nº 2

Características de los distritos seleccionados7

Porcentaje  Porcentaje de 
Tasa de 
Área (según  Número de  Tasa Pobre  Brecha de  con al menos  centros poblados 
Etapa  Desnutrición 
Censo 1993)  distritos  extrema (%)  pobreza (%)  2 nbi 2005  muy afectados 
Infantil (%) 
(%)  por violencia 

Rural  102  53.7  68.0  56.5  19.3  10.3 

Etapa 
Urbana  8  48.4  54.9  62.0  24.8  12.0 
2005 
Total  110  32.6  31.2  38.5  15.8  2.1 

Rural  193  51.3  62.9  53.1  19.9  2.5 

Etapa 
Urbana  17  47.3  54.2  55.6  21.7  9.1 
2006 
Total  210  32.6  31.2  38.5  15.8  2.1 

Rural  274  45.1  50.2  44.9  18.7  1.9 

Etapa 
Urbana  36  40.4  39.9  50.6  15.6  4.7 
2007  
Total  310  32.6  31.2  38.5  15.8  2.1 

Rural  585  29.6  23.2  38.2  16.4  1.0 

Otros 
Urbana  613  19.4  12.8  26.8  11.8  1.1 
distritos 
Total  1198  32.6  31.2  38.5  15.8  2.1 

Rural  1154  39.0  40.2  43.9  17.8  2.3 

Nacional  Urbana  674  21.6  15.8  29.2  12.4  1.6 

Total  1828  32.6  31.2  38.5  15.8  2.1 

Fuente: MEF, Nota Técnica sobre Programa Juntos, 2008

                                                           
7
MEF, Nota Técnica sobre el Programa Juntos, octubre 2008

  27 
 Focalización Individual

Considera dos procesos: a) Preselección y b) validación

Proceso de Preselección

El proceso de preselección se realiza a través de un barrido

censal en los distritos seleccionados en los procesos de
focalización geográfica. Mediante la aplicación de una ficha
socioeconómica se recopila información de los hogares y a los
diferentes ítems se les asigna puntajes en función de un
algoritmo que agrupa criterios de pobreza. El algoritmo define un
umbral con el que se hace una selección preliminar de hogares
que son potencialmente beneficiarios del Programa.

Para el levantamiento de la información, Juntos ha elaborado un

ficha, que ha contado con la asistencia técnica del INEI y que se
ha estructurado sobre la base de extractos de la cedula de las
encuestas de hogares (ENAHO). La ficha socioeconómica incluye
datos de localización y ocupación de la vivienda, de las personas
que habitan el hogar considerando edad, sexo, parentesco, nivel
educativo, presencia de documentos de identidad, estado de
gestación, características de la vivienda y equipamiento del hogar
y activos agropecuarios (ver anexo 2). Se estima que por su
naturaleza, esta es información básica, que es utilizada
frecuentemente en los ejercicios de focalización y es por ello que
el instrumento tendría características similares a la ficha que
utiliza el Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH).

Una vez aprobada la ficha socioeconómica, Juntos ha procedido a

contratar los servicios del Instituto Nacional de Estadística e
Informática (INEI) para que realice el barrido censal en los distritos
seleccionados aplicando este instrumento. Previamente, se ha
suscrito convenios de cooperación interinstitucional y contratos
específicos para cada censo.

Luego de la presentación del Programa antes las autoridades

regionales por parte de la Dirección Ejecutiva, se inician las tareas
de promoción y difusión. De acuerdo con los procedimientos
contemplados en la programación operativa y posteriormente
recogidos en el Manual de Procedimientos de los Sistema
Estratégicos y del Soporte Administrativo (agosto 2006) se deben
realizar un conjunto de talleres con participación de las
autoridades locales y la comunidad para explicar diversos
aspectos del funcionamiento del Programa. El procedimiento
contempla que cada promotor deba realizar un taller institucional y
varios talleres comunales.

Aún cuando la oportunidad de la realización de estos talleres varía

según las zonas, en la visita realizada a Andahuaylas se ha
encontrado que antes de realizar el barrido censal y con la
finalidad de facilitar el trabajo del INEI se ha realizado estos
talleres para brindar información y explicar los objetivos del
Programa, así como para anunciar la realización del censo.

  28 
 Se debe precisar que en algunas de las entrevistas realizadas, se
ha señalado que estos talleres no se han realizado antes, sino
después del censo con la finalidad de la finalidad de evitar que se
produzcan sesgos en el tipo de respuestas de las personas.

En los talleres institucionales, que se realizan por cada distrito se

convoca a las autoridades locales, Alcalde, responsables de los
sectores educación, salud, ONGs, presidentes comunales y otras
instituciones, para explicar los objetivos y formas de
funcionamiento del Programa, conseguir el respaldo de las
autoridades y anunciar que en una fecha próxima se realizará el
censo llevado a cabo por el INEI como premier paso para la
conformación del padrón de beneficiarios.

En los talleres comunales, que se realizaran en cada comunidad o

centro poblado, tratando de que en las convocatorias la
concurrencia se ordene alrededor de 50 participantes, se explica a
la población los objetivos, las formas de operación y los requisitos
y obligaciones del Programa. Con estos talleres se busca también,
lograr el compromiso de la población para brindar información
veraz en el censo que se va a realizar.

A través de las entrevistas realizadas a promotores en

Andahuaylas se ha recabado información que confirma la
realización de estos talleres en los distritos de San Antonio de
Cachi, Pampachiri, Tuncayhuraraca Chaccrapampa y en algunos
distritos de la provincia de Cotabambas.

La programación para la realización del censo, así como las

coordinaciones y arreglos logísticos para el desarrollo de la tarea
se ha realizado bajo la conducción directa del INEI.

Luego de realizado el levantamiento de la información, el INEI es

el responsable del procesamiento aplicando los puntajes
establecidos según los criterios pobreza considerados. Para la
aplicación del algoritmo se considera solo la selección de los
hogares que cuentan con una madre o gestante, padre viudo o
apoderado con hijos o hijas menores de 14 años de edad. Con la
aplicación del algoritmo y los umbrales definidos por el INEI se
confecciona la lista de preseleccionados.

Se debe mencionar, que tanto en la documentación revisada

como en las entrevistas realizadas se alude, de manera reiterada,
a la existencia de limitaciones y debilidades en las tareas de
barrido censal realizadas por el INEI. Para tratar de corregirlas se
tomaron algunas decisiones en el Comité Directivo referidas a la
revisión y ajuste de los instrumentos de focalización.

La existencia de diferencias entre el algoritmo utilizado por el INEI

en relación con el que utilizaba el SISFOH, que se sostuvo habría
generado un significativo grado de exclusión de familias
potencialmente beneficiarias, llevo al Consejo Directivo a acordar
la modificación de la ficha socioeconómica y del algoritmo utilizado
por el INEI sobre la base de las recomendaciones contenidas en
el oficio Nº 057-2006-EF/65.12 de la Dirección General de
Asuntos Económico Sociales (DGAES) del MEF.

  29 
 Sin embargo, en la sesión del Consejo Directivo siguiente, de
marzo de 2006 se acordó dejar sin efecto estos cambios, en
atención a las recomendaciones del INEI, que señaló que se
requeriría alrededor de 45 días para obtener resultados de un
prueba piloto con la nueva ficha y que los costos de su aplicación
se elevarían considerablemente, sin asegurar que los resultados a
obtener diferirían significativamente. En razón de ello, se acordó
seguir utilizando la ficha y el algoritmo inicial.

Posteriormente, en el primer semestre de 2007 el Consejo

Directivo acordó la conformación de un equipo técnico con el
encargo de revisar la ficha y el algoritmo del INEI siguiendo las
recomendaciones del SISFOH en el marco de la estrategia
CRECER. El MEF, mediante Oficio N° 229-2007-EF/15.01 remite
al Programa Juntos una propuesta de criterios de focalización y
selección de los hogares beneficiarios. En el documento técnico
se recomendó el uso de criterios de focalización geográfica y
acceso universal de los hogares ubicados en distritos pequeños
con altas tasas de pobreza y desnutrición crónica infantil.

En concordancia con los criterios establecidos por el SISFOH se

propuso considerar como criterios de delimitación que, en los
distritos con poblaciones menores a los 20,000 habitantes donde
las tasas de pobreza sobrepasen el 50% y la desnutrición crónica
se ubiquen en una tasa mayor al 30% solo se realizará
focalización geográfica, garantizando el acceso de todas las
familias a los programas sociales sin exclusión. Para los otros
casos se deberá considerar criterios de focalización universal.

Aún cuando el Consejo Directivo aprobó la propuesta, se decidió

su aplicación para los planes de expansión de 2008 y durante el
2007 se acordó continuar utilizando el algoritmo del INEI para
evitar cambios en la metodología que pudieran derivar en
reclamos de los hogares censados. “Sin embargo, sí se
modificaron los umbrales en cuanto al valor estimado utilizado
para seleccionar a un hogar como beneficiario, a fin de que se
cubra a la mayor cantidad de hogares pobres con niños menores
en riesgo nutricional. Se esperaba que esto permitiera cubrir el
90% de hogares en pobreza con niños entre 0 y 5 años de edad,
el umbral sería 0.645, el cual permite también cubrir al mismo
tiempo al 75% de hogares en pobreza con niños de entre 0 y 14
años”8.

Una vez filtrada y ordenada la información censal y aplicados los

criterios de selección, el INEI entrega una base de datos que
contiene un ranking de hogares que según el algoritmo califican
como potenciales beneficiarios del Programa.

Una vez que el Programa recibe la lista de los hogares

preseleccionados procede a la identificación del representante del
hogar. Para ello se ha definido que una mujer madre o gestante
                                                           
8
MEF, Nota Técnica sobre el Programa Juntos, octubre 2008

  30 
 mayor de edad que pertenezca a un hogar con hijos que tengan
edades dentro de los parámetros considerados por el Programa,
será la representante. Excepcionalmente por impedimento físico,
se podrá considerar otra mujer del hogar o al padre de hijos dentro
de los rangos de edades establecidos, si no hay otra mujer en el
hogar.

Proceso de validación.

Una vez elaborada la lista de hogares con los criterios del INEI e
identificada la representante y asignado un código al hogar, es
enviada a la RENIEC para verificar la corrección de los datos a fin
de validar los nombres, apellidos y número de DNI. En la lista se
incluyen tanto los que se identificaron con DNI como los que no lo
hicieron.

Se define con datos validos aquellos que presentan coincidencia

entre los datos de nombres, apellidos y DNI. Asimismo, aquellos
que no habiendo consignado el número de DNI, existe total
coincidencia entre los nombres declarados y los registros de
RENIEC. De no encontrarse problemas de homonimia, se les
asigna el número de DNI que se encuentra en los registros de
RENIEC.

En la base de datos remitida se señala los listados de las

representantes del hogar cuyos nombres han mostrado
correspondencia con los datos del RENIEC así como aquellos que
sin guardar correspondencia han sido sometidos a búsqueda de
coincidencias individuales, en los campos de DNI, nombres y
apellidos.

Las listas conteniendo los nombres, apellidos, DNI y código de

hogar de las representantes de los hogares preseleccionados que
ha sido verificados, son remitidas por la Sede Central de Juntos a
las Sedes Regionales, agrupándolas por comunidades o centros
poblados según corresponda.

Con estas listas, los coordinadores regionales y promotores

locales coordinan con las autoridades y las comunidades la
realización de las asambleas de validación. En algunos casos
estas listas son colocadas en lugares visibles como el local
comunal, la escuela o el establecimiento de salud para
conocimiento de la población en general.

Luego de las coordinaciones con las autoridades locales y

comunales y con los representantes de las mesas de concertación
de lucha contra la pobreza se fija la fecha y hora para la
realización de la asamblea con el acuerdo de todas las instancias
involucradas. Las asambleas pueden hacerse por distritos, centros
poblados o comunidades en una o varias sedes, siempre que el
número de asistentes permita un adecuado manejo.

Una vez instalada la asamblea, en la primera parte el coordinador

o promotor hace una breve explicación de los objetivos del
programa y se les explica los criterios de selección del programa,

  31 
 la forma como se construye el padrón de preseleccionados y los
requisitos para ser miembros de Juntos.

Entre los criterios de selección que fueron mencionados en las

entrevistas realizadas en Andahuaylas se encuentra: a) no percibir
ingresos por un monto mayor a S/. 150, b) no tener automóvil, c)
no contar con una tienda o negocio, etc. Igualmente, se les explica
por qué se debe validar la lista, señalando que es con el fin de
asegurarse que solo se mantengan en ella los que son
verdaderamente pobres y no estén incluidos aquellos que no lo
son.

En la segunda parte de la asamblea el promotor inicia la lectura de

la lista de preseleccionados por el INEI. Se llama uno por uno a
cada representante, se le invita a pasar adelante y en cada caso
la comunidad se pronuncia confirmando o desestimando su
condición de pobre.

Una vez culminada la lectura y aprobación de la lista se registra

en el acta los resultados de los representantes de los hogares que
han sido validados, así como los que no han sido validados. Se
incorpora las precisiones que pudieran existir en los nombres o
número de DNI y cada una suscribe la carta de compromiso
(Carta Acuerdo).

Igualmente se les solicita a cada uno señalar en que

establecimiento de salud se van a atender y el colegio en el que
esta matriculado el o los hijos indicando el código modular y el
nombre de las institución educativa.

