Livro04 Macroeconomiadesenvol

Macroeconomia para o
crescimento, estabilidade e emprego

Livro 1:
Desenvolvimento:
Livro 4
Livro 2:
O projeto Perspectivas do Desenvolvimen Brasileiro foi concebido tambm para d concretude aos sete eixos temticos d desenvolvimento brasileiro, estabelecid mediante processo intenso de discusses mbito do programa de fortalecimen institucional em curso no Ipea. O conjunto d documentos derivados deste projeto seguinte:
Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do conselho de orientao do Ipea Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas Insero Internacional Brasileira Soberana Macroeconomia para o Desenvolvimento Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada Infraestrutura Econmica, Social e Urbana Sustentabilidade Ambiental Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Livro 3: Livro 4: Livro 5:
Livro 6: Livro 7: Livro 8:
Livro 9: Livro 10:
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego

Livro 4
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais, possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro, e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Livro 4
Rio de Janeiro, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento Volume Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego Organizadores/Editores Salvador Teixeira Werneck Vianna Miguel Antonio Pinho Bruno Andr de Melo Modenesi Equipe Tcnica Jos Celso Pereira Cardoso Jr. Salvador Teixeira Werneck Vianna Miguel Antonio Pinho Bruno Andr de Melo Modenesi Lucas Azeredo da Silva Teixeira Daniela de Abreu Carbinato Caroline Teixeira Jorge Flix Antnio Manhia Camila de Arajo Ferraz Marcos Vincius Chiliatto Leite Rodrigo Fernandes de Lima
Planejamento e Polticas Pblicas v. 1 , n.1 , jun. 1989 Braslia: Macroeconomia para o desenvolvimento: crescimento, estabilidade e Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
emprego / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010. 410 p. : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento
Semestral. Brasileiro ; Macroeconomia para o Desenvolvimento ; Livro 4).
Editor anterior: de 1989 a maro de 1990, Instituto de Planejamento Inclui bibliografia. Econmico Social. Projeto e Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. ISSN 0103-4138 1. Poltica Macroeconmica. 2. Estabilizao Econmica. 3. Emprego. 4. Brasil. 1. Economia. 2. Poltica Pblicas. 3. Brasil. 4. Peridicos. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
ISBN XXX I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie.
CDD 339.50981
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO............................................................................... 7 AGRADECIMENTOS........................................................................ 11 INTRODUO A DIMENSO MACROECONMICA DO DESENVOLVIMENTO.................... 15 PARTE I INSTITUCIONALIDADE E ARQUITETURA POLTICA DO REGIME MACROECONMICO CAPTULO 1 AS CONVENES DE DESENVOLVIMENTO NO BRASIL CONTEMPORNEO: UMA ABORDAGEM DE ECONOMIA POLTICA .......... 31 CAPTULO 2 INSTITUCIONALIDADE E POLTICA ECONMICA NO BRASIL: UMA ANLISE DAS CONTRADIES DO ATUAL REGIME DE CRESCIMENTO PS-LIBERALIZAO............................................................................... 67 PARTE II POLTICA MONETRIA CAPTULO 3 AVALIAO DA POLTICA MONETRIA SOB O REGIME DE METAS DE INFLAO........................................................................................ 103 CAPTULO 4 CONFLITO DISTRIBUTIVO E INFLAO NO BRASIL: UMA APLICAO AO PERODO RECENTE . ............................................ 119 PARTE III POLTICA CAMBIAL CAPTULO 5 A GESTO DO REGIME DE CMBIO FLUTUANTE NO BRASIL.................. 157
CAPTULO 6 PROPOSTAS PARA UMA POLTICA CAMBIAL COM FOCO NO DESENVOLVIMENTO ECONMICO. ......................................................... 213 PARTE IV POLTICA FISCAL CAPTULO 7 UMA ANLISE DO TAMANHO E DA COMPOSIO DO GASTO PBLICO BRASILEIRO NO PERODO PS-REAL....................................... 239 CAPTULO 8 A EVOLUO DA TRIBUTAO BRASILEIRA NO PERODO 1995-2008....................................................................... 259 PARTE V FINANCIAMENTO PARA O DESENVOLVIMENTO CAPTULO 9 O PAPEL DOS BANCOS PBLICOS NO FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO............................................................ 277 CAPTULO 10 REFORMAS FINANCEIRAS PARA APOIAR O DESENVOLVIMENTO............. 309 PARTE VI EMPREGO E POPULAO CAPTULO 11 MACROECONOMIA E PLENO EMPREGO: APONTAMENTOS PARA UMA AGENDA POSITIVA DE PESQUISA E POLTICA PBLICA. ........ 333 CAPTULO 12 ESTRUTURA ETRIA, BNUS DEMOGRFICO E POPULAO ECONOMICAMENTE ATIVA NO BRASIL: CENRIOS DE LONGO PRAZO E SUAS IMPLICAES PARA O MERCADO DE TRABALHO........... 373 NOTAS BIOGRFICAS................................................................... 403
APRESENTAO
com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obviamente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na instituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento e capacitao; e iv) oficinas, seminrios e debates. O projeto se cumpre agora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em 15 volumes independentes , listados a seguir: Livro 1 Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009 Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas publicado em 2009 Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025
Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas Livro 7 Sustentabilidade Ambiental Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo), em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte. , portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro. Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies, seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados. Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de governo, agncias internacionais etc.
Apresentao
A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental. Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto de partida fundamental para a construo deste futuro. Boa leitura e reflexo a todos! Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho Jos Celso Cardoso Jr. Liana Carleial Mrcio Wohlers Mrio Theodoro
AGRADECIMENTOS
O livro Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego insere-se no eixo temtico de pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) denominado Macroeconomia para o Pleno Emprego, e integra o projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, que articula os demais eixos temticos de pesquisa da instituio. Mais ainda, este volume representa o esforo da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) do Ipea no sentido de se dirigir sociedade apresentando uma avaliao da poltica macroeconmica brasileira e propor uma agenda de pesquisa que tenha por objetivo a formulao de aperfeioamentos em conformidade com uma estratgia de desenvolvimento nacional. Trata-se de uma construo coletiva, que contou com o engajamento e o esforo no apenas do corpo tcnico, administrativo e editorial da Casa, mas tambm de um leque amplo de pesquisadores e professores de diversas instituies. Tal constatao, naturalmente, no nos exime, a ns editores, de eventuais (e inevitveis) erros remanescentes. Dirigimos nossos agradecimentos, em primeiro lugar, ao presidente Marcio Pochmann, Diretoria Colegiada do Ipea e ao coordenador-geral do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, Jos Celso Pereira Cardoso Jr., pela honra concedida ao nos confiar as nobres e relevantes tarefas de edio, coordenao e organizao do presente volume. Agradecemos tambm a Renato Baumann, Carlos Mussi e Ricardo Bielschowsky, que viabilizaram a parceria com a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), que aportou recursos para a realizao de parte dos estudos destinados ao livro, e contriburam para a formatao de seu roteiro final. O projeto contou tambm com financiamento do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD), e somos gratos a Antnio Rito e Isabel Pires pelo competente apoio administrativo conferido. Em segundo lugar, devemos agradecer equipe tcnica, cuja dedicao foi fundamental para a realizao do livro, tanto em sua concepo quanto nas etapas intermedirias de produo, debate e reviso dos textos de cada autor. Nesse sentido, Lucas Azeredo da Silva Teixeira, Daniela de Abreu Carbinato, Caroline Teixeira Jorge, Flix Antnio Manhia, Camila de Arajo Ferraz, Marcos Vincius Chiliatto Leite e Rodrigo Fernandes de Lima, jovens economistas em diferentes estgios de sua formao e vinculados ao Ipea por meio do PNPD, merecem igualmente nosso agradecimento por suas ativas e valiosas contribuies a este livro, exemplos claros do acerto da poltica de fortalecimento deste programa.
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Faz-se necessrio tambm registrar nossos agradecimentos ao corpo de servidores da rea administrativa da Dimac, em particular devido ao mtodo adotado para a construo coletiva deste livro, que envolveu uma srie de oficinas preparatrias. Assim, o apoio conferido por profissionais como Ftima Queiroz, Daise Souza, Bruno May, Leandro Camilo, Marcos Jos Delfim da Luz, Yolanda Pereira Andrade e Jaqueline Carvalhaes de S foi fundamental para minimizar as dificuldades logsticas envolvidas na execuo do projeto. Com relao ao processo editorial, cumpre registrar o trabalho, sempre competente e eficiente, da equipe da Unidade do Rio de Janeiro do Ipea, comandada por Andrea Bossle de Abreu, que conta com o valioso apoio de Aeromilson Mesquita e Roberto Campos. A esses servidores, bem como a toda a equipe de revisores e diagramadores, nossa profunda gratido. Agradecemos tambm aos pesquisadores da Casa que participaram, em graus variveis, do processo de elaborao do livro, seja atravs de pareceres e comentrios aos textos, fornecendo insumos para o seu aprimoramento, ou mesmo por simples (mas sempre valiosas) conversas informais. Destacamos, nesse sentido, nossa gratido a Renaut Michel, Denise Lobato Gentil, Roberto Pires Messenberg, Cludio Hamilton Matos dos Santos, Victor Leonardo de Arajo, Cludio Roberto Amitramo, Srgio Wulff Gobetti, Thiago Sevilhano Martinez e Murilo Jos de Souza Pires. Agradecimentos de outra natureza, e igualmente importantes, se fazem obrigatrios ao conjunto de colaboradores, vinculados a diversas instituies de ensino e pesquisa, cuja adeso entusistica ao projeto, desde seus momentos iniciais, converteuse, para ns editores, em fator extra de motivao na realizao do livro. As diversas oficinas realizadas (gerais, com todos os colaboradores, e especficas, com especialistas de cada tema) constituram momentos mpares de debate e avano do conhecimento sobre as questes macroeconmicas brasileiras. Cumpre, portanto, conceder-lhes os devidos crditos pela contribuio na elaborao dos respectivos captulos. A Parte I do livro, Institucionalidade e arquitetura poltica do regime macroeconmico, contou com artigos de trs pesquisadores. Fabio Stefano Erber, titular da cadeira de Desenvolvimento Econmico e Social do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ), elaborou o captulo 1, As convenes de desenvolvimento no Brasil contemporneo: uma abordagem de economia poltica. Miguel Antonio Pinho Bruno, pesquisador da Dimac/Ipea e professor da Escola Nacional de Cincias Estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (Ence/IBGE) e da Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (FCE/UERJ), e Jaime Marques Pereira, professor da Faculdade de Economia e Gesto da Universidade de Picardie Jules Verne (UPJV/Frana), contriburam com o captulo 2, Institucionalidade e poltica econmica no Brasil: uma anlise das contradies do atual regime de crescimento ps-liberalizao.
