LINTERVENTO NEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

(ART. 9 L. n. 241.90 e s.m.i.)

Gli articoli 9 e 10 della L. n. 241/90 non sono stati modificati dalle recenti novelle apportate
alla stessa legge con la L. n. 15/2005 e con la L. n. 80/2005 di conversione del DL n. 35/2005 e
contengono la disciplina, oserei dire, fondamentale del procedimento amministrativo quale la
possibilit di intervento nel procedimento ed i diritti dei soggetti partecipanti al procedimento.
Nellart. 9 della legge n. 241/90 si disciplina una sorta di intervento volontario nel
procedimento da parte di soggetti a cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento ed
interessati al procedimento quali portatori di interessi pubblici o privati.
La disposizione citata impone alla pubblica amministrazione di prendere in esame tutti gli
interessi pubblici coinvolti attribuendo grande portata alla regola del contraddittorio prima di
giungere allemanazione di un provvedimento finale che produce effetti diversi nei confronti di vari
soggetti. Si vuole quindi passare dal concetto di amministrazione autorit a quello di
amministrazione servizio, da amministrazione burocratica ad amministrazione partecipata al
fine di creare unamministrazione che si basa sulla collaborazione e sul consenso anzich solo sul
principio di legalit1.
La normativa sulla partecipazione al procedimento amministrativo in Italia giunta piuttosto
in ritardo rispetto ad altri ordinamenti quali quello americano, tedesco e comunitario in genere; i
ritardi sono dipesi principalmente da due elementi: la difficolt tecnica ad elaborare un sistema
normativo generale di disciplina del procedimento amministrativo e la riluttanza della classe
politica a formulare norme volte a consentire la partecipazione dei cittadini nei procedimenti
amministrativi decisionali, intervento che comprime il potere discrezionale della pubblica
amministrazione2.
In merito al problema tecnico si evidenzia che era necessario identificare il procedimento
come parte dellattivit amministrativa di cura degli interessi pubblici e che non era rilevante solo
lemanazione dellatto finale. Sino alla L. n. 241/90 vi era una molteplicit di procedimenti
ciascuno legato ai singoli atti o provvedimenti autorizzatori senza che ci fosse ununica normativa
che disciplinasse il procedimento amministrativo in quanto tale e le poche regole del procedimento
erano state create dalla dottrina o dalla giurisprudenza3. Si giungeva a tale situazione in quanto nel
nostro paese la pubblica amministrazione era da sempre considerata superiore in ogni settore e
pertanto il cittadino non poteva interferire nella formazione dellatto amministrativo ed in generale
nella formazione della volont della pubblica amministrazione.
Circa le difficolt politiche che portarono allemanazione della legge si evidenzia che
praticamente nessuno (dai politici agli apparati burocratici) voleva tale disposizione ad eccezione
dei cittadini allo stato brado e da qualche studioso4.
La disciplina del procedimento amministrativo non unoperazione meramente tecnica ma
riveste il modo di pensare e di essere dellamministrazione; rappresenta quindi lutilizzo di uno
Nigro, Il procedimento amministrativo fra inerzia legislativa e trasformazioni dellamministrazione (a proposito di un
recente disegno di legge), in Rivista processuale amministrativa, 1989, p. 13.
2
Allegretti, Intervento alla discussione, in Atti del XXXII convegno del Centro Studi Amministrativi della Provincia di
Como, Varenna 18-20 settembre 1986, Milano, 1989, p. 268.
3
Tedeschini, voce Procedimento amministrativo, in Enciclopedia del diritto, Milano, 1986.
4
Nigro, Il procedimento amministrativo fra inerzia legislativa e trasformazioni dellamministrazione (a proposito di un
recente disegno di legge), in Rivista processuale amministrativa, 1989.
1