Cuando en la asamblea se señala que una persona no ha sido

incorporada y se solicita su incorporación se registra en un anexo
bajo la denominación de petitorio. Igualmente, cuando las
personas no han sido censadas se registra en otro anexo.

Culminada la elaboración del acta esta debe ser firmada por las
autoridades, el promotor y los asistentes.

Después de la asamblea el promotor digita en un sistema de

Intranet los resultados de la validación, así como los cambios o
ajustes en los datos personales. La documentación es enviada a
la Sede Central junto con la información de los no censados y los
petitorios de inclusión.

Se debe señalar, que cuando se ha presentado una situación en

la que un grupo importante no ha sido censado o ha sido mal
recogida la información se ha programado unos meses después
un re-censo (censo complementario) después del cual se ha
seguido el mismo procedimiento. En la asamblea de validación se
ha procedido igualmente a incluir en el acta a los validados y no
validados así como el registro en dos anexos complementarios de:
a) la población no censada y b) aquellos que siendo pobres no
han sido considerados en las listas.

  32 
 Proceso de Incorporación

Luego del proceso de validación y con las listas definitivas, la

Sede Central de Juntos genera y envía a cada Sede Regional,
agrupadas por comunidades, los formatos correspondientes a
cada hogar que será incorporado al Programa. Los formatos
considerados para cada hogar son:

a) FJ-001 Acuse de Incorporación

b) FJ-002 Identificación Provisional,

c) FE-001 Certificación de inscripción en educación primaria y

d) FS-001 Certificación de incorporación sector salud.

En el documento FJ-001 se consignan los datos del titular y se

incluyen las modificaciones que se requieran en los nombres,
apellidos y DNI. El formulario FJ.002 es un componente que se
puede desglosar del formato anterior y que se queda con el
Beneficiario tan pronto como se ha llenado los documentos de
incorporación.

En el fomulario FE-001 Certificación de inscripción en educación

primaria, se consignan los nombres y apellidos de cada uno de los
hijos de la titular, indicando el nombre del colegio, el código
modular y el grado de primaria que fueran registrados en la
asamblea de validación. En el FS-001 Certificación de
incorporación sector salud, se consignan los nombres de los hijos
y el establecimiento de salud al que deben concurrir para el
cumplimiento de las condicionalidades.

En algunas de las entrevistas se señaló que la madre debe

presentar la constancia de que su hijo o dependiente esta
matriculado y asiste regularmente, en otros casos se le pide la
libreta de notas del año anterior. Se agregó que esta información
viene contenida en una constancia que usualmente dan las
escuelas y que cuentan con la firma y el sello del profesor o
director.

Finalmente, la carta acuerdo firmada en la asamblea de validación

contiene las condiciones generales del programa y el esquema
básico de funcionamiento, documento con el cual se completa el
expediente.

Una vez completados los formatos (usualmente vienen de la sede

central con la información incorporada) se firma y la usuaria se
queda con el formato FJ-002

Completados los formularios, los requisitos para la incorporación

son: a) contar con el DNI, y b) partidas de nacimiento de los
menores de 14 años. Actualmente se ha incluido como requisito
de inscripción, presentar copia del documento de Afiliación al
Seguro Integral de Salud (SIS). Si no se cuenta con estos
requisitos no es posible su incorporación al Programa.

  33 
 Una de las razones que explican la necesidad de contar con el
DNI, es que sin el no es posible el proceso de apertura de cuenta
en el Banco de la Nación

Cuando la representante del hogar no cuenta con el DNI, pero se

trata de un hogar validado y que ha suscrito los formatos de
inscripción, la incorporación queda pendiente hasta que obtenga
los documentos y haya culminado su trámite.

Se ha comentado que cuando la madre no cuenta con el DNI, el

promotor puede algunas veces coordinar con las autoridades
comunales y coordinar con el municipio para ayudar a resolver el
problema, pero no es su responsabilidad resolverlo. Igualmente,
se pude coordinar con el Párroco para que se les expida una
partida de bautizo y de esta manera pueda señalarse fecha de
nacimiento que permita tramitar la partida de nacimiento en el
municipio, como documento necesario para el trámite del DNI.

Cabe indicar que en el año 2007 Juntos ha transferido S/. 10

millones a RENIEC, para financiar la emisión de los DNI de los
beneficiarios del Programa. Como parte del acuerdo, RENIEC se
compromete a priorizar el trámite y la entrega de los DNI a los
beneficiarios.

Cada persona es la encargada de armar su expediente personal y

realizar directamente su trámite en RENIEC.

Una vez completado el expediente de cada beneficiario, el

promotor ingresa los datos de aquel que cumple con todas las
condiciones en señal de conformidad, quedando pendiente (sin
digitación) aquellos que necesitan regularizar documentos. Se
escanea los documentos de cada beneficiario y se envía a la
Sede Central.

  34 
 Flujograma Proceso de Incorporación

JUNTOS RENIEC SIS

Hogares  que cuentan con 
validación comunal 

Hogares completan formatos de 
identificación y asistencia a 
servicios y carta acuerdo 

Cuentan  Realizar individualmente el trámite 
NO 
con DNI  para obtención del DNI 

SI 

Cuenta c/  Afiliación al Seguro Integral de 
NO 
Afiliación  Salud 
SIS *  

SI 

Incorporación de Hogares a 
padrón de beneficiarios 

* Recientemente se esta solicitando como requisito para la incorporación al Programa    

2.2. Incorporación de nuevos miembros del hogar u hogares no

censados por el INEI.

El mecanismo implementado para la incorporación de hogares como

beneficiarios del Programa Juntos, considera la realización de procesos
programados de selección de beneficiarios dentro de ámbitos definidos,
basados en un esquema de focalización y validación comunal, luego del
cual se produce la afiliación grupal a propuesta del propio Programa.

En función de los planes y la estrategia de ejecución, Juntos programa

periódicamente la realización de procesos de expansión para la

  35 
 incorporación de nuevos beneficiarios. En cada fase, se consideran
ámbitos de intervención (distritos) en función de criterios de focalización
geográfica. En ellos, se realizan barridos censales y se preseleccionan
los hogares mediante la aplicación de un algoritmo que discrimina por
criterios de pobreza, que luego a través de procesos de validación
comunal permiten identificar a los potenciales beneficiarios del programa.
Luego de cumplidas las condiciones y los requisitos exigidos por el
Programa pasan a ser incorporados al padrón de beneficiarios.

No esta previsto en los mecanismos de operación del Programa, la

incorporación de miembros de nuevos hogares o de aquellos no
considerados en los censos del INEI, en procesos individuales. Solo es
posible nuevas incorporaciones en el marco de la programación de
nuevas fases de expansión.

No obstante, en los casos en los que se han reportado hogares que no

han sido censados por el INEI, dentro de los ámbitos intervenidos, se ha
realizado posteriormente un censo complementario que ha seguido luego,
los mismos procedimientos señalados para la incorporación de nuevos
beneficiarios.

No se ha encontrado información acerca de la existencia de un

procedimiento para la selección o afiliación de manera individual o a
solicitud de parte. Tratando de encontrar un mecanismo que permita la
incorporación al Programa de nuevos miembros de hogares de manera
individual, el Consejo Directivo en la vigésima sesión de diciembre de
2006, discutió el tema y acordó el diseño de una propuesta de afiliación al
programa como resultado de una solicitud de parte, que incluyera la
estructuración de un proceso de evaluación transparente de la solicitud,
que debería implementarse como un piloto en los cuatro departamentos
iniciales del programa.

En las indagaciones realizadas no se ha logrado obtener información que

permita verificar la realización de la experiencia piloto o de la existencia
de otro mecanismo de incorporación individual.

2.3. Análisis del sistema de bajas del programa, tanto por

incumplimiento de condicionalidades como por el mecanismo
regular de salida por antigüedad y otros motivos.

Las condiciones contempladas en el proceso de incorporación al

programa establecen que la inscripción del hogar tiene una duración de
un año, renovable, con un tiempo máximo de permanencia de 4 años,
siempre que siga acreditando su condición de pobreza y sea renovado
anualmente el compromiso de participación.

En el caso de que la condición del hogar se mantenga en una situación

de pobreza que justifique su continuación en el Programa, el hogar podrá
permanecer hasta por un plazo máximo de 4 años adicionales, pero
considerando una reducción gradual del subsidio.

Considerando que desde que se inicio el Programa, los primeros grupos

de beneficiarios cuentan con una antigüedad de tres años, no se ha
encontrado información acerca de salidas del programa por este
concepto. Igualmente, no se ha logrado identificar un procedimiento de

  36 
 evaluación que permita identificar cambios en las condiciones
socioeconómicas del beneficiario que justifiquen una salida del Programa.

Suspensión de entrega de subsidios

De acuerdo con el esquema de operaciones establecido en el Programa,

la selección de los beneficiarios se realiza considerando estrictamente la
condición de pobreza del hogar y la entrega de subsidios esta
condicionada al cumplimiento de los compromisos de asistencia a los
servicios de salud, nutrición y educación. El incumplimiento de cualquiera
de estas dos condiciones, pobreza y condicionalidades es causal de
salida (baja) del Programa. En función de una serie de criterios, la salida
puede ser temporal o definitiva.

a) Suspensión temporal.- Implica la suspensión temporal del abono de

los subsidios por un período de tiempo de 3 meses. El criterio básico
para la aplicación de esta medida es el incumplimiento de las
condicionalidades. La inasistencia a los servicios de salud y
educación genera la suspensión temporal de pagos.

b) Suspensión Definitiva.- Implica la salida definitiva del programa y

consecuentemente la suspensión del pago de los subsidios. Los
criterios establecidos para la aplicación de esta medida son:

i) Cuando el niño cumple 15 años de edad

ii) Cuando el beneficiario ha sido suspendido temporalmente por tres

veces por incumplimiento de condicionalidades.

iii) Cuando no cumple con las condiciones de pobreza

iv) Retiro voluntario

En la información recogida se precisa que durante los tres meses de

suspensión temporal, la madre y los niños deben asistir a los servicios de
salud y educación y si se verifica esta asistencia, se reactiva su inclusión
en el padrón de beneficiarios y se reinicia el pago de los subsidios. Si se
produce una reincidencia en la inasistencia a los servicios, la beneficiaria
es nuevamente suspendida y si lo hace por tercera vez sale
definitivamente del Programa.

Sobre este último criterio se ha encontrado algunas diferencias. Así

mientras que algunos de los entrevistados sostienen que la suspensión
definitiva se produce a la tercera suspensión temporal, otras versiones
sostienen que esta se produce si la tercera suspensión se da dentro de
un lapso de dos años contados a partir de la primera suspensión.

En los casos en los que el beneficiario no cumple con las condiciones de

pobreza, la información que se ha obtenido señala que el procedimiento
seguido se inicia usualmente, con la información que proporcionan las
autoridades locales o miembros de la comunidad acerca de la existencia
de algún hogar que no cumple con los requisitos de pobreza o con la
existencia de miembro elegibles. En estos casos el comité de vigilancia y
transparencia de cada distrito hace las verificaciones, se hace un
informe, se incluyen pruebas, fotos y otros y se levanta un acta suscrita

  37 
 por todos los participantes. Con esta información el Coordinador Regional
emite un informe y envía la información a la Sede Central para su
exclusión del Programa.

En los casos de renuncia voluntaria, la información recabada refiere que

se han presentado una serie de casos en los que los motivos de renuncia
se debe a cuestiones religiosas.

Se ha mencionado que en todos los casos se les explica a las madres las
razones de la suspensión, aunque esta información se produce por
iniciativa de las madres cuando estas se acercan a los promotores para
preguntarles por las razones por las que no se han activado los pagos.

2.4. Comunicación a los hogares incorporados acerca de las

condicionalidades a cumplir y su programación.

El principal instrumento de comunicación esta dado por la Carta Acuerdo

que debe ser suscrita por el beneficiario al momento de la incorporación
al Programa. En ella, se señala básicamente la existencia de una
transferencia de S/. 100 que se otorga mensualmente condicionada a la
concurrencia del usuario a los servicios de salud, nutrición, educación e
identidad. Se menciona que habrá un procedimiento de verificación de los
compromisos cuyo cumplimiento asegurará el mantenimiento del derecho
a la transferencia.

Aún cuando en el expediente de incorporación se adjunta los formularios

FE-001 y FS-001 que contienen información sobre las escuelas y
establecimientos de salud a los cuales se comprometen a asistir los
usuarios, no se ha encontrado mayor especificación de los servicios ni
programas estructurados para la atención de los beneficiarios.

En la información recogida se ha señalado que en los talleres comunales

se brinda información acerca del funcionamiento del programa y de las
condiciones de participación. En las asambleas de validación se
presentan los criterios de selección de los beneficiarios y las formas
como se construye el padrón de beneficiarios y el mecanismo de la
validación; se presenta además las formas de operación y los requisitos
para la incorporación al Programa.

No se ha encontrado mecanismos de comunicación que permitan

brindarle a cada beneficiario información acera de sus deberes y
derechos dentro del Programa.

Se ha señalado que en algunos casos en las reuniones de seguimiento

se ha brindado información adicional en respuesta a las inquietudes de
los beneficiarios.

