Sei sulla pagina 1di 13

C 216/14 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 1.8.

2001

(Atti adottati a norma del titolo VI del trattato sull'Unione europea)

Relazione finale sul primo ciclo di valutazioni — Assistenza giudiziaria in materia penale (1)
(2001/C 216/02)

SOMMARIO
Pagina

SINTESI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

I. INTRODUZIONE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

II. OSSERVAZIONI GENERALI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

III. OSSERVAZIONI SPECIFICHE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

a) Ratifica di convenzioni internazionali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

b) Prescrizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

c) Motivi di rifiuto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

d) Accertamenti patrimoniali sui conti bancari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

e) Reati fiscali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

f) Doppia incriminabilità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

g) Procedura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

h) Vie di ricorso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

i) Reati finanziari — Unità specializzate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

j) Trasferimento di materiale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

k) Formulari uniformi e sistemi computerizzati per le rogatorie attive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

l) Buona prassi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

m) Rogatorie urgenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

n) Orientamenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

o) Ruolo dell'autorità centrale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

p) Rete giudiziaria europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

q) Trasmissione diretta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

r) Archiviazione dei dati . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

s) Risorse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

t) Formazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

u) Specializzazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

IV. RELAZIONI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

V. SEGUITO DA DARE ALLE VALUTAZIONI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

VI. ESTENSIONE DELLE VALUTAZIONI AI PAESI CANDIDATI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

VII. MECCANISMO DI VALUTAZIONE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

VIII. CONCLUSIONI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

(1) Approvata dal Consiglio il 28 maggio 2001.


1.8.2001 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 216/15

SINTESI — l'esistenza di più norme internazionali e nazionali applica-


bili in uno stesso caso dà luogo ad una situazione giuridica
complessa; è indispensabile che sia impartita una forma-
La procedura di valutazione ha dimostrato come il mecca- zione di base in materia alle persone coinvolte nell'assi-
nismo stesso si sia rivelato utile e come nel corso dell'intero stenza giudiziaria,
processo siano stati compiuti notevoli miglioramenti sul piano
sia pratico che legislativo. Le autorità degli Stati membri hanno
cooperato intensamente ed efficacemente con i gruppi di valu- — l'applicazione delle convenzioni varia considerevolmente da
tazione. L'Unione europea dovrebbe continuare ad avvalersi del uno Stato membro all'altro; dovrebbe essere attuata una
meccanismo di valutazione reciproca ed assicurare che se ne politica migliore in termini di orientamenti (quali che siano
faccia il massimo uso. le modalità della loro definizione e il loro status giuridico),

Le valutazioni hanno portato a due constatazioni d'ordine — le richieste di assistenza giudiziaria che vertono su reati
quantitativo: che si configurano come reati fiscali pongono problemi; è
auspicabile in futuro ovviare a questa situazione,

— il volume delle richieste di assistenza è in aumento. Tutti — la ratifica delle convenzioni richiede talvolta tempi più lun-
gli Stati membri lo hanno constatato e alcuni di loro ghi di quelli necessari sul piano prettamente tecnico,
hanno dovuto dotarsi di risorse supplementari o trovare un
modo per far fronte a quest'aspetto dell'assistenza giudizia-
ria, — la doppia incriminabilità rimane un motivo potenziale di
rifiuto di una domanda, quando la misura richiesta è di
tipo coercitivo; l'Unione europea dovrebbe continuare a
— la maggior parte del volume di richieste di assistenza con- discutere tale questione,
cerne la cooperazione fra gli Stati membri dell'Unione
europea (stimata fra il 75 % e il 95 %).
— non si dovrebbe poter ricorrere a mezzi di ricorso per fini
dilatori,
L'esercizio di valutazione ha rivelato che, sebbene l'assistenza
giudiziaria non sia scevra di lacune, le critiche di cui è abitual-
mente oggetto, ossia che è lenta, infruttuosa e inefficace, sono — le buone prassi dovrebbero essere attuate con le debite pre-
eccessive; tutto sommato, l'assistenza giudiziaria non funziona cauzioni negli Stati membri, sotto il controllo dalla Rete
così male come si pensa. In materia di stupefacenti o di reati giudiziaria europea,
gravi di diritto comune, un'ampia maggioranza degli addetti ai
lavori interpellati considera che l'assistenza giudiziaria funzioni
— la prescrizione a norma del diritto dello Stato richiesto non
in modo efficace e soddisfacente. Inoltre, le persone coinvolte
dovrebbe più essere un ostacolo all'esecuzione delle richie-
nell'assistenza giudiziaria sono professionisti scrupolosi e seri
ste,
che cercano di aiutare nel miglior modo possibile le autorità
straniere, talvolta in condizioni materiali difficili. Questa con-
statazione attenua, senza pur tuttavia invalidarle, le critiche infine, si può trarre la seguente conclusione generale:
relative all'attuale funzionamento dell'assistenza giudiziaria.

— l'elevata concentrazione di domande di assistenza giudizia-


L'assistenza giudiziaria può nondimeno essere migliorata in ria all'interno dell'Unione europea stessa dovrebbe indurre
molti settori: a continuare a seguire un approccio specifico in materia di
assistenza giudiziaria fra gli Stati membri nel settore della
libertà, della sicurezza e della giustizia, considerato in parti-
— le risorse, sia in termini di personale e di materiale che in colare che quest'aspetto rivestirà probabilmente un'impor-
termini di bilancio, non sono sufficienti e dovrebbero tanza sempre maggiore con l'allargamento dell'Unione
rispondere più adeguatamente alle attuali esigenze, europea.

— la conoscenza insufficiente delle lingue rimane un ostacolo


al miglioramento dell'assistenza giudiziaria e alla comunica- I. INTRODUZIONE
zione diretta fra autorità giudiziarie; le esigenze in termini
di formazione in questo settore sono considerevoli,
Ai sensi dell'articolo 8, paragrafo 5 e dell'articolo 10 del-
l'azione comune, del 5 dicembre 1997 (1), che istituisce un
— prassi obsolete, inutili lungaggini burocratiche e strutture meccanismo di valutazione dell'applicazione e dell'attuazione a
gerarchiche complesse gravano notevolmente sulla trasmis-
sione e l'esecuzione delle richieste internazionali, procedure
(1) Articolo 8, paragrafo 5: «Al termine di un ciclo completo di valuta-
che risultano in tal modo rallentate,
zione il Consiglio adotta le misure adeguate.»
Articolo 10: «Entro la fine del primo ciclo di valutazione di tutti gli
Stati membri, il Consiglio esamina le modalità e il campo di appli-
— è indispensabile formare specialisti in materia di assistenza cazione del meccanismo e adegua, se del caso, la presente azione
giudiziaria, comune.»
C 216/16 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 1.8.2001

livello nazionale degli impegni internazionali in materia di lotta La prima constatazione da fare alla luce delle quindici valutazioni
contro la criminalità organizzata, la presente relazione tenta di è che, sebbene l'assistenza giudiziaria non risponda alle aspetta-
trarre conclusioni dal primo ciclo di valutazioni per consentire tive di molti addetti ai lavori quanto a perfezione ed affidabi-
al Consiglio di prendere le decisioni che gli spettano. lità, essa non funziona così male come alcuni sostengono. In
materia di stupefacenti o di reati gravi di diritto comune, la
maggioranza degli addetti ai lavori interpellati considera che
l'assistenza giudiziaria funzioni più efficacemente di quanto si
Il primo ciclo di valutazioni ha riguardato i ritardi nel funzio- pensi. Le valutazioni hanno rivelato ad esempio che le afferma-
namento del sistema di assistenza giudiziaria e le domande zioni circa l'assenza di contatti diretti fra autorità giudiziarie
urgenti di sequestro dei beni. non rispondono al vero. Sebbene le autorità centrali non siano
state quasi mai in grado di fornire statistiche sui flussi di
domande di assistenza giudiziaria ai sensi dell'articolo 53 della
convenzione di applicazione del 1990 dell'accordo di Schengen
La presente relazione si fonda sulle singole relazioni di valuta- del 1985 (di seguito denominata «convenzione di Schengen del
zione, le relazioni intermedie e le discussioni svolte in seno al 1990»), le valutazioni indicano che la comunicazione diretta
gruppo pluridisciplinare sulle relazioni in questione. Essa non fra autorità giudiziarie è prassi corrente, anzi, sempre più fre-
mira tanto ad esporre le raccomandazioni fatte ai singoli Stati quente.
membri quanto ad evidenziare i principali problemi emersi nel
corso dell'esercizio di valutazione, individuare le buone prassi,
analizzarle e, ove opportuno, proporre azioni sotto forma di
raccomandazioni dirette, a seconda dei casi, all'Unione europea Pur senza invalidarle, questa constatazione attenua le critiche
o agli stessi Stati membri. Nell'esaminare la presente relazione relative all'attuale funzionamento dell'assistenza giudiziaria.
occorre tener presente che, ovviamente, le raccomandazioni Occorre invero precisare che, sebbene l'assistenza giudiziaria
non hanno tutte la medesima importanza. non funzioni così male come si pensa, permangono nondi-
meno settori problematici, quali questioni d'ordine fiscale e
alcune fattispecie della criminalità economica.