strumento che rivela valenze politico-sociologiche impensabili nei decenni precedenti, comportando
profonde modificazioni nelle dimensioni, nelle funzioni, nelle strutture e nei comportamenti delle
pubbliche amministrazioni5.
Le norme contenute nella L. n. 241/90 in tema di partecipazione al procedimento
amministrativo costituiscono una svolta nel ruolo con cui si considera il procedimento dando la
possibilit ai cittadini di partecipare allazione amministrativa sin dalla fase della sua impostazione
e dalla scelta degli obiettivi. Tali norme hanno praticamente contribuito a far venir meno il cd.
principio inquisitorio sul quale si basava, in passato, listruttoria del procedimento
amministrativo6.
Sostanzialmente la garanzia di partecipazione al procedimento amministrativo pare diretta a
specifici fini:
1) perfezionare il processo di democratizzazione dellattivit amministrativa;
2) consentire alla pubblica amministrazione, nellemanazione dei provvedimenti, di tener conto
di importanti elementi che altrimenti avrebbe ignorato;
3) attenuare il contenzioso giurisdizionale, attraverso il sistema collaborativo;
4) apportare un alto grado di trasparenza nellattivit amministrativa;
5) dotare il cittadino di efficaci mezzi di tutela preventiva dei propri diritti soggettivi ed
interessi legittimi, garantendolo mediante lassicurazione della possibilit formale di
introdurre nel procedimento la conoscenza dei propri interessi;
6) attribuire al procedimento la funzione di mediazione fra concentrazione e pluralismo, tra
struttura burocratica ed autoamministrazione sociale, tra principio autoritativo e principio
democratico, tra realizzazione dellimparzialit (fine di garanzia) e realizzazione
dellefficacia (fine di buona amministrazione).
Mentre prima della L. n. 241/90 la tendenza dellamministrazione era quella di limitare o
addirittura annullare lo spazio del cittadino, con la legge sul procedimento amministrativo si
invece voluto trasformare lazione amministrativa da autoritaria in azione partecipata con il pregio,
da un lato, di avere caratteristiche di democraticit e, dallaltro, di avvicinare ed interessare gli
estranei allazione amministrativa.
Nellordinamento italiano vigevano sino allemanazione della L. n. 241/90 delle particolari
forme di partecipazione quali il diritto di audizione in materia disciplinare, il diritto di
partecipazione al procedimento attraverso osservazioni ed opposizioni in materia urbanistica, nel
contesto dellespropriazione ecc.; dopo la legge la partecipazione ha assunto carattere generale e si
estende ad ogni procedimento, salvo quanto disposto dallart. 13 della stessa, per rendere
trasparente lattivit amministrativa.
Alla luce del procedimento come partecipazione e cio del procedimento partecipato sta la
concezione di unamministrazione rilevante non solo e non tanto per la funzione esecutiva rispetto
alle leggi ed operante in margini ristretti di discrezionalit, bens unamministrazione
sufficientemente libera rispetto alla volont legislativa, svincolata da obiettivi politici immediati,
informata al rispetto di precise regole di comportamento, in grado di congegnare con libert le
operazioni, le misure ed i provvedimenti in funzione sociale e capace di individuare e selezionare
interessi.
La partecipazione del privato al procedimento mira ad attivare una vera e propria
collaborazione dello stesso allattivit amministrativa esplicando un ruolo collaborativo assegnato al
5
6

A. Zucchetti, Commento allart. 9, in AA.VV., Lazione amministrativa, Milano, 2005, p. 277.

Cfr Virga, Diritto amministrativo, Atti e ricorsi, II, Milano, 1987, p. 70.

privato allinterno di una struttura amministrativa caratterizzata da un potere esecutivo ed

