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total sin permiso escrito de la editorial correspondiente. Guillermo O'Donnell DEMOCRACIA, AGENCIA Y ESTADO

Guillermo O'Donnell

DEMOCRACIA, AGENCIA Y ESTADO

Teoría con intención comparativa

de la editorial correspondiente. Guillermo O'Donnell DEMOCRACIA, AGENCIA Y ESTADO Teoría con intención comparativa

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Ó'Donnell, Guillermo Democracia, agencia y estado : teoría con intención comparativa - 1a ed. - Buenos Aires : Prometeo Libros, 2010. 352 p.; 21x15 cm.

ISBN 978-987-574-405-9

1. Democracia. 2. Estado. I. Título CDD 323

Cuidado de edición: Magalí C. Alvarez Howlin

© De esta edición, Prometeo Libros, 2010 Pringles 521 (C1183AEI), Buenos Aires, Argentina Tel: (54-11) 4862-6794 / Fax: (54-11) 4864-3297 www.prometeoeditorial.com

Hecho el depósito que marca la Ley 11.723 Prohibida su reproducción total o parcial Derechos reservados

Índice

Introducción

9

Capítulo I. El régimen democrático (o democracia política) y

la ciudadanía como agencia

23

Capítulo II. Agencia: orígenes, concomitantes y expansión

47

Capítulo III. El estado: definición, dimensiones y surgimiento histórico

75

Capítulo IV. Los referentes del estado: nación, pueblo, ciudadanía

105

Capítulo V. El estado como legalidad: contribuciones y ambivalencias

133

Capítulo VI. Las múltiples caras del estado y su unidad

subyacente

163

Capítulo VII. Dialógica, agencia y democracia

185

Capítulo VIII. Un vistazo a América Latina

201

Capítulo IX. Contexto social, opciones y convergencias

231

Capítulo X., Los acertijos de la globalización y el pluralismo legal

253

Capítulo XI. Conclusiones

279

Obras citadas

297

índice analítico

353

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Capítulo III EL ESTADO: DEFINICIÓN, DIMENSIONES Y SURGIMIENTO HISTÓRICO

En este capítulo y en los dos que siguen nos movemos hacia un nivel de análisis macro. El tema es el estado, una entidad multifacética que nos desafía a realizar un doble movimiento analítico: primero desagregarlo en aspectos o dimensiones que pueden resultar útiles para su estudio teórico y empírico y, segundo, trazar su unidad por medio de los ele- mentos que ha generado el primer paso. En este capítulo propongo una definición del estado y discuto algunas de las dimensiones constitutivas implicadas (sección III. 1.). Dado que el estado es una especie del amplio genus de las asociaciones complejas, realizo un ejercicio analítico sobre las características generales de dichas asociaciones, esperando que esto pueda resaltar, para beneficio del presente capítulo y de los siguientes, los puntos en común y las diferencias específicas entre éstas y el estado (III.2). El estado, al menos el estado moderno tal como lo defino aquí, es un producto histórico, que primero surgió en algunos países del No- roeste; la historia de estos procesos es importante no sólo per se (III. 3) sino también porque ha influenciado, tanto por difusión como por el ejercicio del poder de aquéllos países., la formación de estados en el resto del mundo (pero dejo esta cuestión para el capítulo IV, donde me ocupo de la nación y de otros referentes del estado). Finalmente, discuto brevemente algunos casos importantes del Noroeste que se han desviado significativamente del principal patrón modal de esta región (III.4).

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III. 1. Sobre la definición del estado

Comienzo definiendo lo que entiendo por estado:

Es una asociación con base territorial, compuesta de conjuntos de ins- tituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de ellas sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto delimita. Esas instituciones reclaman el monopolio en la autorización legítima del uso de la coerción física y normalmente tienen, como último recurso para efectivizar las decisiones que toman, supremacía en el control de los medios de esa coerción sobre la población y el territorio que el estado delimita.

Seguramente el lector habrá notado el cuño weberiano de esta defi- nición. Sin embargo, vale la pena comentar que especifica e interpreta la definición de Weber en un aspecto sutil pero analíticamente importante. Pese a los pasajes frecuentemente citados en los que este autor afirma que el estado "reclama exitosamente el monopolio del uso legítimo de la fuerza física" (Weber 1978:54 (*), entre varias formulaciones similares, bastardillas en el original), considero que una interpretación teórica- mente más provechosa y mejor ajustada al conjunto de las concepciones de Weber es que lo que el estado reclama es el monopolio de la auto- rización legítima (i.e., según el propio Weber y como también veremos en adelante, validada legalmente) del uso (directo o indirecto) de la fuerza física, y sólo como consecuencia de ello también reclama por lo general, pero en realidad no necesaria ni prácticamente, el monopolio del uso legítimo de esa fuerza. 98 No me estoy involucrando en el fútil ejercicio de intentar deter- minar lo que Weber "realmente" pensaba; mi comentario se relaciona directamente con un argumento que desarrollo abajo, en el sentido que el sistema legal es un aspecto constitutivo del estado. Luego de una detenida lectura de los pasajes relevantes creo que en esta cuestión

98 Un notable paper de fin de curso para un seminario de postgrado que dicté en la

Universidad de Notre Dame me hizo consciente de esta diferencia; ver Márquez

2006.

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Capítulo III. El estado: una definición, dimensiones y surgimiento

Weber era ambiguo, si no inconsistente; así, los pasajes que transcribo abajo apuntan en la dirección de mi interpretación y se apartan de las interpretaciones más comunes.

"[S]ólo determinadas comunidades políticas, es decir los 'estados', son considerados capaces de 'legitimar', por virtud de un mandato o de un permiso, el ejercicio de la coerción física por parte de cualquier otra comunidad. Con el fin de ejercer la amenaza y el uso de dicha coerción, la comunidad política madura ha desarrollado un sistema de reglas [legales, O'D] casuísticas a las que se imputa esa 'legitimi-

dad' particular. Este sistema de reglas constituye el 'orden legal', y la comunidad política es considerada como su único creador normal " (Weber 1978:904(*); las comillas simples pertenecen a este autor). "[E]l concepto moderno del estado como la última fuente de todo tipo

[y] la racionalización de

las reglas para su aplicación que ha culminado en el concepto del orden

legal legítimo"; ibid.: 909.

de legitimidad en el uso de la fuerza física

Debido a esto creo que una mejor interpretación es que el grado en que un estado monopoliza de hecho el uso de la coerción física es un factor contingente, a ser determinado empíricamente; en realidad Weber hace esto en numerosas partes de sus trabajos. En cambio, todo estado reclama el monopolio de la autorización legítima, directa o indirecta, del uso de los medios de coerción física. Tal como el propio Weber aclara, entre otros en los pasajes recién transcriptos, en el es- tado moderno la única fuente posible de validez, la legitimación de esa autorización, son sus reglas legales. Insisto que esto se relaciona con la importancia constitutiva del sistema legal del estado, una dimensión que se encuentra profundamente entrelazada con, pero es distinta de lo que hacen y no hacen sus burocracias, incluyendo la aplicación de la coerción física. Otra característica de mi definición es que apunta al tema del poder, en términos de la gran concentración de poder (o, más precisamente, poderes) 99 implicada por el surgimiento y funcionamiento de un estado.

99 Weber 1994:311 (hay edición en castellano, ver Obras Citadas) lo expresa así "Tal

como

las asociaciones políticas que lo precedieron históricamente, el estado es

una

 

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El estado procesa y condensa poderes que emergen de la sociedad (a nivel local, internacional y transnacional), así como también genera sus propios poderes, como resultado de lo cual devuelve a la sociedad diversos tipos de políticas públicas, y a veces también importantes omisiones. Los distintos pesos que tienen las condensaciones sociales y las concentraciones de poderes del estado, a lo largo de diversas insti- tuciones estatales y áreas de políticas públicas, es una compleja cuestión que debe ser estimada empíricamente y sobre la cual el presente nivel de análisis tiene poco que decir. 100 De la definición que he propuesto deriva que el estado puede ser convenientemente desagregado en al menos cuatro dimensiones. Una, la más obvia, es el estado como un conjunto de burocracias. Estas burocra- cias, generalmente organizaciones complejas, tienen responsabilidades asignadas legalmente para la protección o logro de algún presunto as- pecto del bien común. Me referiré a esta dimensión y al grado en que se cumplen esas responsabilidades como la de eficacia del estado. El estado es también un sistema legal, un entramado de reglas sancionadas y respaldadas legalmente que penetran y co-determinan numerosas relaciones sociales, tanto en la sociedad como dentro de las burocracias estatales. En la actualidad, especialmente en las democra- cias y como consecuencia de los procesos que revisamos en el capítulo

relación de dominio [Hersschaft] de seres humanos sobre seres humanos". Para útiles discusiones de las concepciones de Weber sobre el estado ver Axtman 1990 y Boucock 2000. Por su parte, Bourdieu (1999 entre otros textos) agregó correctamente que el estado es también una gran concentración de poder simbólico; con foco sobre América Latina ver en relación con esta cuestión Loveman 2005 y Oszlak 2006. 100 La literatura neo-Marxista, especialmente tal como fue formulada especialmente por Poulantzas 1970 y 1978. abordó esta cuestión a través del concepto de "auto- nomía relativa" del estado; para interesante discusión de esta literatura ver Thwaites Rey 2007. Sin embargo, este enfoque, pese a haber producido valiosos discusiones y aportes, no ha podido ir más allá de algunas no muy útiles generalizaciones; para discusión al respecto ver Przeworski 1990. Por su parte, el concepto relacionado de "autonomía enraizada" propuesto por Evans 1995 ha sido muy fructífero en los estudios de economía política del desarrollo; en relación con la abundante literatura sobre el tema relacionado del "estado desarrollista", de Evans ver Kohli 2004, Rues- chmeyer et al. 1985 y Woo-Cumings 1999.

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Capítulo III. El estado: una definición, dimensiones y surgimiento

anterior, la conexión entre las burocracias del estado y el sistema legal es íntima: las primeras se supone que actúan de acuerdo a facultades

y responsabilidades que les son legalmente asignadas por autoridades pertinentes —el estado contemporáneo se expresa normalmente en

el lenguaje del derecho. Me referiré a este aspecto como el grado de

efectividad del sistema legal del estado. Juntos, se presume que las burocracias del estado y el sistema legal

generan, para los habitantes de su territorio, el gran bien público del orden general y la previsibilidad de las relaciones sociales. Al hacer esto, el estado (más precisamente, los funcionarios autorizados a deci- dir y hablar en su nombre) afirma atender el bien común y garantizar la continuidad histórica de la población del territorio respectivo. Esta proclamada contribución nos lleva a una tercera dimensión del estado:

la de ser, o intentar ser, un foco de identidad colectiva. Típicamente, los

funcionarios del estado, especialmente los que ocupan posiciones en su cúpula institucional, afirman que el suyo es un estado-para-la-nación o (sin entrar en detalles innecesarios en este momento y que nos ocuparán en el capítulo siguiente) un estado-para-el-pueblo, o para-la-ciudadanía. Con estas afirmaciones, repetidas de innumerables maneras, la cúpula del estado invita al reconocimiento generalizado de un "nosotros" que expresa una identidad colectiva distintiva que, según se postula con

frecuencia, debería prevalecer sobre intereses e identidades más dife- renciados que emergen de diversos clivajes sociales. Me referiré a esta dimensión como la del grado de credibilidad del estado. Queda todavía una cuarta dimensión. El estado es un filtro que intenta regular cuan abiertos o cerrados se encuentran los diversos espacios y fronteras que median entre el interior y el exterior de su territorio, mercado y población. Algunas de estas fronteras demarcan esa población y, bajo un régimen democrático, su electorado. Otras son espacios delimitados de manera menos marcada; algunos de ellos están celosamente protegidos, algunos están controlados con mayor

o menor efectividad por diversos tipos de políticas públicas, otros

nunca tuvieron barreras, y algunos las han perdido, carcomidos por los vientos de la globalización. Sin embargo, todo estado intenta, o

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afirma que intenta, establecer varios filtros para el bienestar de su población y de los actores económicos situados en su territorio. Esta es la dimensión de filtrado del estado.

Existe todavía otro aspecto del estado que no es, como los anterio- res, una dimensión contingente históricamente; es una característica atribuida institucionalmente. Me refiero al hecho de que un estado se instituye como tal cuando otros estados en el sistema internacional, así como, en tiempos más recientes, las Naciones Unidas y otras organiza- ciones públicas internacionales, lo reconocen como tal, independiente- mente de la valencia que ha adquirido en las dimensiones previamente mencionadas. 101 Recalco que estas cuatro dimensiones no deben ser atribuidas a priori

a un estado; ellas son tendencias que —tal vez afortunadamente— ningún estado ha materializado por completo, y que algunos estados distan de haber logrado razonablemente. En lo que respecta al estado como conjunto de burocracias, sus acciones pueden desviarse de siquiera intentar cumplir las responsabilidades que le han sido asignadas; el sistema legal puede per se mostrar serias falencias y/o no extenderse

a diversas relaciones sociales o regiones; en lo que respecta al estado

como foco de identidad colectiva, su credibilidad como tal puede no ser verosímil para buena parte de su población; y el estado puede haber abdicado en gran medida de su condición de filtro orientado a alcanzar el bienestar de su población. Podemos interpretar estos casos como indicadores de bajas capacidades estatales que, tal como veremos más adelante, afectan seriamente, entre otras cosas, el funcionamiento de un régimen democrático. En cualquier caso, estas dimensiones del estado son históricamente contingentes; por lo tanto, la medida de su logro debe ser evaluada de empíricamente. 102 Destaco ahora un punto que merece elaboración: la dimensión organizacional del estado se encuentra en su mayor parte ordenada burocráticamente. Por burocrático me refiero a relaciones sociales je-

101 Este es el aspecto normalmente discutido bajo el título de "soberanía"; ver Krasner 1988 y, en relación con aspectos más contemporáneos, Cohen 2008.

102 Al respecto ver el artículo pionero sobre "estatalidad" de Nettl 1968.

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Capítulo III. El estado: una definición, dimensiones y surgimiento

rárquicas de mando y obediencia formalmente establecidas por medio de reglas explícitas. Este carácter jerárquico es inherente a la mayoría, aunque no a todas las relaciones sociales implicadas por el aparato estatal. Creo que esto es cierto pese a los intentos realizados por los enfoques de la "Nueva Gestión Pública" y de la "Gobernanza" (governance) para eliminar, o al menos reducir en gran medida, por medio de la introducción de conceptos de economía de mercado neoclásica y de gestión privada, el carácter jerárquico de las instituciones estatales. Estos enfoques gozaron de gran influencia en los '80 y '90. En América Latina esto se debió en buena medida a la influencia (y fondos) del Banco Mundial y otras instituciones financieras internacionales; pero en la actualidad esta influencia ha disminuido ante el creciente descubrimiento de sus no pocas consecuencias negativas, tanto en términos de la eficacia y coor- dinación de las instituciones estatales como de los efectos socialmente desigualadores de la reducción de los ciudadanos a la mera categoría de clientes. Esto ha llevado al "redescubrimiento de la burocracia" (Olsen 2006) como componente indispensable de muchas instituciones y tareas estatales, más allá de reformas que han tendido a, y en algunos casos han logrado hacer esas instituciones más flexibles y receptivas para las poblaciones que atienden. Hoy parece claro que las reformas que esos enfoques han propiciado han tenido éxito (o fracasado) en diversos grados dependiendo de áreas de política pública, países y característi- cas de la respectiva organización estatal. En espera de una evaluación razonablemente completa de esas innovaciones (que es notable que por ahora falte), ver la autorizada discusión de esos dos "modelos" y del "weberiano" (i.e. organizado burocráticamente) por Olsen 2008 (ver también Olsen 2004, 2005 y 2006); este autor concluye que, además de la permanente importancia de la burocracia, no hay base teórica ni empírica para afirmar en líneas generales la superioridad de ninguno de esos modelos. 103

103 Para conclusiones similares sobre la base de la experiencia de Estados Unidos ver Ketll 2009. Ver también Heredia y Schneider 2003, Martínez Vilches 2007 y Kjaer 2004:233, quien destaca la "permanente importancia del estado y de la jerarquía",

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De todas maneras, es un hecho de la vida moderna que el carácter predominantemente jerárquico de esta dimensión del estado es en sí mismo desigualitario, tanto para los que trabajan en el marco de estas burocracias como también frecuentemente para los que interactúan con ellas. En general, este carácter se refuerza cuando opera en relación a grupos e individuos que son discriminados y/o se encuentran sometidos a relaciones altamente desiguales en la sociedad. Estoy convencido que los puntos de encuentro entre los ciudadanos y las burocracias estata- les son un aspecto importante de la calidad de la democracia (y de la vida política en general), más allá de las dimensiones implicadas por el régimen en si mismo. 104 A esta altura son necesarias otras definiciones. Por gobierno en- tiendo,

Las posiciones en la cúpula de las instituciones del estado a las que se

accede a través del régimen y permiten a los respectivos funcionarios

tomar, o autorizar a otros funcionarios a tomar, decisiones normal-

mente emitidas como reglas legales obligatorias sobre la población y

el territorio delimitado por el estado. 105

Especifico ahora las características del estado de un país que con-

tiene un régimen democrático, para incorporarlas a las más generales

especificadas anteriormente:

1. Es la parte del sistema legal que promulga y respalda los dere-

chos de participación y las libertades concomitantes del régimen;

2. Es el subconjunto de burocracias encargado de implementar y

proteger los derechos y libertades mencionados; y 3. Es la unidad

así como la reciente discusión critica de estas experiencias y su literatura en América Latina por Dussauge Laguna 2009.

104 Discuto esta cuestión en O'Donnell 2003. Para una innovadora exploración empí- rica ver Vargas Cullel y Gutiérrez Saxe 2001, y para comentarios sobre esta relación Ippolito-O'Donnell 2003.

105 Estas reglas no son necesariamente obligatorias sobre una base universal. El uso creciente de leyes dirigidas a sectores o electorados específicos requiere esta adver- tencia; sin embargo, se supone que todas las leyes son válidas sobre todo el territorio de un determinado estado.

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Capítulo III. El estado: una definición, dimensiones y surgimiento

que delimita al electorado —los ciudadanos políticos— del régimen. Las características 1 y 2 están implicadas por la definición de un régimen democrático; la característica 3 es una condición necesaria para la existencia de este régimen. 106

Sin embargo, el sistema representativo está lejos de ser agotado por

los canales de acceso que ofrece el régimen democrático. Otras media- ciones de intereses, poderes e identidades influyen sobre las decisiones y omisiones del gobierno y las instituciones estatales. Diversos intereses económicos nacionales y transnacionales, instituciones internacionales

de distinto tipo, intereses y visiones propios de los miembros de las bu-

rocracias estatales y los funcionarios de gobierno, y demandas populares

y movimientos sociales, entre otros, influyen complejamente sobre

las mencionadas acciones y omisiones estatales. 107 Esto hace necesario preguntarse, pese a las dificultades empíricas que implica, acerca del grado en que los canales de representación provistos por el régimen democrático pesan efectivamente sobre las decisiones y omisiones del gobierno y del estado. Al respecto, debemos tener en cuenta que la principal fuente de legitimación de las políticas públicas proviene del régimen democrático (y, en consecuencia, en el agregado, la credibilidad del estado y del gobierno), es decir de la pretensión de representar las preferencias y aspiraciones que la ciudadanía se supone ha expresado por medio de elecciones limpias. Los otros insumos de políticas, públicos u ocultos, legales o ilegales, aunque se argumente que resultan en políticas públicas beneficiosas, carecen de esa legitimación ex ante propiamente democrática. El resultado, en todas las democracias, es que el régimen

106 Esta es una primera aproximación a este concepto, que desarrollo en el capítulo V. 107 Este hecho, abundantemente documentado en los estudios de políticas públicas pero frecuentemente ignorado en teorizaciones contemporáneas sobre la democracia, es fructíferamente captado y analizado por Strasser 1990 y 1991 (ver también Strasser 1994 y 1999), quien argumenta que al funcionamiento de las democracias concu- rren, además del representativo, varios regímenes de gobierno que "con-forman" aquéllas, especialmente los generados por la oligarquía, la burocracia, la tecnocracia, la partidocracia y el corporativismo. Ver asimismo los "regímenes parciales" de Sch- mitter 1992; por su parte Bobbio 1984(*) incluye este hecho entre "las promesas incumplidas de la democracia".