Agradecimentos
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Dos captulos que constituem a Parte II, dedicados anlise da poltica monetria, registrem-se os crditos a Andr de Melo Modenesi, professor-adjunto do IE/UFRJ, e Salvador Teixeira Werneck Vianna, pesquisador da Dimac/Ipea, responsveis pelo captulo 3, Avaliao da poltica monetria sob o regime de metas de inflao. Julia de Medeiros Braga e Carlos Pinkusfeld Monteiro Bastos, professoresadjuntos do Departamento de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF), produziram dois estudos que resultaram no captulo 4, Conflito distributivo e inflao no Brasil: uma aplicao ao perodo recente. A Parte III, Poltica cambial, contou com as contribuies de Daniela Magalhes Prates, professora do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP) e pesquisadora do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), no captulo 5, A gesto do regime de cmbio flutuante no Brasil, e de Paulo Gala, professor da Escola de Economia de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EESP/FGV-SP) e coordenador do curso de mestrado profissional em finanas e economia da mesma instituio, no captulo 6, Propostas para uma poltica cambial com foco no desenvolvimento econmico. A Parte IV, dedicada anlise e avaliao da poltica fiscal no Brasil, contou com a substancial colaborao do pesquisador da Dimac/Ipea Cludio Hamilton Matos dos Santos, responsvel pelo captulo 7, Uma anlise do tamanho e da composio do gasto pblico brasileiro no perodo ps-real, este em parceria com Denise Lobato Gentil, assessora da Dimac/Ipea e professora-adjunta do IE/UFRJ, e tambm pelo captulo 8, A evoluo da tributao brasileira no perodo 1995-2008. Em relao a este ltimo, cumpre registrar o apoio tcnico conferido por Srgio Wulff Gobetti, pesquisador da Dimac/Ipea. A Parte V, Financiamento para o desenvolvimento, que tem por objetivos identificar as dificuldades inerentes e peculiares ao financiamento de longo prazo (para infraestrutura e outros setores) e avaliar o papel do Estado (especialmente dos bancos pblicos) para a minimizao dessas dificuldades, contou com os aportes de Jennifer Hermann, professora-adjunta do IE/UFRJ, no captulo 9, O papel dos bancos pblicos no financiamento do desenvolvimento brasileiro, e de Fernando Cardim de Carvalho, titular da cadeira de macroeconomia do IE/UFRJ, no captulo 10, Reformas financeiras para apoiar o desenvolvimento. Em relao Parte VI, Emprego e populao, registrem-se os crditos a Jos Celso Pereira Cardoso Jr., pesquisador e diretor da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea, que elaborou o captulo 11, Macroeconomia e pleno emprego: apontamentos para uma agenda positiva de pesquisa e poltica pblica. Especificamente em relao a este texto, cumpre acrescentar agradecimentos a Roberto Gonzalez e Marcelo Galiza, ambos da Coordenao de Trabalho e Renda do Ipea, por seus comentrios a verses
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anteriores, isentando-os, obviamente, de erros e omisses remanescentes. Tambm se faz necessrio agradecer aos colegas Joana Mostafa, Jos Aparecido, Jos Valente, e equipe coordenada por Salvador Teixeira Werneck Vianna pela ajuda na atualizao de dados ao longo do captulo. O captulo 12, Estrutura etria, bnus demogrfico e populao economicamente ativa no Brasil: cenrios de longo prazo e suas implicaes para o mercado de trabalho, contou com as contribuies de Jos Eustquio Diniz Alves, pesquisador titular da Ence/IBGE, e Daniel de Santana Vasconcelos, doutorando em Economia pelo IE/UFRJ. Todos os captulos integrantes deste livro foram lidos, relidos, debatidos e editados por Salvador Teixeira Werneck Vianna, Miguel Antonio Pinho Bruno, Andr de Melo Modenesi, Lucas Azeredo da Silva Teixeira, Marcos Vincius Chiliatto Leite, Flix Antnio Manhia, Daniela de Abreu Carbinato, Camila de Arajo Ferraz, Caroline Teixeira Jorge e Rodrigo Fernandes de Lima, sob a superviso do diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas do Ipea, Joo Sics. Tal processo possibilitou que essa equipe fosse capaz de produzir a introduo deste volume, A dimenso macroeconmica do desenvolvimento, texto que pode ser considerado uma espcie de sumrio analtico do livro, e que pretende, tambm, constituir um guia para novas e necessrias agendas de pesquisa no tema do papel da poltica macroeconmica no desenvolvimento econmico e social do pas. A todos os colaboradores reiteramos os nossos mais sinceros agradecimentos, na esperana de que consigamos cumprir com nosso principal objetivo, o de contribuir para o debate sobre as perspectivas do desenvolvimento brasileiro.
Os editores
INTRODUO
A DIMENSO MACROECONMICA DO DESENVOLVIMENTO
A publicao de A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, de J. M. Keynes (1936), funda a macroeconomia como um ramo da cincia econmica1 quando o capitalismo, em plena Grande Depresso, vivia sua maior crise. Uma das caractersticas daquele momento histrico era a existncia de um grande estoque de equipamentos produtivos ociosos, apesar de um largo contingente de mo de obra disposta a trabalhar. Esta situao contrastava com um dos principais postulados da teoria econmica poca, qual seja, a impossibilidade de as economias operarem sistematicamente fora do pleno emprego. A macroeconomia surgiu, ento, com um senso de urgncia: procurou-se, por um lado, construir um arcabouo analtico capaz de explicar o mundo como ele se apresentava de fato e, por outro, fornecer instrumentos capazes de promover e sustentar o pleno emprego dos fatores produtivos. Tais condies histricas, aliadas quelas demandas latentes, adequaram o nascente ramo da cincia econmica ao principal problema das economias desenvolvidas, a saber, a administrao da demanda agregada a um nvel suficiente para atingir o pleno emprego. O estudo do desenvolvimento, por sua vez, constituiu o objeto central da Economia desde que esta se conformou num campo autnomo do conhecimento, ao final do sculo XVIII,2 e remete, fundamentalmente, aos processos de formao dos fatores produtivos (SALM, 2010). No obstante, conforme Teixeira (2009), foi somente no perodo compreendido entre o imediato ps-Segunda Grande Guerra e o primeiro choque do petrleo que a teorizao sobre o desenvolvimento ganhou identidade e vida prprias, consolidando-se como uma rea de conhecimento da Economia. tambm nesse perodo que surge o estudo do subdesenvolvimento das economias situadas na periferia do sistema capitalista internacional, e dois marcos fundamentais podem ser destacados. Primeiro, a publicao de O desenvolvimento econmico da Amrica Latina e seus principais problemas, de Ral Prebisch, em 1949, que se constituiria
1. Em ingls, Economics. Esse termo cuja traduo literal para o portugus no esgota totalmente o seu significado foi cunhado por Alfred Marshall, com a publicao, em 1890, de seu livro Principles of Economics, para diferenciar-se da Economia Poltica (Political Economy), expresso que designava a cincia econmica at ento. Importa observar que, na evoluo da teoria econmica, esta obra de Marshall identificada como marco inaugural da microeconomia. 2. Com a publicao, em 1776, do clssico a riqueza das naes, de A. Smith.
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na base da teoria do desenvolvimento perifrico da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), organismo vinculado Organizao das Naes Unidas (ONU) criado um ano antes. O segundo foi a publicao, em 1958, de A Economia do Subdesenvolvimento, coletnea organizada pelos indianos A. N. Agarwala e S. P. Singh, reunindo trabalhos de economistas que, poca, se destacavam pela abertura de novos caminhos para o entendimento do problema, como W. Arthur Lewis, Paul Rosenstein-Rodan, Simon Kuznets, alm de Celso Furtado. Cabe observar que, em sua contribuio a esta coletnea, o artigo Formao de capital e desenvolvimento econmico, Furtado, ainda jovem, esboa os elementos de sua teoria do subdesenvolvimento, ao enunciar que o problema do desenvolvimento econmico um aspecto do problema geral da mudana social em nossa sociedade, e no poder ser totalmente compreendido se no se lhe devolve o contedo histrico (Furtado, 1969, p. 320).3 Esses elementos sero retomados e reelaborados em maior profundidade em sua reflexo mais madura, tal como se depreende deste trecho de Desenvolvimento e Subdesenvolvimento: o subdesenvolvimento no constitui uma etapa necessria do processo de formao das economias capitalistas modernas. , em si, um processo particular, resultante da penetrao de empresas capitalistas modernas em estruturas arcaicas (Furtado, 1965, p. 184).4 As economias em desenvolvimento e subdesenvolvidas, portanto, apresentam obstculos estruturais especficos s suas condies histricas associados a suas inseres perifricas no sistema econmico internacional. Alguns destes entraves, como vasto contingente de fora de trabalho subempregado nos setores de subsistncia, tendncia ao desequilbrio do balano de pagamentos e profunda heterogeneidade entre setores produtivos, no poderiam ser superados sem a promoo de transformaes estruturais. Nesse contexto, a poltica econmica expande seus objetivos para alm de questes especficas e imediatas, bem como o escopo do manuseio dos instrumentos de poltica econmica, caractersticos das economias desenvolvidas. A gesto da poltica macroeconmica em um pas ainda em desenvolvimento, como o Brasil, deve, ento, ser conduzida de maneira a se atingir dois objetivos. O primeiro promover o crescimento econmico e fornecer condies para que este seja sustentado; isto envolve a adoo de polticas anticclicas para atenuar os efeitos das flutuaes econmicas na produo e no emprego, sem descuidar de outros aspectos igualmente importantes, como a estabilidade de preos e a ampliao da capacidade produtiva do pas. O segundo buscar o desenvolvimento e, para atingi-lo, so necessrios investimentos macios (pblicos e privados) ao longo do tempo em sade, educao
3. O artigo em questo foi publicado originalmente em 1952, na Revista Brasileira de Economia, v.6, n. 3. O ano de 1969 refere-se primeira edio em portugus de A economia do subdesenvolvimento, ora consultada. 4. Ao se falar em Celso Furtado, torna-se indispensvel destacar Formao Econmica do Brasil, publicado em 1959, um marco fundamental do estruturalismo.