autoritario7.
Lintervento del privato previsto non solo a tutela dello stesso, ma anche per consentire
alla pubblica amministrazione una migliore soddisfazione dellinteresse pubblico attraverso una
gestione pi razionale e pi democratica del potere8.
Secondo parte della dottrina9 non integrerebbe un vero e proprio contraddittorio, perch la
partecipazione, a differenza del contraddittorio, prescinde da ogni idea di conflitto tra interessi e
corrispondenti posizioni soggettive ed inoltre non definisce una tutela o una garanzia, ma una
modalit dellazione apprezzabile secondo una valutazione in primo luogo politica.
Per altri autori10 la partecipazione procedimentale solo quella in contraddittorio, altrimenti
non si dovrebbe parlare di partecipazione, ma di semplice consultazione; la partecipazione
comunque esprime un concetto pi generico e comprende anche quello di contraddittorio.
Negli istituti partecipativi delineati dalla L. n. 241/90 pare pi consona la seconda tesi
suddetta anche se il titolo del Capo III partecipazione e non contraddittorio ...
Partecipazione al procedimento non significa comunque cogestione ma semplicemente
un apporto conoscitivo dei soggetti, direttamente e indirettamente interessati al provvedimento
finale, per una pi giusta ed equa decisione la cui titolarit rimane sempre alla pubblica
amministrazione, la cui imperativit risulta abbastanza ridotta. Questa forma di partecipazione
diretta alla realizzazione del principio del giusto procedimento che assicura da un lato lo
strumento con il quale la pubblica amministrazione pu ponderare equamente gli interessi coinvolti,
dallaltro lo strumento che consente un trasparente confronto tra gli interessi coinvolti11.
In tema di partecipazione al procedimento amministrativo nellattivit dellente locale si
pone un problema di rapporto tra il D.Lvo n. 267/2000 (prima L. n. 142/90) e la L. n. 241/90.
Infatti mentre il D.Lvo n. 267/2000 afferma la tradizionale distinzione tra partecipazione
contraddittorio e partecipazione uti civis12, ossia fra quella dei destinatari dellatto finale e quella
dei cittadini13, nella legge sul procedimento amministrativo la distinzione tende a stemperarsi nella
previsione di unampia cerchia di soggetti legittimati a concorrere al procedimento come parti o
interventori.
Mentre il diritto di accesso e di informazione disciplinato nellart. 10 del D.Lvo n. 267/2000
, si potrebbe dire, di tipo politico nel senso che legato allo status di appartenenza del cittadino ad
una determinata comunit e non alla titolarit di diritti od interessi incisi dal futuro provvedimento,
Berti, La struttura procedimentale dellamministrazione pubblica, in Diritto e Societ, 1980.
Cimellaro, Le garanzie del procedimento amministrativo nella L. n. 241/90, Padova, 1997.
9
Berti, Procedimento, procedura, partecipazione, in Scritti Guicciardi, 1975. p. 801 ss.
10
Bettini, Nuovi appunti e motivi durgenza per una legge generale sul procedimento amministrativo, in Rivista
trimestrale scienze amministrative, 1976.
11
Pastori, La disciplina generale del procedimento amministrativo. Considerazioni introduttive, in Atti del XXXII
Convegno di studi e scienza dellamministrazione, Varenna, 18-20 settembre 1986, Milano, 1989.
12
Berti, Diritto e Stato: riflessioni sul cambiamento, Padova, 1986.
13
Lart. 8, c. 2 D.Lvo n. 267/2000 (ex art. 6, L. n. 142/90) dispone che nel procedimento relativo alladozione di atti
che incidono su situazioni giuridiche soggettive devono essere previste forme di partecipazione degli interessati
secondo le modalit stabilite dallo Statuto, nellosservanza dei principi stabiliti dalla legge 7.8.1990, n. 241 e allo
stesso modo lart. 6, c. 2 del D.Lvo n. 267/2000 attribuisce allo statuto di stabilire le forme . dellaccesso dei
cittadini alle informazioni e ai procedimenti amministrativi .
7

la partecipazione della L. n. 241/90 di tipo individualistico o in contraddittorio14. Inoltre,

