Diritto sanzionatorio

del lavoro







Dott. Avv. PIERLUIGI RAUSEI
Centro Studi Attivit Ispettiva del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale
Centro Studi Marco Biagi dell'Universit di Modena e Reggio Emilia
Comitato Scientifico Fondazione Studi Consulenti del Lavoro





Dispensa n. 2

Il contenzioso in materia ispettiva



1. La prima forma di difesa: gli scritti difensivi e la richiesta di audizione

Allesito di una ispezione del lavoro, in sede di vigilanza amministrativa, nel contesto di una azione
investigativa dalla quale siano derivati rilievi sanzionatori, prima della emanazione dellordinanza-
ingiunzione, la presentazione degli scritti difensivi e la richiesta di audizione personale
rappresentano i primi essenziali momenti di difesa, che possono essere attivati direttamente dal
trasgressore, ovvero dal consulente del lavoro, previa specifica delega.
Secondo le previsioni espresse dellart. 18, comma 1, della legge n. 689/1981, entro il termine di trenta
giorni dalla data della contestazione o notificazione della violazione, gli interessati possono far pervenire
alla Direzione Provinciale del Lavoro competente per territorio, appositi scritti difensivi e documenti
idonei a suffragare le proprie difese, inoltre possono chiedere di essere sentiti dalla stessa autorit
amministrativa che deve procedere allemanazione del provvedimento di ingiunzione o di archiviazione
secondo le disposizioni della stessa legge.
Anzitutto, va rilevato che gli scritti difensivi, vale a dire le memorie scritte presentate a difesa dal
trasgressore e/o dallobbligato solidale ai sensi della norma citata, si inseriscono nella fase interstiziale
fra la contestazione/notificazione degli illeciti amministrativi e la successiva emissione dellordinanza
(ingiunzione o archiviazione).
La Direzione provinciale del lavoro competente a ricevere il rapporto ex art. 17 anche quella
destinataria degli scritti difensivi.
Gli scritti devono essere presentati in carta libera, in quanto non occorre assolvere a nessun obbligo di
bollo, come chiarito dallo stesso Ministero del lavoro con Circolare n. 102/1988 del 26 ottobre 1988 (i
chiarimenti del Ministero del lavoro, circa lassoggettabilit al bollo degli scritti difensivi ex art. 18 legge
n. 689/1981, trovano espressa adesione in una nota del Ministero delle Finanze del 5 ottobre 1988 che
fa esplicito riferimento al DPR 26 ottobre 1972, n. 642, con riguardo alle sanzioni amministrative
pecuniarie per violazioni relative alla tutela del rapporto di lavoro, per affermare lesenzione assoluta
dall'imposta di bollo degli atti subprocedimentali), tuttavia devono pervenire alla DPL nel termine
perentorio di 30 giorni dalla contestazione/notificazione dellillecito, posto dal legislatore a pena di
decadenza.
Il computo dei termini si effettua secondo le regole generali stabilite nel codice di procedura civile, ove
gli scritti difensivi siano inviati a mezzo lettera raccomandata con avviso di ricevimento fa stato non la
data di invio, ma la data di ricezione dellatto da parte dellufficio destinatario.
Si ritiene che gli scritti difensivi presentati fuori termine possano comunque essere ricevuti, ma non
sorge nessun obbligo in capo alla pubblica amministrazione n di esame e valutazione, n di eventuale
convocazione per audizione.
Gli scritti difensivi sono indirizzati al Direttore della Direzione Provinciale del Lavoro, e cio
allautorit amministrativa destinataria del rapporto, ma vengono poi ricevuti dallUfficio Affari Legali e
Contenzioso degli uffici periferici del Ministero del lavoro, che provvedono allesame preventivo e alla
successiva istruttoria e valutazione degli stessi, predisponendo la pratica per la decisione del dirigente.
In questo senso gli scritti difensivi possono differenziarsi in due distinte tipologie:
- quelli che argomentano linsussistenza delle violazioni, chiedendo lannullamento delle sanzioni
irrogate;
- quelli che pur confermando la sussistenza degli illeciti chiedono la riduzione degli importi
sanzionatori ai minimi di legge, in base ai criteri di cui allart. 11 delle legge n. 689/1981.
Gli scritti della prima e della seconda tipologia predetta, peraltro, si caratterizzano per essere:
a) scritti difensivi semplici: la memoria del trasgressore e/o dellobbligato in solido si limita ad
argomentare in modo pi o meno completo loggetto della richiesta avanzata, senza alcun supporto
documentale;
b) scritti difensivi complessi: si tratta delle memorie difensive che contengono oltre alle
argomentazioni, in fatto e in diritto, delle pretese avanzate anche degli allegati documentali (ad esempio,
copie di atti di regolarizzazione previdenziale, copia delle registrazioni sui libri obbligatori, dichiarazioni
sostitutive di atto di notoriet dei lavoratori interessati o dei soci della ditta datrice di lavoro).
Gli scritti difensivi, una volta prodotti e presentati nei termini di legge, costituiscono un intervento
volontario dellinteressato nel procedimento sanzionatorio amministrativo, da cui il legislatore fa
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discendere un obbligo preciso (in capo allamministrazione che ha avviato laccertamento ispettivo ed
chiamata a portare a compimento la procedura sanzionatoria stessa) di procedere ad acquisire la
documentazione e le difese prodotte, nonch di esaminarle, ai fini della emanazione dellordinanza che
conclude il procedimento stesso.
Daltra parte, come esattamente previsto dallart. 18, comma 1, ultima parte, della legge n. 689/1981, gli
interessati (datore di lavoro/obbligato in solido) possono anche chiedere di essere sentiti dalla
Direzione provinciale del lavoro.
Il passaggio procedimentale conseguente la convocazione del soggetto che ha prodotto gli scritti
difensivi ai fini della espletazione della audizione personale dello stesso.
Laudizione avviene presso lUfficio Affari Legali e Contenzioso della DPL, davanti al funzionario che
ne responsabile o ad altro funzionario addetto al medesimo ufficio e in tale sede la pubblica
amministrazione si pone in ascolto delle ulteriori argomentazioni difensive dellautore degli scritti
difensivi.
La norma stabilisce che il trasgressore o lobbligato in solido possono esercitare la facolt di essere
sentiti personalmente, tuttavia deve ritenersi, anche per prassi consolidata, che allaudizione presso la
DPL possano presenziare il consulente del lavoro o altro professionista muniti di apposita delega da
parte del soggetto che ha chiesto di essere sentito (gli stessi soggetti possono, ovviamente, in ogni caso
assisterlo nellipotesi in cui egli si presenti personalmente).
Dal testo dellintero art. 18, si ricava un obbligo preciso in capo alla DPL di convocare e sentire chi ne
fa richiesta e leventuale rifiuto o omissione viene valutato dal giudice dellopposizione, ovvero anche
dal Direttore regionale o dal Comitato regionale per i rapporti di lavoro in sede di ricorso
amministrativo ai sensi degli artt. 16 e 17 del D.Lgs. n. 124/2004, ai fini della legittimit e della validit
dellordinanza-ingiunzione eventualmente emanata omettendo tale passaggio procedimentale
obbligatorio.
In questo senso, fra le altre, Cass. Civ., Sez. I, 6 aprile 2004, n. 6762 che esplicitamente afferma come
lart. 18, comma 2, della legge n. 689/1981 imponga allAmministrazione, a seguito di contestazione della
violazione, lobbligo di sentire gli interessati qualora questi ne abbiano fatta richiesta, sancendo che linosservanza di
un tale preciso obbligo comporta la nullit del procedimento, cos come disciplinato dalla norma richiamata, e del
provvedimento sanzionatorio emesso, con la conseguente cassazione dellimpugnata sentenza che ne ha ritenuto invece la
legittimit.
Sotto altro profilo si segnala che laudizione non pu assurgere a momento di ulteriore accertamento,
anche in forma negativa, dei fatti risultanti allesito dellispezione del lavoro.
In effetti, lart. 18 della legge n. 689/1981 esaminato e letto nel suo complesso, sembra escludere
radicalmente lobbligo per la Direzione provinciale del lavoro di provvedere ad una vera e propria
istruttoria sulle difese presentate dallincolpato.
Il contraddittorio che la norma introduce nel procedimento sanzionatorio de quo, infatti, segnala
soltanto lobbligo, per lufficio che esercita la potestas puniendi, di disporsi a ricevere le difese proposte dai
soggetti interessati.
Il che comporta, anzitutto, che la DPL obbligata a convocare il soggetto che presenta scritti difensivi
con istanza di essere sentito e, quindi, a comunicargli, in tempo utile, la data prevista per la sua
audizione.
Dellaudizione, inoltre, il funzionario incaricato dovr redigere apposito verbale, nel quale sar dato atto
della presenza degli intervenuti e delle dichiarazioni dagli stesi rese, nonch delle documentazioni
ulteriori eventualmente prodotte a tale data. Sintetica traccia di tale attivit istruttoria dovr risultare
anche dalle premesse dellordinanza.
Per quanto concerne la richiesta dellincolpato di ascoltare in sede di audizione persone specificamente
individuate quali testimoni sui fatti che vengono portati a sostegno difensivo, occorre segnalare, alla
luce di quanto sopra, che lamministrazione procedente non obbligata ad accondiscendere a tale
ulteriore richiesta.
Ben vero, tuttavia, che rientra nella sfera discrezionale, di pura opportunit, del funzionario incaricato
di valutare se dalle dichiarazioni rese da tali soggetti possono evidenziarsi elementi utili per la decisione.
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Analoga discrezionalit il funzionario dellUfficio Affari Legali eserciter con riguardo alla possibilit di
convocare i verbalizzanti che hanno effettuato le indagini ovvero di richiedere agli stessi chiarimenti per
iscritto su singoli aspetti della pratica in trattazione.
Da ultimo, per quanto concerne lipotesi degli scritti difensivi presentati dopo lavvenuto pagamento
della sanzione in misura ridotta, occorre segnalare che in tale circostanza non sorge alcun obbligo in
capo allufficio che dovr rispondere allinteressato rappresentando lestinzione del procedimento
sanzionatorio ai sensi dellart. 16 della legge n. 689/1981.
Analogamente, nellipotesi pi usuale in cui lincolpato abbia presentato scritti difensivi e
successivamente, nei 60 giorni di legge, provveduto al pagamento della sanzione in misura ridotta.