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es sólo parte del proceso de toma de decisiones y de los insumos de poder e influencia a que se hallan sujetos el gobierno y el estado. Esto plantea importantes problemas prácticos: ¿En qué grado (y en qué períodos y áreas de política pública) los insumos provenientes del régimen pesan sobre otras influencias? ¿Cuál es, en cada caso y

momento, la selectividad estratégica 108 de las instituciones del estado

y en qué áreas de política ésta es más pronunciada? ¿Hasta qué punto

la autoridad que suele invocarse en el sentido de representar las aspi- raciones expresadas a través del régimen democrático corresponde a la realidad? ¿En qué circunstancias serían admisibles políticas públicas

que se desvíen de esas aspiraciones y/o de promesas hechas durante el proceso electoral? 109 Estas preguntas no pueden ser respondidas en el nivel de generalidad en el que me encuentro. Pero puede conjeturarse que sólo en casos negativos bastante extremos se puede responder esas preguntas con suficiente aproximación. Estos casos, desgracia- damente, no han faltado en la experiencia reciente de la democracia

en buena parte de América Latina. Durante la misma, los insumos del régimen han sido débiles y discontinuos, capturados por intereses que a veces es difícil afirmar que persiguen algún tipo de bien común. Estas circunstancias no han ayudado a la eficacia, a la efectividad ni

a la credibilidad de estos estados y sus gobiernos; además, estas cir-

cunstancias a veces han evidenciado un estado que, en algunos países,

renunció casi por completo a operar como un filtro razonablemente eficaz y beneficioso. Las reflexiones precedentes sirven como primer indicio de una im- portante preocupación de este libro: el escaso poder que en América Latina tienen los gobiernos democráticamente electos y, en general,

108 El término entre comillas pertenece a jessop 2002:40, quien lo define como "las formas en que el estado, considerado como un conjunto social, tiene un impacto diferencial, específico, sobre la capacidad de diversas fuerzas sociales para perseguir estrategias e intereses particulares en contextos espacio-temporales específicos, a través de su acceso y/o control sobre capacidades estatales dadas —capacidades que siempre dependen para su efectividad de los vínculos con fuerzas y poderes que existen y operan más allá de las fronteras formales del estado". 109 Para discusión —no concluyente— de esta cuestión ver Manin et al. 1999.

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Capítulo III. El estado: una definición, dimensiones y surgimiento

los estados que contienen un régimen democrático, para gobernar

efectivamente sobre cuestiones importantes y, es más, para avanzar en

la democratización y el bienestar de sus respectivos países. 110

III.2. Una reflexión analítica sobre las asociaciones complejas

Salvo casos excepcionales, 111 toda autoridad de una asociación ar- gumenta que sus decisiones, así como su propia existencia, son para el bien de la asociación y de sus miembros. Las autoridades basan su expectativa de ser regularmente obedecidas en esta afirmación; al

hacerlo delinean un límite entre su asociación y sus miembros por un lado, y todos los que no pertenecen a la misma por el otro —nosotros

y ellos. Algunas asociaciones, que podemos llamar genéricamente "de-

mocráticas", agregan que el reclamo de las autoridades a ser obedecidas proviene del hecho de que sus miembros han decidido libremente que ellas fueran tales autoridades.

Las asociaciones con algún nivel de complejidad suelen convertirse en organizaciones provistas de personalidad legal, edificios, estatutos, oficinas, sellos y similares símbolos. De esta manera suele surgir un patrón básico de diferenciación social: los que se ocupan de asuntos que presumiblemente son de interés común y los que no lo hacen. Como consecuencia emerge un centro, desde el cual algunos individuos afir- man tener el derecho de hablar en nombre de la asociación e invocar el bien común de la misma como fundamento y motivo de las decisiones que toman. La existencia de este centro es usualmente consistente con mis intereses en tanto miembro de la asociación; tengo este interés más allá de si participé en su creación, o si ingresé de manera voluntaria a una preexistente, o si estoy obligado a ser miembro, tal como sucede

110 Parafraseo aquí una observación de Malloy 1991. Por supuesto, los obstáculos para una mayor democratización no derivan exclusivamente de la debilidad del estado; sin embargo, salvo para fervientes creyentes de míticos mercados o sociedades civiles angelicales, esa debilidad tiene importantes consecuencias. 111 De hecho, sólo puedo pensar como ejemplo el caso de los campos de concentración.

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en

un estado o, en algunos países, en un sindicato. Deseo disfrutar de

mi

libertad y de los bienes que la asociación provee —practicar deportes

en

un club, que mis derechos de trabajador sean bien representados,

compartir los objetos que nuestra banda ha robado o ser ciudadano de

un estado que funciona razonablemente bien. En esos casos quiero la

existencia de la asociación y de su centro no sólo por hoy; lo quiero,

ceteris paribus, para todo el tiempo que preveo ser miembro de ella. Ade- más, aunque no me importe la suerte de todos, en tanto me importan algunos (por ejemplo, miembros de mi familia o mis conciudadanos), también quiero que la asociación se extienda durante una extensión indeterminada de tiempo. Por lo tanto, en muchas situaciones es en nuestro interés participar

en la creación, o al menos aceptar la existencia, de esferas de toma de decisiones que se ocupan de dos tareas básicas. Primero, proporcionar los bienes comunes que la asociación promete proveer y resolver pro- blemas de acción colectiva. Segundo, tomar decisiones obligatorias para todos los miembros —de otra manera sería difícil evitar los problemas

de free-riding y la asociación tendería a disolverse. Estos deseos llevan

a crear, formar parte de o aceptar asociaciones que ejercen diversos

poderes sobre nosotros. En ellas y con ellas, ya sean democráticas o autoritarias, beneficiosas o dañinas, constantemente producimos y reproducimos, activa o pasivamente, relaciones sociales jerárquicas. Cuando las asociaciones devienen mínimamente complejas, desa- rrollan papeles de liderazgo que se especializan en tomar decisiones colectivamente vinculantes; normalmente deseamos que esas autori- dades tengan suficiente poder para tomar dichas decisiones, ya sea que quienes toman esas decisiones seamos todos reunidos en asamblea,

o representantes elegidos, o individuos seleccionados por sorteo, o

sólo una persona. Otra contribución que normalmente queremos es que las auto- ridades de la asociación puedan hablar por ella, tanto interna como externamente. Internamente, porque fracasaría el sentido mismo de la asociación si sus autoridades no pudieran interpelar a todos sus miem- bros con la expectativa de ser obedecidos, sobre todo cuando algunos

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Capítulo III. El estado: una definición, dimensiones y surgimiento

miembros están en desacuerdo con la decisión tomada. En estos casos las autoridades típicamente argumentan que actúan por el bien común de toda la asociación, no sólo por el de los miembros que concuerdan con la decisión que han tomado. Externamente, las autoridades se dirigen a los que no son miembros, con la pretensión de representar, o corporizar, el "nosotros" constituido por los miembros de la asociación. Cuando los líderes de un sindicato, de un partido político o de un gobierno interpelan a otros, suelen afirmar que representan a su asociación en conjunto, no a un agregado o mayoría de sus miembros. En ambos casos, interna y externamente, las autoridades exhiben la elaborada auto-imagen de la asociación, la versión oficial de la entidad colectiva, el "nosotros" que dicen representar. Como dice Hosle 2004:90 "Toda unidad social tiene un concepto descriptivo de sí misma; las unidades más complejas también tienen uno normativo" (bastardillas en el original). En las asociaciones grandes y complejas, en las que los encuentros cara a cara con todos no son posibles, el concepto normativo que el centro postula de sí mismo y de la asociación suele ser un mecanismo mediante el cual nos reconocemos como parte de un "nosotros". Los intentos de desarrollar un sistema de reconocimiento colectivo llevan a trazar los límites de la asociación —nosotros y los otros— a través de distintos tipos de marcas que indican pertenencia: documentos de identidad, docu- mentos de designación y autorización, colores de un equipo deportivo, tatuajes de un grupo de jóvenes, y muchos otros. El resultado es poder. El hecho que a algunos individuos se les reconozca la potestad de decidir y hablar en nombre de la asociación tiene importantes consecuencias. Como miembro de la asociación estoy interesado en lo que se dice en su nombre y en quién lo dice, particularmente porque en las organizaciones grandes y complejas los papeles de liderazgo devienen altamente especializados. Además, como insistió Weber, los ocupantes de estos papeles desarrollan un in- terés por normalizar —básicamente, por medio de reglas formales— su propia autoridad, aumentando de esta manera la probabilidad de que sus decisiones sean regularmente aceptadas e implementadas. Esto da lugar a la emergencia de reglas internas, manuales de procedimiento,

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regulaciones de personal, censos, mapas, estatutos, constituciones y similares. 112 La consecuencia de estos impulsos hacia la formalización es la burocratización y legalización de la asociación: sindicatos, aso- ciaciones profesionales, universidades, empresas, clubes deportivos y, por cierto, países establecen varios tipos de reglas y crean instituciones ordenadas jerárquicamente a cargo de contribuir al logro de los obje- tivos formalmente propuestos por la asociación y a la normalización de su funcionamiento. La burocratización de una asociación es concomitante a su legaliza- ción: varios tipos de reglas son promulgados con el propósito de regular las relaciones entre sus líderes y sus miembros. Asimismo, a medida que la asociación se vuelve más compleja, los líderes desarrollan un fuerte interés en controlar el comportamiento de sus funcionarios, tal como lo atestigua la literatura sobre las relaciones principal-agente. 113 Cuando una asociación establece control sobre un territorio, se transforma en el fenómeno moderno que denominamos estado. El estado tiene una característica especial: externaliza dinámicamente su legalidad. En contraste con otras asociaciones, el estado intenta controlar diversos aspectos del funcionamiento de otras asociaciones, grupos e individuos en el territorio que delimita; el estado moderno penetra, sobre todo a través de su sistema legal, múltiples relaciones sociales. Pero estos movimientos hacia la formalización no provienen sólo desde arriba. Desde abajo, como miembro ordinario de la asociación, tengo un interés que contrarresta con el que exista un centro efectivo de toma de decisiones. Este interés es el de ser protegido de decisio-

112 Sobre los esfuerzos "normalizadores" de los estados ver Bourdieu 1996 y 2004 y

Scott 1998; por supuesto, el origen de estas observaciones se encuentra en la obra de

Foucault, especialmente 1979 (hay edición en castellano, ver Obras Citadas) y 1991.

113 Bien antes de esta literatura, Weber 1978-.264(*) argumentó que: "Toda forma de

autoridad requiere la existencia y funcionamiento de un cuerpo administrativo

En tanto no es posible mantener el hábito de obediencia sin una actividad organizada

la realidad

que se encuentre dedicada a la aplicación y cumplimiento del orden

histórica implica un conflicto permanente, aunque la mayor parte del tiempo se

mantiene latente, entre los jefes y sus cuerpos administrativos, por la apropiación y

expropiación entre ellos".

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Capítulo III. El estado: una definición, dimensiones y surgimiento

nes que podría considerar arbitrarias o seriamente perjudiciales, o que contradigan mi visión sobre lo que debería ser o hacer la asociación y/o me excluyan de sus beneficios. Por lo tanto, me inclino a apoyar la formalización de la asociación mientras también incluya mecanismos para que sus decisiones sean razonablemente aceptables y previsibles,

y que eventualmente me permitan recurso contra ellas. Esto es par-

ticularmente cierto en asociaciones, como el estado, donde la salida es sumamente costosa. 114 Pero sólo podré hacer efectivo ese interés si soy reconocido como miembro pleno de la asociación, si soy de alguna manera un ciudadano de ella, un portador de derechos que puedo hacer efectivos tanto contra las autoridades como también contra otros miem- bros de la asociación. Caso contrario soy un súbdito, un ser sometido

a relaciones autoritarias por medio de las cuales los líderes, sin mi voz

ni consentimiento, toman decisiones obligatorias para mí y que, en el

caso del estado, suelen ser respaldadas por la coerción física. Lo antedicho implica que, especialmente en asociaciones complejas, entre ellas por supuesto incluido el estado, nos enfrentamos a un di- lema crucial: mi deseo racional de pertenecer a una asociación que es efectiva, enfrentado a mi no menos racional deseo de estar protegido de decisiones que, a mi entender, son perjudiciales o inapropiadas. 115 La conclusión obvia es que el mismo poder que quiero que exista debe ser de alguna manera controlado. Pero existe el mismo problema para cualquier solución que se adopte: en tanto no es posible presuponer que alguno de nosotros es un altruista angelical, las motivaciones de los que controlan a los que detentan el poder y los poderes que deben asignarse a ellos si es que van a ser controladores efectivos, se encuentran también bajo sospecha. La fórmula Quis custodiet ipsos custodes? sintetiza este enigma. 116

114 Es interesante mencionar que en Babilonia, en la Grecia clásica y en los comienzos de la Roma republicana, las demandas por un derecho escrito provinieron origina- riamente de los pobres, quienes vieron en ello una protección contra los ricos y poderosos; ver Varga 1991.

115 En los tiempos modernos Locke 1965(1690] planteó claramente esta disyuntiva y la convirtió en pieza central de sus argumentos.

116 Ver Dunn 1992:229 (hay edición en castellano, ver Obras Citadas), quien se re- fiere a este tema como un acertijo, lo formula de manera diferente a la mía pero en

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Observamos entonces una de las grandes ambivalencias de la vida social y uno de los grandes desafíos de la política. Constantemente producimos y reproducimos relaciones sociales jerárquicas, a menudo formalizadas. Normalmente aceptamos estas relaciones porque son condición de la vida social, especialmente en los tiempos modernos; ellas son necesarias para cuestiones a las que les otorgamos importancia, tales como la provisión de bienes colectivos y la solución de problemas de acción colectiva y, de manera más general, para un nivel razonable de orden y previsibilidad de las relaciones sociales. Sin embargo, estas deseables relaciones sociales pueden convertirse en Fankensteins que nos oprimen, ya que otorgan poder tanto a grandes como a pequeños tiranos que suelen aparecer en la vida diaria. Esas jerarquías y sus reglas son limitaciones a nuestra libertad, pero al mismo tiempo son condi- ciones de posibilidad de la misma. Su ausencia nos conduce a un estado de naturaleza hobbesiano, mientras que la exageración de su aspecto opresivo nos lleva a un mundo Kafkiano. Las oscilaciones entre estos dos extremos han sido desde siempre una de las preocupaciones más profundas y antiguas de la humanidad. Hemos encontrado otro inde- cidible: la definición de lo que es y debería ser un balance apropiado entre esos polos ha variado y lo continuará haciendo a través del tiempo y del espacio, sin que quepa esperar solución estable alguna. Esta es una de las razones de la importancia de la democracia; pero debo discutir otros asuntos antes de retomar este tema en la Conclusiones.

III.3. Una revisión histórica de la construcción del estado en el Noroeste

El estado (tal como lo definí arriba) es un fenómeno relativamente reciente. Emergió en el Noroeste tras largas y violentas luchas, luego

busca proveer, aunque necesariamente

con éxito imperfecto, al menos algún grado de solución para [los riesgos derivados del ejercicio del poder político], fuera de simplemente abandonar la práctica de la acción pública. A diferencia del anarquismo, la democracia mantiene su lealtad hacia

como

términos convergentes: "La democracia

la práctica de la acción pública porque considera el estado de naturaleza genéricamente más peligroso que la sujeción vertical a dicha autoridad".

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Capítulo III. El estado: una definición, dimensiones y surgimiento

de que algunos gobernantes realizaran varios logros importantes. Uno fue la expropiación del control de la mayoría de los medios de coerción física a otras asociaciones políticas (señores feudales, ciudades autó- nomas, y algunas diócesis y órdenes religiosas). Otro logro consistió en la expropiación, contra esas mismas asociaciones, de los medios de administración. A través de este proceso, quienes lograron con éxito construir los estados crearon burocracias de funcionarios asalariados subordinados a su poder. Weber 1994 lo sintetiza bien:

"El desarrollo del estado moderno se pone en marcha en todos lados por una decisión del príncipe de desposeer de poder administrativo a los portadores "privados", independientes que existen a su alrededor, es decir, a los que disponen de manera personal de los medios de ad- ministración y de la conducción de la guerra, de la organización de las

finanzas y de bienes políticos utilizables de todo tipo. Todo este proceso es similar al desarrollo de la empresa capitalista a través de la gradual

Por lo tanto, en el

estado contemporáneo (y esto es un elemento fundamental del con- cepto) la "separación" de los medios materiales de administración del

cuerpo administrativo

expropiación de los productores independientes

ha sido implementada de manera rigurosa".

Estos procesos implicaron eliminar, o al menos marginalizar, los tipos tradicionales de administración; fueron sustituyendo en sus cortes la noblesse de robe por la — patrimonial y hereditaria— noblesse d'epé. 117

117 Los análisis clásicos de estos procesos son de Weber 1978(*), 1994(*) y 1995 (hay edición en castellano, ver Obras Citadas), Hintze en Gilbert 1975 y, para un excelente panorama general, Poggi 1978 (hay edición en castellano, ver Obras Citadas). Desde una perspectiva diferente, pero convergente, las obras de Anderson 1974 y de Elias (1973, 1974 y 1975; hay ediciones en castellano, ver Obras Citadas) son relevantes para estas cuestiones. Valiosas contribuciones recientes se encuentran en Axtman 1990, Bourdieu 1996, 1999 y 2004, Downing 1992, Ertman 1997 y 2005, Giddens 1985, Mann 1993 (hay edición en castellano, ver Obras Citadas), Mazzuca 2001 y 2007, Rabb 2006, Spruyt 1994 y Tilly 1990 (hay edición en castellano, ver Obras Citadas). Los autores que trabajan desde una perspectiva de la elección racional han realizado también interesantes contribuciones a este tema; ver especialmente Levi 1997 y 1999, North 1981 (hay edición en castellano, ver Obras Citadas) y 1991, y North y Weingast 1989.

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Además, tal como agrega Bourdieu 1996, estos cambios significaron que los que construyeron el estado (state-makers) también se atribuyeron progresivamente el importante poder de designación de funcionarios del estado, mientras que anteriormente la mayoría de los altos cargos eran ocupados ex officio por miembros de la nobleza y el clero. Al compás de estos cambios, comenzó a emerger un Rechsstaat, o Estado de Derecho. En su expresión original más formal, 118 Prusia, la in- tención de los gobernantes no era en absoluto democrática; más bien, obedeciendo la lógica delineada en la sección precedente, la legaliza- ción y burocratización del estado fue consecuencia del interés de los gobernantes en normalizar el funcionamiento interno del estado y las relaciones con sus principales interlocutores, los Junkers y la burguesía, así como realizar un reclamo legalmente legitimado de monopolizar la autorización del uso de la coerción física. Como consecuencia, los prusianos continuaron siendo súbditos políticos —no ciudadanos— pero en muchas relaciones civiles y comerciales (así como también en algunos aspectos del derecho criminal) desde entonces los hombres adultos pudieron esperar ser tratados de acuerdo a reglas legales que habían sido sancionadas previamente, eran válidas sobre todo el territorio y eran aplicadas por un poder judicial supuestamente imparcial —por su- puesto, esto fue parte del proceso de expansión de los derechos civiles que discutí en el capítulo anterior. Otro logro de quienes construyeron estados estuvo íntimamente relacionado con los ya mencionados, aunque tuvo características y secuencias que no siempre coincidieron con los primeros. Me refiero a la expropiación de los medios de legalidad y de jurisdicción judicial realizada a las mismas asociaciones antes mencionadas así como a la Iglesia Católica. Varios tipos de derecho consuetudinario, feudal, ur- bano y religioso, muchos de los cuales se superponían y discrepaban

118 Digo "más formal" porque aunque frecuentemente no se lo reconoce (excepto por supuesto por parte de los académicos británicos), las ideas acerca del estado de derecho, o quizás más exactamente, acerca de un estado gobernado por el derecho (y un derecho promulgado por una institución representativa, el Parlamento), habían ganado aceptación en Inglaterra desde el siglo XVI aproximadamente.