II. OSSERVAZIONI GENERALI


In secondo luogo, le valutazioni hanno dimostrato che, nono-
stante le statistiche non siano del tutto attendibili, la maggior
parte delle richieste di assistenza giudiziaria, in una propor-
zione che oscilla fra il 75 % e il 95 %, avvengono fra Stati
Durante le valutazioni sono state rivolte raccomandazioni ai membri. Inoltre, le rimanenti richieste concernono quasi esclu-
singoli Stati membri, ma i risultati complessivi della valuta- sivamente i paesi candidati, che prima o poi aderiranno
zione dei sistemi di assistenza giudiziaria in materia penale all'Unione europea. Si evince pertanto che in questa materia vi
degli Stati membri rivestono grande interesse anche per è una dimensione propria all'Unione nella sua configurazione
l'Unione europea. Tali risultati consentono, in particolare, di attuale o futura. Questa constatazione porta a sua volta a con-
valutare se le difficoltà riscontrate, nonché le critiche spesso cludere che è opportuno che l'Unione si doti di strumenti pro-
severe degli ultimi anni secondo cui questa forma di coopera- pri e continui a sviluppare prassi specifiche nel settore della
zione sarebbe lenta ed inefficace, sono giustificate e, in caso libertà, della sicurezza e della giustizia. I primi passi in questa
affermativo, in quale misura. direzione sono stati mossi con l'adozione, il 29 maggio 2000,
della convenzione relativa all'assistenza giudiziaria in materia
penale tra gli Stati membri dell'Unione europea (di seguito
denominata «convenzione del 2000»), complementare alla con-
Negli ultimi 5-8 anni la questione dell'assistenza giudiziaria è venzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale
stata ampiamente discussa nell'Unione europea e nei suoi Stati del 1959 (di seguito denominata «convenzione del 1959»).
membri. Da varie fonti sono giunte osservazioni e critiche che Inoltre, su iniziativa francese, il gruppo «Cooperazione in mate-
variano a seconda che provengano dagli addetti ai lavori o dal ria penale» ha avviato lavori volti all'elaborazione di un altro
mondo accademico. La questione ha suscitato un'attenzione strumento in materia, incentrato sulla criminalità economica.
crescente anche nei parlamenti nazionali e in seno al Parla- Quest'impostazione merita di essere proseguita e sviluppata.
mento europeo.

Nel piano d'azione contro la criminalità organizzata del 28 La terza constatazione concerne l'attuazione degli strumenti. Gli
aprile 1997, adottato dal Consiglio europeo di Amsterdam, il esperti hanno rilevato che, quarant'anni dopo l'adozione, la
gruppo ad alto livello, partendo dalla constatazione che la coo- convenzione di riferimento — ossia quella del 1959 — non è
perazione in campo giudiziario deve raggiungere un livello applicata uniformemente fra gli Stati membri né all'interno
analogo a quello della cooperazione tra forze di polizia, ha rac- degli Stati membri. Si pone pertanto un vero e proprio pro-
comandato ricerche e soluzioni che facilitino la cooperazione blema di coerenza, che deve essere risolto.
giudiziaria, la creazione di una Rete giudiziaria europea che
promuova contatti diretti tra le autorità giudiziarie e migliori
le forme di cooperazione che consentono di combattere la cri-
minalità organizzata. Il piano d'azione proponeva anche l'istitu- La quarta constatazione riguarda la maggiore complessità dei
zione del meccanismo di valutazione reciproca sul quale si problemi giuridici dovuta a prassi obsolete, lungaggini ammini-
fonda la presente relazione. strative e strutture gerarchiche burocratizzate. Per migliorare
1.8.2001 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 216/17

l'assistenza giudiziaria occorre ovviamente aggiornare le proce- Strategia dell'Unione europea per l'inizio del nuovo millen-
dure operative ereditate dal passato e aumentare la flessibilità nio» (1), fissando la data limite per fine 2001 e la priorità 1. La
operativa. convenzione del 2000 invita gli Stati membri ad avviare la
procedura di ratifica della convenzione anteriormente al 1o
gennaio 2001.
La quinta constatazione generale riguarda l'uso delle lingue. Il
fatto che la stragrande maggioranza delle autorità giudiziarie Le valutazioni hanno dimostrato che è estremamente impor-
non sia in grado di esprimersi correttamente e in linguaggio tante che non vi siano lacune nel settore delle convenzioni in
giuridico in una lingua diversa dalla propria limita notevol- materia di assistenza giudiziaria, in quanto una mancata ratifica
mente l'ambito d'applicazione delle disposizioni in materia di può impedire o rendere meno efficace l'assistenza giudiziaria.
comunicazioni dirette. Questo ostacolo può essere eliminato
solo attraverso una maggiore formazione linguistica, costante Raccomandazione 1. Il Consiglio invita gli Stati membri a
nel tempo. prestare particolare attenzione alla ratifica, in tempi ragionevoli
e conformemente ai rispettivi requisiti costituzionali, degli stru-
menti internazionali che facilitano l'assistenza giudiziaria in
La sesta e ultima constatazione riguarda il volume delle richieste materia penale. In special modo è opportuno provvedere in
di assistenza giudiziaria che è in aumento. Tutti gli Stati mem- tempi brevi alla ratifica della convenzione del 2000. La presi-
bri hanno riscontrato un incremento generale, ma la propor- denza del Consiglio dovrebbe scrivere agli Stati membri chie-
zione varia a seconda dello Stato e delle circostanze; vi è tutta- dendo loro di presentare al Consiglio anteriormente al 1o otto-
via una certezza: le domande di assistenza giudiziaria tendono bre 2001 una relazione che illustri le ragioni della mancata
ad aumentare. ratifica delle convenzioni. Dette relazioni potrebbero costituire
la base per una discussione in sede di Consiglio durante la pre-
sidenza belga.

b) Prescrizione
III. OSSERVAZIONI SPECIFICHE

Le valutazioni hanno dimostrato che in taluni Stati membri le


autorità giudiziarie non hanno eseguito una domanda allorché
risultava che il reato che la motivava era disciplinato dalle
a) Ratifica di convenzioni internazionali disposizioni in materia di prescrizione ai sensi della propria
legislazione nazionale. In una legge del 1999 in materia di
cooperazione giudiziaria internazionale, uno Stato membro ha
ribadito il principio in base al quale detta cooperazione non è
Come indicato nel questionario che ha costituito la base dei possibile qualora l'azione penale sia prescritta, a meno che una
lavori svolti, la valutazione riguarda l'assistenza giudiziaria tra convenzione non preveda espressamente il contrario.
Stati membri nel quadro della convenzione europea del 1959 e
del relativo protocollo del 1978, del trattato di estradizione e A titolo della convenzione europea del 1959 non costituisce
di assistenza giudiziaria in materia penale tra i paesi del Bene- una ragione espressa di rifiuto il fatto che il reato che motiva
lux del 1962 e del relativo protocollo del 1974, della conven- una domanda sia prescritto nello Stato richiesto diversamente
zione di Schengen del 1990 e di altri trattati o accordi perti- da quanto previsto dalla convenzione europea di estradizione
nenti, quali la convenzione sul riciclaggio, la ricerca, il seque- del 1957. In questo settore, gli Stati membri sono andati oltre.
stro e la confisca dei proventi di reato del 1990 (di seguito Ai sensi della convenzione del 1996 relativa all'estradizione tra
denominata «convenzione sul riciclaggio del 1990»). gli Stati membri dell'Unione europea, l'estradizione non può
essere rifiutata per il motivo che secondo la legge dello Stato
membro richiesto l'azione penale è prescritta. Occorrerebbe
Mentre tutti gli Stati membri dell'Unione europea hanno ratifi- chiedersi se è giustificato mantenere tale motivo di rifiuto per
cato la convenzione europea del 1959, il protocollo del 1978 quanto riguarda l'assistenza giudiziaria.
(inteso a facilitare l'applicazione della convenzione in materia
di reati fiscali) non è stato ancora ratificato da uno Stato mem- Raccomandazione 2. Il Consiglio invita gli Stati membri a rie-
bro ed è stato ratificato da un altro soltanto nel 2000. La con- saminare le rispettive legislazioni e prassi nazionali al fine di
venzione sul riciclaggio del 1990 è stata ratificata da 14 Stati garantire che le domande di assistenza giudiziaria da parte di
membri dell'Unione. Prescindendo da questi casi specifici, gli un altro Stato membro non siano rifiutate unicamente per il
esperti hanno constatato che la ratifica delle convenzioni ha fatto che il reato che motiva una domanda è prescritto nello
quasi sempre richiesto un lasso di tempo piuttosto lungo Stato richiesto.
(spesso oltre cinque anni e, a volte, fino a vent'anni).