2. Il ricorso al Comitato regionale per contrastare gli atti di accertamento

Accanto agli scritti difensivi di cui alla legge n. 689/1981, peraltro, il D.Lgs. n. 124/2004 ha introdotto
anche una ipotesi di ricorso amministrativo che pu fare seguito ad una ispezione del lavoro prima
dellemanazione di una ordinanza-ingiunzione.
Oggetto del ricorso amministrativo, in effetti, limpugnativa di un provvedimento amministrativo (qui
di carattere sanzionatorio), secondo lo schema generale di cui al D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199,
rispetto al quale, tuttavia, lart. 17 del D.Lgs. n. 124/2004 non si limita ad introdurre nellordinamento
un nuovo tipo di ricorso amministrativo, ma istituisce altres lorganismo competente a deciderlo.
Il Comitato regionale per i rapporti di lavoro viene, infatti, costituito ex novo, senza la necessit di uno
specifico provvedimento amministrativo, trattandosi di un effetto ope legis, allinterno della Direzione
regionale del Ministero del Lavoro e ne fanno parte (art. 17, comma 1): il Direttore della stessa
Direzione regionale del lavoro, che lo presiede; il Direttore regionale dellINPS; il Direttore regionale
dellINAIL.
Quanto alla composizione del collegio, peraltro, la circolare n. 24/2004 del Ministero del Lavoro, ha
reso possibile, con la finalit dichiarata di assicurarne la continuit amministrativa, la sostituzione dei
tre Direttori (DRL, INPS e INAIL), in caso di assenza o legittimo impedimento, esclusivamente con
i dirigenti o funzionari che esercitano funzioni vicarie (vice-direttori).
Con la Circolare n. 10 del 23 marzo 2006, lo stesso Ministero del Lavoro ha ribadito la possibilit per i
componenti del Comitato di farsi sostituire o meglio rappresentare da un soggetto (dirigente o
funzionario) con funzioni vicarie, e inoltre ha chiarito che il Comitato validamente costituito
esclusivamente con la presenza dei tre componenti istituzionali, mentre, ai fini della decisione dei
singoli ricorsi, deve ritenersi operante il criterio della maggioranza, riservandosi al componente
eventualmente dissenziente con la decisione adottata (il quale comunque tenuto a sottoscriverla, ai fini
di legittimit) la facolt di far risultare il proprio dissenso dal verbale della seduta.
Il Comitato regionale per i rapporti di lavoro, dunque, si presenta come un organismo di natura
squisitamente tecnica, composto dalle figure di vertice delle rispettive amministrazioni, individuato dal
decreto di riforma dei servizi ispettivi quale destinatario esclusivo di tutti i ricorsi avverso alcuni
provvedimenti amministrativi promananti dai tre soggetti pubblici, specificamente individuati per forma
e oggetto.
Quanto alloggetto larticolo 17, comma 2, fa esplicito riferimento al contenuto degli atti ricorribili che
deve riguardare la sussistenza o la qualificazione del rapporto di lavoro da cui scaturiscono le violazioni
rilevate ed il conseguente apparato sanzionatorio: si tratta delle ipotesi di lavoro sommerso o nero (ad
esempio, lavoratore trovato intento al lavoro senza iscrizione nei libri obbligatori di lavoro) ed anche
delle fattispecie di lavoro cd. grigio o in elusione (ad esempio, lavoratore inquadrato quale
collaboratore coordinato e continuativo a programma/progetto ovvero come associato in
partecipazione, che viene riconosciuto dallispettore del lavoro quale lavoratore subordinato).
A questo proposito la Circolare n. 10/2006 del Ministero del Lavoro ha precisato che, con riferimento
alla sussistenza del rapporto di lavoro, il Comitato non pu prescindere dai fatti storici accertati
direttamente dal verbalizzante o avvenuti in sua presenza, i quali possono essere messi in discussione
soltanto mediante lattivazione della procedura per querela di falso (articoli 221 e segg. c.p.c.), con
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evidente riguardo alle attestazioni dettagliatamente verbalizzate dai funzionari ispettivi circa lattivit
lavorativa svolta allatto dellaccesso ispettivo dalle persone trovate intente al lavoro.
Inoltre, sempre nella Circolare n. 10/2006, viene evidenziato che loggetto del ricorso e, quindi, della
decisione del Comitato, nelle ipotesi di qualificazione del rapporto di lavoro, deve comunque intendersi
riferito soltanto alla individuazione della tipologia contrattuale, in seno alla quale devono essere
inquadrate le prestazioni lavorative, senza che il Comitato possa entrare nel merito agli altri aspetti di
natura normativa o contrattuale.
Infine, il Comitato non deve decidere, perch non possono formare oggetto del ricorso ammissibile
dinanzi a tale organismo, sulle eventuali irregolarit di carattere formale o procedimentale riferite allatto
di accertamento impugnato: questi rilievi, infatti, devono essere trattati dai rispettivi organismi
amministrativi di ciascun Ente (sedi territoriali degli Istituti e Direzione Provinciale del Lavoro).
Tuttavia, secondo le specificazioni ora fornite dalla Circolare n. 10/2006, qualora il ricorrente, nel
ricorrere per la insussistenza o la diversa qualificazione del rapporto di lavoro, sollevi anche profili di
irregolarit di natura procedimentale o comunque formale, il Comitato dovr esaminare e decidere
anche su questi ultimi (per evidenti ragioni di economicit dellagire amministrativo), potendo annullare
latto impugnato anche soltanto per vizi di forma o di procedura.
Sotto il profilo della forma, sono provvedimenti ricorribili dinanzi al Comitato regionale, purch
abbiano loggetto ora indicato: gli atti di accertamento delle Direzioni provinciali del lavoro; le
ordinanze-ingiunzione delle Direzioni provinciali del lavoro; i verbali di accertamento degli istituti
previdenziali e assicurativi.
Riservando ad un successivo momento lesame dei ricorsi avverso lordinanza-ingiunzione, ci
occupiamo qui esclusivamente degli atti di accertamento.

2.1. Gli atti di accertamento della DPL

Quanto a questa tipologia di provvedimenti che possono formare oggetto del ricorso ex art. 17, la
circolare n. 24/2004 intervenuta per chiarire che vanno intesi quali atti di accertamento delle
Direzioni del lavoro gli atti di contestazione o notificazione degli illeciti amministrativi emanati dal
personale ispettivo ministeriale, ai sensi e per gli effetti dellarticolo 14 della legge n. 689/1981.
Viene esclusa, quindi, la ricorribilit dei verbali di ispezione della Direzione provinciale del lavoro, nella
volont manifesta di consentire ai servizi ispettivi di completare i propri accertamenti, lasciando poi ai
responsabili del servizio legale e contenzioso la trattazione del prosieguo della pratica, una volta
acquisito lintero apparato probatorio e determinatesi le decisioni conclusive del funzionario ispettivo
incaricato.
Daltro canto, laccertamento non si conclude con il verbale ispettivo, ma con la
contestazione/notificazione dellillecito amministrativo, che trova nel verbale la sua parte motivazionale
integrante latto, incapace per s solo di produrre effetti di tipo accertativo.
La Circolare n. 10/2006 del Ministero del Lavoro, peraltro, nel ribadire quanto gi segnalato con
circolare n. 24/2004 ha segnalato che il Comitato risulta senzaltro competente a decidere sui ricorsi
avverso i verbali di accertamento delle DPL afferenti al disconoscimento della sussistenza del rapporto
di lavoro (ad es. assunzione da parte del genitore di un figlio convivente in assenza degli elementi
comprovanti il vincolo di subordinazione), pur aventi forma e sostanza di meri verbali di ispezione.
Nella stessa occasione, i chiarimenti ministeriali hanno osservato che, in caso di ricorso avverso verbali
di accertamento congiunto del Ministero del lavoro e degli Enti, questo parimenti ammissibile purch
sussista il presupposto della verifica della qualificazione del rapporto di lavoro, anche qualora dovessero
sussistere profili soltanto di natura previdenziale, e non violazioni amministrative.
In tal caso, se vi sono inosservanze di natura amministrativa ed stato assegnato un termine per la
regolarizzazione mediante diffida (ex art. 13 D.Lgs. n. 124/2004), questo termine deve intendersi
sospeso sino alla decisione sul ricorso.
Mentre, come gi detto nella Parte Seconda del Codice, lautonomo atto di diffida ex art. 13 D.Lgs. n.
124/2004 da ritenersi non impugnabile ai sensi dellart. 17 dinanzi al Comitato, cos espressamente la
Circolare n. 10/2006.

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2.2. I verbali di accertamento degli Istituti previdenziali

Inoltre, completando la categoria degli atti di accertamento, con riferimento ai verbali di accertamento
di INPS, INAIL e di altri Enti previdenziali per i quali sussiste la contribuzione obbligatoria, lart. 17
del D.Lgs. n. 124/2004 definisce con chiarezza il proprio ambito operativo con riguardo ai verbali che
accertano illeciti amministrativi ovvero che riguardano recuperi contributivi con le connesse sanzioni
civili.
La Circolare ministeriale n. 10/2006, peraltro, sul punto ha precisato che i verbali di accertamento
redatti dal personale ispettivo previdenziale che prevedono recuperi di contributi per sgravi non dovuti,
diversi inquadramenti previdenziali ovvero imponibili non dichiarati, non essendo in alcun modo riferiti
ad una diversa qualificazione del rapporto di lavoro, non possono essere oggetto di impugnazione
dinanzi al Comitato, ma possono formare eventualmente oggetto di impugnazione innanzi ai
competenti organi degli Istituti previdenziali.
Rispetto al regime previgente, dunque, restano ferme le competenze dei singoli organismi interni a
ciascun Ente, mentre viene meno la possibilit di ricorrere al Comitato Regionale INPS avverso gli
accertamenti dellIstituto previdenziale che concernevano la sussistenza o la qualificazione del rapporto
di lavoro dipendente, competenza che, appunto, transitata in virt dellarticolo 17 del decreto
legislativo n. 124/2004 in capo al Comitato regionale per i rapporti di lavoro presso le Direzioni
regionali del lavoro, il quale decide anche dei ricorsi avverso la diversa qualificazione dei rapporti di
lavoro e non soltanto della sussistenza del vincolo di subordinazione.
Daltronde, con Circolare n. 8/2006 lInps, nellevidenziare che le disposizioni di cui agli articoli 42 e
seguenti della legge 9 marzo 1989, n. 88 non possono ritenersi incompatibili con quelle di cui allart. 17
del D.Lgs. n. 124/2004, ha segnalato che nelle ipotesi in cui la materia del contendere riguardi la sussistenza e la
qualificazione dei rapporti di lavoro avverso provvedimenti diversi dai verbali di accertamento ispettivo ovvero che non
derivino da irregolarit contestate in sede ispettiva, i relativi ricorsi debbano restare affidati alla competenza dei
Comitati Regionali dellIstituto.
Si tratta, dunque, dei ricorsi su provvedimenti di natura non ispettiva, inerenti, ad esempio, a:
disconoscimento di rapporti di lavoro subordinato (ad esempio rapporto di lavoro domestico o
rapporto di lavoro tra coniugi o affini, ecc.); riscatti e costituzione di rendita vitalizia (ex art. 13 della
legge n. 1338/1962, quando il contenzioso verta non sulla prova del rapporto ma sulla natura
subordinata o meno dellattivit lavorativa); contestata qualificazione dei rapporti di lavoro che
comportano liscrizione alla gestione separata (art. 2, comma 26, della legge 8 agosto 1995, n. 335).
Per effetto dei chiarimenti contenuti nella circolare n. 24/2004 del Ministero del lavoro e delle politiche
sociali, nelle ipotesi di decisione dei ricorsi avverso gli atti di accertamento adottati da funzionari di Enti
previdenziali diversi da INPS e INAIL, il Comitato, pur rimanendo intatta e ferma la sua composizione
legale effettiva, pu procedere a convocare un rappresentante dellEnte interessato, al fine di
ammetterlo a partecipare alla seduta di trattazione del ricorso, in veste di esperto ovvero di consulente
tecnico qualificato.

2.3. Legittimazione attiva, competenza territoriale, forma e termini

Soggetti legittimati alla proposizione del ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro sono il
trasgressore e lobbligato solidale che si sono visti notificare i verbali di accertamento previdenziali e
assicurativi ovvero ai quali sono stati contestati o notificati gli illeciti amministrativi dalla Direzione
provinciale del lavoro.
Quanto alla competenza territoriale, la Circolare n. 10/2006 del Ministero del lavoro ha chiarito che il
Comitato al quale spetta la trattazione e la decisione del ricorso deve essere individuato in base alla
sede dellufficio di provenienza del provvedimento impugnato, rimane, pertanto, esclusa la possibilit
di fare riferimento ad altri criteri di attribuzione della competenza (quali, ad es., quello della sede legale
del ricorrente).
Da ci deriva, inoltre, che nel caso degli Enti o Istituti previdenziali privi di struttura periferica
autonoma, con competenza alladozione di provvedimenti sanzionatori, competente a decidere il
ricorso il Comitato regionale ove ubicata la sede centrale dei medesimi Enti.
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Qualora il ricorso venga presentato presso un Comitato regionale territorialmente non competente esso
deve essere tempestivamente trasmesso al Comitato competente, individuato secondo i criteri ora
menzionati.
Il ricorso presentato in carta libera, come chiarito dalla Nota del Ministero del Lavoro del 23
settembre 2004, prot. n. 1018, infatti, non appare necessario lassoggettamento allimposta di bollo di
cui al Dpr 26 ottobre 1972, n. 642.
Al ricorso possono essere allegati documenti e atti idonei ad attestare o comprovare le tesi difensive
esposte dal ricorrente, tenendo presente che la decisione verr adottata senza ulteriore attivit istruttoria
e senza audizione delle parti. La decisione del Comitato regionale, infatti, predisposta sulla base della
sola documentazione prodotta dal ricorrente e di quella gi in possesso della Direzione provinciale del
lavoro interessata ovvero dellIstituto previdenziale o assicurativo che ha proceduto alla redazione
dellatto impugnato.
Si precisa, inoltre, che il ricorso, pur nel silenzio della norma, deve essere presentato nel termine
perentorio di 30 giorni dalla contestazione/notifica del provvedimento impugnato, stante la richiamata
applicabilit, sia pure in via sussidiaria, del DPR n. 1199/1971.

