composizione delle coalizioni hanno riguardato i governi

che, a di minoranza due o pi partiti di centro- sinistra o

pi 1994) tutti i di taglia decisamente fino al 1994) tutti e
da due o pi centro-destra.La forza parlamentare delle
coalizioni in carica per gli affari coalizioni sono state quindi
riguardato soltanto questi formati intorno delle coalizioni
hanno in carica per della loro presenza da due o pi di
centro-destra.La forza delle coalizioni e da due o pi e da di
taglia decisamente sono state quindi composte
motivazioni politiche e congiunturali non erano le sole allori-gine dellespansione delle
partecipazioni statali. Al contrario, il modello si giustificava con una domanda di crescita che fu
effettivamente perseguita, e che in qualche misura determin significativi risultati, grazie alla
lungimiranza di una generazione di manager pubblici come Enrico Mattei e Oscar Sinigallia, i quali
avevano intuito gli effetti positivi delluso delle risorse pubbliche al fine di coprire le falle nella
cultura imprenditoriale del paese e fronteggiare i problemi strutturali delleconomia italiana.
La storia dellEni, forse il pi importante gruppo delFindustria di stato italiana e la pi rilevante
creazione di Enrico Mattei, mostra da sola grandezza e limiti
del sistema delle partecipazioni statali. Fondato nel 1953, lEnte nazionale idrocarburi permise al
paese il rapido ammodernamento di un settore cruciale, che appariva fortemente sottosviluppato
per la gestione autarchica del fascismo e per gli alti costi della guerra. In pochi anni - gli anni della
gestione Mattei - le strutture tecnologiche impiegate negli stabilimenti Eni divennero altamente
competitive, e la presenza italiana in uno scacchiere fondamentale come quello petrolifero si
rafforz. Nel lungo periodo, tuttavia, lEni si trasform in un enorme complesso industriale
multisettoriale. In molti degli interessi coperti da questa azienda di stato non vi erano competenze
mana-geriali e idee innovative che giustificassero un intervento pubblico sempre pi motivato dalla
necessit di soccorrere i gruppi privati in difficolt . Ma ci determinava anche un inevitabile
cortocircuito tra interessi pubblici e privati, e un ostacolo allo sviluppo di una forte competizione tra
i pochi grandi gruppi industriali italiani.
Altre realt , sia pure con una storia meno rilevante dellEni, segnarono la crescita
dellintervento pubblico nelleconomia nei decenni della ricostruzione: tra queste vanno
menzionate lIna-Casa, preposta alla costruzione degli alloggi popolari, e soprattutto la Cassa per
il Mezzogiorno, organizzazione inizialmente concepita come unagenzia per la soluzione dei
problemi del Meridione, ma che si trasform rapidamente nellennesimo pesante corpo
burocratico. I progetti, le sottostrutture e gli incarichi legati alla Cassa per il Mezzogiorno furono
finanziati per anni, senza mai sviluppare tuttavia un sistema di monitoraggio e valutazione del loro
impatto sui processi decisionali e sullo sviluppo delle aree interessate.
Nel 1956 si decise di varare un nuovo dicastero esplicitamente dedicato alle partecipazioni statali.
Lintento di questa innovazione era chiaramente quello di razionalizzare i flussi dellintervento
statale e limitare la posizione oligopo-lista di alcune aziende di stato e il potere dei loro manager. Ma
si trattava di un obiettivo facilmente aggirabile da prassi che, al contrario, favorivano un uso

dispersivo e irrazionale delle risorse pubbliche. Lo stesso ministero vide in pochi anni triplicare il
suo personale, mentre il sistema delle partecipazioni manteneva la sua natura caotica. Le statistiche
relative allevoluzione del pubblico impiego dicono che, a met degli anni 70, la seconda
burocrazia (che includeva anche le banche di propriet pubblica) aveva raggiunto la
considerevole dimensione di 700.000 unit di personale. Un vero e proprio bacino per il
sottogoverno, considerando anche la progressiva politicizzazione dei vertici di queste organizzazioni
pubbliche: la dirigenza delle aziende di stato era infatti divenuta un territorio di caccia per lo
scambio politico, e i partiti (in particolare quelli di governo) potevano gestire il gioco delle nomine
dirigenziali per sistemare propri candidati e tentare cos di interferire nelle scelte
economiche.
Anche le cosiddette amministrazioni autonome erano cresciute in modo considerevole durante
gli anni della ricostruzione. In particolare, vennero fondate eo ristrutturate a partire dalla fine degli
anni 50 - il trend espansivo dur per circa ventanni - varie organizzazioni, dotate di notevole
margine
di manovra e solide strutture amministrative. Tra le altre si devono citare i Monopoli di stato, che
avevano sotto controllo la produzione di tabacco e sale, il Servizio postale nazionale, il Corpo
forestale dello stato, 1 Anas (agenzia nazionale per le strade) e le Ferrovie dello stato. Con il
ciclo di politiche di nazionalizzazione che accompagn il primo centro-sinistra (cfr. cap. 5) nuovi e
importanti enti si unirono a questo gruppo. In particolare, il gigante mono-polistico dellenergia
(Enel) e quello della telefonia (Sip).

