Anlise do modelo de gesto do programa Minha Casa Minha Vida Fernando Assumpo Galvo e Maria Cristina Costa Pinto

Galvo O objetivo deste artigo analisar o modelo de gesto do programa habitacional Minha Casa Minha ida!" com o prop#sito de veri$icar a relao entre o seu desenho institucional e a capacidade de resposta para um grave problema social" %ue o d$icit habitacional brasileiro& Para dar conta dessa tare$a" $oram desenvolvidos seis itens se%uenciais numa tentativa de desenvolver o tema dentro das principais categorias de an'lise de uma pol(tica p)blica& A abordagem do estudo envolve" antes de tudo" os aspectos pol(tico*institucionais da pol(tica habitacional" tendo em vista analisar o seu per$il" alcance" arranjos e bene$ici'rios& Ap#s esta breve apresentao" o artigo situa o tema da pol(tica habitacional no conte+to da re$orma do estado e das pol(ticas p)blicas" numa tentativa de mostrar a in$lu,ncia dessas mudanas nos novos arranjos institucionais de$inidos para as pol(ticas p)blicas" especialmente as de cunho social& O terceiro item apresenta a linha do tempo para as interven-es do estado na pol(tica habitacional" culminando em um breve diagn#stico do setor& Parte da primeira pol(tica criada pelo estado para dar conta do d$icit habitacional" em ./01" at o governo anterior 2 criao do Programa Minha Casa Minha ida& Por meio desse hist#rico" poss(vel constatar a acumulao do problema em virtude da inade%uao de pol(ticas p)blicas" especialmente para as camadas mais pobres da populao& O t#pico seguinte apresenta o conte+to de criao do Programa Minha Casa Minha ida" no Governo 3ula" procurando e+plicar como se deu a oportunidade de sua entrada na agenda governamental" trans$ormando*se em prioridade& 4o %uinto so apresentados os principais contornos da Pol(tica 4acional de 5abitao * P45 e o Programa Minha Casa Minha ida 6 MCM " dando desta%ue aos aspectos institucionais e organi7acionais contidos nessas propostas de modo a permitir" juntamente com o hist#rico" o diagn#stico e o conte+to" a an'lise do desenho e da implementao do Programa& 4o se+to so apresentadas as principais categorias de an'lise das %ue in$luenciam e determinam a %ualidade da pol(tica p)blica a ser implementada& Os dois itens subse%uentes tratam" respectivamente" da an'lise da relao estabelecida entre o conte+to de criao do MCM " o seu desenho institucional e a implementao" bem como da avaliao dos resultados apresentados at o momento&

Finalmente" o )ltimo trata das considera-es $inais acerca dos aspectos institucionais e organi7acionais das pol(ticas sociais" com desta%ue para a habitacional& Procura mostrar as possibilidades e os limites identi$icados nesse novo jeito de desenhar pol(ticas p)blicas numa tentativa de contribuir para o seu aper$eioamento& II - Introduo O 8stado brasileiro vem passando por modi$ica-es estruturais desde $inal da dcada de 9:" %uando se inicia o movimento de abertura pol(tica" pondo $im" em meados dos ;:" 2 ditadura iniciada em ./10& <e ./;0 a ./;;" o =rasil passa a viver um per(odo de rede$inio de sua proposta de 8stado& A nova Constituio =rasileira" cuja principal diretri7 a democrati7ao do pa(s" promulgada em ./;;& > chamada de Constituio Cidad" dada a sua preocupao com justia social" estreitamento das rela-es entre 8stado e ?ociedade" alm da universali7ao das pol(ticas p)blicas& A partir da( esto dados os valores %ue con$ormaro a base das mudanas de$inidas e implementadas& A descentrali7ao e a participao social $oram as principais diretri7es da regulamentao das pol(ticas p)blicas" associadas 2 nova distribuio da arrecadao tribut'ria %ue $avoreceu $ortemente o poder local& Ocorre %ue em um pa(s heterog,neo e de dimens-es continentais como o =rasil" uma estrutura $ederativa descentrali7ada torna mais comple+a a organi7ao do 8stado no en$rentamento de %uest-es como pobre7a" contas p)blicas e a de$inio do modelo de desenvolvimento a ser praticado" %ue e+igem diretri7es )nicas e" portanto" o $ortalecimento pol(tico*institucional do governo $ederal& A e+cessiva descentrali7ao di$iculta tambm a e+ecuo de pol(ticas p)blicas redistributivas" a e$ic'cia na aplicao dos recursos p)blicos e a e$etividade $rente aos graves problemas sociais& 8studos t,m mostrado %ue no =rasil as pol(ticas p)blicas descentrali7adas" sem %ual%uer participao da @nio" se mostram mais regressivas %uando comparadas 2%uelas %ue esto estruturadas sob a $orma de sistema ou com apoio da @nio" por meio de mecanismos de incentivos e induo& Arretche AB::/C 8sse conte+to levou 2 adoo de medidas" pelos governos F5C e 3ula" %ue" ao $ortalecerem o papel da @nio" deram novos contornos ao $ederalismo %ue emergiu da CFD;;& 8scapando do dilema centrali7ao versus descentrali7ao" esses governos investiram no $ortalecimento das rela-es intergovernamentais para a gesto das pol(ticas p)blicas" cabendo 2 @nio a coordenao $ederativa" por meio da $ormulao de pol(ticas $ederais indutoras" nas %uais estados e munic(pios so incentivados a cooperar" buscando resultados previamente acordados& Abrucio AB::BC 8ssa $orma de gerir as pol(ticas p)blicas tem se mostrado mais avanada em algumas pol(ticas p)blicas como sa)de e assist,ncia social Aestruturao de sistemasC e educao Acriao de $undo de $inanciamentoC& 4as pol(ticas urbanas

como saneamento" habitao e transporte" por serem atribuio dos tr,s n(veis de governo" as pol(ticas $ederais indutoras so recentes ou ine+istentes& O desa$io comum para a gesto de todas essas pol(ticas p)blicas dar conta de todos os valores de$inidos em nossa Constituio" em todo o territ#rio nacional" considerando as di$erenas e peculiaridades regionais e locais& Como $a7er issoE Autores %ue estudam esse tema t,m creditado ao desenho institucional * %ue associa descentrali7ao e mecanismos de incentivos e induo com coordenao $ederativa * a responsabilidade pelo sucesso da gesto de pol(ticas sociais& O governo $ederal vem trabalhando com novos desenhos institucionais numa tentativa de ampliar a e$etividade das a-es do estado& Fem procurado migrar de um padro de gesto amparado em estrutura tradicional de diviso do trabalho" hierar%uia" organi7ao setorial para a uma atuao transversal" participativa" $ocali7ada" e descentrali7ada dentro de uma abordagem por problema& O Programa Minha Casa Minha vida de iniciativa $ederal" coordenado pela @nio" com e+ecuo descentrali7ada e participao de diversos atores" cuja $inalidade criar mecanismos de incentivo 2 produo e a%uisio de novas unidades habitacionais para $am(lias de bai+a renda& III - Evoluo Histri a da !uesto Ha"ita ional no #rasil nos $ltimos %& Anos' algumas notas so"re a a umulao do pro"lema e as (ormas de en(rentamento At os anos G:" a sociedade brasileira era eminentemente agr'ria" baseada na monocultura de ca$ A?@C e cana de a)car A48C& As necessidades habitacionais eram providas pelos empres'rios lati$undi'rios& Mesmo nas cidades" a moradia dos oper'rios era" no mais das ve7es" garantida pelos industriais& A urbani7ao tem in(cio com os re$le+os da crise de B/" %ue atinge diretamente o comple+o agr'rio e+portador& 8sse processo se acelera no per(odo da BH guerra %uando a necessidade de substituio de importa-es provoca e+panso da ind)stria nacional& 8m ./01" com o $im da ditadura argas A./G: * ./0IC" o governo $ederal implementa a primeira Pol(tica 4acional de 5abitao" com a criao da Fundao da Casa Popular para atender as demandas do operariado e da classe mdia nascente& Foi" entretanto" ine$ica7 devido 2 $alta de recursos e regras de $inanciamento& 8ntre ./01 e ./10" a demanda $oi atendida pontual e parcialmente pelas entidades de classe dos grupos de trabalhadores mais organi7ados" como $uncion'rios p)blicos" industri'rios AJnstituto de Aposentadorias e Pens-es dos Jndustri'rios 6 JAPJC" banc'rios AJnstituto de Aposentadorias e Pens-es dos =anc'rios 6 JAP=C" estivadores AJnstituto de Aposentadorias e Pens-es dos 8stivadores e Fransportes de Cargas 6 JAPF8CC" comerci'rios AJnstituto de