2.4. Istruttoria e decisione del ricorso

Per quel che riguarda listruttoria dei ricorsi al Comitato regionale, la Circolare n. 24/2004 ha
appositamente istituito la figura del Segretario del Comitato, funzionario con particolari e
documentate competenze giuridiche (laureato in giurisprudenza, eventualmente anche abilitato alla
professione forense), nominato dal Direttore della direzione regionale del lavoro, chiamato a
partecipare alle sedute del Comitato in veste di relatore tecnico.
La Circolare n. 10/2006, nel ribadire quanto gi segnalato dalla precedente, ha evidenziato che
listruttoria dei ricorsi esclusivamente a cura del Segretario del Comitato, precisando per che il
Direttore della DRL pu valutare lopportunit di nominare anche pi segretari in relazione al numero
dei ricorsi da istruire.
Inoltre, per quanto attiene alle problematiche previdenziali e assicurative, i Segretari del Comitato
possono farsi assistere, nellistruttoria, da funzionari degli Enti interessati, appositamente individuati,
che possono essere nominati, da parte del Direttore della DRL, Segretari aggiunti.
I Segretari del Comitato, onde procedere allistruttoria dei ricorsi, richiedono agli uffici che hanno
emanato latto impugnato (le DPL ovvero gli Enti previdenziali interessati) la trasmissione degli atti o
dei provvedimenti relativi, congiuntamente a qualsiasi documentazione idonea a provare gli esiti
dellaccertamento oggetto di impugnazione.
Sempre dalla Circolare n. 10 del 2006 la precisazione secondo la quale in caso di ricorso avverso un
provvedimento della Direzione Provinciale del Lavoro di contestazione/notificazione di illecito o il
verbale di insussistenza del rapporto di lavoro le richieste istruttorie devono essere inoltrate al Servizio
Ispezione Lavoro.
Il Comitato regionale ha 90 giorni di tempo, dalla presentazione del ricorso (come chiarito dalla
Circolare n. 10/2006, dal ricevimento del ricorso e non dalla data del provvedimento impugnato),
per decidere sullo stesso, decorso inutilmente detto termine, senza che il collegio abbia adottato un
provvedimento espresso di decisione, il ricorso si intende respinto (silenzio-rigetto).
Il provvedimento decisorio di riesame, a mezzo del quale il Comitato regionale per i rapporti di lavoro
decide il ricorso, deve essere opportunamente notificato al ricorrente e, nello stesso tempo, alla
Direzione provinciale o allIstituto o Ente interessato, con il contestuale rinvio degli atti comunque
trasmessi nella fase istruttoria.
La valutazione circa la ricevibilit, lammissibilit e la procedibilit del ricorso demandata, in via
esclusiva, ai soli Comitati regionali competenti alla trattazione e decisione dei ricorsi, pertanto, in ogni
caso, a questi devono essere trasmessi i ricorsi erroneamente presentati alle Direzioni provinciali, cos
precisamente la Circolare n. 10/2006.
La stessa Circolare da ultimo citata, peraltro, ha anche segnalato lopportunit, nei casi di ricorso
avverso un provvedimento di contestazione o di notificazione di illecito amministrativo della Direzione
Provinciale del Lavoro dal quale derivi anche il recupero dei contributi previdenziali e assicurativi
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omessi, che (in base ai principi di economicit ed efficienza dellagire amministrativo) le relative
comunicazioni agli Istituti previdenziali vengano effettuate solo successivamente alla decisione del
Comitato ovvero allo scadere del termine per la formazione del silenzio-rigetto, al fine di non avviare
procedure di recupero che potrebbero poi essere vanificate dalla decisione dell'Organo collegiale.
Infine, nel caso di trasmissione del ricorso dal Comitato incompetente per territorio, il termine di
decisione di cui allart. 17, comma 2, del D.Lgs. n. 124/2004 decorre dalla data di ricevimento dello
stesso da parte del Comitato che deve deciderlo, secondo quanto chiarito dalla Circolare n. 10/2006,
restando comunque in capo al Comitato che trasmette il ricorso lonere di darne notizia al ricorrente.
La decisione, supportata da una logica e coerente motivazione, potr presentare tre differenti tipologie,
da cui conseguono effetti differenti anche in ragione del tipo di provvedimento impugnato:
1. decisione eliminatoria: il provvedimento viene annullato, pertanto nessuna azione
sanzionatoria n di recupero contributivo o assicurativo potr fare seguito alliniziale accertamento
ispettivo oggetto di riesame;
2. decisione confermativa: la decisione del Comitato conferma integralmente il provvedimento
impugnato, pertanto;
atti di accertamento delle Direzioni del lavoro: ricevuta la copia della decisione del ricorso
lUfficio Affari Legali e Contenzioso proceder a predisporre lordinanza-ingiunzione conseguente, che
sar emanata dal Direttore dellufficio periferico del Ministero del Lavoro;
verbali di accertamento degli Istituti: i singoli organismi amministrativi competenti
procederanno con le conseguenti azioni di recupero dei contributi e dei premi omessi e delle relative
sanzioni civili, mentre il trasgressore potr attivare i rimedi giurisdizionali previsti;
3. decisione innovativa: la decisione del Comitato ridetermina la misura e loggetto
dellaccertamento, modificando, in tutto o in parte il provvedimento impugnato, pertanto nellipotesi di
modifica della contestazione/notificazione di illecito amministrativo lUfficio Legale della Direzione
provinciale del lavoro provveder a redigere lordinanza-ingiunzione nei termini dellaccertamento
definitivo compiuto dal Comitato; mentre, nel caso della riforma dei verbali previdenziali gli Istituti
procederanno al recupero nei termini stabiliti dalla decisione del collegio.
Secondo quanto precisato dalla Circolare n. 10/2006, infatti, la decisione del ricorso ha effetto
vincolante per le pubbliche amministrazioni interessate, che peraltro fanno parte del collegio decidente
mediante la partecipazione dellorgano di vertice a livello regionale, ne deriva che le singole
amministrazioni (segnatamente gli Istituti previdenziali) non possono nemmeno promuovere in sede
giudiziaria uneventuale azione di accertamento volta a vanificare la portata della decisione assunta dal
Comitato.
Sempre dalla Circolare n. 10/2006 la precisazione che in caso di mancata decisione da parte del
Comitato e, quindi, del formarsi del silenzio-rigetto (a norma dellart. 17, comma 2, D.Lgs. n.
124/2004), la decisione deve intendersi di rigetto con esclusivo riferimento al merito e cio alla
sussistenza o qualificazione del rapporto di lavoro, non invece agli eventuali profili di illegittimit
formali o procedimentali del provvedimento impugnato. Ne consegue che la Direzione provinciale del
lavoro, in sede di istruttoria volta allemanazione dellordinanza-ingiunzione, ben potr rilevare un
vizio di natura formale o procedimentale e procedere alladozione di una ordinanza di archiviazione.

2.5. Problematicit e impugnabilit della decisione del Comitato

La complessit del ricorso ai sensi dellarticolo 17 del decreto legislativo n. 124/2004, gi evidente sol
che si consideri la molteplicit e variet di effetti, si segnala anche in ragione della sospensione
automatica dei termini di cui agli articoli 14 e 18 della legge n. 689/1981 e di quelli previsti dalla
normativa vigente per i ricorsi giurisdizionali nei confronti dei verbali degli Istituti previdenziali
(articolo 17, comma 3).
Anzitutto, la sospensione del termine di 90 giorni di cui allarticolo 14 della legge sullillecito
amministrativo riguarda il caso della impugnazione di un verbale di accertamento previdenziale dal
quale potrebbero scaturire ipotesi di illecito amministrativo di competenza del personale ispettivo delle
Direzioni del lavoro, che pertanto dovrebbero contestare/notificare le violazioni e irrogare le rispettive
sanzioni nella perduranza del termine riservato al Comitato per la decisione del ricorso, e che invece per
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effetto di tale previsione conservano la possibilit di operare ai sensi di legge successivamente al riesame
amministrativo.
Quanto invece alla sospensione del termine di cui allart. 18 della legge n. 689/1981, lart. 17, comma 3
del D.Lgs. n. 124/2004 appare gravemente impreciso, potendosi tuttavia riferire, per quanto qui di
interesse, al termine di presentazione degli scritti difensivi e di formulazione dellistanza di audizione
personale (art. 18, comma 1), con leffetto che in caso di presentazione del ricorso al Comitato
regionale entro i trenta giorni dalla notifica dellatto impugnato, residueranno i giorni utili per la
presentazione degli scritti difensivi (trattandosi di sospensione e non di interruzione i giorni utili
saranno, appunto, soltanto quelli residui: ricorso al Comitato presentato al ventesimo giorno dalla
notifica dellatto, resteranno dieci giorni dopo la decisione o dopo il silenzio-rigetto, per presentare gli
scritti difensivi).
Peraltro, sotto un profilo squisitamente pratico, converr sempre al ricorrente presentare al contempo
entrambi gli strumenti di tutela: gli scritti difensivi alla Direzione Provinciale del Lavoro e il ricorso al
Comitato regionale, con lavvertenza, evidentemente, che i primi verranno presi in considerazioni
soltanto dopo il formarsi di una decisione (espressa o tacita) sul secondo..
Da ultimo, la Circolare n. 10/2006 del Ministero del Lavoro si anche utilmente pronunciata in materia
di impugnabilit della decisione del Comitato che respinge il ricorso.
Viene in proposito risolutamente negata la possibilit di ricorrere per limpugnazione agli organi di
giustizia amministrativa, sulla scorta di un ragionamento in termini sostanziali in base al quale la
materia oggetto di esame rientra tipicamente nella sfera dei diritti soggettivi ed quindi demandata in
termini giurisdizionali alla competenza del giudice del lavoro.
La conseguenza, pertanto, che pu ritenersi ammissibile limpugnazione della decisione negativa del
Comitato dinanzi al Tribunale monocratico, in veste di giudice del lavoro, la cui competenza
territoriale, peraltro, sar quella del giudice del capoluogo di regione sede del Comitato.