c) Motivi di rifiuto
L'Unione europea ha già espresso preoccupazione riguardo al
tempo di ratifica degli strumenti. Lo ha fatto nel piano Dalle valutazioni è emerso che tre dei quattro motivi di rifiuto
d'azione, del 28 aprile 1997, contro la criminalità organizzata elencati all'articolo 2, lettera b), della convenzione europea del
(raccomandazioni 13 e 14), fissando come data limite la fine
del 1998. Lo ha ribadito nella raccomandazione 27 del docu-
mento «Prevenzione e controllo della criminalità organizzata: (1) GU C 124 del 3.5.2000, pag. 1.
C 216/18 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 1.8.2001

1959 (sovranità, sicurezza, ordine pubblico) sono raramente essere eseguite in modo efficace se lo Stato membro richiesto
addotti per rifiutare la domanda di un altro Stato membro del- disponesse di un registro centralizzato di tutti i conti bancari
l'Unione. Gli interessi essenziali richiedono una considerazione invece di essere costretto a interpellare tutti gli istituti bancari
a parte. Almeno uno Stato membro ha citato gli interessi del paese. D'altro canto occorre riconoscere che taluni Stati
essenziali come motivo per rendere obbligatorio, prima del- membri che non possiedono un registro centralizzato di tutti i
l'esecuzione, il controllo da parte del ministero della Giustizia conti bancari potrebbero avere difficoltà a fornire tali informa-
delle domande di perquisizione o sequestro presso un istituto zioni.
bancario, anche se pare che questa prassi sia stata modificata
da una normativa recente in conseguenza delle valutazioni.
Gli operatori del settore sanno che non è facile identificare,
individuare e indicare un conto bancario aperto in un altro
Stato membro; tuttavia, molto spesso, essi sono al corrente
Allo stato attuale dell'evoluzione degli strumenti internazionali, della sua esistenza, ma non dispongono di informazioni suffi-
un apprezzamento effettuato dall'esecutivo ai sensi dell'articolo cientemente precise per individuare con esattezza la banca
2, lettera b), costituisce una decisione unilaterale dall'indubbia presso la quale è stato aperto.
dimensione politica, in quanto attiene alla tutela della sovranità
dello Stato. Le valutazioni hanno tuttavia dimostrato che l'assi-
stenza sta evolvendo in un ambito sempre più giudiziario,
come dimostrano la comunicazione diretta tra autorità giudi- Il progetto di strumento che il gruppo «Cooperazione in mate-
ziarie degli Stati membri, prevista dalla convenzione di Schen- ria penale» sta valutando include una proposta in base alla
gen del 1990 e dalla convenzione del 2000 e promossa e faci- quale si potrà fornire, a richiesta di un altro Stato membro, un
litata dalla Rete giudiziaria europea. L'ambivalenza tra apprez- elenco dei conti bancari di una persona fisica o giuridica.
zamento politico ed esame da parte delle autorità giudiziarie è
stata analizzata in diverse valutazioni in quanto causa di ritardi
nell'esecuzione e fonte di confusione sull'attribuzione delle Raccomandazione 3. Il Consiglio prende atto con soddisfa-
competenze tra ministeri e autorità giudiziarie. zione del lavoro svolto in sede di gruppo «Cooperazione in
materia penale» in merito a una procedura accelerata intesa a
rintracciare i conti bancari di persone fisiche e giuridiche e
chiede al gruppo di cercare quanto prima soluzioni soddisfa-
Il progetto di strumento attualmente all'esame del gruppo centi al riguardo.
«Cooperazione in materia penale» include una proposta intesa
a limitare l'applicazione dell'articolo 2, lettera b), della conven-
zione europea del 1959.

e) Reati fiscali

Il Consiglio prende atto del lavoro svolto in sede di gruppo


«Cooperazione in materia penale» sui motivi di rifiuto. In tale Le valutazioni hanno dimostrato che la questione dei reati
contesto, sono state avanzate proposte al fine di limitare tra gli fiscali resta talmente delicata da comportare la limitazione, il
Stati membri l'applicazione dei motivi di rifiuto di cui all'arti- rallentamento o, nella peggiore delle ipotesi, il rifiuto dell'assi-
colo 2, lettera b), della convenzione europea del 1959. stenza giudiziaria.

Gli esperti hanno riscontrato che 14 Stati membri hanno ratifi-


cato il protocollo aggiuntivo del 17 marzo 1978 alla conven-
d) Accertamenti patrimoniali sui conti bancari zione europea del 1959, mentre uno Stato membro non lo ha
ancora fatto. Inoltre, molti degli Stati membri che hanno ratifi-
cato il protocollo hanno mantenuto condizioni relative a dop-
pia incriminabilità, proporzionalità e specialità, per lo più
Mezzi efficaci di lotta contro la criminalità, il sequestro e, se espresse mediante riserve e dichiarazioni relative al protocollo.
del caso, la confisca presuppongono, preliminarmente, l'identi-
ficazione e l'accertamento dei beni in questione. Nel corso delle
valutazioni è emerso che alcuni Stati membri accetterebbero
Questa situazione è ancora più incresciosa in quanto taluni
una domanda di assistenza giudiziaria che comporti provvedi-
aspetti della criminalità organizzata rientrano anche nell'ambito
menti provvisori conservativi e coercitivi relativi a beni solo se
d'applicazione della normativa fiscale, quali il contrabbando di
questi ultimi fossero identificati con precisione. Tuttavia, pro-
sigarette. Sarebbe deplorevole se un provvedimento di seque-
prio questo costituisce un ostacolo nella lotta contro la crimi-
stro inerente a un conto bancario che ricetta i proventi di que-
nalità, in quanto spesso l'identificazione è incompleta. Accade
sto tipo di attività non potesse essere eseguito perché il reato
addirittura che il bene sia semplicemente intestato a un terzo.
in questione è di natura fiscale.
Il gruppo di valutazione ha constatato che gli Stati membri
mettono a disposizione solo mezzi limitati per l'accertamento
dei beni meno ben identificati e che taluni Stati rifiutano di
svolgere indagini che ritengono troppo vaste e definiscono «do- Il progetto di strumento che il gruppo «Cooperazione in mate-
mande non circostanziate». Questo vale per lo più per i conti ria penale» sta valutando include una disposizione in base alla
bancari. Gli esperti hanno riscontrato che, secondo gli addetti quale una domanda di assistenza giudiziaria non può essere
ai lavori di alcuni Stati membri, tali domande potrebbero rifiutata perché la domanda riguarda un reato di natura fiscale.
1.8.2001 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 216/19

Il Consiglio prende atto con soddisfazione del lavoro svolto colo all'assistenza giudiziaria, ma può anche comportare un
in sede di gruppo «Cooperazione in materia penale» inteso ad dispendio di tempo supplementare nella procedura. Gli esperti
assicurare che le domande di assistenza giudiziaria non siano hanno altresì constatato che, secondo uno Stato membro, la
rifiutate perché il reato che le motiva è di natura fiscale. condizione della doppia incriminabilità imporrebbe addirittura
di prendere in considerazione le circostanze attenuanti del
reato oggetto di una domanda. Quest'impostazione amplia in
misura significativa la portata dei requisiti giuridici ed è di
f) Doppia incriminabilità natura tale da impedire l'assistenza.