Aposentadorias e Pens-es dos Comerci'rios * JAPCC& 8ram conjuntos habitacionais de boa %ualidade" mas %ue atendiam apenas as elites desses sindicatos& ?omente em ./10" no in(cio do per(odo da ditadura militar" no bojo do processo de moderni7ao do 8stado e de atendimento 2s reivindica-es da classe mdia" ocorre uma nova interveno estatal na 'rea de habitao" com a criao do =anco 4acional de 5abitao 6 =45& Pela primeira ve7 estruturado um sistema de $inanciamento para habitao" no caso" baseado em mecanismo de poupana compuls#ria dos trabalhadores * Fundo de Garantia por Fempo de ?ervio 6 FGF? * e no ?istema =rasileiro de Poupana e 8mprstimo * ?=P8" lastreado principalmente na Caderneta de Poupana" %ue visavam garantir recursos com bai+o custo e de longo pra7o para o setor& Os programas e o volume de recursos dessa pol(tica eram de$inidos centralmente e sua e+ecuo descentrali7ada" viabili7ada por uma rede de ag,ncias estaduais& 8ssas ag,ncias tinham atribui-es meramente processuais e os projetos eram viabili7ados principalmente pela iniciativa privada& A durao desse programa $oi de apro+imadamente duas dcadas e o seu alcance se restringiu basicamente 2s classes mdias& Para a classe mdia bai+a" os conjuntos habitacionais constru(dos eram muitas ve7es distantes da malha urbana" apresentavam porte gigantesco" com desarticulao entre a construo e os servios urbanos& O modelo de $inanciamento tambm se mostrou e+cessivamente custoso e inade%uado para uma economia em processo in$lacion'rio" com um descasamento entre emprstimos e pagamentos& 8m ./;1" no governo ?arneK" houve a e+tino do =45" com trans$er,ncia de suas atribui-es para a Cai+a 8conLmica Federal" %ue herdou um $undo sem recursos $inanceiros compat(veis" gerando um hiato na pol(tica habitacional& A partir de ./;;" com a promulgao da Constituio Federal %ue promove a descentrali7ao das pol(ticas sociais" a pol(tica habitacional passa a $a7er parte das compet,ncias de estados e munic(pios& Assim sendo" a descentrali7ao associada 2 $alta de recursos $ederais para $inanciamento" resultam numa gama de pol(ticas habitacionais variada& Fem*se a atuao dos estados e munic(pios" o auto*$inanciamento e os modelos alternativos" como mutiro" urbani7ao de $avelas e regulari7ao de loteamentos clandestinos& 8m .//0" com o Governo Jtamar" a prioridade passa a ser a concluso de obras iniciadas& Foram ainda criados dois programas 6 5abita =rasil e Morar Munic(pio 6 com recursos do oramento da @nio e do Jmposto Provis#rio sobre Movimentao Financeira * JPMF&

O problema surgido nesse per(odo di7 respeito ao contingenciamento de recursos" levando a investimentos p($ios para esses programas& 4o governo F5C" as mudanas $oram principalmente de ordem institucional" com a criao da ?ecretaria de Pol(tica @rbana 6 ?8P@M=" no Ministrio do Planejamento e Oramento" e+tinta em .///" e %ue teve suas $un-es substitu(das pela ?ecretaria 8special de <esenvolvimento @rbano * ?8<@" vinculada 2 Presid,ncia& As principais cr(ticas relacionadas a esse per(odo di7em respeito 2 perda da capacidade de $ormulao pelo governo em decorr,ncia da pol(tica de en+ugamento de %uadros e de desmonte do estado" iniciada no governo do Presidente Collor de Melo& Como conse%u,ncia" h' uma diminuio da capacidade de interveno do 8stado e uma desarticulao institucional& 8m suma" pode*se in$erir %ue" em termos de pol(tica habitacional" a caracter(stica positiva desse per(odo p#s e+tino do =45 $oi a maior autonomia dos munic(pios" ou seja" viveu*se um momento de descentrali7ao por aus,ncia!& <e resto" o %ue permaneceu da pol(tica criada em ./10 $oi o investimento em im#veis para a classe mdia" com $inanciamento via setor privado" com recursos da caderneta de poupana e o %ue restou do FGF?& A no priori7ao da pol(tica habitacional provoca tambm a e+tino de v'rias institui-es p)blicas de habitao" como as Companhias de 5abitao Popular 6 CO5A=s& 4a verdade" esse hist#rico mostra %ue o 8stado $e7 poucas interven-es no setor habitacional e" %uando o $e7" o atendimento 2 camada mais pobre da populao no $oi priori7ado" pois as alternativas sempre $oram" basicamente" via mercado& Os dados %uantitativos dessa 'rea" levantados entre B::: e B::0 pelo J=G8 6 Censo de B::: e Jn$orma-es Municipais de B::. 6 e do Ministrio das Cidades em B::0" mostram a gravidade da situao e no perderam a atualidade& O %uadro pouco de alterou at o lanamento do Programa Minha Casa Minha ida& O setor habitacional possui um d$icit de mais de 9&B::&::: de im#veis" sendo I&I::&::: urbanos e .&9::&::: rurais& A concentrao desse d$icit est' nas regi-es ?@ com 0:N e na 48 com GBN& /:N desse d$icit est' concentrado nas $am(lias com renda in$erior a I AcincoC sal'rios m(nimosi" sendo %ue a $ai+a de renda de at B AdoisC sal'rios m(nimos tem um d$icit de 0&B::&:::" apro+imadamente I;N& 4o entanto" a car,ncia habitacional no se esgota nesse d$icit de moradias& Mais de .:&B::&::: unidades habitacionais" apro+imadamente um tero do total de moradias e+istentes na 7ona urbana tem" pelo menos uma car,ncia de in$raestrutura dentre 'gua" esgoto" coleta de li+o e energia&

A %uesto $undi'ria tambm se mostra cr(tica& 1"9N das habita-es situadas em regi-es metropolitanas e I";N do total de moradias e+istentes" somando B&B::&:::" tambm apresentam problemas& Observa*se um crescimento e+pressivo e adensamento populacional na peri$eria& O censo apontou a e+ist,ncia de 0&::: $avelas compreendendo .&1I:&::: domic(lios& A ta+a de crescimento das $avelas entre .//. e B::: $oi 0"BN a&a&" sendo I:N superior 2 ta+a de crescimento domiciliar AB";NC& Outros $enLmenos observados $oram o crescimento de cLmodos para locao em $avelas consolidadasO a $ragmentao do espao urbanoO a ine+ist,ncia de articulao intersetorial nas pr'ticas de regulao urban(sticaO a ine+ist,ncia de instPncia de articulao nas regi-es metropolitanas %ue permitam viabili7ar pol(ticas p)blicas nas 'reas conturbadasO e a dissociao entre planejamento e gesto territoriais& <urante esse per(odo de menor participao do governo central no setor" as instPncias estaduais e municipais" bem como o mercado imobili'rio no $oram capa7es de aumentar a o$erta de moradias& Menos de B:N do total de novas moradias $oram o$ertadas pela iniciativa p)blica e privada& Femos" portanto" %ue mais de ;:N das novas habita-es $oram viabili7adas pela pr#pria populao& Considerando ainda %ue a aplicao de recursos pelo setor privado $oi determinada pela demanda do mercado" e no pelo d$icit" e %ue ;:N das habita-es constru(das pela ind)stria da construo civil $oram destinadas ao atendimento da classe mdia" tem*se a ideia da dis$uno e+istente e da bai+a capacidade de atendimento 2 demanda por habitao popular& Assim" %ual%uer pol(tica traada para esse setor teria %ue resgatar o enorme passivo social acumulado em todos esses anos& IV- ) *overno +ula e o onte,to de Criao do -rograma Minha Casa Minha Vida O Governo 3ula se caracteri7a por medidas e acontecimentos nos planos econLmico" social e institucional %ue levaram 2 criao do Programa Minha Casa Minha ida& O conte+to econLmico observado apresenta dois momentos bastante distintos& <e B::B a B::; $oi caracteri7ado por um robusto crescimento decorrente em grande parte do aumento e+pressivo da demanda e dos preos dos produtos prim'rios de e+portao& Jsso" aliado a uma pol(tica $iscal agressiva" resultou no aumento dos recursos $ederais e na constituio de s#lidas reservas do pa(s" levando a um $ortalecimento do estado e de sua capacidade de interveno& 8sse governo buscou ainda $ortalecer o mercado interno pela recuperao do poder a%uisitivo do sal'rio m(nimo" pelas pol(ticas de combate 2 misria" com