3. Il ricorso amministrativo alla Direzione Regionale del Lavoro

Il ricorso alla Direzione regionale del lavoro introdotto dallart. 16 del D.Lgs. n. 124/2004 si aggancia,
sia pure in coda, al sistema delineato dagli articoli 14-18 della legge n. 689/1981, prevedendo una forma
di ricorso amministrativo contro lordinanza-ingiunzione, avverso la quale la legge n. 689/1981 prevede
solo il ricorso giudiziario, in opposizione, dinanzi al Tribunale del luogo in cui lillecito stato
commesso entro 30 giorni dalla notifica del provvedimento.
A seguito della riforma dei servizi ispettivi, stata, dunque, introdotta una interessante ipotesi di ricorso
amministrativo al Direttore della Direzione regionale del lavoro, fatta comunque espressamente salva la
possibilit di ricorrere successivamente dinanzi allAutorit giudiziaria, nelle forme dellart. 22 della
legge n. 689/1981, entro trenta giorni dalla notifica del provvedimento regionale che decide
sullordinanza impugnata in sede amministrativa ovvero decorso inutilmente il termine assegnato al
Direttore regionale per decidere.
Anzitutto, occorre precisare, proprio con riferimento ai rapporti che intercorrono fra il rimedio
giurisdizionale previsto dalla legge n. 689/1981 e quello di tipo amministrativo introdotto dal D.Lgs. n.
124/2004, che lart. 16 non sembra formulato in maniera giuridicamente corretta e precisa, sebbene
ugualmente chiara ne possa derivare la lettura e linterpretazione.
In primo luogo, infatti, la norma mostra di voler ritenere e lasciare fermo, nel senso anzidetto di
ritenerlo presentabile dopo la decisione o la scadenza dei termini per decidere del ricorso
amministrativo, il ricorso in opposizione avverso lordinanza-ingiunzione della Direzione provinciale
del lavoro.
Poi, per, ammette il ricorso in via alternativa: orbene il rapporto di tipo alternativo che si
caratterizza allinterno del nostro sistema di diritto amministrativo, fra i rimedi giurisdizionali e quelli
meramente amministrativi tale, in genere, da porsi, quasi paradigmaticamente, in simbiosi con il
principio electa una via non datur recursus ad alteram.
In verit la norma si lascia comunque leggere in modo univoco, pertanto, il termine alternativa da
intendersi in senso sicuramente atecnico, quasi a dire facoltativa, giacch il ricorso in opposizione
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dinanzi al giudice unico del Tribunale sar senza dubbio giuridicamente possibile dopo lesperimento
del ricorso amministrativo in argomento.
Daltro canto, assolutamente chiaro e preciso , in tal senso, il comma 3 dellart. 16 che espressamente
ribadisce, a scanso di equivoci: Il termine di cui allarticolo 22 della citata legge n. 689/1981, decorre dalla
notifica del provvedimento che conferma o ridetermina limporto dellordinanza-ingiunzione impugnata ovvero dalla
scadenza del termine fissato per la decisione.
Venendo ora pi direttamente agli aspetti procedurali, il ricorso ex art. 16 del D.Lgs. n. 124/2004,
anche ai sensi dellart. 2 del DPR n. 1199/1971, applicabile quale norma generale di riferimento in
materia di ricorsi amministrativi, pu essere presentato direttamente alla Direzione regionale del lavoro,
che provvede a rilasciare al ricorrente idonea ricevuta, oppure pu essere inoltrato a mezzo posta,
mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento, valendo, in tale ultima ipotesi, la data di
spedizione quale data di presentazione del ricorso stesso.
Il ricorso presentato in carta libera, senza assoggettamento allimposta di bollo, giusta quanto chiarito
dal Ministero del Lavoro con nota del 23 settembre 2004, prot. n. 1018.
Soggetti legittimati alla proposizione del ricorso, in quanto interessati, sono il trasgressore e lobbligato
in solido (ai sensi dellart. 6 della legge n. 689/1981) che hanno avuta notificata lordinanza impugnata, i
quali peraltro potranno agire personalmente oppure per il tramite del professionista del lavoro (art. 1,
legge n. 12/1979) che dagli stessi riceva specifica delega.
Il Direttore della Direzione regionale del lavoro ha competenza a ricevere, a trattare e a decidere, ai
sensi dellart. 16 del D.Lgs. n. 124/2004, tutti e soli i ricorsi amministrativi che vengano proposti
avverso le ordinanze-ingiunzione delle Direzioni provinciali del lavoro, purch il ricorrente non deduca
una causa petendi fondata sulla contestazione della sussistenza o della qualificazione del rapporto di
lavoro dal quale scaturiscono gli illeciti sanzionati, in quanto in tal caso la competenza a decidere il
ricorso cos consustanziato del Comitato regionale per i rapporti di lavoro a norma dellart. 17 dello
stesso decreto di riforma dei servizi ispettivi, come si illustrer nel prossimo capitolo.
In buona sostanza, allora, il ricorso alla Direzione regionale del lavoro appare costruito in forma
residuale, se cos si pu dire, giacch non v dubbio che la gran parte delle contestazioni mosse contro
le ordinanze-ingiunzione riguardano proprio la non sussistenza dei rapporti di lavoro che vengono
ricostruiti normativamente dal personale ispettivo in termini di subordinazione.
Peraltro, non pu neppure sottacersi la possibilit che il ricorso ex art. 16 possa divenire uno strumento
deflativo del contenzioso giudiziario per quanto concerne le non esigue ipotesi sanzionatorie, in termini
di quantit e di elevatezza delle sanzioni, relative agli adempimenti di tipo documentale (ad esempio la
consegna della dichiarazione di assunzione in un rapporto regolare; lomesso invio del prospetto
informativo ai fini del collocamento obbligatorio).
Il ricorso non sospende lesecutivit dellordinanza-ingiunzione, salvo che la Direzione regionale del
lavoro, su richiesta del ricorrente, disponga la sospensione (art. 16, comma 2, ultima parte, D.Lgs. n.
124/2004).
Come chiarito anche nella circolare n. 24/2004, che fa riferimento ai provvedimenti cautelari in genere,
la sospensione dellordinanza impugnata necessita di un apposito e specifico provvedimento espresso
del Direttore della Direzione regionale del lavoro che non consegue immediatamente allesito della
richiesta ovvero dellistanza di parte del ricorrente, ma segue la oggettiva valutazione della sussistenza
dei due presupposti del fumus boni iuris (parvenza di un legittimo diritto) e del periculum in mora (pericolo
di un danno per il ritardo della decisione), in applicazione analogica di quanto stabilito, in via generale,
in materia di ricorso amministrativo gerarchico dallart. 3 del DPR n. 1199/1971.
Il Direttore regionale del Ministero del Lavoro deve decidere il ricorso entro 60 giorni dalla
presentazione dello stesso (valgano in tal senso le precisazioni dettate dallo stesso Ministero, sia pure
con riguardo al ricorso ex art. 17 D.Lgs. n. 124/2004, con Circolare n. 10 del 23 marzo 2006), inoltre, ai
sensi e per gli effetti dellart. 16, comma 2, decorso tale termine inutilmente, senza che la Direzione
abbia adottato un provvedimento espresso di decisione, il ricorso si intende respinto (silenzio-rigetto).
Il Direttore della Direzione regionale del lavoro, a norma di legge, decide sulla base di una istruttoria
esclusivamente documentale, acquisendo gli atti (fascicolo della pratica e nota allegata) dalla Direzione
provinciale da cui proviene il provvedimento oggetto di riesame e valutando i documenti e gli elementi
prodotti a corredo del ricorso dal trasgressore o dallobbligato in solido.
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Lart. 16, comma 2, del D.Lgs. n. 124/2004 stabilisce espressamente, in proposito, che la decisione deve
essere presa sulla base della documentazione prodotta dal ricorrente e di quella in possesso dellamministrazione.
Il provvedimento di riesame a mezzo del quale il Direttore della Direzione regionale del lavoro decide il
ricorso avverso lordinanza, deve essere opportunamente notificato al ricorrente e, nello stesso tempo,
alla Direzione provinciale interessata, con contestuale ritorno del fascicolo e degli atti comunque
trasmessi in fase istruttoria.
La decisione, daltra parte, pu avere tre differenti tipologie:
- eliminatoria: allesito dellaccoglimento favorevole del ricorso lordinanza-ingiunzione viene
annullata;
- confermativa: la decisione del Direttore regionale conferma integralmente il provvedimento
ingiuntivo;
- innovativa: il provvedimento di riesame modifica, in tutto o in parte, lordinanza-ingiunzione
impugnata, novellandone e quindi rideterminandone limporto sanzionatorio.
Trattandosi di provvedimento decisorio di riesame, la decisione del Direttore della Direzione regionale
del lavoro dovr essere corredata da una logica e coerente motivazione, ai sensi dellart. 3 della legge n.
241/1990.
Tale motivazione, daltro canto, non potr in nessun modo strutturarsi come un mero riferimento
confermativo delle ragioni dellatto impugnato (per relationem), dovendo invece ripercorrere in modo
diretto, sia pure sinteticamente, il percorso logico motivazionale seguito dallorgano decidente del
ricorso.
Sotto il profilo degli effetti, anche alla luce delle indicazioni operative dettate dal Ministero del lavoro
(circolare n. 24/2004), la decisione motivata del ricorso in argomento presenter una portata operativa
differente, a seconda della tipologia alla quale afferisce:
a) in caso di decisione eliminatoria, il ricorrente non sar pi soggetto ad alcuna pretesa da parte
della pubblica amministrazione ingiungente, mentre la Direzione provinciale del lavoro che, in
mancanza di provvedimento di sospensione, abbia attivato la procedura di riscossione coattiva delle
sanzioni ingiunte con lordinanza annullata, a mezzo ruoli esattoriali, come previsto dallart. 27 della
legge n. 689/1981, dovr provvedere alla cessazione immediata dellesecuzione, mediante idoneo
provvedimento di discarico amministrativo delle somme;
b) in ipotesi di decisione confermativa, invece, il ricorrente potr proporre, entro 30 giorni, il
ricorso in opposizione dinanzi al Tribunale, ai sensi dellart. 22 della legge n. 689/1981, mentre la
Direzione del lavoro potr procedere ai sensi dellart. 27 alla riscossione coattiva (salva sospensione
ordinata dal giudice dellopposizione);
c) infine, in caso di decisione innovativa, la Direzione provinciale del lavoro dovr assegnare al
trasgressore, a mezzo di apposito atto notificato, uno specifico termine di 30 giorni per il pagamento
delle somme a titolo di sanzione amministrativa, cos come rideterminate dalla Direzione regionale.
La decisione della Direzione regionale, da ultimo, un atto definitivo e come tale non pu
ulteriormente essere impugnata: il provvedimento decisorio, pertanto, dovr recare lavvertimento
espresso al trasgressore del termine di 30 giorni per ricorrere in sede giudiziaria ai sensi dellart. 22 della
legge n. 689/1981 avverso la medesima ordinanza-ingiunzione, gi impugnata in sede gerarchica
amministrativa.
Data la possibilit di ricorrere, nel medesimo termine di 30 giorni dalla notifica dellordinanza, sia
dinanzi alla Direzione regionale del lavoro (articolo 16 decreto legislativo n. 124/2004) sia dinanzi al
Tribunale (articolo 22 legge n. 689/1981), si pone la necessit di valutare i rapporti che possono
intercorrere fra i due rimedi.
In primo luogo vi da domandarsi della ipotesi che il trasgressore provveda a inoltrare
simultaneamente i due ricorsi, quello amministrativo e quello di opposizione: in tale supposta situazione
da ritenersi che la competenza funzionale inderogabile del Tribunale, quale giudice dellopposizione,
fa s che la Direzione del lavoro debba declinare la propria competenza a decidere il ricorso,
dichiarandolo irricevibile per contestuale impugnativa in sede giurisdizionale.
Altra diversa ipotesi quella dei due ricorsi presentati, rispettivamente, uno dal trasgressore e laltro
dallobbligato solidale: in tal caso, data la natura meramente accessoria, a garanzia del credito
sanzionatorio, della responsabilit solidale delineata dallart. 6 della legge n. 689/1981, vi da ritenere
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che debba proseguire fino allesito finale il ricorso amministrativo proposto dal trasgressore, dovendosi
interrompere o sospendere il ricorso in opposizione presentato al Tribunale dal solo obbligato in
solido, giacch una decisione eliminatoria del primo farebbe cessare la materia del contendere nel
secondo.
Sempre alla cessazione della materia del contendere porter la notifica di una decisione eliminatoria
tardiva, vale a dire successiva alla instaurazione del giudizio di opposizione da parte del trasgressore.


