C 216/14 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 1.8.

2001

(Atti adottati a norma del titolo VI del trattato sull'Unione europea)

Relazione finale sul primo ciclo di valutazioni — Assistenza giudiziaria in materia penale (1)
(2001/C 216/02)

SOMMARIO
Pagina

SINTESI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

I. INTRODUZIONE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

II. OSSERVAZIONI GENERALI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

III. OSSERVAZIONI SPECIFICHE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

a) Ratifica di convenzioni internazionali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

b) Prescrizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

c) Motivi di rifiuto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

d) Accertamenti patrimoniali sui conti bancari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

e) Reati fiscali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

f) Doppia incriminabilità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

g) Procedura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

h) Vie di ricorso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

i) Reati finanziari — Unità specializzate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

j) Trasferimento di materiale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

k) Formulari uniformi e sistemi computerizzati per le rogatorie attive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

l) Buona prassi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

m) Rogatorie urgenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

n) Orientamenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

o) Ruolo dell'autorità centrale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

p) Rete giudiziaria europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

q) Trasmissione diretta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

r) Archiviazione dei dati . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

s) Risorse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

t) Formazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

u) Specializzazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

IV. RELAZIONI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

V. SEGUITO DA DARE ALLE VALUTAZIONI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

VI. ESTENSIONE DELLE VALUTAZIONI AI PAESI CANDIDATI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

VII. MECCANISMO DI VALUTAZIONE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

VIII. CONCLUSIONI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

(1) Approvata dal Consiglio il 28 maggio 2001.