trans$er,ncia direta de recursos" e pelo barateamento e ampliao da o$erta de crdito& 4o plano social" a orientao das pol(ticas p)blicas en$ati7ou o car'ter redistributivo e inclusivo" com a priori7ao dos segmentos mais pobres da populao& Outro trao marcante do desenho dessas pol(ticas $oi o in(cio do tratamento intersetorial dos problemas encontrados& 4o %ue tange 2 'rea habitacional" deu*se ,n$ase ao $ortalecimento institucional e 2 integrao do setor" reunindo em uma mesma pasta os setores de saneamento e urbanismo" com a criao do Ministrio das Cidades& 8m meio a esse conte+to" emerge em B::; uma crise internacional" resultante" num primeiro momento" do estouro da bolha! do mercado imobili'rio americano& 8ssa crise en$rentada pelo Governo" via adoo de uma pol(tica antic(clica lastreada no $ortalecimento do mercado interno mediante a ampliao de crdito e tentativa de aumento de investimentos p)blico e privado& O setor habitacional re)ne as caracter(sticas pertinentes para o desenho de uma pol(tica antic(clica" na medida em %ue um grande empregador de mo de obra" em especial da $ora de trabalho no %uali$icada& ?eus e$eitos impactam um grande n)mero de setores 6 sider)rgico" cerPmico" eletro*eletrLnico" mobili'rio" cimento" e outros 6" nos %uais somos praticamente auto*su$icientes" no havendo" portanto" maiores impactos na balana de pagamentos& Outro ponto $avor'vel para o uso da pol(tica habitacional como medida econLmica antic(clica o $ato das empresas privadas do setor estarem e+tremamente capitali7adas" como decorr,ncia da sua entrada em bloco no mercado de capitais" e carecendo de grandes projetos de investimentos& Paralelamente" o Ministrio das Cidades investe" desde B::G" na $ormulao da Pol(tica 4acional de 5abitao" lanada em B::I" com objetivo de dar respostas aos graves problemas habitacionais" buscando articular programas e mecanismos de insero social e urbana de grande parcela da sociedade brasileira& Adotando o modelo anal(tico proposto por Qingdom AB::GC" a janela de oportunidade para a incluso do Minha Casa Minha ida na agenda governamental surge da converg,ncia dos $lu+os relacionados a seguir& O reconhecimento e a declarao" pelos atores sociais" da crise como sendo um problema %ue demandava" de $orma urgente" a adoo de pol(ticas econLmicas antic(clicas& 4esse caso" os principais atores $oram o Presidente da Mep)blica e o Ministrio da Fa7enda& Outro problema declarado $oi o d$icit habitacional" pelo Ministrio das Cidades& O segundo $lu+o" relativo 2 e+ist,ncia de alternativas para seu en$rentamento" $oi propiciado pela $ormulao do Plano 4acional de 5abitao" bem como pela e+ist,ncia de uma vasta gama de estudos e e+peri,ncias anteriores"

aliados 2 institucionali7ao do sistema e regulamentao dos mecanismos de operacionali7ao& Finalmente" o terceiro est' relacionado ao apoio pol(tico necess'rio& 8sse Programa recebeu amplo apoio da base parlamentar" dos pol(ticos regionais e locais" da iniciativa privada" especialmente ind)stria da construo civil e setor $inanceiro" alm de ter $orte apelo popular" tanto pelas habita-es de interesse popular como para classe mdia& 8m outras palavras" os atores sociais decisores dessa pol(tica * Presidente da Mep)blica" o Ministrio das Cidades e o Ministrio da Fa7enda 6 agiram como empreendedores AQingdom" B::GC" na medida em %ue viabili7aram solu-es destinadas ao e%uacionamento de um problema setorial como instrumento de en$rentamento dos e$eitos internos da crise econLmica global& V . A -ol/ti a 0a ional de Ha"itao e o -rograma Minha Casa Minha Vida - MCMV Poltica Nacional de Habitao A Pol(tica 4acional de 5abitao" elaborada durante o ano de B::0" $oi $ormulada no Pmbito da Pol(tica 4acional de <esenvolvimento @rbano 6P4<@" cuja construo resultou de um processo de con$er,ncias municipais" reali7adas em G&0I9 dos I&I1. munic(pios do pa(s" culminando com a Con$er,ncia 4acional das Cidades" %ue elegeu o Conselho das Cidades" $ormado por 9. titulares" representantes de diversos segmentos da sociedade civil& Contou com a contribuio de diversos atores" com desta%ue para o Conselho das Cidades" em especial de seu Comit, Fcnico de 5abitao& 4a concepo da Pol(tica 4acional de 5abitao $oi considerada a necessidade de proviso de habita-es para p)blicos distintos" ou seja" suprimento do d$icit habitacional para as classes mdias" bem como para as $ai+as de renda mais bai+as& Foram ainda incorporados outros componentes julgados essenciais para o atendimento das necessidades do cidado& Fa7em parte desses componentes a regulari7ao $undi'ria e a integrao urbana de assentamentos prec'rios e os dos novos empreendimentos a serem constru(dos& 8speci$icamente" essa pol(tica visa atender %uatro grupos distintos de bene$ici'rios" %uais sejamR Grupo . 6 $am(lia em situao de misria absoluta& Grupo B 6 $am(lia %ue mantm disp,ndio regular com moradia" ainda %ue insu$iciente& Grupo G 6 $am(lia %ue pode pagar $inanciamento de bai+o custo&

Grupo 0 6 $am(lia com padro de renda compat(vel com mercado& A Pol(tica 4acional de 5abitao criou dois subsistemas para o atendimento desses gruposR a habitao de mercado e a habitao de interesse popular" sendo estruturados a partir de tr,s ei+os orientadoresR Mobili7ao de recursos o estruturao do ?istema 4acional de 5abitao * ?45 de $orma a viabili7ar a cooperao intergovernamentalO o ampliao da distinao de recursos no onerosos e perenes para o Fundo de 5abitao de Jnteresse ?ocial * F45J?O o ampliao da utili7ao do FGF?O o apoio 2 poupana voltada para a habitao com o aprimoramento de novos mecanismos de captao e reduo de participao do poder p)blico no $inanciamento de im#veis para a classe mdia& Jdenti$icao da demanda o insu$ici,ncia do corte de linha de pobre7a e misria baseada somente em renda para determinar a $ormatao do programaO o de$inio de novos critrios para apontar as di$erenas regionais e desigualdades s#cio*espacial e intraurbana da populao bene$ici'riaO o construo de indicadores multidimensionais 6 renda $amiliar" renda $amiliar per capita" condio de obteno dessa renda" custo de moradia e porte do munic(pio& Gesto de subs(dios& o trans$er,ncia de rendaO o subs(dio 2 $am(lia e no ao im#velO o pol(tica vinculada 2 condio do bene$ici'rioO o recuperao de parte do subs(dios concedidos " considerada a evoluo de renda da $am(liaO o recuperao total do subs(dio em caso de revenda ou alterao dos be* ne$ici'rios durante a vig,ncia do contrato de $inanciamento&