4. Il ricorso al Comitato regionale contro lordinanza-ingiunzione

Del ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, di cui allart. 17 del D.Lgs. n. 124/2004, si
gi trattato con riferimento allimpugnazione degli atti di accertamento della Direzione Provinciale del
Lavoro e dei verbali di accertamento degli Istituti previdenziali; se ne discute ora con riguardo alla
impugnazione delle ordinanze-ingiunzione della Direzione provinciale del lavoro.
Come detto, in merito alla composizione del Comitato, il Ministero del Lavoro con la Circolare n. 10
del 23 marzo 2006 ha ribadito la possibilit (gi riconosciuta dalla Circolare n. 24/2004) per i
componenti del Comitato di farsi rappresentare da un dirigente o funzionario con funzioni vicarie,
chiarendo anche che il Comitato validamente costituito esclusivamente con la presenza dei tre
componenti istituzionali. Al fine di adottare decisioni valide, invece, il Comitato opera, sempre secondo
i chiarimenti ministeriali, col criterio della maggioranza, potendo il componente dissenziente far
risultare il proprio dissenso dal verbale della seduta.
Quanto alloggetto del ricorso contro lordinanza-ingiunzione per limpugnazione in via
amministrativa della quale, come si appena visto, sussiste anche il rimedio del ricorso al Direttore
regionale (art. 16, D.Lgs. n. 124/2004) lart. 17, comma 2, fa riferimento alla contestazione della
sussistenza o della qualificazione del rapporto di lavoro da cui scaturiscono le violazioni rilevate ed il
conseguente apparato sanzionatorio cos come ingiunto nel provvedimento impugnato.
In questo senso, la Circolare n. 10/2006 ha specificato che loggetto del ricorso riferito soltanto alla
individuazione della tipologia contrattuale, senza che il Comitato possa entrare nella valutazione di
altri aspetti di natura normativa o contrattuale. Infine, il Comitato, secondo le indicazioni fornite dalla
stessa Circolare n. 10/2006, se il ricorrente, oltre a contestare la sussistenza o la diversa qualificazione
del rapporto di lavoro, solleva anche profili di irregolarit procedimentale o formale, dovr decidere
anche su questi ultimi, potendo annullare lordinanza-ingiunzione impugnata anche soltanto per vizi di
forma o di procedura.
Quanto ai provvedimenti ricorribili dinanzi al Comitato regionale, per quanto qui rileva, si tratta delle
ordinanze-ingiunzione delle Direzioni provinciali del lavoro, emesse ai sensi e per gli effetti dellart. 18
della legge n. 689/1981, i ricorsi amministrativi regionali avverso le quali divengono di competenza del
Comitato quando, appunto, si discuta della sussistenza o qualificazione di uno o pi rapporti di lavoro.
Per quel che riguarda le ordinanze-ingiunzione, dunque, come si anticipava illustrando il ricorso ai sensi
dellart. 16 del D.Lgs. n. 124/2004 alla Direzione regionale, vengono impugnate davanti al Comitato
regionale non soltanto ordinanze che hanno ad oggetto la sussistenza o la qualificazione di un
rapporto di lavoro, ma anche quelle per le quali, dato il testo del richiamato art. 16, comma 1, il
ricorrente intenda comunque contestare la sussistenza o la qualificazione di un rapporto di lavoro
(subordinato).
Soggetti legittimati alla proposizione del ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro sono il
trasgressore e lobbligato solidale che si sono visti lordinanza-ingiunzione dalla Direzione provinciale
del lavoro.
Territorialmente competente, secondo i chiarimenti della Circolare n. 10/2006 del Ministero del lavoro,
il Comitato che opera nella regione in cui ha sede lufficio che ha emanato lordinanza-ingiunzione. Se
il presentato ad un Comitato regionale non competente esso deve essere tempestivamente trasmesso
al Comitato competente.
Il ricorso va presentato in carta libera (secondo i chiarimenti della nota ministeriale del 23 settembre
2004, prot. n. 1018, infatti, non necessario lassoggettamento allimposta di bollo), e pu essere
corredato di documentazione idonea a supportare le tesi difensive esposte dal ricorrente.
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La decisione del Comitato regionale, infatti, predisposta sulla base della sola documentazione prodotta
dal ricorrente e di quella gi in possesso della Direzione provinciale del lavoro interessata, senza alcuna
ulteriore attivit istruttoria e senza audizione delle parti.
Infine, nel silenzio della norma, il ricorso va presentato nel termine perentorio di 30 giorni dalla notifica
dellordinanza-ingiunzione impugnata (art. 2, comma 1, DPR n. 1199/1971).
Allistruttoria dei ricorsi presentati al Comitato regionale per i rapporti di lavoro provvedono, secondo i
chiarimenti delle Circolari n. 10/2006 e n. 24/2004, uno o pi Segretari del Comitato.
I Segretari del Comitato, nel procedere allistruttoria dei ricorsi, devono richiedere alla Direzione
Provinciale del Lavoro che ha emanato lordinanza-ingiunzione impugnata la trasmissione degli atti o
dei provvedimenti relativi, insieme alla documentazione idonea a provare gli esiti dellaccertamento
oggetto di impugnazione, secondo i chiarimenti della Circolare n. 10 del 2006.
In tal caso le richieste istruttorie devono essere inoltrate allUfficio Affari Legali e Contenzioso della
Direzione Provinciale del Lavoro interessata.
Come gi rilevato il Comitato regionale deve decidere nel termine massimo di 90 giorni che decorrono
dalla presentazione del ricorso (dal ricevimento, come chiarito dalla Circolare n. 10/2006), decorso
inutilmente tale termine, il ricorso sintende respinto (silenzio-rigetto). Si tenga presente che nel caso di
trasmissione del ricorso da parte del Comitato regionale incompetente per territorio, il termine di
decisione di cui allart. 17, comma 2, del D.Lgs. n. 124/2004 decorre dalla data di ricevimento dello
stesso da parte del Comitato che deve deciderlo (cos nella Circolare n. 10/2006).
La decisione del Comitato regionale per i rapporti di lavoro deve essere notificata, contestualmente, al
ricorrente e alla Direzione provinciale del lavoro, con il rinvio degli atti eventualmente trasmessi in
originale per listruttoria.
La decisione del Comitato dovr essere, naturalmente, motivata in modo logico e coerente, e potr
offrirsi nelle tre distinte tipologie gi annotate:
1. decisione eliminatoria: lordinanza-ingiunzione viene annullata, nessuna azione sanzionatoria
potr fare seguito alliniziale accertamento ispettivo oggetto di riesame consacrato nel provvedimento
ingiuntivo dichiarato illegittimo o infondato dal collegio;
2. decisione confermativa: la decisione del Comitato conferma integralmente lordinanza-
ingiunzione impugnata, quindi, ricevuta la copia della decisione del ricorso, lUfficio Affari Legali e
Contenzioso della Direzione Provinciale del Lavoro proceder ad attivare la procedura di riscossione
coattiva mediante formazione dei ruoli esattoriali a norma dellart. 27 della legge n. 689/1981, mentre il
ricorrente potr proporre il ricorso in opposizione dinanzi al Tribunale ai sensi dellart. 22 della stessa
legge n. 689/1981, tenendo tuttavia presente leffetto sospensivo dellart. 17, comma 3, che, appunto,
non interrompe, ma sospende il termine di trenta giorni: di tal ch trattandosi di sospensione e non di
interruzione i giorni utili saranno esclusivamente quelli residui (ricorso al Comitato presentato al
ventesimo giorno dalla notifica dellordinanza, resteranno appena dieci giorni dopo la decisione
confermativa o dopo il silenzio-rigetto per presentare il ricorso in opposizione avverso la stessa);
3. decisione innovativa: la decisione del Comitato ridetermina la misura e loggetto
dellaccertamento, modificando, in tutto o in parte il provvedimento impugnato, pertanto nellipotesi di
riesame dellordinanza-ingiunzione la Direzione provinciale del lavoro assegner al trasgressore un
termine di 30 giorni per leventuale pagamento delle sanzioni rideterminate.
Secondo i chiarimenti contenuti nella Circolare n. 10/2006 la decisione del ricorso ha effetto
vincolante per le pubbliche amministrazioni interessate, tuttavia, in caso di mancata decisione e,
quindi, di silenzio-rigetto (ex art. 17, comma 2, D.Lgs. n. 124/2004), la Direzione provinciale del
lavoro, in via di autotutela, ben potr rilevare un vizio di natura formale o procedimentale e
procedere alla revoca (art. 21-quinquies della legge n. 241/1990) o allannullamento (art. 21-nonies della
legge n. 241/1990) dellordinanza-ingiunzione.
Con riguardo agli effetti di una decisione confermativa o anche innovativa avverso gli atti di
accertamento della Direzione provinciale del lavoro, si segnala che, alla luce di una corretta lettura
dellart. 17 del D.Lgs. n. 124/2004, allesito negativo del ricorso avverso latto di contestazione o di
notificazione dellillecito amministrativo, il trasgressore ben potr ricorrere nuovamente al Comitato
regionale per i rapporti di lavoro avverso lordinanza-ingiunzione che ne consegue.
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Tuttavia, nel silenzio della norma, per un richiamo implicito ai principi generali dellordinamento in
materia di contenzioso, appare chiaro che, a pena di irricevibilit, il secondo ricorso amministrativo
dovr inevitabilmente presentare un riferimento a motivi diversi, i quali, peraltro, dovranno risultare
fondati su fatti oggettivamente nuovi rispetto a quelli che mossero il primo riesame.
In questo senso ora, espressamente, la Circolare n. 10/2006 del Ministero del Lavoro che sul punto
recita: il ricorso al Comitato regionale avverso la contestazione o notificazione di illecito amministrativo della Direzione
provinciale del lavoro, nel caso in cui vi sia rigetto del ricorso stesso, preclude un ulteriore ricorso allo stesso Organo contro
l'eventuale successiva ordinanza-ingiunzione della DPL, salvo che il secondo ricorso sia fondato su elementi nuovi e
differenti rispetto a quelli contenuti nel ricorso avverso la contestazione o notificazione dell'illecito amministrativo
espressamente evidenziati dal ricorrente.
Con riferimento alla sospensione automatica dei termini di cui agli artt. 18 e 22 della legge n. 689/1981
stabilita dallart. 17, comma 3, del D.Lgs. n. 124/2004.
Anzitutto, con riguardo allart. 18 della legge n. 689/1981, per quanto qui di interesse, si deve fare
attenzione ai due termini previsti, rispettivamente, per il pagamento dellordinanza-ingiunzione (18,
comma 4) e per il pagamento dellordinanza per residenti allestero (18, comma 5).
In astratto la sospensione di cui parla il decreto di riforma dei servizi ispettivi parrebbe attagliarsi ai due
termini suddetti, in quanto il pagamento dellordinanza avviene dopo la decisione del ricorso, tuttavia si
comprende il significato della sospensione del termine per il pagamento, solo in prospettiva di una
esplicitazione in chiaro di una proroga giocoforza determinata dal contenzioso ritualmente instaurato
avverso lordinanza-ingiunzione.
Daltro canto, la prevista sospensione del termine di cui allart. 22 della legge n. 689/1981 garantisce la
possibilit per il trasgressore, che ha previamente presentato ricorso al Comitato avverso lordinanza-
ingiunzione notificatagli, di proporre ricorso in opposizione dinanzi al Tribunale dopo la decisione
confermativa o innovativa allesito del ricorso amministrativo, nel termine residuo (trattandosi di
sospensione e non di interruzione).
Quanto invece alla sospensione dellesecutivit dellordinanza-ingiunzione impugnata, lart. 17, comma
2, ripete, in modo identico, la formula utilizzata dallart. 16, comma 2 (Il ricorso non sospende lesecutivit
dellordinanza-ingiunzione, salvo che la direzione regionale del lavoro, su richiesta del ricorrente, disponga la
sospensione), soltanto che nel caso del ricorso al Comitato non si giustifica un esame preventivo, in sede
cautelare, della Direzione regionale del lavoro, sembrerebbe, allora, da doversi intendere la norma nel
senso di un esame valutativo dei requisiti (fumus boni iuris e periculum in mora), su istanza espressa del
ricorrente, da parte del Segretario del Comitato, con decisione di sospensione propria del collegio.
La Circolare ministeriale n. 10/2006 si pronunciata anche sul regime di impugnabilit della decisione
del Comitato che respinge il ricorso, negando la possibilit di ricorrere agli organi di giustizia
amministrativa, e ritenendo ammissibile limpugnazione della decisione negativa dinanzi al Tribunale
monocratico, in veste di giudice del lavoro.
Daltronde, come pi volte detto ed espressamente ribadito dalla stessa Circolare n. 10/2006, il
ricorrente potr rivolgersi allA.G. nelle ipotesi di impugnazione dellordinanza-ingiunzione della
Direzione provinciale del lavoro (art. 22, L. n. 689/1981, Tribunale monocratico con funzioni di
Giudice Unico), considerato leffetto sospensivo di cui allart. 17, comma 3, del D.Lgs. n. 124/2004.
Infine, considerata la possibilit di ricorrere, nello stesso termine di 30 giorni dalla notifica
dellordinanza-ingiunzione, sia dinanzi al Comitato regionale per i rapporti di lavoro (art. 17, D.Lgs. n.
124/2004), sia dinanzi al Tribunale (art. 22, legge n. 689/1981), come gi si visto annotando il ricorso
alla Direzione regionale ex art. 16, occorre valutare i rapporti intercorrenti fra i due tipi di contenzioso.
Cos se il trasgressore inoltra contemporaneamente il ricorso amministrativo e quello giudiziario, la
competenza funzionale inderogabile del Tribunale, quale giudice dellopposizione, determiner una
declaratoria di irricevibilit da parte del Comitato regionale per contestuale impugnativa in sede
giurisdizionale.
Nel caso in cui, invece, il trasgressore ricorra ex art. 17 D.Lgs. n. 124/2004 mentre lobbligato solidale
avvii il giudizio di opposizione ex art. 22 della legge n. 689/1981, la natura meramente accessoria, a
garanzia del credito sanzionatorio, della responsabilit solidale di cui allart. 6 della legge n. 689/1981,
comporta che la trattazione del ricorso innanzi al Comitato regionale debba proseguire fino alla
decisione dello stesso, dovendosi interrompere o sospendere (per ragioni di economia processuale) il
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ricorso in opposizione presentato dal solo obbligato in solido, in quanto una decisione eliminatoria in
sede di contenzioso amministrativo determinerebbe la cessazione della materia del contendere nel
giudizio.
Stesso esito, della cessazione della materia del contendere, si avr nel caso in cui la decisione
eliminatoria del Comitato giunga tardivamente e cio dopo linstaurazione del giudizio di opposizione
da parte del trasgressore.