Gli esperti hanno esaminato in maniera sistematica il criterio In terzo luogo si constata che in molti Stati membri la doppia
della doppia incriminabilità, talvolta addotto per non dar incriminabilità è interpretata in modo diverso a seconda della
seguito alle domande di assistenza giudiziaria o per non inviare persona preposta all'esecuzione della domanda, il che dimostra
alcuna domanda. Essi hanno constatato che tale criterio assume in quale incertezza siano lasciate le autorità richiedenti. È stato
forme differenti a seconda degli Stati membri ed è applicato in ad esempio rilevato che, in un determinato Stato membro, uno
misura diseguale. degli organi giurisdizionali incaricati dell'esecuzione delle
domande interpretava il requisito della doppia incriminabilità
molto più rigorosamente dell'autorità centrale.
Ciò non di meno secondo gli esperti:

— dalle valutazioni non emerge che la doppia incriminabilità In quarto luogo si osserva che la doppia incriminabilità è valu-
rappresenti un ostacolo consistente all'assistenza giudiziaria tata in modo più rigido nei casi in cui le domande si riferi-
poiché, nella maggior parte dei casi, i reati oggetto delle scano a misure coercitive. Ora, le perquisizioni e i sequestri,
domande sono reati gravi, disciplinati negli Stati membri misure coercitive per eccellenza, sono essenziali nella lotta con-
da legislazioni ampiamente simili (droga, reati violenti, tro la criminalità organizzata sia per ottenere elementi di prova
truffa, ecc.), che per bloccare i beni dei criminali internazionali più intra-
prendenti. Si è tuttavia constatato che un dato Stato membro
non applica mai la doppia incriminabilità nei confronti degli
— le opinioni divergono quando si tratta di stabilire se e in altri Stati membri dell'Unione, anche se la domanda riguarda
che misura il requisito pone dei problemi all'atto pratico, perquisizioni o sequestri.

— la prassi varia molto da paese a paese e addirittura da un La questione della doppia incriminabilità dovrebbe diventare
organo giurisdizionale all'altro, meno spinosa con la graduale armonizzazione del diritto
penale materiale all'interno dell'Unione europea, sebbene dalle
valutazioni compiute risulti che essa potrebbe essere un osta-
— per il semplice fatto che la norma esiste alcune autorità colo potenziale all'assistenza giudiziaria, soprattutto quando
giudiziarie non inviano domande poiché sanno già che la sono richieste misure coercitive.
loro domanda sarebbe respinta.

A queste osservazioni di carattere generale se ne aggiungono Il progetto di strumento attualmente all'esame del gruppo
altre più specifiche. «Cooperazione in materia penale» include una proposta relativa
al requisito della doppia incriminabilità relativamente alle
domande di perquisizione e sequestro.
In primo luogo si osserva che il concetto stesso di doppia
incriminabilità non costituisce una regola ferrea: laddove esiste
è quasi sempre considerato con flessibilità, non come l'esigenza Raccomandazione 4. Il Consiglio prende atto che la doppia
di una corrispondenza perfetta degli elementi che configurano incriminabilità resta una questione d'attualità tra gli Stati mem-
il reato nel diritto dello Stato richiedente e in quello dello Stato bri e raccomanda di proseguire le discussioni in materia.
richiesto ma, spesso, come una semplice questione di doppia
punibilità, vale a dire un approccio più incentrato sui reati che
sulla legge. Ciò significa che si verifica se la legislazione dello
Stato richiesto contempla un reato della stessa natura in base
al quale avviare un'azione legale, anche se esso non corri- g) Procedura
sponde esattamente alla definizione giuridica del reato oggetto
della domanda.

La compatibilità tra le norme di procedura penale degli Stati


In secondo luogo si rileva che, nonostante questo approccio membri continua ad essere una questione sensibile. Il principio
variabile, descritto sovente come una valutazione in concreto, la a cui ci si attiene è che nell'esecuzione delle domande lo Stato
doppia incriminabilità è in ampia misura mantenuta come con- richiesto applica la sua legislazione. Ad esempio, gli esperti
dizione di ricevibilità della domanda, che, benché soddisfatta hanno rilevato che certe autorità giudiziarie di uno Stato mem-
nella maggior parte dei casi, dev'essere verificata volta per bro tollerano la presenza di un avvocato difensore nell'audi-
volta. Essa pertanto non solo rappresenta un potenziale osta- zione, mentre altre autorità giudiziarie dello stesso Stato vi si
C 216/20 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 1.8.2001

oppongono categoricamente, motivando il rifiuto con le dispo- Al riguardo occorre precisare che gli esperti sono rimasti favo-
sizioni della loro procedura penale che non prevedono tale revolmente colpiti dall'approccio informale alla cooperazione
presenza. Alcuni Stati membri hanno già introdotto nel diritto giudiziaria adottato da taluni Stati membri, che hanno ridotto
nazionale norme attinenti alla cooperazione internazionale che al minimo le formalità necessarie. Dall'entrata in vigore della
consentono di applicare la legge dello Stato richiedente su convenzione di Schengen del 1990 questo tipo di approccio si
richiesta di quest'ultimo. La convenzione del 2000 contiene sta diffondendo tra le autorità giudiziarie, benché la situazione
una disposizione secondo cui lo Stato richiesto si attiene alle possa essere ulteriormente migliorata.
formalità e procedure espressamente indicate dallo Stato richie-
dente, purché esse non siano contrarie ai principi fondamentali
del diritto dello Stato richiesto.
Il Consiglio rinnova la raccomandazione fatta in precedenza
a favore di una pronta ratifica della convenzione del 2000, che
prevede in generale contatti diretti e la trasmissione diretta dei
documenti da notificare. La convenzione esorta inoltre le auto-
In tutte le valutazioni si è dato spazio all'esame della procedura rità degli Stati membri richiesti ad accettare anche le procedure
interna seguita dalle autorità centrali e altre autorità che parte- con cui non hanno familiarità. Ciò permetterà indubbiamente
cipano all'esecuzione di una domanda di assistenza giudiziaria. di appianare in parte le difficoltà causate in generale dall'in-
Gli esperti hanno constatato l'esistenza di prassi burocratiche compatibilità fra le varie norme di procedura penale.
obsolete non rispondenti ai bisogni sempre più pressanti
dovuti all'aumento constante e considerevole del volume di
domande. In alcuni Stati membri l'attività dei procuratori è
appesantita da una gerarchia burocratizzata che rallenta molto Raccomandazione 5. Il Consiglio invita gli Stati membri a:
l'inoltro delle domande di assistenza anche nel caso in cui la
legislazione dello Stato membro in questione autorizza i procu-
ratori stessi a redigere e inviare le domande. Dalle valutazioni
emerge che le trafile inutili della via gerarchica possono cau-
sare ritardi di settimane o addirittura mesi. — razionalizzare le loro procedure interne e l'iter amministra-
tivo, ed eliminare le lungaggini burocratiche delle autorità
preposte all'assistenza giudiziaria, definendo confini precisi
e compiti specifici, semplificando il ruolo della gerarchia e
responsabilizzando il personale interessato. L'obiettivo è
Queste procedure amministrative non sono conformi alle quello di ottenere un servizio flessibile e dinamico e, a tale
disposizioni della convenzione di Schengen del 1990 e della riguardo, si dovrebbe tenere conto dell'approccio informale
convenzione del 2000; è pertanto indispensabile una gerarchia adottato in alcuni Stati membri,
meno rigida a vantaggio di una maggiore responsabilità dei
singoli.

