queste istituzioni n.

152 gennaio - marzo 2009

saggio

Francia 2008: Un Paese (una riforma) di debole Costituzione

di Claudia Lopedote

omment a va? In Francia si verifica una forte rottura del consenso sulle istituzioni della Repubblica. A fronte delle pratiche di governo e dei cambiamenti sociali, politici ed economici intervenuti nel tempo, il testo costituzionale del 1958 che pure aveva dato alla Francia un assetto di poteri stabile ed efficiente, mettendo fine agli squilibri e alle continue difficolt della Terza e Quarta Repubblica1, c.d. dellimpuissance2 non sembra pi in grado di far funzionare il sistema e garantire un quadro chiaro e definito entro il quale si esercitano i poteri e le prerogative dellesecutivo, del legislativo, del giudiziario. E, in diversa misura, del Quarto potere. Non una novit nella storia costituzionale francese. A partire dal 1958, la Costituzione francese stata riformata ventitr volte, con oltre trenta articoli modificati. Raymond Ferretti3 scrive: La Ve Rpublique a rompu avec une longue tradition non rvisionniste. Certes, toutes les Constitutions prcdentes avaient prvu des procdures de rvision, mais rares ont t les rvisions. Ctait une institution donton parlait toujours mais dont on ne se servait jamais 4. Prima di squadernare i contenuti dellultimo intervento di riforma voluto dal Presidente Sarkozy - al fine di ridisegnare gli equilibri della Repubblica in una chiave che tuttaltro che quella della riparlamentarizzazione, quanto piuttosto del rafforzamento delle sole maggioranze, parlamentari s ma anche di governo, con le implicazioni e le conseguenze che si vedranno quando le due coincidono in presenza di fait majoritaire e fait prsidentiel, con una forte spinta al modello di democrazia maggioritaria: pi governabilit ma a scapito degli equilibri complessivi (a scapito della democrazia?) - di aiuto ripercorrere brevemente le tappe significative delle vicende costituzionali ed istituzionali francesi. Sul piano qualitativo, le revisioni si distinguono in meno importanti e pi importanti. Tra queste ultime figurano: nel 1962, lelezione diretta del Presidente della Repubblica a suffragio universale, riforma che Vedel ribattezz La deuxime Constitution de la Ve Rpublique; nel 1974, lelezione del

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Consiglio costituzionale da parte di sessanta deputati e sessanta senatori; nel 2000, la durata quinquennale della Presidenza della Repubblica (non pi settennale); nel 2002, linversione dellordine delle elezioni, con quelle presidenziali di poco precedenti le elezioni legislative. Continua Ferretti: Mais ce ne sont l que quelques paradoxes. Parmi ceux-ci deux doivent tre souligns. Dabord, on passe dune rvision exceptionnelle une rvision beaucoup plus ordinaire. Ensuite, on passe dune rvision qui tait impose par le Prsident de la Rpublique une rvision qui est impose au Prsident. Dans ses dbuts la Ve Rpublique a peu rvis la Constitution et quand elle la fait cest par le biais de procdures exceptionnelles. Par la suite, la situation sest inverse: les procdures normales ont t mises en uvre et ce beaucoup plus souvent. La rvision sest banalise tant sur le plan de la procdure, que sur celui du rythme. NOUVELLE VAGUE Cosa resta del disegno originario? La Costituzione del 1958 - redatta dal governo del generale Charles de Gaulle in rigetto del precedente assetto istituzionale di scarsa funzionalit del Parlamento (con delega de facto della funzione normativa al governo), e del sistema politico multipartitico estremo5 - ha dato vita ad una formula di razionalizzazione del parlamentarismo che secondo Maurice Duverger costituisce una forma di governo innovativa, c.d. semipresidenziale6. In sintesi: il Presidente della Repubblica, legittimato direttamente dal corpo elettorale, scioglie autonomamente il Parlamento, nomina il Primo ministro, dispone di poteri di emergenza, ricorre allistituto del referendum. Il governo - che non deve chiedere la fiducia in ingresso - pu essere censurato7 dallAssemble nationale (art. 49 Const.), e possiede significativi poteri. Nel 1965, con la prima elezione del Presidente della Repubblica a suffragio universale diretto (nuovo art. 7 Const.), stata avviata la restaurazione del potere dellesecutivo a scapito di quello del Parlamento. Si parla di trasformazione dellassetto istituzionale nel segno del primato della politica8: il Presidente della Repubblica ha il compito istituzionale di vigilare sul regolare funzionamento dei poteri pubblici (art. 5 Const.); il governo, il cui Consiglio dei ministri presieduto dal Capo dello Stato, determina e dirige la politica della nazione (art. 20) e, a questo fine, dispone dellamministrazione.9 Come chiaro, gi qui segnala Stefano Ceccanti - emerge una scissione tra potere e responsabilit, con un presidente capo del governo, ma non sfiduciabile: laporia della Quinta Repubblica, segnalata con particolare vigore da Pierre Avril, tra il mandato settennale di una funzione per molti aspetti irriducibilmente 118

arbitrale ed il suo ruolo dominante nello scacchiere politico10. Tuttavia, se si considera il riparto delle relative sfere di attribuzione nella prassi, il dato costituzionale non esaurisce la dinamica dellattuale forma di governo francese.Nei fatti, dopo la riforma costituzionale del 1962, la Quinta Repubblica si orientata in senso marcatamente presidenziale, con la netta preminenza del Presidente della Repubblica allinterno del processo decisionale. Gli interventi di riforma delle istituzioni in favore del mandato quinquennale del capo dello Stato e del consolidamento della quasi simultaneit delle elezioni presidenziali e legislative determinato dallinversione del calendario elettorale inaugurata nel 2002 (il primo turno delle legislative si svolge in contemporanea con il secondo turno delle presidenziali) hanno rafforzato il processo di presidenzializzazione del sistema, a detrimento del Parlamento. Cosicch il neo-Presidente, qualora non si verifichi il caso della dinamica maggioritaria, pu esercitare il potere di scioglimento e confidare nelle nuove elezioni, oppure intraprendere una fase di coabitazione con una maggioranza parlamentare di diverso, opposto orientamento politico. In caso di cohabitation, si giunge cos alla logica recessiva se demettre ou se soumettre (Lon Gambetta, 1877): quella che Duverger (1978) defin chec au roi. Nella realt, molto dipende dalle personalit che di volta in volta ricoprono luna e laltra carica e dalle rispettive maggioranze in grado di spostare sensibilmente lago della bilancia. La dinamica istituzionale del prsidentialisme absolu stata accentuata in alcune legislature pi che in altre, a seguito della concordanza politica tra presidenza e maggioranza parlamentare.11 I meccanismi di rationalisation (previsti dalla Costituzione del 1958 per assicurare al governo il controllo dellattivit legislativa in Parlamento) e il fenomeno del fait prsidentiel in regime di fait majoritaire hanno portato allulteriore supremazia dellesecutivo sul legislativo. Viceversa, nelle fasi di cohabitation, la disomogeneit politica tra lElyse e Palais Bourbon ha determinato un diverso equilibrio di potere, che per non ha favorito il legislativo, n la parlamentarizzazione della forma di governo. La leadership del Primo ministro ha piuttosto fatto leva sugli strumenti del parlamentarismo razionalizzato12 (v. Tabella) per valorizzare il proprio ruolo e legittimarsi a scapito della figura presidenziale; la costituzione di una maggioranza parlamentare che, da un lato, ha consentito lattuazione dellindirizzo politico governativo non ha di contro allargato e potenziato gli spazi e gli strumenti operativi propri delle Assemblee. Tutti aspetti, questi, che conferiscono al governo in Parlamento ogni strumento utile per portare avanti il proprio programma e guidare il procedimento legislativo. 119

Tabella
PRIMA DELLA RIFORMA Gli strumenti del parlamentarismo razionalizzato nelle mani del governo
ART. 38 COMMA

1 IL GOVERNO, CON LAUTORIZZAZIONE DEL PARLAMENTO,

PU EMANARE CON ORDINANZE, ENTRO UN TERMINE LIMITATO, PROVVEDIMENTI CHE RIENTREREBBERO NORMALMENTE NELLA COMPETENZA DELLA LEGGE ART. 40 SULLIRRICEVIBILIT FINANZIARIA DELLE PROPOSTE E DEGLI EMENDAMENTI DI ORIGINE PARLAMENTARE ART. 41 SULLECCEZIONE DI IRRICEVIBILIT CHE CONSENTE AL GOVERNO DI PRESERVARE LA SFERA DI COMPETENZE (REGOLAMENTARI) AD ESSO ATTRIBUITE DALLA

COSTITUZIONE 42 LA
DISCUSSIONE SUI DISEGNI DI LEGGE VERTE, DAVANTI LA PRIMA

ART.