Foi ainda proposta a construo do ?istema de Jn$ormao" Monitoramento e Avaliao da 5abitao 6 ?JMAD5A=" com a implantao de m#dulo espec($ico de in$orma-es sobre assentamentos prec'riosii& Sn$ase $oi dada 2 %uesto da garantia da $uno social da propriedade respeitando o direito da populao de permanecer em assentamentos prec'rios ou em 'reas pr#+imas& Foram ainda detectadas necessidades espec($icas de desenvolvimento institucional de $orma a possibilitar o atingimento de objetivos relativos aos papis de$inidos para os entes $ederados& 4o Pmbito do governo $ederal" ser' necess'rio $ortalecer o Ministrio das Cidades como gestorO elaborar e implementar o Plano 4acional de 5abitao" estabelecendo metas e de recursosO e elaborar e implementar o Plano 4acional de Capacitao de Agentes com base em diagn#stico da situao institucional dos munic(pios& Para o planejamento e gesto das a-es a cargo dos estados e munic(pios" ser' $undamental apoiar a $ormulao e implementao da pol(tica habitacional articulada com o desenvolvimento urbanoO apoiar a elaborao de planos diretoresO apoiar a elaborao de planos habitacionais compat(veis como planos diretoresO apoiar o desenvolvimento organi7acional e tcnico dos n(veis estaduais e municipaisO capacitar agentes p)blicos e sociaisO e atuali7ar o %uadro legal normativo& Programa Minha Casa Minha Vida MCMV O Programa Minha Casa Minha ida" institu(do em maro de B::/ e regido atualmente pela 3ei .B&0B0" de junho de B:.." objetiva criar mecanismos de incentivo 2 produo e a%uisio de novas unidades habitacionais ou re%uali$icao de im#veis urbanos e produo ou re$orma de habita-es rurais" e compreende os seguintes subprogramasR J * o Programa 4acional de 5abitao @rbana * P45@O e JJ * o Programa 4acional de 5abitao Mural * P45M& O MCM estabelece tr,s $ai+as de atendimento * tr,s" seis e de7 sal'rios m(nimos e a sua meta a de produ7ir G&:::&::: de resid,ncias para $am(lias %ue ganham at de7 sal'rios m(nimos" sendo ;1:&::: resid,ncias destinadas 2 primeira $ai+a" at B:.0& Para as $am(lias dessa $ai+a" no Pmbito do P45@" so utili7ados os recursos do FAM 6 Fundo de Arrendamento Mesidencial" %ue recebe aportes do OG@ 6 Oramento Geral da @nio&

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A base de c'lculo para a %uanti$icao e distribuio dos recursos do FAM $oi a pes%uisa do P4AG8 de B::; a respeito do d$icit habitacional urbano para as $am(lias pobres" sendo adotado como critrio a meta $(sica dos 8stados& Os bene$ici'rios so selecionados pelos entes $ederados" nos munic(pios com populao acima de I:&::: habitantes ou de B:&::: a I:&:::" e+cepcionalmente& Para $a7er parte do MCM " primeiramente" $ormali7ado um termo de adeso entre a Cai+a 8conLmica Federal * C8F e estados e munic(pios para" posteriormente" a C8F contratar a operao& O termo de adeso visa garantir a participao das municipalidades com recursos complementares" a regulari7ao $undi'ria e do empreendimento" o planejamento urbano" instalao e manuteno de in$raestrutura e superestrutura urbana e apoio ao p)blico alvo& isa tambm inserir as $am(lias no CadTnico para evitar %ue os subs(dios sejam concedidos mais de uma ve7 para os mesmos bene$ici'rios& Alm disso" o munic(pio obrigado a instituir grupo de an'lise do empreendimento com representante das 'reas de habitao" assist,ncia social" educao" sa)de" planejamento e transporte" cujo objetivo o de elaborar relat#rio do diagn#stico da demanda e da ade%uao ao Plano <iretor" bem como acompanhar a implantao do empreendimento& Para contratao" a C8F d' pre$er,ncia aos parceiros %ue o$erecem maior contrapartida * como doao de terreno em 'rea urbana consolidada" desonerao tribut'ria" estabelecimento de Uonas 8speciais de Jnteresse ?ocial* U8J? pelos munic(pios" menor valor das unidades" in$raestrutura e e%uipamentos sociais& As e+ce-es ocorrem em casos de calamidade p)blica e de construo grandes empreendimentos" como as hidreltricas& Para e+ecuo desse programa" $oi prevista a participao de diversos atores com responsabilidades di$erenciadas& <a parte do governo $ederal" o Ministrio das Cidades estabelece diretri7es" regras e condi-es de operacionali7ao A$uno regulaoC" alm de de$inir a distribuio dos recursos e avaliar o desempenho do Programa& 5' tambm uma participao direta do Ministrio da Fa7enda na reviso dos limites dos recursos e na $i+ao da remunerao da C8F" %ue" por sua ve7" de$ine critrios" operacionali7a e monitora a aplicao dos recursos" e" tambm" contrata empresa construtora para e+ecuo e legali7ao da obra& At a sua venda" os im#veis so de propriedade do FAM& V' os entes $ederados e suas respectivas institui-es de habitao se responsabili7am pela priori7ao das 'reas" pela indicao da demanda e de solicitantes" pela iseno de tributos e aporte de recursos e pela e+ecuo do trabalho tcnico e social&

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4o setor privado" a participao das empresas construtoras depende de escolha $eita pelo Poder P)blico e pela C8F& ?ua responsabilidade abrange a apresentao da proposta" e+ecuo e legali7ao do empreendimento e" ainda" os cuidados com a obra por 1: dias ap#s o seu trmino& 8m suma" a C8F respons'vel pela contratao dos empreendimentos" %ue podem ser condom(nios AapartamentosC e loteamentos AcasasC %ue" ap#s conclu(dos" so destinados a $am(lias com renda mensal at MW .&1::"::" classi$icadas na $ai+a . do p)blico alvo a ser atingido& ?empre %ue poss(vel" os condom(nios devem ter at I:: unidades e os loteamentos at G::& Os im#veis devero ter seis cLmodosR sala" co7inha" banheiro" dois %uartos e 'rea de servio" em uma 'rea )til de G9 mX" para apartamentos" e GB mX" para casas" sem 'rea de servio& VI . Categorias anal/ti as do desenho institu ional das pol/ti as p1"li as Para e$etuar a an'lise do desenho do MCM " $oram selecionadas algumas categorias %ue contribuiro para de$inir o tipo de pol(tica p)blica adotada pelo governo $ederal para" na se%u,ncia" promover uma re$le+o sobre o seu processo de implementao& 8ssas categorias em seu conjunto servem para caracteri7ar a pol(tica p)blica em pr'tica" respaldando a an'lise a ser $eita" cuja proposta a de veri$icar a relao entre o seu desenho institucional e a capacidade de resposta para um grave problema social" %ue o d$icit habitacional brasileiro& 8ssas categorias so as seguintesR capacidade redistributiva" grau de descentrali7ao com coordenao $ederativa" abordagem por problema Acom resposta intersetorialC" $ocali7ao e participao& Capacidade redistributiva A incluso social tem sido assumida como prioridade pelo governo atual da Presidente <ilma" dando continuidade a programas iniciados pelo Governo 3ula e criando novos& Fa7em parte das a-es inclusivas os programas =olsa Fam(lia" o =rasil ?em Misria" a recomposio do sal'rio m(nimo e o Minha Casa Minha ida& 8sses programas procuram atender as camadas mais pobres da populao" por meio de pol(tica econLmica Asal'rio m(nimoC" trans$er,ncia direta de recursos A=olsa Fam(liaC" subs(dio AMCM C e por um conjunto de medidas %ue envolvem todos essas alternativas A=rasil ?em MisriaC& Adotando a tipologia proposta por 3oYi A./10C" essas pol(ticas so redistributivas" na medida em %ue esto voltadas para o atendimento das camadas mais pobres da populao" redistribuindo recursos entre grupos sociais&

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8mbora em algum grau" sempre tenha havido programas habitacionais subsidiados para a 'rea habitacional no pa(s" pela primeira ve7 se assume uma proposta com essa amplitude e abrang,ncia" tanto em volume de recursos %uanto em n)mero de unidades e distribuio geogr'$ica" bem como tambm considerando a origem dos recursos alocados para esse $im AOramento Geral da @nioC" permitindo o en%uadramento do MCM nessa categoria& Descentralizao com coordenao ederativa O desenho institucional do MCM $avorece a autonomia regional e municipal dentro de uma l#gica de coordenao $ederativa" envolvendo em sua proposta de e+ecuo" con$orme j' descrito" o estabelecimento de rela-es entre Ministrios" munic(pios" estados e agentes econLmicos" por meio de termo de adeso %ue prev, maior grau de autonomiaDliberdade aos entes $ederados %ue o observado em pol(ticas semelhantes& A coordenao $ederativa busca compatibili7ar a autonomia municipal com diretri7es nacionais de modo a garantir" por princ(pio" um tratamento minimamente compat(vel com as necessidades regionais e locais na aplicao de recursos p)blicos& 8ssa $orma de atuar visa atenuar as desigualdades e+istentes" dada as di$erenas em termos de capacidade institucional e de condi-es sociais e econLmicas dos munic(pios AAMM8FC58" B:.:C& Para assegurar essa coordenao" o governo $ederal tem atuado por meio de incentivos e induo& ?o mecanismos %ue mediam a relao entre encargos e distribuio de verbas" cumprimento de metas e medidas de punio" consubstanciados no te+to do re$erido Fermo de Adeso a ser" obrigatoriamente" $irmado pelos estados e munic(pios interessados no programa& em estados $ederativos %ue centrali7em a $ormulao de pol(ticas e+ecutadas pelas unidades constituintes e %ue contem com um sistema interjurisdicional de trans$er,ncias" poss(vel encontrar reduo das desigualdades territoriais& Assim" de acordo com esta teoria" os papis regulat#rio e redistributivo do governo central seriam mecanismos necess'rios para obter cooperao entre jurisdi-es!& AAMM8FC58" B:.:RI/GC" !bordagem por problema com resposta intersetorial Outra tend,ncia veri$icada nas novas abordagens a respeito de pol(ticas p)blicas a intersetorialidade numa tentativa de superar a $ragmentao institucional& Jsso poss(vel %uando a e+plicao do problema a ser trans$ormado em pol(tica p)blica ou programa $eita com base nas m)ltiplas vari'veis presentes na realidade %ue o determinam& Como a realidade no setorial" a resoluo desse problema necessariamente passa por respostas %ue t,m origem em mais de um setor&