— garantire che la richiesta di una misura specifica rivolta da


uno Stato membro sia eseguita con la stessa efficienza che
caratterizza i casi nazionali.
In diversi Stati membri esaminati gli esperti sono rimasti colpiti
dal complicato iter burocratico che seguono le domande, dal-
l'autorità centrale fino al personale incaricato della loro esecu-
zione. In molti casi questo percorso lungo e lento è motivato
dall'esigenza di controllo, benché sia emerso che la sequela di
filtri non garantisce l'effettivo controllo sull'esecuzione delle h) Vie di ricorso
domande. Un autentico controllo si attua in realtà nel
momento in cui le domande giungono all'autorità centrale
oppure a livello di autorità giudiziaria che vi dà corso. Nei casi
concernenti l'Unione europea, per risparmiare tempo prezioso Sebbene abbiano raramente un effetto sospensivo, le vie di
la responsabilità del controllo dovrebbe incombere ad una sola ricorso offerte dallo Stato membro richiesto possono rallentare
autorità che, nella maggior parte degli Stati membri, sarebbe molto la trasmissione del materiale alle autorità richiedenti,
l'autorità giudiziaria preposta all'esecuzione. ritardando così sia l'analisi che l'utilizzo da parte delle autorità
giudiziarie richiedenti. Gli esperti hanno ad esempio constatato
che la procedura di un determinato Stato membro conferiva a
qualsiasi persona interessata il diritto di ricorso, di cui alcuni
indagati avevano abusato per scopi dilatori. Lo Stato membro
Varie domande ricevute da uno Stato membro riguardano la interessato ha preso atto della situazione e ha di recente modi-
notificazione di atti e non l'ottenimento di prove nel quadro di ficato la sua legislazione per limitare tali abusi.
un procedimento penale. Anche se la notificazione di atti può
avere una grande importanza per il destinatario o l'autorità che
rilascia tali atti, ciò non richiede misure complesse da parte
dello Stato membro richiesto rispetto a quanto avviene nel In un altro Stato membro le banche possono ricorrere contro
caso di altre domande di assistenza giudiziaria. Dalle valuta- le decisioni di sequestro dei conti e, in un terzo Stato membro,
zioni è emerso che la notificazione di atti e di altre domande le procedure di ricorso hanno effetto sospensivo. Partendo dal
di assistenza giudiziaria avveniva nella stessa maniera anche se presupposto che gli Stati membri dell'Unione europea nutrono
la notificazione di atti avrebbe potuto essere effettuata con fiducia reciproca nei loro sistemi giuridici e che l'assistenza
meno formalità e di conseguenza più velocemente. giudiziaria è concessa nell'interesse dello Stato membro richie-
1.8.2001 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 216/21

dente, occorre ipotizzare una limitazione delle vie di ricorso k) Formulari uniformi e sistemi computerizzati per le rogatorie
nello Stato membro richiesto o, per lo meno, l'eliminazione, attive
dell'effetto sospensivo, seppur sempre predisposto dei diritti
fondamentali.
Vari esperti hanno raccomandato che gli Stati membri adottino
tutte le iniziative necessarie per migliorare la qualità delle
Raccomandazione 6. Il Consiglio invita gli Stati membri ad richieste di assistenza giudiziaria al fine di evitare fraintendi-
esaminare le rispettive disposizioni di procedura al fine di menti e, a termine, facilitare l'assistenza giudiziaria.
impedire che le vie di ricorso siano sfruttate per fini dilatori.

Gli esperti hanno constatato con interesse che in alcuni Stati


membri sono stati sviluppati dei sistemi computerizzati per il
i) Reati finanziari — Unità specializzate trattamento delle richieste di assistenza giudiziaria, che potreb-
bero contribuire a migliorare la qualità delle rogatorie attive. In
particolare in uno Stato membro l'impiego dei computer si è
rivelato essere uno strumento prezioso per coloro che parteci-
Nelle valutazioni si è constatato che parecchi Stati membri pano alla preparazione delle rogatorie.
hanno costituito unità speciali o stabilito procedure specifiche
per potenziare la lotta alla criminalità finanziaria e migliorare
le modalità di confisca dei proventi di reato. Queste unità si
compongono di esperti provenienti da settori diversi e con Raccomandazione 9. Il Consiglio invita la Rete giudiziaria
conoscenze diverse che, in vari Stati membri, si sono dimo- europea a sviluppare ulteriormente un formulario uniforme
strate uno strumento efficace per contrastare la criminalità per le domande in uscita al fine di facilitare l'assistenza giudi-
finanziaria. ziaria e renderlo disponibile al più presto. Raccomanda altresì
agli Stati membri di esaminare la possibilità di informatizzare,
a livello nazionale, la redazione delle rogatorie attive e di coor-
dinare gli sforzi in questo campo a livello dell'Unione europea,
Raccomandazione 7. Il Consiglio invita gli Stati membri ad eventualmente mediante finanziamenti comunitari.
esaminare le loro strutture investigative in materia di crimina-
lità finanziaria ispirandosi alle migliori prassi organizzative
degli altri Stati membri e vagliando se sia necessario procedere
a una riorganizzazione per migliorare la cooperazione tra gli
l) Buona prassi
Stati membri.

Il lavoro di valutazione è iniziato vari mesi prima che l'Unione


europea adottasse l'azione comune sulla buona prassi nell'assi-
j) Trasferimento di materiale stenza giudiziaria in materia penale. Ciò non ha impedito ai
gruppi di valutazione di verificare l'effettiva attuazione delle
disposizioni dell'azione comune. La constatazione risultante è
In alcuni Stati membri il materiale o gli oggetti sequestrati per che i quindici Stati membri hanno fatto le dichiarazioni previ-
decisione di un organo giurisdizionale, che delibera in base a ste nell'azione comune del 29 giugno 1998.
una domanda dell'organo giurisdizionale richiedente, non sono
trasferiti direttamente. Molto spesso l'autorità giudiziaria deve
appurare se tutti gli oggetti e i documenti sequestrati hanno È difficile appurare se, nella prassi, le autorità giudiziarie prov-
realmente attinenza con i reati definiti nella domanda e, se del vedano attualmente a indicare nelle richieste tutti i numeri tele-
caso, escludere quelli non pertinenti. fonici e gli indirizzi elettronici che consentono un contatto
diretto e se altri elementi relativi alla buona prassi siano rispet-
tati. Tenuto conto dei grandi vantaggi derivanti dal rispetto
Nelle valutazioni si conclude che quest'ulteriore tappa nel tra- della buona prassi, gli Stati membri dovrebbero dedicare parti-
sferimento di materiale ai fini dell'esecuzione di una domanda colare attenzione a quest'aspetto.
è un requisito inutile, che difficilmente potrebbe offrire garan-
zie supplementari e che, pertanto, si risolve in una perdita di
tempo. Inoltre questa tappa della procedura è sovente discipli- Raccomandazione 10. Il Consiglio invita gli Stati membri a
nata da una legislazione obsoleta, come peraltro riconosciuto valutare il rispetto delle misure contenute nell'azione comune
dagli Stati membri interessati. del 29 giugno 1998 sulla buona prassi nell'assistenza giudizia-
ria in materia penale. I punti di contatto della Rete giudiziaria
europea potrebbero fornire assistenza in tal senso notificando
Quest'aspetto del problema dev'essere posto in relazione con le alle proprie autorità giudiziarie o ai loro omologhi della Rete
precedenti raccomandazioni volte a semplificare la procedura, eventuali problemi riscontrati.
ridurre il numero di istanze coinvolte, responsabilizzare l'auto-
rità giudiziaria preposta all'esecuzione della domanda ed evitare
così un'eccessiva burocratizzazione dell'assistenza.
m) Rogatorie urgenti

Raccomandazione 8. Il Consiglio invita gli Stati membri a


semplificare la procedura del trasferimento di materiale allo Le autorità giudiziarie o i funzionari delle autorità centrali di
Stato richiedente sopprimendo i controlli plurimi. vari Stati membri si sono lamentati di casi di abuso della
C 216/22 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 1.8.2001

richiesta di urgenza come modo per far sì che le rogatorie ven- bri il ministero della Giustizia è diventato un punto centrale,
gano eseguite il più rapidamente possibile. Spesso non viene che garantisce la corretta distribuzione ed esecuzione delle
fornita alcuna spiegazione dei motivi che hanno indotto l'auto- domande ricevute. Le valutazioni hanno evidenziato che questi
rità richiedente a classificare il caso come urgente, anche punti centrali assicurano livelli differenti di controllo: in alcuni
quando l'esame del dossier e del materiale non evidenzia Stati membri assicurano unicamente la corretta trasmissione e
motivi validi a tal fine. ricezione delle rogatorie, mentre in altri sono maggiormente
coinvolti nell'esecuzione.