mentre lart. 10 del D.Lvo n. 267/2000 disciplina forme di accesso dei cittadini, lart. 22 della L. n.
241/90 riconosce il diritto di accesso a chiunque vi abbia interesse.
La possibile interferenza tra le due normative statali di carattere generale dovrebbe essere
esclusa dallart. 1, c. 4 del D.Lvo n. 267/2000 in forza del quale le leggi della Repubblica non
possono introdurre deroghe al testo unico se non mediante espressa modificazione delle sue
disposizioni. I principi enunciati dalla L. n. 241/90 in tema di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso non si pongono in contrasto e non costituiscono deroghe a quelli di cui al D.Lvo n.
267/2000 ma si pongono in armonia con gli stessi, integrandoli e sviluppandoli in una nuova
disciplina organica della materia15.
Leventuale problema del rapporto tra D.Lvo n. 267/2000 e L. n. 241/90 pare potersi
risolvere non nellabrogazione della norma precedente ad opera di quella successiva, ma nella
prevalenza della norma speciale su quella generale. Pertanto si deve ritenere che le disposizioni del
Capo III della legge sul procedimento amministrativo hanno una portata generale e di garanzia
minima e si applicano anche quando il procedimento amministrativo sia posto in essere da un ente
locale16, non potendosi sostenere che la mancata emanazione di norme statutarie apposite possa
impedire lapplicazione delle disposizioni di cui al citato Capo III.
Nellambito del procedimento amministrativo non vengono coinvolti i cittadini in quanto tali
ma vengono coinvolti nel procedimento amministrativo soggetti portatori di determinati interessi e
tali soggetti sono:
a) i soggetti nei cui confronti il provvedimento finale destinato (art. 7);
b) i soggetti che per legge devono intervenire (art. 7, intervenienti necessari);
c) i soggetti individuati o facilmente individuabili (diversi dai diretti destinatari) che possono
trarre un pregiudizio dal provvedimento (art. 7, intervenienti per chiamata);
d) i soggetti ai quali possa derivare un pregiudizio (art. 9: intervenienti volontari) e che siano
portatori di interessi pubblici o privati o portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni
o comitati.
Lamministrazione deve comunicare lavvio del procedimento ai soli soggetti sub a), b), c) e
non anche a quelli sub d); la diversit di trattamento facilmente comprensibile dal raffronto dei
soggetti sub c) e sub d): i primi sono individuati o facilmente individuabili, i secondi no ma pur in
assenza di comunicazione possono intervenire nel procedimento.
In considerazione del fatto che la legge non prevede, in favore dei soggetti di cui allart. 9
della L. n. 241/90, forme di pubblicit come annunci sulla stampa locale, su notiziari, ecc. risulta
particolarmente difficile per tali soggetti partecipare effettivamente e concretamente al
procedimento in quanto devono autonomamente venire a conoscenza dellesistenza del
procedimento.

14

Cfr G. Virga, La partecipazione al procedimento amministrativo, Milano, 1998; G. Pericu, in AA.VV., Diritto
amministrativo, vol. II, Bologna, 1993.
15
V. Italia, Procedimento e accesso agli atti e documenti amministrativi negli statuti e nei regolamenti comunali e
provinciali, in I rapporti fra cittadini e istituzioni nelle recenti leggi di riforma delle autonomie locali e del
procedimento amministrativo, Milano, 1992, p. 39, ove lAutore sostiene che, pur essendoci differenze tra le due norme,
tali differenze non sono di portata tale da comportare contraddittoriet ed incompatibilit tra di esse.
16
Cfr Consiglio di Stato, sez. V, 2.2.1996, n. 132.