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SINTESI
La procedura di valutazione ha dimostrato come il mecca-
nismo stesso si sia rivelato utile e come nel corso dell'intero
processo siano stati compiuti notevoli miglioramenti sul piano
sia pratico che legislativo. Le autorità degli Stati membri hanno
cooperato intensamente ed efficacemente con i gruppi di valu-
tazione. L'Unione europea dovrebbe continuare ad avvalersi del
meccanismo di valutazione reciproca ed assicurare che se ne
faccia il massimo uso.
Le valutazioni hanno portato a due constatazioni d'ordine
quantitativo:
— il volume delle richieste di assistenza è in aumento. Tutti
gli Stati membri lo hanno constatato e alcuni di loro
hanno dovuto dotarsi di risorse supplementari o trovare un
modo per far fronte a quest'aspetto dell'assistenza giudizia-
ria,
— la maggior parte del volume di richieste di assistenza con-
cerne la cooperazione fra gli Stati membri dell'Unione
europea (stimata fra il 75 % e il 95 %).
L'esercizio di valutazione ha rivelato che, sebbene l'assistenza
giudiziaria non sia scevra di lacune, le critiche di cui è abitual-
mente oggetto, ossia che è lenta, infruttuosa e inefficace, sono
eccessive; tutto sommato, l'assistenza giudiziaria non funziona
così male come si pensa. In materia di stupefacenti o di reati
gravi di diritto comune, un'ampia maggioranza degli addetti ai
lavori interpellati considera che l'assistenza giudiziaria funzioni
in modo efficace e soddisfacente. Inoltre, le persone coinvolte
nell'assistenza giudiziaria sono professionisti scrupolosi e seri
che cercano di aiutare nel miglior modo possibile le autorità
straniere, talvolta in condizioni materiali difficili. Questa con-
statazione attenua, senza pur tuttavia invalidarle, le critiche
relative all'attuale funzionamento dell'assistenza giudiziaria.
L'assistenza giudiziaria può nondimeno essere migliorata in
molti settori:
— le risorse, sia in termini di personale e di materiale che in
termini di bilancio, non sono sufficienti e dovrebbero
rispondere più adeguatamente alle attuali esigenze,
— la conoscenza insufficiente delle lingue rimane un ostacolo
al miglioramento dell'assistenza giudiziaria e alla comunica-
zione diretta fra autorità giudiziarie; le esigenze in termini
di formazione in questo settore sono considerevoli,
— prassi obsolete, inutili lungaggini burocratiche e strutture
gerarchiche complesse gravano notevolmente sulla trasmis-
sione e l'esecuzione delle richieste internazionali, procedure
che risultano in tal modo rallentate,
— è indispensabile formare specialisti in materia di assistenza
giudiziaria,
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— l'esistenza di più norme internazionali e nazionali applica-
bili in uno stesso caso dà luogo ad una situazione giuridica
complessa; è indispensabile che sia impartita una forma-
zione di base in materia alle persone coinvolte nell'assi-
stenza giudiziaria,
— l'applicazione delle convenzioni varia considerevolmente da
uno Stato membro all'altro; dovrebbe essere attuata una
politica migliore in termini di orientamenti (quali che siano
le modalità della loro definizione e il loro status giuridico),
— le richieste di assistenza giudiziaria che vertono su reati
che si configurano come reati fiscali pongono problemi; è
auspicabile in futuro ovviare a questa situazione,
— la ratifica delle convenzioni richiede talvolta tempi più lun-
ghi di quelli necessari sul piano prettamente tecnico,
— la doppia incriminabilità rimane un motivo potenziale di
rifiuto di una domanda, quando la misura richiesta è di
tipo coercitivo; l'Unione europea dovrebbe continuare a
discutere tale questione,
— non si dovrebbe poter ricorrere a mezzi di ricorso per fini
dilatori,
— le buone prassi dovrebbero essere attuate con le debite pre-
cauzioni negli Stati membri, sotto il controllo dalla Rete
giudiziaria europea,
— la prescrizione a norma del diritto dello Stato richiesto non
dovrebbe più essere un ostacolo all'esecuzione delle richie-
ste,
infine, si può trarre la seguente conclusione generale:
— l'elevata concentrazione di domande di assistenza giudizia-
ria all'interno dell'Unione europea stessa dovrebbe indurre
a continuare a seguire un approccio specifico in materia di
assistenza giudiziaria fra gli Stati membri nel settore della
libertà, della sicurezza e della giustizia, considerato in parti-
colare che quest'aspetto rivestirà probabilmente un'impor-
tanza sempre maggiore con l'allargamento dell'Unione
europea.
I. INTRODUZIONE
Ai sensi dell'articolo 8, paragrafo 5 e dell'articolo 10 del-
l'azione comune, del 5 dicembre 1997 (1), che istituisce un
meccanismo di valutazione dell'applicazione e dell'attuazione a
(1) Articolo 8, paragrafo 5: «Al termine di un ciclo completo di valuta-
zione il Consiglio adotta le misure adeguate.»
Articolo 10: «Entro la fine del primo ciclo di valutazione di tutti gli
Stati membri, il Consiglio esamina le modalità e il campo di appli-
cazione del meccanismo e adegua, se del caso, la presente azione
comune.»
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livello nazionale degli impegni internazionali in materia di lotta
contro la criminalità organizzata, la presente relazione tenta di
trarre conclusioni dal primo ciclo di valutazioni per consentire
al Consiglio di prendere le decisioni che gli spettano.
Il primo ciclo di valutazioni ha riguardato i ritardi nel funzio-
namento del sistema di assistenza giudiziaria e le domande
urgenti di sequestro dei beni.
La presente relazione si fonda sulle singole relazioni di valuta-
zione, le relazioni intermedie e le discussioni svolte in seno al
gruppo pluridisciplinare sulle relazioni in questione. Essa non
mira tanto ad esporre le raccomandazioni fatte ai singoli Stati
membri quanto ad evidenziare i principali problemi emersi nel
corso dell'esercizio di valutazione, individuare le buone prassi,
analizzarle e, ove opportuno, proporre azioni sotto forma di
raccomandazioni dirette, a seconda dei casi, all'Unione europea
o agli stessi Stati membri. Nell'esaminare la presente relazione
occorre tener presente che, ovviamente, le raccomandazioni
non hanno tutte la medesima importanza.
II. OSSERVAZIONI GENERALI
Durante le valutazioni sono state rivolte raccomandazioni ai
singoli Stati membri, ma i risultati complessivi della valuta-
zione dei sistemi di assistenza giudiziaria in materia penale
degli Stati membri rivestono grande interesse anche per
l'Unione europea. Tali risultati consentono, in particolare, di
valutare se le difficoltà riscontrate, nonché le critiche spesso
severe degli ultimi anni secondo cui questa forma di coopera-
zione sarebbe lenta ed inefficace, sono giustificate e, in caso
affermativo, in quale misura.
Negli ultimi 5-8 anni la questione dell'assistenza giudiziaria è
stata ampiamente discussa nell'Unione europea e nei suoi Stati
membri. Da varie fonti sono giunte osservazioni e critiche che
variano a seconda che provengano dagli addetti ai lavori o dal
mondo accademico. La questione ha suscitato un'attenzione
crescente anche nei parlamenti nazionali e in seno al Parla-
mento europeo.
Nel piano d'azione contro la criminalità organizzata del 28
aprile 1997, adottato dal Consiglio europeo di Amsterdam, il
gruppo ad alto livello, partendo dalla constatazione che la coo-
perazione in campo giudiziario deve raggiungere un livello
analogo a quello della cooperazione tra forze di polizia, ha rac-
comandato ricerche e soluzioni che facilitino la cooperazione
giudiziaria, la creazione di una Rete giudiziaria europea che
promuova contatti diretti tra le autorità giudiziarie e migliori
le forme di cooperazione che consentono di combattere la cri-
minalità organizzata. Il piano d'azione proponeva anche l'istitu-
zione del meccanismo di valutazione reciproca sul quale si
fonda la presente relazione.
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La prima constatazione da fare alla luce delle quindici valutazioni
è che, sebbene l'assistenza giudiziaria non risponda alle aspetta-
tive di molti addetti ai lavori quanto a perfezione ed affidabi-
lità, essa non funziona così male come alcuni sostengono. In
materia di stupefacenti o di reati gravi di diritto comune, la
maggioranza degli addetti ai lavori interpellati considera che
l'assistenza giudiziaria funzioni più efficacemente di quanto si
pensi. Le valutazioni hanno rivelato ad esempio che le afferma-
zioni circa l'assenza di contatti diretti fra autorità giudiziarie
non rispondono al vero. Sebbene le autorità centrali non siano
state quasi mai in grado di fornire statistiche sui flussi di
domande di assistenza giudiziaria ai sensi dell'articolo 53 della
convenzione di applicazione del 1990 dell'accordo di Schengen
del 1985 (di seguito denominata «convenzione di Schengen del
1990»), le valutazioni indicano che la comunicazione diretta
fra autorità giudiziarie è prassi corrente, anzi, sempre più fre-
quente.
Pur senza invalidarle, questa constatazione attenua le critiche
relative all'attuale funzionamento dell'assistenza giudiziaria.
Occorre invero precisare che, sebbene l'assistenza giudiziaria
non funzioni così male come si pensa, permangono nondi-
meno settori problematici, quali questioni d'ordine fiscale e
alcune fattispecie della criminalità economica.
In secondo luogo, le valutazioni hanno dimostrato che, nono-