Ciò nonostante, lo Stato richiesto, poiché non rientra nelle sue


competenze valutare l'opportunità delle misure richieste, quasi
sempre rispetta i termini fissati. Tenuto conto degli sviluppi introdotti in materia di assistenza
giudiziaria dai nuovi strumenti internazionali, come la conven-
zione di Schengen del 1990 e la convenzione del 2000, le
Questa situazione è insoddisfacente, in quanto ritarda ulterior- valutazioni hanno confermato che per la maggior parte degli
mente l'esecuzione delle rogatorie non classificate come urgenti Stati membri è necessario rivedere il concetto di unità centrale
e discredita l'uso della menzione «urgente». come è venuto sviluppandosi al loro interno e cercare di chia-
rire il ruolo che essa dovrebbe svolgere, in particolare rispetto
agli altri Stati membri dell'Unione europea. In alcuni Stati
membri la maggior parte delle richieste già non passa attra-
L'azione comune del 29 giugno 1998 sulla buona prassi nel-
verso l'autorità centrale e questa tendenza è destinata a mante-
l'assistenza giudiziaria in materia penale prevede l'obbligo per
nersi e ad accentuarsi negli anni a venire, soprattutto se si tiene
gli Stati membri di garantire, allorché una domanda reca la
menzione «urgente», di spiegare le ragioni dell'urgenza e di conto del fatto che le valutazioni sembrano indicare che circa
non apporre la menzione «urgente» nel caso di rogatorie di il 75-95 % di tutte le richieste di assistenza giudiziaria riguarda
minore importanza. gli Stati membri dell'Unione europea. A fronte di questa ten-
denza alla decentralizzazione occorre considerare che la ridu-
zione della capacità dell'autorità centrale potrebbe influire sul-
l'efficacia dell'assistenza giudiziaria con i paesi terzi. Le autorità
Il Consiglio sottolinea l'importanza di una piena attuazione centrali potrebbero svolgere un ruolo importante anche nel-
dell'azione comune del 29 giugno 1998 di cui alla raccoman- l'aiutare i paesi candidati nel processo di sviluppo della coo-
dazione 10, in particolare per quanto riguarda le domande perazione giudiziaria in materia penale, nonché nei contatti
urgenti. con i paesi terzi con cui l'Unione europea intende sviluppare
legami di cooperazione più stretti. Attraverso la promozione di
una politica attiva di contatti diretti tra le autorità giudiziarie
degli Stati membri, a livello delle autorità centrali si libereranno
n) Orientamenti risorse da destinare alla pianificazione e formazione, ai casi di
assistenza giudiziaria più difficili, al coordinamento centrale e
ai negoziati internazionali.
Le valutazioni hanno mostrato che in uno Stato membro pos-
sono coesistere prassi diverse per l'esecuzione delle rogatorie
passive. Gli esperti hanno constatato, ad esempio, differenze
nell'interpretazione delle normative nazionali. Raccomandazione 12. Il Consiglio invita il competente
gruppo a discutere il ruolo dell'autorità centrale, a valutare
come questa, malgrado l'attuale tendenza alla decentralizza-
Tali differenze comportano grossi svantaggi e inoltre rendono zione, possa conservare un ruolo effettivo e ad esaminare se
difficoltoso delineare un quadro preciso dell'assistenza giudizia- esistano funzioni, quali l'orientamento complessivo e il con-
ria nello Stato membro interessato. Una soluzione logica consi- trollo, che le autorità centrali, grazie alla loro posizione, pos-
sterebbe nell'elaborare orientamenti che garantiscano interpre- sono svolgere in modo ottimale negli scenari che si stanno
tazioni e prassi uniformi. Inoltre, l'uso di tali orientamenti rap- configurando.
presenterebbe certamente un modo semplice per garantire la
diffusione delle buone prassi nel contesto dell'assistenza giudi-
ziaria.

p) Rete giudiziaria europea


Raccomandazione 11. Il Consiglio incoraggia gli Stati membri
a definire, secondo modalità conformi alle loro tradizioni costi-
tuzionali, orientamenti destinati alle rispettive autorità giudizia-
rie per garantire la diffusione di prassi uniformi.
Le valutazioni hanno confermato che la Rete giudiziaria euro-
pea sta svolgendo un ruolo sempre più importante nell'accele-
rare l'esecuzione delle rogatorie e nell'assicurare una migliore
cooperazione tra gli investigatori sia a livello giudiziario che a
o) Ruolo dell'autorità centrale livello di polizia. Essa è considerata dagli addetti ai lavori una
delle più importanti realizzazioni dell'Unione al fine di una
migliore cooperazione giudiziaria e una più efficace lotta alle
Ai sensi dell'articolo 15, paragrafo 1, della convenzione del forme gravi di criminalità. Ha anche comportato un netto
1959, la trasmissione di domande è effettuata di norma tra miglioramento della comprensione reciproca dei vari ordina-
ministeri della Giustizia. Nella maggior parte degli Stati mem- menti.
1.8.2001 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 216/23

Tuttavia, nelle valutazioni è stato constatato che sono ancora zione parziale o completa alle autorità richiedenti non sono
necessari sforzi rilevanti a livello nazionale e a livello di sempre garantiti nell'ambito del trattamento delle richieste di
Unione europea e che occorre approfondire la conoscenza assistenza giudiziaria.
della Rete tra gli addetti ai lavori.

Raccomandazione 13. Il Consiglio invita gli Stati membri e la L'archiviazione e il controllo dei dati non costituiscono un
Rete giudiziaria europea a diffondere la conoscenza della Rete obiettivo fine a se stesso, ma vanno considerati un utile stru-
presso le autorità giudiziarie degli Stati membri e a sensibiliz- mento affinché uno Stato membro possa acquisire una cono-
zarle ai vantaggi di un uso più ampio dei suoi punti di con- scenza completa del sistema che pratica e delle richieste che vi
tatto, soprattutto nei casi urgenti. confluiscono. Non si tratta solo di sapere quanti casi entrano
ed escono dal paese. Una conoscenza più precisa dei dati per-
mette agli Stati membri di determinare se tutte le parti del
Raccomandazione 14. Il Consiglio invita gli Stati membri a sistema sono in grado di assolvere ai compiti che incombono
fornire ai punti di contatto della Rete giudiziaria europea tutte loro e di garantire un'efficace coordinamento delle risorse.
le risorse e la formazione necessarie e insiste sulla rapida attua-
zione della decisione del Consiglio (1), di dotare i punti di con-
tatto di un sistema Intranet nonché di posta elettronica critto-
grafata.
Raccomandazione 16. Il Consiglio invita gli Stati membri a
installare e utilizzare un sistema computerizzato per l'archivia-
zione dei dati, per disporre di un quadro più chiaro della situa-
q) Trasmissione diretta zione reale in materia di assistenza giudiziaria e consentire un
migliore controllo e seguito di ogni caso.

Ai sensi dell'articolo 53 della convenzione di Schengen del


1990, la trasmissione delle richieste di assistenza giudiziaria in
materia penale può avvenire direttamente tra autorità giudizia-
rie. Nella convenzione del 2000 la comunicazione diretta è
resa obbligatoria, con alcune eccezioni. Le valutazioni hanno s) Risorse
evidenziato che nella maggior parte degli Stati membri la tra-
smissione diretta delle rogatorie, anche se possibile, non è uti-
lizzata sufficientemente. I motivi sono vari, ma generalmente
gli addetti ai lavori a livello operativo non sembrano avere Dalle valutazioni è emerso che esiste un problema generale per
familiarità con questi nuovi canali. Le valutazioni hanno quanto concerne le risorse e gli strumenti, tanto presso le
mostrato che in vari Stati membri gli addetti ai lavori riten- amministrazioni centrali quanto presso le autorità giudiziarie.
gono che le rogatorie che passano attraverso i ministeri o altri Fino a poco tempo fa il volume dell'assistenza giudiziaria era
canali creino notevoli ritardi e che la trasmissione diretta delle limitato. Tuttavia il costante incremento, direttamente legato
rogatorie migliori sensibilmente la cooperazione concreta. all'accresciuta mobilità e all'estensione dell'ambito economico,
ha indotto una crescente inadeguatezza di strumenti e risorse
di altri tempi rispetto alle esigenze odierne. Gli esperti sono
Raccomandazione 15. Nel ribadire la necessità di una rapida concordi nel concludere ad un incremento del volume.
ratificazione della convenzione del 2000, il Consiglio invita gli
Stati membri a promuovere e a sostenere la comunicazione
diretta tra autorità giudiziarie ai fini delle richieste di assistenza
giudiziaria conformemente alle disposizioni della convenzione.
A tale riguardo, la realizzazione dell'atlante giudiziario europeo Degli Stati membri sottoposti a valutazione, taluni sono stati
svolgerà un ruolo essenziale. costretti a reagire energicamente per riassorbire un ritardo che,
nel tempo, ha assunto carattere strutturale. Tali sforzi sono
certo encomiabili, tuttavia gli esperti guardano al futuro e si
chiedono se non vi sia l'esigenza non soltanto di recuperare il
r) Archiviazione dei dati tempo perduto, ma anche di intraprendere iniziative al fine di
assicurare che i mezzi corrispondano realmente all'obiettivo. La
questione non può più essere considerata in termini puramente
reattivi: è diventato essenziale concepire e formulare politiche
In tutte le valutazioni gli esperti hanno rilevato lacune negli
anticipative in materia di assistenza giudiziaria, che prevedano
Stati membri per quanto riguarda l'archiviazione dei dati e il
in particolare l'assegnazione dei mezzi e delle risorse vitali ai
controllo delle rogative attive e passive. La maggior parte degli
fini di una gestione fluida ed efficace di tali materie. Un siffatto
Stati membri non è stata in grado di fornire un quadro chiaro
approccio è tanto più essenziale in quanto i reati gravi sono in
della situazione effettiva per quanto concerne il numero di casi
costante aumento, e si può ritenere improbabile che la situa-
pendenti o chiusi, le rogatorie attive e passive, il tempo neces-
zione migliori. A titolo di esempio, gli autori delle valutazioni
sario per l'esecuzione delle rogatorie, ecc. Le valutazioni hanno
hanno rilevato la carenza di computer, l'utilizzazione di soft-
mostrato che i solleciti automatici e le notificazioni di esecu-
ware obsoleti che rendono impossibili elevate prestazioni, la
rarità di telefoni mobili e di computer portabili tra i funzionari
(1) In data 11 gennaio 2001 è stata presa la decisione di attuare il pro- che si occupano di queste materie, ecc. Infine, i locali stessi si
getto pilota relativo alla rete privata virtuale che sarà presumibil- sono talvolta rivelati in cattive condizioni e quasi sempre ina-
mente resa operativa nell'agosto 2001. datti.
C 216/24 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 1.8.2001