Comunque sia tutti i soggetti sopraccitati, indipendentemente dalle forme con cui vengono a
conoscenza del procedimento, hanno gli stessi diritti e facolt di intervenirvi come si desume
dallart. 10 della L. n. 241/90.
Nella parte iniziale dellart. 9 della L. n. 241/90 si dispone che pu intervenire nel
procedimento qualunque soggetto che sia portatore di interessi pubblici o privati ed il
riconoscimento di tale facolt di intervento prescinde dal fatto che linteresse sia di natura pubblica
o privata; inoltre la possibilit di intervento prescinde da ogni distinzione circa il tipo di
procedimento o la natura dellinteresse.
Il fatto che la norma disponga che pu intervenire qualunque soggetto portatore di
interessi pubblici o privati dimostra la maggiore incisivit della stessa rispetto allart. 8, c. 2 del
D.Lvo n. 267/2000 ove si dispone che nel procedimento amministrativo devono essere previste
forme di partecipazione degli interessati.
Pu intervenire al procedimento amministrativo qualsiasi persona fisica, anche straniera e
poich deve essere portatore di interessi pubblici o privati dovr essere capace di intendere e di
volere mentre risulta quindi preclusa la partecipazione agli interdetti, inabilitati e incapaci ecc. ma
non certo ai loro tutori e curatori.
Dato che il riferimento a qualunque soggetto nulla vieta che possano intervenire nel
procedimento amministrativo anche persone giuridiche, associazioni, fondazioni, enti pubblici,
partiti politici ecc..
Il termine interesse in senso giuridico considerato come causa, motivo, fine, funzione e
la sua funzione varia a seconda di chi esercita lapprezzamento. Gli interessi indicati nellart. 9 della
L. n. 241/90 devono comunque essere rilevanti e quindi non devono essere fantasiosi o impossibili
da realizzare: possono essere anche interessi morali17 e comunque deve trattarsi di un interesse
concreto.
E opportuno ora soffermarsi su alcuni concetti enunciati nellart. 9 della L. n. 241/90 quale
quello di interessi pubblici.
La dottrina ha fornito diverse definizioni di interesse pubblico; sono interessi di una pluralit
di soggetti, considerata come unit che trascende i singoli componenti 18; sono interessi riferibili ad
un corpo sociale nel suo complesso o a sue componenti particolari, ma sempre di gruppo, e quindi
interessi generali o settoriali che possono essere affidati alla cura di un organismo esponenziale del
corpo o del gruppo19; quindi linteresse pubblico pu costituire la sommatoria di tanti interessi
individuali nella stessa materia e nello stesso segno: in tal caso si parla di interessi sociali, o
collettivi, o superindividuali ai quali lordinamento attribuisce rilevanza giuridica20.
Gli interessi pubblici vengono affidati alle persone giuridiche pubbliche le quali non sono
libere di disporre ma sono tenute per obbligo di legge alla loro cura e protezione. Interessi pubblici
sono quelli della massima collettivit, tipicamente gli interessi propri dello Stato, ma anche quelli di
17

Cfr Consiglio di Stato, Sez. VI, 10.7.1989, n. 846: in forza di tale decisione il solo interesse morale sufficiente a
legittimare la tutela giurisdizionale contro atti che si sostiene erano stati adottati contra legem.
18
Pugliatti, voce Diritto pubblico e privato, in Enciclopedia del diritto,p. 740; si vedano anche gli art. 82 Costituzione e
gli artt. 868 e 384 cod. civ..
19
Caianello, Diritto processuale amministrativo, Torino, 1988, p. 159; Federici, Gli interessi diffusi, Padova, 1984, p.
99.
20
Quarantulli, Mezzi e modi di composizione degli interessi pubblici, in Amministrazione e politica, 1985.

raggruppamenti della collettivit come le regioni, le province ed i comuni che sono portatori di
interessi della comunit.
Nella categoria degli interessi pubblici si distinguono quelli generali (ad es. istruzione
pubblica, sicurezza esterna ecc.), settoriali (ad es. amministrazione dellindustria, del commercio
ecc.), globali che riguardano linteresse preso in tutta la sua consistenza materiale, in tutta la sua
interezza (ad es. igiene pubblica) o puntuali che investono singole parti di un interesse.
Circa linteresse privato un interesse riconosciuto dallordinamento giuridico come
esclusivamente proprio del suo titolare ed un interesse individuale21. Il portatore dellinteresse
privato ne il dominus che pu a suo piacimento, provvedere o meno alla sua soddisfazione o alla
sua tutela.
La differenza tra interesse protetto nel diritto privato e interesse protetto nel diritto
amministrativo individuabile nelle diverse strutture per cui la protezione dellinteresse protetto nel
diritto privato tale da non esserne concepibile neanche la violazione, mentre la protezione
dellinteresse protetto nel diritto amministrativo non ha il fine di rendere giuridicamente impossibile
la lesione della posizione fatta allinteressato.
Ad esempio, dei portatori di interessi privati ai sensi dellart. 9 della L. n. 241/90 potrebbero
essere quei destinatari previsti dallart. 7 della stessa legge, ai quali, per difficolt legate alla loro
identificazione, non sia pervenuta la comunicazione di avvio del procedimento.
Lart. 9 della L. n. 241/90 dopo aver previsto la possibilit di intervenire nel procedimento
amministrativo da parte dei soggetti portatori di interessi pubblici o privati, prevede che possano
intervenire nel procedimento i portatori di interessi diffusi che siano costituiti in associazioni o
comitati.
La giurisprudenza22 ha ritenuto che la nozione di interesse diffuso presuppone il
collegamento a beni individuali o collettivi della cui tutela si fanno promotori formazioni sociali
munite di struttura organizzativa e caratterizzate da idoneo grado di rappresentativit, ma non pu
essere dilatata fino a comprendere le situazioni di mero interesse semplice alla legalit, economicit
e buon andamento dellazione amministrativa.
Gli interessi diffusi individuano quelli di cui titolare una buona parte della collettivit,
senza per che tali interessi possano essere imputati a soggetti ben individuati.
Gli interessi diffusi si differenziano da quelli pubblici (a questi ultimi accomunati dal loro
oggetto costituito da beni di rilevanza generale) per la diversit dei soggetti ai quali sono imputabili
le situazioni giuridiche che li riguardano. La tutela degli interessi pubblici affidata
istituzionalmente a soggetti preposti alla loro gestione. Gli interessi diffusi fanno capo a soggetti
che fruiscono i beni collettivi e somigliano agli interessi legittimi, potendo entrambi essere
rispettati spontaneamente, oppure calpestati, dallattivit autoritaria della pubblica
amministrazione23.