ASSEMBLEA CHE NE INVESTITA, SUL TESTO PRESENTATO DAL GOVERNO ART. 44 COMMA

IL GOVERNO PU OPPORSI AGLI EMENDAMENTI CHE NON

SIANO STATI ESAMINATI IN

COMMISSIONE

COMMA 3 SULLA PROCEDURA DEL VOTO BLOCCATO IN BASE ALLA QUALE IL GOVERNO PU RICHIEDERE CHE LASSEMBLEA SI PRONUNCI CON UN SOLO VOTO SU TUTTO IL TESTO, FACENDO CADERE GLI EMENDAMENTI CHE NON ABBIA ESSO STESSO PROPOSTO ART. ICA

45 COMMA 1

SUL POTERE DEL GOVERNO DI CONCLUDERE I DIBATTITI

PARLAMENTARI MEDIANTE CONVOCAZIONE DELLA

COMMISSIONE

MISTA PARITET-

(SNAT ED ASSEMBLE NATIONALE)

COMMA 2 SULLA DICHIARAZIONE DURGENZA CHE CONSENTE AL GOVERNO

DI ACCELERARE I DIBATTITI PARLAMENTARI COMMA

PER

TESTI

PROVENIENTI

DALLE

COMMISSIONI

MISTE

PARITETICHE, SONO MESSI IN DISCUSSIONE SOLTANTO GLI EMENDAMENTI ACCETTATI DAL GOVERNO

4 SULLULTIMA PAROLA DELLASSEMBLE NEL CASO DI FALLIMENTO DELLA COMMISSIONE MISTA PARITETICA: SE LA COMMISSIONE MISTA NON RAGGIUNGE LACCORDO (...), IL GOVERNO PU (...) RICHIEDERE ALLASSEMBLEA
COMMA NAZIONALE DI DECIDERE DEFINITIVAMENTE ART.

48

COMMA

GIORNO DELLE

1 ASSEGNA AL GOVERNO ASSEMBLEE PARLAMENTARI

IL DOMINIO SULLORDINE DEL

ART. 49 COMMA 3 SU UN ULTERIORE STRUMENTO A DISPOSIZIONE DELLESECUTIVO PER CONCLUDERE I DIBATTITI, OVVERO LAPPOSIZIONE DELLA FIDUCIA SUL TESTO IN DISCUSSIONE

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 BOUT DE SOUFFLE Secondo Stefano Ceccanti13, le mal institutionnel franais - cui Lionel Jospin, nel suo saggio Le monde comme je le vois (Gallimard, Paris, 2005), ha dedicato un intero capitolo - quello stesso che un Autore come Philippe Lauvaux aveva chiaramente descritto in Destins du prsidentialisme (Puf, Paris, 2002) poco prima delle scorse elezioni presidenziali e legislative: lelezione diretta diffusa, ma non associata quasi in nessun luogo a poteri tali da fare del capo dello Stato il vero leader della maggioranza. Quindi, ad essere elemento di preoccupazione e critiche e di rischiose, ingenue o malaccorte, emulazioni, come nota Leopoldo Elia14 - innanzitutto la figura del Presidente della Repubblica eletto a suffragio universale diretto (a partire dal 1962, inaugurando il c.d. esecutivo bicefalo della V Repubblica), al centro di una complessa questione di un dsquilibre institutionnel contraire aux principes du constitutionnalisme moderne, a seguito del quale dice Franck Laffaille - Le Prsident gouverne; il est irresponsable. E continua: Lhistoire de la Vme Rpublique est celle dune responsabilit politique prsidentielle inexistante. Irresponsable juridiquement (article 6815), le chef de lEtat dispose de pouvoirs propres dispenss de contreseing (article 1916), en rupture complte avec la logique parlementaire. Sopre un vident hiatus entre pouvoir et responsabilit Cela ne serait pas dommageable sil tait vritablement un arbitre super partes. Or, tel nest pas le cas. En priode de prsidentialisme absolu, il phagocyte les prrogatives du Premier ministre. A cette convention contra legem, sajoute celle de la rvocabilit du chef du gouvernement: alors que ce dernier est seulement responsable devant lAssemble nationale. Irresponsabilit giuridica coniugata ad ampi e rilevanti poteri, nonch a prerogative e funzioni che fanno del Presidente della Repubblica tuttaltro che un arbitro super partes. Molto critica la conclusione di Laffaille: La notion de dmocratie de garantie est trangre lhumus constitutionnel franais. Les rgimes politiques passs ont ce point sacralis un organe constitutionnel - le lgislatif, lexcutif, le lgislatif, lexcutif... - au dtriment des autres que la notion dquilibre institutionnel est trangre notre culture. Etrange au pays de Montesquieu; il est vrai que la France na rien dun pays authentiquement libral17. Fin qui abbiamo seguito levoluzione della storia e della prassi costituzionale francese. Per giungere alla recente modifica che, come si vedr, asseconda alcune significative pratiche che rappresentano un fattore di squilibrio, a tratti preoccupante, della macchina istituzionale, pur cercando di recuperare su altri versanti che, tuttavia, hanno diversi pesi specifici. 121

LE NOUVEAU MONDE Con decreto del Presidente della Repubblica n. 1108 del 18 luglio 2007, stato istituito il Comitato di riflessione e di proposta sulla modernizzazione ed il riequilibrio delle istituzioni della V Repubblica (Comit de rflexion et de proposition sur la modernisation et le rquilibrage des institutions de la Ve Rpublique), per fare il punto sullo stato di salute della Repubblica ed approntare le riforme. Il cosiddetto Comitato Balladur, nato per rispondere alle preoccupazioni e sollecitazioni che il Presidente Sarkozy18 ha espresso nella lettera di missione allegata al decreto, Plus de transparence, plus de dbat, plus de semplicit, ha prodotto e reso pubblico (24 ottobre 2007) un ponderoso dossier di circa duecento pagine e settantasette proposte di riforma, intitolato Une Ve Republique plus democratique19, incentrato su tre macro-aree tematiche: un migliore assetto del potere esecutivo; il rafforzamento del Parlamento; lintroduzione di nuovi diritti per i cittadini. di qui, dal progetto di una riforma di sistema, un ensemble cohrent, qui propose un changement institutionnel global et ambitieux, che prende le mosse la riforma costituzionale approvata lo scorso 21 luglio, dal Parlamento francese riunito in Congresso, con una faticosa maggioranza di tre quinti (un solo voto in pi rispetto ai 538 necessari sugli 896 espressi) e la strenua opposizione dei socialisti20. La riforma introduce quarantasette nuove misure (su un totale di ottantasette articoli), con modifiche apportate a pi della met degli articoli della Costituzione. Vediamo i profili pi rilevanti in tema di rapporti tra poteri dellesecutivo e del legislativo. Questi gli obiettivi specifici della riflessione: in primo luogo, il riequilibrio dellarchitettura istituzionale: chiarire il ruolo dellesecutivo in una prospettiva pi generale di trasparenza e responsabilit; e procedere al rafforzamento del Parlamento dopo la riforma del 1958; in secondo luogo, la governabilit: consentire al Presidente della Repubblica di esercitare le proprie funzioni in maniera trasparente ed agevole, anche di fronte al Parlamento, senza lintermediazione del Primo ministro; in terzo luogo, i limiti: apporre un certo numero di limiti ai poteri del Presidente della Repubblica, garantendo, di contro, maggiore spazio alle iniziative del Parlamento. Il progetto insomma assai ambizioso, fino a comprendere la riforma 122