Introduo
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e infraestrutura para garantir o bem-estar de toda a populao e a igualdade de oportunidades. E investimentos, tambm de largo vulto, em cincia e tecnologia, os quais, associados a polticas industriais e agrcolas, revertam-se em fatores de impulso e dinamismo para os setores produtivos. O mais importante desafio que se apresenta , portanto, tentar conciliar esses dois objetivos de tal forma que a gesto da poltica macroeconmica no cerceie as possibilidades de desenvolvimento econmico e social. O presente volume parte do pressuposto de que uma estratgia de desenvolvimento para o Brasil requer, como condio fundamental, um crescimento econmico vigoroso (isto , a taxas anuais da ordem de 7%)5 e sustentvel ao longo do tempo. Para isso, argumenta-se que a poltica macroeconmica e a estrutura institucional a ela subjacente sejam aperfeioadas em bases tais que priorizem, alm da estabilidade de preos, a gerao de empregos, a ampliao da capacidade produtiva e a reduo das desigualdades. Por que devemos e por que podemos crescer a taxas significativamente maiores que as registradas na histria econmica brasileira recente? Quais aes e instrumentos devem ser mobilizados com vistas a se constituir uma poltica macroeconmica comprometida com mudanas estruturais? Este livro se prope a discutir tais questes, reunindo elementos tericos e evidncias empricas que sustentem a possibilidade de readequao da poltica macroeconmica, sem, obviamente, a pretenso de esgotar o debate ou enderear respostas definitivas a essa problemtica. Seu principal objetivo propor que uma estratgia de desenvolvimento nacional no poder prescindir de um modelo macroeconmico que a potencialize. A presente introduo est organizada em quatro sees. Segue-se a esta exposio inicial uma breve discusso do desempenho econmico brasileiro, a partir de uma perspectiva histrica. A seo seguinte descreve a estrutura do livro, comentando brevemente cada captulo, e a seo final, por sua vez, rene algumas consideraes, sugerindo alguns elementos para uma agenda de pesquisa vinculada macroeconomia comprometida com o desenvolvimento.
cinquenta ANOS DE FORTE CRESCIMENTO ECONMICO E trinta ANOS DE SEMIESTAGNAO
Conforme apresentado na parte inicial desta introduo, uma gesto macroeconmica comprometida com mudanas estruturais no pode deixar de conciliar os objetivos de longo prazo com aqueles de curto prazo. A histria econmica
5. Conforme sugerido pela Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR) em seu documento As Metas do Centenrio (ver www.sae.gov.br/brasil2022/?p=341, acessado em 8/11/2010).
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brasileira do sculo XX rene diversos exemplos de como a conduo da poltica macroeconmica pode condicionar a trajetria de desenvolvimento, bem como as flutuaes do produto, da renda e dos preos. A economia brasileira cumpriu, no meio sculo compreendido entre 1930 e 1980, uma trajetria de crescimento econmico singular no conjunto dos pases da periferia do capitalismo mundial. Ao fim desse longo perodo de crescimento acelerado, a renda por habitante havia aumentado praticamente sete vezes em relao ao nvel prevalecente em 1930.6 Evidentemente, tal trajetria no se deu de maneira linear; na verdade, numa anlise bastante simplificada, trs grandes etapas podem ser identificadas. A primeira, que compreendeu o perodo 1930-1950, representou o perodo inicial da construo do desenvolvimento brasileiro, sendo assim uma etapa de transio entre um modelo primrio-exportador e outro cujo centro dinmico a indstria. J a segunda etapa (1950-1963) caracterizou-se pela presena do Estado no planejamento econmico e pela intensificao do processo de industrializao. Finalmente a terceira etapa, inscrita entre 1964 e 1980, foi marcada pelo chamado milagre econmico (quando se registrou, em 1973, a mais alta taxa de variao real do PIB brasileiro: 13,9%) e pela implantao de importantes setores industriais com a execuo do Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND). Para alm das altas taxas de crescimento desses 50 anos, h importantes diferenas, no que tange poltica macroeconmica, entre os processos de desenvolvimento verificados na segunda e na terceira etapas, mencionadas anteriormente. Grosso modo, pode-se dizer que o incio da dcada de 1960 marcou o esgotamento de um modelo em que o crescimento econmico era perseguido na ausncia de instrumentos efetivos de gesto macroeconmica. Mais detalhadamente, at ento, a nica poltica macroeconmica efetivamente mobilizada em prol do desenvolvimento havia sido a cambial, enquanto outras polticas, como a monetria e a fiscal, possuam papel praticamente irrelevante. Isto era reflexo, fundamentalmente, da ausncia de instituies-chave, como uma autoridade monetria e mercados de capitais efetivamente constitudos, e da fragilidade fiscal do Estado brasileiro, manifesta nos impostos de m qualidade, bem como na carga tributria baixssima vis--vis as necessidades existentes. As resultantes macroeconmicas desse modelo de crescimento foram os fortes desequilbrios associados a problemas inflacionrios e de balano de pagamentos, caractersticos do final dos anos 1950. J a terceira etapa se deu, em contrapartida, sob a gide de profundas re6. A taxa mdia anual de crescimento populacional neste perodo situou-se entre 3% e 3,5% enquanto o Produto Interno Bruto (PIB) crescia a cerca de 7%. Destaque-se que a atual taxa de crescimento demogrfico est prxima de 1,4% ao ano (a.a.), portanto, muito mais favorvel elevao dos padres de vida se a economia for capaz de proporcionar taxas mais altas e sustentveis de crescimento do produto.
Introduo
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formas macro e microeconmicas levadas a termo nos primeiros anos do regime militar instaurado em 1964, na esteira do Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG) implementado no perodo 1964-1966. As reformas financeira, fiscal e tributria, entre outras, concretizadas em to curto espao de tempo graas ao contexto autoritrio ento vigente, dotaram o Estado brasileiro de um vasto e at ento indito instrumental de gesto macroeconmica, que foi mobilizado para promover o crescimento acelerado. O esgotamento desse modelo se deu em funo das sucessivas crises internacionais (choques do petrleo e dos juros norte-americanos) que, ao final da dcada de 1970, solaparam a economia brasileira, dada a sua exposio excessiva ao endividamento externo, aprofundada durante o governo Geisel, no mbito do ii PND. Estas so as razes da severa crise por que passaria o pas em sua dcada perdida,7 marcada, entre outros elementos, por duas moratrias, estagnao econmica e um processo de alta inflao crnica. A partir do anteriormente exposto, pode-se formular a seguinte conjectura: das trs etapas consideradas, e descartando-se a primeira (1930-1950), identificada como de transio para o desenvolvimento do capitalismo industrial no Brasil, em uma delas, qual seja, 1950-1963, prevaleceu uma estratgia de desenvolvimento baseada em crescimento acelerado e transformao da estrutura produtiva, sem gesto macroeconmica, mas com democracia poltica; na outra, entre 1964 e 1980, a estratgia anterior aprofundou-se com a criao dos instrumentos de poltica macroeconmica, porm num contexto autoritrio. Finda essa longa trajetria de crescimento econmico, inicia-se outra que, em oposio anterior, correspondeu a 30 anos de semiestagnao (1980-2009) e pode ser, sinteticamente, dividida em dois perodos: i) 1980-1994, marcado pela transio democrtica e pela estagnao econmica associada crise do modelo anterior; e ii) ps-1994, caracterizado pela implementao de novo regime macroeconmico e por baixo crescimento econmico. Em mais detalhes, o primeiro perodo caracterizou-se pela reconduo, lenta e gradual, do Brasil democracia e por graves desequilbrios macroeconmicos como elevada acelerao inflacionria e crescente dvida externa decorrentes do esgotamento do modelo anterior. O segundo perodo cujo marco zero a implementao do Plano Real, em 1994, quando j havia sido concluda uma bem-sucedida reconduo poltica do pas para a democracia caracteriza-se por uma ampliao do alcance dos instrumentos8 de poltica macroeconmica permitida pelas condies de normalidade, dadas pelo sucesso da estratgia de estabilizao de preos. Desde ento,
7. Dcada perdida como se convencionou chamar os anos 1980 no Brasil. 8. Grande parte destes instrumentos j estava presente na economia brasileira, mas sua efetividade era comprometida pela instabilidade macroeconmica.
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este instrumental passa a ser mobilizado na busca quase exclusiva da estabilidade de preos, identificada como condio primordial para o desenvolvimento. Contudo, a estabilizao dos preos ps-1994, embora importante, no conseguiu devolver ao pas o ritmo de crescimento caracterstico do perodo 1950-1980. Em mais detalhes, pode-se constatar que o perodo 1950-1980 caracterizou-se por uma mdia de crescimento econmico da ordem de 7,4% a.a., enquanto no perodo 1981-2009, a taxa mdia de crescimento do PIB atinge somente pouco mais de um tero desse valor, isto , 2,4% a.a. Mesmo considerando o subperodo 2004-2009, a taxa mdia de crescimento econmico (4,0% a.a.) ainda baixa para um pas que aspira atingir a condio de nao desenvolvida. Essas constataes expressam um fato estilizado fundamental por suas implicaes quanto aos limites da atual poltica econmica: a economia brasileira evoluiu sob um regime de alto crescimento entre 1950 e 1980, abrangendo os perodos do Plano de Metas (1951-1961), do Milagre Econmico (1967-1973) e do II PND (1975-1979), enquanto, a partir dos anos 1980, perdeu essa trajetria de expanso acelerada, passando a operar sob um regime de baixo crescimento, mesmo aps controlar a inflao. Embora as causas para a entrada nessa trajetria de crescimento no possam ser atribudas apenas ao atual modelo econmico, o mesmo se mostra incapaz de elevar a taxa mdia de crescimento da economia brasileira. Em outros termos, apesar de determinadas restries estruturais terem sido equacionadas e superadas no perodo ps-estabilizao monetria, a economia brasileira atual mostra-se ainda limitada para gerar elevadas e sustentadas taxas de crescimento econmico, condio necessria para a promoo do desenvolvimento.
ORGANIZAO DO VOLUME
O objetivo geral do livro Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego consiste na elaborao de uma anlise crtica do atual regime macroeconmico, a partir do qual renam-se elementos para conformar uma agenda de pesquisa voltada para a formulao de uma arquitetura de poltica macroeconmica. Esta, por sua vez, deve estar articulada com uma estratgia de desenvolvimento nacional. O livro est estruturado em seis partes, cada uma delas trazendo discusses especficas que se vinculam ao objetivo enunciado. A Parte I, Institucionalidade e arquitetura poltica do regime macroeconmico, composta de dois captulos que procuram demarcar, a partir de marcos conceituais e tericos prprios, o papel da disputa poltica subjacente s teorias e aos objetivos e procedimentos recomendados para o desenvolvimento brasileiro. Alm disso, destaca-se a importncia das macroestruturas institucionais que condicionam o desempenho da economia.