21

Pugliatti, voce Diritto pubblico e privato, in Enciclopedia del diritto,p. 730.

Cfr TAR Lazio, Sez. II, 10.7.1996, n. 1394.
23
Federici, Gli interessi diffusi, Padova, 1984.
22

La dottrina in modo controverso ha anche sostenuto che gli interessi diffusi si differenziano
dagli interessi collettivi perch questi ultimi costituiscono una categoria pi ristretta di interesse
diffuso24.
Gli interessi diffusi, come quelli collettivi, sono superindividuali ma mentre quelli collettivi
sono imputabili ad un determinato ente, gli interessi diffusi restano allo stato fluido e richiedono un
processo di aggregazione mediante lopera di associazioni di tutela25. Si considerano pertanto
interessi diffusi gli interessi di uguale contenuto, comuni a pi soggetti, distinti dalle tradizionali
situazioni giuridiche soggettive, che vengono condivise da una pluralit di soggetti, perch
manifestazioni di un nuovo modo di intendere il rapporto soggetto bene.
Affinch i portatori di interessi diffusi possano partecipare al procedimento amministrativo
necessario che siano costituiti in associazioni o in comitati in quanto il legislatore ha voluto
lesistenza di una organizzazione stabile volta ad assicurare la seriet dellintervento nel
procedimento e quindi non avere il solo fine di creare blocchi allattivit amministrativa 26. Pertanto
fino a quando non ci sia la costituzione di enti esponenziali che perseguono interessi diffusi, non si
pu riconoscere n al gruppo n ai singoli appartenenti la potest di intervenire nel procedimento
per la tutela dei predetti interessi.
E quindi necessario ricordare che per associazione si intende lorganizzazione stabile di
pi soggetti per la gestione di un interesse comune e per il raggiungimento di uno scopo che, a
differenza di quanto accade per le societ civilistiche e della comunione ereditaria, non si propone
n un conferimento iniziale, n guadagni o beni da ripartire tra i soci 27. Nellassociazione infatti la
collettivit organizzata prende vita da un atto di autonomia contrattuale assunto dai componenti.
Ai fini dellapplicazione della L. n. 241/90 non rileva il fatto che lassociazione sia
riconosciuta o non riconosciuta in quanto lart. 9 fa riferimento solo ad associazioni; risulta pertanto
irrilevante la distinzione tra associazioni facoltative, obbligatorie e coattive oppure tra associazioni
perpetue e temporanee, oppure tra associazioni nazionali o locali.
Perch si possa parlare di associazione riconosciuta necessario che la stessa, ai sensi
dellart. 14 e seguenti del codice civile, abbia i seguenti elementi fondamentali atto costitutivo,
statuto, scopo, patrimonio, sede e denominazione e sia rispettosa di quanto previsto nel DPR n.
361/2000; per lassociazione non riconosciuta, disciplinata negli artt. 36 e seguenti del codice civile,
non richiesta una forma determinata per la costituzione.
Nel procedimento amministrativo possono intervenire solamente quelle associazioni o
comitati qualificate dalla liceit degli interessi perseguiti, dalladeguata rappresentativit degli
interessi oggetto della loro finalit, dallo svolgimento effettivo dellattivit indicata nello statuto
ecc..
In merito al comitato si ricorda che consiste in un gruppo ristretto di persone che cura
determinati interessi ed disciplinato principalmente dagli artt. 39 e seguenti del codice civile. La
sua durata normalmente transitoria28 e persegue finalit assistenziali o promozionali avvalendosi
24