della giustizia (diversa composizione del Conseil suprieur de la magistrature; nuova disciplina del diritto di concedere la grazia; introduzione di un controllo di costituzionalit delle leggi a posteriori; etc.), gli istituti della democrazia diretta21, ed i nuovi diritti di cittadinanza. DOMICILE CONJUGAL Il nodo centrale della riflessione lassetto dei poteri interni allo Stato, dal quale sembra poi derivare un complessivo riaggiustamento a catena delle altre funzioni e strutture, in modo tale da ridare coerenza allinsieme. Il Presidente della Repubblica ed il Primo ministro formano lesecutivo. Come gi detto, nella pratica degli ultimi quarantanni, il primo ad essere connotato quale capo dellesecutivo in un regime imperfetto di responsabilit e di margine di manovra. Scrive Laffaille: Larticle 20 (dnatur) de la Constitution de 1958 doit se lire (improprement) ainsi: le Prsident dtermine la politique de la nation qui est conduite par le Premier ministre, ramen au rang de (puissant) chef de cabinet. Le Prsident arbitre (article 5) nexiste donc pas et prend les traits dune fiction juridique; lhistoire de la Vme Rpublique est celle dune violation quotidienne du texte constitutionnel. Ragione per incentrare le riforme anche sul ruolo del Parlamento. Ma non per rivedere lelezione diretta della Presidenza. In Francia, il presidenzialismo una realt consolidata, confermata proprio dalla riforma che ha trasformato il mandato del capo dello Stato in una carica quinquennale (e non pi di sette anni, poich, come riferito nel Rapporto Vedel, Un mandat de cinq ans rend plus sopportable le cumul de lautorit et de lirresponsabilit) con elezione a suffragio universale diretto. Secondo Sarkozy22, quindi necessario rafforzare i poteri del Presidente della Repubblica come colui che eletto, diversamente dal Primo ministro, che nominato. Questultimo dovrebbe essere colui che coordina e non pi che dirige/determina lazione del governo, creando al tempo stesso una diretta responsabilit presidenziale di fronte allAssemblea per spiegare direttamente la sua politica ai parlamentari. Detto fatto, il nuovo art. 20, co.1, recita: le gouvernement dtermine et conduit la politique de la nation; mentre (co.2), il governo dispose cet effet de ladministration et de la force arme. La riforma concerne quindi anche lart. 21: Le Premier ministre dirige laction du Gouvernement. Il met en oeuvre les dcisions prises dans les conditions prvues larticle 15 en matire de dfense nationale, in combinazione con larticolo 523, che conferisce al capo dello Stato il ruolo di arbitro e ga123

rante dellunit nazionale, spingendosi a configurarne pieni poteri politici (Il dfinit la politique de la nation). La riforma, cio, opta per una ulteriore presidenzializzazione del regime francese, con un avvallo ufficiale dellorientamento de facto della prassi dellultimo mezzo secolo. Vediamo come. LE PRSIDENT Il nuovo art. 6 Const. fissa il limite di due mandati presidenziali consecutivi (nelle parole di Balladur: quand on se proccupe troup de durer, on se proccupe moins dagir), ma il capo dello Stato potr questa la misura principalmente osteggiata dai socialisti - riferire direttamente alle Assemblee sul proprio operato. Il nuovo art. 18 Const.24, infatti, sancisce la possibilit per il Presidente di prendere la parola davanti alle Camere riunite in Congresso, con possibile dibattito successivo senza voto, abolendo la prassi dei messaggi alle Camere per il tramite del Primo ministro. In molti hanno cercato di ridimensionare la portata di tale novit, fino a porla sul medesimo piano (stesso genus, ma diversa qualit) delle comunicazioni di massa attraverso le quali la politica quotidianamente parla al suo interno ed ai pubblici esterni ( di questa idea F. Bassanini). A voler guardare meglio, non si tratta propriamente di quale modalit scegliere per rivolgersi alle Camere o di quale strumento dimostri un maggior rispetto delle istituzioni. Il nodo negli equilibri che mutano e nelle figure che avanzano con le relative sfere di attribuzioni e di poteri, laddove lo scavalcamento delle funzioni del Primo ministro evidente25. Robert Badinter, ex Presidente del Conseil Constitutionnel, compie questo sforzo, e osserva che ci che fa il nuovo art. 18 non tanto permettere al capo di Stato di parlare alle Assemblee riunite in Congresso, presentare il programma di governo ed essere acclamato dalla propria maggioranza parlamentare l seduta - con buona pace della tradizionale divisione dei poteri (che tale pi non dai tempi della guida presidenziale di un regime pur parlamentare, laddove lelezione diretta a suffragio universale ne ha allargato la portata e gli ambiti di influenza: de larbitre on pase au capitaine. De purement institutionnelle, la fonction prsidentielle devient politique26, con tutta la forza, non solo simbolica, che gli viene dal fatto che, nelle parole di Valry Giscard dEstaing, sa circoncription cest la France) - bens far scomparire il Primo ministro quale capo della maggioranza parlamentare, consegnando al Presidente della Repubblica lo scettro. Facendolo apparire il vero capo della maggioranza. E creando anche in virt della quasi coincidenza dei mandati una non ottimale competizione tra le due cariche, con importanti river124

beri anche sulla rappresentanza nazionale allestero: le Palais-Bourbon demeurera une annexe du palais de lElyse. Cy veut le Roi, cy fait la loi, laxiome de lAncien Rgime demeure la rgle sous la Ve Rpublique.27 A chi, come Balladur, replica che tale disposizione non cambia le carte in tavola - poich non esistito presidente che, nella condizione di Sarkozy, non abbia di fatto rappresentato ed agito da capo del governo essendo parte in causa anche in quanto presiede il Consiglio dei ministri -, andrebbe ricordato il contenuto dellart. 5 Const., che attribuisce al Presidente il ruolo de gardien de la Constitution, darbitre national au-dessus des parti set enfin de garant de lindpendence nationale, de lintgrit du territoire er du respect des traits28, con alcuni poteri (e responsabilit) in materia di difesa e di politica estera. Lassetto costituzionale stato nel tempo ribaltato, e le funzioni formali ed istituzionali sono divenute prettamente politiche, poich i Presidenti sono consci della verit proferita da Vedel: La position dun candidat qui ne promettrait que larbitrage au sens faible est sans avenir29. Ad ogni modo, lanomalia, se tale , piuttosto che regolarizzata con la costituzionalizzazione dello status quo, andrebbe meglio affrontata con unopportuna quanto chiarificatrice messa a punto dei lacci e dei lacciuoli atti a ricreare e dare sostanza alla funzione del Primo ministro, che va sbiadendo sempre pi. Non, come auspica Sarkozy per lamico Fillon, nella direzione di un Primo ministro co-organizzatore degli eventi mondani internazionali30. LE LGISLATIF Il Parlamento francese costituito dallAssemblea nazionale e dal Senato, eletti con differenti sistemi (suffragio universale diretto la prima, indiretto31 il secondo), in modo tale da assicurare la rappresentanza territoriale (art. 24 Const.: dassurer la reprsentation des collectivits territoriales de la Rpublique) dei cittadini francesi. Il caso francese, allinterno di una forte instabilit istituzionale, presenta - a detta degli storici delle istituzioni e dei costituzionalisti lalternarsi di cicli costituzionali a prevalenza delle Assemblee e dellesecutivo32. A riprova di ci vi la documentata vitalit costituzionale del periodo 1789-2003, che ha visto nascere e susseguirsi ben sedici documenti costituzionali, tra cui Costituzioni democratiche (Legge costituzionale del 1875; Costituzione del 27 ottobre 1946) e non (Costituzione del 24 giugno 1793) a prevalenza dellAssemblea, e Costituzioni democratiche (Costituzione del 4 novembre 1848 e Costituzioni del 1958) e non (Costituzione del 13 dicembre 1799), a prevalenza dellesecutivo. cos che giunge a configurazione, quale tendenza del sistema, un muta125