5. Il ricorso in opposizione contro lordinanza-ingiunzione

Il giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione trova il proprio riferimento normativo negli artt. 22,
22 bis e 23 della legge n. 689/1981.
Si tratta del principale esito contenzioso nei riguardi di una ispezione in materia di lavoro.
La giurisdizione riguardo a tale procedimento che attiene, quindi, alle opposizioni ai provvedimenti
sanzionatori amministrativi spetta, in via esclusiva, al giudice ordinario.
Ci nondimeno, fra le prime questioni da approfondire in argomento vi lindividuazione del giudice
competente a trattare e a decidere del ricorso in opposizione.
Il testo originario della legge di depenalizzazione era molto netto e chiaro nel determinare lorgano della
giurisdizione ordinaria competente a decidere della opposizione allordinanza-ingiunzione emessa dagli
uffici periferici del Ministero del lavoro.
Il primo comma dellart. 22 stabiliva, infatti, che era il Pretore competente a decidere sui ricorsi in
opposizione.
Successivamente, dopo la soppressione degli uffici del Pretore, ad opera del D. Lgs. 19 febbraio 1998,
n. 51, anche la competenza in materia di opposizione ad ordinanza-ingiunzione stata trasferita,
unitamente a tutte le altre, al giudice unico di Tribunale, in composizione monocratica.
Nessun rilievo pu avere, infatti, in senso contrario, il tentativo di sviare la competenza sui ricorsi in
opposizione contro le ordinanze delle Direzioni provinciali del lavoro dal Tribunale al Giudice di Pace
in ragione del disposto dellart. 22 bis della legge n. 689/1981, introdotto dallart. 98 del D.Lgs. 30
dicembre 1999, n. 507, in quanto proprio tale norma, espressamente, afferma che lopposizione si
propone davanti al Tribunale quando la sanzione stata applicata per una violazione concernente
disposizioni in materia di tutela del lavoro, di igiene sui luoghi di lavoro e di prevenzione degli infortuni
sul lavoro (art. 22 bis, comma 1, lett. a).

5.1. Giudice civile o del lavoro?

Non appare ancora chiaro se dinanzi al Tribunale le opposizioni avverso le ordinanze-ingiunzione delle
Direzioni del lavoro debbano essere incardinate nel ruolo del Giudice unico ordinario oppure, al
contrario, in quello del Giudice del lavoro.
Di recente, infatti, la Suprema Corte, con sentenza Cass. Civ., Sez. Lav., n. 16203 del 28 ottobre 2003,
ha ritenuto che competente a decidere in primo grado del ricorso di opposizione allordinanza emanata
dal Direttore della Direzione Provinciale del Lavoro per violazione di norme in materia di lavoro sia il
Tribunale in funzione di Giudice del Lavoro.
Appena qualche mese pi tardi, il Tribunale di Ascoli Piceno, Sezione Lavoro, con ordinanza del 3
febbraio 2004, ha deciso esattamente nel senso opposto trasmettendo gli atti di causa al Presidente del
Tribunale per la inapplicabilit del rito speciale e per linsussistenza della competenza del Giudice del
lavoro al procedimento avviato con ricorso in opposizione a ordinanza-ingiunzione.
Da ultimo, il Tribunale di Teramo, Ufficio del Giudice Unico, con ordinanza del 18 gennaio 2006
tornato sulla questione ribadendo gli assunti della Suprema Corte, segnalando la competenza del
Giudice del lavoro.
La questione, pertanto, merita un sicuro chiarimento, proprio riandando alla fonte normativa che
differenzia i diversi procedimenti in materia.
In realt, lart. 35 della legge n. 689/1981, ha distinto effettivamente tre situazioni tipiche:
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(a) la prima riguarda le violazioni amministrative che pure consistono in una evasione contributiva
(comma 2), oggi abolite per effetto dellart. 116, comma 12, della legge n. 388/2000. Qui, attraverso
lordinanza-ingiunzione, gli Enti gestori riscuotono contributi e sanzione amministrativa e lopposizione
allordinanza va proposta nel termine di cui allart. 22 della legge n. 689/1981, ma al giudizio si
applicano le norme sulle controversie in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie (art. 35,
comma 4);
(b) la seconda fattispecie considerata dallart. 35 della legge n. 689/1981 riguarda la violazione che
non consiste, per s sola considerata, in una evasione contributiva, ma che pure pu in concreto
determinarla (comma 3), parimenti abolita risulta anche in questo caso la sanzione amministrativa (art.
116, comma 12, della legge n. 388/2000), ma in termini procedurali anche qui gli Istituti previdenziali,
in caso di omesso o parziale versamento di contributi o premi, con la medesima ordinanza-ingiunzione
richiedono il pagamento dei contributi ed applicano la sanzione amministrativa e lopposizione ,
pertanto, trattata dal giudice del lavoro;
(c) la terza situazione tipica definita dallart. 35, invece, propriamente quella che riguarda le
ordinanze-ingiunzione emanate dalle Direzioni provinciali del lavoro: si tratta delle violazioni che non
consistono, n direttamente n indirettamente, in un omesso o parziale versamento di contributi e
premi (comma 7). Per questultima fattispecie la legge n. 689/1981 devolve la competenza a trattare del
ricorso che concerne il provvedimento ingiuntivo delle relative sanzioni al giudice unico ordinario.
La competenza del giudice del lavoro, dunque, opera esclusivamente quando si tratti di ordinanza-
ingiunzione emessa da Istituti o Enti previdenziali, aventi ad oggetto, diretto o derivato, omissioni
contributive e contenenti specifici ordini di pagamento.
Pertanto, il ricorso proposto per violazioni formali avverso unordinanza-ingiunzione della Direzione
provinciale del lavoro va ricondotto alla terza delle situazioni ora descritte, cos come previste dal testo
originario dellart. 35 della legge n. 689/1981: ne consegue, evidentemente, il riconoscimento della
applicabilit del rito ordinario e la inevitabile devoluzione al giudice ordinario e non al giudice del
lavoro della trattazione del ricorso in opposizione avverso lordinanza-ingiunzione.
Daltro canto, come meglio si vedr nel prosieguo, il processo di opposizione di gran lunga pi
accelerato e semplificato rispetto allo stesso rito del lavoro (il convenuto pu costituirsi fino alludienza;
istanze ed eccezioni possono essere proposte fino alludienza di comparizione nonostante la ritardata
costituzione; la costituzione pu avvenire anche informalmente, con la mera comparizione personale; i
poteri dispositivi del giudice sulla prova sono amplissimi; non vi un termine per il deposito della
sentenza; non necessario il patrocinio tecnico), al punto da insistere necessariamente per il
radicamento di competenza ora evidenziato.

5.2. Competenza per territorio inderogabile

Ai sensi e per gli effetti dellart. 22 della legge n. 689/1981, il ricorso in opposizione contro lordinanza-
ingiunzione deve essere proposto davanti al giudice del luogo in cui stata commessa la violazione.
La competenza per territorio cos individuata deve ritenersi inderogabilmente sancita, cos come
sottolineato dalla giurisprudenza (Cass. Civ., Sez. I, 17 novembre 1990, n. 11131; Cass. Civ., Sez. Un.,
17 giugno 1988, n. 4131).
Sebbene, infatti, la norma non disponga espressamente nel senso della inderogabilit della competenza
per territorio, tuttavia, deve concordarsi con quanti considerano tale inderogabilit derivata dalloggetto
dellopposizione e cio dalla ordinanza-ingiunzione che costituisce titolo esecutivo e, pertanto, dal fatto
che il ricorso in opposizione si volge a contestare il diritto dellautorit amministrativa a ingiungere il
pagamento della sanzione e a esigerlo coattivamente.
Ne deriva che, per effetto dellart. 38, comma 1, c.p.c., leventuale incompetenza pu essere rilevata
anche dufficio, ma non oltre la prima udienza di trattazione.
Quanto al luogo della commessa violazione deve ritenersi che esso non possa sempre coincidere con il
luogo dellaccertamento dellillecito amministrativo, come invece seguita a sostenere la giurisprudenza
maggioritaria della Suprema Corte (ex multis, Cass. Civ., Sez. I, 27 novembre 1996, n. 10561; Cass. Civ.,
Sez. I, 12 luglio 1996, n. 6346).
17
In particolare, nel contesto delle violazioni in materia di lavoro, il luogo dellillecito coincide con quello
nel quale si sono svolte le prestazioni lavorative da cui sono emersi i profili di illiceit contestati e
sanzionati.
In questo senso si espressa, peraltro, la Corte costituzionale (Corte cost., ord. 14 ottobre 1993, n.
375), rilevando che lart. 22 della legge n. 689/1981 pur non facendo alcuna distinzione in merito al
luogo dellazione o dellomissione e al luogo nel quale lillecito risulta integrato in tutti i suoi elementi, fa
senza dubbio espresso riferimento al luogo di commissione dellillecito che non pu certo coincidere
sempre, de plano, col luogo dellaccertamento.
Sotto questo profilo, pi correttamente, da ultimo, sembrano essersi orientati i giudici di legittimit
(Cass. Civ., Sez. I, 11 luglio 2003, n. 10917) stabilendo che in tema di sanzioni amministrative () il luogo
della commissione dellillecito da reputarsi coincidente con il luogo dellaccertamento in relazione al presumibile
perfezionarsi dellinfrazione nel posto in cui ne vengano acclarati gli elementi costitutivi, ovvero venga constata parte della
condotta attiva o passiva del trasgressore in s idonea ad integrare contegno sanzionabile. Loperativit di detta
presunzione deve tuttavia essere esclusa, per assenza della base logica su cui riposa, quando la stessa imputazione indichi
un luogo della commissione del fatto diverso da quello dellaccertamento, relegando questo a mero luogo del reperimento
delle prove di un illecito commesso altrove.