Cfr Bricola, Partecipazione e giustizia penale, le azioni a tutela di interessi collettivi, in Questione criminale, 1976.
Cfr Gabrielli, Appunti su diritti soggettivi, interessi legittimi, interessi collettivi, in Rivista trimestrale processuale
civile, 1984, p. 969.
26
Caranta-Ferraris, La partecipazione al procedimento amministrativo, Milano, 2000.
27
Si veda al riguardo De Giorni, Le persone giuridiche in generale. Le associazioni e le fondazioni, in Trattato
Rescigno, 2, Torino, 1982; G. Rossi, voce Associazioni di diritto pubblico, in Digesto delle discipline pubblicistiche,
Torino, 1987.
28
Rescigno, Manuale del diritto privato italiano, Napoli, 1986, p. 222.
25

di mezzi finanziari ricevuti da terzi. Il suo primo atto ufficiale consiste nellannuncio del suo
programma effettuato al fine di sollecitare il pubblico a compiere le oblazioni occorrenti per
finanziare liniziativa programmata; dal programma e dallo scopo del comitato si pu desumere se
possa esprimere o meno interessi diffusi.
La definizione delle associazioni o comitati dei singoli settori che abbiano carattere
rappresentativo di interessi partecipativi di competenza delle singole amministrazioni che devono
provvedere mediante atti amministrativi di carattere generale.
Nellart. 9 della L. n. 241/90 altro punto da sviluppare la disposizione cui possa
derivare un pregiudizio dal provvedimento .. Nella disposizione non si fa alcun riferimento alla
lesione di interessi ma ad un concetto pi ampio tale da ricomprendere anche il pi lieve disturbo
allesercizio o al godimento di determinate facolt.
Il pregiudizio si pu definire come un danno materiale o morale, non necessariamente
economico (es. alla salute, ai cosiddetti diritti della personalit ecc.), provocato da un dato evento
che colpisce o minaccia un singolo o una collettivit. E pertanto da intendersi come un ostacolo al
conseguimento di determinati vantaggi, uno svantaggio, un ostacolo 29. Dato che la norma non
distingue alcuna categoria di interesse da difendere ma accorda la partecipazione ed il
contraddittorio a qualsiasi procedimento, il pregiudizio non consiste solo in una situazione
soggettiva attuale che pu essere diminuita dallazione pubblica, ma anche nel venir meno di una
aspettativa. Danno, svantaggio o ostacolo che sono potenziali in quanto si potrebbero verificare solo
nel caso in cui venisse in essere quel determinato provvedimento amministrativo.
Non si tratta di un danno ingiusto o di un danno antigiuridico ex art. 2043 del cod. civ. che
d luogo ad un risarcimento, in quanto il provvedimento finale non pu essere un atto contra legem;
il pregiudizio consiste quindi in un danno da atto legittimo e non antigiuridico, in una diminuzione
dellinteresse altrui in quanto contrastante con altri interessi, causando un conflitto di interessi
secondo le esigenze della giustizia che potrebbero essere composti nel procedimento
amministrativo. Pertanto non consequenziale che dalleventuale pregiudizio debba derivare
necessariamente un indennizzo a favore di coloro che, con il provvedimento, vedono menomati
alcuni propri interessi.
Il pregiudizio non deve riguardare, per le associazioni ed i comitati, le posizioni di cui
titolare il soggetto giuridico, bens il bene collettivo per la cui tutela sono state costituite.
Affinch ci possa essere pregiudizio necessario che lo stesso derivi da un provvedimento
finale del procedimento e non da un atto intermedio; il provvedimento amministrativo una
categoria di atto amministrativo tipico e nominato ed un atto amministrativo autoritativo ossia un
atto nel quale la pubblica amministrazione esprime il momento dellautorit. Si tratta pertanto di un
atto volto alla realizzazione di interessi specifici della pubblica amministrazione e consistente in
disposizioni destinate a produrre modificazioni di situazioni giuridiche, oppure a negare le
modifiche richieste dagli interessati.
Sulla scorta di quanto sopra non ammessa la partecipazione in procedimenti che non si
concludono con un provvedimento ma con un atto amministrativo che assolve funzioni strumentali
o accessorie o in atti non dotati di carattere autoritativo.