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Capítulo III. El estado: una definición, dimensiones y surgimiento

de manera muy compleja en relación a territorios e individuos, fueron progresivamente anulados, absorbidos o marginalizados por la legis- lación emanada desde el centro político. 119 Esto también sucedió con el derecho mercantil, lex mercatoria, que había sido desarrollado en las ciudades medievales; por supuesto, la "absorción" y uniformación de este derecho dio importante impulso a la expansión del capitalismo, no sólo del estado. Quienes construyeron estados con la crucial cola- boración de los juristas, vieron esta legalización como "un medio del poder político para afirmar una voluntad central uniforme sobre todo el conjunto de la comunidad"; Varga 1991:3 34. Como ya he observado, este proceso tuvo lugar primero en el ámbito del derecho privado y más tarde en el del derecho público, que conjuntamente "otorgaron los medios para establecer un estado burocrático, con el que los príncipes pudieron contrarrestar la independencia de los señores feudales;" Stein 1999:91. 120 A partir de ese momento, el derecho ya no sería visto como una emanación de la comunidad, la tradición o la religión; era expresión de la voluntad del gobernante. Ese trabajo legal, parte del cual mencioné en el capítulo anterior, comenzó antes del proceso de construcción del estado que estoy dis- cutiendo. Pero fue muy importante para sentar las bases del desarrollo del estado y del capitalismo, incluida la creación de lo que Weber 1978:829(*) denominó el "derecho de la corporación eclesiástica". Esta fue una invención trascendental que tuvo raíces, como en otras de estas cuestiones, en el derecho romano imperial; este derecho fue elaborado en sus comienzos por los canonistas para dar cuenta de la gran complejidad institucional y el proclamado universalismo de la Iglesia Católica. Weber argumentó que ésta fue la "primera institución" (anstalt), dado que "[F]ue aquí donde la construcción legal de las organizaciones públicas como corporaciones tuvo su punto de partida". Esto significó

119 Sobre el enorme mosaico de jurisdicciones legales en tiempos medievales ver especialmente Bloch 1964 (hay edición en castellano, ver Obras Citadas). 120 Aunque debe agregarse a esta cita que existía que también vale para la relación con la Iglesia y las ciudades autonomizadas. Ver Bellomo 1995, Bordieu 2004, Keohane 1980 y Varga 1991.

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asignar personalidad legal a la Iglesia como un todo representado en Roma y el papado, así como a sus diversas instituciones diseminadas en Europa, todas ellas concebidas como entidades corporativas distin- tas de sus miembros, en consecuencia capaces de ejercer derechos y adquirir obligaciones diferentes de los de éstos. Esta gran invención de la personalidad legal corporativa fue rápidamente adoptada por las ciudades que luchaban por mantener o ganar autonomía de varios reinos; desde entonces "[C]iertas personas designadas según las normas correspondientes son consideradas desde el punto de vista legal como las únicas autorizadas para asumir obligaciones y adquirir derechos para la organización;" Weber 1978:707(*). Esta concepción también fue adoptada por empresas comerciales, que la encontraron muy valiosa para sustituir diversos tipos de asociaciones que desde la antigüedad se habían propuesto minimizar y compartir riesgos, y obtener capital de trabajo. Por supuesto, esto fue fundamental para la expansión del capitalismo; pero de manera no menos importante también sustentó las teorías del estado como una entidad abstracta distinta de la persona del gobernante, inicialmente propuestas por Hobbes y Bodin. 121 La reformulación de la legalidad y la expropiación de sus medios tuvo otro proceso concomitante: implicó desposeer a otros poderes de su autoridad judicial, ya que los tribunales en las cortes de quienes construyeron los estados se constituyeron en la última instancia de apelación en diversos tipos de causas judiciales; con esto avanzó aún más la tendencia a monopolizar la autorización válida de la coerción física, no sólo su ejercicio. 122 El derecho que emergió del centro fue derecho de juristas: escrito en el lenguaje vernáculo pero utilizando términos técnicos y apuntado a resolver las innumerables brechas e inconsistencias que los sistemas jurídicos precedentes evidenciaban. Esto culminó, en la Europa con-

121 Sobre este aspecto del pensamiento de Hobbes ver Skinner y Strath 2003; sobre el pensamiento de Bodin, Keohane 1980 y Portinaro 2003. Retomo este tema en el capítulo V, desde la perspectiva de la dimensión legal del estado.

122 Sobre este proceso paralelo, Strayer 1970:61 comenta que "La expresión más típica de soberanía interna era el derecho a dictar sentencia final en un alto tribunal". Ver también Bourdieu 1999 y Stein 1999.

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Capítulo III. El estado: una definición, dimensiones y surgimiento

tinental, en el pathos racionalista y unificador de los primeros grandes códigos, el Allgemeines Landrecht (1791) de Federico de Prusia y poco después los códigos civil y comercial Napoleónicos de 1804. Al menos en términos de los derechos civiles de la población mas- culina en el Noroeste, estos procesos de construcción del estado con- sistieron no sólo en una marcada burocratización sino también en una creciente homogeneización de la legalidad estatal sobre su territorio. Por supuesto, como ya mencioné estos procesos estuvieron contemporá- neamente relacionados, aunque de manera compleja, con la emergencia

y expansión del capitalismo. Una conexión crucial fue provista por la

expansión del estado: estableció la autoridad del centro político y de

su burocracia, y sancionó normas legales que otorgaron garantías a la propiedad privada (incluso la propiedad de los medios de producción),

la comerciabilidad de la tierra y la libertad de contratar (incluyendo la

venta de fuerza de trabajo). Más aún, los procesos de construcción del estado crearon un espacio económico protegido políticamente 123 y (en otra expropiación crucial realizada contra las anteriores autoridades) una

moneda unificada, que también fueron fundamentales para la expansión del capitalismo. Esto a su vez promovió la otra gran expropiación de esos tiempos, la que Marx enfatizó: la de la propiedad de los medios de producción realizada a los productores directos. De los procesos históricos que tan compactamente he resumido, algunos de los cuales retomo en los capítulos siguientes, quiero resaltar algunos puntos. Uno es que bajo el mapa contemporáneo de Europa yace un cementerio de estados fallidos, que fueron derrotados y/o absorbidos por los estados actualmente existentes. 124 Las numerosas guerras que marcaron este período ayudaron a producir estados bu-

123 Esto estuvo íntimamente relacionado con las políticas mercantilistas que, comen- zando por Inglaterra, fueron adoptadas de manera general en ese momento. Como Weber 1995:248(*) comentó: "Fue el estado nacional [económicamente, O'D] cerrado el que dio al capitalismo su posibilidad de desarrollo". Ver también Polanyi 1967(1943] (hay edición en castellano, ver Obras Citadas). 124 Como Tilly 1975:15 anotó, "La Europa del 1500 incluía alrededor de quinientas unidades políticas más o menos independientes, la Europa del 1900 incluye alrededor de veinticinco".

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rocratizados, interesados en extender y legalizar su dominación sobre poblaciones que proveían los soldados y los impuestos indispensables para su supervivencia. 125 El segundo punto es que estos eventos tam- bién implicaron la agresiva expansión de la legalidad sancionada por el centro emergente. Esto fue percibido por los gobernantes y sus colaboradores como una cuestión crucial para homogeneizar a la po- blación, en al menos dos sentidos: uno, para eliminar las autonomías políticas y legales locales y consecuentemente crear una economía unificada que contribuiría a las crecientes necesidades fiscales del centro; otra, para promover una identidad colectiva directamente vinculada al estado emergente, y así diferenciar "su" población frente a las de otros estados competidores. Es necesario enfatizar un tercer aspecto dado que, como Gorski 1999 y 2003 argumenta, ha sido ignorado por muchos autores. Me refiero al impacto que tuvieron varias iglesias durante la Reforma y la Contra-Reforma a través de la promoción, en alianza con reinos y principados, de la homogeneización religiosa y la disciplina social de las poblaciones bajo su control. Estos esfuerzos, realizados por todas las iglesias en dura competencia aunque con distintos tiempos y características, se expresaron en la paz de Augsburg (1555), que consagró el principio cuius regio eius religio, que pretendió homogeneizar y fue impuesto por los respectivos gobernantes a sus poblaciones. 126 Como ya mencioné, éstos fueron también los tiempos de emergen- cia, con Bodin en Francia y con Hobbes en Inglaterra, de teorías de la soberanía y, junto con ellas, de las concepciones modernas del estado como una entidad que aunque artificial no dejaba de ser muy real, vista como separada y encima de la sociedad, y distinta de la persona del gobernante. Además, de acuerdo con esas teorías, el portador de la soberanía, generalmente un rey, tenía el derecho y la obligación de

Tilly

1990(*).

126 Y, por supuesto, las numerosas crueldades que fueron perpetradas en casi todos

lados durante los consiguientes esfuerzos realizados para implantar la "verdadera"

religión.

125

Ver

especialmente

Downing

1992,

Giddens

198S,

Mann

1993(*)

y

96

Capítulo III. El estado: una definición, dimensiones y surgimiento

impulsar la defensa y la prosperidad del reino, sin limitaciones morales o religiosas; el principio de raison d'etat 127 predominó en esta "era del absolutismo". I28 Quizás nada expresó mejor esto que la firme base que alcanzó el positivismo jurídico y, junto con éste, el desplazamiento de las concepciones aristotélico/tomistas, ahora no sólo del derecho privado sino también del derecho público. El positivismo jurídico fue destilado en los dictums Autorictas non veritas facit legem y Quod principi placuit legis habet vigorem. 129 Consistentemente, desde la Francia del siglo XVI, de manera más estricta luego de las grandes codificaciones y en buena medida hasta la actualidad, la doctrina prevaleciente establece que derecho es el pro- mulgado por individuos adecuadamente autorizados que ocupan puestos legalmente especificados en el estado; en consecuencia, en paralelo a un proceso incluso más amplio que los que he mencionado anteriormente —la generalizada secularización traída por la modernidad— el derecho dejó de ser concebido como expresión de la tradición o de un orden moral o religioso más elevado. 130 Al mismo tiempo se desarrolló otro proceso que fue paralelo, interactivo y concurrente en sus consecuencias con los ya descrip- tos. Consistió en los esfuerzos —frecuentemente no menos brutales que los realizados en relación a temas ya discutidos— por parte de los constructores de estados para imponer un lenguaje único en sus territorios. Dado que este tema se encuentra íntimamente relacio-

127 El término raison d'etat fue definido por un autor del siglo XVII, Chemnitz, como "Una cierta consideración política en todos los asuntos, consejos, y proyectos pú- blicos, cuyo único objetivo es la preservación, expansión y felicidad del estado; para cuya realización se emplearán los medios más simples y rápidos" (citado en Foucault 2000:314, bastardillas en el original). Ver sobre este tema Viroli 1992. 128 La expresión pertenece a Beloff 1962, un libro que aun resulta útil para este tema. 129 "La autoridad, no la verdad, es la que hace la ley," y "Lo que satisface al príncipe tiene la fuerza de la ley". La última expresión fue extraída del Digesto, una de las mencionadas compilaciones del derecho romano por el emperador Justiniano; ver Stein 1999 y Straycr 1970. 130 Consistentemente, como afirma van Caenegem 1992:125 el principio cuius regio eius religio fue progresivamente reemplazado por el dictum "un estado, un código [legal]".

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nado con uno paralelo —la construcción de la nación— pospongo su discusión para el próximo capítulo. Hemos visto los principales motivos e impulsos del centro. Por su parte, los que se encontraban sujetos a estos estados —tanto clases y sectores dominados como dominantes, aunque por supuesto con impor- tantes diferencias entre ellos— también contribuyeron con sus propios impulsos. Siguiendo la lógica que tracé en la sección anterior, esas clases y sectores exigieron (y a veces recibieron como medidas preventivas por parte de los gobernantes) reglas e instituciones legales que podían proteger sus vidas y bienes de decisiones arbitrarias del estado. En re- lación con la burguesía, como Weber 1978:847(*) enunció, ésta:

"[T]enía que demandar un sistema legal claro e inequívoco que estu- viera libre de la arbitrariedad administrativa irracional así como de los disturbios irracionales causados por privilegios concretos, que ofreciera también una firme garantía del carácter legalmente vinculante de los contratos, y que, como consecuencia de estas características, funcionara de manera predecible".

Fue entonces debido al interés del estado en implantar criterios de "igualdad legal formal y leyes formales objetivas" que "surgió la alianza memorable entre los estados emergentes y los tan buscados y privile- giados poderes capitalistas, que constituyó un importante factor en la creación del capitalismo;"Weber 1978:353(*). 131 Por otro lado, las clases y sectores subordinados tuvieron que atravesar procesos más lentos y complicados, que comencé a discutir en el capítulo anterior. En estos esfuerzos fueron asistidos por tradi- ciones germánicas y medievales de contractualismo y representación

131 North 1991:3 3 hace referencia básicamente al mismo punto, aunque parece ignorar la contribución de Weber: "Existió una continua interacción entre las necesidades fis- cales del estado y su credibilidad en las relaciones con los comerciantes y la ciudadanía en general. En particular, la evolución de los mercados de capital fue críticamente influenciada por las políticas del estado dado que, en la medida en que el estado se encontraba limitado por los compromisos asumidos de no confiscar bienes o no usar de manera alguna su poder coercitivo para incrementar el nivel de incertidumbre de los intercambios, estas políticas hicieron posible la evolución de las instituciones financieras y la creación de mercados de capital más eficientes".

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Capítulo III. El estado: una definición, dimensiones y surgimiento

de corporaciones de grupos de estatus, incluyendo las repercusiones del frecuentemente invocado principio romano (más tarde medieval) de Quod omnes tangit omnibus tractari et approbari debet. I32 Sin embargo esto, junto con otros principios y tradiciones similares, fueron por lo general interpretados en el sentido de que el "todos" al que se hacía referencia eran sectores privilegiados corporativamente representados en sociedades altamente estratificadas. Serían necesarios los procesos mencionados en el capítulo anterior para que las demandas basadas en

el pleno reconocimiento de la agencia y sus derechos tomaran un lugar

central y movilizador.

III.4. Notas sobre algunas excepciones importantes

Necesito hacer ahora algunos comentarios sobre importantes excep- ciones al resumen anterior. Una es Alemania y su unificación nacional ocurrida en 1871, significativamente más tarde que la mayoría de los otros casos del Noroeste. Pero es sólo una excepción parcial, porque en 1834 Alemania logró un mercado básicamente unificado a través del Zollverein (unión aduanera) y, en contraste con la mayoría de otros países del Noroeste, ya desde mucho antes tenía un lenguaje común y, por cierto, una creciente identidad nacional promovida por Fichte, Hegel

y otros influyentes intelectuales. Además, y no menos importante, tal

como observa Ziblatt 2006:114-5, ya hacia 1815 "Las reformas admi- nistrativas en casi todos los estados alemanes engendraron burocracias concentradas especializadas, profesionales y enraizadas socialmente de

un extremo al otro del escenario político alemán

existían en todos los estados alemanes instituciones básicas inspiradas en

el sistema prefectoral de la administración moderna". La unión de estas

unidades (muchas de ellas pequeñas y algunas grandes como Prussia y Bavaria) fue única históricamente, en el sentido de que la mayoría de ellas ya había transitado un largo camino en los respectivos procesos

de formación del estado. 133

132 "Lo que afecta a todos debería ser tratado y aprobado por todos". 133 Este es, como observa Ziblatt, un importante contraste con Italia, donde al mo- mento de su unificación sólo Piamonte había transitado dicho proceso y de manera

[de esta manera] ya

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Pero una mayor excepción es, por supuesto, Estados Unidos. Desde el libro pionero de Skowronek 1982, reforzado por el influyente texto de Skocpol 1992(*), ha sido ampliamente aceptado que los tribunales

y los partidos políticos reemplazaron en gran medida, al menos hasta el

siglo XIX, a un estado débil y para muchos propósitos ausente territorial

y burocráticamente. Esto se debió a complejas razones que no puedo

discutir aquí, pero que incluyeron de forma destacada la esclavitud y el violento exterminio y/o desplazamiento de pueblos originarios 134 y más

tarde el trato discriminatorio de diversas corrientes inmigratorias. Esto estuvo íntimamente relacionado con las características de exclusión política y social del "orden racial" en —principal aunque no

exclusivamente— los estados del Sur de ese país. I35 Menciono esta cues- tión puesto que es directamente relevante para este capítulo. Debido en buena medida a las contribuciones de Desmond King y colaboradores, se está volviendo claro que la problématique del proceso de formación del estado en Estados Unidos no estuvo vinculada sólo a los tribunales

y partidos, por importantes que estos hayan sido. 136 Hubo también es-

tados muy activos e influyentes, pero eran provinciales y municipales. Estos estados controlaron desde los orígenes de este país —y en buena medida hasta la actualidad— muchos aspectos de la vida social. Como

observa Gerstle, 137

menos completa que la mayoría de los estados alemanes. Agrego que aunque España

tenía una unidad política formal y reconocimiento internacional, no fue hasta el

siglo XX que su centro político logró un control significativo sobre la mayor parte

de su territorio.

134 Sobre este tema ver Robertson 2005 y Stannard 1993.

135 Cualquier referencia a este tema debe comenzar con el libro clásico de Key 1949. Además, me han parecido útiles los trabajos de Bensel 1990, Hatham 1992, Hill 1994, Kousser 1974, Skowronek y Glassman 2007, y Smith 1997 (ver también las referencias en las siguientes notas al pie de esta sección).

136 Ver King 1999, 2005, y 2007, así como también González y King 2004, King y Smith 200S, King y Tuck 2007, King y Lieberman 2008, King et al. 2009, y Jacobs y King de próxima publicación 2010.

137 De próxima publicación en Jacobs y King 2010; cito, con autorización del autor, de la ponencia que presentó en la conferencia de la Universidad de Oxford en la cual se origina este volumen colectivo.

100

Capítulo III. El estado: una definición, dimensiones y surgimiento

"[Esos estados locales sostenían una doctrina del] poder de policía que

tenía sus raíces tanto en el derecho consuetudinario (common law) anglo-

americano como en la jurisprudencia europea continental

dotó a los gobiernos estatales (pero no al gobierno federal) con amplia

autoridad sobre la sociedad civil por al menos los primeros 150 años

[incluyendo] el papel de los gobiernos

de la existencia de la nación

[la cual]

estatales en la regulación de la raza, la sexualidad, y la moralidad [Sobre esta base] las legislaturas estatales aprobaron miles de leyes durante este período para regular todo tipo actividades económicas y sociales, desde las condiciones de trabajo y en los lugares de alojamiento hasta la bebida, el juego y otros 'vicios'". 138

Además había detalladas normas estatales y municipales que regían sobre muchas actividades comerciales y, para gran desventaja de todo tipo de trabajadores, sobre actividades laborales incluyendo, como ya observé, prohibiciones contra su "combinación". Los estados locales eran también efectivos en sostener las desigualdades existentes por medio de, entre otras políticas, la severa prohibición de las relaciones sexuales y el casamiento inter racial. Como agrega Gerstle op.cit., aún en tiempos más recientes y además de las restricciones preexistentes,

"Veinte estados y territorios, entre las décadas de 1880 y 1920, au- mentaron sus prohibiciones sobre el sexo y el casamiento interracial o incorporaron otras nuevas. Estas leyes aparecieron no sólo en los estados del Sur sino también en los de Norte y el Oeste Hasta 1967, se consideraba que el derecho a prohibir el matrimonio interracial se encontraba dentro del poder de policía de los gobiernos estatales para regular la sociedad en interés de la comunidad. Hasta casi exactamente ese mismo momento también, los tribunales interpretaron que de acuerdo a este poder de policía los gobiernos estatales tenían derecho de prohibir la prevención de la concepción y una variedad de actos sexuales 'no naturales'".