B. Análisis de los procesos

El planteamiento básico para el análisis de los principales procesos operativos

de un programa social, consiste en determinar en que medida estos permiten al
programa ordenar sus acciones en función del cumplimiento de los objetivos
propuestos.

  38 
 Desde esta perspectiva, un aspecto que convendría revisar con mayor
acuciosidad es el referido a la relación entre los objetivos del programa y los
criterios utilizados para la focalización geográfica. En la medida que los
instrumentos y procedimientos de focalización se afinen en función de aquellas
condicionantes de la pobreza que el programa quiere afectar, se generaran
mayores posibilidades de enfocar las acciones para reducir la subcobertura y
las filtraciones.

En relación con el criterio zonas afectadas por la violencia política, priorizado

por el Consejo Directivo en los procesos iniciales e incorporado en el indicador
de carencias para los proceso de focalización, no se ha logrado encontrar
información que sustente apropiadamente la pertinencia de este criterio y su
relación con las dificultades de acceso a servicios de salud y educación que
presenta la población en situación de pobreza y pobreza extrema.

Si bien, es posible identificar el tema de la violencia política como un factor,

entre muchos otros, asociado a la situación de pobreza, no se ha encontrado
una estrecha relación de causalidad con los factores que la condicionan y la
perpetúan. Aún cuando se ha podido establecer que en algunos distritos
coinciden los criterios de violencia y pobreza, no de puede dejar de señalar
que el uso de este criterio y su peso en el indicador de carencias genero
sesgos que redundaron en la exclusión de algunos distritos con población en
extrema pobreza, en la medida que existen zonas de menor pobreza relativa
que han sido severamente afectados por la violencia política. Es por ello, que
en la ampliación del segundo grupo de 40 distritos se decidió incorporar el
criterio de pobreza extrema para tratar de corregir este problema inicial de
subcobertura.

Por otro lado, en la medida que el programa busca promover el acceso y

consumo de servicios de salud, nutrición y educación como la vía para
modificar las condiciones de pobreza y establece en su diseño operativo un
mecanismo de condicionalidades, resulta pertinente tratar de incorporar como
criterios de focalización aquellos indicadores que mejor reflejen estas
restricciones o carencias. Indicadores que miden directamente la pobreza, las
necesidades básicas insatisfechas o el grado de incidencia en los problemas
de salud, nutrición o educación, resultan pertinentes para los procesos de
focalización. Contrariamente, en el caso de indicadores más remotos como el
caso de la violencia política, debiera evaluarse la conveniencia de mantenerlos
o reducir su peso en las ponderaciones.

Desde otra perspectiva, considerando que existe como prioridad nacional la

decisión de reducir las tasas de desnutrición crónica infantil, que involucra
principalmente a los niños menores de 3 años, prioridad a la que adscribe el
programa, convendría evaluar la posibilidad de sustituir el criterio de
desnutrición infantil (6 a 9 años) que emerge de los censos escolares de peso y
talla, por un criterio que recoja las tasas de desnutrición crónica infantil (0 a 5
años). De esta manera se buscaría alinear mejor los criterios de focalización
de las poblaciones a ser intervenidas, con las condicionalidades que buscan
asegurar la asistencia de los niños menores de tres años a los controles CRED,
que es una intervención priorizada para buscar la reducción de la desnutrición
crónica infantil.

En relación con los procesos de focalización individual, se ha encontrado dos

problemas que podrían explicar los niveles de subcobertura del Programa: los
niveles de omisión en los barridos censales y los umbrales en la aplicación del
algoritmo para la preselección de los hogares.

  39 
 El continuo reclamo de los representantes de muchas hogares situados en los
distritos donde interviene el Programa, que aseguraban no haber sido
censados, impulsó la necesidad de revisar los niveles de omisión en los
barridos censales. Luego de varias discusiones, en la novena sesión del
Consejo Directivo de diciembre de 2005, evaluando los avances en la
implementación del Programa se reseñaron en el acta algunas de las
limitaciones en el trabajo del INEI señalando que  “no  se cumplió con la
cobertura total de la población seleccionada, errores en el proceso de
levantamiento y calidad de la información en el procesamiento y consistencia,
falta de controles de conteo de formularios, errores en el procesos de
consistencia por falta de información y encuestas incompletas. Con respecto a
la aplicación de los filtros: inconsistencia en la aplicación del filtro, aplicación
del umbral relativamente bajo e inconsistencias en la selección de
beneficiarios”.

En las entrevistas realizadas y en la documentación que se ha revisado se ha

tomado conocimiento de algunas dificultades que se han producido durante los
primeros barridos censales realizados por el INEI. Los problemas encontrados
esta referidos a las siguientes situaciones: a) omisiones, población no censada
b) mal registro, datos e información inadecuadamente registrados y c) error
material, fichas rotas, incompletas, con enmendaduras, etc.

Se ha señalado que en varios lugares las entrevistas no se realizaron a toda la

población, entre otras razones porque los encuestadores llegaron en horas
inapropiadas, porque las personas no esperaron al encuestador o porque se
encontraban realizando faenas de trabajo en zonas distantes de sus domicilios.
Se ha mencionado también que en la información utilizada para el diseño del
marco muestral, no se ha considerado en el proceso operativo los efectos de
los movimientos migratorios, los desplazamientos por actividades económicas
o las defunciones.

No se ha logrado obtener información oficial acerca de las tasas de omisión en

los barridos censales realizados por el INEI, probablemente por que no se
cuenta con datos del universo de hogares que se ha considerado para cada
barrido censal.

Sin embargo con los datos que se han recopilado y se han ordenado en el
Cuadro Nº 3 se pueden realizar algunas estimaciones gruesas que podrían
indicarnos la magnitud de los problemas de omisión. Si se asume que los
hogares visitados en el primer censo complementario realizado en los primeros
70 distritos, agrupa a todas las categorías de errores señaladas (omisión, mal
registro y error material) y conforman junto con los hogares empadronados en
el primer censo el universo de hogares, al relacionar la cantidad de hogares del
censo complementario con el universo de hogares así configurado, se
estimaría una tasa se omisión del 12.9%

  40 
 Cuadro Nº 3

Distritos y Hogares según censos de Juntos

1er.Censo 2do.Censo 1er. Cens. Complementario 3er.Censo 2do. Cens complementario 4to.C
Hogares  Hogares  Hogares  Hogares  Distrit.  Hogares  Hogares  Hogares  Hogares  Distrit.  Hogares  Hogares 
Distrit. Distrit. Distrit. Distrit.
Departamentos censados pobres censados pobres (*) censados pobres censados pobres (**) censados pobres
Amazonas             12
Ancash 14        16,655          8,103 14          3,511          1,579 66
Apurimac 13        14,481          5,873 11        14,421          3,611 13          2,423          1,001 32        41,160        13,750 56        14,164          2,351 60
Ayacucho 26        44,486        15,009 8        15,705          3,779 26          7,477          3,847 15        28,231          5,871 49        15,892          3,138 69
Cajamarca     22        35,141        16,260 22        10,992          3,848 77
Cusco 44
Huancavelica 19        39,145        12,900 10          9,868          2,627 19          6,377          3,803 36        43,867        12,991 65        12,563          4,178 76
Huanuco 12        20,463          8,395 11        33,893        14,988 12          1,359          1,067 31        40,885        16,452 54        19,645          6,585 67
Junin 7        18,893          5,436 7          7,097          1,962 39
La Libertad 17        29,323        15,952 17          7,373          4,174 42
Loreto 11
Pasco 8
Piura 16
Puno 36        61,174        10,839 36        21,709          4,087 51
Total         70      118,575        42,177         40        73,887        25,005         70        17,636          9,718       210      315,329      105,654       320      112,946        31,902       638
Fuente: Juntos
(*) Incluye solo los distritos del primer censo
(**) Incluye los distritos de los dos primeros censos y el 1er. censo complementario

Igualmente, si se considera que los hogares del segundo censo

complementario y los hogares visitados en todos los censos anteriores,
incluido el primer censo complementario configuran el universo a empadronar,
al relacionar los hogares visitados (omisos) con este universo mostraría una
tasa de omisión que se elevaría al 17.7%.

Indudablemente, ser requiere un trabajo técnico más consistente para estimar

apropiadamente las tasas de omisión. Pero este indicador grueso estaría
mostrando altas tasas de omisión que seguramente explican en alguna medida
las tasas de subcobertura que se han identificado en el Programa.

En lo que se refiere al proceso de aplicación del algoritmo para discriminar por

criterios de pobreza, se ha mencionado en el punto anterior, las implicancias en
la generación de subcobertura que se origino con el uso de los umbrales
propuestos por el INEI en los primeros barridos censales. Como se indicó
anteriormente, estos fueron reemplazados por otro nivel de umbral (0.645) con
el que se esperaba lograr una cobertura del 90% de los hogares en pobreza
con niños de 0 a 5 años de edad.

La aprobación por el Consejo Directivo de la metodología propuesta por el

SISFOH, para que sea utilizada en adelante en los procesos de incorporación
de beneficiarios a Juntos tiene implicancias directas en la modificación algunos
procedimientos operativos. Los criterios de incorporación en función de una
focalización geográfica con afiliación universal y otra con focalización individual
obligan a considerar procesos operativos diferenciados.

Así, mientras que en los distritos con poblaciones menores de 20,000

habitantes, con tasas de pobreza que sobrepasen el 50% y con una presencia
de desnutrición crónica infantil mayor a 30%, solo será necesario una
focalización geográfica y probablemente mecanismos de registro o
empadronamiento general para todos aquellos hogares que cumplan con la
condición de tener un niño menor de 5 años o una gestante; en las poblaciones

  41 
 mayores al limite señalado y con menores tasas de pobreza y de desnutrición
crónica le corresponderá además de la focalización geográfica la aplicación de
los instrumentos definidos para la focalización individual.

Para el proceso de focalización individual debería evaluarse la conveniencia de

utilizar solamente la metodología propuesta por el SISFOH para los ámbitos
actuales y los de futuras expansiones del Programa. A pesar de que en el
Informe elaborado por la DGAES-MEF remitido con Oficio N° 229-2007-
EF/15.01 se propone para los ámbitos en los que se requiere focalización
individual, aplicar el algoritmo reajustado del INEI (nuevos umbrales) en los
distritos ya intervenidos y aplicar el algoritmo SISFOH en los nuevos ámbitos,
en el estudio realizado por Madueño9 la conclusiones establecen la mayor
fortaleza de la metodología de este último, señalando las limitaciones del
algoritmo INEI que hacen poco recomendable su utilización como instrumento
de focalización individual.

Adicionalmente, desde el punto de vista operativo manejar diferentes

metodologías para los procesos de focalización, según el período de ingreso al
programa, generará complicaciones innecesarias para el manejo diferenciado
de los procesos de afiliación al establecer diferentes estándares, complicará la
comunicación con los beneficiarios ya que resultará difícil de explicar y
comunicar el uso de varias metodologías, afectando la transparencia en la
implementación además de generar ineficiencias en el manejo de los recursos.

Uno de los principales problemas que se encuentran en el funcionamiento del

Programa esta relacionado con las rigideces existentes en los procesos de
incorporación de beneficiarios, que se hacen ordinariamente por campañas o
barridos censales. Estos procedimientos, que por su naturaleza no son
frecuentemente replicables, no permiten la incorporación de nuevos miembros
en los hogares ya beneficiarios (p.e. recién nacidos) o de nuevos hogares
conformados posteriormente a las campañas de afiliación en los distritos donde
opera el Programa y que cumplen con la condición de pobreza.

Según la Nota Técnica sobre el Programa Juntos, elaborada por el MEF, estos
procedimientos estarían funcionando como una barrera de entrada para los
niños más pequeños, ya que según se muestra, habría una tendencia del
Programa a afiliar hogares con una presencia decreciente de niños menores
de 3 años. De mantenerse esta tendencia decreciente para un segmento de
población que es crítico para el Programa, se estaría configurando una
situación en la que se aplican las condicionalidades de uso de CRED sobre una
población cada vez menor, reduciendo con ello la posibilidad de generar
efectos positivos en el descenso de las tasas de desnutrición infantil.

En ese sentido, sería conveniente evaluar las posibilidades de generar un

procedimiento de afiliación a solicitud de parte, en el que se considerarían los
mismos criterios de focalización sugeridos por el SISFOH, bajo un esquema
abierto en el que periódicamente (bimensual, trimestral, etc) se hacen cortes
para la evaluación de los grupos que solicitan su incorporación. El mecanismo
podría contemplar una implementación progresiva en los ámbitos donde viene
operando el Programa.

Conviene en este punto, mencionar que desde la perspectiva de los incentivos

generados por el diseño, otra posible fuente explicativa de la tendencia a la
                                                           
9
Madueño, Miguel,  Informe “Revisión del algoritmo de focalización individual SISFOH” PRAES. 
USAID Perú.

  42 
 reducción de los menores de 3 años, estaría dada por el estipendio único para
el cumplimiento de todas las condicionalidades, ya que podría constituir un
incentivo para que las familias tomen decisiones que se orienten a minimizar
las condicionalidades. Considerando la cobertura casi universal de la
educación primaria, resulta poco atractivo para un hogar que ya recibe los
subsidios por la asistencia de uno de sus miembros a la escuela, reportar a un
recién nacido que implicaría condiciones adicionales. En ese sentido conviene
revisar cuidadosamente la experiencia del Programa Oportunidades de México
que brinda estipendios separados por salud y educación y muestra la
importancia de establecer una mayor relación entre el servicio demandado y la
percepción del estipendio.