Con queste importanti innovazioni la

ricostruzione dello stato italiano poteva
considerarsi completata, facendo
emergere la pi rilevante delle
caratteristiche del sistema
amministrativo: la sua eterogeneit .
Una pletora di enti e amministrazioni
connotava adesso la pubblica
amministrazione pi grande (in
proporzione rispetto alla popolazione)
tra quelle delle democrazie pi ricche e
sviluppate, coprendo un vastissimo novero di servizi pubblici e attivit economiche. La sostenibilit
di questo complesso di amministrazioni non sembrava allepoca costituire un problema, in parte
per gli effetti positivi di un ciclo economico particolarmente espansivo, ma anche per la gestione
inizialmente misurata e lungimirante dei governi del primo centro-sinistra Amato 1976. Tuttavia, la
situazione sarebbe presto cambiata, mettendo in evidenza i problemi di gestione di questa
macchinosa burocrazia, e portando sul tappeto nuove questioni e priorit .
2.3. Dimensioni e caratteristiche del personale
Gi prima del 1990 molti avevano segnalato leccessivo peso del sistema amministrativo italiano.
In realt , una stima precisa del numero di persone impiegate, direttamente o meno, dallo stato
era sempre stata difficile da ottenere, proprio a causa della complicata e multiforme definizione del
settore pubblico. I ritardi nella messa a regime di un moderno monitoraggio statistico sulle
risorse pubbliche costituirono un altro freno alla valutazione delle politiche di riforma
amministrativa. Gli studi pi documentati Cassese 1983; Melis 1996 indicano tuttavia che il numero

di persone impiegate nel settore pubblico si era moltiplicato rispetto alle origini dello stato italiano:
se nei primi anni dellItalia unitaria tale cifra si era assestata attorno alle 70.000 unit , gi alla
fine del XIX secolo il settore pubblico contava circa 250.000 persone. Allinizio del fascismo la
cifra era intorno al mezzo milione, ma le riforme del governo Mussolini avrebbero lievitato il settore
pubblico fino a portarlo, verso la fine del Ventennio, a una quota di 1.500.000 persone, che
costituivano complessivamente il 20% della popolazione attiva.
Dopo la seconda guerra mondiale la quota di dipendenti pubblici rimase stabile, anche se il
numero assoluto continu a crescere in modo incessante fino alla met degli anni 80. Le serie
storiche mostrano che il personale dellammi-nistrazione statale in senso stretto (i
ministeriali) raggiunse proprio in quel
decennio due milioni di unit Capano e Gualmini 2011. Questo significa che il complesso del settore
pubblico da stimare alla fine del periodo solitamente indicato come Prima Repubblica contava
oramai su un personale superiore ai tre milioni di unit . Oltre al trend espansivo in termini
quantitativi, gli studi hanno messo in rilievo anche elementi di evoluzione qualitativa che sono
fondamentali per descrivere la dinamica di trasformazione burocratica. Nel 1991, per esempio, il
ministero con il pi elevato numero di impiegati era quello dellIstruzione, che da solo sfiorava
allora il milione di unit . Seguivano il sistema sanitario nazionale, le istituzioni regionali
(anchesse frutto di una rapida crescita, iniziata con la creazione delle regioni ordinarie nel 1970
e continuata con il progressivo spostamento di personale dagli enti territoriali minori) e il ministero
degli Interni.
In termini generali, non si pu dire che il trend appena sommariamente descritto abbia
rappresentato un fenomeno deviante rispetto allevoluzione del settore pubblico nelle democrazie
avanzate Rose 1985: il dato di fondo, quello dellespansione di uno stato sovraccaricato dalle
politiche del welfare, che hanno potenziato interi settori della pubblica amministrazione, rimane
infatti costante. Tuttavia gli studiosi tendono a isolare alcuni elementi peculiari dellesperienza
italiana in relazione ai caratteri del suo personale, che qui richiamiamo in sintesi:
1. il modello di carriera dei burocrati italiani (in particolare quelli reclutati presso le strutture
ministeriali) risultava molto strutturato e tutto sommato prevedibile, poich la durata del servizio
costituiva il requisito principale per la progressione e la mobilit da una branca allaltra
dellamministrazione non era una pratica frequente;
2. con il passare degli anni emergeva la meridionalizzazione del pubblico impiego, ovvero una
predominante presenza di funzionari e impiegati pro-venienti dalle regioni del Mezzogiorno;
3. i dirigenti amministrativi, in particolare i direttori generali ai vertici ministeriali, mostravano in
prevalenza un background di studi giuridici e competenze generiche, mentre le esperienze tecniche
e le competenze nei settori delle scienze fisiche e sociali rimanevano largamente minoritarie;
4. la produttivit media della burocrazia tendeva a non aumentare nei decenni del dopoguerra, e
sub anzi una netta flessione nel corso degli anni estrarre dati da una pagina web 70. Questo
fenomeno era sicuramente collegabile ad alcune delle caratteristiche sopra menzionate (in
particolare la mancanza di mobilit e la carenza di competenze tecniche), ma era anche dovuto
alla crescente influenza del sindacato, allindebolimento dei ruoli dirigenti e alla
standardizzazione dei tempi di lavoro su una media di circa sei ore al giorno, ottenuta in seguito alla
fase di contestazione che aveva coinvolto anche il pubblico impiego;
5. unultima caratteristica della burocrazia italiana era levidente gap nella rappresentanza dei