138

En

otras

partes

de

"comportamiento

moral

el vagabundeo".

su

texto

este

autor

cita

otros

aspectos

de

regulación

del

indebido"

tales

como

"ir

al

teatro

(sic),

la

prostitución,

y

101

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Estos estados provinciales y municipales eran por cierto activistas, no sólo por medio de la acción de los tribunales locales sino también mediante la elaboración de detalladas normas estaduales y municipales

y el ejercicio de amplios poderes de "policía." 139 Sólo a fines del siglo

XIX comenzó a surgir claramente un estado nacional, con personal

profesionalizado en algunas de sus burocracias y el alcance nacional de

parte

de su legislación. 140 Pero este surgimiento, que se aceleró a lo

largo

del siglo XX, no erosionó o marginalizó fuertemente los poderes

jurisdicciones locales preexistentes, tal como sucedió en los casos modales del noroeste europeo. La expansión de ese estado nacional

y

coexiste hasta hoy con una variedad de complejos acuerdos en diferentes

áreas de política y estados locales que han dejado a estos últimos un

ámbito y un grado de autoridad desconocido en el resto del Noroeste (con excepción de Suiza, un caso que no puedo discutir aquí); como ya comenté, esos acuerdos preservaron por largo tiempo diversas prácticas de exclusión, no sólo en relación con la esclavitud y sus secuelas sino también con varias corrientes de inmigrantes. 141

139 Para otras contribuciones sobre estas cuestiones ver Grossberg 1985, Moran 2001, Novak 1997 y Pascoe 1996. Sobre la importancia de la ley, no sólo de los tribunales, en estos procesos ver Skrentny 2006. Ver Amoretti y Bermeo 2004 para visiones comparativas sobre las consecuencias, finalmente anti-democráticas y a veces opre- sivas, del excesivo federalismo y/o de la descentralización incluso bajo condiciones democráticas nacionales.

140 Esto no implica desconocer el importante papel que tuvo, especialmente hacia fines del siglo XIX, la corte suprema de Estados Unidos en temas que reforzaron los patrones existentes de exclusión social y política. Me refiero en particular a fallos como los de Plessy v. Ferguson, 163 U.S. 537 (1896) que consagró un sistema de apartheid racial en los estados del sur; Lochner v. New York 198 U.S. 45 (1905), en el que la Corte decidió que el estado de Nueva York no tenía derecho a aprobar una ley que limitara el número de horas de trabajo diario de los empleados de las panaderías, bajo el argumento de que ningún estado debería interferir en la libertad de los trabajadores de firmar contratos de empleo de su propia elección, y Coppage v. Kansas, 236 U.S. (1915), que invalidó la prohibición de contratos que estipulaban la no pertenencia a un sindicato como condición de empleo.

141 Ver especialmente Johnson 2007 y Weir 2005. En O'Donnell y Whitehead 2009 hacemos un primer intento de comparar los patrones de formación del estado en

102

Capítulo III. El estado: una definición, dimensiones y surgimiento

No puedo decir más sobre este tema, en parte debido a mi falta de conocimientos especializados pero también porque en la actualidad es una apasionante frontera de investigación, de la que por el momento conocemos algunas contribuciones que serán proseguidas por otras muy enriquecedoras. 142 Para que esto sucediera fue necesario que la investigación que cité en las notas al pie precedentes disipara la equivo- cada noción de que no ha habido un papel significativo del estado en la formación histórica de Estados Unidos, así como también corrigiera la noción demasiado limitada de que esta formación ha sido básicamente producto sólo de los tribunales y los partidos políticos. I43 Un punto de partida crucial de esta literatura, con el que concuerdo, es su crítica de la reducción del estado a simplemente un conjunto de burocracias centrales —una visión que examino críticamente en el capítulo VI.

III.5. Masculino, absorbente y celoso

De una forma u otra, el estado que resultó de estos procesos era, y es, absorbente y masculino. Absorbente porque regula múltiples relaciones sociales. Masculino 144 porque éste era (y en gran medida todavía es) el género de quienes se encontraban en su cúpula, lo que reflejó en sus orígenes la base social e ideológica del estado en una familia definida de manera paternalista. Aunque en los países del Noroeste este carácter masculino ha sido atenuado (aunque no eliminado), en otras regiones

Estados Unidos y América Latina, con énfasis en sus similitudes y en contraste con los patrones de formación del estado en el Noroeste europeo.

142 Me refiero a los dos volúmenes colectivos, ya citados, King et al., and Jacobs y King, que lamento no tener a mano en sus versiones finales al momento de realizar las últimas revisiones de este libro.

143 En King y Lieberman 2008 se encuentra un resumen general de la literatura que precede a la actual corriente de investigación y a los principales temas que ésta plantea, junto con una anticipación resumida de las cuestiones discutidas en los volúmenes colectivos arriba citados.

144 Corrigan y Sayer 1985:12 hablan de "la persistente masculinidad del estado". Para discusión de este sesgo ver entre otros Mackinnon 1989,Tigar y Levy 2000 y Walby 1996.

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todavía persiste por medio de diversas prácticas discriminatorias, for-

males e informales. El estado es también celoso, en sus intentos por crear y reproducir identidades colectivas extensas y excluyentes: esto nos remite a la na- ción, o el pueblo, o la ciudadanía, referentes que los estados y sus go- biernos dicen servir. De esto nos ocupamos en el próximo capítulo.

104

Capítulo IV LOS REFERENTES DEL ESTADO: NACIÓN, PUEBLO Y CIUDADANÍA

IV. 1. De vuelta a la reflexión analítica

En el capítulo anterior mencioné que el estado es absorbente y masculino; también es celoso. En la reflexión analítica de la sección II.2, observé que los líderes de las asociaciones complejas proclaman que sus decisiones, y su propia existencia, se orientan a alcanzar el bien común de la asociación y de sus miembros. Al hacer esto, los líderes suelen proponerse crear y reproducir una identidad colectiva, un "no- sotros" conformado por miembros que se reconocen como tales, y por

lo tanto diferentes de otros que no lo son; esos miembros y la postulada

identidad colectiva que se supone comparten, son el referente común de los discursos desde la cúpula de la asociación. El estado (tal como lo definí en el capítulo anterior) no es excepción

a esto, pero tiene características peculiares que demandan tratamiento

específico. Entre estas características, es importante observar que el referente del estado, son los habitantes de una asociación delimitada territorialmente, sobre la que el estado reclama el monopolio de la autorización legítima del uso de la coerción física; además, su legalidad se externaliza, extendiéndose a innumerables relaciones sociales, in- cluyendo las que regulan a otras asociaciones. Estas son características

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específicas del estado. Otra característica es el frecuente argumento desde su cúpula que la identidad colectiva postulada debería tener precedencia sobre las resultantes de diversos clivajes sociales y/u otras asociaciones menos abarcadoras. Finalmente, en el caso de un estado que alberga un régimen democrático, la mayoría de sus habitantes adultos

es ciudadano/a político/a. Este tema plantea complejos temas, comenzando por los diversos

significados ligados a los referentes típicos del estado —la nación, el pueblo y la ciudadanía— en diferentes países, períodos y corrientes de

la literatura. La Babel terminológica que resulta me obliga a proponer

algunos criterios definicionales que espero en algo ayuden a aclarar las ambigüedades conceptuales resultantes; este es el tema de la sección IV. 1. En la siguiente sección (IV. 2) analizo discursos típicos del estado

y su relación con las identidades colectivas postuladas y promovidas

desde su cúpula y por diversos intelectuales (ampliamente concebidos). Esto me lleva a revisar un aspecto de esta cuestión, los rituales fuerte-

mente simbolizados de la presentación del estado ante sus referentes

y sus constantes intentos por socializar los habitantes en preeminente

lealtad a la conjunción estado-referente(s) (IV. 3). Luego de esta sección

me ocupo de algunas complicadas, y en algunos sentidos conflictivas, intersecciones entre la nación (y otros referentes colectivos), la demo- cracia y la concepción de ciudadanía política que surge de ésta (IV 4). Estas intersecciones han impulsado poderosamente el surgimiento de

lo que hoy, si no un mundo de naciones, es un mundo de estados, tema

que examino en la sección IV 5. Esas intersecciones también repercuten sobre otro referente, el pueblo o lo popular, que discuto en la sección IV.6. Finalmente, saco algunas conclusiones (IV.7) que abren camino para el estudio de otra dimensión del estado, su sistema legal, que analizo en el capítulo V

IV.2. Algunas definiciones

Como hice en los capítulos anteriores, comienzo por definir con- ceptos fundamentales para los análisis que siguen. En la mayor parte

106

Capítulo IV. El estado y sus referentes: nación, pueblo y ciudadanía

de los países, el referente colectivo más común del estado es la nación. La defino como

Un arco de solidaridades, una construcción discursiva y política continuamente reinterpretada por diversos actores, que propone un "nosotros" colectivo e históricamente constituido, establecido sobre un territorio que ya ocupa y demarca, o que desea ocupar y demarcar, y que generalmente se proclama que entraña expectativas de lealtad por encima de las derivadas de otras identidades e intereses de sus miembros.

Otro frecuente referente del estado es el pueblo. Este término tiene varios significados. 145 Uno es similar al de la nación. Un segundo significado, bastante común en países anglosajones, es menos colecti- vista, referido a los individuos, especialmente los que entre ellos son ciudadanos /as, que se encuentran bajo jurisdicción del estado. Un tercer significado de pueblo designa un subconjunto de la población como los miembros "verdaderos" o "auténticos" del estado, frecuentemente los considerados como parte excluida, marginalizada o victimizada de esa población. 146

145 Otros usos que no son directamente relevantes aquí provienen de la época colonial de tradiciones del Reino de Castilla e Hispanoamérica, donde el término pueblo(s) se refería a entidades pre-nacionales concebidas colectivamente, especialmente ciu- dades y aldeas y sus zonas rurales adyacentes; el término también se refería a algunas comunidades semi-autónomas de pueblos originarios; ver Annino 1994, Chiaramonte 2004 y Guerra 1999 y 2003.

146 He luchado con el embrollo terminológico provocado por los diversos significados de nación, pueblo y ciudadanía, todos muy discutibles y cargados de intenso carácter político e ideológico. En un esfuerzo por aliviar los problemas expositivos resultan- tes, utilizo la tosca expresión "nación/pueblo/ciudadanía" en oraciones donde el referente puede no ser completamente claro para indicar que estoy hablando sobre todos estos términos juntos; en otros contextos, donde parece claro que me estoy refiriendo en conjunto a los tres, utilizo las palabras más genéricas de "país" o "po- blación". Por otro lado, cuando utilizo sólo el término "nación", me refiero a ésta tal como la defino arriba y en consecuencia también al primer significado de "pueblo". Finalmente, "sociedad" es un concepto sociológico que, aunque puede referirse al mismo universo empírico que los primeros términos (si es aplicado a la población vinculada a un determinado estado) es más neutral políticamente y provee una

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Otro referente del estado es la ciudadanía, a veces utilizada en un sentido equivalente al primer significado de pueblo (y en consecuencia también al significado de nación), y a veces al segundo significado, más individualista. Estas son formaciones discursivas que tienen fuertes implicaciones performativas: se orientan a crear y recrear, y a menudo lo consiguen, las identidades colectivas que invocan. Estas formaciones se mezclan

y cambian de maneras muy complejas, por lo que cada caso requiere

detallado análisis empírico 147 . Son construcciones ideológicas y políticas

con las que el estado, especialmente los que están en su cúpula, apunta

a establecer estrechos vínculos con su población. Estos discursos y sus

eventuales identificaciones colectivas son el producto de historias, ri- tuales, mitos y, en algunos períodos, esfuerzos de movilización política.

Tal como Suny 2001:892/ 864 expresa,

"[L]a identidad nacional es un acto de suscripción a una comunidad

Las

naciones son historias solidificadas. Están compuestas por historias que la gente cuenta sobre su pasado y que de ese modo determinan

quiénes son

que cómo se lo recuerda. Lo que se recuerda, y lo que ha sido ol- vidado o reprimido, provee el molde a través del cual se entiende el mundo" 148 .

Lo que sucedió realmente importa mucho menos

continua, con un pasado y un futuro, un destino compartido

perspectiva analítica diferente; este es el término que predominará cuando discuta

la dimensión legal del estado.

147 Ver sobre este punto Breuilly 1993 (hay edición en castellano, ver Obras Cita- das), Calhoun 1997, Finlayson 1998, Grimson 2008, Maiz 2002, Ozkirimli 2005

y Suny 2001.

148 La clásica afirmación sobre el recuerdo y el olvido selectivo típico de las historias nacionales fue hecha por Renán 1882. Para perspectivas actuales ver Gillis 1994b:7, quien comenta que "La memoria nacional es compartida por personas que nunca se han visto o han escuchado hablar unas de otras, pero que se consideran a sí mismas con una historia común. Ellas están vinculadas tanto por el olvido como por el re-

cuerdo

Las nuevas memorias requieren olvidos concertados".

108

Capítulo IV. El estado y sus referentes: nación, pueblo y ciudadanía

Esta visión "constructivista" contrasta con las versiones "primor- dialistas", que argumentan en favor de una concepción trans-histórica, organicista y pre-política de la nación o del pueblo. 149

IV.3.

del estado

Sabemos que algunos estados incluyen más de una nación, algunas naciones carecen de estado y otras, ya sea que se definan como nación, etnia o identidad religiosa, se encuentran en estados donde otros referentes colectivos son dominantes y/u opresivos. Por otro lado, en muchos casos los estados intentan lograr amplio reconocimiento como estados-para-la-nación/pueblo/ciudadanía y por lo tanto como entidades principalmente dedicadas al bien común de su(s) referente(s) colectivo(s). Por cierto, esta reivindicación ha generado terribles tra- gedias, por medio de la cruel eliminación (o intentos también crueles de "asimilación") de otras naciones e identidades colectivas. 150 En la mayoría de los casos, en América Latina y en otras regiones, los estados han precedido a las naciones y luego de haber surgido se esforzaron, a veces exitosamente, por crear una. Por supuesto, no todos los estados abarcan una sola nación. Existe lo que Stepan 2008 denomina "naciones-estado" (en contraste con estados-naciones), en las que existen grupos que reivindican su propia identidad cultural y/o religiosa, y a veces se movilizan políticamente

Sobre

los

referentes

y

discursos

desde

la

cúpula

149 Bien criticadas por Maíz 2002 y 2003, Stavenhagen 1996 (hay edición en castella- no, ver Obras Citadas) y Yack 1999. Esto es parte de una discusión más amplia en la que no necesito adentrarme aquí; me refiero a los debates entre "primordialistas", "etnoculturalistas" y "modernistas". Para revisiones de este tema ver Smith 2001, Breuilly 1993(*) y Maíz 2003. 150 Esta no fue la única, pero seguramente es una razón importante por la que "La historia de los estados en Europa es, en parte, la historia de la más abominable viola- ción de los derechos humanos"; Held 2001:431. Para análisis de estas violencias ver Canovan 1996 y (Anthony) Marx 2003. Obviamente las Américas en su conjunto no fueron excepción, aunque en contraste con Europa las principales víctimas han sido pueblos originarios y de origen africano.

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reivindicando derecho a existir como tales con independencia de las identidades sustentadas por el estado en el que habitan. En verdad exis-

ten no pocos casos como estos, que este autor denomina "robustamente políticamente multinacionales" (robustly politically multinational), algunos de los cuales son democracias que funcionan razonablemente bien, como Canadá, España, Bélgica y fuera del Noroeste, India y, a mi entender cada vez más, el Reino Unido. No puedo hacer un análisis detallado de

la

provechosa contribución de este autor, que llegó a mis manos durante

la

revisión final de este libro. Sin embargo, agrego que en esos casos y

similares pareciera que existen dos niveles de identidad nacional: pri- mero, las que coexisten bajo un único estado y tienen repercusiones

importantes y a veces marcadamente conflictivas en la escena política

y, como Stepan op.cit. indica, en cruciales arreglos institucionales como

el tipo de federalismo que adoptan. Pero hay un segundo nivel deses- timado por este autor que me parece sería erróneo ignorar, el anclado

al nivel del estado que abarca esas nacionalidades. También a este nivel

suelen expresarse importantes identidades y las consiguientes lealta-

des. Esto es evidente en los conflictos internacionales y en los rituales

y ceremonias a nivel del estado que discuto más adelante; también se pone de manifiesto en otras ocasiones, como cuando las poblaciones

en su conjunto alientan fervientemente a sus equipos "nacionales" en importantes competencias deportivas internacionales. Esto significa que estos países no son estados-nación propiamente dichos, pero el segundo estrato de identidades y lealtades puede mostrarlos de manera bastante similar a estos últimos. Los arriba mencionados son casos en los que de un modo u otro las nacionalidades que coexisten, aún si a menudo lo hacen con serios problemas y casi nunca con mecanismos institucionales completamen-

te consolidados, fueron capaces de elaborar un modus vivendi que hizo

posible no sólo la paz interna sino también democracias que funcionan razonablemente bien. En referencia nuevamente a la op.cit de Ste- pan, este autor también señala que existen casos fuera del Noroeste —especialmente en África y partes del sudeste de Asia— donde dichas soluciones no fueron accesibles. Ellos están caracterizados ya sea por

110

Capítulo IV. El estado y sus referentes: nación, pueblo y ciudadanía

intentar imponer violentamente una nacionalidad (o etnia o religión) sobre otras, o por estados que de hecho abandonaron casi por completo todo intento gobernar efectivamente a su población —y, agrego, a veces van y vienen entre estas alternativas. De una manera u otra, incluso en casos de una existencia casi nomi-

nal de un estado, 151 los discursos desde su cúspide tienen al menos dos componentes. Uno es la demarcación de un "nosotros" frente a múlti- ples "otros". 152 El segundo consiste en la pretensión de ser la principal instancia de protección, interpretación y realización del bien común,

o de los principales intereses, de "su" nación/pueblo/ciudadanía, in-

dependientemente de cuan pluralista sea la noción invocada. El estado

celoso aspira a crear una identidad colectiva amplia y firmemente com- partida, y ser reconocido como un filtro beneficioso de su "afuera." Los discursos desde el estado demandan nuestra lealtad, frecuentemente por encima de las identidades e intereses que derivan de diversos clivajes sociales. En el límite, esos discursos demandan que estemos dispuestos

a ir a la guerra por nuestro país; en la vida diaria demandan nuestro

acatamiento de (si no necesariamente nuestra lealtad normativa con) las decisiones tomadas por sus funcionarios. Esas aspiraciones están basadas en, y obtienen credibilidad de, las dos grandes contribuciones que rea- liza un estado en razonable funcionamiento: primero, ser el principal articulador y garante del orden social, de manera que proporciona el gran bien público del orden y la previsibilidad de múltiples relaciones sociales; y segundo, ser la personificación institucional y simbólica de

la continuidad histórica de "su" nación o pueblo, ya sea que esté o no

formado por una o más naciones o pueblos.

151 La cual, como menciono más adelante, puede derivar básicamente de su reco- nocimiento por parte de otros estados y algunas organizaciones internacionales, sin mucha relación con la efectividad de las cuatro dimensiones de esos estados. 152 Tal vez nada indique mejor esto que la invención del pasaporte; ver Torpey 2000. Para esta demarcación, el trabajo de los cartógrafos durante los períodos de construc- ción del estado fue extremadamente importante; ver Allies 1980, Baud y Schender 1997, y Escolar 1997 y 2007; para algunos casos latinoamericanos, ver Escolar 1998 y Radcliff 2001.