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As solu-es intersetoriais e+igem da administrao p)blica a-es de coordenao e articulao& 8ssas respostas ocorrem por meio de arranjos %ue envolvem entes governamentais" setores e sociedade civil& 4o caso do MCM " um dos mecanismos mais importantes para o tratamento intersetorial o termo de adeso" j' citado a%ui neste artigo& O termo de adeso assinado entre governo $ederal e estados e munic(pios procura garantir %ue demanda por moradia" %ue em princ(pio pode ser considerada uma %uesto puramente setorial" seja atendida de $orma abrangente e compat(vel com uma insero urbana plena dos cidados& Para tanto" obriga o munic(pio a instituir grupo de an'lise do empreendimento com representantes das 'reas de habitao" assist,ncia social" educao" sa)de" planejamento e transporte" com o objetivo de elaborar relat#rio do diagn#stico da demanda e da ade%uao dos projetos dela decorrentes ao Plano <iretor A%ue se pressup-e seja intersetorial e abrangenteC" bem como acompanhar a implantao dos empreendimentos" $orando o munic(pio a desempenhar o seu papel" j' previsto na legislao& "ocalizao Outra tend,ncia veri$icada nos novos desenhos de pol(ticas p)blicas o tratamento $ocali7ado dos problemas a serem en$rentados& > uma abordagem contraposta 2 universal" na medida em %ue $ormula a pol(tica ou o programa considerando as especi$icidades do problema a ser superado em uma determinada populao ou territ#rio& O desenvolvimento de pol(ticas $ocali7adas tornou*se mais $act(vel graas ao desenvolvimento de capacidade de produo e acesso a in$orma-es" dados e indicadores %ue permitem a e+plicao do problema e a proposta de solu-es espec($icas pertinentes 2%uela populao alvo ou 2%uele territ#rio& 4o caso do setor habitacional" os diagn#sticos reali7ados indicaram as regi-es" munic(pios e as $ai+as da populao mais necessitadas de uma insero urbana condigna e acess(vel $inanceiramente" permitindo a modelagem do programa e o estabelecimento dos parPmetros integrantes do Fermo de Adeso" bem como dos critrios de priori7ao adotados& Participao A relao estado*sociedade outra categoria de an'lise das pol(ticas p)blicas e tem se tornado cada ve7 mais importante nos novos desenhos institucionais& Ap#s a redemocrati7ao" o =rasil vem e+perimentando $ormas diversas de participao nas pol(ticas p)blicas& Con$orme j' indicado neste artigo" a $ormulao do P45 contou com diversas instPncias de participao de representantes da sociedade civil organi7ada at ter seu desenho conclu(do& O programa MCM " ao contr'rio" tendo em vista sua dupla $inalidade Acombate 2 crise econLmicaC" " precisa avanar" especialmente nessa $ase da implementao" contribuindo em seu processo para ade%uar a pol(tica 2s necessidades locais e regionais&

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8ssa participao poss(vel e desej'vel" sendo prevista nos documentos $ormais de cooperao $irmados& VII . Anlise da relao entre o onte,to de institu ional e o pro esso de implementao do MCMV riao2 seu desenho

O principal $ator condicionante da $ormatao $inal da implementao do MCM decorre $undamentalmente da ocorr,ncia da crise econLmica e no da declarao do problema habitacional& Frata*se de um plano dual" %ue precisa" para ser e$ica7" en$rentar ao mesmo tempo os dois problemas declarados& Claro %ue %uase imposs(vel $a7er com %ue isso ocorra %uando se busca a melhor alternativa" do ponto de vista puramente tcnico" para a eliminao ou mitigao dos e$eitos de todos os n#s cr(ticos de ambos os problemas& Jsso por%ue as %uest-es di7em respeito a jogos distintos * econLmico e urbano*habitacional 6 %ue e+igem tempos de resposta diversos e tambm por%ue o impacto de uma interveno pode ser positivo em relao a uma causa e negativo em relao a outras& A resposta ao impacto da crise" por meio de um conjunto de medidas antic(clicas destinadas a propiciar as condi-es necess'rias ao processo de desenvolvimento interno" e+igia iniciativas de curta maturao& Por outro lado" os processos de participao social" tanto na concepo dos projetos espec($icos" como tambm no seu monitoramento e avaliao pressupunham a organi7ao e capacitao da sociedade civil e dos agentes e+ecutores" em especial os estados e munic(pios" bem como a estruturao de mecanismos de coordenao da interveno em espaos regionais e da estruturao de instrumentos de governana& Jsso tudo leva" necessariamente" tempo& <esse trade off obrigat#rio" saiu vitoriosa a corrente %ue priori7ava a %uesto econLmica" o %ue privilegiou a e+ecuo das interven-es %ue visam o atendimento da demanda pela construo de novas unidades habitacionais" o$ertadas em loteamentos ou condom(nios a serem erigidos por empresas do setor imobili'rio" majoritariamente privadas& 8ssa opo" bem como a escolha de uma instituio $inanceira * Cai+a 8conLmica Federal * como organismo respons'vel pela gesto operacional do FAM e pela de$inio de critrios" operacionali7ao e monitoramento do programa" logicamente esto longe de garantir ou contribuir para a integrao dos novos projetos ao espao urbano ou de privilegiar a recuperao e integrao dos assentamentos subnormais 2s cidades con$orme preconi7ado pela Pol(tica 4acional de 5abitao& Por outro lado" a Cai+a" com sua larga e+peri,ncia como principal agente $inanceiro dos programas de habitao" con$ere segurana 2 gesto econLmica

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$inanceira dos $undos $inanciadores dos projetos e agili7a sobremaneira a tramitao e o processo de aprovao e liberao dos recursos" $atores essenciais para possibilitar sua e$ic'cia como instrumento de pol(tica econLmica de curto e mdio pra7os& A seguir" sero analisados os e$eitos perversos dessa opo" juntamente com algumas considera-es sobre o %ue pode ser $eito para mitig'*los& Cumpre" entretanto" destacar %ue $oi em grande parte essa opo %ue criou as condi-es para a incluso do MCM na agenda" na medida em %ue garantiu o apoio pol(tico para o principal avano obtido" %ual seja a destinao de recursos em larga escala" a $undo perdido" pelo governo $ederal" para subsidiar o acesso 2 moradia pelos e+clu(dos do mercado& 4o por acaso a 'rea econLmica avocou inicialmente para si a de$inio das medidas %ue dariam operacionalidade ao Programa& Poder*se*ia a$irmar tambm %ue" em virtude do e+(guo pra7o de maturao e+igido" o desenho do Programa re$orou o processo de descentrali7ao e comprometimento dos entes municipais e estaduais no processo" embora essa dimenso tambm esteja presente em outras pol(ticas sociais" mas %uase sempre com menor grau de autonomia" o %ue pode ser considerado como o segundo grande avano obtido& A integrao da %uesto habitacional com o espao urbano seria a terceira dimenso a ser tratada& ?e no momento inicial parece no ter sido convenientemente priori7ada" na pr'tica" provavelmente" tambm no o ser' pelo agente $inanceiro& Por ra7-es #bvias" constituiu*se em obrigao legal" prevista no contrato de adeso" de pactuao compuls#ria" dos entes $ederados %ue so os respons'veis pela avaliao tcnica dos projetos a serem implementados& Caber' a estes" bem como aos #rgos de controle" em especial os Ministrios P)blicos e os Fribunais de Contas" e aos atores representantes da sociedade civil" aprimorar os mecanismos e+istentes e garantir sua aplicao e e$ic'cia&