5.3. Soggetti legittimati a ricorrere

La legittimazione attiva allazione processuale con ricorso in opposizione in capo a ciascun
destinatario dellordinanza-ingiunzione: il primo comma dellart. 22 parla di soggetti interessati.
La legittimazione a proporre opposizione fatta derivare dallinteresse giuridico, e non quindi di mero
fatto, alla rimozione, integrale o parziale, del provvedimento sanzionatorio ingiuntivo da parte del
destinatario dello stesso (Cass. Civ., Sez. I, 22 luglio 1996, n. 6573).
La questione della corretta individuazione dei soggetti legittimati attivi, peraltro, va affrontata e risolta
alla luce della natura stessa del giudizio di opposizione, che la legge costruisce formalmente come
impugnazione del provvedimento ingiuntivo, nel quale lopponente assume le vesti processuali di
attore, pur essendo di fatto convenuto.
Attore, con specifico riguardo ai profili connessi allonere della prova, infatti, non il ricorrente-
opponente, ma piuttosto la pubblica amministrazione ingiungente-opposta, come si ricava dal dato
testuale dellart. 23, comma 2, della legge n. 689/1981 che impone alla Direzione provinciale del lavoro
che ha emanato lordinanza-ingiunzione impugnata di depositare in cancelleria, almeno dieci giorni
prima delludienza, copia del rapporto con gli atti relativi allaccertamento e alla contestazione o
notificazione della violazione.
Analoga conferma si rinviene nellodierno ultimo comma (dopo la modifica del D.Lgs. n. 40/2006)
dello stesso articolo che impone al giudice dellopposizione di accogliere il ricorso quando non vi sono
prove sufficienti della responsabilit dellopponente per gli illeciti contestati e sanzionati.
Daltra parte, autore della violazione amministrativa pu essere esclusivamente la persona fisica che
rappresenta il datore di lavoro e che, con una azione colpevole, ha commesso il fatto o ha tenuto il
comportamento previsto dalla norma come illecito; mentre lart. 6, comma 3, della legge n. 689/1981
stabilisce la responsabilit solidale della persona giuridica o dellente collettivo e, in generale,
dellimprenditore, per gli illeciti che siano stati realizzati dal rappresentante legale o da altro soggetto
delegato nellesercizio delle proprie funzioni.
Dunque, la sanzione pecuniaria amministrativa, come tale, posta a carico esclusivamente del
trasgressore, mentre il soggetto nel cui interesse lillecito stato commesso obbligato in solido al
pagamento della somma, fermo restando il diritto di regresso per il responsabile solidale nei confronti
del trasgressore.
Per far valere la responsabilit diretta e solidale, ai sensi dellart. 14 della legge n. 689/1981, la
contestazione o la notificazione degli illeciti deve essere ritualmente avvenuta, entro 90 giorni
dallaccertamento, tanto nei confronti del trasgressore, quanto nei riguardi della societ, ente o altra
persona fisica obbligata in solido.
Entrambi i soggetti, trasgressore e obbligato in solido, quindi, cos come possono presentare, entro 30
giorni dalla contestazione o notificazione, scritti difensivi o chiedere di essere sentiti di persona, ai sensi
18
dellart. 18 della legge n. 689/1981, analogamente possono proporre opposizione avverso lordinanza-
ingiunzione, ai sensi del successivo art. 22, essendo entrambi destinatari del provvedimento.
Anche lobbligato in solido, quindi, sar legittimato attivo nella proposizione del ricorso in opposizione,
purch, come segnala la Suprema Corte, nel caso concreto abbiano trovato effettiva attuazione la
contestazione/notificazione e la notificazione dellordinanza-ingiunzione contestuale ad entrambi gli
interessati (Cfr. Cass. Civ., Sez. Lav., 21 dicembre 2001, n. 16154).
Daltronde, si posta in giurisprudenza anche la questione se fra i diversi destinatari dellordinanza-
ingiunzione possa sorgere e configurarsi, su di un piano squisitamente processuale, una ipotesi di
litisconsorzio.
Sul punto si registra una difformit di orientamenti: quello maggioritario che, a parere di chi scrive,
sembra doversi condividere esclude la sussistenza di un litisconsorzio necessario, ribadendo
lautonomia delle posizioni del trasgressore e dellobbligato solidale (ex multis, Cass. Civ., Sez. Lav., 10
settembre 2003, n. 13283; Cass. Civ., Sez. I, 21 novembre 2001, n. 14635; Cass. Civ., Sez. Lav, 23
gennaio 1998, n. 648; Cass. Civ., Sez. Lav, 13 dicembre 1997, n. 12634; Cass. Civ., Sez. I, 30 giugno
1997, n. 5833); quello minoritario, emerso proprio in tema di opposizione ad una ordinanza-
ingiunzione di una Direzione provinciale del lavoro, afferma il configurarsi di un vero e proprio
litisconsorzio necessario tra la persona giuridica e il responsabile dellillecito, che renderebbe
procedibile lopposizione soltanto se ad entrambi sia assicurata la possibilit di partecipare al giudizio
(cos Cass. Civ., Sez. Lav., 17 gennaio 1998, n. 415).
Sotto il profilo della capacit a stare in giudizio, a norma dellart. 23, comma 4, della legge n. 689/1981,
lopponente pu stare in giudizio personalmente, senza la necessit di avvalersi del patrocinio tecnico di
un procuratore, difendendosi in proprio.

5.4. Il termine per presentare il ricorso

A norma del primo e del secondo comma dellart. 22 della legge n. 689/1981, lopposizione va
presentata entro il termine di 30 giorni, 60 giorni se linteressato risiede allestero, dalla notificazione del
provvedimento o dallesito dei nuovi ricorsi amministrativi.
Ai sensi del successivo art. 23, comma 1, se il ricorso viene presentato oltre il termine anzidetto il
giudice, anche dufficio, deve dichiararlo inammissibile con ordinanza.
Proprio tale conseguenza della inosservanza del termine di presentazione del ricorso incide sulla
qualificazione dello stesso come termine perentorio ovvero di decadenza (Cos Cass. Civ., Sez. I, 20
dicembre 2002, n. 18145).
Il termine, secondo le regole proprie del processo civile, si computa seguendo il calendario comune (art.
155 c.p.c.), senza calcolare il dies a quo (vale a dire il giorno della notifica dellordinanza-ingiunzione) e
calcolando, invece, il dies ad quem (cio il giorno finale della scadenza del termine).
Un importante profilo relativo ai termini di presentazione del ricorso in opposizione, attiene alla
inclusione di tale giudizio fra quelli per i quali trova applicazione la sospensione dei termini nel periodo
feriale, con le conseguenti implicazioni circa la tempestivit dellazione processuale.
Lart. 1 della legge n. 7 ottobre 1969, n. 742, stabilisce la sospensione del decorso dei termini
processuali nel periodo feriale, compreso tra il 1 agosto e il 15 settembre di ogni anno, mentre il
successivo art. 3 precisa che, in materia civile, la sospensione non trova applicazione alle controversie di
lavoro o previdenza.
Lart. 3 della legge n. 742/1969, dunque, fa riferimento esplicito alle controversie di lavoro e di
previdenza, non, invece, alle controversie regolate con il rito del lavoro: la natura della causa, e non la
specialit del rito, costituisce la condizione che determina lesigenza di una sollecita trattazione e, di
conseguenza, la non operativit della sospensione dei termini feriali.
La Suprema Corte ha precisato, pi volte, che il procedimento di opposizione ai sensi degli artt. 22 e 23
della legge n. 689/1981, non rientra tra quelli per i quali lart. 3 della legge n. 742/1969 dispone la non
applicabilit della sospensione dei termini nel periodo feriale (in questo senso, fra le altre: Cass. Civ.,
Sez. I, 15 luglio 2004, n. 13127; Cass. Civ., Sez. Lav., 21 dicembre 2001, n. 16154; Cass. Civ., Sez. II, 22
maggio 2000, n. 6635; Cass. Civ., Sez. III, 8 novembre 1999, n. 12430; Cass. Civ., Sez. I, 5 agosto 1996,
n. 7146).
19
Come sancito dalla giurisprudenza (Cfr. Cass. Civ., Sez. III, 2 giugno 2000, n. 7365) la dichiarazione di
inammissibilit dellopposizione per tardivit del ricorso in ogni caso doverosa, pertanto, ove sia stata
omessa in sede di prima udienza, essa va effettuata anche nel successivo corso del giudizio.
Lordinanza del giudice dellopposizione che dichiara, ai sensi dellart. 23, comma 1, della legge n.
689/1981, linammissibilit del ricorso, pur nel silenzio della legge, deve essere notificata allopponente
(e non semplicemente comunicata), anche al fine di far decorrere i termini per leventuale impugnazione
della stessa.
Avverso tale ordinanza, peraltro, lo stesso art. 23, comma 1, stabilisce che lopponente possa presentare
ricorso per cassazione: si tratta, allo stato attuale, dopo le novit del D.Lgs. n. 40/2006, dellunico
ricorso diretto in cassazione che permane nel contesto normativo del ricorso in opposizione, dopo il
trasferimento al giudice dappello delle impugnazioni relative allordinanza giudiziale di convalida del
provvedimento opposto per inattivit dellopponente e alla stessa sentenza che decide dellopposizione.
Il ricorso per cassazione riguarder propriamente leventuale violazione di legge e garantisce
linteressato, in un sistema processuale costituzionalmente orientato, rispetto al rischio di vedersi
privato in modo definitivo della possibilit di opporsi al provvedimento ingiuntivo della pubblica
amministrazione.
Anche questa forma di impugnazione, peraltro, deve essere proposta con atto notificato alla
controparte, e cio alla Direzione provinciale del lavoro che ha emesso lordinanza-ingiunzione
opposta, tanto pi che, come precisato dalla giurisprudenza, lordinanza giudiziale di inammissibilit
pu essere pronunciata inaudita altera pars, prima ancora che allufficio periferico ministeriale venga ad
essere notificato il ricorso e il decreto di fissazione delludienza di comparizione.