Gli autori delle valutazioni hanno inoltre esaminato le trasferte Le valutazioni hanno dimostrato che all'atto dell'esecuzione o
all'estero effettuate dai magistrati e funzionari di polizia per della richiesta di assistenza giudiziaria possono essere applica-
controllare e seguire l'esecuzione delle domande. La conclu- bili diverse convenzioni ed altri strumenti normativi internazio-
sione generale è stata che vi è un'assoluta mancanza di flessibi- nali, nonché tutta una serie di strumenti nazionali. È pertanto
lità e che le risorse per le missioni all'estero sono limitate a essenziale che gli Stati membri accelerino e pongano maggior-
causa di forti sospetti di «turismo amministrativo». La man- mente l'accento sulla formazione di base e specializzata per i
canza di flessibilità è principalmente da attribuirsi al fatto che magistrati, al fine di porre gli stessi in condizione di fornire
la decisione finale di autorizzare una missione deve spesso risa- l'assistenza giudiziaria in conformità degli strumenti internazio-
lire tutta la gerarchia, talvolta addirittura fino al livello del nali e nazionali vigenti. Diversamente, gli strumenti internazio-
ministro in persona. Il tipo di indagini internazionali ai quali è nali negoziati e le nuove disposizioni di legge adottate dagli
verosimile che siano confrontate ai giorni nostri le autorità di Stati membri resteranno in gran parte lettera morta.
polizia e giudiziarie (traffico transfrontaliero di droga, immigra-
zione clandestina, ecc.) richiede una reazione rapida incompati-
bile con pesanti e complesse procedure burocratiche. Le restri-
zioni in materia di risorse dimostrano che i metodi utilizzati
appartengono ad altri tempi. Occorre adesso riconoscere l'esi- La formazione essenziale dovrebbe supplire al ruolo che i punti
genza di dare alle autorità i mezzi per svolgere le loro attività. di contatto della Rete giudiziaria europea devono svolgere a
tale riguardo fornendo alle autorità giudiziarie che ne fanno
richiesta informazioni sugli strumenti più appropriati ai fini
dell'ottenimento delle misure domandate allo Stato richiesto.
Le relazioni dei funzionari attivi in questo settore ottenute nel
corso delle valutazioni concordavano su un punto: le visite
nello Stato richiesto contribuiscono ad accelerare e a misurare
l'esecuzione delle domande, in particolare quando si tratta di Una conoscenza degli ordinamenti giuridici e istituzionali degli
effettuare perquisizioni o interrogare testimoni. Pur priva del altri Stati membri è apparsa anch'essa necessaria per compren-
diritto di intervenire nel territorio visitato, l'autorità può far dere i requisiti dei vari sistemi. Ne deriverebbero due vantaggi:
porre delle domande sulla base della sua conoscenza del fasci- si potrebbero evitare le richieste superflue destinate al falli-
colo; essendo sul posto, può reagire; fa rientro nel proprio mento e si potrebbero aggirare gli ostacoli attraverso una pre-
paese con copia delle prove o delle dichiarazioni, i cui originali sentazione adeguata e mirata delle richieste.
percorreranno poi l'iter ufficiale, inevitabilmente più lento.

Raccomandazione 18. Il Consiglio invita gli Stati membri:


Raccomandazione 17. Il Consiglio invita gli Stati membri a
formulare una politica autenticamente anticipativa in materia
di assistenza giudiziaria, la quale potrebbe comprendere una
politica volta a facilitare, nel quadro dell'assistenza giudiziaria,
visite all'estero di autorità di polizia e giudiziarie e a dotare di — a promuovere e sviluppare, all'assunzione e nel corso delle
conseguenza i servizi amministrativi e le autorità giudiziarie carriere, la formazione iniziale e continua con l'obiettivo
responsabili di tali materie dei locali, dei mezzi e delle risorse minimo di acquisire e mantenere e successivamente miglio-
di cui abbisognano. rare la conoscenza attiva di almeno una lingua straniera.
Tale requisito potrebbe applicarsi alle autorità di polizia,
giudiziarie e amministrative che operano nel settore dell'as-
sistenza giudiziaria,

t) Formazione

— ad accelerare, ampliare e aggiornare la formazione iniziale


e continua dei procuratori e giudici al fine di assicurare
Tutte le valutazioni hanno posto in evidenza una forte esigenza che le autorità giudiziarie dispongano delle conoscenze
di formazione iniziale e continua mirata, in base al fatto che la minime necessarie alla pratica attiva e passiva dell'assi-
materia oggetto dell'assistenza giudiziaria si evolve nel tempo. I stenza. Dovrebbe essere incoraggiata una formazione spe-
tre principali requisiti in materia di formazione vertono sulle cialistica per i procuratori e i giudici maggiormente impe-
conoscenze linguistiche, sugli strumenti nazionali e internazio- gnati in tali questioni,
nali applicabili e sugli ordinamenti giudiziari degli altri Stati
membri.

— ad incoraggiare e promuovere la formazione iniziale e con-


tinua al fine di impartire e migliorare la conoscenza degli
La comunicazione diretta tra autorità giudiziarie implica spesso ordinamenti giuridici, giudiziari e istituzionali degli altri
un'adeguata padronanza di una o più lingue oltre alla propria; Stati membri. Le iniziative adottate da taluni Stati membri
diversamente, questa disposizione della convenzione di Schen- in questo settore nonché nell'ambito delle conferenze «Eu-
gen del 1990 nonché della convenzione del 2000 resta pura- rogiustizia» dovrebbero essere sostenute e l'iniziativa fran-
mente teorica. L'incapacità di esprimersi in una lingua diversa cese concernente una rete europea di formazione giudizia-
dalla propria costituisce un grave ostacolo ad un'assistenza giu- ria dovrebbe, una volta adottata, contribuire a portare
diziaria flessibile e celere. avanti questo processo.
1.8.2001 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 216/25

u) Specializzazione Il valore del sistema di valutazione paritetica è in larga misura