stante le statistiche non siano del tutto attendibili, la maggior
parte delle richieste di assistenza giudiziaria, in una propor-
zione che oscilla fra il 75 % e il 95 %, avvengono fra Stati
membri. Inoltre, le rimanenti richieste concernono quasi esclu-
sivamente i paesi candidati, che prima o poi aderiranno
all'Unione europea. Si evince pertanto che in questa materia vi
è una dimensione propria all'Unione nella sua configurazione
attuale o futura. Questa constatazione porta a sua volta a con-
cludere che è opportuno che l'Unione si doti di strumenti pro-
pri e continui a sviluppare prassi specifiche nel settore della
libertà, della sicurezza e della giustizia. I primi passi in questa
direzione sono stati mossi con l'adozione, il 29 maggio 2000,
della convenzione relativa all'assistenza giudiziaria in materia
penale tra gli Stati membri dell'Unione europea (di seguito
denominata «convenzione del 2000»), complementare alla con-
venzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale
del 1959 (di seguito denominata «convenzione del 1959»).
Inoltre, su iniziativa francese, il gruppo «Cooperazione in mate-
ria penale» ha avviato lavori volti all'elaborazione di un altro
strumento in materia, incentrato sulla criminalità economica.
Quest'impostazione merita di essere proseguita e sviluppata.
La terza constatazione concerne l'attuazione degli strumenti. Gli
esperti hanno rilevato che, quarant'anni dopo l'adozione, la
convenzione di riferimento — ossia quella del 1959 — non è
applicata uniformemente fra gli Stati membri né all'interno
degli Stati membri. Si pone pertanto un vero e proprio pro-
blema di coerenza, che deve essere risolto.
La quarta constatazione riguarda la maggiore complessità dei
problemi giuridici dovuta a prassi obsolete, lungaggini ammini-
strative e strutture gerarchiche burocratizzate. Per migliorare
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l'assistenza giudiziaria occorre ovviamente aggiornare le proce-
dure operative ereditate dal passato e aumentare la flessibilità
operativa.
La quinta constatazione generale riguarda l'uso delle lingue. Il
fatto che la stragrande maggioranza delle autorità giudiziarie
non sia in grado di esprimersi correttamente e in linguaggio
giuridico in una lingua diversa dalla propria limita notevol-
mente l'ambito d'applicazione delle disposizioni in materia di
comunicazioni dirette. Questo ostacolo può essere eliminato
solo attraverso una maggiore formazione linguistica, costante
nel tempo.
La sesta e ultima constatazione riguarda il volume delle richieste
di assistenza giudiziaria che è in aumento. Tutti gli Stati mem-
bri hanno riscontrato un incremento generale, ma la propor-
zione varia a seconda dello Stato e delle circostanze; vi è tutta-
via una certezza: le domande di assistenza giudiziaria tendono
ad aumentare.
III. OSSERVAZIONI SPECIFICHE
a) Ratifica di convenzioni internazionali
Come indicato nel questionario che ha costituito la base dei
lavori svolti, la valutazione riguarda l'assistenza giudiziaria tra
Stati membri nel quadro della convenzione europea del 1959 e
del relativo protocollo del 1978, del trattato di estradizione e
di assistenza giudiziaria in materia penale tra i paesi del Bene-
lux del 1962 e del relativo protocollo del 1974, della conven-
zione di Schengen del 1990 e di altri trattati o accordi perti-
nenti, quali la convenzione sul riciclaggio, la ricerca, il seque-
stro e la confisca dei proventi di reato del 1990 (di seguito
denominata «convenzione sul riciclaggio del 1990»).
Mentre tutti gli Stati membri dell'Unione europea hanno ratifi-
cato la convenzione europea del 1959, il protocollo del 1978
(inteso a facilitare l'applicazione della convenzione in materia
di reati fiscali) non è stato ancora ratificato da uno Stato mem-
bro ed è stato ratificato da un altro soltanto nel 2000. La con-
venzione sul riciclaggio del 1990 è stata ratificata da 14 Stati
membri dell'Unione. Prescindendo da questi casi specifici, gli
esperti hanno constatato che la ratifica delle convenzioni ha
quasi sempre richiesto un lasso di tempo piuttosto lungo
(spesso oltre cinque anni e, a volte, fino a vent'anni).
L'Unione europea ha già espresso preoccupazione riguardo al
tempo di ratifica degli strumenti. Lo ha fatto nel piano
d'azione, del 28 aprile 1997, contro la criminalità organizzata
(raccomandazioni 13 e 14), fissando come data limite la fine
del 1998. Lo ha ribadito nella raccomandazione 27 del docu-
mento «Prevenzione e controllo della criminalità organizzata:
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Strategia dell'Unione europea per l'inizio del nuovo millen-
nio» (1), fissando la data limite per fine 2001 e la priorità 1. La
convenzione del 2000 invita gli Stati membri ad avviare la
procedura di ratifica della convenzione anteriormente al 1o
gennaio 2001.
Le valutazioni hanno dimostrato che è estremamente impor-
tante che non vi siano lacune nel settore delle convenzioni in
materia di assistenza giudiziaria, in quanto una mancata ratifica
può impedire o rendere meno efficace l'assistenza giudiziaria.
Raccomandazione 1. Il Consiglio invita gli Stati membri a
prestare particolare attenzione alla ratifica, in tempi ragionevoli
e conformemente ai rispettivi requisiti costituzionali, degli stru-
menti internazionali che facilitano l'assistenza giudiziaria in
materia penale. In special modo è opportuno provvedere in
tempi brevi alla ratifica della convenzione del 2000. La presi-
denza del Consiglio dovrebbe scrivere agli Stati membri chie-
dendo loro di presentare al Consiglio anteriormente al 1o otto-
bre 2001 una relazione che illustri le ragioni della mancata
ratifica delle convenzioni. Dette relazioni potrebbero costituire
la base per una discussione in sede di Consiglio durante la pre-
sidenza belga.
b) Prescrizione
Le valutazioni hanno dimostrato che in taluni Stati membri le
autorità giudiziarie non hanno eseguito una domanda allorché
risultava che il reato che la motivava era disciplinato dalle
disposizioni in materia di prescrizione ai sensi della propria
legislazione nazionale. In una legge del 1999 in materia di
cooperazione giudiziaria internazionale, uno Stato membro ha
ribadito il principio in base al quale detta cooperazione non è
possibile qualora l'azione penale sia prescritta, a meno che una
convenzione non preveda espressamente il contrario.
A titolo della convenzione europea del 1959 non costituisce
una ragione espressa di rifiuto il fatto che il reato che motiva
una domanda sia prescritto nello Stato richiesto diversamente
da quanto previsto dalla convenzione europea di estradizione
del 1957. In questo settore, gli Stati membri sono andati oltre.
Ai sensi della convenzione del 1996 relativa all'estradizione tra
gli Stati membri dell'Unione europea, l'estradizione non può
essere rifiutata per il motivo che secondo la legge dello Stato
membro richiesto l'azione penale è prescritta. Occorrerebbe
chiedersi se è giustificato mantenere tale motivo di rifiuto per
quanto riguarda l'assistenza giudiziaria.
Raccomandazione 2. Il Consiglio invita gli Stati membri a rie-
saminare le rispettive legislazioni e prassi nazionali al fine di
garantire che le domande di assistenza giudiziaria da parte di
un altro Stato membro non siano rifiutate unicamente per il
fatto che il reato che motiva una domanda è prescritto nello
Stato richiesto.
c) Motivi di rifiuto
Dalle valutazioni è emerso che tre dei quattro motivi di rifiuto
elencati all'articolo 2, lettera b), della convenzione europea del
(1) GU C 124 del 3.5.2000, pag. 1.
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1959 (sovranità, sicurezza, ordine pubblico) sono raramente
addotti per rifiutare la domanda di un altro Stato membro del-
l'Unione. Gli interessi essenziali richiedono una considerazione
a parte. Almeno uno Stato membro ha citato gli interessi
essenziali come motivo per rendere obbligatorio, prima del-
l'esecuzione, il controllo da parte del ministero della Giustizia
delle domande di perquisizione o sequestro presso un istituto
bancario, anche se pare che questa prassi sia stata modificata
da una normativa recente in conseguenza delle valutazioni.
Allo stato attuale dell'evoluzione degli strumenti internazionali,
un apprezzamento effettuato dall'esecutivo ai sensi dell'articolo
2, lettera b), costituisce una decisione unilaterale dall'indubbia
dimensione politica, in quanto attiene alla tutela della sovranità
dello Stato. Le valutazioni hanno tuttavia dimostrato che l'assi-
stenza sta evolvendo in un ambito sempre più giudiziario,
come dimostrano la comunicazione diretta tra autorità giudi-
ziarie degli Stati membri, prevista dalla convenzione di Schen-
gen del 1990 e dalla convenzione del 2000 e promossa e faci-
litata dalla Rete giudiziaria europea. L'ambivalenza tra apprez-
zamento politico ed esame da parte delle autorità giudiziarie è
stata analizzata in diverse valutazioni in quanto causa di ritardi
nell'esecuzione e fonte di confusione sull'attribuzione delle
competenze tra ministeri e autorità giudiziarie.
Il progetto di strumento attualmente all'esame del gruppo
«Cooperazione in materia penale» include una proposta intesa
a limitare l'applicazione dell'articolo 2, lettera b), della conven-
zione europea del 1959.