Introduo
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O captulo 1, As convenes de desenvolvimento no Brasil contemporneo: uma abordagem de economia poltica, convida o leitor para uma reflexo crtica acerca das concepes de desenvolvimento que se encontram em disputa no Brasil no passado recente e na conjuntura atual. Partindo-se do princpio epistemolgico de que a economia ontologicamente poltica e da distino tradicional entre os processos de crescimento e de desenvolvimento, argumenta-se que a persecuo de transformaes estruturais requer uma conveno que as legitime socialmente. O captulo 2, Institucionalidade e poltica econmica no Brasil: uma anlise das contradies do atual regime de crescimento ps-liberalizao, tem como principal objetivo analisar os determinantes institucionais e endgenos da performance macroeconmica e da poltica econmica no Brasil, no perodo 1999-2008. Fundamentando-se em pressupostos tericos neoestruturalistas, a abordagem proposta parte da premissa de que as regularidades macroeconmicas e o regime de crescimento da derivados so estabilizados e reproduzidos atravs de arranjos institucionais e organizacionais especficos. Essa arquitetura institucional, base do que se pode denominar regulao macroeconmica, uma vez consolidada, torna-se o substrato para a formatao e a conduo das polticas monetria, fiscal e cambial. As Partes II, III e IV do livro dedicam-se a analisar as polticas macroeconmicas especficas (monetria, cambial e fiscal), atentando para os seguintes objetivos: elaborar um diagnstico do atual regime macroeconmico, vigente desde 1999, destacando-se os obstculos que ele representa para o desenvolvimento nos planos monetrio, fiscal e cambial; e delinear medidas de polticas econmicas, elucidando as vantagens de sua adoo em relao ao regime analisado em cada um dos planos: fiscal, monetrio e cambial. O captulo 3, Avaliao da poltica monetria sob o regime de metas de inflao, procura analisar o custo que a poltica monetria tem imposto sociedade brasileira. Tal custo medido em termos de retrao do nvel de atividade, valorizao cambial e desequilbrio das contas pblicas. O captulo faz uma breve descrio da conduo da poltica monetria durante o Plano Real, no perodo de 1995 a 1998, e em seguida analisa a implantao e o desempenho do regime de metas de inflao no Brasil, entre os anos de 1999 e 2008. O captulo 4, Conflito distributivo e inflao no Brasil: uma aplicao ao perodo recente, apresenta uma viso alternativa leitura convencional que relaciona a inflao existncia de processos persistentes de excesso de demanda. Inicialmente analisada, de uma perspectiva terica abstrata, a possibilidade de que se tenha uma inflao na qual os fatores centrais de determinao so os movimentos ascendentes
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dos custos de produo na economia, no respondendo essa dinmica s condies de equilbrio entre oferta e demanda em seus respectivos mercados. O captulo 5, A gesto do regime de cmbio flutuante no Brasil, tem como objetivo avaliar a gesto do regime de cmbio flutuante no Brasil, implantado no ano de 1999. Inicialmente, parte-se do estudo do formato institucional e dos condicionantes do regime. A anlise complementada com trs apndices, que apresentam, respectivamente: aspectos conceituais e analticos relacionados ao assunto, um painel geral sobre a gesto do regime de cmbio flutuante nos pases em desenvolvimento e as caractersticas do mercado domstico brasileiro de derivativos cambiais. O captulo 6, Propostas para uma poltica cambial com foco no desenvolvimento econmico, tem por objetivo apresentar propostas para uma poltica cambial que privilegie o desenvolvimento econmico voltado para a gerao de emprego, renda e produo domstica, alm do aumento da produtividade dos trabalhadores e das indstrias nacionais. Neste sentido, discutem-se, inicialmente, os potenciais benefcios de uma taxa de cmbio competitiva para o nvel geral de produtividade, bem como sua relevncia para estimular o desenvolvimento do setor de bens comercializveis no dependente de commodities, o que afastaria os problemas associados doena holandesa e desindustrializao. O captulo 7, Uma anlise do tamanho e da composio do gasto pblico brasileiro no perodo ps-real, tem por objetivo contestar uma tese que vem dominando o debate sobre as finanas pblicas no Brasil: a de que o Estado brasileiro se agigantou, tendo criado uma carga tributria excessivamente elevada e gastos desproporcionalmente altos com o consumo da mquina pblica. Tal agigantamento seria uma das causas de nosso baixo crescimento em comparao ao de outros pases em desenvolvimento. Para isto, analisa-se tanto a composio quanto os principais determinantes da flutuao dos gastos pblicos no Brasil, no perodo 1995-2008. O captulo 8, A evoluo da tributao brasileira no perodo 1995-2008, destaca que o crescimento quase contnuo da carga tributria bruta (CTB) verificado no perodo 1998-2008 talvez seja o fato estilizado mais marcante das finanas pblicas brasileiras no perodo ps-Real. Tal crescimento viabilizou a poltica de altos supervits primrios, mesmo em um contexto de gastos pblicos crescentes (notadamente com a conta de juros, at 2003, e com benefcios previdencirios e de assistncia social, at 2007), e, dessa forma, exerceu papel crucial no arranjo macroeconmico implantado no Brasil. Conquanto o tamanho da CTB tenha se aproximado do verificado em pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) com renda per capita e ndices de desenvolvimento humano (IDHs) consideravelmente
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maiores do que os dos brasileiros , a composio dessa ltima varivel no Brasil ainda difere consideravelmente da verificada nos pases desenvolvidos. Com efeito, o Brasil tributa relativamente muito mais o consumo e muito menos a renda e o patrimnio do que os pases da OCDE o que certamente ajuda a explicar os elevados ndices de desigualdade de renda pessoal observados no pas. A Parte V tem por objetivos identificar as dificuldades inerentes e peculiares ao financiamento para infraestrutura (e outros setores) e avaliar o papel do Estado (especialmente dos bancos pblicos) para a minimizao dessas dificuldades. O captulo 9, O papel dos bancos pblicos no financiamento do desenvolvimento brasileiro, trata do papel dos bancos pblicos como instrumento-chave de uma estratgia de desenvolvimento para a economia brasileira. Primeiramente, no plano terico, autores como Gershenkron (1962), Gurley e Shaw (1955) e Zysman (1983) so revisitados para destacar o papel do financiamento no desenvolvimento e mostrar que a presena de bancos pblicos em diversos pases associa-se a incompletude dos mercados, necessidade de autonomia poltica e financeira e capacidade de atuao anticclica. Em um segundo momento, o caso brasileiro analisado com enfoque na trajetria, a partir dos anos 1980, dos trs maiores bancos federais existentes no pas Banco do Brasil (BB), a Caixa Econmica Federal (CEF) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) identificando o efeito de condicionantes macroeconmicos e de polticas de desenvolvimento sobre o modo de atuao dessas instituies. Conclui-se que a contribuio dos bancos pblicos ao desenvolvimento econmico no deve resumir-se ao fomento da concorrncia com os bancos privados, especialmente em pases ditos em desenvolvimento, como o caso do Brasil. Nestes, os maiores desafios financeiros se manifestam nas atividades voltadas para o reforo da competitividade do pas no mercado externo e para o desenvolvimento social. Partindo de uma abordagem mais ampla em relao ao Sistema Financeiro (pblico e privado), o captulo 10, Reformas financeiras para apoiar o desenvolvimento, discute, a partir de uma perspectiva keynesiana, os meios pelos quais o Sistema Financeiro Nacional (SFN) poderia tornar-se funcional ao desenvolvimento econmico, liderado pelo capital domstico. Para tanto, lista-se um conjunto de propostas de reforma do setor financeiro que passam pela melhoria das condies de financiamento do processo produtivo e do investimento, criao de ativos para acumulao de riqueza financeira (com ateno ao papel da regulao financeira) e redistribuio desta, ampliando o acesso a oportunidades de investimento. Ainda que as medidas propostas possam ser consideradas individualmente, elas constituem um grupo integrado, planejado no apenas para baratear os custos de capital para empresas, mas tambm para dar apoio s transformaes estruturais que devem
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acompanhar o processo de desenvolvimento, inclusive na dimenso essencial de redistribuio de riqueza. A Parte VI procura discutir dois conjuntos de questes extremamente relevantes, e frequentemente negligenciadas pelo debate macroeconmico: a dinmica do mercado de trabalho e a transio demogrfica por que passar a sociedade brasileira nas prximas trs dcadas. No captulo 11, Macroeconomia e pleno emprego: apontamentos para uma agenda positiva de pesquisa e poltica pblica, analisada a evoluo do mercado de trabalho no perodo 1995-2008 e verificado um significativo aumento da formalizao dos trabalhadores a partir de 2001. A explicao para tanto reside em cinco fatores fundamentais, que atuaram simultaneamente, a despeito do arranjo de poltica macroeconmica que no atuou fortemente nessa direo: i) a descentralizao federativa, ii) o aumento do volume e da diversificao do crdito na economia, iii) o incremento do saldo exportador, iv) a criao de um regime tributrio simplificado (Simples) e v) a ao fiscalizadora das relaes de trabalho empreendida pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e sua ao de intermediao de mo de obra. Uma interessante concluso que todos esses fatores podem ser influenciados, em algum grau, pelo manejo da poltica econmica, de modo que o Estado pode trabalhar ativamente pelo aumento da formalizao do trabalho no Brasil. O captulo 12, Estrutura etria, bnus demogrfico e populao economicamente ativa no Brasil: cenrios de longo prazo e suas implicaes para o mercado de trabalho, tem como objetivo caracterizar o processo de transio demogrfica brasileira, observando suas consequncias para o mercado de trabalho atual e futuro. Para tanto, faz-se uso do conceito de bnus demogrfico (ou janela de oportunidade ou dividendo demogrfico), explicitando de que forma o Brasil poderia aproveit-lo. O aumento da expectativa de vida e taxas de fecundidade menores ampliam a participao dos indivduos em idade produtiva. Este bnus populacional, contudo, esgota-se a partir de 2030, colocando a questo: o que fazer para aproveit-lo, ou seja, como iniciar um crculo virtuoso entre economia e dinmica populacional? Sugere-se que ser preciso investir em educao, em cincia e tecnologia, alm de direcionar as polticas macroeconmicas para a busca do pleno emprego, gerando ocupaes consonantes com tal investimento.