mento radicale nella struttura funzionale del Parlamento, che sempre meno il luogo dove si forma linterpretazione del bene comune dopo deliberazione aperta, a conclusione del fatto che solo ritualmente oggi nel regime democratico liberale si pu collocare nel Parlamento e nelle istituzioni rappresentative, e quindi nel popolo di fronte al quale essi si considerano responsabili, la sede della sovranit33. In tale veste, il Parlamento - in quanto luogo di incontro e mediazione delle istanze pluralistiche della societ civile tutta - non pu e non dovrebbe trasformarsi nella sede del conflitto permanente tra la maggioranza organo di applicazione delle direttive dellesecutivo e lopposizione rappresentante di un altro pezzo del Paese, perch la forza del Parlamento nei confronti del governo non determinata tanto dai poteri che lopposizione ha dentro il Parlamento, ma dai poteri che il Parlamento complessivamente ha nei confronti del governo34. Tuttavia, la teoria del Parlamento come blocco unico contrapposto allesecutivo presuppone un sistema politico consociativo ove non vi unopposizione come alternativa realisticamente concepibile. In Francia, invece, il sistema competitivo, nel quadro di una democrazia maggioritaria tale per cui chi vince le elezioni va a costituire la maggioranza e deve attuare il programma politico presentato in campagna elettorale, mentre lopposizione ha qualche spazio in Parlamento per controllare loperato del governo e prospettare il proprio programma alternativo. Di qui la problematicit dei contenuti della riforma nelle parti relative al Parlamento francese, che induce legittimamente ad affermare che non di rafforzamento del Parlamento si tratta, bens della sola maggioranza parlamentare, ossia del governo. E del Presidente nei casi sempre pi frequenti di fait prsidentiel. Nellambito del processo legislativo, il ruolo (non simmetrico e paritario) del Snat e dellAssemble nazionale in primo luogo limitato alle sole materie ex art. 34 della Costituzione, poich le restanti sono affidate ai regolamenti governativi. In virt del diritto diniziativa governativa ex articolo 39, primo comma, della Costituzione, il governo avvia il dibattito parlamentare presentando i propri disegni di legge nonch avvalendosi del diritto di emendamento (articolo 44, primo comma, Const.)35. Tuttavia, vi una considerazione politica relativa allorganizzazione della maggioranza parlamentare, per cui anche quando il Parlamento a presentare una proposta di legge, Il arrive mme que ce soit le Gouvernement qui suscite le dpt de propositions de lois; cest un moyen commode pour lui de ne pas endosser officiellement la paternit dun texte. Quant aux parlementaires de lopposition, ils dposeront des propositions sans se faire grande illusion sur leur aboutissement36. Les fonctions du Parlement: en rupture avec la tradition, le Par126

lement na plus la matrise absolue de la procdure lgislative. Le Premier ministre et son gouvernement peuvent contrler la cration de la loi. Il reste que lopposition parlementaire au fil des annes a su dvelopper des moyens dobstruction qui gnent considrablement le gouvernement. Nous allons le vrifier en tudiant successivement les tapes principales de la cration de la loi puis plus largement les rapports gouvernement-parlement37. Lo strumento a disposizione del Parlamento nel suo insieme come controlimite al potere dellesecutivo sostanziato da un potere di controllo in capo ad esso che si basa sul riconoscimento formale in Costituzione delle Assemblee quali soggetti partecipi del procedimento legislativo attraverso lesercizio di funzioni e prerogative, tra cui il lavoro delle Commissioni parlamentari (che jouent un rle de prparation et de canalisation du dbat38) e le missioni di informazione e di inchiesta, su tutte. Allinterno della pi ampia funzione di controllo39, il Parlamento recupera senso in termini di ruolo e funzioni delle due Assemblee. Tuttavia, prima della riforma, la Costituzione fissava a sei il numero delle commissioni legislative permanenti (art. 43). Ecco perch afin de compenser le nombre restraeint des commission permanentes autoris par la Constitution et daccomplir leur mission avec davantage defficacit, les Chambres ont recours, depuis 1974, aux dlgations parlementaires, depuis 1983, aux offices dvaluation et, depuis 1991, aux missions dinformation40. Con lintervenuta riforma, il limite passa da sei ad otto, e non a dieci come nel progetto originario del Comitato Balladur, registrando unevidente preoccupazione ed una troppo prudente azione, quasi un sospetto, del legislatore francese nei confronti delle Commissioni parlamentari. Non a caso, il dibattito di studiosi e i politici francesi da tempo disegna ampie volute sul punto, chiedendosi se siano preferibili le Commissioni speciali create ad hoc o, al contrario, quelle permanenti. Sul punto, la soluzione adottata dalla Costituzione del 1958 allart. 43 prevede quanto segue: I disegni e le proposte di legge sono, a richiesta del governo o dellAssemblea che ne investita, inviati per lesame a Commissioni espressamente designate. I disegni e le proposte di legge per le quali tale richiesta non stata fatta, sono inviati ad una delle Commissioni permanenti, il cui numero limitato a sei per ciascuna Assemblea. Il rinvio di un disegno o di una proposta di legge ad una Commissione legislativa permanente dunque previsto solo a titolo eccezionale, in quanto la regola la costituzione di una Commissione specialmente designata a tale scopo. I sostenitori delle Commissioni permanenti sono convinti che esse soltanto possano favorire la specializzazione dei parlamentari, senza cambiare le carte in tavola di volta in volta, garantendo altres un efficace strumento di 127

controllo sul governo. Unaltra parte della dottrina ritiene che esse non siano affatto una garanzia di competenza tecnica, quanto piuttosto unattrazione irresistibile per lazione di gruppi a difesa di interessi particolari. Delle Commissioni permanenti poi denunciata la lentezza dei lavori, appiattiti sui ritmi dellAssemblea, fino a costituire un ostacolo allattuazione del programma di governo. Anche se esiste una esplicita tutela in tal senso41, le ragioni di questa preoccupazione hanno radici nella critica resa al precedente sistema, in cui la prevalenza delle Commissioni permanenti aveva condotto ad abusi e lentezze nel procedimento legislativo42, e nella decisa opzione in favore di un sistema in cui non ci sia un Parlamento onnipotente quanto piuttosto una preponderante influenza del governo, in omaggio alla logica maggioritaria. Le medesime ragioni spiegano non solo il perch di un numero cos esiguo di commissioni, ma anche la circostanza che tale numero sia stato fissato rigidamente dalla Costituzione, espropriando la fonte regolamentare di un campo che, di norma, le appartiene.43 La prassi ha tuttavia smentito tale scelta disegnando un sistema in cui le commissioni permanenti hanno avuto la meglio su quelle speciali. Quau mpris dellarticle 43 de la constitution, la comptence del commissions permanentes constitue aujourdhui la rgle de droit commun tandis que la constitution dune commission spciale est devenue lexception44. Nei fatti, quindi, le Commissioni speciali non hanno soppiantato le Commissioni permanenti45, come dimostra il fatto che da tempo lesame di un testo da parte di una Commissione permanente diventato una soluzione sistematica, mentre la creazione di Commissioni speciali piuttosto leccezione. Le ragioni della scelta di limitare il ricorso alle Commissioni speciali sono molteplici46. In primo luogo, la forza della tradizione parlamentare che ha sempre privilegiato le Commissioni permanenti ha finito col prevalere sulla volont innovatrice della Costituzione: improbabile che le Commissioni permanenti accettino di essere private delle loro competenze a vantaggio di una Commissione speciale. Da ultimo, perch lo stesso governo che preferisce rimettersi alle Commissioni permanenti; infatti, in seno a queste ultime, esso dispone della maggioranza dei seggi e pu controllarne la presidenza, mentre una Commissione speciale bisogna comporla e dominarla. Di conseguenza, il governo sar incline a proporre la creazione di una Commissione speciale solo quando sar certo della propria forza. A questo punto, il testo depositato e rinviato allesame di commissione47 oggetto del dibattito in seduta pubblica, che si tratti di un disegno o di una proposta di legge: il vecchio articolo 48, comma primo, della Costituzione stabiliva che: Lordine del giorno delle Assemblee comprende per priorit e 128