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IV.4. Rituales, idioma y socialización

Los discursos de la nación/pueblo/ciudadanía son repetidamente presentados en rituales, himnos, banderas, monumentos, historias de grandes victorias militares y heroicas derrotas, y solemnes ceremonias, desde los viajes de Negara en Bali 153 a coronaciones reales e inaugura- ciones presidenciales. Como observa Kertzer 1988:67, estos rituales tienen la gran ventaja ideológica de "producir lazos de solidaridad sin requerir uniformidad de creencia [cooperando de este modo con] la lucha de los privilegiados por proteger sus posiciones al promover una visión particular del auto-interés de la gente". Por supuesto, los intentos discursivos y rituales del estado para establecer un vínculo estrecho con "su" población son facilitados por la unificación del lenguaje leído y hablado en el territorio. 154 Inglaterra fue excepcional en que ya en el siglo XIII el inglés había sustituido al francés y al latín como su idioma oficial y era ampliamente compartido; también Alemania antes de su unificación tenía un solo idioma, al que ya Lutero tradujo la Biblia —un hecho que como vimos ayudó enor- memente a ese proceso. Por su parte, sin embargo, al momento de la Revolución Francesa "[s]eis millones de personas en Francia dependían de idiomas y dialectos 'extranjeros': flamenco, celta, vasco, alemán y treinta patois"; así en 1792 el principio de "un pueblo, una nación, un idioma" comenzó a ser estrictamente implementado; Tarrow 2000:5. Aún más tarde, ya en el siglo XIX, existían en Italia al momento de su

153 Sobre Negara ver Geertz 1980 (hay edición en castellano, ver Obras Citadas):

Éstas son parte de las "ficciones supremas a través de las que vive [el orden social]";

Geertz 1958:33. Sobre estos rituales ver Balibar 1991, Cannadine 1983, Geertz

1985, Gills 1994b, Hobsbawm 1983ª, 1983b y 1992 (hay edición en castellano de

las dos últimas, ver Obras Citadas), Lukes 1977 y Ozkirimli 2005

154 Esta es una condición facilitadora pero no necesaria. Entre otros, Canadá, Bélgi-

ca y suiza, y en alguna medida España e India, han logrado acomodar, aunque con

conflictos que nunca parecen resolverse definitivamente, comunidades bilingües e

incluso multililngües, sea que reclamen o no ser una nacionalidad distinta. Perro en

otros casos, especialmente fuera del Noroeste, esto ha probado ser un grave obstáculo

para la construcción del estado.

112

Capítulo IV. El estado y sus referentes: nación, pueblo y ciudadanía

unificación docenas de idiomas, que provocaron el dictum de Massimo d'Azeglio: "Hicimos Italia, ahora debemos hacer los italianos". 155 A su vez, estos procesos fueron facilitados por la rápida difusión de la imprenta, ya en el siglo XVI. I56 Como comenta Guibernau 1996:67, "El factor crucial en este proceso fue que, por primera vez, el idioma en el que hablaban y pensaban las personas de un área particular era el mismo que usaban los estratos gobernantes, los intelectuales y el clero para escribir y leer". Una consecuencia de esto fue que la ley promulgada desde el centro podía entonces ser escrita, aplicada e invocada (aunque por supuesto no necesariamente comprendida en sus tecnicismos) en un idioma compartido por la mayoría de la población. Estos desarrollos, más por supuesto la expansión de la educación, especialmente de los niños, fueron grandes vehículos para la transmi- sión de las visiones de cada país, sus glorias y las razones por las que la identificación con éste debería ser una fuente de orgullo y solidaridad. Smith 1991:16 comenta que "los sistemas públicos de educación masiva, obligatorios, estandarizados, a través de los que las autoridades estatales esperan inculcar la devoción nacional y una cultura homogénea, dis- tintiva, es una actividad que muchos regímenes [i.e., los estados, O'D] persiguen con considerable energía". Graff (1987:276) agrega útilmente:

"La tarea de la escuela incluyó no sólo sentimientos nacionales y pa- trióticos sino también el establecimiento de la unidad en una nación dividida por la región, la cultura, el idioma y las persistentes divisiones sociales de clase y riqueza. Aprender a leer y a escribir traía aparejada la constante repetición del catecismo cívico nacional, en el que se in- culcaba al niño los deberes que se esperaban de él: desde defender el estado hasta pagar impuestos, trabajar y obedecer las leyes".

De hecho, muchos estados en la mayor parte de las regiones y pe- ríodos históricos ha impregnado sus referentes con sus rituales, inten- tando socializar a la población en una identidad colectiva habitualmente

155 Citado por Tarrow 2000:7.

156 Ver Eisenstein 1983.

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compartida y en las consiguientes lealtades. En consecuencia, "al crear categorías uniformes y estandarizadas de ciudadanos y de sus obligacio- nes, los estados crearon lenguas nacionales. Al crear lenguas nacionales se crearon otras formas culturales certificadas nacionalmente. Mientras estas formas se creaban, otras fueron relegadas a las categorías de et- nicidad, dialecto y folclore"; Tarrow 2000:2, quien también comenta, ibíd.: 7, que "la idea de un grupo lingüístico único para cada estado es una idea particularmente reciente". 157 En varios sentidos los discursos, rituales y políticas de socialización desde las instituciones y del estado —así como de un variado surtido de intelectuales 158 , así como también artistas— 159 invocan de muy diversas maneras, y constantemente tratan de recrear, una lealtad primaria de la población a la que el estado dice servir. Un aspecto importante es que, de acuerdo a estos discursos, somos todos iguales en nuestra condición de miembros de la nación o pueblo, y que esta condición implica una obligación de lealtad preeminente a un estado que en esos discursos —particular pero no exclusivamente los primordialistas— afirma ser el intérprete privilegiado, y a veces la personificación misma de la pobla- ción del país y de sus intereses más vitales 160 .

157 Sobre Francia ver (Eugen) Weber 1976 y Robb 2007; en términos más generales

ver Gellner 1983 (hay edición en castellano, ver Obras Citadas), Hobsbawm 1983a

y Mann 1993(*).

158 Historiadores, etnógrafos y poetas tuvieron influencia bien documentada en la formulación y redefinición de las ideas de pueblo, nación y nacionalismo.

159 Además de los artistas que definieron las versiones "nacionales" de diversas artes, merecen especial atención los arquitectos. Su trabajo en el diseño y los adornos mo- numentales de —especialmente— las ciudades capitales contribuyó a infundirlas de gran importancia como personificaciones simbólicas del estado y de la nación/pueblo. 160 Habermas 1998a:111-3 (hay edición en castellano, ver Obras Citadas) comenta que "Pertenecer a la 'nación' hizo posible por primera vez una relación de solidaridad entre personas que previamente habían sido extrañas unas a otras". Sin embargo, ni este autor ni Anderson 1991 (hay edición en castellano, ver Obras Citadas), en su conocido argumento-sobre la "camaradería horizontal" postulada por los discursos de la "comunidad imaginada" de la nación, reconocen que, especialmente en países muy desiguales, esto no está tan articulado "horizontalmente" como "verticalmente", mediante interpelaciones desde el centro que tienden a reproducir la subordina-

114

Capítulo IV. El estado y sus referentes: nación, pueblo y ciudadanía

Esta densa e insistente simbología es todo inocente. Tal como sostiene Ozkirimili 2005:32/33,

menos

políticamente

"[E]l discurso del nacionalismo es sobre el poder y la dominación. Legitima y produce jerarquías entre los actores. Autoriza formulacio- nes particulares de la nación contra otras, y de ese modo disimula las fracturas, divisiones y diferencias de opinión dentro de la nación" [Esto implica, O'D] "un esfuerzo por reducir la importancia de las diferencias objetivas dentro del grupo, mientras se enfatiza su singu- laridad en relación con personas externas al mismo"; ibid. 17.

Asimismo, Billig 1995:71 comenta que "Las historias nacionales son continuamente re-escritas y las re-escrituras reflejan los balances de hegemonía". 161 Además, estos discursos declaran una división entre quienes gobiernan —supuestamente dedicados al bien común— y quie- nes no lo hacen, supuestamente inmersos en sus asuntos privados. Al hacer esto, estos discursos, mientras proclaman la homogeneidad de la población y la posición del estado por encima de la sociedad, tienden a reforzar la distribución del poder y la desigualdad que existen en la sociedad y el estado. 167 En la medida que estos discursos son exitosos (i.e., en tanto el estado sea creíble y en consecuencia logre ser un foco ampliamente

ción

perspectiva de Asia y América Latina ver Chatterjee 1993 y 2008 y Lomnitz 2001, respectivamente.

161 Calhoun 1997:23 agrega que: "La retórica nacionalista propone categorías enteras de personas sin referencia a su diferenciación interna, o proclama prioridad sobre todas esas diferencias internas". En sentido similar, aunque desde perspectivas teó- ricas diferentes, ver Canovan 1996, Greenfeld 1992, Finlayson 1998, Hutchinson 2001 y Tamir 1995, así como también los autores citados en la nota al pie anterior. Para discusión de estas cuestiones con respecto a Argentina y Brasil ver Grimson 2008 y Segato 2007.

críticas

desde la

jerárquica

de

su

población. Para

del

argumento

de Anderson

162 Bourdieu 1989:31 comenta que "Las relaciones objetivas de poder tienden a reproducirse a sí mismas en relaciones de poder simbólico. En la lucha simbólica por la producción de sentido común o, más precisamente, por el monopolio sobre el nombramiento legítimo, los agentes ponen en acción el poder simbólico que han adquirido en luchas previas y puede estar garantizado jurídicamente".

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compartido de identidad colectiva), la nación/pueblo/ciudadanía que se reconoce en el espejo de esos discursos es una enorme reserva de poder político y energías. Canovan 1996: 73, quien destaca este aspecto, argumenta que

"[L]a característica más significativa de la nacionalidad es su papel en generar poder colectivo, su capacidad para crear un "nosotros" que puede ser movilizado y representado, y para el que un número sor- prendente de personas se encuentra preparado para hacer sacrificios. Pese a todas las tendencias económicas, culturales y militares que nos empujan en la dirección del cosmopolitismo, este sigue siendo un hecho persistente;".

Por su parte, Breuilly 1993:1 comenta que "En el nacionalismo se trata, muy por encima del resto, de política y la política trata de po- der". Estos suelen ser discursos de líderes políticos y varios tipos de intelectuales que ofrecen una visión que niega o subsume las desigual- dades en una visión de igualdad en tanto miembros y, en un sentido, co-propietarios/as de la nación o pueblo. Estos discursos evocan una colectividad solidaria que trasciende la individualidad de sus miembros; de manera significativa, la familia es evocada metonímicamente con bastante frecuencia como la imagen propiamente dicha de la nación —"nuestra gran familia"— a la que sus miembros deben amor y lealtad primarios. 163 Cuando son razonablemente exitosas, estas invocaciones naturalizan la nación o el pueblo. Pertenecer a la nación, aceptar las visiones domi- nantes sobre su historia, glorificar sus héroes y fundadores, e incluso utilizarla como marco para entender el lugar que tiene uno en el país y en el mundo se convierten en nociones de sentido común. 164

163 Además del rasgo masculino ya observado del estado, estos discursos evidencian con frecuencia un fuerte sesgo de género —incluidas imágenes paradigmáticas de la familia patriarcal. Ver Canovan 1996, Fraser 1989, Lister 1997, Mackinnon 1989, Stolcke 1997, Ozkirimli 2005", Walby 1994 y 1996, y Yuval-Davis 1997. Para discusiones focalizadas en América Latina ver Dore y Molineux 2005 y Ríos Lobos 2008. 164 Ozkirimli 2005:33 observa que "Los valores nacionales no son más vistos como valores sociales y aparecen como hechos de la naturaleza —se convierten en algo to-

116

Capítulo IV. El estado y sus referentes: nación, pueblo y ciudadanía

De esta manera aparece la cara solemne con que el estado pre- senta su versión oficial, y nos asegura que su poder es para el bien de todos. Tal como dice Kertzer 1988:62 al comentar a Durkheim, "No puede existir una sociedad que no sienta la necesidad de proclamar y afirmar en intervalos regulares los sentimientos y las ideas colectivas que constituyen su unidad y personalidad". Que estos discursos no son políticamente inocentes también se evidencia por un aspecto que quiero recalcar porque no siempre es reconocido en la literatura sobre

la nación. Lo que debe ser el discurso adecuado sobre la nación y/o el

pueblo ha sido, y es, uno de los temas políticos disputados con mayor vehemencia y a veces con mayor violencia en muchos países. Finlayson 1998:112 observa que estos discursos "adoptarán formas ideológicas cambiantes dependiendo de los elementos con los que son articula-

dos

dado que "lo nacional' no es sólo una parte de la competencia

política, puede formar un campo discursivo dentro del cual ocurre la competencia". Estos discursos son parte de lo que Bourdieu 1989:22 denominó "la lucha por la producción e imposición de la visión legítima del mundo social". En algunos países como Estados Unidos, estas luchas en parte pueden haberse desvanecido de la memoria, pero lo han hecho precariamente ya, que como hemos visto en los últimos años, se repiten intentos de

resucitarlas. Por su parte, en un país no menos moderno y democrático como Francia, las disputas entre católicos/monárquicos y laicos/repu- blicanos sobre cuál es la nación y la historia a celebrarse, se escuchan hasta hoy. Esto es incluso más cierto fuera del Noroeste, donde las me- morias de los antagonismos durante la independencia o descolonización,

y de partidos y movimientos políticos y culturales introspectivos y los orientados hacia el exterior, se encuentran frecuentemente sujetos a fuertes debates. 165

mado como dado, de sentido común y hegemónico;" ver también Billing 1995 para interesante discusión del "nacionalismo banal", así como también Calhoun 1997 y Finlayson 1998. 165 Existen importantes variaciones incluso dentro de cada región. En América Latina, por ejemplo, Brasil, Chile y Uruguay parecen haberse establecido en una

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IV.5. La compleja intersección de la nacionalidad con la ciudadanía y la democracia

Debemos ahora detenernos para examinar un aspecto que complica

el análisis que realicé en el capítulo I. Es el referido a que la ciudadanía tiene dos aspectos. Uno es la ciudadanía implicada por el régimen de- mocrático, con los derechos universalistas que otorga a los individuos para elegir, ser elegidos y participar en general en actividades políticas, protegidos por las libertades de expresión, asociación, movimiento y similares. El otro aspecto de la ciudadanía deriva de la nacionalidad. Este es un estatus adscriptivo, adquirido por el hecho de pertenecer a una determinada nacionalidad, ya sea por jus solis o jus sanguinis. Incluso en el pasado, Preuss 1996b: 536/538 comenta que, comenzando en Atenas, pasando por las repúblicas italianas y continuando por las democracias liberales censitarias del siglo XIX, "La ciudadanía era un estatus de emi- nencia por medio del cual a una clase distinguida de individuos 166 se le

en la organización política". Sólo

reconocía una participación especial

más tarde, con la expansión de la apuesta democrática, la ciudadanía alcanzó a la mayoría de la población adulta. Esta ciudadanía fue asignada como un atributo de nacionalidad por estados que, por razones tanto domésticas como internacionales, se esforzaron por controlar y obte- ner la lealtad de su población. Desde entonces, la ciudadanía se refiere no sólo al miembro de un demos democrático; es también sinónimo de nacionalidad, que "denota la pertenencia legal de un individuo a un

estado en particular

que los estados soberanos reconocen como objetos legítimos de sus respectivos poderes soberanos"; Preuss 1996b: 538. 167 La naturaleza adscriptiva de esta cara de la ciudadanía significa que "el estado no es y no puede ser una asociación voluntaria. Para la gran

[y por lo tanto] define la categoría de personas

visión generalmente aceptada de sus historias nacionales. En contraste, en Argentina,

Bolivia y Perú estos temas son todavía profundamente divisivos.

166 Además todos hombres.

167 Ver también Stolcke 1997 para discusión de la "nacionalidad como regulación del acceso a la ciudadanía".

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Capítulo IV. El estado y sus referentes: nación, pueblo y ciudadanía

mayoría de la población, la ciudadanía es un estatus atribuido". 168 El estado moderno, esa peculiar asociación no voluntaria, basada en un territorio, sostenida en su monopolio de la autorización legítima de la coerción física, altamente burocratizada, densamente legalizada y externalizada, y que normalmente pretende ser un estado para todos, es el concomitante, históricamente cristalizado, de un régimen demo- crático. En el capítulo II afirmé que el régimen democrático es el primero

que basa su autoridad sobre una ciudadanía inclusivamente definida, pero ahora tengo que introducir algunas salvedades. La ciudadanía política

y sus derechos son la abstracción máxima (aunque de ninguna manera

insignificante) de la vida política, en la medida que se refieren a indi- viduos que, más allá de sus posiciones sociales, son construidos como tales ciudadanos/as, y por lo tanto iguales en una serie de dimensiones

definidas legalmente. En cambio, la nación (o el pueblo) es normalmente reivindicada como una colectividad concreta, abarcadora y solidaria. Sus significados evocan un territorio frecuentemente idealizado como la casi sagrada "propiedad" de la nación y contenedor de sus miembros; 169 estos significados también evocan una continuidad histórica que es obligación de todos venerar, garantizar y fomentar hacia el futuro. El resultado es que en muchas situaciones los discursos de la nación (o

el pueblo) suenan más concretos que los que invocan a la ciudadanía.

Este cambio de referencia de la ciudadanía a la nación ya era visible en

Francia durante su Revolución. En Gran Bretaña, Estados Unidos y otros países de origen anglosajón, fue menos marcado y estuvo más mezclado con discursos de ciudadanía. Pero incluso en éstos, así como también en la mayoría de los otros, un oído atento puede detectar significados colectivistas de la nacionalidad que aparecen una y otra vez sobre los más abstractos de ciudadanía.

168 Brubaker 1996:32. 169 Para interesantes reflexiones sobre la relación entre territorio, nación y ciudadanía ver Escolar 1997 y 2007. Acerca de la gran importancia ideológico/simbólica del territorio ver también Ippolito-O'Donnell, de próxima publicado.

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En todo caso, la convergencia de la democracia política y un estado que pretendía ser un estado nacional, tuvo consecuencias extremada- mente importantes. Por mítico que sea el principio de la soberanía popular o nacional, tendió a unir íntimamente a estados y gobiernos con sus poblaciones. Esto es significativo porque, tal como algunos au- tores señalaron, 170 un punto débil de parte de la teoría democrática es omitir considerar empíricamente, y teorizar, que la democracia política nació, continuó existiendo y se expandió a través del mundo con, y en el contexto de, estados que afirman ser estados-para-la-nación/pueblo/ ciudadanía. 171 Como recuerda Habermas 1998a: 114(*)

[es] la nueva, legal y políticamente

mediada forma de comunidad. La nación o Volkgeist proveyó la base cultural del estado constitucional " Fue debido a esta intersección que "La democracia nació con el sentido de la nacionalidad. Las dos están vinculadas inherentemente, y ninguna puede ser plenamente comprendida con independencia de esta conexión". 172 Éste ha sido un poderoso vínculo: los miembros de la comunidad supuestamente soberana pueden reclamar auto- determinación y el consiguiente derecho (frecuentemente visto como ancestral) a habitar y controlar de manera exclusiva un territorio; también pueden sentirse habilitados a demandar que los discursos del estado y del gobierno acerca de servir el bien común sean verídicos, apuntando de esta manera a una de las dimensiones del estado, su cre-

"[L]a idea moderna de nación

170 Gray 2000:123 (hay edición en castellano, ver Obras Citadas) sostiene que "El estado-nación soberano es el gran supuesto no examinado del pensamiento liberal;". Este olvido implica negar la "funcionalidad fundamental" (Maíz 2002b: 14) que tuvo la nación para la emergencia y funcionamientos de la democracia. Canovan 1996:1/2 agrega: "De hecho la nacionalidad es una premisa tácita en casi todo el pensamiento político contemporáneo. Los discursos actuales de la democracia, la justicia social y el liberalismo presuponen de distintas maneras la existencia no sólo de un estado,

sino de una comunidad política

pueden ser tomados como dados".