GUISA DE CONCLUSO
Cabe destacar que a ausncia de um captulo conclusivo no presente volume no casual. Tratou-se de uma opo deliberada, pois este livro no visa encerrar o debate, mas inici-lo. Esta seo tem por objetivo reunir as principais ideias trabalhadas no livro, sugerindo que tais questes venham a constituir um primeiro passo na configurao (elaborao) de uma agenda de pesquisa, a ser aprofundada
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e debatida, em torno de um regime de poltica macroeconmica voltado para o desenvolvimento. Neste sentido, a preocupao buscar as perguntas corretas, e no oferecer, neste espao, respostas definitivas. Sob essa perspectiva, o conjunto de questes discutidas no livro permite as seguintes constataes: 1) A gesto da poltica monetria tem sido pautada pelo controle das presses inflacionrias quase que exclusivamente via conteno da demanda agregada, utilizando a taxa bsica de juros da economia9 como principal instrumento. Assim, independentemente das origens ou das causas das presses inflacionrias (que podem advir, por exemplo, de aumentos temporrios de custos derivados de elevaes das cotaes internacionais de commodities, como ocorreu no incio de 2008),10 o remdio tem sido o mesmo: ciclo de aumento dos juros bsicos. Isto tem gerado elevada taxa de sacrifcio para a sociedade brasileira, na medida em que tm sido necessrias doses elevadas de taxas de juros para se obter modestas redues da inflao. Essa taxa de sacrifcio manifesta-se no crescimento da economia abaixo da sua capacidade e na quase persistente apreciao da taxa de cmbio, com efeitos deletrios tanto sobre o setor privado (perda de competitividade do produtor domstico) quanto sobre o setor pblico (custos fiscais decorrentes da acumulao de reservas). 2) Em relao poltica cambial, est razoavelmente bem estabelecido que o patamar em que a taxa de cmbio se encontra problemtico, tanto pela suas consequncias indesejveis para o padro de comrcio internacional, quanto para a configurao da estrutura produtiva. Grosso modo, o nvel da taxa de cmbio (sobrevalorizada) impacta negativamente a competitividade das exportaes brasileiras, sobretudo as manufaturadas de maior valor agregado. Com isso, a primarizao da pauta de exportaes compromete o desempenho da economia brasileira, agravando sua restrio externa. As formas de se corrigir este desequilbrio ainda esto em aberto. No entanto, conforme sugerido no captulo 6, a imposio de controles, em particular sobre a entrada de capitais, se constitui uma possibilidade; o captulo 5 por sua vez, discute a necessidade de um marco regulatrio mais adequado para o mercado futuro de cmbio e derivativos. 3) No caso da poltica fiscal, as questes discutidas na Parte IV, por um lado, contestam o senso comum de que h um inchao nas despesas governa9. A taxa bsica de juros da economia brasileira determinada pelo Comit de Poltica Monetria (Copom) do BCB. Ela consiste na taxa mdia dos financiamentos dirios, com lastro em ttulos pblicos federais, apurados no Sistema Especial de Liquidao e Custdia (Selic), razo pela qual conhecida como taxa Selic. 10. Ver Vianna, Modenesi e Bruno (2008).
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mentais e um descontrole do gasto pblico; por outro, corroboram a viso de que a estrutura tributria pouco funcional, prejudicando o setor produtivo e contribuindo para uma concentrao maior da renda. Do exposto, uma alternativa que se apresenta vivel, ainda que naturalmente deva ser aprofundada e validada por pesquisas futuras, passa por um redirecionamento da poltica fiscal que contemple a ampliao das despesas pblicas de investimento e a queda da carga tributria nos setores produtivos. Nesta perspectiva, o avano dos investimentos pblicos poderia vir a constituir o cerne de uma poltica macroeconmica para o desenvolvimento, sobretudo porque so autofinanciveis, uma vez que elevam o estoque de riqueza real e as capacidades produtiva e contributiva da sociedade. importante destacar os efeitos positivos que uma inflexo desta natureza da poltica fiscal teria sobre as expectativas empresariais: os investimentos pblico e privado so complementares, e no substitutos. Tais constataes reforam a importncia e fundamentam a necessidade de uma articulao entre as polticas macroeconmicas, vinculando-as, tambm, ao objetivo do desenvolvimento, entendido na sua forma multidimensional e complexa: politicamente soberano, socialmente includente e ambientalmente sustentvel. Para tanto, preciso identificar a estrutura institucional que condiciona esse processo, assim como promover uma convergncia em torno de uma conveno de desenvolvimento discutida e articulada pelos diferentes atores sociais. Essa articulao da poltica econmica faz-se ainda mais necessria ao se considerar a transio demogrfica por que o pas passar nas prximas dcadas. Se esta transio constituir uma janela de oportunidade, ou se ser (mais) uma oportunidade desperdiada, depender da estratgia de desenvolvimento escolhida pela sociedade e de sua poltica econmica subjacente. O Brasil possui ainda uma condio privilegiada para executar sua poltica de desenvolvimento, pois conta com um conjunto de bancos pblicos capazes de estimular o investimento privado e financiar o investimento pblico em setores estratgicos. Finalmente, as limitaes do sistema financeiro demandam uma reforma com vistas a torn-lo funcional s necessidades da economia brasileira e, assim, apoiar as mudanas estruturais intrnsecas ao processo de desenvolvimento. Sem embargo, preciso ter claro que uma readequao nos rumos da poltica macroeconmica tem de necessariamente ser pactuada e implementada de maneira gradual, alm de permanentemente discutida pela sociedade, pois esta no aceitar aventuras que ponham em risco a estabilidade de preos, uma das mais relevantes conquistas recentes da sociedade brasileira. inegvel que o Plano Real, lanado em 1994, foi bem-sucedido em eliminar o regime de alta inflao crnica. Falta, porm, uma etapa do processo de esta-
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bilizao: uma flexibilizao responsvel da poltica monetria, que no ameace a estabilidade de preos e valha-se de instrumentos auxiliares de controle da inflao. Espera-se, com isso, a convergncia da taxa bsica de juros para patamares mais prximos aos verificados no resto do mundo, pois, caso contrrio, a economia brasileira continuaria dependendo de ventos internacionais favorveis para aliviar sua restrio externa. Fica aqui, portanto, o convite a pesquisadores, acadmicos, policy makers e, mais amplamente, a toda a sociedade para aprofundar a reflexo e o debate em torno de uma agenda de pesquisa que d subsdios definio de um regime macroeconmico comprometido com mudanas estruturais. Esse regime deve contemplar uma efetiva coordenao entre as polticas monetria, financeira, cambial e fiscal, e fazer parte de uma estratgia de desenvolvimento que priorize o pleno emprego e a obteno de elevadas taxas de crescimento, consistentes com a robustez do balano de pagamentos e com a estabilidade de preos.
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REFERNCIAs
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PARTE I
INSTITUCIONALIDADE E ARQUITETURA POLTICA DO REGIME MACROECONMICO
CAPTULO 1
AS CONVENES DE DESENVOLVIMENTO NO BRASIL CONTEMPORNEO: UMA ABORDAGEM DE ECONOMIA POLTICA
1 INTRODUO
O objetivo deste captulo discutir as concepes de desenvolvimento que se encontram em disputa no Brasil contemporneo. Parte do conhecido dito de Keynes que, por detrs dos homens prticos esto as ideias de economistas, frequentemente j mortos h muito tempo. Ou seja, a teoria econmica importante para a poltica econmica. No entanto, como advertia Schumpeter, h quase um sculo, devemos nos precaver contra o erro intelectualista as ideias dos economistas tm razes no estudo da filosofia e nos problemas prticos que precisam enfrentar (SCHUMPETER, 1954).1 Mesmo a economia pura, concebida como uma caixa de ferramentas, socialmente inserida o trabalho analtico principia com material extrado da nossa viso das coisas, e esta viso , por definio, ideolgica (SCHUMPETER, 1964, p. 70) e a profisso de economista desenvolve atitudes relativas s questes polticas e sociais que so similares tambm por outras razes alm das cientficas (SCHUMPETER, 1964, p. 75, nfase do original). Schumpeter (1964) aponta, ainda, para o papel que as teorias e o instrumental econmico desempenham na constituio de ideologias, notadamente dos sistemas de economia poltica, como o liberalismo e o socialismo, em que um amplo conjunto de polticas econmicas era unificado por uma viso normativa. Em sntese, parte-se do princpio epistemolgico de que a economia ontologicamente poltica da parte do ttulo do captulo. Um dos seus propsitos contribuir para a discusso dos interesses econmicos subjacentes s teorias sobre os objetivos e procedimentos recomendados para o desenvolvimento brasileiro. Ou seja, move-se na contramo da corrente que v os conflitos como sendo de ordem meramente tcnica e busca, assim, aprofundar o debate. O objeto do captulo o processo de desenvolvimento brasileiro contemporneo. Pelas suas caractersticas, o processo de desenvolvimento traz aos atores sociais uma incerteza substantiva, que no pode ser eliminada pela busca de mais informaes e envolve problemas de coordenao entre os atores.
1. A obra foi publicada originalmente em 1912.
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Para lidar com os problemas de incerteza e coordenao, as sociedades utilizam instituies as regras do jogo. Nos planos cognitivo e comportamental estas regras esto estruturadas por convenes. Formalmente, temos uma conveno: dada uma populao P, observamos um comportamento C que tem as seguintes caractersticas: i) C compartilhado por todos os membros de P; ii) cada membro de P acredita que todos os demais seguiro C; e iii) tal crena d aos membros de P razes suficientes para adotar C (ORLAN, 2004). Na prxima seo, discute-se, sucintamente, o conceito de conveno, sua utilizao na seleo de problemas e solues e a disputa pela hegemonia entre convenes competitivas. A terceira seo aponta as incertezas que cercam atualmente a teorizao internacional do desenvolvimento, em contraste com as certezas da conveno neoliberal dos anos 1990. O caso recente brasileiro tratado na quarta seo, em quatro breves subsees. Na primeira, analisada a incerteza vigente posse do presidente Lula e o reclamo por uma nova conveno de desenvolvimento. Nas duas subsees seguintes, apresentam-se as duas convenes que se formaram, apoiadas em foras polticas diferentes, denominadas, por questes explicadas no texto, institucionalista restrita e neodesenvolvimentista. Argumenta-se que, na disputa pela hegemonia, a primeira, que privilegia a estabilidade de preos, foi dominante ao longo do perodo 2003-2008. A quarta subseo discute a reao do governo brasileiro crise internacional de 2009 e como isso afetou a correlao de foras entre as duas convenes. A ltima seo contenta-se em resumir as concluses do captulo.
2 O CONCEITO DE CONVENO DE DESENVOLVIMENTO
Tomemos como ponto de partida uma distino tradicional entre crescimento e desenvolvimento: o primeiro consiste, essencialmente, na manuteno da mesma poltica econmica, o segundo implica transformaes estruturais. Estas transformaes fazem com que os atores enfrentem uma incerteza substantiva, que no pode ser eliminada atravs da busca de mais informaes. Tal incerteza reduz a possibilidade de coordenao das aes dos atores, especialmente das suas estratgias. A sinergia e as externalidades que surgem atravs da ao conjunta so reduzidas, e a mudana torna-se mais lenta e errtica. Instituies proveem a sociedade de meios para lidar com os problemas de incerteza e coordenao regras do jogo, na definio de North (1990), amplamente aceita por institucionalistas de todos os matizes. Tais regras sobre a problemtica social derivam de metforas que so de conhecimento e aceitao gerais e que geram outras metforas, complementares (SCHN, 1998) ou como argumentam Denzau e North (1994) de modelos mentais compartilhados.
As Convenes de Desenvolvimento no Brasil Contemporneo...