Il Consiglio prende atto del lavoro svolto in sede di gruppo
«Cooperazione in materia penale» sui motivi di rifiuto. In tale
contesto, sono state avanzate proposte al fine di limitare tra gli
Stati membri l'applicazione dei motivi di rifiuto di cui all'arti-
colo 2, lettera b), della convenzione europea del 1959.
d) Accertamenti patrimoniali sui conti bancari
Mezzi efficaci di lotta contro la criminalità, il sequestro e, se
del caso, la confisca presuppongono, preliminarmente, l'identi-
ficazione e l'accertamento dei beni in questione. Nel corso delle
valutazioni è emerso che alcuni Stati membri accetterebbero
una domanda di assistenza giudiziaria che comporti provvedi-
menti provvisori conservativi e coercitivi relativi a beni solo se
questi ultimi fossero identificati con precisione. Tuttavia, pro-
prio questo costituisce un ostacolo nella lotta contro la crimi-
nalità, in quanto spesso l'identificazione è incompleta. Accade
addirittura che il bene sia semplicemente intestato a un terzo.
Il gruppo di valutazione ha constatato che gli Stati membri
mettono a disposizione solo mezzi limitati per l'accertamento
dei beni meno ben identificati e che taluni Stati rifiutano di
svolgere indagini che ritengono troppo vaste e definiscono «do-
mande non circostanziate». Questo vale per lo più per i conti
bancari. Gli esperti hanno riscontrato che, secondo gli addetti
ai lavori di alcuni Stati membri, tali domande potrebbero
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essere eseguite in modo efficace se lo Stato membro richiesto
disponesse di un registro centralizzato di tutti i conti bancari
invece di essere costretto a interpellare tutti gli istituti bancari
del paese. D'altro canto occorre riconoscere che taluni Stati
membri che non possiedono un registro centralizzato di tutti i
conti bancari potrebbero avere difficoltà a fornire tali informa-
zioni.
Gli operatori del settore sanno che non è facile identificare,
individuare e indicare un conto bancario aperto in un altro
Stato membro; tuttavia, molto spesso, essi sono al corrente
della sua esistenza, ma non dispongono di informazioni suffi-
cientemente precise per individuare con esattezza la banca
presso la quale è stato aperto.
Il progetto di strumento che il gruppo «Cooperazione in mate-
ria penale» sta valutando include una proposta in base alla
quale si potrà fornire, a richiesta di un altro Stato membro, un
elenco dei conti bancari di una persona fisica o giuridica.
Raccomandazione 3. Il Consiglio prende atto con soddisfa-
zione del lavoro svolto in sede di gruppo «Cooperazione in
materia penale» in merito a una procedura accelerata intesa a
rintracciare i conti bancari di persone fisiche e giuridiche e
chiede al gruppo di cercare quanto prima soluzioni soddisfa-
centi al riguardo.
e) Reati fiscali
Le valutazioni hanno dimostrato che la questione dei reati
fiscali resta talmente delicata da comportare la limitazione, il
rallentamento o, nella peggiore delle ipotesi, il rifiuto dell'assi-
stenza giudiziaria.
Gli esperti hanno riscontrato che 14 Stati membri hanno ratifi-
cato il protocollo aggiuntivo del 17 marzo 1978 alla conven-
zione europea del 1959, mentre uno Stato membro non lo ha
ancora fatto. Inoltre, molti degli Stati membri che hanno ratifi-
cato il protocollo hanno mantenuto condizioni relative a dop-
pia incriminabilità, proporzionalità e specialità, per lo più
espresse mediante riserve e dichiarazioni relative al protocollo.
Questa situazione è ancora più incresciosa in quanto taluni
aspetti della criminalità organizzata rientrano anche nell'ambito
d'applicazione della normativa fiscale, quali il contrabbando di
sigarette. Sarebbe deplorevole se un provvedimento di seque-
stro inerente a un conto bancario che ricetta i proventi di que-
sto tipo di attività non potesse essere eseguito perché il reato
in questione è di natura fiscale.
Il progetto di strumento che il gruppo «Cooperazione in mate-
ria penale» sta valutando include una disposizione in base alla
quale una domanda di assistenza giudiziaria non può essere
rifiutata perché la domanda riguarda un reato di natura fiscale.
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Il Consiglio prende atto con soddisfazione del lavoro svolto
in sede di gruppo «Cooperazione in materia penale» inteso ad
assicurare che le domande di assistenza giudiziaria non siano
rifiutate perché il reato che le motiva è di natura fiscale.
f) Doppia incriminabilità
Gli esperti hanno esaminato in maniera sistematica il criterio
della doppia incriminabilità, talvolta addotto per non dar
seguito alle domande di assistenza giudiziaria o per non inviare
alcuna domanda. Essi hanno constatato che tale criterio assume
forme differenti a seconda degli Stati membri ed è applicato in
misura diseguale.
Ciò non di meno secondo gli esperti:
— dalle valutazioni non emerge che la doppia incriminabilità
rappresenti un ostacolo consistente all'assistenza giudiziaria
poiché, nella maggior parte dei casi, i reati oggetto delle
domande sono reati gravi, disciplinati negli Stati membri
da legislazioni ampiamente simili (droga, reati violenti,
truffa, ecc.),
— le opinioni divergono quando si tratta di stabilire se e in
che misura il requisito pone dei problemi all'atto pratico,
— la prassi varia molto da paese a paese e addirittura da un
organo giurisdizionale all'altro,
— per il semplice fatto che la norma esiste alcune autorità
giudiziarie non inviano domande poiché sanno già che la
loro domanda sarebbe respinta.
A queste osservazioni di carattere generale se ne aggiungono
altre più specifiche.
In primo luogo si osserva che il concetto stesso di doppia
incriminabilità non costituisce una regola ferrea: laddove esiste
è quasi sempre considerato con flessibilità, non come l'esigenza
di una corrispondenza perfetta degli elementi che configurano
il reato nel diritto dello Stato richiedente e in quello dello Stato
richiesto ma, spesso, come una semplice questione di doppia
punibilità, vale a dire un approccio più incentrato sui reati che
sulla legge. Ciò significa che si verifica se la legislazione dello
Stato richiesto contempla un reato della stessa natura in base
al quale avviare un'azione legale, anche se esso non corri-
sponde esattamente alla definizione giuridica del reato oggetto
della domanda.
In secondo luogo si rileva che, nonostante questo approccio
variabile, descritto sovente come una valutazione in concreto, la
doppia incriminabilità è in ampia misura mantenuta come con-
dizione di ricevibilità della domanda, che, benché soddisfatta
nella maggior parte dei casi, dev'essere verificata volta per
volta. Essa pertanto non solo rappresenta un potenziale osta-
C 216/19
colo all'assistenza giudiziaria, ma può anche comportare un
dispendio di tempo supplementare nella procedura. Gli esperti
hanno altresì constatato che, secondo uno Stato membro, la
condizione della doppia incriminabilità imporrebbe addirittura
di prendere in considerazione le circostanze attenuanti del
reato oggetto di una domanda. Quest'impostazione amplia in
misura significativa la portata dei requisiti giuridici ed è di
natura tale da impedire l'assistenza.
In terzo luogo si constata che in molti Stati membri la doppia
incriminabilità è interpretata in modo diverso a seconda della
persona preposta all'esecuzione della domanda, il che dimostra
in quale incertezza siano lasciate le autorità richiedenti. È stato
ad esempio rilevato che, in un determinato Stato membro, uno
degli organi giurisdizionali incaricati dell'esecuzione delle
domande interpretava il requisito della doppia incriminabilità
molto più rigorosamente dell'autorità centrale.
In quarto luogo si osserva che la doppia incriminabilità è valu-
tata in modo più rigido nei casi in cui le domande si riferi-
scano a misure coercitive. Ora, le perquisizioni e i sequestri,
misure coercitive per eccellenza, sono essenziali nella lotta con-
tro la criminalità organizzata sia per ottenere elementi di prova
che per bloccare i beni dei criminali internazionali più intra-
prendenti. Si è tuttavia constatato che un dato Stato membro
non applica mai la doppia incriminabilità nei confronti degli
altri Stati membri dell'Unione, anche se la domanda riguarda
perquisizioni o sequestri.
La questione della doppia incriminabilità dovrebbe diventare
meno spinosa con la graduale armonizzazione del diritto
penale materiale all'interno dell'Unione europea, sebbene dalle
valutazioni compiute risulti che essa potrebbe essere un osta-
colo potenziale all'assistenza giudiziaria, soprattutto quando
sono richieste misure coercitive.
Il progetto di strumento attualmente all'esame del gruppo
«Cooperazione in materia penale» include una proposta relativa
al requisito della doppia incriminabilità relativamente alle
domande di perquisizione e sequestro.
Raccomandazione 4. Il Consiglio prende atto che la doppia
incriminabilità resta una questione d'attualità tra gli Stati mem-
bri e raccomanda di proseguire le discussioni in materia.
g) Procedura
La compatibilità tra le norme di procedura penale degli Stati
membri continua ad essere una questione sensibile. Il principio
a cui ci si attiene è che nell'esecuzione delle domande lo Stato
richiesto applica la sua legislazione. Ad esempio, gli esperti
hanno rilevato che certe autorità giudiziarie di uno Stato mem-