insito nel processo stesso e nell'incentivo che esso fornisce
affinché le osservazioni siano prese in considerazione. Tenendo
In una serie di Stati membri oggetto di visite e di valutazioni, ciò presente, il seguito da dare alle valutazioni dovrebbe confi-
l'attenzione degli esperti è stata attirata dall'esistenza di istitu- gurarsi come la richiesta alle autorità dello Stato membro inte-
zioni specificamente intese a migliorare l'assistenza reciproca, il ressato di descrivere le misure adottate in seguito alla valuta-
coordinamento dell'azione giudiziaria avviata dalle diverse pro- zione al fine di rimediare ai problemi evidenziati dagli esperti
cure responsabili di un caso specifico e, laddove opportuno, il oppure le ragioni del mancato intervento.
coordinamento con le autorità giudiziarie straniere: ad esem-
pio, magistrato nazionale, procura nazionale, magistrato di col-
legamento, direzione nazionale antimafia, laddove la Rete giu-
diziaria europea svolge un ruolo analogo in taluni Stati mem- Con il procedere delle valutazioni, gli esperti sono stati indotti
bri. Tutte queste istituzioni e prevedibilmente, una volta isti- a osservare che gli Stati membri stavano prendendo iniziative
tuita, l'Unità Eurojust, costituiscono de facto, per un limitato per modificare il loro sistema di assistenza giudiziaria, modifi-
numero di magistrati, una specializzazione in materie oggetto care la legislazione o elaborarne una più particolareggiata, rias-
di cooperazione internazionale. Una siffatta specializzazione sorbire i ritardi strutturali, ecc. Notevoli sforzi sono talvolta
presenta numerosi vantaggi in termine di efficienza e di limita- stati dispiegati per recuperare il tempo perduto. Sarebbe utile
zione della formazione a una cerchia selezionata di funzionari. mantenere questo slancio; il seguito da dare alle valutazioni
potrebbe servire a tale scopo.

Raccomandazione 19. Il Consiglio invita gli Stati membri ad


esaminare la possibilità di specializzare personale giudiziario e
amministrativo nella gestione dell'assistenza giudiziaria in Raccomandazione 21. Il Consiglio invita la presidenza a pre-
materia penale. In tale contesto si dovrebbe esaminare la possi- parare una lettera sulla base delle conclusioni della relazione di
bilità di un programma specifico di finanziamento dell'Unione valutazione di ciascuno Stato membro e a trasmetterla agli
ai sensi del titolo VI al fine di soddisfare tali esigenze. Un pro- Stati membri secondo un calendario che rifletta l'ordine origi-
gramma siffatto potrebbe ad esempio riguardare la formazione nario delle valutazioni; ciascuno Stato sarebbe quindi tenuto a
nell'assistenza giudiziaria. descrivere le misure istituzionali, legislative, pratiche, ammini-
strative e logistiche da esso adottate o previste in risposta alle
raccomandazioni rivoltegli. I risultati potrebbero quindi essere
trasmessi al Consiglio sotto forma di relazione della presi-
denza.
IV. RELAZIONI

Le informazioni pratiche contenute nelle quindici relazioni ela-


borate dagli esperti costituiscono una raccolta incomparabile di
dati sugli ordinamenti istituzionali, giudiziari e giuridici degli
Stati membri. Sarebbe un peccato se l'Unione e gli Stati mem- VI. ESTENSIONE DELLE VALUTAZIONI AI PAESI
bri non potessero beneficiare di questo corpus di informazioni CANDIDATI
teoriche e pratiche, che potrebbe essere messo a disposizione
di autorità centrali, organi giurisdizionali, procure e polizia
degli Stati membri, della Rete giudiziaria europea, di Eurojust
(unità provvisoria e, in seguito, definitiva), dell'Ufficio europeo L'azione comune del 5 dicembre 1997, che è servita da base
di polizia (Europol), dall'Ufficio europeo per la lotta antifrode giuridica per le valutazioni, è ormai parte dell'acquis del-
(OLAF), all'Organizzazione internazionale della polizia crimi- l'Unione. Gli Stati candidati all'adesione non ne hanno tuttavia
nale (Interpol), al fine di agevolarli nello svolgimento delle loro ancora beneficiato.
mansioni quotidiane in tema di assistenza giudiziaria in mate-
ria penale, di cooperazione e di coordinamento.

Raccomandazione 20. Il Consiglio invita il Segretariato gene- Considerata la mole e la rilevanza delle informazioni, tanto
rale del Consiglio dell'Unione europea e la Rete giudiziaria giuridiche quanto pratiche, raccolte in materia di assistenza
europea a rendere disponibili le informazioni contenute nelle giudiziaria internazionale nel corso del primo ciclo di valuta-
relazioni di valutazione in formato elettronico (ad esempio su zione e alla luce delle disposizioni del patto di preadesione
CD-rom oppure sul sito web della Rete giudiziaria europea). quale approvato dal Consiglio il 28 maggio 1998 (1), parrebbe
utile estendere ora tale procedura ai paesi candidati. Non sarà
difficile prendere adesso quest'iniziativa, grazie all'esperienza
maturata. Occorre inoltre sottolineare che nella riunione del
24 maggio 2000 il gruppo pluridisciplinare, riunito come
V. SEGUITO DA DARE ALLE VALUTAZIONI gruppo di esperti del patto di preadesione, ha menzionato la
possibilità di un'estensione in tal senso dell'azione comune del
5 dicembre 1997. Una decisione ufficiale non è stata tuttavia
In ciascuna delle quindici relazioni gli esperti hanno rivolto agli
Stati membri precise raccomandazioni invitandoli a correggere, (1) Patto di preadesione sulla criminalità organizzata tra gli Stati mem-
modificare o emendare taluni particolari aspetti dei rispettivi bri dell'Unione europea e i paesi candidati dell'Europa centrale e
sistemi di assistenza giudiziaria. orientale e Cipro (GU C 220 del 15.7.1998, pag. 1).
C 216/26 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 1.8.2001

ancora adottata. In ogni modo sarà essenziale, in primo luogo, valutazione all'estradizione, iniziando i lavori anteriormente al
stimare i costi dell'estensione di questa procedura che gravereb- 1o luglio 2001 (1).
bero necessariamente sulle risorse del Segretariato generale del
Consiglio, con il sostegno di esperti nazionali. Si può inoltre osservare che, sebbene la classificazione «riserva-
tissimo» della procedura abbia rallentato la traduzione, ciò non
Raccomandazione 22. Il Consiglio invita il gruppo compe- ha costituito un ostacolo insormontabile ed è stato un fattore
tente ad estendere agli Stati candidati all'adesione il meccani- importante per ispirare fiducia agli Stati membri; dopo averne
smo per la valutazione dell'assistenza giudiziaria internazio- discusso, hanno tutti convenuto di sopprimere il requisito della
nale. riservatezza. Più che una procedura «riservatissima», per il
secondo ciclo di valutazioni è utilizzata una procedura «riser-
vata». Ciò semplifica il trattamento amministrativo delle valuta-
VII. MECCANISMO DI VALUTAZIONE zioni, senza far venir meno la fiducia che il meccanismo di
valutazione ispira.
L'articolo 10 dell'azione comune del 5 dicembre 1997, che
costituisce la base per le valutazioni, invita il Consiglio ad esa-
minare le modalità e il campo di applicazione del meccanismo
VIII. CONCLUSIONI
e ad adeguare, se del caso, l'azione comune.

Nel corso del primo ciclo di valutazione il meccanismo in fun- In conclusione, benché la procedura di valutazione rappresenti
zione ha dato piena soddisfazione. Le sue disposizioni non certamente un onere e richieda molte risorse, il che rappre-
hanno creato particolari difficoltà e la procedura si è svolta senta talvolta una difficoltà per gli Stati membri, il suo aspetto
senza intoppi. Vi sono state discussioni in sede di gruppo plu- critico è di grande utilità, dato che si tratta di una valutazione
ridisciplinare al momento della prima relazione intermedia, al paritetica e addirittura, in qualche misura, insostituibile. Il
fine di risolvere le ambiguità interpretative per quanto con- primo ciclo ha dimostrato che lo strumento funziona bene.
cerne un ristretto numero di questioni di dettaglio. La proce-
dura è ora ben sperimentata e il secondo ciclo sui servizi pre- Sulla base di una relazione della presidenza entro la fine del
posti all'applicazione della legge e sulla lotta antidroga, attual- 2003, il Consiglio dovrebbe prendere atto dei progressi com-
mente in corso, si sta rivelando soddisfacente. Il gruppo pluri- piuti a seguito dell'attuazione delle raccomandazioni formulate
disciplinare ha inoltre già deciso di dedicare il terzo ciclo di nella presente relazione.

(1) Raccomandazione 28 nel documento «Prevenzione e controllo della


criminalità organizzata: Strategia dell'Unione europea per l'inizio
del nuovo millennio» (GU C 124 del 3.5.2000, pag. 1).