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Tais metforas servem para definir os problemas, descrevendo o que est errado com a situao presente de forma a estabelecer a direo para sua transformao futura. Para cumprir adequadamente os seus papis de reduo de incerteza e aumento de coordenao, tais regras especificam agendas positivas e negativas uma hierarquia de problemas que devem ser enfrentados (por exemplo, controle da inflao, distribuio de renda), solues para esses problemas que sejam aceitveis (por exemplo, metas de inflao) ou no (por exemplo, controle administrativo de preos), organizaes encarregadas o Banco Central do Brasil (BCB) , assim como regras e regulamentos (Acordo de Basileia). Ou seja, estabelecem uma ordem para a transformao. O poder dessas regras substancialmente aumentado se elas obtm coerncia atravs de uma metfora histrica uma narrativa, uma teoria que explica como o presente surgiu a partir do passado e, especialmente, como o futuro ser se as regras forem seguidas. Em sntese, uma teleologia. Este conjunto de regras as agendas positiva e negativa que ele gera e a teleologia que lhe subjacente constitui uma conveno, uma representao coletiva (JODELET, 1989) que estrutura as expectativas e o comportamento individual, tal como definida anteriormente. Uma conveno de desenvolvimento, seguindo a definio deste supracitada, trata das transformaes estruturais que devem ser introduzidas na sociedade, estabelecendo o que h de errado no presente, fruto do passado, qual o futuro desejvel, quais estruturas devem ser mudadas e as agendas de mudana, positiva e negativa. Conforme j apontado, uma conveno um dispositivo cognitivo compartilhado por uma populao P, que segue um comportamento C, adotado por todos os membros de P, na suposio de que todos os membros de P o compartilharo. Uma conveno surge da interao entre atores sociais, mas externa a esses atores e no pode ser reduzida sua cognio individual ou seja, um fenmeno emergente, em que o todo no redutvel s partes (DE WOLF; HOLVOET, 2005). A fora de uma conveno proporcional ao tamanho de P e ao poder poltico e econmico dos seus membros. Tal fora proporciona benefcios aos que aderem conveno e sanciona os que dela se afastam. Em consequncia, P contm no apenas crentes, como tambm oportunistas, movidos apenas por questes utilitrias (CHOI, 1993). A legitimidade das convenes depende da f que seus adeptos depositam no seu contedo cognitivo e, acima de tudo, da adequao de seus resultados s expectativas dos membros da populao P. O contedo cognitivo de uma conveno de desenvolvimento2 composto de conhecimentos codificados e conhecimentos tcitos, estruturados por um
2. Uma discusso mais detalhada do contedo cognitivo das convenes de desenvolvimento e de suas vrias verses encontra-se em Erber (2008a).
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ncleo duro, de natureza axiomtica, que organiza o conhecimento, e por um cinturo protetor, que operacionaliza este conhecimento e o adapta a condies especficas. Os conhecimentos codificados teorias econmicas, sociais e polticas so elaborados no mbito da academia internacional. A partir desta verso erudita (S EARP, 2000), normalmente expressa por afirmativas contingentes (admitindo-se que os agentes econmicos tm expectativas racionais...), so elaboradas verses mais simplificadas e normativas, atravs de outras instituies, como as organizaes internacionais (ver, por exemplo, o papel do Banco Mundial Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD) e do Fundo Monetrio Internacional (FMI), a mdia e a prpria academia, atravs de manuais), que se expressam por indicadores empricos (por exemplo, os de boa governana do BIRD) e receiturios de poltica, como o declogo do Consenso de Washington. A integrao internacional da academia e demais organizaes difunde esse conhecimento codificado nas sociedades especficas. Vale notar que a retrica atualmente adotada nas verses eruditas, em que teoria tornou-se sinnimo de modelos formais, sujeitos a um tratamento matemtico sofisticado, torna restrito o pblico que as entende e confere-lhes um carter sagrado. O conhecimento tcito refere-se s percepes sobre como a sociedade e como deveria ser, compartilhadas pelos membros da populao P, no codificadas em linguagem cientfica, que resultam da experincia dos atores e que so transmitidas, dentro da mesma gerao e entre geraes, atravs de vrios mecanismos culturais e educacionais. Os provrbios constituem uma destas formas de transmisso e expressam de forma eloquente a percepo sobre a sociedade. Por exemplo, no caso brasileiro, manda quem pode, obedece quem tem juzo bem ilustrativo do autoritarismo que permeia nossa sociedade. Outra manifestao importante do conhecimento tcito so os mitos, cujo papel na configurao das teleologias que compem as convenes de desenvolvimento discutido em Furtado (1974), ao apontar a especificidade dos pases subdesenvolvidos (o mito do Progresso), e em Erber (2002), que analisa o papel do mito da Terra Prometida na conformao da teleologia da conveno de desenvolvimento neoliberal. Os conhecimentos codificados tendem a se traduzir em regras formais de conduta, frequentemente expressas na forma de leis, ou seja, regras dotadas de um poder coator externo o Estado , ao passo que os conhecimentos tcitos so normalmente expressos por regras informais, em que a fora de coao reside na aprovao do grupo. Embora os conhecimentos codificados tenham, forosamente, de ser adaptados s condies locais para se transformarem em regras de conduta, nos conhecimentos tcitos e na interao entre os dois tipos de conhecimento que a
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especificidade local mais se manifesta, inclusive pela ineficcia das regras formais (as leis que no pegam), posto que os conhecimentos tcitos refletem a vivncia dos atores quanto sociedade em que operam. Os conhecimentos tcitos e as regras informais de conduta so importantes na concepo e implementao das convenes de desenvolvimento, mas, atemo-nos aqui, por motivos de tempo e espao, aos conhecimentos codificados, discutindo, na prxima seo, o atual estado das artes internacional sobre desenvolvimento, dado que este influi sobre o debate brasileiro, objeto deste captulo. Uma conveno de desenvolvimento no se limita a um dispositivo cognitivo para ser eficaz ela tende a se espraiar em outras instituies/regras, como leis e regulamentos e a inserir-se em organizaes, como as burocracias pblicas e privadas e a academia. Neste sentido, de gerao de outras organizaes e regras, trata-se de uma instituio constitucional. Este processo de difuso cumulativa assume caractersticas de auto-organizao (DE WOLF; HOLVOET, 2005), formando um sistema adaptativo em que a estrutura mantida sem que seja necessrio um controle externo. Em consequncia, a conveno passa a ser vista como algo natural e externo aos seus adeptos. Conforme j apontado, a legitimidade de uma conveno depende da congruncia dos seus resultados com as expectativas da populao P. Se P um grupo relevante dentro da estrutura de poder da sociedade, a legitimidade da ordem social da qual a conveno de desenvolvimento faz parte reforada. Em outras palavras, uma conveno de desenvolvimento desempenha um importante papel na manuteno da ordem social. No entanto, a natureza cumulativa do processo de constituio e difuso de uma conveno de desenvolvimento torna-a dependente em relao trajetria que vinha sendo seguida (path-dependent). Assim, se surgem problemas distintos daqueles que a conveno identificou como prioritrios e que demandam solues no compatveis com o ncleo duro da conveno, esta entra em crise e tende a ser substituda por outra conveno. Os episdios da dvida externa na Amrica Latina ou da derrocada do socialismo na Europa Oriental e a substituio do desenvolvimentismo e do socialismo pelo neoliberalismo ilustram bem este processo. As convenes de desenvolvimento constituem, pois, dispositivos de identificao e soluo de problemas. Embora sejam sempre apresentadas como projetos nacionais que levam ao bem comum, refletem, na verdade, a distribuio de poder econmico e poltico prevalecente na sociedade em determinado perodo. Como o processo de desenvolvimento envolve mudanas estruturais, uma conveno eficaz deve oferecer escopo aos grupos emergentes, que no pertencem ao bloco de poder que governa aquela sociedade, especialmente quando o regime poltico democrtico. No entanto, em sociedades complexas, em que existem diversos
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interesses conflitantes, nenhuma conveno de desenvolvimento consegue acomodar a todos. Assim, existem sempre diversas convenes de desenvolvimento que competem pela hegemonia. Embora uma conveno que tenha sido hegemnica durante um perodo possa deixar de s-lo em funo de um episdio sbito (como o duplo choque dos preos de petrleo e juros, sofrido pelo desenvolvimentismo no fim dos anos 1970), ou da evoluo de problemas com os quais a conveno no consegue lidar (como no caso dos pases socialistas), a perda de hegemonia no implica o seu desaparecimento os grupos sociais a que servia de representao continuam presentes e ela est inserida em mltiplas instituies, cuja mudana lenta. Assim, embora derrotada, ela segue competindo pela hegemonia, adequando-se nova problemtica. O caso brasileiro ilustra bem a competio entre convenes. Mesmo quando o nacional-desenvolvimentismo foi hegemnico, os liberais no deixaram de apresentar uma conveno alternativa, conforme estudado em detalhe por Bielschowsky (1988). Da mesma forma, so conhecidos os conflitos entre neodesenvolvimentistas e neoliberais durante a hegemonia do liberalismo no perodo do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), mesmo no seio do governo (SALLUM JR., 2000; PRADO, 2005). Conforme detalhado a seguir, esta competio encontra-se exacerbada no governo Lula. Antes, porm de discutir o atual debate brasileiro, conveniente apresentar, sucintamente, a indefinio do estado das artes, que, no mnimo, amplia a margem de discordncia interna.
3 A INCERTEZA INTERNACIONAL
A conveno de desenvolvimento neoliberal, que varreu qual um tsunami o mundo durante os anos 1990, encontra-se em crise. Crise esta que incide tanto sobre os seus pilares tericos como sobre sua traduo prtica. Do ponto de vista terico, a conveno neoliberal apoiava-se num trip analtico, constitudo pela macroeconomia derivada da microeconomia fundada sobre expectativas racionais e mercados em equilbrio, pela teoria poltica da escolha pblica, que acoimava qualquer interveno estatal como estimuladora de investimentos improdutivos visando obteno de rendas (rent seeking) e pela viso neoclssica das instituies, que privilegiava os direitos de propriedade e a fluidez dos mercados como mecanismos propulsores da inovao e do crescimento. Capeava este trip a teleologia do fim da Histria, que apontava para a tendncia de todos os pases a convergirem rumo a sociedades em que a economia era regida pelo mercado e a poltica pelos mecanismos da democracia representativa. Subjacente ao trip estava o individualismo metodolgico.