[estos discursos] asumen que los estados-nación

171 Hay excepciones significativas, aunque realizadas por trabajos en su mayoría re-

cientes, referidos en la Introducción.

172 Greenfeld 1992:10.

120

Capítulo IV. El estado y sus referentes: nación, pueblo y ciudadanía

dibilidad. Además, ese vínculo proporcionó un componente necesario para un régimen democrático: delimita su electorado; no existe dicho régimen sin esta delimitación porque, como afirma Fishkin 1991:78, "Uno no puede utilizar las reglas de decisión democráticas sin alguna base previa para determinar los límites del estado dentro del cual éstas van a ser aplicadas" 173 . Aún así, lo que puede denominarse la nacionalización de la ciuda- danía es todavía, como lo fue en el pasado, un privilegio, aunque ahora compartido por muchos más individuos. Incluso si la apuesta inclusiva extendió este privilegio a la mayoría de los adultos en el territorio de un estado que alberga un régimen democrático, ésta deja en pie un "afuera interior": los habitantes que por alguna razón no son nacionales. Esto crea complicados problemas, particularmente en los tiempos actuales de grandes olas de migrantes y exilados; me ocuparé de esta cuestión en los capítulos VIII y IX.

IV.6. Un mundo de estados

Otro aspecto de la intersección del estado con la nación/pueblo/ ciudadanía y en algunos casos también con la democracia, es que fue impulsada por, e impulsó aún más, el predominio de los países del Noroeste en la arena internacional. Una vez que esta intersección estuvo disponible y había mostrado su enorme potencia, otros países la adoptaron más tarde o más temprano, autónomamente o debido a decisiones de los países del Noroeste. Como resultado, al menos los símbolos formales del estado mo- derno se expandieron por todos lados, junto con la democracia o sin ella —constituciones, ministerios, embajadas, banderas, himnos, etc. existen en todos lados. 174 Como consecuencia, podemos no vivir en

173 Ver también los autores citados en la nota al pie 10 del capítulo 1. Calhoun 1997:71 coincide: "Ya sea expresada como 'nación' o como 'pueblo', la referencia a alguna población visiblemente delimitada e internamente integrada fue fundamental a las nociones modernas de la voluntad popular y la opinión pública". 174 Este parece ser un caso de isomorfismo institucional, como es argumentado por Meyer y otros (ver especialmente Meyer et al. 1997 y Meyer 1999): la adopción

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un mundo de naciones, 175 pero ciertamente vivimos en un mundo de estados. Como Brubaker 1996:21 afirma: "[Este] es un mundo en el que la nacionalidad se encuentra institucionalizada dominantemente en la práctica de los estados y los funcionamientos del sistema estatal. Es un mundo en el que la nación está ampliamente disponible, aunque desigualmente, y ha alcanzado resonancia como una categoría de visión y división social". 176 Estos estados tienen características muy diferentes, pero incluso si en algunos casos dudosamente, dicen representar y ser la voz autorizada de su población, ya sea definida como una ciudadanía o como una o varias naciones o pueblos o etnias. La práctica internacional de reco- nocimientos mutuos entre los estados —y recientemente también por parte de algunas organizaciones públicas internacionales— contribuyó enormemente a apoyar, y con pocas excepciones reproducir, un sistema mundial de estados. Éste a su vez reforzó, para mejor y para peor, la tendencia de los estados a presentarse como la única voz válida de una población homogéneamente postulada.

IV.7. El pueblo y lo popular

idea del

pueblo como los plebeyos —la masa de humildes, ciudadanos comu-

[que]

está siempre disponible para avivar las convocatorias populistas con-

nes, en contraposición con las elites de clase media y alta

Vuelvo ahora al cuarto significado de pueblo. Es "La

imitativa (transnacional en el presente caso) de patrones institucionales que se con- sidera que han sido puestos a prueba con éxito en ocasiones o escenarios previos. Sin embargo, como comentan estos autores ibid.: 144, "El desacoplamiento [entre los modelos transplantados y las realidades locales, O'D] es endémico porque los estados- nación son moldeados sobre una cultura externa que no puede ser simplemente importada de manera general como un sistema completamente en funcionamiento". En este contexto merece ser mencionado el trabajo pionero de Riggs 1964 sobre las sociedades y los estados "prismáticos"; ver también Riggs 2000. 175 Como se titula el conocido libro de Rustow 1968. 176 Para similares opiniones de un reconocido estudioso de las relaciones internacio- nales ver Ruggie 1995.

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Capítulo IV. El estado y sus referentes: nación, pueblo y ciudadanía

tra las ventajas de los ricos y poderosos". 177 A su vez, un destacado autor sobre este tema y otros relacionados, define al pueblo como "un componente parcial que aspira, sin embargo, a ser concebido como la única totalidad legítima"; Laclau 2005b: 107. De acuerdo con estos discursos existe una nación o pueblo "ver- dadero", compuesto por los no privilegiados y/o los que de alguna manera son excluidos o discriminados, parte de una nación que puede existir formalmente pero que todavía debe ser construida en su ver- dadera naturaleza contra gobernantes, clases o etnias dominantes y, frecuentemente, sus aliados extranjeros. En otros casos, los líderes de auto-proclamados pueblos/naciones buscan autonomía respecto del estado en el que se encuentran insertos. Hay otro aspecto de esta cuestión. Aunque el contenido típico de los discursos sobre la nación tiende a negar o subsumir las desigualdades existentes, en la medida en que estos discursos postulan la igualdad de todos como miembros de la nación, abren oportunidades para de- mandas de justicia sustantiva. Si nos dicen, una y otra vez, que somos todos iguales en tanto miembros de esta nación, ¿cómo es posible, y aceptable, que algunos sufran severas privaciones y desigualdades? Tales reclamos pueden convertirse en demandas masivas y contundentes; particularmente si son realizadas en nombre de la "verdadera" nación, el pueblo, negando de este modo la homogeneidad propuesta por los habituales discursos del estado. Al respecto vale la pena tener en cuenta que en el Noroeste las luchas que mencioné en el capítulo II tuvieron lugar no sólo debido a clases subordinadas que demandaban sus derechos en tanto ciudadanos, sino también por demandas morales de equidad debida qua miembros de una nación o pueblo. Lo que demandamos como miembros de un pueblo oprimido o excluido (el pueblo o lo popular, tal como es utilizado en América Latina) evidencia clivajes e intereses en conflicto que los discursos ho- mogeneizantes de la nación tienden a borrar. 178 En estos casos, pese a

l77 Yack 2001:522; ver también Tamir 1995.

178 Sobre

este

tema

y

el

relacionado

del

populismo

ver la

temprana

y

aún

valiosa

contribución

de Weffort

1980

y

los

interesantes

textos

del

autor más

destacado

en

 

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esfuerzos de la cúpula del estado y sus aliados para construir la imagen creíble de una nación homogénea, las luchas que tienen lugar atestiguan cuan problemáticas —y conflictivas— pueden ser estas cuestiones. 179 Ya comenté que las invocaciones exitosas a la nación crean importantes reservas de energía y apoyo político. Pero los conflictos sobre su "ade- cuada" definición, incluyendo quiénes "realmente" pertenecen a ella y cuál es su "verdadera" historia, pueden generar violentos conflictos, y poner en cuestión una de las dimensiones del estado, su credibilidad como verdadero agente del bien común. 180 En todo caso, el estado —su cúpula, sus funcionarios, sus aliados sociales y sus intelectuales— espera, y suele estar dispuesto a demandar con severidad, identificación con su propia versión oficial de la nación. Esto transforma a la nación en una peligrosa esponja ideológica. El sentimiento de pertenecer a la nación se desliza fácilmente hacia el nacionalismo, lo que Smith 2001:20 denomina "la teoría y la ideología de la nación", el orgullo y la afirmación a veces agresiva de la particu- laridad y superioridad de, y no pocas veces las principales injusticias sufridas por una nación. Los discursos de la nacionalidad y el nacionalismo se mezclaron fácilmente, y lo continúan haciendo, con ideologías de imperialismo, racismo, xenofobia y similares, y autorizaron horrores perpetrados

esta materia (aunque no concuerdo con su marco teórico), Laclau 1994, 2005a y 2005b. Ver también Aboy Carlés 2003, Arditi 2004, Canovan 1999, Sigal y Verón 1986 y, para un útil volumen colectivo reciente, Panizza 2005.

179 Estos discursos del "pueblo" reaparecen una y otra vez, incluso en el Noroeste contemporáneo, en la actualidad generalmente con orientación de derecha y ento- nación xenófoba; sobre esta región ver Mouffe 2005.

180 Parte de la literatura sobre nacionalidad y nacionalismo afirma genéricamente, probablemente porque tiene demasiado en mente a los países donde estos temas parecen haber sido en parte pacificados (pero ver las notas al pie anteriores), las consecuencias homogeneizantes de los discursos de la nación. Por su parte, aunque los estudiosos de conflictos étnicos y religiosos no ignoran el tema que discuto en el texto principal, los clivajes que pueden originar conflictos alrededor de la "adecuada" definición de la nación están lejos de ser agotados por clivajes étnicos y religiosos. La Argentina y su división en el siglo XIX entre unitarios y federales, que repercute hasta la actualidad, es un ejemplo de ello.

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Capítulo IV. El estado y sus referentes: nación, pueblo y ciudadanía

tanto por estados como por movimientos que aspiran a crear su propio estado. Como dice Calhoun 1997:3 "El nacionalismo viene en múltiples formas, algunas benignas y tranquilizadoras, y otras aterradoras" porque, como sostiene Ozkirimli 2005:100, "todas las formas de nacionalismo llevan las semillas del mal e incluso las formas más moderadas pueden volverse rápidamente virulentas en condiciones propicias". 181 Seguramente, en algunos casos los discursos de la nación pueden convertirse en "cívicos", en el sentido de que no apelan a una entidad concebida orgánica y chovinísticamente, sino a ciudadanos aceptados en su individualidad y diversidad. 182 Sin embargo, aunque actualmente algunos estados no intentan eliminar o "asimilar" las minorías culturales o étnicas, soy escéptico acerca de la solidez de este tipo de discurso. Vale la pena recordar que el motto del país frecuentemente considerado el epítome de este tipo de nacionalismo, Estados Unidos, es de pluri- bus unum y especialmente que, tanto en el pasado como actualmente, cuando sus líderes sienten que el país es amenazado (ya sea por pode- res internacionales o por migrantes "inadecuados"), tienden a realizar, con extendido eco, convocatorias chovinistas de lealtad prácticamente incondicional. Además, el país donde se dice que se originó la idea del nacionalismo cívico o "constitucional", 183 Alemania, puede argumentarse que ha sido un caso de ese tipo de nacionalismo, en términos de tiempo histórico, por sólo por un breve período. Además vale la pena recordar que los países que actualmente se considera poseen versiones cívicas del nacionalismo comenzaron con crueles exclusiones de varias minorías, en algunos casos grandes gru- pos religiosos, lingüísticos y/o culturales. En los países originarios de este tipo de nacionalismo, Gran Bretaña, Francia y Estados Unidos, los gobernantes descubrieron que el contundente trazado de límites "ade-

181 Ver en el mismo sentido Grimson 2008 y Maíz 2002. 182 Sobre este tipo de nacionalismo ver especialmente Habermas 1998a(*) y Tamir 1995. Para análisis críticos ver Canovan 1996, Marx 2003 y Yack 1999:108 quien, al mencionar a Estados Unidos y Francia, comenta que "La posibilidad de intolerancia y paranoia en una nación verdaderamente 'cívica' está lejos de ser algo académico o hipotético". 183 Me refiero a Habermas, especialmente 1998a(*).

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cuados" para la nación fue un poderoso instrumento para establecer su dominación. En estos casos, como sostiene (Anthony) Marx 2003:74

"Los actores políticos aprendieron que la exclusión de un grupo po- día servir para unificar y conectar un grupo de apoyo suficiente para

[hicieron esto]

adoptando, exacerbando, o manipulando alguna forma de prejuicio cultural contra un 'grupo externo', cuya exclusión unificaría a un grupo central. Entonces, la estrategia y el prejuicio coincidirían en producir una unidad exclusiva, llevada a cabo de manera que vinculara las autoridades estatales (o aspirantes a ello) con el pueblo".

preservar el estado y que éste fuere gobernable

Es más, al argumentar que, aunque ha tenido tiempo de "suavizarse", este autor agrega que el nacionalismo en Estados Unidos, Francia e Inglaterra fue violento y todo menos "cívico". Canovan 1996:3 por su parte comenta que "Esqueletos maquiavélicos se encuentran escondidos detrás de la serena suposición de que se pueden dar por sentado el poder colectivo y la solidaridad que sostienen la democracia, la justicia y el estado de derecho". Es importante agregar que se esconden aún más esqueletos debido a la violencia, el racismo, el fanatismo religioso y otros horrores que salpican al imperialismo en el que se comprometieron, a menudo movilizados por versiones chovinistas de nacionalismo, varios países del Noroeste durante o después de sus procesos de construcción de sus estados y naciones. Aún así, es importante recordar que en los países del Noroeste la naturaleza combinada de la ciudadanía (activa y potencialmente partici- pativa desde el lado del régimen democrático, y adscriptiva y en princi- pio pasiva desde el lado del nacionalismo) a veces ayudó las luchas que varias clases y sectores subordinados libraron para el reconocimiento de

184 En realidad el autor se refiere a Gran Bretaña y Francia, pero su afirmación se aplica a otros países del Noroeste. Este autor pone énfasis en los conflictos religiosos desde el siglo XVI, en términos de su papel para identificar grupos a ser excluidos o marginalizados en los respectivos países; procesos similares de exclusión, aunque no siempre basados en factores religiosos, y de maneras a menudo extremadamente crueles, se aplicaron a las poblaciones originarias de las Américas y más tarde, a diversos tipos de inmigrantes, forzados y voluntarios.

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Capítulo IV. El estado y sus referentes: nación, pueblo y ciudadanía

derechos resultantes de ambos lados de la ciudadanía. Para esas luchas el estado fue un punto de referencia fundamental, ya sea para derechos concebidos tradicionalmente o para derechos reinterpretados o ideados al calor de esos procesos. A veces, la base de las reivindicaciones era la condición como verdaderos ciudadanos/as o aspirantes a serlo, a veces como miembros de una nación o pueblo, y frecuentemente una mezcla de ellos. El objetivo, y en su momento la consecuencia, no fue sólo inscribir los respectivos derechos en el sistema legal sino también transformar o crear instituciones estatales autorizadas y dispuestas a proteger e implementar esos derechos. En este sentido, y no sin altibajos y diferencias entre esos países, en el Noroeste el estado-nación ha sido un factor fundamental en la reduc- ción de desigualdades, la extensión de derechos civiles y el logro de un

nivel básico de derechos sociales por parte de muchos de sus habitantes. Como Vogler 1985:xii comenta: "En la medida en que se redujeron las

esto ocurrió

desigualdades entre las clases [en el Noroeste, O'D]

dentro de las naciones, como resultado de la capacidad del estado para regular políticamente las fuerzas del mercado a nivel nacional".

El estado fue un lugar crucial de concentración de poderes en el cual

y hacia el cual muchas luchas tuvieron lugar. Esto presupone un tipo de estado que, aunque parcial e intermitentemente, expresa relaciones de

poder que hacen posible el logro de derechos y libertades postergados,

a veces contra las preferencias de las clases y sectores dominantes. En

el Noroeste, durante el largo camino que implicaron esos procesos, el estado y el régimen se ampliaron, admitiendo como participantes a sectores y clases previamente excluidos. Este estado más amplio se hizo más fuerte al aumentar su eficacia, su efectividad, su credibilidad y el refinamiento de su filtrado. Además, un régimen que se iba ampliando al compás de esos procesos se convirtió en un canal de representación de toda la ciudadanía.

IV.8. Algunas conclusiones parciales

De la discusión en este capítulo surge un punto que deseo recalcar:

la emergencia, primero en el Noroeste y más tarde en otras partes del

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mundo, aunque con características y limitaciones que en relación a Amé- rica Latina mencionaré en el capítulo VIII, de una peculiar combinación. En el Noroeste, múltiples procesos —que incluyeron avances desiguales pero reales en la democratización— significaron que la autoridad política no pudiera ser más justificada en base a tradición, religión, dinastía y similares; ella sólo pudo ser justificada mediante un referente externo y distinto al estado y los gobernantes, una población que recibió diversos nombres, como nación, pueblo y/o ciudadanía. Una vez que las fuentes tradicionales de legitimación se debilitaron, incluso bajo tipos restrin- gidos de democracia los gobernantes tuvieron que aducir que no sólo existían y gobernaban para el bien común de ese referente; tuvieron que hacer, o aceptar, la reivindicación más trascendental de que era de ese referente del que derivan su autoridad y consiguientes poderes. 185 Más tarde, razones geopolíticas de demarcación y defensa del territorio y la población convergieron en el resto de mundo con sus propias demo- cracias y la necesidad institucional de identificar claramente a su pobla- ción votante: entonces estos estados se convirtieron en contenedores del demos de la democracia política y de la nación/pueblo/ciudadanía. Además, en tanto los miembros de estos referentes eran presentados como la fuente de la autoridad y el poder ejercidos desde el estado, fue posible sostener que tanto el estado como el territorio pertenecen a esos miembros. Ya en "el pueblo" 186 de la independencia de Estados Unidos y les citoyens de la revolución francesa y menos marcadamente pero también claramente en la "Revolución Gloriosa" inglesa previa, se afirmó ese íntimo nexo entre el estado/territorio y su población. Pero, ¿quiénes eran esos que "eran dueños" del estado y el territorio?

185 Comentando estos procesos, Grimm 2005:451 sintetiza la consecuencia: "[E]l portador del poder estatal fue reemplazado. La nación tomó el lugar del monarca. El gobierno entonces no podía ser legitimado por el derecho propio sino sólo por

un derecho derivado

Entonces el sistema político tuvo que ser organizado de

modo que estableció una relación de legitimación y responsabilidad entre quienes

poseían los poderes de gobierno y quienes los ejercían, previniendo tanto como fuera posible su abuso".

186 Para discusión de la "invención del pueblo" en Estados Unidos e Inglaterra ver Morgan 1988.

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Capítulo IV. El estado y sus referentes: nación, pueblo y ciudadanía

En Francia, impulsados por los temores de las implicaciones subver- sivas de cómo la ciudadanía había sido concebida en plena revolución, se argumentó rápidamente que el titular de dicha propiedad era una nación concebida colectivamente, que sólo podía expresarse a través de

mecanismos constitucionales de representación política. 187 Primero en Inglaterra y luego en Estados Unidos, revoluciones que fueron menos radicales socialmente dejaron en claro desde el primer momento, tal como fue sintetizado por el Federalista n.10 y la propia Constitución de este país, que el "pueblo" 188 (concebido menos colectivamente pero mediado cuidadosamente por vías institucionales) era la fuente de la autoridad y el poder estatal y poseedor de derechos exclusivos sobre

el territorio. Como ya anticipé, tanto en estos casos como en poste-

riores ocurridos en otras partes del mundo, el territorio se convirtió

no sólo en un espacio físico sino también en el significante de mitos y memorias que coincidieron con los discursos del estado para delinear

la especificidad (múltiples virtudes proclamadas y no pocos rencores

históricos incluidos) de un país en relación con otros. Con sus diferencias entre casos y épocas, sin perjuicio de la excep- ción de algunos países particularmente fragmentados en términos de

nacionalidades, etnias o convicciones religiosas, e independientemente de si preexistía al estado o si fue creada por éste, la nación/pueblo es también la ciudadanía de una democracia política; todas estas categorías

o alguna combinación de ellas se convirtieron, casi universalmente,

en el referente del que se supone surgen, y al que están dedicados, los poderes y la autoridad de estados y gobiernos. En este sentido, las confusiones y superposiciones que observé en- tre términos como nación, pueblo, ciudadanía y otros emparentados, expresan la noción crucial de la existencia y continuidad histórica de poblaciones propietarias, por sedimentación histórica y simbólica, del estado y del territorio y que son también, bajo la democracia política, la

187 Entre los estudios de estos temas encontré particularmente útiles los de Rosan- vallon 1992 (hay edición en castellano, ver Obras Citadas) y 2000. 188 Para revisión critica reciente de las diversas salvaguardas constitucionales erigidas en este país ver Dahl 2004.