VIII - Avaliao dos resultados e o"serva3es relativas 4s prin ipais r/ti as 4 (orma de implementao do -rograma e impa tos ausados5 8mbora considerado seu pouco tempo de e+ist,ncia" diversos e+erc(cios de avaliao $oram desenvolvidos" debatidos e divulgados& Jsso ocorre devido 2 sua dimenso $inanceira Amaior programa de investimento patrocinado diretamente pelo governo $ederalC" sua visibilidade Acarro che$e da atual gestoC e sua abrang,ncia Aviabili7ao de tr,s milh-es de unidades habitacionais em suas duas primeiras $ases " com termino previsto em B:.0C&

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A primeira dimenso de an'lise $oca sua velocidade de implementao" destacando*se uma guerra de n)meros entre a situao e a oposio& A situao julga o processo encerrado" do ponto de vista p)blico" na viabili7ao $inanceira do empreendimento * $ormali7ao do contrato de $inanciamento 2 construtora& V' a oposio julga o processo encerrado %uanto da entrega da unidade ao usu'rio $inal& ?e o pressuposto %ue o empreendimento ser' e+ecutado" essa uma discusso estril" pois implica somente o di$erimento de seu pra7o de materiali7ao e" mesmo assim" em per(odo no superior a alguns meses& Outra cr(tica" ainda nessa mesma dimenso" di7 respeito 2 di$erena e+istente no percentual de unidades entregues em relao 2s contratadas" at maio de B:.B& 4a primeira etapa do programa" dentre as G $ai+as objeto de $inanciamento" houve penali7ao da $ai+a ." impactando mais duramente o p)blico alvo de mais bai+a renda AG/N da $ai+a ." ;BN da $ai+a B e 0.N da $ai+a GC& 4a segunda etapa" iniciada em B:.." das ."B milh-es de unidades a serem contratadas na $ai+a ." menos de G&;:: $oram entregues at a%uela data" contra mais de BGI&::: destinadas 2 $ai+a B& FonteR alor 8conLmico e Cai+a 8conLmica Federal& Foram e+clu(das desse c'lculo ;B mil unidades contratadas pelo Ministrio das Cidades e =anco do =rasil e B. mil contratadas pela C8F em deb,ntures pelo MCM .& 8mbora a conse%u,ncia" indesej'vel" seja o aumento do tempo de espera entre os compradores de im#veis da $ai+a . em relao aos outros" a e+peri,ncia demonstrou %ue invi'vel a entrega de im#veis nessas condi-es entre .B e .I meses" como previsto inicialmente" ra7o pela %ual o pra7o $oi estendido para B0 meses& 4ovamente trata*se de se buscar um e%uil(brio entre os aspectos econLmicos do instrumento e re%uisitos importantes do ponto de vista urban(stico e social" e+igidos pelo setor& Apenas a tramitao administrativa do instrumento contratual consome /: dias e" se no atendimento 2 classe mdia" a %uesto est' adstrita ao mercado" visto %ue os compradores t,m como e+igir e pagar por melhores locali7a-es e pela instalao de in$ra e super estruturas urbanas" isso no ocorre no caso do atendimento 2s $ai+as de mais bai+a renda& 4esses casos o envolvimento direto dos estados ou munic(pios $ederados $undamental" de molde a evitar %ue os mesmos erros %ue caracteri7aram os programas anteriores sejam repetidos" talve7 em escala ainda maior& 8sse mais um $ator %ue retarda tanto a contratao como a implantao dos empreendimentos& > poss(vel a$irmar %ue esse aspecto pode ser considerado mais como uma condicionante do %ue uma %uesto a ser superada" visto %ue os e$eitos de um tratamento super$icial seriam muito mais graves do %ue a dilao dos pra7os de entrega& A segunda ordem de cr(ticas centra*se na integrao plena dos empreendimentos ao espao urbano" de $orma a possibilitar o e+erc(cio de cidadania a seus moradores" garantindo o acesso 2 in$raestrutura urbana Aenergia"

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saneamento b'sico 6 drenagem" 'gua pot'vel" coleta e a$astamento de esgoto e coleta de li+o * e transporte p)blicoC e aos servios essenciais como sa)de" educao e la7er etc& 8specialistas no tema" como o Adauto Cardoso" pro$essor do JPP@MD@FMV e pes%uisador do Observat#rio das Metr#poles" consideram %ue ir' ocorrer uma produo de moradias %ue eu creio sero de bai+a %ualidade e com bai+a insero na malha urbana& Os recursos para investimentos em in$ra*estrutura" %ue ap#iam o programa" so muito restritos& @m programa como esse" para ter uma e+panso do par%ue habitacional desta $orma" teria %ue ter um aporte de in$ra*estrutura muito mais signi$icativo!& httpRDDYYY&$ase&org&brDvBDpagina&phpEidZG.:;& 4a mesma linha" Ma%uel Molnic[" relatora da O4@ para direito 2 moradia" a$irma %ue da maneira como ele est' desenhado" muito pouco prov'vel %ue a produo da moradia deste programa seja ade%uada" por%ue moradia ade%uada no apenas um conjunto est'vel de paredes e um teto& 8la tambm uma condio de insero urbana capa7 de garantir o acesso 2s oportunidades de desenvolvimento humano e econLmico %ue a cidade o$erece& 5' um grande perigo de %ue os produtos sejam situados em peri$erias distantes" criando espaos homog,neos do ponto de vista social& 5omog,neos tambm do ponto de vista de uso" puramente residencial e sem outros tipos de ocupao" como comrcio" o %ue signi$ica na pr'tica a no possibilidade de e+erc(cio pleno do direito 2 cidade& Ou seja" o programa pode chegar apenas 2s peri$erias das cidades por%ue no e+iste no programa nenhum componente de pol(tica $undi'ria!& httpRDDYYY&$ase&org&brDvBDpagina&phpEidZG.:1 4o entanto" o desenho do programa contempla e$etivamente essa dimenso& Mister se $a7 buscar responsabili7ar os atores" possivelmente na $orma propugnada& F,m*se ainda cr(ticas contra o %ue est' sendo considerada por alguns analistas" uma no priori7ao dos setores e+clu(dos do mercado" %ue so contemplados com um menor volume de recursos %uando cotejados com as $ai+as B e G& Ocorre %ue essas )ltimas no e+igem recursos p)blicos a $undo perdido" por no serem subsidiadas& O es$oro governamental" nesses casos restringe*se a aprovar mecanismos %ue possam ampliar a o$erta de crdito" os pra7os de $inanciamento e os custos dos mesmos" o %ue" em se considerando o hist#rico de nosso pa(s" de$initivamente" no pouco& O desenho redistributivo do MCM vem em especial do subs(dio concedido 2 $ai+a de menor renda" mas sua viabili7ao passa tambm pelo apoio ou" ao menos" pela no oposio das classes mdias" %ue %ueriam ser contempladas na proposta& Jsso de $ato ocorreu $ace 2 ar%uitetura institucional engendrada" %ue reuniu os dois p)blicos no mesmo programa e em dois subsistemasR 5abitao de Jnteresse ?ocial e 5abitao de Mercado& @ma %uarta dimenso aborda a %uesto de %uem seriam os maiores bene$ici'rios da subveno concedida&