En lo que se refiere al proceso de validación comunal, la información recopilada

ha señalado la importancia que se le asigna a este proceso para discriminar a
aquellas familias que son no pobres pero que no pudieron ser discriminadas
por el algoritmo. Se ha mencionado que en la mayoría de los casos, las
asambleas suelen reconocer con bastante aproximación las condiciones de
mayor pobreza de algunos de sus conciudadanos: Pero también se reconoce
que se han dado casos en los que las autoridades comunales o grupos de
vecinos han permitido que personas que no califican para el programa sean
ingresadas y reciban el estipendio económico.

Sobre este último aspecto sería conveniente generar algunas piezas o

instrumentos de comunicación en los que de manera pedagógica se ordenen
los criterios de selección de las poblaciones beneficiarias bajo la forma de
aspectos observables, que puedan ser fácilmente entendidos por la comunidad
para efectos de su participación en las asambleas de validación. Igualmente,
convendría asegurar la participación efectiva de los comités de transparencia y
otros miembros de las redes sociales en estos procesos.

En lo relacionado con el sistema de salida (baja) del Programa, el aspecto más

importante se concentra en las dificultades para establecer una adecuada
relación de correspondencia temporal entre el cumplimiento de las
condicionalidades y el pago de los subsidios. La evaluación trimestral del
cumplimiento de las condicionalidades y la posterior decisión de permanencia
en el padrón de beneficiarios o la suspensión temporal, no permiten generar
claramente el efecto de relación entre el mes de cumplimiento de la asistencia
a los servicios con el pago del subsidio, diluyendo en el tiempo este circuito de
condicionalidad que le asigna al programa las fortalezas para generar cambios
en los principales indicadores de pobreza.

El esquema genera problemas operativos que tienden a diluir más esta relación
de condicionalidad, cuando ante la verificación parcial de cumplimiento de las
condicionalidades, la suspensión se realiza por el trimestre sin poder establecer
la relación clara entre el mes del incumplimiento y la suspensión del pago por
ese mes. P.e. si una beneficiaria y su hijo asisten a los controles de salud en el
mes 1 y mes 2 pero no cumplen con la asistencia en el mes 3, la aplicación del
procedimiento supondría una suspensión del pago del trimestre siguiente, sin
que se pueda establecer claramente cual es la relación entre la asistencia y la
medida de suspensión.

Sin entrar aún en el análisis del nivel de cumplimiento de las condicionalidades,

sería conveniente evaluar la posibilidad de ajustar los procedimientos
operativos para medir el cumplimiento de las condicionalidades en períodos
más cortos y cercanos, así como de aquellos procedimientos que vinculan la
realización de los pagos al cumplimiento de condicionalidades, relacionándolos

  43 
 con los meses de medición y el resultado de cumplimiento o incumplimiento
encontrados. La relación e información acerca de la correspondencia entre el
cumplimiento de corresponsabilidades y el pago para cada mes es
absolutamente indispensable para asegurar el funcionamiento del mecanismo
de incentivos y la generación de sus efectos positivos.

Un aspecto que se debe enfatizar con la finalidad de buscar mecanismos

correctivos, esta referido a los débiles mecanismos de comunicación entre los
principales actores del programa (Juntos, Salud, Educación) y los beneficiarios.
Los mecanismos de comunicación del Programa basados exclusivamente en la
intermediación de los promotores resultan insuficientes. La información acerca
de los deberes y derechos de los beneficiarios es débilmente transmitida y
poco explicada. Asimismo, no se dispone de mecanismos institucionales o
institucionalizables, que permitan de manera formal y regular operar como una
ventanilla de atención de a los usuarios para canalizar, solicitudes, reclamos o
quejas vinculadas a su participación en el Programa.

3. Definición y provisión de condicionalidades.

A. Descripción

3.1. Definición de las condicionalidades

Como se ha mencionado en la primera parte del presente documento, en

las formulaciones iniciales de los servicios a ser considerados para la
aplicación de las condicionalidades del Programa, se hacía referencia a
enunciados genéricos acerca del acceso a prestaciones de salud,
nutrición, educación e identidad, con un énfasis en las intervenciones
preventivas dirigidas hacia el segmento materno infantil. No se ha
encontrado documentos o información que permita determinar la
existencia de definiciones más claras y sobre todo precisas acerca del
paquete de servicios que sería utilizado para el cumplimiento de las
condicionalidades.

En la cuarta sesión del Consejo Directivo de junio de 2007, luego de una

importante discusión acerca de la necesidad de enfatizar las acciones
orientadas a reducir significativamente la desnutrición crónica infantil, se
acordó ratificar las condicionalidades, considerando una mayor
especificación de los paquetes sectoriales que contemplan la atención
integral de salud y nutrición para los niños de 0 a 5 años en función de los
protocolos del MINSA.

Se precisó que la atención integral del niño incluye: a) Consultas de

control de crecimiento y desarrollo (CRED), b) Inmunizaciones, c)
complemento nutricional y d) controles preventivos de salud. En el caso
de la atención de salud de la mujer, se especificó las siguientes acciones:
a) educación en salud sexual y reproductiva, b) controles pre y
postnatales, c) parto institucional y d) capacitación alimentaría.

  44 
 No se ha encontrado información acerca de la frecuencia específica en el
uso de estos servicios que el programa establece como requisito para el
cumplimiento de las condicionalidades.

En cuanto a los servicios de educación, se preciso que el seguimiento

de la asistencia escolar de los niños de 6 a 14 años, estaba referida al
nivel primario. Se espera que el nivel de asistencia requerido ascienda al
85%.

Cabe señalar que el Programa y el sector no tienen prevista la asistencia

a educación inicial para los niños de 3 a 5 años.

3.2. Eficiencia en la programación de las condicionalidades

El mecanismo operativo contemplado en el Programa establece que tres

meses después de la incorporación al padrón de beneficiarios se
procederá a verificar el cumplimiento de las condicionalidades. Durante el
cuarto mes el programa realizará el proceso de verificación y en función
de los resultados se definirá la permanencia en el padrón o la suspensión

En las entrevistas y la información revisada no se ha encontrado

información acerca de la existencia de esquemas de programación para
la asistencia a los servicios priorizados.

B. Análisis de los procesos

Como se ha señalado anteriormente, las debilidades en el diseño inicial del

Programa, expresadas en definiciones poco específicas de los objetivos, la
ausencia de indicadores de resultados y la indefinición de metas de consumo
de servicios, ha limitado significativamente las posibilidades de especificar
mejor estos últimos y al hacerlo, definir mejor los servicios que se utilizaran
para verificar las condicionalidades. En las etapas iniciales de ejecución, las
indefiniciones de los sectores para darle expresión concreta a las
formulaciones generales de servicios de salud, nutrición y educación y las
dificultades para aplicar los recursos transferidos en la ampliación y
mejoramiento de la oferta, conspiraron adicionalmente contra esta posibilidad.

Las dificultades para definir los servicios finales que las poblaciones
beneficiarias debieran recibir o consumir, tiene implicancias en la forma como
se diseña la condicionalidad, así como en la definición del procedimiento
operativo para su verificación. Así, ante la ausencia de una definición previa del
servicio específico a ser consumido se termina definiendo el servicio como uno
de atención general; al ser definido de esta manera y dada la gama de
servicios que ofrece, sobre todo el sector salud, la opción operativa encuentra
razonable identificar la asistencia al servicio, toda vez que eso asegura el
acceso a cualquier atención y resulta suficiente como la condición para la
recepción del subsidio.

De esta manera, la condicionalidad se reduce entonces a definir la asistencia a

las unidades de producción (establecimientos de salud o escuelas), antes que
al consumo efectivo de un servicio específico. Bajo esta premisa el
procedimiento operativo de verificación se concentrará en verificar la asistencia
con una débil o inexistente verificación del servicio utilizado.

  45 
 Si bien las definiciones tomadas en la cuarta sesión del Consejo Directivo de
junio de 2007, que se reseñaron en el punto anterior, contribuyen a delimitar
mejor los servicios que se busca promover, aún existe una cierta
heterogeneidad en el tipo, frecuencia y componentes de estos servicios entre
las diferentes unidades prestadoras. Por ejemplo, en la práctica, los protocolos
del CRED en la atención integral del niño, difieren en sus componentes y
frecuencia entre los diferentes establecimientos de salud. Así, mientras que en
algunos de los establecimientos visitados se encuentra que la frecuencia de
controles de CRED que se imparten solo alcanza a 6 sesiones, en otros
establecimientos se eleva a 8 o 10 sesiones, presentando gran variabilidad.
Situaciones similares se presentan también en los servicios de control de la
gestante.

Indudablemente esta variabilidad en la prestación de los servicios va a generar

asimetrías en la definición y el seguimiento de las condicionalidades.

En lo que se refiere a los procesos de programación para la asistencia a los

servicios, se debe mencionar que las limitaciones señaladas para identificar las
frecuencias de uso que son necesarias y recomendadas para cada estrato o
grupo especifico de la población, se expresa en las dificultades para realizar un
proceso organizado de la asistencia de las familias a los servicios de salud,
limitando las posibilidades de un mejor seguimiento operativo de su
cumplimiento. Actualmente, el tema de la programación de citas en salud,
sobre todo CRED y control de embarazo viene discutiéndose en el sector y en
las coordinaciones con Juntos, pero en la visita realizada a los establecimientos
de salud del distrito de San Jerónimo no se ha encontrado evidencia de su
aplicación práctica.

En el caso de educación, la situación es menos compleja pues no requiere una

programación específica, dado que el año escolar discurre continuamente
durante los meses de abril a diciembre. No obstante, se debe mencionar que el
programa no tiene contemplado un tipo de servicios para los niños de 3 a 5
años que no tienen acceso a educación inicial, lo cual resulta contradictorio con
el objetivo de promover el desarrollo del capital humano a través del acceso a
servicios básicos, por cuanto existe evidencia de investigación que señala la
importancia de los efectos de este nivel educativo en el rendimiento escolar,
principalmente en los hogares más pobres.

4. Seguimiento de compromisos.

A. Descripción

4.1. Verificación de la certificación del cumplimiento de

corresponsabilidades realizado por el sector educación y el sector
salud.

En el esquema operativo de Juntos10 son los sectores salud y educación

como responsables de la prestación del servicio los que deben certificar

                                                           
10
PCM, Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres –Juntos. Reglas de Operación, 2006.

  46 
 el cumplimiento de las corresponsabilidades. Para eso se ha previsto el
siguiente procedimiento:

a) Para el caso de salud y nutrición, el jefe o responsable del

establecimiento de salud deberá incluir en la historia clínica de la
familia el formato FS-002 “Ficha de la Familia Juntos”, proporcionada
por el Programa, donde debe registrar los nombres de cada uno de
los miembros de la familia a los que les corresponde asistir a alguno
de los controles previstos. Allí debe consignarse la información sobre
la asistencia de cada uno y debe ser mostrada al Promotor o personal
de Juntos cada vez que le sea requerido.

b) Para el caso de educación, se utilizará los registros de asistencia

diaria de los alumnos matriculados que utiliza cada profesor siguiendo
las directivas del sector educación.

En las visitas realizadas a establecimientos de salud en el distrito de San

Jerónimo Andahuaylas se encontró que en algunos establecimientos de
salud existen listados de las beneficiarias de Juntos y de sus hijos
ordenados por edades. En el formato se encuentra celdas que, al parecer
debían ser destinadas para la programación de citas o como registro de
asistencia, pero no se ha podido determinar la utilidad específica.

También se menciono que anteriormente Juntos les envió unos formatos

que debían llenar (FS – 002) pero que en su mayor parte por falta de
tiempo no pudieron hacerlo. Esta información fue corroborada
posteriormente por los promotores de Juntos de la zona.

En los establecimientos visitados se mencionó que este proceso se esta

reestructurando. Ahora cada establecimiento entrega un listado con los
nombres de las madres y niños que no han asistido a sus controles y se
remite a la cabecera de la Microrred, en este caso el Centro de Salud de
San Jerónimo. Esta información es entregada trimestralmente a la
Microrred quien consolida la información en un listado general por cada
puesto de salud y es entregada cuando el personal de Juntos la requiere.
Es un proceso que recién se esta realizando en el último mes (diciembre-
enero).

En el caso de educación, consultado el responsable de la UGEL de

Andahuaylas, señaló que la información de asistencia escolar es llevada
por el docente en sus registros, los cuales son entregados a la UGEL al
finalizar el año. Señalo que la relación con Juntos para la transferencia de
información se hace directamente entre los docentes y directores y los
promotores del Programa.