5.5. Elementi essenziali e proposizione del ricorso

Lopposizione allordinanza-ingiunzione, come anticipato, si propone mediante ricorso (cfr. Cass. Civ.,
Sez. I, 21 marzo 2001, n. 4034), al quale deve essere allegato il provvedimento notificatogli che viene
opposto (art. 22, comma 3, legge n. 689/1981).
La ragione di siffatta allegazione dettata dalla esigenza di mettere il giudice nelle condizioni di
verificare fin da subito la tempestivit dellopposizione, peraltro deve ritenersi che in mancanza
delloriginale, o della copia fotografica (che fa parimenti fede ove non contestata, art. 2719 c.c.), il
giudice possa procedere, alternativamente, ad invitare lopponente alla produzione documentale resa
obbligatoria dal legislatore oppure alla fissazione delludienza di comparizione, nonostante la mancata
produzione e lomesso deposito. Mancano, infatti, nel testo della legge n. 689/1981, previsioni esplicite
circa linammissibilit del ricorso privo dellordinanza-ingiunzione notificata, lomessa allegazione non
dalla legge specificamente sanzionata (cfr. Cass. Civ., Sez. Un., 28 gennaio 2002, n. 1006).
Il ricorso deve contenere, a norma dellart. 125, comma 1, c.p.c., alcuni elementi essenziali:
- lufficio giudiziario al quale il ricorso rivolto (Tribunale competente per territorio);
- le generalit anagrafiche e fiscali dellopponente;
- lindicazione dellamministrazione che ha notificato il provvedimento (Direzione provinciale del
lavoro);
- loggetto e cio i contenuti della domanda proposta (annullamento o modifica dellordinanza-
ingiunzione, cd. petitum);
- le ragioni della domanda (i fondamenti giuridici e di fatto che sostengono lopposizione, cd. causa
petendi);
- le conclusioni (vale a dire le richieste finali dirette al giudice, cd. petitum immediato);
- la sottoscrizione dellopponente, se sta in giudizio personalmente, oppure del suo difensore (secondo
la prevalente giurisprudenza la sottoscrizione del ricorso fatta dal soggetto che responsabile
personalmente delle violazioni amministrative per le quali sono state ingiunte le sanzioni mediante
lordinanza-ingiunzione opposta, non quindi dal rappresentante legale della persona giuridica
solidalmente responsabile: cos Pret. Ascoli Piceno 13 luglio 1991).
Come si nota, pertanto, il ricorso rappresenta lo strumento processuale con il quale consentito
allopponente di contattare il giudice prima che avvenga qualsiasi contatto diretto con lamministrazione
pubblica irrogante: infatti, a differenza dellatto di citazione, qui si ha leditio actionis (e cio lesposizione
20
iniziale delle pretese del ricorrente), ma non la vocatio in ius (ovvero la citazione in giudizio, in quanto il
ricorso in opposizione inoltrato direttamente alla cancelleria del giudice adito e viene notificato alla
Direzione provinciale del lavoro soltanto dopo che sia stata fissata, con decreto, ludienza di
comparizione).
Il ricorso in opposizione, poi, deve contenere lindicazione del difensore (procuratore) o, in alternativa,
la dichiarazione di residenza o lelezione di domicilio nel territorio del comune dove ha sede il giudice
adito, in mancanza delluna o dellaltra indicazione, le notificazioni al ricorrente vengono eseguite
mediante deposito in cancelleria (art. 22, commi 4 e 5, legge n. 689/1981).
Infine si tenga presente che a norma dellart. 23, comma 10, della legge n. 689/1981, tutti gli atti del
giudizio di opposizione sono esenti da ogni tassa e imposta, ne consegue che il ricorso dovr essere
redatto su carta libera (normali fogli protocollo), senza essere assoggettato al contributo unificato di
iscrizione a ruolo, di cui al D.Lgs. 30 maggio 2002, n. 115 che, appunto, esclude dal versamento i
procedimenti che erano esenti da ogni tassa, diritto o imposta come quello di cui trattasi.
Con riferimento alla proposizione e alla presentazione del ricorso in opposizione, lart. 22 della legge n.
689/1981 stato fatto oggetto di una recente pronuncia di parziale illegittimit costituzionale dalla
Corte costituzionale, con sentenza n. 98 del 18 marzo 2004, nella parte in cui non consente lutilizzo
del servizio postale per la proposizione dellopposizione.
Guardando, infatti, alla obiettiva esigenza, per lordinamento, di consentire al cittadino, presunto
trasgressore, di reagire avverso gli esiti dellaccertamento amministrativo, al fine di evitare ogni abuso, la
sent. n. 98/2004 della Corte cost. rileva testualmente come il procedimento di opposizione allordinanza-
ingiunzione di pagamento, quale disciplinato dagli artt. 22 e 23 della legge n. 689 del 1981, si caratterizzi per una
semplicit di forme del tutto peculiare, allevidenza intesa a rendere il pi possibile agevole laccesso alla tutela
giurisdizionale nella specifica materia.
Stona, infatti, secondo la Consulta, lobbligo che lart. 22 della legge n. 689/1981 rivolge al trasgressore,
che vuole presentare opposizione allordinanza-ingiunzione, di depositare direttamente e
personalmente, o per il tramite del suo procuratore, il ricorso introduttivo del giudizio alla cancelleria
del giudice competente, escludendo lutilizzo degli strumenti messi a disposizione dai servizi postali,
tanto pi che le esigenze di certezza, circa linstaurazione del rapporto processuale, sono adeguatamente
garantite anche attraverso il corretto e regolare utilizzo del plico raccomandato, espressamente previsto,
in fattispecie analoghe, dallo stesso codice di rito (art. 134 disp. att. cod. proc. civ.).
Per effetto della sent. n. 98/2004 della Corte costituzionale, quindi, a norma dellart. 22 della legge n.
689/1981 il trasgressore che intende avanzare ricorso avverso lordinanza-ingiunzione potr
alternativamente e liberamente scegliere:
- di depositare personalmente, o tramite il proprio legale, nella cancelleria del giudice competente
il ricorso;
- oppure di spedire il ricorso con plico raccomandato, con avviso di ricevimento, alla cancelleria
del giudice competente.
Quanto alla tempestivit dellopposizione, nel caso in cui il trasgressore si avvalga della nuova facolt di
spedizione a mezzo plico raccomandato, il ricorso sar ritenuto tempestivamente presentato se e
quando la raccomandata che lo contiene risulti comprovatamente spedita alla cancelleria del giudice
competente entro il termine perentorio di 30 (o 60, se allestero) giorni.

5.6. Natura e contenuti del giudizio di opposizione

La semplicit del giudizio di opposizione alla ordinanza-ingiunzione, cui si faceva cenno, tale per il
suo caratterizzarsi non come forma di impugnazione avente per oggetto laccertamento della legittimit
dellatto amministrativo, ma piuttosto come giudizio di cognizione ordinaria avente per oggetto la
valutazione della fondatezza della pretesa sanzionatoria da parte della pubblica amministrazione.
La giurisprudenza (si veda Cass. Civ., Sez. Un., 19 aprile 1990, n. 3271) si pronunciata sulla natura e
sul fondamento dellazione di cui allart. 22 della legge n. 689/1981, sostenendo che il giudizio di
opposizione comunque costruito, almeno formalmente, quale giudizio di impugnazione, ma esso
tende in ogni caso allaccertamento cognitivo negativo della pretesa sanzionatoria che forma oggetto del
provvedimento opposto.
21
Il procedimento segue le regole del processo civile, ne consegue che il giudice adito non pu fondare la
propria decisione su una causa petendi diversa da quella dedotta in giudizio (Cass. Civ., Sez. I, 18 agosto
1997, n. 7666; Cass. Civ., Sez. I, 28 novembre 1992, n. 12722).
Daltro canto, lopposizione non ha ad oggetto lordinanza-ingiunzione per s sola considerata, ma
bens la legittimit dellesercizio della potest punitiva della pubblica amministrazione, con riguardo a:
(a) modalit e procedure concretamente seguite per estrinsecare il potere sanzionatorio, in fase di
accertamento, di contestazione/notificazione e di contenzioso amministrativo;
(b) sussistenza e prova del fatto illecito contestato e sanzionato;
(c) attribuibilit soggettiva del fatto accertato al soggetto individuato quale trasgressore;
(d) presenza di eventuali cause di giustificazione o di circostanze scusanti, idonee ad escludere la
responsabilit personale del presunto trasgressore;
(e) fondatezza delle pretese sanzionatorie cos come concretate nellordinanza opposta.
Pare essere questo, quindi, loggetto del giudizio di opposizione nel suo complesso: lordinanza-
ingiunzione, sulla quale riverbera effetti immediati il petitum della causa, rappresenta il medium che
consente la valutazione complessiva della ritualit degli accertamenti e della fondatezza della procedura
sanzionatoria.
Daltra parte, le stesse richieste conclusive dellopponente si evolveranno, in seno al ricorso, secondo
criteri di impugnativa chiaramente individuati:
(1) annullamento totale dellordinanza-ingiunzione;
(2) annullamento parziale dellordinanza-ingiunzione;
(3) modifica di taluni profili di contestazione dellordinanza-ingiunzione;
(4) rideterminazione della sanzione amministrativa irrogata e ingiunta;
(5) sospensione della esecutivit dellordinanza-ingiunzione (la presentazione del ricorso, per s
sola, non idonea a sospendere lesecuzione dellordinanza-ingiunzione, che pertanto rimane passibile
di procedura esecutiva).
Anche se il processo aperto dal ricorso in opposizione manca di specifiche ritualit e si presenta in
termini di assoluta semplicit, lindividuazione, a cura dellopponente, delloggetto e del contenuto
dellopposizione stessa, assume unimportanza di tutto rilievo per il prosieguo del giudizio: le parti e il
giudice, in effetti, saranno vincolati alle originarie pretese del ricorso, in ragione del principio della
corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato (art. 112 c.p.c.; cfr. Cass. Civ., Sez. I, 7 novembre 2003, n.
1813).

5.7. Lappellabilit della sentenza

Nei confronti della sentenza del Tribunale che decide in primo grado il ricorso in opposizione, la parte
soccombente pu proporre impugnazione.
Proprio con riguardo al mezzo di impugnazione si impone la novit introdotta dallart. 26 del D.Lgs. n.
40/2006 che trasforma radicalmente questo aspetto del giudizio di opposizione, abrogando loriginario
ultimo comma dellart. 23 della legge n. 689/1981 che stabiliva limmediata ricorribilit in Cassazione
avverso la sentenza del giudice di prime cure (La sentenza inappellabile ma ricorribile per
cassazione).
Senza possibilit di diversa interpretazione, lart. 23 della legge n. 689/1981 dispone ora nel senso che
nei confronti della pronuncia giudiziale che definisce il giudizio di opposizione esperibile lo strumento
tipico di impugnazione di secondo grado, lappello appunto, e non gi immediatamente il ricorso
dinanzi alla Suprema Corte di Cassazione.
Si tratta, quindi, di un ripristino, in un quadro sistematico allinterno del vigente ordinamento
processualcivilistico, delle regole generali e dei comuni principi dellattuale processo civile che incardina
il concetto di doppio grado intorno alla possibilit di un riesame nel merito, oltre che sotto i profili di
legittimit, da parte di un secondo giudice, della vicenda che forma oggetto della sentenza impugnata.
Limpugnazione della sentenza del Tribunale che decide il giudizio di opposizione andr, quindi,
proposta con atto di citazione alla Corte dAppello del distretto nel quale ubicato lufficio giudiziario
che ha pronunciato la sentenza (art. 341 c.p.c.).
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Lappello deve essere presentato nel termine perentorio di 30 giorni (artt. 325-326 c.p.c.), che decorre
dalla notifica della sentenza, che, contrariamente a quanto previsto dallart. 11 del RD n. 1611/1933,
deve essere effettuata direttamente nei confronti dellAmministrazione che ha preso parte al giudizio
avvalendosi di un proprio funzionario e non allAvvocatura dello Stato (Cos Cass. Civ., Sez. Lav., 5
marzo 1998 n. 2438; Cass. Civ., Sez. Un., 4 marzo 1988 n. 2272).
Peraltro, a norma dellart. 327, comma 1, c.p.c., indipendentemente dalla notificazione, lappello non
pu comunque proporsi dopo che sia decorso un anno dalla pubblicazione della sentenza (termine cd.
lungo, a pena di decadenza).



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cura di), Commentario breve alle leggi sul lavoro, Cedam, Padova, 2005
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PIERLUIGI RAUSEI coordinatore amministrativo del Ministero del lavoro e
della previdenza sociale. Avvocato, gi Ispettore del lavoro, componente del
Centro Studi Attivit Ispettiva della Direzione generale per lattivit ispettiva,
Tutor regionale per la formazione del personale ispettivo delle Marche e
responsabile Affari Legali della Direzione provinciale del lavoro di Ascoli
Piceno. Giuslavorista apprezzato, componente del Comitato Scientifico della
Fondazione Studi dellOrdine Nazionale dei Consulenti del Lavoro, figura,
inoltre, fra i collaboratori del Centro Studi Internazionali e Comparati Marco
Biagi dellUniversit di Modena e Reggio Emilia, presso la quale tiene lezioni di
Diritto sanzionatorio del lavoro quale membro della teaching faculty.
Componente del Comitato scientifico della rivista Diritto & Pratica del Lavoro e membro del
Comitato di redazione delle riviste Diritto delle Relazioni Industriali e Bollettino Adapt, collabora
anche con Guida alle Paghe e Diritto e lavoro nelle Marche. Docente in Corsi e Master universitari
e di formazione-aggiornamento professionale, Autore di numerosi saggi in diritto del lavoro. Ha
pubblicato, fra gli altri, i seguenti volumi: Il mobbing nel rapporto di lavoro (2002); Lavoro e
previdenza: sistema sanzionatorio, Il nuovo volto del lavoro: lattuazione della Riforma Biagi.
Commento al D.Lgs. 10 settembre 2003, n. 276 e La riforma del lavoro. Riflessioni critiche e
indicazioni operative sul D.Lgs. 10 settembre 2003, n. 276 (2003); Somministrazione di lavoro e La
nuova ispezione in azienda (2004); Illeciti e sanzioni, I nuovi lavori e Il vademecum della riforma
lavoro (2005); Percorsi di diritto del lavoro. Per la tutela del lavoro senza aggettivi e Codice delle
Ispezioni (vol. 1. Procedure; vol. 2. Sanzioni) (2006); Somministrazione di lavoro, II ed. (2007).
Figura fra gli Autori del primo commentario della riforma del mercato del lavoro (Come cambia il
mercato del lavoro, Ipsoa 2004) ed uno degli Autori dei volumi della Collana ADAPT in tema di
riordino dei servizi ispettivi, certificazione dei contratti di lavoro, esternalizzazioni (Giuffr 2004-2006).
Per contattare lAutore il sito www.rausei.it ad accesso gratuito.


Si segnala, con riferimento alla Circolare del 18 marzo 2004 del Ministero del Lavoro, che le
considerazioni contenute nel presente intervento sono frutto esclusivo del pensiero dellAutore e non hanno
carattere in alcun modo impegnativo per lAmministrazione alla quale appartiene.