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8specula*se" no sem ra7o" %ue os recursos subsidiados podem ir" majoritariamente" para os agentes econLmicos privados" incorporados ao preo da terra" pela omisso do setor p)blico e no utili7ao dos instrumentos de controle da valori7ao $undi'ria" em especial nas regi-es metropolitanas" onde a terra urbani7ada escassa e j' de sobremaneira valori7ada& O pr#prio impacto da e+ist,ncia de recursos abundantes para o programa j' se re$letiria no preo dos im#veis" antes mesmo de sua destinao ser de$inida& Os analistas %ue levantam a %uesto apontam ser a $orma de implementao do Plano * via ind)stria da construo civil * o principal $ator causador dessa distoro" evocando o ocorrido no Chile" \$rica do ?ul e M+ico" pa(ses %ue adotaram estratgia semelhante& ?em tentar minimi7ar a importPncia da %uesto" inerente" ao menos em parte" ao sistema capitalista" e tambm decorrente da opo estratgica adotada" importante lembrar o peso do conte+to %ue orientou o desenho desse programa" j' abordado nesse artigo e de levantar tambm a hip#tese de %ue mais %ue a omisso do setor p)blico" o n# cr(tico da %uesto a ine+ist,ncia de $erramental apropriado& O conjunto de instrumentos legais e+istentes %ue objetivam garantir o controle dos preos e a $uno social da propriedade ainda no $oram desenvolvidos e testados de $orma consistente e sistem'tica" o %ue di$iculta uma avaliao de sua real e$ic'cia& 5' %ue se investir intensamente no desenvolvimento desse instrumental" cujo re$le+o" diga*se de passagem" em muito superaria o impacto do programa em tela& <e resto" a pr#pria $ormatao e regulamentao do plano abordou a %uesto" indu7indo os munic(pios e estados a atuarem no sentido de evitar a captura dos subs(dios pelo setor privado e redu7ir o $ator do custo da terra no produto a ser disponibili7ado" e+igindo" por e+emplo" na pactuao" o uso dos instrumentos legais pertinentes" como o en%uadramento dos terrenos a serem utili7ados como U8J? e o indu7indo os entes $ederados a aportarem recursos destinados 2 a%uisio de terrenos em complementao aos aportes $ederais" e utili7ando esses $atores como critrios de priori7ao para a concesso de $inanciamento& Fem*se ainda a %uesto da participao popular %ue" embora avaliada como intensa na $ase de $ormulao da pol(tica" teria sido relegada a um segundo plano durante a $ase da implementao" tambm j' abordada anteriormente& Cabe ainda destacar %ue $oi apresentada uma cr(tica de outra dimenso" %ue contesta a pr#pria $ormulao e descrio do problema& 4a viso da urbanista Ma%uel Molnic[" a %uesto no o d$icit" %ue no e+istiria" mas sim a $alta de acesso de parcela da populao 2s habita-es e+istentes& Para Ma%uel Molnic[ uma $al'cia $alar em d$icit habitacional& A&&&C o %ue hoje considerado como d$icit gira em torno de 9"B milh-es de unidades

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habitacionais no pa(s& ?e pegarmos outro dado do Censo" %ue o n)mero de casas e apartamentos va7ios" n#s temos mais de 1 milh-es de casas e apartamentos va7ios& 8nto eu perguntoR o %ue est' $altando" acesso 2 moradia ou novas moradiasE! httpRDDYYY&$ase&org&brDvBDpagina&phpEidZG.:1 Caso essa a$irmativa seja real" o MCM no teria maior ra7o de ser como pol(tica urbano*habitacional" independentemente de seu desenho" ar%uitetura institucional ou mecanismos de implementao& 8ntretanto cumpre ressaltar %ue" mesmo sendo os n)meros apresentados pr#+imos da realidade" restariam %uest-es $undamentais a serem e%uacionadas" %uais sejamR a inade%uao desses im#veis ao per$il dos p)blico*alvo" em especial aos da $ai+a . do Programa" e o descasamento espacial entre a o$erta e demanda observadas& <e modo geral" a grande parcela de im#veis dispon(veis" seja %ual $or sua magnitude" poderia atender aos reclamos das classes mdias %ue continuam a demandar im#veis $inanciados" no Pmbito do MCM ou $ora dele" nas condi-es normais de mercado& I6 - Considera3es (inais A an'lise do desenho institucional do MCM mostra %ue" do ponto de vista das pol(ticas p)blicas setoriais sociais" o programa signi$ica um grande avano& Primeiramente" pelo $orte car'ter redistributivo * social e regional *" na medida em %ue provisiona subs(dios em escala compat(vel com as dimens-es do problemaO segundo" $oi planejado a partir de uma abordagem %ue parte do problema e+istente propiciando o tratamento multi*setorialO e" tambm" est' sendo e+ecutado de $orma descentrali7ada" com alto grau de autonomia" viabili7ada pela coordenao $ederativa& Os avanos nos desenhos das pol(ticas sociais t,m contribu(do para o $ortalecimento do modelo $ederativo cooperativo" no %ual as es$eras governamentais atuam por meio de arranjos institucionais criativos e apropriados 2 situao problema" %ue associam grupos populacionais" territoriali7ao" intersetorialidade" pol(ticas redistributivas" abordagem por problema e coordenao $ederativa com descentrali7ao& Por outro lado" ao incorporar o conte+to na an'lise da concepo" $ormali7ao e implementao do MCM " $ica patente a pertin,ncia e importPncia da assertiva de Carlos Matus" de %ue 4o e+iste te+to sem conte+to!& <a mesma $orma %ue o desenho de um programa um dos determinantes de seu impacto na realidade" in$luenciando seu $uturo" tambm ele mesmo" condicionado pelo conte+to& Como em um jogo social nenhum dos atores tem" isoladamente" governabilidade sobre todas vari'veis %ue implicam uma determinada situao

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problema" h' %ue se buscar uma soluo de compromisso %ue lhes permita um intercPmbio $avor'vel de problemas& <esse modo" a $orma mais completa de desenvolver um e+erc(cio de an'lise de uma pol(tica p)blica " para alm das categorias de an'lise consagradas na literatura" considerar tambm o conte+to em %ue se do sua declarao" concepo e detalhamento& Jsso inclui uma an'lise tambm dos atores e dos conte+tos nos %uais a implementao do plano ocorrer'" ambos $ora do controle dos patrocinadores do programa& ?e $or $ato %ue o conte+to limita o espao do poss(vel do desenho de uma determinada pol(tica p)blica" tambm $ato %ue abre janelas de oportunidade %ue podem e devem ser e+ploradas pelos atores sociais empreendedores" tanto no momento de declarao de um problema e incluso do mesmo na agenda de governo" %uanto no seu aprimoramento no decorrer de seu processo de implantao" para corrigir dis$un-es ocasionadas por restri-es conjunturais e+istentes no momento de sua $ormulao e $ormali7ao" por de$ici,ncias no processo de planejamento ou decorrentes de altera-es no conte+to veri$icadas ao longo do tempo& Para tanto" o monitoramento e a avaliao constantes so $undamentais" constituindo*se o planejamento em um processo cont(nuo e permanente& #i"liogra(ia A=M@CJO" Fernando 3ui7& A Coordenao Federativa no =rasilR A e+peri,ncia do per(odo F5C e os desa$ios do governo& Jn Mevista de ?ociologia e Pol(tica" CuritibaR B::I& AMM8FC58& Marta& Federalismo e Jgualdade FerritorialR uma contradio em termos& Jn <A<O? 6 Mevista de Ci,ncias ?ociais" Mio de Vaneiro" n] G" B:.:& ^^^^^^^^^^^^^^^^& Mtodos de constituio das instPncias decis#rias 6 Federalismo& Jn Me$orma Pol(tica no =rasil& 8ditora @FMG& =elo 5ori7onteRB::1& FAMA5" Marta Ferreira ?antos& Parcerias" novos arranjos institucionais e pol(ticas p)blicas no n(vel local de governo& Jn ?AMA JA" 8nri%ue e F8MMAM8UJ" 8lisabete Aorg&C& Pol(ticas p)blicasR coletPnea& =ras(liaR 84AP" B::1& vol& B& FMA4U8?8" Cibele& Federalismo Cooperativo no =rasilR da constituio de ./;; aos sistemas de pol(ticas p)blicas& Fese de <ouorado& Fundao Get)lio argas& ?o PauloR B:.:& FM8_" Qlaus& Pol(ticas p)blicasR um debate conceitual e re$le+-es re$erentes 2 pr'tica da an'lise de pol(ticas p)blicas no =rasil& Planejamento e pol(ticas p)blicas" n& B." jun de B:::&

B.