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fuente del poder y la autoridad ejercidos sobre ellas. En estos casos hubo una triple convergencia de estados cum nación/pueblo cum democracia/ ciudadanía/demos. Esta explosiva trilogía, producto de la modernidad y

de la construcción del estado, primero emergió en el Noroeste y luego

se expandió, aunque con diversos tiempos y características, al resto del mundo. Como sostiene Greenfeld 1992:10:

"La ubicación de la soberanía dentro del pueblo y el reconocimiento de la igualdad fundamental entre diversos estratos, que constituyen la esencia de la idea nacional moderna, son al mismo tiempo los prin- cipios básicos de la democracia. La democracia nació con el sentido de la nacionalidad. Las dos están vinculadas de manera inherente, y ninguna de ellas puede ser comprendida completamente más allá de esta conexión".

Estas observaciones confirman uno de los argumentos básicos de este libro: para el estudio tanto de la democracia como del estado es crucial explorar sus interrelaciones, pero para este propósito es erróneo ver al estado como exclusivamente un conjunto de burocracias. Como surge

de lo ya discutido, esto crea tremendas complejidades, pero lo peor

que puede hacer el analista es soslayarlas o negarlas. De la discusión del presente capítulo surge otro punto que quiero recalcar:. no existe algo como un estado neutral, orientado de forma puramente técnica. Los estados condensan, procesan y generan rela- ciones de poder que existen tanto en la sociedad (la doméstica y la

crecientemente transnacionalizada) como en sus propias instituciones. Proseguiré la discusión de este tema una vez que haya tratado otras cuestiones; pero antes de proceder, en vistas de la discusión del capítulo anterior y del presente, propongo un nuevo derecho, uno que, según

mi conocimiento, no ha sido todavía reconocido por la teoría política o

legal. Es que nosotros, como ciudadanos/as y miembros de la nación/

pueblo, tenemos un derecho público e irrenunciable al estado, pero no a cualquier estado; tenemos derecho a uno que, alcanzando puntajes razonablemente satisfactorios en sus cuatro dimensiones, se convierte en

un co-constructor y promotor de versiones razonables del bien común,

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Capítulo IV. El estado y sus referentes: nación, pueblo y ciudadanía

así como también de los diversos aspectos de la ciudadanía implicados por la democracia. 189 Este tipo de estado es ancla y promotor de la ciudadanía. Es el lugar institucional en el que pueden ser inscriptos (en su sistema legal) los derechos de la ciudadanía e implementados (por burocracias relevantes). Los derechos no existen en el aire o sólo en discursos; existen, pueden ser demandados y no pueden ser fácilmente revertidos, cuando se convierten en parte efectiva y ampliamente re- conocida de la legalidad del estado, y cuando sus burocracias orientan su desempeño a respaldar su existencia. Estas afirmaciones nos remiten al próximo capítulo, donde me ocupo de otra dimensión del estado —la legal— y su relación con la democracia.

189 Esta afirmación está inspirada en Vezzetti 2003. Con argumentos convergentes, ver Bobbio 1990 y Ferrajoli 1995, quienes sostienen que bajo un estado de derecho los ciudadanos no sólo tienen derechos privados sino también derechos públicos en relación al estado.

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Capítulo V EL ESTADO COMO LEGALIDAD:

CONTRIBUCIONES Y AMBIVALENCIAS 190

En los capítulos anteriores hice varias referencias a la dimensión legal del estado, pero pospuse para el presente capítulo una discusión más completa sobre este tema. Para comenzar, observo que en una de esas instancias en las que el lenguaje revela relaciones de poder, las decisiones tomadas en el centro (las "órdenes impartidas"), normalmente "crean orden", en el sentido que se supone que esas directivas son obedecidas con regularidad y crean algún tipo de estabilidad en el contexto de interacción dado. Esa aceptación afirma y reproduce el orden social. Las relaciones sociales, incluyendo las de aceptación cotidiana, pre- consciente, a la autoridad política, están basadas, como afirmó Weber 1978(*), en la tradición, el temor al castigo, el cálculo pragmático, el hábito, y/o la efectividad de la ley. En particular, lo último implica el supuesto, normalmente corroborado por evidencia ejemplar, que, de ser necesario, una autoridad dotada de los poderes pertinentes hará cumplir la norma legal en cuestión. La ley es una dimensión fundamental del estado, que proporciona la textura subyacente que sostiene las relaciones sociales de una sociedad. Esta presencia subyacente, no es externa o a posteriori; es ab initio cons-

190 Lo que sigue en este capítulo no está pensado como un tratado sobre la, ley, para lo que no estoy capacitado; es una reflexión sobre las conexiones entre el estado- como-ley y algunos aspectos de la democracia.

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titutiva de múltiples relaciones sociales. Como dijo Bobbio 1989:47 "[E]l estado, mediante la ley, es también una forma de organización social y como tal no puede ser separado de la sociedad y las relaciones sociales subyacentes". 191 En el presente capítulo comienzo, en la secciónV.1., con una discu- sión de diversas definiciones del estado de derecho, o rule of law. Luego extraigo algunos consecuencias de esta concepción (V.2.). Después de la revisión más bien formal de esta cuestión en esas secciones, observo algunos aspectos de la realidad sociológica de la legalidad (V.3.). Esto conduce a la discusión de una relación problemática, particularmente en democracia, la de la burocracia y la legalidad (V.4). Concluyendo este capítulo (V.5), propongo algunos corolarios que nos invitan a es- tudiar las diversas caras del estado y, por detrás de ellas, su principio de unidad. Este es el tema del capítulo VI.

V.l. Sobre el estado de derecho o rule of law

Lo que ha sido denominado estado de derecho o rule of law (o Rechtsstaat o términos equivalentes en otros idiomas) ha sido objeto de diversas definiciones en diferentes países y períodos; de hecho, el significado más frecuente de los términos en inglés e idiomas latinos no es estrictamente sinónimo. 192 La idea básica deriva de la Grecia clásica, especialmente de Aristó- teles, quien defendió la conocida fórmula de que las entidades políticas deben ser gobernadas por leyes, no por hombres. La misma fue conti- nuada por las concepciones medievales europeas y por los teóricos del derecho natural que mencioné en el capítulo II, y más tarde encontró expresión en el régimen monárquico parlamentario británico. Esta es la idea de que el gobierno debe ser sub lege, sujeto a reglas legales pre- viamente promulgadas, que más tarde encontró elaborada expresión

191 Ver también Hosle 2004:71 y passim, así como también Skrentny 2006:237 quien observa que "Los académicos harían bien en retomar la visión clásica de un estado constituido por e inmerso en la ley y la legalidad". 192 Para ilustrativas comparaciones entre estos sistemas legales y los respectivos tér- minos ver Chevalier 1994, Díaz 2002 y Grote 1999.

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Capítulo V. El estado como legalidad: contribuciones y ambivalencias

en el Rechtsstaat prusiano. Pero esta concepción no es necesariamente democrática; se puede aplicar, como sucedió en Prusia, en regímenes autoritarios institucionalizados y/o en los que, como el viejo régimen británico, excluían o restringían severamente la ciudadanía política; veremos que en democracia el estado de derecho tiene características adicionales. Sin embargo todas estas definiciones tienen un núcleo co- mún: el sistema legal es un ordenamiento jerárquico que apunta, aunque nunca logra plenamente, a "cerrar" mediante su plenitud o compleción; es decir, que las relaciones entre reglas legales son ellas mismas deter- minadas legalmente; se supone entonces que los gobernantes deben sujetarse a esas reglas como todos los demás, y que no hay momento en que la voluntad de un determinado actor, estatal o privado, pueda cancelar o suspender justificadamente las reglas que rigen su desempeño. Se supone entonces que nadie, incluyendo los más altos funcionarios del estado, es de legibus solutus. A las definiciones tradicionales del estado de derecho se han ido agregando otras características. 193 Entre las diversas enumeraciones aquí adopto la propuesta por Raz 1977:198-201:

"1. Las leyes deben ser prospectivas, públicas y claras; 2. Las leyes deben ser relativamente estables; 3. La confección de leyes específicas ( ) debe estar guiada por reglas generales públicas, estables y claras; 4. La independencia del poder judicial debe estar garantizada; 5. Deben observarse los principios de la justicia natural (es decir, audiencias judiciales abiertas y equitativas y ausencia de sesgos en los procesos);

para asegurar

6. Los tribunales deben tener poderes de revisión [

]

193 Hasta hace poco no hubo intentos de operacionalizar la definición del estado de derecho. Desgraciadamente la mayoría de estos intentos ha sido guiada por el interés de relacionar diversas mediciones con temas económicos, prestando poca atención a la democracia y sus variables características; además, como comentan Haggard et al. 2008 en su detallada discusión sobre indicadores (básicamente económicos), éstos se encuentran "débilmente correlacionados" con los aún más escasos centrados en temas de democracia. Por esta razón, en una revisión breve pero rigurosa de los intentos de medición, Ríos-Figueroa y Staton 2009:22 sugieren que hasta que se logre mayor progreso "es más conveniente enfocar los esfuerzos de medición en los subcompo-

nents del estado de derecho

que impulsar medidas del concepto general".

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conformidad con el estado de derecho; 7. Los tribunales deben ser fácilmente accesibles; y 8. No debe permitirse que la discrecionalidad de las instituciones de prevención del delito pervierta la ley." 194

Los puntos 1 a 3 se refieren a características generales de las propias leyes; se relacionan con su correcta promulgación y contenido, así como algo que este autor y otros remarcan: debe ser posible cumplir las leyes, lo que significa que deben ser adecuadamente divulgadas y no deben imponer irrazonables demandas cognitivas o de comportamiento sobre sus destinatarios. Los otros puntos del listado de Raz se refieren a los tribunales y sólo indirectamente a otras instituciones estatales. El punto 4 requiere especificación: que la independencia de los tribunales (en sí misma una idea poco clara) 195 es una meta valiosa se ve, a contrario, en la conducta a menudo servil de estas instituciones en relación con los gobernantes autoritarios. Pero esta independencia puede ser manipulada para promover indebidos privilegios sectoriales del personal judicial o interpretaciones arbitrarias indiscutidas de la ley, así como también por falta de adhesión a los principios básicos de la propia democracia que, en contraste con los regímenes autoritarios, confiere a los jueces dicha independencia. 196 Lograr esto es una tarea formidable en todas partes,

194 Para otra influyente definición de este concepto ver Fuller 1964(*). Krygier 2005:194 detalla útilmente estas definiciones: "Uno tiene elementos centrales del estado de derecho cuando la ley en general no lo toma por sorpresa o lo deja adivinan- do, cuando las instituciones legales son relativamente independientes de otros actores sociales significativos pero no de la doctrina legal, y cuando se solicita a las fuerzas poderosas de la sociedad, incluyendo al gobierno, que actúen, y lleguen a pensar en medida significativa, dentro de la ley; cuando los límites de las que imaginamos que son nuestras opciones son establecidos por la ley y donde estos límites son tomados seriamente por todos —[es decir] cuando la ley tiene integridad y realmente importa lo que la ley permite y lo que la ley prohíbe". Para otras reflexiones pertinentes sobre esta cuestión ver Dallmayr 1992 y Krygier 2001.

195 Sobre esta cuestión ver Larkins 1996.

196 Como sostiene Garzón Valdés 2003b:32: "[Bajo un régimen democrático] los jue- ces deben tener un firme compromiso interno con las reglas básicas del sistema y una imparcialidad manifiesta con respecto a los conflictos de interés que deben decidir".

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Capítulo V. El estado como legalidad: contribuciones y ambivalencias

por cierto incluyendo América Latina. 197 En esta región son aún más

difíciles los logros implicados por el punto 6, en especial respecto de

la supervisión de la legalidad de las acciones de presidentes que se ven

a sí mismos como electoralmente autorizados para hacer lo que creen

conveniente durante sus mandatos. 198 La negación de derechos a los vulnerables y excluidos implicada por los puntos 5 y 7 es ampliamente ilustrada, entre otros, por los trabajos que cito en la nota al pie 7. Lo mismo se aplica al punto 8, en especial en lo que se refiere a la frecuente impunidad de la policía y de otras instituciones de seguridad en algunos países, así como a la violencia perpetrada por actores privados junto con la actitud a veces indiferente, si no cómplice, de la policía y algunos tribunales frente a estos actos.

En este punto observo que la expresión inglesa rule of law y el tipo de definición que transcribí no contienen referencia directa a institucio- nes estatales que no sean los tribunales, como sí la tienen la expresión estado de derecho y sus equivalentes en otros idiomas latinos. Esto no es sorprendente dadas las respectivas tradiciones, en especial el importante papel que como vimos se suele considerar tuvieron los tribunales en la historia social y política de Estados Unidos, y en un grado significativo también de Gran Bretaña. 199 Sin embargo, se supone que el aparato estatal en su totalidad y sus funcionarios deben someterse a la ley, y de

197 Aunque retomo el tema más adelante, desde ya observo que algunas de las defi- ciencias del estado de derecho en América Latina están documentadas en Méndez, O'Donnell y Pinheiro 2002. Para trabajos recientes que exploran fallas de la policía y la justicia en esta región ver Ahnen 2007, Auyero 2007, Brinks 2008, Eaton 2008, Domingo y Seider 2001, Frühling y Tulchin 2003 (hay edición en castellano, ver Obras Citadas), Gargarella y Domingo 2006, Hammergreen 2007, Hinton 2005, Holston y Caldeira 1997, Mahon 2003, Pinheiro 1994 y 1998, Stanley 2003 y Wald- man 1998. A este negativo panorama hay que agregar el caso de los linchamientos, bastante frecuentes en algunos países (sobre posiblemente el peor caso al respecto, Guatemala, ver Snodgrass Godoy 2006). Para pertinentes reflexiones generales sobre estas cuestiones ver Garzón Valdés 2002 y 2003b, y Neves 1994. 198 En O'Donnell 1992 (reimpreso como capítulo X en O'Donnell 1997a) analizo, bajo el concepto de "democracia delegativa", este tipo de práctica y concepción del poder político. Vuelvo al tema en capítulo VIII de este libro. 199 Ver las fuentes citadas en el capítulo III y Hattam 1992.

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hecho muchas transgresiones a la legalidad son perpetradas dentro de

o desde las burocracias estatales y/o durante sus interacciones con los

individuos o asociaciones a los que se supone sirven. Además, el estado de derecho queda truncado no sólo cuando los funcionarios estatales violan la ley, sino también cuando lo hacen actores privados; ya sea que esos funcionarios cometan actos ilícitos o permitan de facto a actores privados hacerlo, no hace gran diferencia ni para las víctimas de tales acciones ni para la efectividad de la ley. Un corolario de estas reflexiones es que, cuando se lo concibe como aspecto de la teoría de la democracia, el estado de derecho o rule of law debe ser considerado no sólo como una característica genérica del sistema legal y del desempeño de los tribunales sino también como el gobierno con base legal de un estado que alberga un régimen demo-

crático. 200 Sin embargo, éste puede ser un estado parcialmente demo- cratizado, porque también contiene partes de legislación y burocracias inefectivas o directamente autoritarias en relación con diversos derechos

y libertades. Estas fallas de la legalidad pueden incluir que el estado no se extienda sobre el conjunto de un territorio que, en cambio, tiene regio- nes gobernadas por diversos tipos de legalidad informal o simplemente mañosa; y/o derechos civiles o sociales, que aunque estén asignados umversalmente, en realidad son negados a muchos; y/o el acceso es negado, o extremadamente dificultoso para muchos, a los tribunales

y a otras instituciones estatales pertinentes; y/o legislación aplicada

de manera represiva a algunos mientras los privilegiados la ignoran o violan con impunidad; y/o instituciones de accountability horizontal 201

200 Por conveniencia transcribo aquí la definición de este concepto que ofrecí en el capítulo III: "1. Es la parte del sistema legal que promulga y respalda los derechos de participación y las libertades concomitantes del régimen; 2. El conjunto de burocracias encargado de implementar y proteger los derechos y libertades mencionados; y 3. La unidad que delimita al electorado —los ciudadanos/as políticos— del régimen". 201 Discutí temas de accountability (especialmente lo que denomino su versión "ho- rizontal") en trabajos que fueron recogidos en los capítulos II, III y IV de O'Donnell 2007a. Para discusión convergente sobre las "agencias de auditoría autónomas", que destaca las fallas de estos controles en América Latina (con la Argentina como uno de los casos más deficientes en este respecto) ver Santiso 2007 y 2009.

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Capítulo V. El estado como legalidad: contribuciones y ambivalencias

que no pueden o se rehúsan a cumplir con sus responsabilidades; y/o que la ley misma y las decisiones de los tribunales conlleven criterios discriminatorios o de exclusión; etc. En consecuencia, como dice Craig 1997:196,"El estado de derecho es un ideal político del que un sistema legal puede carecer o poseer en mayor o menor grado". Ningún país, por las razones que discuto en la siguiente sección, ha alcanzado ese ideal. Existen, sin embargo, aproxi- maciones; en un estado crecientemente democratizado, se alcanzan me- joras en todas o al menos algunas de las dimensiones antes mencionadas. Estos desarrollos están en gran parte pendientes en las democracias fuera del Noroeste, 202 donde se detienen antes de alcanzar un estado de derecho razonablemente democratizado; e incluso si lo logran, en no pocos casos dejan pendiente la promulgación y efectividad de derechos sociales que proporcionan a toda la población capacidades básicas para el ejercicio de su agencia. Estos desarrollos a menudo tampoco llegan a hacer suficientemente accesibles, transparentes y receptivas las buro- cracias estatales ante la población en general. En la medida que el estado se aproxima a alcanzar esas características, se aproxima a ser, no ya un estado parcialmente democratizado, sino un estado democrático de derecho, que sostiene una legalidad propiamente democrática por medio de la sanción y efectividad de un amplio conjunto de derechos políticos, civiles, sociales y culturales de su población. Por razones que veremos más adelante, la plena realización de este tipo de estado es un horizonte normativo, nunca alcanzable por completo; sin embargo provee una guía conceptual y empírica para detectar y evaluar cambios en su dirección. Esto es útil porque las concepciones y la práctica del estado de derecho y/o rule of law han sido todo menos estáticas. Aunque en diferentes secuencias y con diferentes grados en su efectividad, la mayoría de los

202 En relación con América Latina, a partir de un estudio comparativo de diversos tipos de derechos, Foweraker y Krznaric 2002:29/59 concluyen que: "En severo contraste con la creciente trayectoria de las variables político-institucionales, [los derechos civiles] continúan precarios durante el período de la tercera ola [de de-

mocratización]

mientras los derechos individuales y de la minoría se debilitan". Ver también Fowe-

raker y Landman 1997.

los atributos institucionales del gobierno democrático avanzan

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países ha sancionado capas de diversos tipos de derechos. Aunque esto implica complicadas cuestiones comparativas, por el momento basta observar que la mayoría de los derechos civiles (y las libertades políticas que derivan de ellos) implican básicamente la obligación negativa del estado de no derogarlos o restringirlos severamente, mientras que los derechos políticos de participación, así como la mayoría de los dere- chos sociales, implican la obligación positiva del estado de proveer las condiciones necesarias para su ejercicio. La amplia promulgación de los derechos civiles y la limitada existencia de los derechos políticos y sociales fue característica del parcialmente democratizado estado liberal que vimos aparecer en el capítulo II; la difusión de varios conjuntos de derechos políticos y sociales, así como el reconocimiento bastante reciente de los derechos culturales, significan cambios en la dirección de un estado más plenamente democratizado. 203 Debo ahora elaborar una afirmación que hice arriba. En contraste con todos los tipos de régimen autoritario (donde siempre hay un "al- guien", personal o institucional, que puede declararse unilateralmente por encima de la ley), en democracia la ley no está disponible para los gobernantes; 204 ellos tienen prohibido cambiarla o ignorarla a su antojo; sólo pueden hacerlo siguiendo procedimientos legalmente reglados. Esto lleva Preuss 1996a:24 a afirmar que "sólo si el vínculo entre los

y si no puede

gobernantes y los gobernados obliga a los primeros

ser revocado unilateralmente por el gobernante, es posible crear una estructura institucional confiable de gobierno, en la que los gobernados son reconocidos como la fuente última de la autoridad política". Este es

el fundamento legal de un estado que contiene un régimen democrático,

y del propio régimen. Es por ello que un atributo crucial de un sistema legal que pretende ser un Rechsstaat, o Estado de Derecho, especialmente si se aproxima a uno verdaderamente democrático, es ser un sistema que "cierra", en el sentido ya descripto de que todo funcionario/a estatal está sujeto/a

a reglas que no pueden puede ignorar, transgredir o descartar unila-

203 Para un útil análisis de estas cuestiones y relacionadas ver Ferrajoli 1995. 204 Sobre la indisponibilidad de la ley ver también Habermas 1988(*) y 1996 (*).