nellordine fissato dal governo la discussione dei progetti di legge presentati dal governo e delle proposte da esso accettate. Con il nuovo art. 4848, ciascuna Assemblea dispone del proprio ordine del giorno, secondo le seguenti indicazioni: in due settimane di seduta su quattro - salvo nei casi in cui subentri un ordine del giorno prioritario deciso dal governo, nel quale rientrano tutti i progetti di legge finanziaria, di finanziamento della sicurezza sociale, relativi allo stato di crisi e alle richieste di autorizzazione ex art. 35, nonch i testi trasmessi allaltra Assemblea da oltre sei settimane - la Camera potr decidere lordine dei lavori; una settimana riservata al controllo sulloperato del governo ed alla valutazione delle politiche pubbliche; un giorno di seduta al mese (!) riservato alliniziativa dei gruppo di opposizione e di quelli minoritari; una seduta a settimana riservata alle interrogazioni del Parlamento ed alle risposte orali del governo. Jean-Louis Debr, Presidente del Conseil Constitutionnel, ha accolto criticamente la modifica dellart. 48, riportando casi ed esempi della storia politica francese a sostegno delle enormi difficolt cui si va incontro e degli ostacoli che si frapporranno alla modernizzazione ed alle misure necessarie al Paese: Lorsque Joseph Caillaux, alors ministre de Finances dans le cabinet de Georges Clemenceau, a voulu faire passer son project de loi sur linstauration dun impt sur le revenu, il lui a fallu sept ans pour le faire voter. Et il a fallu quatorze ans au dput rpublicaine Lopold Goirand pour faire voter sa proposition de loi donnnt la femme marine la libre disposition de son salaire. Pourquoi? Parce que le gouvernement navait pas la matrise de lordre du jour du Parlement Lorsque le gouvernement navait pas la matrise de lordre du jour, le rformes peuvent tre bloques.49 Tuttavia, la gestione dellordine di giorno da parte delle stesse Assemblee non coincide con lemancipazione del Parlamento dai poteri del governo, laddove per Assemblee si intendono le maggioranze interne, e quindi il governo stesso, non certo lopposizione, cui spetta fissare lagenda una volta al mese. Per di pi, tramite lettera semplice o comunicazione orale in seduta, il governo pu modificare lordine del giorno prioritario50. Lart. 48 Const. costituisce unefficace arma a disposizione del governo51, il quale pu, al momento della riunione della Conferenza dei presidenti, utilizzare la priorit dei propri progetti di legge per cancellare dallordine del giorno le proposte di legge del Parlamento. La priorit di governo, tuttavia, gi con la revisione del 1995 non era pi assoluta, nel senso che una volta al mese la priorit era assegnata allordine del giorno redatto da ciascuna Assemblea. Il governo pu anche avviare la procedura durgenza ex art. 45, limitando i tempi di discussione parlamentare, ed ha inoltre il potere di bloccare e/o selezionare i progetti di leg129

ge e gli eventuali emendamenti attraverso lo strumento della questione di irricevibilit ex art. 41 Const. (Sil apparat au cours de la procdure lgislative quune proposition ou un amendement nest pas du domaine de la loi ou est contraire une dlgation accorde en vertu de larticle 38, le Gouvernement ou le prsident de lassemble saisie peut opposer lirrecevabilit) e dellirricevibilit finanziaria ex art. 40 Const.52. Nel caso in cui la questione di irricevibilit ex art. 41 Const. implichi un disaccordo tra governo proponente e Presidente dAssemblea, su richiesta delluno o dellaltro pu essere adito il Conseil Constitutionnel, che decide entro otto giorni (art. 39)53. Elemento importantissimo rinvenibile allart. 42 Const., la cui norma disponeva che la discussione in Assemblea si svolgeva sul testo cos come presentato dal governo, dal momento che gli emendamenti adottati in commissione non si integravano con il testo originario, ma costituivano un testo a se stante (co. 1). Il nuovo testo54 concede maggiori spazi alle Commissioni parlamentari, sui cui testi si svolge il dibattito in aula, con eccezioni non di poco conto (co. 2): Toutefois, la discussion en sance des projets de rvision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la scurit sociale porte, en premire lecture devant la premire assemble saisie, sur le texte prsent par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par lautre assemble. Con la modifica dellart. 42, c chi teme che il governo rischi di vedere rigettati o stravolti i propri progetti di legge, come nel 1906, quando Georges Clemenceau dovette attendere quattro anni, e mandare gi non poche modifiche al testo originario, prima di riuscire a fare approvare una riforma audace ed essenziale (la legislazione sociale sulle pensioni degli operai e dei contadini), proprio perch la Commissione competente in Senato era contraria. Posto che il ruolo del Parlamento e, nello specifico, dellopposizione non quello di bloccare, bens di provocare il dibattito, obbligando il governo ad assumere una posizione chiara e, laddove ci siano i numeri, a migliorare e rivedere i testi, va detto che la forza parlamentare un elemento di buona salute della democrazia parlamentare, in omaggio alla tesi storica secondo la quale - come ribadisce Roberto Bin - nessun ente politico pu funzionare a dovere se lassemblea rappresentativa che concorre alle sue decisioni non funziona a sua volta a dovere. Il che significa semplicemente che: a nessun capo di Esecutivo (salvo non sia nato in Lombardia, potrebbe aggiungersi malignamente) conviene augurarsi di operare in un sistema in cui lassemblea elettiva incapace di esercitare efficientemente un ruolo istituzionale adeguato. Almeno il bilancio e un cer130

to numero di leggi importanti devono essere approvati ogni anno: non opportuno che diventino loccasione per la resa dei conti e tanto meno conveniente che questa sia rimandata a fine legislatura, quando si ridiscute delle candidature In secondo luogo, solo unassemblea efficiente pu difendere il proprio ruolo, altrimenti lEsecutivo ha tutte le ragioni di escogitare tutti i modi per scansarne i meandri procedurali. Insomma, visto che lEsecutivo non pu governare senza assemblea, ma lassemblea non pu difendere il suo ruolo se non opera con efficienza, lefficienza delle procedure assembleari interesse di entrambi i poteri. Il secondo postulato dunque speculare al primo: a nessuna assemblea elettiva conviene essere inefficiente, ingovernabile, incapace di rispondere in tempi ragionevoli alle esigenze prospettate dallEsecutivo.55 Tuttavia, con una maggioranza favorevole al Presidente, resa assai pi frequente e probabile dalleffetto di trascinamento del calendario elettorale (Qui plus est la majorit parlementaire qui sest forme et structure partir de la majorit prsidentielle concide politiquement avec celle-ci. Elles sont imbriques lune dans lautre, la majorit parlementaire se rclame de la majorit prsidentielle, ce phnomne majoritaire la franaise place le prsident de la Rpublique dans une situation o il peut effectivement disposer en dehors de ses propres pouvoirs dune bonne partie de ceux du Premier ministre et du gouvernement: cest le prsidentialisme majoritaire56), tale inconveniente non potr verificarsi: ci si dimentica che il Parlamento comprende (in Francia) destra, centro e sinistra, laddove la maggioranza presidenziale, al di fuori dei casi di coabitazione, a conquistare spazi, mentre allopposizione (sinistra e centro) spetta un giorno ogni tre settimane. Come anche nel caso delle Commissioni parlamentari, la cui composizione proporzionale ai numeri del Parlamento e sono presiedute in sette casi su otto dalla maggioranza di governo. Si vede quindi chiaramente che il nuovo art. 42, nella parte relativa alla discussione in Aula sul testo delle Commissioni competenti (e non pi del governo), tuttaltro che una minaccia per il governo. Mentre, nel caso di cohabitation, linconveniente in questione non altro che il gioco della democrazia, ove pari e distinti poteri eletti, come piace dire a Sarkozy esercitano le rispettive prerogative e funzioni. Se il parametro unico di riferimento deve essere la speditezza della legislazione, allora occorrer pensare a ben altre riforme, per vie di fatto. Il mito dellefficienza, del resto, ha ciclicamente eretto i suoi altari ed animato sterminate folle. Basta dirlo. Del resto, se la sola differenza che egli stesso57 individua ri131