bro tollerano la presenza di un avvocato difensore nell'audi-
zione, mentre altre autorità giudiziarie dello stesso Stato vi si
C 216/20 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
oppongono categoricamente, motivando il rifiuto con le dispo-
sizioni della loro procedura penale che non prevedono tale
presenza. Alcuni Stati membri hanno già introdotto nel diritto
nazionale norme attinenti alla cooperazione internazionale che
consentono di applicare la legge dello Stato richiedente su
richiesta di quest'ultimo. La convenzione del 2000 contiene
una disposizione secondo cui lo Stato richiesto si attiene alle
formalità e procedure espressamente indicate dallo Stato richie-
dente, purché esse non siano contrarie ai principi fondamentali
del diritto dello Stato richiesto.
In tutte le valutazioni si è dato spazio all'esame della procedura
interna seguita dalle autorità centrali e altre autorità che parte-
cipano all'esecuzione di una domanda di assistenza giudiziaria.
Gli esperti hanno constatato l'esistenza di prassi burocratiche
obsolete non rispondenti ai bisogni sempre più pressanti
dovuti all'aumento constante e considerevole del volume di
domande. In alcuni Stati membri l'attività dei procuratori è
appesantita da una gerarchia burocratizzata che rallenta molto
l'inoltro delle domande di assistenza anche nel caso in cui la
legislazione dello Stato membro in questione autorizza i procu-
ratori stessi a redigere e inviare le domande. Dalle valutazioni
emerge che le trafile inutili della via gerarchica possono cau-
sare ritardi di settimane o addirittura mesi.
Queste procedure amministrative non sono conformi alle
disposizioni della convenzione di Schengen del 1990 e della
convenzione del 2000; è pertanto indispensabile una gerarchia
meno rigida a vantaggio di una maggiore responsabilità dei
singoli.
In diversi Stati membri esaminati gli esperti sono rimasti colpiti
dal complicato iter burocratico che seguono le domande, dal-
l'autorità centrale fino al personale incaricato della loro esecu-
zione. In molti casi questo percorso lungo e lento è motivato
dall'esigenza di controllo, benché sia emerso che la sequela di
filtri non garantisce l'effettivo controllo sull'esecuzione delle
domande. Un autentico controllo si attua in realtà nel
momento in cui le domande giungono all'autorità centrale
oppure a livello di autorità giudiziaria che vi dà corso. Nei casi
concernenti l'Unione europea, per risparmiare tempo prezioso
la responsabilità del controllo dovrebbe incombere ad una sola
autorità che, nella maggior parte degli Stati membri, sarebbe
l'autorità giudiziaria preposta all'esecuzione.
Varie domande ricevute da uno Stato membro riguardano la
notificazione di atti e non l'ottenimento di prove nel quadro di
un procedimento penale. Anche se la notificazione di atti può
avere una grande importanza per il destinatario o l'autorità che
rilascia tali atti, ciò non richiede misure complesse da parte
dello Stato membro richiesto rispetto a quanto avviene nel
caso di altre domande di assistenza giudiziaria. Dalle valuta-
zioni è emerso che la notificazione di atti e di altre domande
di assistenza giudiziaria avveniva nella stessa maniera anche se
la notificazione di atti avrebbe potuto essere effettuata con
meno formalità e di conseguenza più velocemente.
1.8.2001
Al riguardo occorre precisare che gli esperti sono rimasti favo-
revolmente colpiti dall'approccio informale alla cooperazione
giudiziaria adottato da taluni Stati membri, che hanno ridotto
al minimo le formalità necessarie. Dall'entrata in vigore della
convenzione di Schengen del 1990 questo tipo di approccio si
sta diffondendo tra le autorità giudiziarie, benché la situazione
possa essere ulteriormente migliorata.
Il Consiglio rinnova la raccomandazione fatta in precedenza
a favore di una pronta ratifica della convenzione del 2000, che
prevede in generale contatti diretti e la trasmissione diretta dei
documenti da notificare. La convenzione esorta inoltre le auto-
rità degli Stati membri richiesti ad accettare anche le procedure
con cui non hanno familiarità. Ciò permetterà indubbiamente
di appianare in parte le difficoltà causate in generale dall'in-
compatibilità fra le varie norme di procedura penale.
Raccomandazione 5. Il Consiglio invita gli Stati membri a:
— razionalizzare le loro procedure interne e l'iter amministra-
tivo, ed eliminare le lungaggini burocratiche delle autorità
preposte all'assistenza giudiziaria, definendo confini precisi
e compiti specifici, semplificando il ruolo della gerarchia e
responsabilizzando il personale interessato. L'obiettivo è
quello di ottenere un servizio flessibile e dinamico e, a tale
riguardo, si dovrebbe tenere conto dell'approccio informale
adottato in alcuni Stati membri,
— garantire che la richiesta di una misura specifica rivolta da
uno Stato membro sia eseguita con la stessa efficienza che
caratterizza i casi nazionali.
h) Vie di ricorso
Sebbene abbiano raramente un effetto sospensivo, le vie di
ricorso offerte dallo Stato membro richiesto possono rallentare
molto la trasmissione del materiale alle autorità richiedenti,
ritardando così sia l'analisi che l'utilizzo da parte delle autorità
giudiziarie richiedenti. Gli esperti hanno ad esempio constatato
che la procedura di un determinato Stato membro conferiva a
qualsiasi persona interessata il diritto di ricorso, di cui alcuni
indagati avevano abusato per scopi dilatori. Lo Stato membro
interessato ha preso atto della situazione e ha di recente modi-
ficato la sua legislazione per limitare tali abusi.
In un altro Stato membro le banche possono ricorrere contro
le decisioni di sequestro dei conti e, in un terzo Stato membro,
le procedure di ricorso hanno effetto sospensivo. Partendo dal
presupposto che gli Stati membri dell'Unione europea nutrono
fiducia reciproca nei loro sistemi giuridici e che l'assistenza
giudiziaria è concessa nell'interesse dello Stato membro richie-
1.8.2001 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
dente, occorre ipotizzare una limitazione delle vie di ricorso
nello Stato membro richiesto o, per lo meno, l'eliminazione,
dell'effetto sospensivo, seppur sempre predisposto dei diritti
fondamentali.
Raccomandazione 6. Il Consiglio invita gli Stati membri ad
esaminare le rispettive disposizioni di procedura al fine di
impedire che le vie di ricorso siano sfruttate per fini dilatori.
i) Reati finanziari — Unità specializzate
Nelle valutazioni si è constatato che parecchi Stati membri
hanno costituito unità speciali o stabilito procedure specifiche
per potenziare la lotta alla criminalità finanziaria e migliorare
le modalità di confisca dei proventi di reato. Queste unità si
compongono di esperti provenienti da settori diversi e con
conoscenze diverse che, in vari Stati membri, si sono dimo-
strate uno strumento efficace per contrastare la criminalità
finanziaria.
Raccomandazione 7. Il Consiglio invita gli Stati membri ad
esaminare le loro strutture investigative in materia di crimina-
lità finanziaria ispirandosi alle migliori prassi organizzative
degli altri Stati membri e vagliando se sia necessario procedere
a una riorganizzazione per migliorare la cooperazione tra gli
Stati membri.
j) Trasferimento di materiale
In alcuni Stati membri il materiale o gli oggetti sequestrati per
decisione di un organo giurisdizionale, che delibera in base a
una domanda dell'organo giurisdizionale richiedente, non sono
trasferiti direttamente. Molto spesso l'autorità giudiziaria deve
appurare se tutti gli oggetti e i documenti sequestrati hanno
realmente attinenza con i reati definiti nella domanda e, se del
caso, escludere quelli non pertinenti.
Nelle valutazioni si conclude che quest'ulteriore tappa nel tra-
sferimento di materiale ai fini dell'esecuzione di una domanda
è un requisito inutile, che difficilmente potrebbe offrire garan-
zie supplementari e che, pertanto, si risolve in una perdita di
tempo. Inoltre questa tappa della procedura è sovente discipli-
nata da una legislazione obsoleta, come peraltro riconosciuto
dagli Stati membri interessati.
Quest'aspetto del problema dev'essere posto in relazione con le
precedenti raccomandazioni volte a semplificare la procedura,
ridurre il numero di istanze coinvolte, responsabilizzare l'auto-
rità giudiziaria preposta all'esecuzione della domanda ed evitare
così un'eccessiva burocratizzazione dell'assistenza.
Raccomandazione 8. Il Consiglio invita gli Stati membri a
semplificare la procedura del trasferimento di materiale allo
Stato richiedente sopprimendo i controlli plurimi.
C 216/21
k) Formulari uniformi e sistemi computerizzati per le rogatorie
attive
Vari esperti hanno raccomandato che gli Stati membri adottino
tutte le iniziative necessarie per migliorare la qualità delle
richieste di assistenza giudiziaria al fine di evitare fraintendi-
menti e, a termine, facilitare l'assistenza giudiziaria.
Gli esperti hanno constatato con interesse che in alcuni Stati
membri sono stati sviluppati dei sistemi computerizzati per il
trattamento delle richieste di assistenza giudiziaria, che potreb-
bero contribuire a migliorare la qualità delle rogatorie attive. In
particolare in uno Stato membro l'impiego dei computer si è
rivelato essere uno strumento prezioso per coloro che parteci-
pano alla preparazione delle rogatorie.