generi. Un gap che, dopo il 1968, veniva lentamente bi-lanciato nel complesso del ceto impiegatizio,
ma che persisteva nettamente a livello di dirigenza. Solo alcune amministrazioni, come il ministero
della Pubblica istruzione e quello dei Beni culturali, mostravano un livello prnunciato di rappresentanza femminile anche nei quadri e, in qualche misura, tra i funzionari.
2.4. Critiche, interpretazioni e tentativi di riforma
La crescita continua della burocrazia ordinaria, lespansione delle amministra-zioniparallele e il
consolidamento del sistema delle partecipazioni statali vanno dunque considerati come i pilastri
della costruzione deUamministrazione pubblica repubblicana. Senza dubbio, tale complesso
sistema dette un suo contributo non trascurabile alla crescita di una societ difficile e composita, e
contribu a far raggiungere al paese risultati importanti in termini di sviluppo economico e
tecnologico, di educazione civica, di progresso culturale e scientifico. Al tempo stesso, il rendimento
di tale sistema amministrativo stato costantemente al centro di critiche spietate: la popolazione
continuava a pensare al settore pubblico come a un corpo distante e in larga misura inutile,
imputandogli gravi inefficienze. Gli attori impegnati sul versante del lavoro privato, imprenditori ma
anche dipendenti, rincaravano la dose, contestando i benefici immotivati presenti nel settore
pubblico, che finivano per gravare sullintera economia. Le lamentele sono cresciute con
landare del tempo, anche perch le aspettative di unopinione pubblica sempre pi
informata si facevano pi sofisticate e pressanti. Tema cruciale in questa discussione era la
questione della relazione tra politica e amministrazione, che veniva individuata come volano di
molti dei problemi sopra menzionati, dovuti allo stabilizzarsi di modelli di reciproca protezione e agli
scambi di favori tra le lite. Se la costituzione del 1948 aveva prescritto con chiarezza la
neutralit del sistema amministrativo, il consolidamento democratico era stato progressivamente
connotato dalla forte commistione tra politica e burocrazia, attraverso la densa penetrazione
allinterno di questa del modello del governo dipartito, favorito anche dalla mancanza di vere
alternative nella guida politica del paese, e quindi dalla stabilit del ceto di governo, in
particolare quello cresciuto nelle file del partito predominante.
In un libro uscito nel 1964, il politologo Joseph LaPalombara identificava i due modelli con i quali
attori politici, burocrati e gruppi di interessi avrebbero costruito un solido sistema di potere: la
clientela e la parentela. La relazione definita come clientela indica una pratica di contatti stretti e
continuativi tra uno specifico gruppo di pressione e gli attori burocratici. Un esempio con-cerneva il
rapporto sviluppatosi tra la principale associazione di agricoltori italiani (la Confagricoltura) e il
ministero dellAgricoltura: sotto legida della De, lassociazione influenzava la selezione dei
politici chiave del settore e anche le nomine al massimo livello ministeriale, emarginando cos le
istanze di altri attori del mondo agricolo ed evitando che altri partiti della coalizione assumessero
responsabilit troppo elevate in un settore cruciale dellelettorato democristiano. La relazione di
parentela si sviluppa invece quando, in un dato
settore delle politiche pubbliche, un ampio novero di attivit viene portato avanti con la
consultazione continua di attori amministrativi e sociali che condividono valori e percorsi di
formazione. Anche in questo caso si pu fare un esempio relativo a un ministero a lungo dominato
dalla De - quello della Pubblica istruzione. Tale ministero