  47 
 Flujograma Proceso de Cumplimiento de Condicionalidades

Juntos Establecimientos de salud Escuelas

Beneficiarios de Juntos asisten a 
servicios de educación y salud 

Reciben controles de gestación,  Menores de 14 años asisten a 
CRED, entre otros.  escuelas de primaria 

Registran atenciones en Historia  Registra asistencia de alumnos en 
Clinica, hojas SIS, Sistema HIS y  Registro de los docentes 
otros 

Responsables de establecimientos  Docentes brindan información a 
brindan información a promotores  promotores de Juntos. 
de Juntos 

Promotores de Juntos recopilan 
información de asistencia a 
servicios de educación y salud  

Promotores digitan información 
sobre asistencia a servicios y 
remiten a Sede Central 

Sede Regional consolida los 
formatos físicos y remite a la 
Sede Central 

Sede Central recibe y procesa la 
información de cumplimiento de 
condicionalidades 

  48 
 Flujograma Proceso de Verificación de Cumplimiento Condicionalidades y Pago

Juntos

Sede Central consolida y procesa 
información sobre cumplimiento 
de condicionalidades  
 

Define criterios para determinar 
cumplimiento de 
condicionalidades 
 

Cumplimien
Actualiza padrón de beneficiarios 
to de  SI 
según fechas de corte 
condicionali
dades 

Se realiza las liquidaciones de 
acuerdo con padrón  
NO 

Procedimientos presupuestales y 
calendario 
Suspensión temporal o definitiva de 
los pagos de subsidios 

Autorización de transferencias a 
beneficiarios 

Pagos por Banco de la Nación o 
agencias transportadoras 

4.2. Acopio (recojo) de la información individualizada del cumplimiento

de los integrantes de la familia con compromisos
(condicionalidades) de salud, nutrición y de educación.

El procedimiento establecido por Juntos señala que cada 3 meses se

realizará la captura de la información acerca de la asistencia al servicio
para verificar el cumplimiento de los compromisos. Para el recojo de la
información Juntos ha emitido los siguientes formatos:

  49 
 a) Formato FS-003 Registro de incumplimiento de asistencia a los
servicios de salud.
b) Formato FM-001 Registro de incumplimiento de asistencia a la
entrega de complemento nutricional.
c) Formato FE-002 Certificación de incumplimiento de asistencia a
Primaria.
El formato FS-003 es el instrumento a través del cual el personal de
Juntos captura la información que se encuentra contenida en el formato
FS-002 Ficha de Familia Juntos, que fuera entregado a los
establecimientos del sector salud. Solo deben registrar la información de
los que no asistieron.
En el formato FM – 001 se debe consignar solo a los representantes del
hogar que no hayan asistido al punto de distribución para la recepción de
la papilla que entregan los programas de PRONAA para los niños
menores.
Para el caso de educación, los promotores de Juntos deben hacerse
presentes en las escuelas y en el Formato FE-002 capturar la
información de asistencia escolar consignada en el registro del docente
de cada aula.
Luego de completar el vaciado de la información en los formatos
señalados, dentro de los primeros 20 días del tercer mes
correspondiente al periodo de verificación, se debe enviar la información
a la Sede Central a través de una aplicativo Web accesible desde
cualquier punto donde haya conexión de Internet. Los formatos físicos
deberán ser posteriormente remitidos al Coordinador Regional quien los
enviará de manera consolidada a la sede central.

4.3. Consolidación y evaluación del cumplimiento de las

condicionalidades por titular.

Una vez capturada la información en los formatos de incumplimiento, la

información es digitada y remitida a Lima. Luego a través de la
Coordinación Regional, que consolida la información de los distritos de su
ámbito territorial, se envía la información contenida en los formatos físicos
a la Sede Central.

Con la información remitida por las regiones en la Sede Central (Lima) se

actualiza el padrón de beneficiarios. El criterio para el proceso de
actualización es que las familias hayan cumplido con la totalidad de las
condicionalidades. El cumplimiento parcial no es considerado para la
actualización.

El padrón se actualiza permanentemente pero cada mes se consideran

fechas de cierre. Así, entre los días 20 y 30 de cada mes se completa las
labores de verificación y actualización, fecha después de la cual se
autoriza la realización de las transferencias.

El cumplimiento de las condicionalidades supone la asistencia de la

madre o el niño a sus controles sanitarios y que el niño que asiste a la
escuela no acredite más de tres inasistencias por mes.

  50 
 B. Análisis de los procesos

Al igual que en otros aspectos del esquema de operaciones del Programa, la

inexistencia de análisis serios acerca de las condiciones y características del
funcionamiento de la oferta de servicios de salud y educación y de sus
sistemas de información, que no fueron evaluados apropiadamente en las
tareas de diseño, han limitado considerablemente el desarrollo de mecanismos
operativos de certificación del uso de los servicios considerados en las
condicionalidades.

Los acuerdos interinstitucionales, sancionados bajo esquemas exclusivos de

coordinación en los niveles ejecutivos del Programa, no han logrado alcanzar
niveles de formalización en los niveles operativos, ni se han expresado en
instrumentos de gestión que permitan hacer firmes y formales los compromisos
y viabilizar su ejecución en relación con los procesos de certificación del
acceso a los servicios por parte de los beneficiarios de Juntos.

Las conocidas dificultades de los sectores de educación y salud para organizar

la oferta de servicios de manera adecuada, accesible y oportuna, sobre todo en
las zonas de mayor pobreza relativa, se expresan también en significativas
debilidades en los sistemas de información y registro que limitan
considerablemente la posibilidad de certificar de manera fidedigna y oportuna la
asistencia y uso de servicios por los usuarios de Juntos.

Esta situación podría explicar parcialmente las resistencias iniciales de los

operadores de los servicios a la aplicación de los formatos proporcionados por
Juntos y a la generación de la información requerida. Contrariamente, la
organización de un esquema operativo que no considera los sistemas de
registro institucional de cada sector, genera duplicidad y esfuerzos adicionales
de registro, difíciles de aceptar por los operadores de los servicios.

En las indagaciones realizadas se ha encontrado que en los inicios del

Programa, ante la reducida frecuencia de llenado de los formatos de Juntos por
los servidores de salud, los promotores tuvieron que realizar directamente las
tareas de capturar la información. Se menciona que los promotores tenían que
asistir a cada establecimiento de salud y extraer la información de las historias
clínicas u otros documentos, trabajo que en algunos casos era muy complicado
y podía durar hasta una semana.

Se ha referido que la asistencia a los puestos de salud no garantiza la captura

de la información puesto que no siempre estaba disponible. En otros casos, se
ha señalado que el promotor llega al establecimiento y llena el formato con la
información que directamente le proporciona el personal de salud, basándose
en el criterio de que el servidor de salud sabe quienes asistieron y quienes no,
por que está más cerca de la comunidad.

Como se pude observar, un aspecto clave para la certificación del acceso a los
servicios debe considerar la calidad de la información y la confiabilidad de las
fuentes. Se debe mencionar que en la visita realizada a los establecimientos de
salud del distrito de San Jerónimo se encuentra heterogeneidad en las fuentes
de información que se utilizan para confeccionar los listados de beneficiarios de
Juntos que asisten a los servicios. Así, mientras que en algunos puestos de

  51 
 salud la información proviene de las historias clínicas, en otras provienen de
cuadernos de control o de otro tipo de registros.

En el caso de educación, la certificación de la asistencia a los niveles de

primaria es estandarizada y se encuentra consignada en los registros que cada
docente lleva durante el año. El promotor de Juntos utiliza el formato FE 002,
para capturar la información de asistencia de los registros de los docentes.
Solo se toma la información de los alumnos de Juntos que no asisten. El
docente firma el formato y lo convalida.
Un tema que debiera evaluarse con mayor cuidado es el referido a la
independencia que debe mostrar la institución o el mecanismo que realiza las
labores de certificación de las condicionalidades, en relación con el Programa.
La realización de esta tarea por los promotores de Juntos le otorga a este
mecanismo el carácter de ser juez y parte y por lo tanto le reduce transparencia
al proceso. En ese sentido, se ha encontrado que en algunos casos se ha
producido una cierta discrecionalidad de algunos promotores de Juntos, que
ante situaciones en las que familias pueden ser suspendidas por la inasistencia
a algún servicio, toman la decisión de no registrar la inasistencia, para evitar se
les suspenda el subsidio a familias consideradas por él, como muy pobres.
Se debe mencionar que recientemente y en el marco de los cambios que se
vienen propiciando con el desarrollo del piloto de reestructuración del
Programa, en el distrito de San Jerónimo se ha desarrollado en la microrred
algunos cambios. Ahora los establecimientos envían la información al Centro
de Salud cabecera de la microrred quien consolida las listas enviadas por cada
establecimiento y se la proporciona al promotor de Juntos para el llenado de
sus formatos respectivos.
En el marco de este piloto, se esta tratando también de generar las condiciones
para que sea el sistema del Seguro Integral de Salud (SIS) el que provea la
información que certifique la condicionalidad de los servicios de salud. Se han
dado pasos importantes como la generación de nuevos formatos y
procedimientos para las afiliaciones y atenciones. Se ha logrado establecer
también como requisito para la incorporación al Programa, la afiliación previa
al SIS.
No obstante, el uso de los nuevos formularios se ha planteado para los nuevos
afiliados y no los antiguos y aunque ya están distribuidos en los
establecimientos de la microrred, aún no se ha generalizado su uso.
Un aspecto que debería evaluarse con mayor cuidado es la compatibilidad
entre los procedimientos y los tiempos que son necesarios para los procesos
de registro, evaluación y auditoria para los reembolsos del SIS, con aquellos
que se viene diseñando para los nuevos esquemas de operación y
determinación del cumplimiento de las condicionalidades, a fin de evitar
desfases o incompatibilidades que podrían afectar este proceso al que se le
viene asignando un tiempo de dos meses.
En lo que se refiere a la evaluación del cumplimiento de las condicionalidades,
convendría explicitar y evaluar los criterios que se han utilizado en la práctica
para confirmar el cumplimiento y realizar el pago de los subsidios, con la
finalidad de afinar este importante proceso para lograr un mejor
correspondencia y proporcionalidad entre la asistencia a los servicios y los
pagos de los subsidios.
Este proceso es tanto más importante por cuanto en la documentación revisada
y las entrevistas realizadas, se ha encontrado información que muestra la

  52 
 existencia de problemas de sobrestimación y ausencia de verificación en
segmentos significativos de beneficiarios del Programa.
En la Nota Técnica sobre el Programa Juntos, elaborada por MEF, se realiza
un ejercicio que relaciona la información de cumplimiento de las
condicionalidades de Juntos con la base de datos del SIS, para analizar el
comportamiento en el uso del servicio de CRED dirigido a los niños de menos
de 3 años. El análisis de la información muestra la existencia de una
significativa sobrestimación que indicaría que solo uno de cada seis niños que
se reportaron con verificación de condicionalidad, cumplió efectivamente con
ella.
En el mismo informe11 se señala que “el 51% de los hogares que han recibido 
una transferencia del programa con fecha de corte agosto de 2008, no han
tenido una evaluación de cumplimiento de condicionalidades”. Luego se agrega
que  “al  53%  de  los  hogares  validados  no se les evaluó las condicionalidades
por completo, a pesar de que correspondía su evaluación”.
En la información recopilada se ha referido que alrededor de la mitad de los
beneficiarios no han cumplido con las condicionalidades, pero se ha sostenido
que en los datos agregados la cobertura de verificación. Se ha indicado que
entre las razones que han dificultado la verificación se puede destacar:
a) Las dificultades de acceso en algunas épocas del año por la aparición de
huaycos. Se suspendieron clases escolares en algunos casos.
b) Las demoras en la llegada de alimentos de PRONAA, que hace que las
madres asistan pero no se pueda verificar la recepción de la papilla por
retrasos en el transporte.
c) Comunidades que no dejan ingresar a los promotores por las experiencias
de suspensiones anteriores.
En las entrevistas se ha señalado también que el criterio principal para la
aprobación de los pagos esta definido por la asistencia de la madre. Se ha
indicado que en las primeras etapas de ejecución del Programa,
independientemente de la asistencia de los hijos a los servicios, si la madre
asistió a cualquiera de las tres asistencias programadas para el trimestre, la
evaluación de cumplimiento se confirma y el pago se realiza.
Posteriormente, se ha señalado, que se ha ajustado el criterio a fin de asegurar
la asistencia de la madre a los tres servicios en el trimestre. En el caso de que
se asista a dos de las tres visitas, ser realiza el pago siempre que exista una
justificación. No se ha logrado determinar cual el mecanismo utilizado para la
justificación pero se mencionó que se hacia posteriormente después del pago.
Finalmente, se ha mencionado que no se lleva un registro de asistencia en la
región y esto puede generar complicaciones cuando se trata de atender o
resolver los reclamos de los beneficiarios.

                                                           
11
MEF, Nota Técnica sobre el Programa Juntos, octubre 2008

  53 
 5. Proceso de pagos.

A. Descripción

5.1. Definición de los centros de pago y términos de los contratos con

las instituciones pagadoras (Banco de la Nación, Prosegur, etc.).
Contingencias (Problemas de accesibilidad, robo, etc.).

El Programa definió que los pagos de los subsidios a los hogares

beneficiarios se realice a través del Banco de la Nación, en la medida
que cuenta con la más amplia red de agencias que permite actuar en un
mayor número de ámbitos en el territorio nacional en comparación con
otras instituciones del sistema financiero peruano.

En los distritos y comunidades que se encuentren relativamente cerca de

alguna de las agencias del Banco de la Nación y donde existen
condiciones de transporte accesible en tiempos razonables, los pagos se
viene realizando a través de esa agencia.

Para los distritos y comunidades más alejadas, el pago se realiza a

través de empresas transportadoras particulares que se desplazan hasta
las zonas más próximas considerando ciertas normas de seguridad.