spetto al dispotismo lessere stato eletto, quale condizione sufficiente per poi fare il proprio comodo, in omaggio allorigine etimologica del lemma (gr. despts: padrone di casa, tradizionalmente con poteri di vita e di morte sugli schiavi), in discreta compagnia. Linganno del riequilibrio del Parlamento rispetto allesecutivo compare anche nel caso dellarticolo 13 Const., sui limiti ai poteri di nomina presidenziali58 per le alte cariche (Conseil Constitutionnel, Conseil Suprieur de lAudiovisuel, etc.). Limiti che restano solo sulla carta nel caso di fait majoritaire, poich le designazioni presidenziali dovranno essere rigettate da una maggioranza di tre quinti59 dei membri della commissione parlamentare competente presso ciascuna Assemblea, ovvero con lapporto fondamentale della maggioranza presidenziale. Ecco perch, a detta di Robert Badinter, se realmente si intendeva porre un limite e stabilire alcune garanzie al riguardo, sarebbe stato opportuno prevedere il voto di una maggioranza favorevole dei tre quinti dei membri, con lapporto dellopposizione. Lattuale riforma, invece, corazza i poteri di nomina del Presidente dando loro una parvenza solo formale di condivisione, controllo e maggiore legittimazione. Il senso che senza uno statuto dellopposizione tali riforme vanno nella direzione di un rafforzamento della sola maggioranza parlamentare: non del Parlamento, bens del governo. Adesso in relazione diretta con il Presidente della Repubblica. In sintesi, la questione del ruolo e dei processi che investono la maggioranza parlamentare nei casi di fait majoritaire e fait prsidentiel va necessariamente inquadrata nel complesso delle dinamiche e dei cambiamenti che hanno investito il sistema politico e quello partitico allindomani della riforma del 1962, con lelezione diretta a suffragio universale del Presidente della Repubblica. In tal senso, ad esempio, vale quanto osservato da Ferretti: Jusqu lalternance de 1981, la concordance des deux majorits allait de soi. Il fallait lire des dputs soutenant le prsident et quand llection prsidentielle arrivait, il fallait lire un prsident qui disposait dj dune majorit de dputes et ainsi de suite. Bref, le changement dans la continuit devenait le slogan qui caractrisait la Ve Rpublique Llection prsidentielle est en effet loccasion rve pour le partis du systme daffirmer leur existence. Naturellement ils vont avoir tendance prsenter un candidat. Leur existence semble dailleurs se justifier par la prsentation dun candidat. Ils sont devenus des curies prsidentielles60. 132

LE GOUVERNE Larticolo 49, comma 3, Const. istituisce ed illustra tre distinte procedure di messa in causa della responsabilit del governo: al primo comma, troviamo la cosiddetta questione di fiducia (il governo impegna la propria responsabilit su di un programma o su una dichiarazione di politica generale), laddove il governo a prendere liniziativa e lAssemblea nazionale ad esprimersi in merito; al secondo comma, disciplinata la procedura della mozione di censura, con i deputati autori delliniziativa e chiamati a pronunciarsi; al terzo comma, infine, vi una particolare forma di messa in causa della responsabilit di governo su di un testo legislativo da fare approvare, che inizia come una questione di fiducia e pu risolversi con una mozione di censura. Altrimenti, in base ad un complesso meccanismo che vedremo, il testo di legge considerato adottato senza il voto dellAssemblea nazionale (secondo quanto previsto allart. 34 Const.: la legge votata dal Parlamento). Espressione del parlamentarismo razionalizzato, lart. 49.3 della Costituzione francese regola le condizioni di esercizio di tale procedura, al fine di garantire la funzione di controllo del Parlamento sulloperato del governo, evitando allo stesso tempo linstabilit ministeriale ed i suoi esiti paralizzanti. Usato a fasi e con intensit alterne e discontinue (nel corso della Quinta Repubblica, 85 volte in totale, di cui 43 volte dal 1959 al 1962, e ben 38 nel quinquennio della IX legislatura, dal 1988 al 1993), lart. 49.3 Const. ha connotato alcune delle principali vicende della Quinta Repubblica, quale strumento importante nelle mani del governo e della realizzazione della sua azione. La decisione di ricorrere allarticolo in questione spetta al Consiglio dei ministri, con delibera ministeriale ad hoc. A questo punto, il Primo ministro avvia la procedura ed il meccanismo concreto. Nei fatti, egli decide anche circa lopportunit della decisione e questa, inoltre, segnala preventivamente ai deputati il grado di determinazione del governo affinch il testo sia approvato. Cos anche la scelta del momento in cui il governo impegna la propria responsabilit segnala il tipo di politica del Primo ministro: il caso in cui il ricorso allart. 49.3 Const. avvenga in fase iniziale di esame del testo da parte dellAssemblea nazionale, senza che alcun dibattito sia stato intavolato, ben diverso dal caso in cui il Primo ministro, dopo una lunga discussione parlamentare, ricorre a tale procedura come ultima cartuccia, dopo avere cercato in ogni modo il dialogo ed il compromesso con i contrari, senza potere fare altro. Non a caso, lart. 49.3 Const. detto anche la Grosse Bertha, ad indicarne la funzione di artiglieria pesante nelle mani del governo. In primo luogo, il dibattito si sposta dai (de)meriti del testo a quelli del governo stesso, per deciderne la sorte e, soprattutto, se ne valga la pena o no. E, allo stes133

so tempo, viene segnalata la posta in gioco e quanto il governo disposto a scommettere (fino ad impegnare la sua stessa sopravvivenza e ragione di essere/restare). A questo punto, lo stesso Primo ministro che comunica la decisione allAssemblea nazionale, dando inizio alle 24 ore al termine delle quali il testo considerato adottato, senza alcun voto, e senza che lAssemblea abbia avuto la possibilit di esaminare il testo, di pronunciarsi su di esso. A meno che lAssemblea nazionale decida di opporsi alladozione del testo, e prima dello scadere delle 24 ore presenti e depositi una mozione di censura che blocca il testo e rovescia il governo. Non cosa semplice da attuare, dal momento che prevista una soglia minima di deputati, pari ad un decimo dei componenti dellAssemblea nazionale, ed un limite massimo di tre mozioni consentite a ciascun firmatario per ogni sessione. Se si pensa che, seguendo la normale procedura, il governo ha bisogno del voto favorevole della maggioranza dei suffragi espressi, mentre il ricorso allart. 49.3 Const. pone quale ostacolo alladozione di un testo la difficile evenienza in cui la maggioranza assoluta dei membri dellAssemblea vota la mozione di censura, si comprende lutilit della procedura in questione. Utilit che, in verit, va ricondotta a distinte finalit e contingenze, cos come possibile ricostruirle seguendo la storia della sua prassi. Nella volont originaria di tale istituto rintracciabile lidea di dovere consentire ed assicurare la sopravvivenza ad un governo minoritario, sprovvisto della maggioranza assoluta necessaria a fare approvare i propri testi, quindi ricattabile dalle opposizioni pronte ad allearsi contro il governo impedendone unazione efficace di realizzazione del programma. Cos stato per il governo aperto del socialista Rocard (IX legislatura, 1988-1991), osteggiato da repubblicani e democratici a destra e dai comunisti a sinistra, che registra ben ventisette casi di ricorso allart. 49.3 Const.. Non cos nel caso dei governi Barre (V e VI legislatura, 1973-1981), con quattordici ricorsi in totale, a fronte di una maggioranza di governo frammentata e litigiosa (fino al rigetto della legge finanziaria nel 1980 da parte dei repubblicani). Caso distinto , ancora, quello del ricorso allart. 49.3 Const. per superare lostruzionismo dellopposizione che si esprime classicamente in forma di dilatazione massima dei tempi di parola al momento della discussione sui testi in esame al fine di ritardare se non impedire il voto. A tale strategia non in grado di porre un argine neanche larticolo 44.3 Const. con il voto bloccato sullintero testo e non sui singoli articoli, poich il problema giungere al voto. In Italia, la strategia stata efficacemente usata dal Partito Radicale (non solo61) tra il 1976 ed il 1979. Con oltre 160 interventi in aula per richiami formali al regolamento, i deputati ra134