GJO A44J" G& Modelos de Pol(ticas P)blicas& Material utili7ado no Curso de Formao para a Carreira de 8specialista em Pol(ticas P)blicas& Fundap" ?o PauloR B::/& httpRDDYeb&observatoriodasmetropoles&netD * ?ite do Observat#rio das Metr#poles httpRDDYeb&observatoriodasmetropoles&netDinde+&phpE optionZcom^content`vieYZarticle`idZ.:I1NGAavancos*e*impasses*no* planejamento*habitacional`catidZ0GNGAnoticias`langZpt * Avanos e impasses no Planejamento 5abitacional httpRDDYYY&$ase&org&brDvBDpagina&phpEidZG.:; * 8ntrevista com Adauto Cardoso& httpRDDYeb&observatoriodasmetropoles&netDinde+&phpE optionZcom^content`vieYZarticle`idZ.1G/NGAmercadoria*ou*direito*a* provisao*de*habitacao*de*interesse*social*nas* metropoles`catidZ0INGAmaterias`langZpt * Mercadoria ou <ireitoR a proviso de habitao de interesse social nas metr#poles httpRDDYeb&observatoriodasmetropoles&netDinde+&phpE optionZcom^content`vieYZarticle`idZ..;.NGAproducao*habitacional*para*a* populacao*de*bai+a*renda`catidZ0GNGAnoticias`langZpt * Produo 5abitacional para a Populao de =ai+a Menda httpRDDYYY&$ase&org&brDvBDpagina&phpEidZG.:1 * 8ntrevista com Ma%uel Molnic[ httpRDDdoYnloads&cai+a&gov&brD^ar%uivosDhabitaDmcmvDtermo^de^adesao^pmcmv^ municipios&pd$ * Fermo de Adeso httpRDDYYY.&cai+a&gov&brDgovDgov^socialDmunicipalDprogramas^habitacaoDpmcmvD saiba^mais&asp * Minha Casa Minha ida * Mecursos FAM * Cai+a 8conLmica Federal 6 B::0& QJ4G<O4" Vohn a& Vuntando as coisas& JnR ?AMA JA" 8nri%ue e F8MMAM8UJ" 8lisabete Aorg&C& Pol(ticas p)blicasR coletPnea& =ras(liaR 84AP" B::1& & . 3ei Federal 4] ..&/99" de 9 de julho de B::/" %ue disp-e sobre o Programa Minha Casa" Minha ida! e a regulari7ao $undi'ria de assentamentos locali7ados em 'reas urbanas" 3ei Federal 4] .B&0B0" de .1 de junho de B:..2 %ue altera a 3ei no ..&/99" de 9 de julho de B::/" %ue disp-e sobre o Programa Minha Casa" Minha ida * PMCM e a regulari7ao $undi'ria de assentamentos locali7ados em 'reas urbanas& 3OFFA" G&O PA 8U" F& Agentes de JmplementaoR mediao" dinPmicas e estruturas relacionais& JnR Cadernos Gesto P)blica e Cidadania D v& .I" n& I1& ?o PauloR B:.:

BB

3OaJ" F&" American =usiness" Public PolicK" Case ?tudies and Political FheorK& JnR aorld Politics" ./10& MAF@?" C& Feoria do Vogo ?ocialO Fraduo Giselda =arroso ?auveur * ?o PauloR F@4<AP" .//I& ^^^^^^^^^^^^^^8stratgias Pol(ticasR Chipan7" Ma%uiavel" e GandhiO Fraduo Giselda =arroso ?auveur * ?o PauloR F@4<AP" .//1& ^^^^^^^^^^^^^^ Adeus" senhor PresidenteR Governantes governadosO Fraduo de 3u(7 Felipe Modrigue7 del Miego* ?o PauloR F@4<AP" .//1& Ministrio das Cidades AB::0C& Pol(tica 4acional de 5abitao& 4ovembro de B::0& =ras(lia" mimeo& ?O@UA" Celina& Governos e ?ociedade 3ocais em Conte+tos de <esigualdade e de <escentrali7ao& Ci,ncia e ?a)de Coletiva" vol&9" n]& G ?o PauloR B::B ^^^^^^^^^^^^^Governos locais e gesto de pol(ticas sociais universais in ?o Paulo em Perspectiva& vol&.; no& B& ?o Paulo Apr&DVune B::0 7esenha "iogr(i a Fernando Assumpo Galvo 6 administrador de empresas pela FG " especialista em planejamento estratgico para governos e organi7a-es p)blicas& Foi monitor do Pro$& Carlos Matus em cursos sobre Planejamento 8stratgico ?ituacional 6 Mtodo P8?& 8+erceu v'rios cargos de direo na administrao p)blica do 8stado de ?o Paulo" na Fundao Pre$eito Faria 3ima *C8PAM" Fundao do <esenvolvimento Administrativo 6 Fundap" ?ecretaria de Ci,ncia e Fecnologia e outros& Atua como consultor e pro$essor em planejamento estratgico governamental e organi7acional e em planejamento e gesto de programas e projetos& > diretor da Galvo e =arros Consultoria e Capacitao 3tda& Mua Guilherme Moura" .IB" Alto de Pinheiros" ?o Paulo 6 ?P 6 C8P :I00/ :.:& Fele$ones 6 .. G:B.19B0 AresC e .. /09G:999 AcelC& 8*mail 6 $cgalvaobuol&com&br Maria Cristina Costa Pinto Galvo 6 administradora p)blica pela FG " crditos de mestrado conclu(dos em Administrao e Planejamento @rbano" pela FG " e mestranda em Gesto e Pol(ticas P)blicas" tambm pela FG & > tcnica da Fundap em planejamento e gesto Aa$astada temporariamenteC& Atua como consultora independente na 'rea de gesto p)blica governamental e organi7acional" especialmente para escolas de governo& 8ndereoR Mua Guilherme Moura" .IB Alto de Pinheiros" ?o Paulo 6 ?P 6 C8P :I00/ :.:" tele$ones 6 .. G:B.19B0 AresC e .. /.G.;0.I AcelC& 8*mail 6tina&galvaobuol&com&br 7esumo O 8stado brasileiro vem passando por modi$ica-es estruturais desde $inal da dcada de 9:& > um processo longo %ue culmina com a promulgao da Constituio Federal de ./;; BG

4o %ue di7 respeito 2s pol(ticas p)blicas" descentrali7ao e a participao social passam a ser as principais diretri7es de sua regulamentao" associadas 2 nova distribuio da arrecadao tribut'ria %ue $avoreceu $ortemente o poder local& 4o entanto" a e+cessiva descentrali7ao di$iculta tambm a e+ecuo de pol(ticas p)blicas redistributivas" a e$ic'cia na aplicao dos recursos p)blicos e a e$etividade $rente aos graves problemas sociais& Para en$rentar essa %uesto" os )ltimos governos Aa partir do governo Fernando 5enri%ue CardosoC t,m investido no $ortalecimento das rela-es intergovernamentais para a gesto das pol(ticas p)blicas" cabendo 2 @nio a coordenao $ederativa" por meio da $ormulao de pol(ticas $ederais indutoras" nas %uais estados e munic(pios so incentivados a cooperar" buscando resultados previamente acordados& 8ssa $orma de gerir as pol(ticas p)blicas tem se mostrado mais avanada em algumas pol(ticas p)blicas como sa)de e assist,ncia social Aestruturao de sistemasC e educao Acriao de $undo de $inanciamentoC& 4as pol(ticas urbanas como saneamento" habitao e transporte" por serem atribuio dos tr,s n(veis de governo" as pol(ticas $ederais indutoras so recentes ou ine+istentes& 8m termos pr'ticos" o governo $ederal vem trabalhando com novos desenhos institucionais %ue envolvem as tr,s es$eras governamentais" por meio de contratos de adeso" no %ual as responsabilidades so compartilhadas dentro de uma proposta %ue envolve mecanismos de incentivos e indu-es& ?o arranjos institucionais inovadores %ue valori7am a perspectiva transversal" participativa" $ocali7ada" e descentrali7ada dentro de uma abordagem por problema AintersetorialC& 8ste te+to analisa o Programa Minha Casa Minha ida" cuja $inalidade criar mecanismos de incentivo 2 produo e a%uisio de novas unidades habitacionais para $am(lias de bai+a renda de iniciativa $ederal" sob essa perspectiva& ?ua abordagem anal(tica contempla aspectos pol(tico*institucionais" buscando situar o tema da pol(tica habitacional no conte+to da re$orma do estado e das pol(ticas p)blicas" apresentando a hist#ria das interven-es do estado nessa 'rea& > dada especial ateno ao conte+to no %ual ele $oi institu(do de modo a entender a dualidade de sua criao" na medida em %ue surge para dar resposta a dois problemasR o d$icit habitacional e a crise internacional de B::;& O te+to avana contrapondo o seu conte+to de criao 2s principais categorias de an'lise dessa pol(tica p)blica e ao seu processo de implementao" bem como re$letindo a respeito da avaliao dos resultados %ue t,m sido apresentados at o momento&

B0

?ua concluso destaca as possibilidades e os limites identi$icados nesse novo jeito de desenhar pol(ticas p)blicas numa tentativa de contribuir para o seu aper$eioamento&

BI

ii

O valor do sal'rio m(nimo a partir de janeiro de B:.B de apro+imadamente @?W G::":: Por assentamentos prec'rios entende*se loteamentos clandestinos ou irregulares" $avelas e cortios&