Raccomandazione 9. Il Consiglio invita la Rete giudiziaria
europea a sviluppare ulteriormente un formulario uniforme
per le domande in uscita al fine di facilitare l'assistenza giudi-
ziaria e renderlo disponibile al più presto. Raccomanda altresì
agli Stati membri di esaminare la possibilità di informatizzare,
a livello nazionale, la redazione delle rogatorie attive e di coor-
dinare gli sforzi in questo campo a livello dell'Unione europea,
eventualmente mediante finanziamenti comunitari.
l) Buona prassi
Il lavoro di valutazione è iniziato vari mesi prima che l'Unione
europea adottasse l'azione comune sulla buona prassi nell'assi-
stenza giudiziaria in materia penale. Ciò non ha impedito ai
gruppi di valutazione di verificare l'effettiva attuazione delle
disposizioni dell'azione comune. La constatazione risultante è
che i quindici Stati membri hanno fatto le dichiarazioni previ-
ste nell'azione comune del 29 giugno 1998.
È difficile appurare se, nella prassi, le autorità giudiziarie prov-
vedano attualmente a indicare nelle richieste tutti i numeri tele-
fonici e gli indirizzi elettronici che consentono un contatto
diretto e se altri elementi relativi alla buona prassi siano rispet-
tati. Tenuto conto dei grandi vantaggi derivanti dal rispetto
della buona prassi, gli Stati membri dovrebbero dedicare parti-
colare attenzione a quest'aspetto.
Raccomandazione 10. Il Consiglio invita gli Stati membri a
valutare il rispetto delle misure contenute nell'azione comune
del 29 giugno 1998 sulla buona prassi nell'assistenza giudizia-
ria in materia penale. I punti di contatto della Rete giudiziaria
europea potrebbero fornire assistenza in tal senso notificando
alle proprie autorità giudiziarie o ai loro omologhi della Rete
eventuali problemi riscontrati.
m) Rogatorie urgenti
Le autorità giudiziarie o i funzionari delle autorità centrali di
vari Stati membri si sono lamentati di casi di abuso della
C 216/22 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
richiesta di urgenza come modo per far sì che le rogatorie ven-
gano eseguite il più rapidamente possibile. Spesso non viene
fornita alcuna spiegazione dei motivi che hanno indotto l'auto-
rità richiedente a classificare il caso come urgente, anche
quando l'esame del dossier e del materiale non evidenzia
motivi validi a tal fine.
Ciò nonostante, lo Stato richiesto, poiché non rientra nelle sue
competenze valutare l'opportunità delle misure richieste, quasi
sempre rispetta i termini fissati.
Questa situazione è insoddisfacente, in quanto ritarda ulterior-
mente l'esecuzione delle rogatorie non classificate come urgenti
e discredita l'uso della menzione «urgente».
L'azione comune del 29 giugno 1998 sulla buona prassi nel-
l'assistenza giudiziaria in materia penale prevede l'obbligo per
gli Stati membri di garantire, allorché una domanda reca la
menzione «urgente», di spiegare le ragioni dell'urgenza e di
non apporre la menzione «urgente» nel caso di rogatorie di
minore importanza.
Il Consiglio sottolinea l'importanza di una piena attuazione
dell'azione comune del 29 giugno 1998 di cui alla raccoman-
dazione 10, in particolare per quanto riguarda le domande
urgenti.
n) Orientamenti
Le valutazioni hanno mostrato che in uno Stato membro pos-
sono coesistere prassi diverse per l'esecuzione delle rogatorie
passive. Gli esperti hanno constatato, ad esempio, differenze
nell'interpretazione delle normative nazionali.
Tali differenze comportano grossi svantaggi e inoltre rendono
difficoltoso delineare un quadro preciso dell'assistenza giudizia-
ria nello Stato membro interessato. Una soluzione logica consi-
sterebbe nell'elaborare orientamenti che garantiscano interpre-
tazioni e prassi uniformi. Inoltre, l'uso di tali orientamenti rap-
presenterebbe certamente un modo semplice per garantire la
diffusione delle buone prassi nel contesto dell'assistenza giudi-
ziaria.
Raccomandazione 11. Il Consiglio incoraggia gli Stati membri
a definire, secondo modalità conformi alle loro tradizioni costi-
tuzionali, orientamenti destinati alle rispettive autorità giudizia-
rie per garantire la diffusione di prassi uniformi.
o) Ruolo dell'autorità centrale
Ai sensi dell'articolo 15, paragrafo 1, della convenzione del
1959, la trasmissione di domande è effettuata di norma tra
ministeri della Giustizia. Nella maggior parte degli Stati mem-
1.8.2001
bri il ministero della Giustizia è diventato un punto centrale,
che garantisce la corretta distribuzione ed esecuzione delle
domande ricevute. Le valutazioni hanno evidenziato che questi
punti centrali assicurano livelli differenti di controllo: in alcuni
Stati membri assicurano unicamente la corretta trasmissione e
ricezione delle rogatorie, mentre in altri sono maggiormente
coinvolti nell'esecuzione.
Tenuto conto degli sviluppi introdotti in materia di assistenza
giudiziaria dai nuovi strumenti internazionali, come la conven-
zione di Schengen del 1990 e la convenzione del 2000, le
valutazioni hanno confermato che per la maggior parte degli
Stati membri è necessario rivedere il concetto di unità centrale
come è venuto sviluppandosi al loro interno e cercare di chia-
rire il ruolo che essa dovrebbe svolgere, in particolare rispetto
agli altri Stati membri dell'Unione europea. In alcuni Stati
membri la maggior parte delle richieste già non passa attra-
verso l'autorità centrale e questa tendenza è destinata a mante-
nersi e ad accentuarsi negli anni a venire, soprattutto se si tiene
conto del fatto che le valutazioni sembrano indicare che circa
il 75-95 % di tutte le richieste di assistenza giudiziaria riguarda
gli Stati membri dell'Unione europea. A fronte di questa ten-
denza alla decentralizzazione occorre considerare che la ridu-
zione della capacità dell'autorità centrale potrebbe influire sul-
l'efficacia dell'assistenza giudiziaria con i paesi terzi. Le autorità
centrali potrebbero svolgere un ruolo importante anche nel-
l'aiutare i paesi candidati nel processo di sviluppo della coo-
perazione giudiziaria in materia penale, nonché nei contatti
con i paesi terzi con cui l'Unione europea intende sviluppare
legami di cooperazione più stretti. Attraverso la promozione di
una politica attiva di contatti diretti tra le autorità giudiziarie
degli Stati membri, a livello delle autorità centrali si libereranno
risorse da destinare alla pianificazione e formazione, ai casi di
assistenza giudiziaria più difficili, al coordinamento centrale e
ai negoziati internazionali.
Raccomandazione 12. Il Consiglio invita il competente
gruppo a discutere il ruolo dell'autorità centrale, a valutare
come questa, malgrado l'attuale tendenza alla decentralizza-
zione, possa conservare un ruolo effettivo e ad esaminare se
esistano funzioni, quali l'orientamento complessivo e il con-
trollo, che le autorità centrali, grazie alla loro posizione, pos-
sono svolgere in modo ottimale negli scenari che si stanno
configurando.
p) Rete giudiziaria europea
Le valutazioni hanno confermato che la Rete giudiziaria euro-
pea sta svolgendo un ruolo sempre più importante nell'accele-
rare l'esecuzione delle rogatorie e nell'assicurare una migliore
cooperazione tra gli investigatori sia a livello giudiziario che a
livello di polizia. Essa è considerata dagli addetti ai lavori una
delle più importanti realizzazioni dell'Unione al fine di una
migliore cooperazione giudiziaria e una più efficace lotta alle
forme gravi di criminalità. Ha anche comportato un netto
miglioramento della comprensione reciproca dei vari ordina-
menti.
1.8.2001 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
Tuttavia, nelle valutazioni è stato constatato che sono ancora
necessari sforzi rilevanti a livello nazionale e a livello di
Unione europea e che occorre approfondire la conoscenza
della Rete tra gli addetti ai lavori.
Raccomandazione 13. Il Consiglio invita gli Stati membri e la
Rete giudiziaria europea a diffondere la conoscenza della Rete
presso le autorità giudiziarie degli Stati membri e a sensibiliz-
zarle ai vantaggi di un uso più ampio dei suoi punti di con-
tatto, soprattutto nei casi urgenti.
Raccomandazione 14. Il Consiglio invita gli Stati membri a
fornire ai punti di contatto della Rete giudiziaria europea tutte
le risorse e la formazione necessarie e insiste sulla rapida attua-
zione della decisione del Consiglio (1), di dotare i punti di con-
tatto di un sistema Intranet nonché di posta elettronica critto-
grafata.
q) Trasmissione diretta
Ai sensi dell'articolo 53 della convenzione di Schengen del
1990, la trasmissione delle richieste di assistenza giudiziaria in
materia penale può avvenire direttamente tra autorità giudizia-
rie. Nella convenzione del 2000 la comunicazione diretta è
resa obbligatoria, con alcune eccezioni. Le valutazioni hanno
evidenziato che nella maggior parte degli Stati membri la tra-
smissione diretta delle rogatorie, anche se possibile, non è uti-
lizzata sufficientemente. I motivi sono vari, ma generalmente
gli addetti ai lavori a livello operativo non sembrano avere
familiarità con questi nuovi canali. Le valutazioni hanno
mostrato che in vari Stati membri gli addetti ai lavori riten-
gono che le rogatorie che passano attraverso i ministeri o altri
canali creino notevoli ritardi e che la trasmissione diretta delle
rogatorie migliori sensibilmente la cooperazione concreta.