dicali si opposero a numerosi comportamenti contrari alle regole (interpellanze ed interrogazioni ignorate dal governo; abuso del ricorso ai decreti-legge senza che sussistessero le condizioni atte a configurare casi straordinari di necessit ed urgenza; scarsa trasparenza ed informazione sui lavori parlamentari). Subentrarono allora le riforme dei regolamenti parlamentari in materia di programmazione dei lavori di esame ed approvazione dei testi legislativi ed il contingentamento dei tempi, cos come attuate nel 1981 e nel 1998. In Francia, lart. 43.9 interviene sospendendo il dibattito e facendo partire il conto delle 24 ore per il deposito della mozione di censura e le successive 48 ore per votare la mozione o dichiararla rigettata. Gli inevitabili abusi emergenti dal ricorso a tale procedura con frequenza e con motivazioni spesso non condivisibili hanno da tempo aperto la riflessione sulle opportune e possibili riforme dellarticolo in questione, fino allipotesi di soppressione dellintero comma. A vincere, lo dice la riforma approvata da ultima, stata la linea (tra cui il comitato presieduto da Georges Vedel nel dicembre 1992, su nomina del Presidente Mitterand62) schierata in favore di un meno drastico intervento volto a disciplinare e limitare il ricorso a tale istituto, fissandone gli ambiti, loggetto e la frequenza del suo esercizio. Nel suo messaggio alle Camere sullistituzione del Comitato, il Presidente Sarkozy ha scritto: lusage de cet article sest banalis. Il a permis dencadrer une majorit structurellement troite et incertaine entre 1967 et 1968, puis entre 1988 et 1993. Depuis quinze ans, il est essentiellement destin surmonter lobstruction parlementaire. Ce dvoiement doit prendre fin63. Ecco che la riforma limita il ricorso alla questione di fiducia nei soli casi dei progetti di legge finanziaria, dei progetti di legge sul finanziamento della sicurezza sociale e di un altro testo a scelta per ciascuna sessione64, per un totale di tre-quattro testi per anno. RETOUR LA TERRE Nella riforma approvata si ritrovano alcune delle proposte contenute nel rapporto Vedel del 15 febbraio 199365 e pi volte riprese negli anni, da ultimo dal rapporto Balladur: in particolare, la costituzionalizzazione della funzione di controllo del Parlamento sulloperato dellesecutivo - con la previsione della possibilit di consultare la Corte dei conti (v. nuovo art. 47, co. 266) e la restrizione del ricorso alla questione di fiducia ex art. 49.3 Const., laumento delle Commissioni permanenti da sei a otto (art. 43 Const.67) che pendant con la maggiore autonomia delle Assemblee in tema di predisposizione dellagenda dei lavori e dellordine del giorno. 135

Non cos per altrettante proposte di maggiore rilevanza e necessit: la messa a punto di uno Statuto dellopposizione (che tuttora non dispone di un reale diritto di iniziativa sulle procedure di controllo, quale listituzione di una commissione dinchiesta, la possibilit di ascoltare i ministri e gli amministratori responsabili delle politiche pubbliche, la previsione di un relatore sul rapporto di minoranza/opposizione per lesame di tutti i progetti di legge, la previsione di uguali tempi di parola per opposizione e maggioranza in seduta comune su materie di controllo), la limitazione del cumulo di mandati (frequente quello di ministro e sindaco) e la connessa questione dellassenteismo dei parlamentari che in Francia tocca vette parossistiche che vanno ad incidere pesantemente sulleffettivit e lefficacia del controllo esercitato dal Parlamento sullesecutivo (anche in Francia, per intenderci, esistono i pianisti o serruriers, con buona pace del principio della personalit del voto ex art. 27 Const.68). Tutto rimandato a data da stabilire, pur con la legittima giustificazione di intervenire con legge ordinaria. Soprattutto, non stato toccato il sistema di voto al Senato (per quanto la sinistra aveva ottenuto la promessa di introdurre un nuovo sistema elettorale e circoscrizionale per la Camera Alta insieme ad una quota proporzionale alla tedesca per lAssemblea nazionale), congegnato in modo da dare sempre la maggioranza alla destra: dal 1958, nonostante nel tempo la sinistra abbia conquistato la maggioranza nelle circoscrizioni regionali e dipartimentali (dal 16 marzo 2008, la sinistra vincente in tutte le categorie di collettivit locali), un particolare sistema69 di sovrastima del peso e della rappresentativit dei Comuni con popolazione inferiore ai mille e cinquecento abitanti consegna automaticamente la vittoria alla destra. Se si pensa che il Snat ha unampia funzione legislativa, seppure inferiore a quella dellAssemble nazionale, ed ha diritto di veto per le riforme costituzionali, il quadro si aggrava). Nonostante i molti consensi che raccoglie lassioma secondo cui lelezione diretta dellesecutivo produce la crisi dellAssemblea rappresentativa70, non questa la ragione della debolezza delle assemblee francesi. Il dubbio che, come suggerisce pi dun commentatore71, lhyperprsidence sia nei fatti nutrita da una condizione di generale indebolimento e scarsa incisivit degli altri poteri: la giustizia, lopposizione, i sindacati, la stampa, il Parlamento stesso. Ecco, allora, limportanza di quello che la riforma lascia fuori e che pure era contenuto nel testo del Comitato Balladur. Da ultimo, il conteggio dei tempi di parola del Presidente sui media ai fini della quota riservata allesecutivo. Il CSA applica la regola dei tre terzi: uno per il governo, uno per la maggioranza, uno per lopposizione, la136

sciando fuori il capo di Stato. In unintervista, il socialista Arnaud Montebourg, ex portavoce di Sgolne Royal, ha dichiarato che il mancato conteggio dei tempi di parola del Presidente e dei suoi collaboratori ha determinato, nel 2007, un surplus di presenza televisiva dellesecutivo pari al 99% su France 2 e del 256% su TF1: Lopposition est en voie dlimination audiovisuelle. I tempi di parola del Presidente, dunque, secondo lopposizione dovrebbero rientrare nel terzo del governo72, e secondo un recente orientamento del CSA dovrebbero semplicemente dare luogo, ogni volta che il Presidente si esprime, ad un diritto di replica da parte di maggioranza ed opposizione in omaggio al principio della par condicio. Al momento, lettera morta. Volendo credere a chi, come Carcassone, sostiene che Ce quon appelle lhyperprsidence nest quune hyperprsence mdiatique, si deve comunque cogliere con preoccupazione la scarsa consapevolezza circa la complessa funzione dei media nellarena politica. Lungi dallarruolarsi nelle gi folte schiere degli apocalittici per disperdere quel che resta degli integrati73, non possibile ignorare loramai lunga ed articolata storia delle teorie e degli studi in materia, cui i Cultural Studies e la Scuola di Francoforte prima e le teorie della ricezione poi hanno impresso sviluppi fondamentali, in direzione dellinterpretazione degli effetti dei media con attenzione ai contesti (risorse, istituzioni, culture, mezzi, processi) di decodifica dei testi. Sicch, letture resistenti, antagoniste, aberranti, parzialmente dissonanti, sono sempre possibili, ma tuttaltro che scontate in contesti ed assetti (politico-economici) accentrati ed egemonici. LARGENT DE POCHE Qualcosa di sostanzialmente buono, seppure incompleto, nella riforma c. Sul fronte dei nuovi diritti dei cittadini, della giustizia e degli istituti di garanzia. Il Consiglio superiore della magistratura74 non sar pi presieduto dal capo dello Stato e dal ministro della Giustizia, e sar composto da consiglieri non togati. quello che Robert Badinter saluta come lo scacco a due grandi pericoli: le Scylla du corporatisme et le Charybde de la politisation. Quanto ai pubblici ministeri, essi continuano a dipendere dal ministro della Giustizia, con buona pace di ogni pretesa di indipendenza. In materia di riordino del CSM, restano non poche aree oscure, e le nomine sono tra queste. Badinter osserva: La parit. Magistrats et personnalits extrieures doivent tre en 137