29

A. Zucchetti, Commento allart. 9, in AA.VV., Lazione amministrativa, Milano, 2005, p. 343.

Infine si deve evidenziare che nei casi di provvedimenti discrezionali la pubblica

amministrazione deve valutare la consistenza dellinteresse primario in relazione a tutti gli interessi
secondari che possono presentarsi.
Nonostante il silenzio della norma al riguardo si ritiene che per la partecipazione al
procedimento si necessaria unistanza scritta, anche se nulla vieterebbe, a seguito di preventiva
disposizione organizzativa che la stessa, sia svolta in forma orale o trascritta da un funzionario. La
richiesta, da presentarsi nel corso della fase istruttoria del procedimento e comunque sia formulata,
deve contenere gli estremi del procedimento, le generalit del soggetto che vuole intervenire, le
motivazioni dellintervento al fine di consentire alla pubblica amministrazione di valutare
linteresse di intervenire ed i contenuti dellintervento in rapporto al provvedimento finale.
La domanda di partecipazione al procedimento non dovrebbe essere notificata alle parti del
procedimento in quanto non si in un ambito processuale ma come se si trattasse dellesercizio
del diritto di accesso.
La competenza a valutare la possibilit di intervenire nel procedimento amministrativo
spetta al responsabile del procedimento che, ai sensi dellart. 6, c. 1, lett. a) della L. n. 241/90
valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilit, i requisiti di legittimazione ed i presupposti
che siano rilevanti per l'emanazione di provvedimento30. Il responsabile, per decidere se ammettere
o non ammettere listante al procedimento, dovr praticamente svolgere le seguenti verifiche:
a) se listante sia portatore delle tipologie di interessi disciplinate nellart. 9 della L. n. 241/90
(ossia interessi pubblici, privati o diffusi);
b) se listante dallemanazione del provvedimento possa subire un pregiudizio;
c) se il procedimento non rientri tra quelli di cui allart. 13 della L. n. 241/90 per i quali
esclusa qualsiasi forma di partecipazione.
Si deve altres ritenere che il potenziale soggetto che vuole intervenire nel procedimento
amministrativo possa impugnare davanti al giudice amministrativo latto della propria esclusione.
Altro problema che pu porsi quello relativo alla validit dellatto emanato dalla pubblica
amministrazione nel caso in cui la stessa abbia adottato ed accolto esplicitamente soluzioni
conformi alle proposte di soggetti non legittimati: in questo caso si pu sostenere linvalidit
formale del provvedimento. Il provvedimento sarebbe invece annullabile quando lamministrazione
non dimostri in giudizio che il contenuto dello stesso non avrebbe potuto essere diverso da quello
concretamente adottato.

Dott. Alberto Ponti

A CURA DEL COMITATO CITTADINO ISOLA PULITA DII ISOLA DELLE FEMMINE
http://nuovaisoladellefemmine.blogspot.it/2012/05/piano-regolatore-di-isola-dellefemmine_10.html

30

Piccozza, Finalmente la legge sul procedimento amministrativo e sul diritto di accesso ai documenti amministrativi,
in Il corriere giuridico, 1990, n. 10, p. 1048.