Raccomandazione 15. Nel ribadire la necessità di una rapida
ratificazione della convenzione del 2000, il Consiglio invita gli
Stati membri a promuovere e a sostenere la comunicazione
diretta tra autorità giudiziarie ai fini delle richieste di assistenza
giudiziaria conformemente alle disposizioni della convenzione.
A tale riguardo, la realizzazione dell'atlante giudiziario europeo
svolgerà un ruolo essenziale.
r) Archiviazione dei dati
In tutte le valutazioni gli esperti hanno rilevato lacune negli
Stati membri per quanto riguarda l'archiviazione dei dati e il
controllo delle rogative attive e passive. La maggior parte degli
Stati membri non è stata in grado di fornire un quadro chiaro
della situazione effettiva per quanto concerne il numero di casi
pendenti o chiusi, le rogatorie attive e passive, il tempo neces-
sario per l'esecuzione delle rogatorie, ecc. Le valutazioni hanno
mostrato che i solleciti automatici e le notificazioni di esecu-
(1) In data 11 gennaio 2001 è stata presa la decisione di attuare il pro-
getto pilota relativo alla rete privata virtuale che sarà presumibil-
mente resa operativa nell'agosto 2001.
C 216/23
zione parziale o completa alle autorità richiedenti non sono
sempre garantiti nell'ambito del trattamento delle richieste di
assistenza giudiziaria.
L'archiviazione e il controllo dei dati non costituiscono un
obiettivo fine a se stesso, ma vanno considerati un utile stru-
mento affinché uno Stato membro possa acquisire una cono-
scenza completa del sistema che pratica e delle richieste che vi
confluiscono. Non si tratta solo di sapere quanti casi entrano
ed escono dal paese. Una conoscenza più precisa dei dati per-
mette agli Stati membri di determinare se tutte le parti del
sistema sono in grado di assolvere ai compiti che incombono
loro e di garantire un'efficace coordinamento delle risorse.
Raccomandazione 16. Il Consiglio invita gli Stati membri a
installare e utilizzare un sistema computerizzato per l'archivia-
zione dei dati, per disporre di un quadro più chiaro della situa-
zione reale in materia di assistenza giudiziaria e consentire un
migliore controllo e seguito di ogni caso.
s) Risorse
Dalle valutazioni è emerso che esiste un problema generale per
quanto concerne le risorse e gli strumenti, tanto presso le
amministrazioni centrali quanto presso le autorità giudiziarie.
Fino a poco tempo fa il volume dell'assistenza giudiziaria era
limitato. Tuttavia il costante incremento, direttamente legato
all'accresciuta mobilità e all'estensione dell'ambito economico,
ha indotto una crescente inadeguatezza di strumenti e risorse
di altri tempi rispetto alle esigenze odierne. Gli esperti sono
concordi nel concludere ad un incremento del volume.
Degli Stati membri sottoposti a valutazione, taluni sono stati
costretti a reagire energicamente per riassorbire un ritardo che,
nel tempo, ha assunto carattere strutturale. Tali sforzi sono
certo encomiabili, tuttavia gli esperti guardano al futuro e si
chiedono se non vi sia l'esigenza non soltanto di recuperare il
tempo perduto, ma anche di intraprendere iniziative al fine di
assicurare che i mezzi corrispondano realmente all'obiettivo. La
questione non può più essere considerata in termini puramente
reattivi: è diventato essenziale concepire e formulare politiche
anticipative in materia di assistenza giudiziaria, che prevedano
in particolare l'assegnazione dei mezzi e delle risorse vitali ai
fini di una gestione fluida ed efficace di tali materie. Un siffatto
approccio è tanto più essenziale in quanto i reati gravi sono in
costante aumento, e si può ritenere improbabile che la situa-
zione migliori. A titolo di esempio, gli autori delle valutazioni
hanno rilevato la carenza di computer, l'utilizzazione di soft-
ware obsoleti che rendono impossibili elevate prestazioni, la
rarità di telefoni mobili e di computer portabili tra i funzionari
che si occupano di queste materie, ecc. Infine, i locali stessi si
sono talvolta rivelati in cattive condizioni e quasi sempre ina-
datti.
C 216/24 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
Gli autori delle valutazioni hanno inoltre esaminato le trasferte
all'estero effettuate dai magistrati e funzionari di polizia per
controllare e seguire l'esecuzione delle domande. La conclu-
sione generale è stata che vi è un'assoluta mancanza di flessibi-
lità e che le risorse per le missioni all'estero sono limitate a
causa di forti sospetti di «turismo amministrativo». La man-
canza di flessibilità è principalmente da attribuirsi al fatto che
la decisione finale di autorizzare una missione deve spesso risa-
lire tutta la gerarchia, talvolta addirittura fino al livello del
ministro in persona. Il tipo di indagini internazionali ai quali è
verosimile che siano confrontate ai giorni nostri le autorità di
polizia e giudiziarie (traffico transfrontaliero di droga, immigra-
zione clandestina, ecc.) richiede una reazione rapida incompati-
bile con pesanti e complesse procedure burocratiche. Le restri-
zioni in materia di risorse dimostrano che i metodi utilizzati
appartengono ad altri tempi. Occorre adesso riconoscere l'esi-
genza di dare alle autorità i mezzi per svolgere le loro attività.
Le relazioni dei funzionari attivi in questo settore ottenute nel
corso delle valutazioni concordavano su un punto: le visite
nello Stato richiesto contribuiscono ad accelerare e a misurare
l'esecuzione delle domande, in particolare quando si tratta di
effettuare perquisizioni o interrogare testimoni. Pur priva del
diritto di intervenire nel territorio visitato, l'autorità può far
porre delle domande sulla base della sua conoscenza del fasci-
colo; essendo sul posto, può reagire; fa rientro nel proprio
paese con copia delle prove o delle dichiarazioni, i cui originali
percorreranno poi l'iter ufficiale, inevitabilmente più lento.
Raccomandazione 17. Il Consiglio invita gli Stati membri a
formulare una politica autenticamente anticipativa in materia
di assistenza giudiziaria, la quale potrebbe comprendere una
politica volta a facilitare, nel quadro dell'assistenza giudiziaria,
visite all'estero di autorità di polizia e giudiziarie e a dotare di
conseguenza i servizi amministrativi e le autorità giudiziarie
responsabili di tali materie dei locali, dei mezzi e delle risorse
di cui abbisognano.
t) Formazione
Tutte le valutazioni hanno posto in evidenza una forte esigenza
di formazione iniziale e continua mirata, in base al fatto che la
materia oggetto dell'assistenza giudiziaria si evolve nel tempo. I
tre principali requisiti in materia di formazione vertono sulle
conoscenze linguistiche, sugli strumenti nazionali e internazio-
nali applicabili e sugli ordinamenti giudiziari degli altri Stati
membri.
La comunicazione diretta tra autorità giudiziarie implica spesso
un'adeguata padronanza di una o più lingue oltre alla propria;
diversamente, questa disposizione della convenzione di Schen-
gen del 1990 nonché della convenzione del 2000 resta pura-
mente teorica. L'incapacità di esprimersi in una lingua diversa
dalla propria costituisce un grave ostacolo ad un'assistenza giu-
diziaria flessibile e celere.
1.8.2001
Le valutazioni hanno dimostrato che all'atto dell'esecuzione o
della richiesta di assistenza giudiziaria possono essere applica-
bili diverse convenzioni ed altri strumenti normativi internazio-
nali, nonché tutta una serie di strumenti nazionali. È pertanto
essenziale che gli Stati membri accelerino e pongano maggior-
mente l'accento sulla formazione di base e specializzata per i
magistrati, al fine di porre gli stessi in condizione di fornire
l'assistenza giudiziaria in conformità degli strumenti internazio-
nali e nazionali vigenti. Diversamente, gli strumenti internazio-
nali negoziati e le nuove disposizioni di legge adottate dagli
Stati membri resteranno in gran parte lettera morta.
La formazione essenziale dovrebbe supplire al ruolo che i punti
di contatto della Rete giudiziaria europea devono svolgere a
tale riguardo fornendo alle autorità giudiziarie che ne fanno
richiesta informazioni sugli strumenti più appropriati ai fini
dell'ottenimento delle misure domandate allo Stato richiesto.
Una conoscenza degli ordinamenti giuridici e istituzionali degli
altri Stati membri è apparsa anch'essa necessaria per compren-
dere i requisiti dei vari sistemi. Ne deriverebbero due vantaggi:
si potrebbero evitare le richieste superflue destinate al falli-
mento e si potrebbero aggirare gli ostacoli attraverso una pre-
sentazione adeguata e mirata delle richieste.
Raccomandazione 18. Il Consiglio invita gli Stati membri:
— a promuovere e sviluppare, all'assunzione e nel corso delle
carriere, la formazione iniziale e continua con l'obiettivo
minimo di acquisire e mantenere e successivamente miglio-
rare la conoscenza attiva di almeno una lingua straniera.
Tale requisito potrebbe applicarsi alle autorità di polizia,
giudiziarie e amministrative che operano nel settore dell'as-
sistenza giudiziaria,
— ad accelerare, ampliare e aggiornare la formazione iniziale
e continua dei procuratori e giudici al fine di assicurare
che le autorità giudiziarie dispongano delle conoscenze
minime necessarie alla pratica attiva e passiva dell'assi-
stenza. Dovrebbe essere incoraggiata una formazione spe-
cialistica per i procuratori e i giudici maggiormente impe-
gnati in tali questioni,