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Capítulo V. El estado como legalidad: contribuciones y ambivalencias

teralmente. 205 Algunos autores han argumentado que esta "ausencia de

brechas" es empíricamente una ficción. Pero es útil, en particular en relación con los aspectos de la ley pública y constitucional que se ocupan de la organización y autoridad de las instituciones superiores del estado, en tanto sanciona la no disponibilidad de la ley para los gobernantes. Por esto, Raz 1994:252(*) afirma que se trata de "un sistema legal más

que de una colección al azar de reglas

la unidad formal del sistema". Esto tiene importantes consecuencias. Una es que los gobernantes y, en general, los funcionarios/as estatales tienen derechos (incluyendo en algunos casos la aplicación de coerción física) diferentes, y en algunas situaciones superiores, de los que tenemos como ciudadanos/as. Pero esos derechos son asignados exclusivamente para cumplir las obligacio- nes que las respectivas posiciones institucionales establecen para los/ as funcionarios/as. Por eso Raz 1995:38 plantea un tema importante:

"Los derechos de los jueces, de los miembros de la legislatura, y de

todos los otros funcionarios públicos están justificados por las res-

[ya esto subyace, O'D]

ponsabilidades del cargo

La justificación última de esos derechos

depende de que al servir los intereses de los funcionarios, protegen y

promueven los intereses de la comunidad como un todo; promueven y protegen los bienes comunes." 206

Con esto hemos encontrado otra diferencia entre la democracia política y todos los otros tipos de régimen; en los últimos siempre hay un componente patrimonialista o personalista, mediante el cual no hay distinción normativa ni legal entre, por un lado, los derechos arriba

205 Ver en este sentido, aunque desde diversas perspectivas, Alchourron y Bulygin 1971, Boucock 2000 (comentando a Weber), Dallmayr 1992, Garzón Valdés 1993b, Hart 1961 (*), y Kelsen 1967 (hay edición en castellano, ver Obras Citadas). 206 En otro texto Raz 1986:5 agrega que: "Las autoridades políticas no tienen un interés legítimo propio. El único interés que un gobierno está autorizado a perseguir es el de sus ciudadanos". Ingram 1985:376 extrae el corolario de estos argumentos, al citar una sentencia de la Corte Suprema de Estados Unidos en el caso Steele v. Louisville & Nasville R. Co., 323 U.S. 192, 202 (1944): "Es un principio de aplicación general que el ejercicio de un poder otorgado para actuar en nombre de otros supone la obligación de ejercerlo en su interés y representación".

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mencionados y sus obligaciones correlativas y, por el otro, su utilización para propósitos ajenos al servicio público. La indisponibilidad de la ley en democracia es, a su vez, la base de los mecanismos de accountability, tanto vertical como horizontal, a los que se supone los/as funcionarios/

as estatales deben someterse. Además, aunque vimos en el capítulo II que la ley, y en particular las constituciones, son protectoras de los derechos individuales, ésta no es toda la historia. La ley y las constituciones también hacen posible y confieren poder —empoderan, para emplear un neologismo en boga- para actuar individual y colectivamente, en la medida que definen y normalizan las relaciones sociales, facilitando entonces las interacciones sociales y políticas. 207 Como dice Holmes 1995:6, "Las constituciones no sólo limitan el poder y previenen la tiranía, también construyen poder, lo guían hacia fines socialmente deseables, y previenen el caos social y

la opresión privada

una constitución es un instrumento de gobierno.

Establece reglas que ayudan a poner en vigor la democracia". 208 Una razón para esto es que, como observa Hardin 1989:115, "Es a través de la restricción que tenemos la posibilidad de alcanzar resultados que requieren acción conjunta en nuestras interacciones estratégicas con otros". Esto subyace a una de las grandes contribuciones del sistema legal

a la democracia: sanciona y respalda un modo pacífico de resolver el

problema primordial de quién, y cómo, tomará decisiones vinculantes en esta compleja y peligrosa asociación, el estado. Este es un tema de suma importancia porque, a diferencia de la heteronomía del sujeto implicada por el autoritaritarismo, en democracia todos somos de- finidos como agentes, autorizados no sólo a tener preferencias sobre cuestiones públicas sino también a actuar en consecuencia (tal como expresar opiniones, asociarse, votar, intentar ser elegidos y similares).

207 Para útiles revisiones de distintas concepciones de la constitución ver Bellamy 1996, Castiglioni 1996 y Grote 1999. 208 Holmes propone una oportuna analogía con el ajedrez. Sus reglas limitan cómo movemos cada pieza, pero sin éstas no podemos jugar ajedrez. Como expone Hart 1961:28 (hay edición en castellano, ver Obras Citadas), "La ley facilita y limita la conducta".

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Capítulo V. El estado como legalidad: contribuciones y ambivalencias

Las preferencias difieren con frecuencia, y a veces ingresan a la política como temas que, de alguna manera, tienen que ser decididos. Son lo que Waldron 1999:212 (hay edición en castellano, ver Obras Citadas) denomina "las circunstancias de la política": "La existencia [inevitable] del desacuerdo y la necesidad, pese al desacuerdo, de crear un marco común que [se aplique] al menos tanto a temas de derechos como a

lo que es normalmente considerada una modesta agenda de política

legislativa". 209 Para esta necesidad social básica, la democracia propor-

ciona dos ingredientes cruciales: uno, elecciones limpias que proveen

un modo pacífico de decidir quién ocupará las posiciones autorizadas; y,

dos, políticas públicas basadas en reglas legales adecuadamente sancio-

nadas y en la no disponibilidad de esas reglas para los gobernantes. En consecuencia, como comenta MacCormick 1996:182, "La legislación

es una manera de establecer reglas comunes sobre cuestiones que po-

drían ser por siempre indeterminadas como sucede entre razonadores autónomos de asuntos morales". Esto significa que la democracia provee mecanismos para tomar decisiones y (al menos en principio) garan- tías de que preferencias e intereses intensos de sus miembros reciban consideración. Esto es consecuencia de una característica única de la democracia que remarqué en el capítulo I: su asignación universalista y con respaldo legal de agencia a todos los/as ciudadanos/as. Es por esto que necesitamos procedimientos ecuánimes, es decir que estén parejamente disponibles para todos, así como que sean le- galmente respaldados e institucionalizados (i.e., estables, conocidos

y generalmente aceptados). En este sentido, Waldron 1999:160(*)

comenta que "dedicarse a la política es suscribir principios procedi-

mentales

que podrían producir resultados que están en desacuerdo

con mis convicciones sustantivas". En consecuencia, como dice Soper

1996:222, "La invocación de criterios procedurales es la respuesta

209 Waldron 1999:213(*) agrega que "Se desprende que las teorías de derechos tanto como las teorías de política pública necesitan ser complementadas por teorías de la autoridad, cuya función es determinar cómo se tomarán las decisiones cuando los miembros de una comunidad no estén de acuerdo sobre qué decisión es la correcta". Sin embargo, ésta y otras interesantes contribuciones de autores anglosajones (como Raz 1986 y 1994(*), tienen la seria falla de carecer de una teoría del estado.

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alternativa implícita del estado a la posibilidad de que el contenido de

las decisiones sea erróneo

ineludible de la afirmación de justicia [de esas decisiones]". Además, un régimen democrático implica algunas expectativas institucionalizadas:

una, que lo que se decida en una elección no cancelará los derechos implicados por este régimen; otra, que continuará habiendo ocasiones para votar nuevamente en elecciones limpias. Si este es el caso, los perdedores pueden valorar que, aceptando esos procedimientos, no ayudarán a destruir los derechos y libertades de que ellos, junto con los ganadores temporales, disfrutan. 210 Sin embargo, en democracia, particularmente cuanto más se acer- que al ideal del estado de derecho democrático, la condición misma de agente de todo ciudadano/a origina una tensión irresoluble. Por un lado, la ley aspira a estabilizar las relaciones sociales intentando, entre otras cosas, realizar descripciones tan precisas y accesibles como sea posible de los eventos o relaciones que entran en su competencia, regularizando las decisiones de los tribunales por medio de doctrinas (concebidas más o menos rigurosamente en distintos países) de stare decisis y haciendo difícil cambiar la ley en sí misma. Por otro lado, un derecho muy importante —de hecho, otro que merece ser agregado a las enumeraciones que discutí en el capítulo l— 211 es disponer de proce- dimientos reglados legalmente para cambiar o apelar las interpretacio- nes judiciales o administrativas existentes de una determinada ley, o la validez o acierto de la propia ley. Entonces, en democracia, incluso en un estado parcialmente democratizado, respecto de la misma ley para la

los procedimientos equitativos son parte

210 Estas observaciones implican una crítica a algunas teorizaciones recientes según las cuales la aceptación de la democracia está determinada estrechamente por un cálculo de los costos físicos y económicos que resultarían de rebelarse contra el resultado de una determinada elección (para un ejemplo de este argumento ver Przeworski 1998(*). Esta posición ignora que uno podría tener un fuerte interés en, y buenas razones normativas para, mantener las libertades que probablemente serían eliminadas por esa rebelión y sus previsibles consecuencias.

211 O al menos ser considerado un crucial corolario del derecho a la personalidad legal implicada por la agencia y su reconocimiento respaldado legalmente bajo la democracia política.

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Capítulo V. El estado como legalidad: contribuciones y ambivalencias

cual hay buenas razones para desear su estabilidad también las hay para que sea siempre modificable. Es por esto que, en un texto que vale la pena citar en extenso, MacCormick 1999:174/175 dice que

el carácter dialéctico o ar-

gumentativo de los procedimientos legales es una característica de un

marco constitucional en el que los ciudadanos están capacitados para

desafiar las acusaciones de hecho y las afirmaciones de derecho sobre la

amenazan con inter-

venir por la fuerza en sus vidas o asuntos. Una parte vital de la garantía

de libertad

afrontar un desafío como ese sobre términos justos y con asistencia legal

adecuada. Y sin embargo, la misma concepción [del estado de derecho, O'D] requiere una ley relativamente clara y determinada en forma de

reglas pre-anunciadas

[Las luchas resultantes] no son patológicas,

es que a cada persona se le otorgue la oportunidad de

base de las cuales las agencias gubernamentales

"[L]a indeterminación relativa de la ley

son un elemento integral de un orden legal que funciona de acuerdo al ideal del estado de derecho". En consecuencia, (ibid.: 176), "La certeza de la ley es por lo tanto una certeza que puede ser derrotada".

Vale la pena agregar ahora que la efectividad de un sistema legal es función de su entrelazamiento. En un nivel de, digamos, un juez que se ocupa de un caso criminal, su autoridad sería nula si no estuviera acom- pañada, en varias etapas del proceso, por policías, fiscales, defensores, etc., así como también, eventualmente, por tribunales superiores y prisiones. En otro nivel, en términos de las relaciones internas al régi- men y al estado, observé que un sistema legal democrático implica el supuesto de que ningún funcionario estatal debe escapar de controles sobre la legalidad de sus acciones (y en algunos casos, omisiones). En ambos niveles el sistema legal presupone lo que Linz y Stepan 1996:37 denominan un "estado efectivo"; 212 en mis propios términos, no es sólo

212 Ver en sentido convergente, la interesante discusión sobre la diferente calidad de diversas burocracias estatales en Evans y Rauch 1999; ver también Olsen 2004 y 2005, y Oszlak 2006. Además, aunque desde una perspectiva diferente (no conceptualizan al estado como tal) otros autores, especialmente March y Olsen 1995, y Tommasi y Spiller 2007, coinciden en la importancia de un estado funcionando adecuadamente en términos de la elaboración e implementación de políticas que pueden dar apoyo a

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cuestión de legislación apropiada sino también de una compleja red de instituciones estatales que actúa en dirección a asegurar la efectividad de un sistema legal democrático —como veremos, la debilidad de esta dimensión del estado es uno de los defectos más serios de muchas de- mocracias fuera del cuadrante Noroccidental del mundo, incluyendo América Latina. Hay todavía otro aspecto que necesito mencionar. El entrelazamiento del estado y la sociedad por medio de la dimensión legal aportada por un estado que alberga un régimen democrático, es el fundamento de la distinción entre una esfera pública y una privada. Esta es una instancia de la idea legal de adecuada definición de los límites entre unidades socia- les. La distinción entre las esferas pública y privada ha sido criticada en base de evidencia de que existen áreas grises de interpenetración entre el estado y la sociedad. Esto es cierto, pero en estos argumentos suele considerarse que ese "estado" está formado sólo por sus burocracias, olvidando su dimensión legal. Con ello tienden a invisibilizar la esfera pública. 213 Como desarrollaré en el capítulo VII, la esfera pública es la formalmente ocupada por funcionarios/as del estado, elegidos/as y no, y diversamente poblada por actores y discursos que afirman articular cues- tiones de interés general. 214 Como ya mencioné, esos/as funcionarios/as tienen derechos específicos, pero ellos están exclusivamente justificados por ser necesarios para cumplir con las obligaciones asignadas a sus res-

la democracia. Por su parte, algunas instituciones financieras internacionales parecen haber descubierto tardíamente algunas partes del estado, generalmente a través de sus convocatorias a una "buena gobernanza".

213 Las diversas dimensiones del estado y las complejas relaciones que establecen con la sociedad significan que no hay una única, inmutable, o "natural" frontera entre el estado y la sociedad. Jessop 2002:37 sostiene que las diversas fronteras entre la economía y lo político, lo público y lo privado, y lo doméstico y lo exter- no son "constituidas discursivamente, materializadas institucionalmente, asociadas estructuralmente a otras fronteras institucionales [y] esencialmente controvertidas y propensas al cambio;" ver también Mitchell 1991 y Migdal 2001. Concuerdo con estos autores, excepto que agrego que esas fronteras están trazadas no sólo discursiva sino también legalmente.

214 El origen de este concepto es por supuesto Habermas 1962 (hay edición en Cas- tellano, ver Obras Citadas).

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Capítulo V. El estado como legalidad: contribuciones y ambivalencias

pectivos cargos. Aquí la ley imprime otra dimensión moral además de la implicada por la concepción del ciudadano/a como agente. Esta segunda dimensión fue resaltada por la tradición republicana, en su demanda por devoción desinteresada de los gobernantes al bien común. 215 La ley contemporánea refleja esta demanda de múltiples maneras y reglas —imparcialidad, honestidad, equidad, primacía del bien común en la actuación de los/as funcionarios/as, etc. 216 En democracia, la visión de que la fuente y justificación de la autoridad de esos funcionarios proviene de la ciudadanía lleva, con especial fuerza, a la expectativa de que esa autoridad deba ser utilizada exclusivamente para el bien de ésta (por más que cada decisión de política pública entrañe cuestiones específicas y problemáticas). Por supuesto, esa misma visión subyace a las diversas sanciones legales que se supone siguen a violaciones de dichas obligaciones por parte de funcionarios/as estatales. Esta es una exigente demanda depositada sobre esos/as funcionarios/ as. 217 A su vez, diversos actores pueden invocar ante la opinión pública e instituciones estatales la distinción público/privado, y entonces reclamar la adopción de determinadas políticas, castigar corrupción, corregir

215 Discutí esta tradición en O'Donnell 2007a, capítulos I y II, donde sostengo que el republicanismo, el liberalismo y la democracia propiamente dicha se han mezclado históricamente en las democracias contemporáneas, de manera muy compleja y a veces contradictoria. Acerca del republicanismo ver Skinner 1990 y 1998 (hay edición en castellano, ver Obras Citadas); ver también, en divergencia parcial con el primero, Pettit 1997 (hay edición en castellano, ver Obras Citadas).

216 Al escribir sobre "los ideales de la política ordinaria" Dworkin 1986:164 (hay edi- ción en castellano, ver Obras Citadas) dice que "Se exige que el gobierno hable con una voz, actúe de manera coherente y con principios hacia todos sus ciudadanos, y

extienda a todos los estándares sustantivos de justicia o equidad que utiliza para algu- nos". Este autor agrega que ésta es "la virtud de la integridad política"; ibid.: 166.

217 Como dice Luban 2001:192 "El compromiso de obligar a los gobernados sólo a través de reglas generales que también obligan a los legisladores, establece la rela- ción moral de reciprocidad entre gobernantes y gobernados". Por su parte Ferrajoli 1995:925 sostiene que "[D]ebido a que los funcionarios públicos están a cargo de,

esto es equivalente a su aceptación

[esta es] una auto-obligación aceptada libremente, que genera no

del orden legal

precisamente, la función pública de aplicar la ley

sólo su obligación legal sino también moral de obedecer la ley.

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Guillermo O'Donnell

la colonización estatal por intereses privados, etc. Estos discursos y demandas son una característica del funcionamiento de la democracia- como Bourdieu 1996:28 comenta "[L]os efectos muy reales de la re- ferencia obligatoria a valores de neutralidad y devoción desinteresada

hacia el bien público que fue exigida, con fuerza cada vez mayor, a los

que inventó e

impuso la representación oficial del estado como un lugar de universa- lidad y servicio del interés general". Mentiras, hipocresía y ocultación de información son recurrentes en la vida política, mientras que los/ las funcionarios/as estatales, obligados por reglas legales y por expec- tativas normativas a veces muy extendidas, proclaman repetidamente su conformidad con esas reglas. 218 En consecuencia, en referencia a las definiciones minimalistas de la democracia Stoelting 1998 observa que "El elemento normativo que Schumpeter había descartado permanece como un punto de referencia en cualquier discurso político público". Como veremos en el capítulo VII, bajo regímenes autoritarios, par- ticularmente los de una variedad altamente represiva, las resultantes o imaginadas discrepancias son cuestión de rumor y resistencia silenciosa; no hay recurso legal para articular las discrepancias, y si existe formal- mente no hay garantía de que será respetado. En cambio, en democracia las discrepancias percibidas hacen posible acciones individuales y/o colectivas de voz y de accountability horizontal, así como también de accountability social 219 mediante varios medios, que incluyen los legales, ONGs, movimientos sociales y diversas asociaciones, que sacan a la luz pública esas discrepancias. Este es un notable indicio de la importancia moral de los valores republicanos expresados en reglas legales a las que, con la excepción ocasional de gobernantes particularmente deshonestos, ellos/as y otros/as habitantes de la esfera pública obstinadamente de-

funcionarios del estado como [parte de] la historia

218 Garzón Valdés 1995:23 comenta acertadamente que cuando las inconsistencias son severas, surge "una red de complicidad basada en el secreto y en una [hipócrita] aceptación retórica permanente del orden legal". Sobre temas relacionados ver también ibid. 2002.

219 Sobre accountability social ver Smulovitz y Peruzzotti 2000 y Peruzzotti y Smulovitz

2006; ver también los capítulos II, III y IV en O'Donnell 2007a.

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Capítulo V. El estado como legalidad: contribuciones y ambivalencias

claran su adhesión.