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Esta combinao levava a focar a estratgia de desenvolvimento nas transformaes da estrutura institucional Adotar as instituies corretas tornou-se o mantra do desenvolvimento, a ser aplicado urbi et orbi. As instituies corretas eram as do mercado e cabia aos pases que haviam incorrido no pecado original do desenvolvimentismo, reduzir e controlar a interveno do Estado e abrir suas economias ao mundo, em termos comerciais, financeiros e de investimento. A seguir, seriam necessrias outras reformas institucionais, de segunda gerao e de geraes subsequentes, mas, com f e perseverana, virtudes teologais, chegarse-ia, enfim, Terra Prometida da Sociedade ps-Histrica. No entanto, os dias em que Fukuyama (1989) anunciava o fim da Histria3 e o padrinho do Consenso de Washington4 dizia ser este o Consenso Universal que resumia o ncleo de sabedoria comum adotado por todos os economistas srios, ensejando, assim, uma ampla coalizo de foras polticas a favor das reformas (WILLIAMSON, 1993, p. 1.334), ficaram para trs. O seu fim foi determinado por causas concretas as sucessivas crises internacionais dos anos 1990, que mostraram o risco de confiar muito no carter benfazejo do capitalismo internacional; o fracasso de casos exemplares de adeso ao Consenso, como a Argentina, especialmente quando comparado com o sucesso de caminhos mais criativos, seguidos por pases como a China e a ndia; e, especialmente, as baixas taxas de crescimento obtidas nos pases em desenvolvimento. Com efeito, o crescimento do produto per capita nestes pases durante a vigncia da conveno neoliberal foi menos da metade do que alcanaram durante os anos 1960 e 1970, quando seguiram a conveno desenvolvimentista (CHANG, 2007). A realidade imps-se tambm no campo terico. Reconheceu-se que os agentes econmicos no tm pleno conhecimento do mundo e que formam suas expectativas atravs de um processo de aprendizado; que os mercados, notadamente o de tecnologia, mola propulsora do desenvolvimento, so imperfeitos; que nem toda interveno estatal redunda em rendas improdutivas; e, finalmente, que as instituies esto inseridas em contextos especficos,
3. Fukuyama (1989), baseado na viso de Hegel de que a Histria movida por ideias, argumentava que as sociedades organizadas sob as ideias de economia regida pelo mercado e poltica democrtica representativa, as sociedades capitalistas avanadas, haviam chegado ao fim da Histria, inexistindo formas melhores de organizao. Tal no implicava, obviamente, o fim dos eventos histricos. O desenvolvimento dos demais pases (ainda histricos) deveria dar-se na mesma direo, desde que fizessem as reformas institucionais necessrias para implementar as ideias da economia de mercado e a democracia liberal. 4. O Consenso de Washington, apresentado originalmente em Williamson (1990), tinha a simblica forma do declogo. Recomendava que os pases adotassem reformas institucionais visando a abertura economia internacional (comercial, financeira e ao investimento direto, complementadas por uma taxa de cmbio competitiva) e do Estado, tanto em termos fiscais (equilbrio oramentrio, gastos com alto rendimento social, impostos com ampla base e baixas alquotas marginais), como em termos institucionais (privatizao, desregulao, reforo dos direitos de propriedade). Elaborado inicialmente para ser aplicado pelos pases da Amrica Latina, foi, a seguir, ampliado para os demais pases em desenvolvimento. Para uma discusso da natureza consensual destas reformas, que lhe garantiria amplo apoio poltico, ver Williamson (1993).
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definidos historicamente, e que, portanto, mesmo que sejam formalmente iguais, operam distintamente. Assim, foram-se as listas de lavanderia de reformas institucionais destinadas a transformar Zmbia na Sucia da noite para o dia. Reformas abruptas e radicais (big bangs) perderam o seu charme. A Histria est de volta, atravs do reconhecimento da diversidade das trajetrias nacionais de desenvolvimento (uma das marcas do antigo desenvolvimentismo) e da importncia da cumulatividade e da dependncia em relao ao passado. A economia poltica tambm voltou ver, por exemplo, a acusao feita por Stiglitz (2002) de que as polticas de ajuda do FMI aos pases endividados durante a dcada de 1990 atendiam, em verdade, aos interesses do capital financeiro internacional. At a poltica industrial verdadeiro palavro para os bem-pensantes durante os anos 1990 foi resgatada, por nada menos que o BIRD (WORLD BANK, 2007). No entanto, a economia poltica da conveno liberal notadamente, o fim do socialismo real na Europa, a crise do Estado de Bem-Estar nos pases desenvolvidos e, especialmente, a hegemonia do capital financeiro sobre os demais (a financeirizao do capitalismo) no desapareceu, apesar da recente crise, conforme discutido a seguir. Neste quadro, ainda no se divisa uma nova conveno de desenvolvimento a cautela, quase um agnosticismo, prevalece na esfera internacional. Exemplar, neste sentido, o relatrio de 2008 da Comisso Spence, cujo nome deriva do seu presidente, o prmio Nobel Michael Spence,5 voltada para o crescimento sustentvel e socialmente inclusivo, sob o patrocnio do BIRD, de uma fundao internacional e de governos de diversos pases desenvolvidos. A comisso foi composta por 19 lderes, a maioria vindos dos pases em desenvolvimento, mas incluindo dois prmios Nobel em economia (Robert Solow e Michael Spence), e realizou, ao longo de dois anos, 12 reunies de trabalho, para os quais contriburam mais de 300 notveis acadmicos (SPENCE COMMISSION, 2008). Insumo intelectual ortodoxo no foi, pois, o que faltou. A Comisso baseia suas recomendaes sobre a anlise de 13 pases6 que tiveram crescimento alto e sustentado no perodo do ps-guerra uma lista que abrange de Botswana e Malta a China e Brasil.7 Note-se que a lista, apesar da sua heterogeneidade, no inclui adeptos da conveno neoliberal, com a possvel exceo de Hong Kong. Ou seja, a nova ortodoxia confere respeitabilidade s es5. O nome formal Comisso para o Crescimento Sustentado e o Desenvolvimento Inclusivo. 6. Botswana, Brasil, China, Cingapura, Coreia do Sul, Hong Kong, Indonsia, Japo, Malsia, Malta, Om, Tailndia e Taiwan. Uma composio heterognea, a dizer pouco. 7. O caso brasileiro merece um destaque especial no relatrio, que afirma serem as causas da reduo do crescimento do pas difceis de identificar, embora sugira que a estratgia de desenvolvimento voltada para dentro e os dois choques do petrleo mais a crise da dvida tenham sido importantes. Cabe notar que a incluso do Brasil na lista deve-se s altas taxas de crescimento obtidas durante o perodo desenvolvimentista (1950-1980).
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tratgias desviantes, um artifcio retrico semelhante ao executado pelo BIRD no incio dos anos 1990 ao analisar o caso dos pases do Sudeste Asitico (WORLD BANK, 1993). As concluses da Comisso no chegam a surpreender. Os 13 pases teriam em comum cinco pontos: exploraram plenamente a economia mundial; mantiveram estabilidade econmica; obtiveram altas taxas de poupana e investimento; deixaram os mercados alocarem recursos; tiveram governos comprometidos, crveis e competentes. Embora as concluses pouco adicionem a listas semelhantes, o que mais chama ateno so as qualificaes apostas a todas as recomendaes. Estas vo do geral ao particular. Tomamos apenas dois exemplos, remetendo o leitor interessado em outras ao texto do relatrio da comisso de crescimento e desenvolvimento de 2008. Ao tratar de poltica econmica, aps reconhecer que as recomendaes anteriores de simplesmente estabilizar, privatizar e liberalizar constituem uma afirmativa extremamente incompleta, a Comisso conclui que nosso modelo das economias em desenvolvimento muito primitivo neste momento para predefinir com sabedoria o que os governos deveriam fazer (p. 30) e, a seguir, antes de especificar os ingredientes de poltica para estratgias de crescimento, a Comisso adverte que da mesma forma que no podemos dizer que esta lista suficiente, no podemos dizer com segurana que todos os ingredientes so necessrios (p. 33). De forma anloga, ao discutir o problema de estabilidade macroeconmica, a Comisso reala que economistas e formuladores de poltica (...) discordam a respeito da definio precisa de estabilidade e a respeito da melhor maneira para preserv-la (p. 53) e, aps discutir as polticas monetria e fiscal, adverte que as regras atinentes a estas polticas podem tornar-se contraprodutivas se forem aplicadas muito estritamente e por tempo demasiado, concluindo que as ditas regras devem preservar um elemento de ambiguidade criativa (p. 54). Cautela semelhante transparece na anlise de Bernanke (2007), certamente insuspeito de heterodoxia. Aps declarar que a estabilidade de preos uma coisa boa em si, e que, no longo prazo, a inflao baixa promove crescimento, eficincia e estabilidade, os quais, por sua vez, apoiam o nvel mximo de emprego sustentvel, ele admite que medir a relao de longo prazo entre crescimento ou produtividade e inflao difcil e acaba propondo um consenso negativo, de que polticas inflacionrias no promovem o crescimento do emprego no longo
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prazo. Posteriormente, aps analisar como o Federal Reserve Board prev a inflao futura, conclui que em resumo, apesar de todos os avanos que foram feitos em modelagem e anlise estatstica, na prtica, a previso continua a envolver tanto arte como cincia (BERNANKE, 2007, p. 2-6). A crise internacional que teve incio em 2007 introduziu novos elementos de incerteza no pensamento sobre o desenvolvimento. Na interpretao ortodoxa (IMF, 2009, p. xix), a crise atual tem razes no otimismo, gerado por um longo perodo de alto crescimento e baixas taxas de juros reais e volatilidade, junto com falhas de poltica. Estas falhas estariam concentradas na regulao financeira, que no estava equipada para lidar com a concentrao de risco e incentivos distorcidos subjacentes ao boom de inovao financeira e nas polticas macroeconmicas, que no levaram em conta o acmulo de riscos sistmicos no sistema financeiro e nos mercados de habitao (IMF, 2009, p. xix). Assim, recomenda-se aos governos que ampliem o permetro da regulao do sistema financeiro, cobrindo todas as instituies que sejam sistemicamente relevantes. Os bancos centrais deveriam adotar uma viso macroeconmica mais ampla, dando ateno estabilidade financeira, alm da estabilidade de preos, incluindo o movimento dos preos dos ativos e o crescimento do risco sistmico do sistema financeiro. Embora reconhea a importncia da interveno do Estado, notadamente da poltica fiscal, para lidar com a crise, esta interveno vista como geradora de distores (CLAESSENS, 2009), e deveria ser removida o quanto antes. Nesta viso, os desequilbrios mundiais teriam pouca relevncia no desencadeamento da crise, cabendo a todos os pases evitar o protecionismo, seja nos termos explcitos das polticas comerciais, seja, implicitamente, pela proteo dada a indstrias e empresas nacionais. Em sntese, removendo imperfeies observadas nos mercados e, notadamente, nas polticas macroeconmicas, o sistema voltaria normalidade. Outras anlises apontam, porm, para desequilbrios de natureza estrutural, tanto ao nvel de pases lderes a baixa taxa de poupana nos Estados Unidos e o baixo consumo domstico na China (BLANCHARD, 2009) , como ao nvel dos fluxos financeiros internacionais (JOHNSON, 2009). Em termos mais agregados, a crise refletiria a financeirizao do capitalismo e a hegemonia do capital financeiro sobre o produtivo (CHESNAIS, 2005). Os dados recentes sobre o desempenho econmico dos pases avanados tm propiciado a interpretao de que o pior da crise j teria passado e, a partir de 2010, haveria uma retomada do crescimento. H muitas dvidas quanto rapidez desta retomada: se ela teria o formato de V, rpida, portanto, ou de U, sendo, pois, precedida de um perodo de estagnao. Os mais precavidos advertem
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que existem indcios de formao de novas bolhas especulativas (por exemplo, nos mercados de commodities), que podem levar o sistema a uma configurao de W, com novas crises. A menos que esta ltima configurao se verifique, o mbito das reformas tende a se manter restrito. Conforme identifica Helleiner (2008), existem dois diagnsticos dominantes no debate internacional sobre modificao da regulao do sistema financeiro internacional. O primeiro aponta que os reguladores perderam o passo em relao ao sistema financeiro internacional e o segundo argumenta que o atual sistema tem um vis pr-cclico porque est baseado no mercado para avaliar ativos e riscos. Ambos conduzem a medidas incrementais de ajuste, semelhantes s que j vinham sendo debatidas no mbito do G-7 antes da crise. O controle de capitais, muito debatido aps a crise de 1997-1998, aparece, hoje, com nfase reduzida. Ou seja, o sistema financeiro internacional vem resistindo, discreta, mas eficazmente, s propostas mais efetivas de re-regulao. Stiglitz (2009) j apelidou o plano do governo de Barack Obama para lidar com os bancos de um substituto inferior (ersatz) de capitalismo, um jogo de ganha-ganha-perde os bancos ganham, os investidores ganham e os contribuintes perdem. Em outras palavras, a economia poltica da financeirizao mostra a sua fora. Aos pases em desenvolvimento, a crise internacional que teve incio em 2007 reiterou, com maior nfase que as anteriores, os riscos inerentes recomendao da Comisso Spence, antes citada, de explorar plenamente a economia mundial, notadamente os riscos da integrao financeira internacional. Ao mesmo tempo, a atuao conjunta dos bancos centrais dos pases desenvolvidos mostrou a importncia da ao coletiva e de mecanismos formais e informais de coordenao. No auge da crise, a importncia de alguns destes pases, notadamente os superavitrios em divisas e os que tm maiores mercados internos, reunidos no G-20, foi reconhecida pelos pases mais avanados. No obstante, a continuidade do processo de descentralizao mundial das decises econmicas e financeiras ainda no est clara e, provavelmente, depende muito do formato da recuperao (se em V, U ou W) dos pases do G-7. Em sntese, a conveno neoliberal, e os interesses que nela encontram sua representao social, tentam adequar-se crise e suas implicaes. Embora a crise tenha posto fim f na capacidade de autorregulao dos mercados e nos efeitos benficos desta regulao e o Estado tenha voltado ao centro da cena para, como deus ex machina, resgatar o mercado dos seus desatinos, h uma forte corrente que prev e auspicia uma volta normalidade pr-crise, corrigida institucionalmente para evitar a reincidncia. No entanto, possvel que estejamos em face de um fenmeno de histerese, no qual no possvel retornar a uma antiga trajetria
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depois de ter sido esta modificada por um evento significativo, como uma crise mundial de tais propores. Na ausncia de uma conveno de desenvolvimento forte no plano internacional, os diversos pases tero, mais do que nunca, de buscar suas convenes internamente. Crise, conforme o conhecido clich (um conhecimento comum) aponta para problemas e oportunidades.