Previo a la realización de los pagos se ha cumplido los siguientes

procedimientos:

a) A los beneficiarios que han sido validados, cuentan con DNI y se

encuentren en el padrón de beneficiarios del Programa se les ha
abierto una cuenta de ahorros en el Banco de la Nación

b) Se realizan los procedimientos de gestión de calendarios y

transferencias contempladas en el proceso presupuestal a fin de
contar con la disponibilidad de fondos necesarios para los pagos.

c) Se realizan los abonos a las cuentas de los beneficiarios. El pago del

ITF corre por cuenta del Programa.

d) Entrega de tarjetas de pago conteniendo el nombre y foto digitalizada

que servirá de documento acreditado para cobrar los estipendios.
Hasta le emisión de la tarjeta los beneficiarios pueden cobrar con el
DNI.

Se debe mencionar que en las entrevistas realizadas se ha comentado la

existencia de algunos riesgos en el caso del desplazamiento de las
transportadoras, considerando que se han dado casos de intento de robo
en la ruta. Igualmente se ha señalado las mayores complejidades y
costos en los que se debe incurrir cuando se trata de zonas de selva.

  54 
 5.2. Oportunidad del pago.

La programación de los pagos se realiza en Lima y esta es comunicada a

los coordinadores y promotores que son los encargados de comunicarse
con el presidente de la comunidad o la presidenta de la organización de
las madres de Juntos para transmitirles la información.

De acuerdo con los procedimientos establecidos, los plazos para la

verificación de condicionalidades y actualización del padrón de
beneficiarios se realizan todos los meses hasta el día 20, fecha en la que
se cierra este proceso. A partir de esa fecha se ejecutan los procesos
administrativos señalados para activar las autorizaciones y realizar las
transferencias a las cuentas de ahorro de los beneficiarios. Los pagos se
realizan mensualmente.

La información obtenida en Andahuaylas indica que en los distritos de la

provincia se paga principalmente con empresa transportadora y los que
están cerca de la ciudad a través del BN. Se ha señalado también que el
pago mensualmente pero en diferentes fechas en función de la
programación que hace el Banco de la Nación.

5.3. Elaboración del padrón de liquidación, plazos. Calce entre el

seguimiento de compromisos y el pago efectivo al beneficiario.

El procedimiento establecido señala que cuando el beneficiario ha

cumplido con todas las condiciones y se ha realizado su incorporación al
Programa, ingresa al padrón de beneficiarios y a partir del siguiente mes
y sin el requisito de ninguna condicionalidad recibirá el subsidio durante
un lapso de tres meses.

Después de este período y a partir del tercer mes, se efectuara el

proceso de verificación de cumplimiento de los compromisos descrito
anteriormente. La información levantada por los promotores del
Programa, de los establecimientos de salud y las escuelas, conteniendo
la verificación de asistencia a los servicios, se transmite vía internet a la
Sede Central. Este proceso debe realizarse hasta el día 20 de cada mes.

En la Sede Central luego de cerrado el plazo de ingreso de la información

proveniente del proceso de verificación, se actualiza el padrón de
beneficiarios considerando a aquellos que han cumplido con las
condicionalidades. Luego de este proceso se autorizan los pagos.

Se debe señalar que en el marco del piloto de reestructuración del

Programa a ser desarrollado en el distrito de San Jerónimo, se esta
reajustando este procedimiento a fin de contar con un período más corto
de verificación de condicionalidades (2 meses) al que le sucedería otro
período de dos meses para la actualización del padrón de beneficiarios y
calculo de los apoyos monetarios y la realización de los pagos cada dos
meses.

B. Análisis de los procesos

  55 
 Como se ha señalado en los puntos anteriores, el problema más importante en
relación con los procesos de pago, es el que relacionado con la eficacia,
objetividad y transparencia en los procesos del sistema de verificación de
condicionalidades y de cómo aquellos se articulan a los procesos de
actualización del padrón de beneficiarios.

Un aspecto que se ha destacado en otros partes del presente informe, es el

significativo desfase que se produce entre el proceso de pago y el
cumplimiento de las condicionalidades. La secuencia que se sigue
operativamente en la que el programa adelanta los pagos por tres meses y
luego realiza una verificación de las condicionalidades posteriormente,
dificultan el establecimiento de una clara relación en el tiempo entre la
asistencia a los servicios y el pago de los estipendios.

Convendría en ese sentido y en el marco de los procesos de reestructuración

del Programa, examinar con detalle las ventajas asociadas a los cambios en
los tiempos de verificación de condicionalidades y pagos. De manera
específica convendría evaluar apropiadamente cuales serían las probables
ventajas para el Programa y los beneficiarios la de la entrega de los subsidios
en períodos bimensuales. Ciertamente un esquema bimensual generaría una
significativa reducción de los costos asociados a las transferencias financieras
y una mayor eficacia en la verificación de las condicionalidades y manejo del
padrón, pero podría generar resistencias en los beneficiarios que podrían ver
afectados sus patrones de gasto familiar mensual, a pesar de reducir los costos
de desplazamiento hacia las agencias del banco.

De manera específica, sería conveniente contar con un mecanismo que

permita a los usuarios presentar sus quejas o reclamaciones en relación con
los pagos de tal manera que le permita al Programa tomar las acciones
correctivas de manera inmediata. En las entrevistas se informo que en los
inicios del Programa se presentaron algunos problemas con retrasos en los
pagos a los beneficiarios, casos de pagos incompletos o cobros indebidos, que
si bien fueron rápidamente detectados, afectaron el funcionamiento y
credibilidad del Programa

En este sentido, en la información obtenida se ha mencionado también los

problemas de colas y demoras en los pagos en las agencias del banco, que
hace que las madres estén varias horas de pie esperando antes de cobrar.

  56 
 III. Recomendaciones

Las recomendaciones que se presentan a continuación se desprenden de los temas y

procesos analizados y tienen como finalidad contribuir con las acciones de rediseño
del Programa Juntos que se vienen trabajando actualmente en el marco de la
implementación de experiencia piloto a ser desarrollada en el distrito de San
Jerónimo. Para su mejor entendimiento, estas recomendaciones serán presentadas en
una matriz que las ordena por temas en la secuencia seguida por el documento y
considera para cada uno, cuando corresponda, algunas actividades para su desarrollo.

RECOMENDACIONES Principales Actividades / Secuencia

1. Convendría realizar una revisión del 1.1 Elaboración del documento de Marco Lógico
Marco Lógico del Programa, con la presentando la evidencia e información que
finalidad de definir con mayor claridad y sustento las relaciones causales, la selección
precisión los objetivos, expresados como de medios y la factibilidad de obtener los
cambios en las condiciones de pobreza resultados.
que se espera lograr dentro de un
horizonte temporal. Los indicadores de 1.2 Desarrollo del diseño metodológico y
verificación deben señalar la magnitud operativo de la evaluación de impacto del
de esos cambios (resultados). Programa

1.2.1 Levantamiento de información para la

primera medición de la evaluación de
impacto (Línea de base).

2. En función de los objetivos y resultados 2.1 Elaboración y aprobación de normas

del Programa, especificar los servicios sectoriales que regulan el contenido de los
cuyo consumo se espera promover y que protocolos de atención de los servicios
serán considerados en las priorizados.
condicionalidades. Deben ser definidos
según la población priorizada a la que 2.2 Estudios operativos que determinen los
van dirigidos, en sus características niveles de brechas de atención en lo servicios
básicas, tipo y frecuencias de uso identificados en los establecimientos de los
considerando los atributos de calidad. servicios de salud y educación en los distritos
donde opera Juntos. .

2.3 Programa concertado de ampliación y

mejoramiento de la oferta de servicios en un
número determinado de distritos donde opera
Juntos, con una clara definición de metas a
lograr por unidad de producción. Adecuar
metas SIS en función del protocolo aprobado.

2.4 Programación y formulación presupuestaria

para estas metas de atención en el marco de
los esquemas de presupuesto por resultados,
considerando la definición de productos,
actividades e insumos. Esto debe ser
elaborado para el mes de mayo de 2009 que
se inicia el ciclo presupuestal.

2.5 En función de las metas acordadas y

  57 
 RECOMENDACIONES Principales Actividades / Secuencia

programadas en el presupuesto estructurar

Convenios de Administración por Resultados
(CAR) para ser suscritos con los gobiernos
regionales incorporados en la meta propuesta

2.6 Diseño de instrumentos para el seguimiento

de estos procesos. Determinación de
responsabilidades.

2.7 Programa concertado de ampliación y

mejoramiento de oferta en el resto de los
distritos donde opera Juntos con
programación presupuestaria para el 2010.
(replica de los pasos anteriores)

2.8 Programación de generación de oferta de

servicios para los ámbitos de expansión del
Programa.

3. Sería conveniente considerar en el diseño 3.1 Realizar estimaciones y simulaciones con

operativo, la realización de pagos montos diferenciados por salud y educación
diferenciados por educación y salud considerando tamaños óptimos y la
considerando criterios de costos de disponibilidad fiscal.
oportunidad, y las evidencias de las
experiencias internacionales. 3.2 Diseño e implementación de un piloto que
permita evaluar la aplicación de la propuesta.

3.2.1 Adecuación de los procedimientos de

liquidaciones, actualización del padrón y
pagos.

3.3 Programación de la aplicación progresiva en

los ámbitos de operaciones de Juntos.

4. Para los procesos de focalización 4.1 Elaboración de un Informe Técnico

geográfica sería conveniente revisar el conteniendo propuesta metodológica.
indicador de carencias a fin de ajustar las
ponderaciones en función de las
mediciones de pobreza, necesidades
básicas insatisfechas y desnutrición
crónica infantil

5. Análisis de las tasas de omisión en los 5.1 Estudio o Informe Técnico que señale con
censos realizados por el INEI objetividad las tasas de omisión en los censos
realizados por el INEI.

5.2 Sobre la base de los resultados del estudio

elaborar Términos de Referencia para los
contratos futuros con el INEI, estableciendo
con claridad los parámetros técnicos y rangos
de variación aceptables para los indicadores y
tasas de omisión de los futuros censos.

6. Sería conveniente utilizar solamente la 6.1 Elaborar Informe Técnico con simulaciones y
metodología y el algoritmo del SISFOH estimaciones acerca de las implicancias

  58 
 RECOMENDACIONES
para los procesos de focalización
individual, a fin de evitar duplicidades,
complicaciones operativas e
ineficiencias.
7. Establecer un mecanismo que haga 7.1 Realizar el proceso de afiliación al SIS de
posible la incorporación automática de los
recién nacidos en la programación de las
corresponsabilidades para los hogares
actualmente beneficiarios del Programa
Juntos.
8. Diseño e implementación de un esquema 8.1  Implementación  de  una  “ventanilla  de
operativo para la incorporación a atención”  para  la  recepción  de  solicitudes  de
solicitud de parte de los nuevos hogares
que se encuentran en los ámbito donde
opera Juntos
 
Principales Actividades / Secuencia
financieras de la aplicación de la nueva
metodología.
6.2 Diseño de un plan de tareas para la aplicación
de un piloto con la mueva metodología, a fin
de realizar los ajustes correspondientes.
todas las madres y niños que actualmente son
beneficiarios de Juntos y que no están
afiliados aún.
7.2 Implementar la articulación de códigos de
identificación entre los sistemas de registro del
SIS y de Juntos, con mecanismos de alerta en
línea para los ámbitos del piloto en San
Jerónimo
7.3 Definir un protocolo de información en línea
del SIS a Juntos para reportar a los recién
nacidos.
7.4 Incluir en los formatos FS-001 del hogar
beneficiario, al recién nacido y en la
programación de establecimiento de salud.
7.5 Elaborar una programación para la expansión
del proceso a los distritos donde opera Juntos.
 
 
incorporación a Juntos en los distritos donde
viene operando el Programa.
8.2 Diseño de un procedimiento y formatos para el
registro de las solicitudes de parte, organizado
como un registro abierto que contemple
períodos de corte (mensual, bimensual,
trimestral, etc.) para realizar la evaluación del
grupo de solicitudes presentadas hasta esa
fecha.
8.3 Diseño e implementación de un procedimiento
de evaluación considerando los criterios del
SISFOH que incluyan las dos alternativas
previstas: a) Preselección directa en los
distritos que requieren solo focalización
geográfica y b) preselección mediante
aplicación de ficha socioeconómica y
algoritmo
8.4 Procedimiento de validación comunal para
grupos o familias individuales
59 
 RECOMENDACIONES Principales Actividades / Secuencia

8.5 Cronograma de incorporación

9. Programación de las ampliaciones en 9.1 Estudio de situación de la oferta de servicios

función de la constatación de la oferta de salud y educación en los distritos
disponible y continuación de los barridos focalizados para la expansión del Programa.
censales con los criterios SISFOH
9.2 Programa de operaciones para la expansión

10. Convendría en el caso específico de 10.1 Diseñar una procedimiento de programación

salud realizar una programación de las de citas para los establecimientos de salud
asistencias al servicios en función de los por tipo de beneficiarios para ser aplicado en
protocolos y según grupos de población el piloto de San Jerónimo

10.2 Realizar el registro de las atenciones en los

formatos SIS de acuerdo con los protocolos

11. Sería conveniente coordinar ajustes en 11.1 Ajustar la programación de las entregas de
los ciclos de registro de la información del las hojas de atención SIS de los puestos de
SIS, por parte de los establecimientos de Salud al Centro de salud de San Jerónimo en
salud, así como los procesos de ve el marco del piloto.
verificación automática y auditoria médica, a
fin de compatibilizar los procedimientos con 11.2 Conectar el sistema de digitación SIS del
el nuevo ciclo de verificación (bimensual) de Centro de Salud San Jerónimo en un punto de
las condicionalidades. registro en línea para asegurar la
compatibilidad con los tiempos propuestos
para la verificación de condicionalidades.