nombre gal dans chacune des sections du CSM comptentes pour le sige ou le parquet. Nous sommes loin du compte dans le projet vot lAssemble! Les personnalits extrieures sont en majorit, sauf videmment en matire de sanctions disciplinaires. Quelle pesanteur de la tradition politique franaise! La mme inspiration se retrouve dans les procdures de nomination. Les magistrats du sige doivent tre totalement indpendants du pouvoir politique: cest une garantie indispensable dimpartialit pour les justiciables. Les juges devraient donc tre nomms tous les niveaux directement par le CSM. La solution retenue par le projet est boiteuse, comme si le pouvoir politique ne pouvait se dprendre de la tentation de peser sur la carrire des juges. Quant aux membres du parquet, leur condition est complexe. Les procureurs, vous mettre en oeuvre la politique pnale du gouvernement, doivent tre nomms avec lavis conforme du CSM. Les autres membres du parquet, corps hirarchiss, doivent tre nomms directement par le CSM. Au regard de ces principes simples, le projet vot est loin du compte. Je comprends la dception et linquitude du corps judiciaire. La parte riservata ai rapporti tra cittadini e istituzioni tra le pi interessanti, e prevede: nuovi diritti in materia referendaria (art.11, co.275 sulliniziativa legislativa popolare; art. 88, co.576 sul referendum propositivo per la ratifica dei trattati relativi alladesione di uno nuovo Stato allUnione europea); lapertura della composizione del CSM; la possibilit di ricorso al Consiglio costituzionale da parte dei cittadini non in via diretta, bens attraverso il rinvio dei giudici, nel corso di una concreta controversia, su istanza della parte, ex artt. 54 e 61 Const., quindi un meccanismo di controllo di costituzionalit delle leggi a posteriori (exception dinconstitutionnalit ex art. 61.1. Const.77); listituzione di un difensore dei diritti fondamentali78; il diritto di petizione dei cittadini davanti al Consiglio economico, sociale ed ambientale; lindizione di referendum popolare per le sole leggi che non siano state sottoposte allesame delle Camere entro un termine prefissato; uniniziativa legislativa mista, ovvero avviata da un quinto dei parlamentari e sostenuta da un decimo degli aventi diritto al voto (oltre quattro milioni di cittadini!). SAUVE QUI PEUT (LA VIE) Con questa riforma, il Presidente afferma simbolicamente una rottura nellambito della Costituzione, ufficializzando la posizione dominante che occupa allinterno dellesecutivo: un ruolo esplicitamente di governo nellambito di 138

una pratica presidenziale. Con lambiguit di voler riequilibrare la partita tracciando nuovi margini di azione per il Parlamento. In realt, linganno duplice: la responsabilizzazione dei poteri presidenziali non c; la cura per la crescita dei poteri del Parlamento omeopatica. Il problema maggiore proprio la mancanza di responsabilit politica del Presidente. In una democrazia parlamentare, il capo dellesecutivo responsabile di fronte al Parlamento. In Francia, invece, il Primo ministro ridotto a poco pi che una figura di rappresentanza pu essere sfiduciato, ma non lui che definisce la politica della nazione. Laver rafforzato i poteri del Parlamento, in un sistema parlamentare che da quasi mezzo secolo organizzato attorno al fait majoritaire, significa rafforzare, a discapito dellopposizione, una maggioranza disciplinata (nella pratica, a partire dal 2000, una maggioranza presidenziale) che il Presidente pu sciogliere in qualunque momento. molto interessante lanalisi fatta da Franck Laffaille79 in un raffronto con il caso italiano. Daccordo con le evidenze addotte da Leopoldo Elia80, egli parla di un curioso paradosso: le no-parlementarisme italien repousse en juin 2006 par les lecteurs prenait bien des gard les traits de la Vme Rpublique franais. Etonnante comparaison: comment une rvision constitutionnelle sinspirant (pense-t-on!) du modle de Westminster peut-elle in fine ressembler en certains points ce rgime btard (la formule est de Pompidou et se veut logieuse) quest le rgime semi-prsidentiel franais? En dautres termes, comment une rforme du parlementarisme centre sur le Premier ministre (premierato) peut-elle - volontairement ou non - voquer nombre de principes inhrents ce rgime hybride, sui generis invent jadis par de Gaulle, Debr et enracin par leurs successeurs?. Con particolare riguardo al rafforzamento del premier attraverso lelezione/designazione diretta, che andava nella direzione di una costituzionalizzazione ex post della prassi successiva al 1994 (con la discesa in campo di Silvio Berlusconi), Laffaille sottolinea lanalogia con la figura del Presidente della Repubblica francese allindomani dellelezione diretta del 1962, uti singulus. Stessa fonte di legittimit (popolare), diverse sorti: poich lItalia godrebbe di un sistema di garanzie che la Francia non ha: Les organes et mcanismes de garantie en Italie - chef de lEtat, 139

Cour constitutionnelle, CSM, procdure de rvision de la Constitution de larticle 138 - renvoient une logique de contre-pouvoir et dquilibre institutionnel. Lhumus politicoconstitutionnel italien est centr sur la crainte trs constantienne de la dictature de la majorit: la dmocratie majoritaire doit passer sous les fourches caudines de la dmocratie de garantie afin dviter les abus des vainqueurs du jour. Les critiques visant le texte de 2005 sont sur ce point virulentes, a fortiori ds lors que lopposition ntait gure dote dun statut digne de ce nom et que demeurent vives les inquitudes reliant impartialit de linformation et conflit dintrts. Stessi problemi. Tuttavia: un inacceptable hiatus pouvoir/responsabilit ed une dmocratie de garantie inexistante ou affaiblie Ce nest donc pas tant le mcanisme lectif qui inquite que labsence ventuelle de freins et contrepoids synonyme de dsquilibre institutionnel et lexistence dune faible responsabilit politique. A tali fondamentali garanzie al servizio dellesercizio concreto dei poteri del Parlamento si preferito un maquillage di minore forza, che in larga parte risponde allesigenza del capo di Stato eletto dalla Francia di governare senza impicci, per cinque anni, e poi altri cinque: Assumer ses responsabilits, dire quon fixe la ligne quon est responsabile des ches et, peut-tre, des succs, cest tre dmocrate, profondment dmocrate81. Ecco perch i proclamati intenti di riparlamentarizzazione del sistema (che, di certo, sulla carta parlamentare, se non altro in virt del rapporto fiduciario tra il governo e la sola Assemblea nazionale ex art. 49.1 Const.82) non appaiono convincenti. Meglio dire, come fa Guy Carcassone, membro del Comitato Balladur, che siamo in presenza di un rgime parlementaire direction prsidentielle. Le prsident de la Rpublique est dja, de facto, le chef de la majorit.83 quello che si dice un sistema ad alta decisionalit84. Il punto di rottura con quella che Pasquale Pasquino definisce la concezione anti-monocratica, scettica e pluralista della democrazia, che sostiene che il popolo meglio protetto da una pluralit di lites che si controllano luna con laltra che dallesistenza di una sola lite controllata dal popolo una volta ogni 4 o 5 anni85. La V Repubblica francese si conferma uninvenzione continua 86.

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