— ad incoraggiare e promuovere la formazione iniziale e con-
tinua al fine di impartire e migliorare la conoscenza degli
ordinamenti giuridici, giudiziari e istituzionali degli altri
Stati membri. Le iniziative adottate da taluni Stati membri
in questo settore nonché nell'ambito delle conferenze «Eu-
rogiustizia» dovrebbero essere sostenute e l'iniziativa fran-
cese concernente una rete europea di formazione giudizia-
ria dovrebbe, una volta adottata, contribuire a portare
avanti questo processo.
1.8.2001 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
u) Specializzazione
In una serie di Stati membri oggetto di visite e di valutazioni,
l'attenzione degli esperti è stata attirata dall'esistenza di istitu-
zioni specificamente intese a migliorare l'assistenza reciproca, il
coordinamento dell'azione giudiziaria avviata dalle diverse pro-
cure responsabili di un caso specifico e, laddove opportuno, il
coordinamento con le autorità giudiziarie straniere: ad esem-
pio, magistrato nazionale, procura nazionale, magistrato di col-
legamento, direzione nazionale antimafia, laddove la Rete giu-
diziaria europea svolge un ruolo analogo in taluni Stati mem-
bri. Tutte queste istituzioni e prevedibilmente, una volta isti-
tuita, l'Unità Eurojust, costituiscono de facto, per un limitato
numero di magistrati, una specializzazione in materie oggetto
di cooperazione internazionale. Una siffatta specializzazione
presenta numerosi vantaggi in termine di efficienza e di limita-
zione della formazione a una cerchia selezionata di funzionari.
Raccomandazione 19. Il Consiglio invita gli Stati membri ad
esaminare la possibilità di specializzare personale giudiziario e
amministrativo nella gestione dell'assistenza giudiziaria in
materia penale. In tale contesto si dovrebbe esaminare la possi-
bilità di un programma specifico di finanziamento dell'Unione
ai sensi del titolo VI al fine di soddisfare tali esigenze. Un pro-
gramma siffatto potrebbe ad esempio riguardare la formazione
nell'assistenza giudiziaria.
IV. RELAZIONI
Le informazioni pratiche contenute nelle quindici relazioni ela-
borate dagli esperti costituiscono una raccolta incomparabile di
dati sugli ordinamenti istituzionali, giudiziari e giuridici degli
Stati membri. Sarebbe un peccato se l'Unione e gli Stati mem-
bri non potessero beneficiare di questo corpus di informazioni
teoriche e pratiche, che potrebbe essere messo a disposizione
di autorità centrali, organi giurisdizionali, procure e polizia
degli Stati membri, della Rete giudiziaria europea, di Eurojust
(unità provvisoria e, in seguito, definitiva), dell'Ufficio europeo
di polizia (Europol), dall'Ufficio europeo per la lotta antifrode
(OLAF), all'Organizzazione internazionale della polizia crimi-
nale (Interpol), al fine di agevolarli nello svolgimento delle loro
mansioni quotidiane in tema di assistenza giudiziaria in mate-
ria penale, di cooperazione e di coordinamento.
Raccomandazione 20. Il Consiglio invita il Segretariato gene-
rale del Consiglio dell'Unione europea e la Rete giudiziaria
europea a rendere disponibili le informazioni contenute nelle
relazioni di valutazione in formato elettronico (ad esempio su
CD-rom oppure sul sito web della Rete giudiziaria europea).
V. SEGUITO DA DARE ALLE VALUTAZIONI
In ciascuna delle quindici relazioni gli esperti hanno rivolto agli
Stati membri precise raccomandazioni invitandoli a correggere,
modificare o emendare taluni particolari aspetti dei rispettivi
sistemi di assistenza giudiziaria.
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Il valore del sistema di valutazione paritetica è in larga misura
insito nel processo stesso e nell'incentivo che esso fornisce
affinché le osservazioni siano prese in considerazione. Tenendo
ciò presente, il seguito da dare alle valutazioni dovrebbe confi-
gurarsi come la richiesta alle autorità dello Stato membro inte-
ressato di descrivere le misure adottate in seguito alla valuta-
zione al fine di rimediare ai problemi evidenziati dagli esperti
oppure le ragioni del mancato intervento.
Con il procedere delle valutazioni, gli esperti sono stati indotti
a osservare che gli Stati membri stavano prendendo iniziative
per modificare il loro sistema di assistenza giudiziaria, modifi-
care la legislazione o elaborarne una più particolareggiata, rias-
sorbire i ritardi strutturali, ecc. Notevoli sforzi sono talvolta
stati dispiegati per recuperare il tempo perduto. Sarebbe utile
mantenere questo slancio; il seguito da dare alle valutazioni
potrebbe servire a tale scopo.
Raccomandazione 21. Il Consiglio invita la presidenza a pre-
parare una lettera sulla base delle conclusioni della relazione di
valutazione di ciascuno Stato membro e a trasmetterla agli
Stati membri secondo un calendario che rifletta l'ordine origi-
nario delle valutazioni; ciascuno Stato sarebbe quindi tenuto a
descrivere le misure istituzionali, legislative, pratiche, ammini-
strative e logistiche da esso adottate o previste in risposta alle
raccomandazioni rivoltegli. I risultati potrebbero quindi essere
trasmessi al Consiglio sotto forma di relazione della presi-
denza.
VI. ESTENSIONE DELLE VALUTAZIONI AI PAESI
CANDIDATI
L'azione comune del 5 dicembre 1997, che è servita da base
giuridica per le valutazioni, è ormai parte dell'acquis del-
l'Unione. Gli Stati candidati all'adesione non ne hanno tuttavia
ancora beneficiato.
Considerata la mole e la rilevanza delle informazioni, tanto
giuridiche quanto pratiche, raccolte in materia di assistenza
giudiziaria internazionale nel corso del primo ciclo di valuta-
zione e alla luce delle disposizioni del patto di preadesione
quale approvato dal Consiglio il 28 maggio 1998 (1), parrebbe
utile estendere ora tale procedura ai paesi candidati. Non sarà
difficile prendere adesso quest'iniziativa, grazie all'esperienza
maturata. Occorre inoltre sottolineare che nella riunione del
24 maggio 2000 il gruppo pluridisciplinare, riunito come
gruppo di esperti del patto di preadesione, ha menzionato la
possibilità di un'estensione in tal senso dell'azione comune del
5 dicembre 1997. Una decisione ufficiale non è stata tuttavia
(1) Patto di preadesione sulla criminalità organizzata tra gli Stati mem-
bri dell'Unione europea e i paesi candidati dell'Europa centrale e
orientale e Cipro (GU C 220 del 15.7.1998, pag. 1).
C 216/26 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
ancora adottata. In ogni modo sarà essenziale, in primo luogo,
stimare i costi dell'estensione di questa procedura che gravereb-
bero necessariamente sulle risorse del Segretariato generale del
Consiglio, con il sostegno di esperti nazionali.
Raccomandazione 22. Il Consiglio invita il gruppo compe-
tente ad estendere agli Stati candidati all'adesione il meccani-
smo per la valutazione dell'assistenza giudiziaria internazio-
nale.
VII. MECCANISMO DI VALUTAZIONE
L'articolo 10 dell'azione comune del 5 dicembre 1997, che
costituisce la base per le valutazioni, invita il Consiglio ad esa-
minare le modalità e il campo di applicazione del meccanismo
e ad adeguare, se del caso, l'azione comune.
Nel corso del primo ciclo di valutazione il meccanismo in fun-
zione ha dato piena soddisfazione. Le sue disposizioni non
hanno creato particolari difficoltà e la procedura si è svolta
senza intoppi. Vi sono state discussioni in sede di gruppo plu-
ridisciplinare al momento della prima relazione intermedia, al
fine di risolvere le ambiguità interpretative per quanto con-
cerne un ristretto numero di questioni di dettaglio. La proce-
dura è ora ben sperimentata e il secondo ciclo sui servizi pre-
posti all'applicazione della legge e sulla lotta antidroga, attual-
mente in corso, si sta rivelando soddisfacente. Il gruppo pluri-
disciplinare ha inoltre già deciso di dedicare il terzo ciclo di
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valutazione all'estradizione, iniziando i lavori anteriormente al
1o luglio 2001 (1).
Si può inoltre osservare che, sebbene la classificazione «riserva-
tissimo» della procedura abbia rallentato la traduzione, ciò non
ha costituito un ostacolo insormontabile ed è stato un fattore
importante per ispirare fiducia agli Stati membri; dopo averne
discusso, hanno tutti convenuto di sopprimere il requisito della
riservatezza. Più che una procedura «riservatissima», per il
secondo ciclo di valutazioni è utilizzata una procedura «riser-
vata». Ciò semplifica il trattamento amministrativo delle valuta-
zioni, senza far venir meno la fiducia che il meccanismo di
valutazione ispira.
VIII. CONCLUSIONI
In conclusione, benché la procedura di valutazione rappresenti
certamente un onere e richieda molte risorse, il che rappre-
senta talvolta una difficoltà per gli Stati membri, il suo aspetto
critico è di grande utilità, dato che si tratta di una valutazione
paritetica e addirittura, in qualche misura, insostituibile. Il
primo ciclo ha dimostrato che lo strumento funziona bene.
Sulla base di una relazione della presidenza entro la fine del
2003, il Consiglio dovrebbe prendere atto dei progressi com-
piuti a seguito dell'attuazione delle raccomandazioni formulate
nella presente relazione.
(1) Raccomandazione 28 nel documento «Prevenzione e controllo della
criminalità organizzata: Strategia dell'Unione europea per l'inizio
del nuovo millennio» (GU C 124 del 3.5.2000, pag. 1).