11.3 Con la digitación en línea ajustar las fechas

de cierre y los tiempos de las auditorias
medicas locales en la ODSIS Andahuaylas

11.4 Implementar procedimientos para la

transferencia de información del SIS a Juntos,
en línea para la certificación de
condicionalidades con restricciones de acceso
para preservar la información.

12. Definir cronograma de implementación 12.1 Definir el cronograma de implementación del

del SIAGIE y los mecanismos de SIAGIE
articulación a los sistemas de Juntos
12.2 Diseñar el plan de tareas para la articulación
de los sistemas de registro del SIAGIE con los
de Juntos, con el diseño de procedimientos
para la articulación de códigos y
procedimientos de trasferencias de
información en línea

13. Diseño e implementación de un 13.1 Diseño de un procedimiento de verificación

procedimiento de verificación de la de las certificaciones de cumplimiento de
certificación de las condicionalidades con condicionalidades con la aplicación de
procesos aleatorios de auditoria exante y procesos aleatorios de verificación exante.
verificaciones expost
13.2 Implementación del procedimiento en el
marco del piloto de San Jerónimo.

  60 
 RECOMENDACIONES Principales Actividades / Secuencia

13.3 Aplicación de un procedimiento de

verificación expost en el mismo piloto

13.4 Implementación general del procedimiento

14. Diseño e implementación de un 14.1 Diseño de un procedimiento de liquidación y

procedimiento de liquidación y pagos con pagos con mecanismos de verificación
procesos aleatorios de verificación previa y aleatoria previa
verificación expost
14.2 Aplicación en el piloto

14.3 Implementación general del procedimiento

  61 
Bibliografía

Echevarria,  Koldo  y  Mendoza,  Xavier  2004 “La especificidad de  la gestión  pública:  el 

concepto de management  público”  Banco  Interamericano  de  Desarrollo,  Instituto 
Interamericano para el desarrollo social – INDES.

Fleury, Sonia, 1999, “Políticas sociales y ciudadanía” INDES Washington DC, Instituto 
Interamericano para el desarrollo social, Banco Interamericano de Desarrollo.

Hernández, Bernardo; Urquieta, José E.; Meneses, Fernando; Baltazar, Mary Carmen
y  Hernandez,  Mauricio  “Evaluación del cumplimiento de metas, costos unitarios y
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Resultados de Impacto del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Marzo de
2003

Madueño, Miguel,  Informe “Revisión del algoritmo de focalización individual SISFOH” 
PRAES. USAID Perú.

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2008

Moore,  Mark,  2000  “Administrando  para  generar  valor:  estrategia  organizacional  en 
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Parker, Susan y Teruel, Graciela, Randomization and Social Program Evaluation: The
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Programa de Apoyo Directo a los Más Pobres – JUNTOS. Reglas de operaciones.
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Programa de Apoyo Directo a los Más Pobres – JUNTOS. Informe de gestión

institucional 2007. Feb. 2008

Programa de Apoyo Directo a los Más Pobres – JUNTOS. Informe de gestión

institucional Enero - Junio 2008. Julio 2008

Programa de Apoyo Directo a los Más Pobres – JUNTOS Informe de gestión

institucional Julio 2006 – octubre 2008

Programa de Apoyo Directo a los Más Pobres – JUNTOS Manual de Procedimientos

de los Sistemas Estratégicos y del Soporte Administrativo Documento de trabajo lima -
agosto 2006

Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Reglas de Operación. Ejercicio fiscal

2005

Sulbrant,  José    2001  “Introducción  a  la  gerencia  social”,    INDES,  Washington,  DC, 
Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el desarrollo social
- INDES.

World Bank Policy Research Report Conditional Cash Transfers: Reducing Present
and Future Poverty19 September 2008

  62 
 ANEXOS

ANEXO 1
GUIA DE ENTREVISTAS

I. GUÍA DE ENTREVISTA PARA RESPONSABLES DE LOS SECTORES

Esta guía se utilizará (según temas) para entrevistarse con:

- Directores y funcionarios de los servicios de salud y educación
- Profesionales y operadores de los servicios

A) Objetivos del Programa Juntos

1. ¿Conoce los objetivos del Programa Juntos?
¿Conoce si han tenido modificaciones en el tiempo?
Si tiene información sobre las modificaciones
¿Conoce cuales fueron los objetivos iniciales? ¿Conoce cuales son las principales
modificaciones?
¿Conoce los objetivos actuales?

B) Tipos de servicio
2. En relación con los objetivos de Juntos que se ha reseñado, ¿Cuáles son los
servicios que presta el sector que fueron elegidos para vincularse con el Programa?
(explicitar en salud y educación)
¿Cuál es la frecuencia, duración, nivel, intensidad del servicio que se propuso brindar?
¿Se han producido variaciones como resultado de cambios en los objetivos?
¿Cuáles son los grupos etéreos a quienes van dirigidos los servicios?
3. ¿En los distritos donde opera el Programa Juntos se cuenta con la
disponibilidad de los servicios?
Cuando no hay servicios suficientes:
¿Cómo se define la creación, ampliación o mejoramiento del servicio?
¿Cómo se programa su implementación?
¿Actualmente se está brindando los servicios a las poblaciones atendidas por Juntos?

C) Mecanismos de coordinación con Juntos

4. ¿Cuáles son los mecanismos que se han utilizado para concertar la prestación
de servicios del sector (salud, educación) a la población beneficiaria de Juntos?
¿Cómo y de qué manera se realizó la programación de la producción de estos
servicios?
¿Cómo se realizó la programación presupuestal?
¿Cuáles fueron los criterios y como se asignaron los recursos de presupuesto
transferidos por Juntos?
Cuando se encuentra una brecha de oferta:
¿Cómo se propone el sector cerrar la brecha o generar los niveles de servicio
requeridos?
¿Se conoce cuál es el nivel de cobertura del servicio (de salud o educación) en
relación con la población beneficiaria de Juntos?

D) Normas procedimientos instrumentos

5. ¿Cuáles son las normas, procedimientos e instrumentos con que se cuenta
para programar los servicios que se articulan con el Programa Juntos?
¿Cómo y a través de qué mecanismos se realiza la programación?
¿Cómo se prioriza, selecciona y define los establecimientos de salud o las escuelas en
las que se intervendrá?
¿Cómo se hace la asignación presupuestal para esta finalidad?

  63 
¿Cómo verifica el sector la existencia o ampliación de los servicios en los lugares en
donde interviene Juntos?

E) Proceso de incorporación de beneficiarios

6. ¿Cómo se incorpora la población beneficiaria de Juntos a los servicios de salud
y educación?
En el caso de salud:
¿Cómo se realiza el proceso de afiliación al SIS?
¿Cómo se accede al uso de los servicios?
¿Cómo se verifica el uso de los servicios?
¿Cómo se registra el uso y la frecuencia en el uso de los servicios? Cuál es la
periodicidad del registro? cuales los instrumentos? Cómo y cuando se procesa la
información?
En el caso de educación:
¿Cómo se verifica la asistencia a los servicios (escuela)?
¿Cómo se registra la asistencia y la frecuencia? Con que instrumentos,
procedimientos, periodicidad? Cómo y cuando se procesa la información?

F) Relación con Juntos

7. ¿Cuáles son los instrumentos y procedimientos con que se cuenta en el sector
para identificar a los beneficiarios de Juntos y diferenciarlos del resto de los usuarios?
¿Qué tipo de procedimiento se utiliza para cruzar y verificar la información?
¿Cómo se procesa la información que verifica la asistencia al servicio?
¿Cómo se articula la información proveniente del sector con aquella que requiere
Juntos para hacer el seguimiento al cumplimiento de las condicionalidades para
realizar el pago a las familias?
¿Cuáles son las normas procedimientos e instrumentos utilizados?

II. GUÍA DE ENTREVISTA PARA RESPONSABLES DE JUNTOS

Esta guía se utilizará (según temas) para entrevistarse con:
- Directores y funcionarios del Programa Juntos
- Profesionales, operadores y promotores de Juntos

A) Objetivos del Programa Juntos

1. ¿Cuáles son los objetivos del Programa Juntos?
¿Conoce si han tenido modificaciones en el tiempo?
Si tiene información sobre las modificaciones
¿Conoce cuales fueron los objetivos iniciales? ¿Conoce cuales son las principales
modificaciones?
¿Cuáles son los objetivos actuales?
¿Los objetivos se expresan en metas cuantitativas por servicios, según periodos de
tiempo? ¿Cuáles son?.

B) Tipos de servicios
2. ¿Cuáles son los servicios que Juntos ha definido serán utilizados para verificar
el cumplimiento de la condicionalidad?
¿Cuál es la frecuencia, duración, nivel o intensidad del servicio que se ha definido para
la verificación?
¿Los servicios que se han definido, son actualmente brindados por los sectores?
¿Qué grupos etéreos ha privilegiado la intervención de Juntos?
3. ¿En los distritos donde opera el Programa Juntos se cuenta con la
disponibilidad de los servicios?
Cuando no hay servicios suficientes:
¿Cómo se define la creación, ampliación o mejoramiento del servicio?

  64 
¿Cómo se programa su implementación?

C) Mecanismos de articulación con los sectores (salud y educación)

4. ¿Cómo se definen las áreas de intervención del Programa?
¿Existe algún proceso de verificación de la existencia de los servicios de salud y
educación priorizados en las zonas definidas para intervención?
¿Cuáles son los mecanismos que se han utilizado para concertar la prestación de
servicios del sector (salud, educación) a la población beneficiaria de Juntos?
¿Cómo y de qué manera se realizó la programación de la producción de estos
servicios?
Si en las zonas que se han definido para intervenir no se encuentra suficiente oferta de
servicios ¿Cómo y a través de qué mecanismos se establecen los acuerdos con los
sectores para incrementar la producción de servicios?
¿Existe un proceso de programación conjunta o coordinada?
¿Cómo se definen las transferencias presupuestales que ha hecho Juntos a los
sectores?
¿Se establecen acuerdos explícitos sobre lugares, tipos, niveles y metas de servicios
son los sectores en función de las transferencias presupuestales?

D) Proceso de incorporación de beneficiarios

5. ¿Cómo se definen los ámbitos de intervención en Juntos?
¿Cómo se hace el proceso de focalización? Criterios, procesos, instrumentos
¿Cómo y cuáles son los criterios para la selección de beneficiarios?
¿Cómo se hace la incorporación al Programa? normas, procedimientos,
instrumentos?
¿Cómo se realiza la incorporación de nuevos beneficiarios en las zonas donde opera
el programa? Cada cuanto tiempo se abre el padrón? ¿Cómo se hace?
6. ¿Cómo se les informa a los beneficiarios acerca de su ingreso al programa y de
sus deberes y derechos dentro del Programa?
¿Cómo se realiza el proceso de registro? Que instrumentos utiliza?
¿Cuáles son los requisitos que deben cumplir los beneficiarios al momento de la
inscripción?
¿Qué sucede cuando los beneficiarios no cuentan con la documentación requerida?
Como se realiza la inscripción?
¿Cómo se determina el tipo de servicio que servirá para determinar la condicionalidad
cuando en un hogar hay usuarios de varios servicios)
7. ¿Cómo se produce la salida del programa?
¿Cuánto tiempo se ha previsto para la permanencia en el programa?
¿Cuáles son las condiciones para la permanencia?
¿Cuál es el procedimiento de salida? Cuando es tiempo regular de salida, cuando es
incumplimiento de condicionalidades u otras razones.
¿Cómo se comunica a la familia la salida del programa?

E) Seguimiento de compromisos
8. ¿Cómo se verifica que las familias beneficiarias han hecho uso de los servicios
de educación y salud definidos por el programa?
¿Cuál o cuáles son los instrumentos de registro de asistencia en los sectores de salud
y educación?
¿Cuál es el mecanismo previsto por Juntos para recopilar y cotejar la información de
los sectores con su padrón de beneficiarios?
Si no existe información que se pueda disponer de los sectores:
¿Cómo hace actualmente Juntos para verificar el uso de los servicios de educación y
salud por los beneficiarios?
¿Qué tipo de instrumentos y procedimiento utiliza?

  65 
¿Cuáles son los principales problemas operativos que se encuentra para cumplir con
la condicionalidad?
Existe algún mecanismo (ventanilla de reclamos) para la presentación de quejas o
reclamos de los beneficiarios?

F) Proceso de Pagos
9. ¿Una vez realizada la verificación como se realizan los pagos?
¿Cuál es el procedimiento que se sigue?
¿Cuál es el tiempo que transcurre entre la verificación y la orden de pago?
¿El esquema de pago permite cerrar el circuito de la condicionalidad?
¿Cómo se verifica que no hay diferencias entre el padrón, la aprobación de la
condicionalidad y la liquidación de los pagos?
¿Qué problemas se han presentado en los procesos de operación de los pagos?
¿Cuánto afecta a los beneficiarios? ¿Cómo se ha resuelto o se espera resolver?

  66 
 ANEXO 2

FICHA SOCIOECONÓMICA DE JUNTOS

  67 
 CENSO DISTRITAL DE EVALUACiÓN
INEI
"'TO"'.
JUC.IO/rU.l DE
ESTADISTICA E

SOCIO ECONÓMICA DE LA POBLACiÓN - 2005

INrORMATiCA

CUESTIONARIO
N° Cuestionario
Adicional
1

1. LOCALIZACiÓN DE LA VIVIENDA

1. DEPARTAMENTO 6. ZONA N° -- 12. N° DE

2. PROVINCIA Área 7. ATU N° -- VIVIENDA

3. DISTRITO Urbana 8. MANZANA N° --

4. CENTRO POBLADO

5. NÚCLEO URBANO
Categoría
Área
Rural
9. N° FRENTE DE MANZ.
10. ATR N°
11. A.E.R. N°
·-
--
·-
D
Categoría ·-
13. N° DE HOGARES EN LA VIVIENDA 14. HOGAR N°
5r(a): HOGARes la personao conjuntode personasque ocupan en su
totalidad o en parte una misma vivienda,se alimentande una misma
"olla" y atiendenen común otras necesidadesbásicas. ¿CUÁNTOS HOGARES OCUPAN ESTA VIVIENDA? D I I
15. DIRECCiÓN DE LA VIVIENDA (Círcule sólo el código correspondiente)
Típo de Vía: Avenída 1 Jirón 2 Calle 3 Pasaje .4
Nombre de Vía N° Puerta

16. CONDICiÓN DE OCUPACiÓN 18. NOMBRES Y APELLIDOS DEL INFORMANTE

(Circule sólo el código correspondiente)

OCUPADA: NOMBRES
Con personas presentes ........................ ......... .1
Con personas ausentes .................................... .2-+
Despuésde 3 visitas,finalice
aquí el Empadronamiento I I
3}
DESOCUPADA: APELLIDO PATERNO
En alquiler o venta ...................
En construcción o Reparación . ......................... 4 Finaliceel
Empadronamiento
IAPELLIDO MATERNO
I
Otra 5
(Especifique) I I
17. LA VIVIENDA QUE OCUPA ES: 19. N° DE ORDEN DEL INFORMANTE
(Circule sólo el código correspondiente)
¿Dónde viven permanentemente? ............ . .... .... ........ ... ... 1
¿De uso ocasional (transitoria)?. ....... .. .......... ....... . .. .......2
I I
11. ENTREVISTA Y SUPERVISiÓN
EMPADRONADOR A JEFE A DE EQUIPO
HORA HORA

Segunda

Tercera

RESULTADO FINAL DEL

EMPADRONAMIENTO

I ::~:~ TADO(') 1================

[
CARGO DNI NOMBRES Y APELLIDOS
EMPADRONADOR(A)
JEFE(A) DE EQUIPO

EMPADRONADOR(A):Revisecadacuestionario(s)utilizado(s)en estehogar,luego
RESUMEN DEL EMPADRONAMIENTO

contabiliceel totalde personasen el hogar, asimismocontabilicea menoresde 14

TOTALDE
PERSONAS
ENEL HOGAR
D MENORES
DE14AÑOS
D MUJER_ES
A49ANOS
DE 12
EMBARAZADA
D
añosy/o mujeresde 12a 49 añosactualmenteembarazadas.
 100. CARACTERíSTICAS DE LA POBLACiÓN

(101 ) (102) (103) (104) (105) (106)

N° ¿CUÁL ES EL NOMBRE Y APELLIDOS DE CADA UNA DE ¿QUÉ RELACiÓN DE SEXO ¿DURMIÓ ¿VIVE
LAS PERSONAS QUE PERMANENTEMENTE VIVEN EN ESTE PARENTESCO TIENE CON ANOCHE PERMA-
DE
EL JEFE(A) DEL HOGAR? AQuí? NENTE-
HOGAR Y DE LAS VISITAS QUE PASARON LA
ORD. MENTE
NOCHE ANTERIOR AQuí? (Anote el código según (Circule sólo
el código AQuí?
corresponda) (Circule sólo
correspond iente) el código
(No olvide registrar a los miembros Jefe(a) . . ....... 1
correspon- (Circule sólo
Esposo(a) / compañera(o) . ... 2
del hogar ausentes y recién nacidos) diente) el código
Hijo(a) ................................. 3
correspon-
Yerno / Nuera ... .......... .4
diente)
Nieto(a) ........................... .... 5
Padres / Suegros .................. 6
Otro(a) pariente .. ..7
Concluya con
Trabajador(a) del hogar ........ 8
la persona
Pensionista .. ......................... 9

NOMBRES
I APELLIDO PATERNO
I APELLIDO MATERNO
Otro(a) no pariente ... ........ 10

CODIGO HOMBRE I MUJER SI I NO SI I NO

•
1 2 1 2 1 2

1 2 1 2 1 2

1 2 1 2 1 2

1 2 1 2 1 2

1 2 1 2 1 2

1 2 1 2 1 2

1 2 1 2 1 2

1 2 1 2 1 2

1 2 1 2 1 2

1 2 1 2 1 2

1 2 1 2 1 2

1 2 1 2 1 2
Continuación... 100. CARACTERíSTICAS DE LA POBLACiÓN
PARA PARA
PARA TODAS LAS PERSONAS MUJERES DE
MENORES DE 12 A49 AÑOS
(101) PERSONAS DEL PARA PERSONAS DE 3 AÑOS Y MÁS DE EDAD PARA PERSONAS DE 18 AÑOS Y MÁS DE EDAD EMPADRONADOR
18 AÑOS Y DE DE EDAD
HOGAR 18 Y MAS SIN
DNI
(107) (108) (109) (110) (111) (112) (113) (114) (115)
N° ¿QUÉ ED~D TIENE ¿SABE ¿CUÁL ES EL ÚLTIMO NIVEL Y ACTUAL· ¿TIENE DNI? N° DNI ¿ESTA ACTUAL- Para cada persona entre-
EN ANOS Anote el vistada verifique si en la pgta.
DE LEER Y AÑO O GRADO DE ESTUDIOS MENTE INSCRITO SU MENTE
CUMPLIDOS? código según 107 es menor de 14 años, si es
ESCRIBIR? QUE APROBÓ? ¿ASISTE A NACIMIENTO ¿ESTA ...........
ORD. corresponda Anote el número en cada casillero así circule el código 1 y/o si en
Sin Nivel ......................................... 1 ALGÚN EN EL EMBARA- la pgta. 114 es una mujer de 12
respectivo, según corresponda
(Anote la información a (Circule sólo Educación inicial ........................... 2 CENTRO O REGISTRO ZADA? a 49 años y actualmente esta
Si ............... 1
dos dígitos) el código Primaria incompleta.. .............. 3 PROGRAMA CIVIL? embarazada, circule el código 2
Primaria completa .......................... 4 No .............. 2
correspon- DE ENSE- L.E ............. 3
y continúe con la persona
Secundaria incompleta ................... 5 (Circule sólo
diente)
ÑANZA el código
siguiente.
Secundaria completa ...................... 6 C.I.P ........... 4 (Circule sólo
Superior No Universitaria REGULAR? No Sabe .... 5 el código corres pon- Verifique:
Incompleta ..................................... 7 correspon- diente) Los códigos de la pregunta 115, si
Sólo para Superior No Universitaria Completa 8 diente)
(Circule sólo (Si respondió al menos una persona tiene
menores Superior Universitaria Incompleta ... 9 el código Código 2, 3, 4 circulada el código 1 y/o 2 continúe
de 1 año Superior Universitaria Completa .... 10 correspon- ó 5, pase a la con la entrevista; caso contrario,

•
diente) Pgta.113) concluya con este hogar.

ANOS I MESES SI I NO NIVEL I ANO I GRADO SI I NO CODIGO NUMERO SI I NO SI I NO Menor de 14 años I Embarazada

I I 1 2 1 2
I I I I I I I 1 2 1 2 1 2

I I 1 2 1 2
I I I I I I I 1 2 1 2 1 2

I I 1 2 1 2
I I I I I I I 1 2 1 2 1 2

I I 1 2 1 2
I I I I I I I 1 2 1 2 1 2

I I 1 2 1 2
I I I I I I I 1 2 1 2 1 2

I I 1 2 1 2
I I I I I I I 1 2 1 2 1 2

I I 1 2 1 2
I I I I I I I 1 2 1 2 1 2

I I 1 2 1 2
I I I I I I I 1 2 1 2 1 2

I I
1 2 1 2
I I I I I I I 1 2 1 2 1 2

I I 1 2 1 2
I I I I I I I 1 2 1 2 1 2

I I
1 2 1 2
I I I I I I I 1 2 1 2 1 2

I I I I I I I I I I
--1
1 2 1 2 1 2 1 2 1 2

OBSERVACIONES 1
 200. CARACTERíSTICAS DE LA VIVIENDA Y DEL HOGAR
DATOS DE LA VIVIENDA 206. ¿CUÁL ES EL ALUMBRADO EN SU VIVIENDA?
(Lea la pregunta y circule sólo el código correspondiente)
TIPO DE VIVIENDA
(Observe la vivienda y circule el código según corresponda) Red eléctrica 1
Casa independiente 1 Red no eléctrica 2
Departamento en edificio 2
Vivienda en quinta 3
207. ¿CUÁL ES LA PROCEDENCIA DEL ABASTECIMIENTO DE
Vivienda en casa de vecindad (callejón, solar o corralón) . 4
AGUA EN SU VIVIENDA?
Choza o cabaña 5
(Lea la pregunta y circule sólo el código correspondiente)
Vivienda improvisada 6
Local no destinado para habitación humana 7 Red pública 1
Red no pública 2

SU VIVIENDA ES: 208. ¿CÓMO ES EL SERVICIO HIGIÉNICO EN SU VIVIENDA?

(Lea cada alternativa y circule sólo el código correspondiente) (Lea la pregunta y circule sólo el código correspondiente)
¿Alquilada? 1
Con saneamiento 1
¿Propia, pagándola a plazos? 2
¿Propia, totalmente pagada? 3 Sin Saneamiento 2
¿Propia, por invasión? 4
¿Cedida por el centro de trabajo? 5 209. SIN CONTAR BAÑO, COCINA, PASADIZOS NI GARAJE,
¿ Cedida por otro hogar o institución? 6 ¿CUÁNTAS HABITACIONES EN TOTAL TIENE LA VIVIENDA?

(Especifique)

EL MATERIAL PREDOMINANTE EN LAS PAREDES

EXTERIORES ES:
(Lea cada alternativa y circule sólo el código correspondiente)
¿Ladrillo o bloque de cemento? 1 210. EN SU VIVIENDA, ¿CUÁNTAS HABITACIONES SE USAN
¿Piedra o sillar con cala cemento? 2 MAYORMENTE PARA DORMIR?
¿Adobe o tapia? 3
¿Quincha (caña con barro)? 4
¿Piedra con barro? 5
¿Madera? 6
¿Estera? 7

(Especifique)

204. EL MATERIAL PREDOMINANTE EN LOS TECHOS ES: 211. ¿CUÁL ES EL COMBUSTIBLE QUE MÁS SE UTILIZA EN EL
(Lea cada alternativa y circule sólo el código correspondiente) HOGAR PARA COCINAR SUS ALIMENTOS?
¿Concreto armado? 1 (Lea la pregunta y circule sólo el código correspondiente)
¿Madera? 2
Combustible de origen industrial 1
¿ Tejas? 3
¿Planchas de calamina, fibra de cemento o similares? 4 Combustible de origen artesanal 2
¿Caña o estera con torta de barro? 5
¿Estera? 6
212. ¿SU HOGAR TIENE:
¿Paja, hojas de palmera, etc.? 7
(Lea cada alternativa y circule sólo el código correspondiente)

(Especifique) Si No

205. EL MATERIAL PREDOMINANTE EN LOS PISOS ES: 1. Tv blanco y negro? . 1 2

(Lea cada alternativa y circule sólo el código correspondiente)
2. Tv color? . 1 2
¿Parquet o madera pulida?............... 1
¿Láminas asfálticas, vinilicos o similares? 2 3. Refrigeradora? . 1 2
¿Losetas, terrazas o similares? 3 4. Plancha eléctrica? . 1 2
¿Madera (entablados)? 4
5. Cocina a gás? . 1 2
¿Cemento? 5
¿ Tierra? 6 6. Vehiculo motorizado? . 1 2
1 2

300. CARACTERíSTICAS AGROPECUARIAS

301. ¿ACTUALMENTE TIENE: 302. ¿ACTUALMENTE TIENE LOS SIGUIENTES BIENES DE
(Lea cada alternativa y circule sólo el código correspondiente) CULTIVO: (Equipos, aparejos, instrumentos de labranza)
(Lea cada alternativa y circule sólo el código correspondiente)
TIPO DE GANADO Si No
1. Vacuno? 1 2 BIENES DE CUL TIVO Si No
2. Ovino? ........... 1 2
3. Porcino? .... 1 2 1. De uso motorizado? 2
4. Eauino? ................................ 1 2 2. De uso animal? 2
....................
5. Caprino? .. 1 2
6. Auquénidos? ......................... 1 2 3. De uso humano? ................. 2
7. Aves de corral? ..................... 1 2
8. Animales menores? 1 2