4 AS CONVENES DE DESENVOLVIMENTO NO GOVERNO LULA 4.1 A incerteza e o discurso de posse: a necessidade de uma nova conveno de desenvolvimento
Todo comeo de governo incerto, mas, no incio do primeiro mandato do presidente Lula, a incerteza era extraordinria. Embora durante a campanha eleitoral de 2002 o ento candidato tivesse abandonado a retrica de ruptura com o modelo neoliberal em favor de uma transio lcida, assegurando, na Carta aos Brasileiros, o respeito aos contratos, pairavam sobre seu futuro governo dvidas, o preconceito social contra um ex-operrio e a insistncia dos seus oponentes sobre sua falta de preparo intelectual para o exerccio da Presidncia. A essas dvidas somava-se a brusca deteriorao da economia no segundo semestre de 2002, quando a ao conjunta de vrios atores econmicos, temerosos quanto aos resultados das eleies e visando estabelecer condies de barganha vantajosas, produziu brusca elevao da taxa de inflao, desvalorizao da taxa de cmbio e reduo da taxa de crescimento. Para completar, as cores do quadro internacional eram sombrias: ainda se faziam sentir os efeitos das crises da Argentina e das empresas de energia e tecnologia de informao e os atentados de 11 de setembro de 2001 tornavam iminente uma nova guerra no Golfo. Respondendo s incertezas, o discurso de posse de Lula no Congresso reiterou sua convico de que o antigo modelo estava esgotado e que mudana era a palavra-chave, mesmo que esta devesse ser gradual, perseguida com pacincia e perseverana. Para tanto, era necessrio um projeto nacional de desenvolvimento, apoiado num planejamento estratgico. Tal projeto seria dirigido principalmente para as necessidades dos pobres empregos, educao, sade e, especialmente, alimentao. Para atingir estes objetivos, o presidente Lula enfatizou a necessidade de estabilidade macroeconmica, principalmente a administrao responsvel das finanas pblicas. O crescimento resultaria de um aumento das poupanas e investimentos, com foco no mercado interno, principalmente nas pequenas e mdias empresas, infraestrutura e capacidade tecnolgica. Uma ampla gama de reformas institucionais era prevista, nos campos fiscal, previdencirio, agrrio, da legislao trabalhista e poltico. Para
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realizar este ambicioso programa, seria necessrio um novo pacto social, unindo trabalho e capital produtivo, de forma a gerar uma energia solidria. Pode-se interpretar tal discurso como o reconhecimento da necessidade de uma nova conveno de desenvolvimento, ratificada pelo fracasso do projeto liberal dos governos anteriores, expresso nas taxas de baixo crescimento e alto desemprego.8 Conforme j apontado, quela poca, o projeto liberal encontrava-se na defensiva, inclusive no plano internacional. O apelo a um pacto social amplo tambm era consistente com o presidencialismo de coalizo que caracteriza o sistema poltico brasileiro e que obriga o presidente a realizar coalizes com foras que no sustentaram a sua candidatura e que tm objetivos programticos (quando os tm) distintos. Na verdade, a necessidade de uma nova conveno, de natureza mais inclusiva do ponto de vista econmico e social, foi interpretada de forma diferenciada, gerando duas convenes distintas, tratadas a seguir, a partir de documentos programticos governamentais.9 Antes, porm, cabe registrar uma ironia da Histria. Ao governo FHC, que apostou todas as suas fichas no comportamento favorvel do mercado externo, coube um perodo de grande conturbao deste mercado da crise mexicana argentina, passando pela nossa. Ao contrrio, o governo Lula, que iniciou sob o consenso de restries externas, foi beneficiado, a partir de meados de 2003, por uma enorme expanso do comrcio e da liquidez internacionais, concentrado o primeiro em commodities primrias e produtos semielaborados, setor em que o Brasil conta com inequvocas vantagens comparativas. O fantasma da restrio externa s viria a se manifestar no fim de 2007, despertado, do lado interno, pelo galopante aumento das importaes e, do lado externo, pela crise do sistema financeiro internacional, que, iniciada no segmento de hipotecas dos Estados Unidos, ampliou-se a partir de setembro de 2008.
4.2 A conveno institucionalista restrita
O cerne da conveno institucionalista, tal como apresentada pelos rgos de governo, teoricamente classificada como neoclssica, enriquecida pelos aportes da Nova Economia Institucional (NORTH, 1990). Ela visa o estabelecimento de normas e organizaes que garantam o correto funcionamento dos mercados, de forma que estes cumpram suas funes de alocar recursos do modo mais produtivo, gerando poupanas, investimento e, em consequncia, crescimento econmico. Quanto mais eficientes forem os mercados em termos presentes e futuros, maior
8. Ver Castro (1993) e Erber (2002) para anlises, respectivamente, da antiga conveno desenvolvimentista e da conveno neoliberal. 9. A anlise a seguir parte de um pressuposto: o conhecimento das polticas econmicas adotadas durante o governo Lula. Uma anlise detalhada destas at 2007 encontra-se em Erber (2008b).
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ser a probabilidade de crescimento. Para tanto, so essenciais a garantia dos direitos de propriedade e a reduo dos custos de transao, que, por sua vez, demandam instituies estatais eficientes. Os mercados tm dimenso internacional e, portanto, a abertura da economia, em termos comerciais, financeiros e de investimento essencial para o desenvolvimento. A inovao, tecnolgica e institucional, vista como o motor do desenvolvimento e a abertura internacional desempenha um importante papel no seu estmulo, notadamente para os pases de industrializao retardatria, que se beneficiam da importao de tecnologias mais produtivas, incorporadas ou no em bens de capital e insumos. Como o mercado de conhecimentos inerentemente imperfeito, a interveno do Estado , neste campo, necessria, assim como em atividades em que existem monoplios naturais. Dada a conhecida carncia brasileira em inovao e infraestrutura, o Estado deveria ter um papel ativo no seu fomento. Para esta ltima havia, no Ministrio da Fazenda, uma clara preferncia pelo modelo principal-agente, no qual o governo (o principal) fixa as diretrizes de poltica e a agncia (o agente), apoiada em regras estveis e transparentes de gesto, executa tais diretrizes e presta contas ao principal por sua execuo. Este modelo, destinado a evitar as ineficincias do suprimento direto de servios por instituies estatais e ao mesmo tempo reduzir os riscos de captura das agncias pelos seus regulados, havia sido adotado no Brasil nos setores privatizados (com variados graus de sucesso) para conforme ser discutido em mais detalhe a seguir a execuo do regime de metas inflacionrias pelo BCB. A adeso do governo Lula a esse modelo organizacional foi muito parcial. As relaes governo-agncias setoriais tm sido marcadas por dificuldades. A exceo corre pelo caso do BCB, que manteve sua autonomia operacional. Reconhecida a prioridade a ser dada a uma distribuio de renda mais equitativa, inclusive para os objetivos de maior crescimento, recomendava-se no s o investimento em capital humano atravs da educao, como polticas focalizadas nos pobres. A focalizao, que seguia o cnone estabelecido por instituies internacionais como o BIRD, encontrava apoio no diagnstico de que os gastos sociais do Estado brasileiro eram significativos o problema estava na sua ineficcia, posto que uma parte substancial desses gastos estaria dirigida aos no pobres. A soluo, pois, era a focalizao nos pobres atravs de mecanismos institucionais eficientes e eficazes, mesmo que tal orientao estivesse em oposio ao universalismo das polticas pblicas bem-sucedidas. O Bolsa Famlia viria a concretizar a focalizao. A estabilidade de preos e a expectativa dos atores econmicos de que esta duradoura constituem parte indispensvel desta conveno, posto que afetam no apenas as transaes correntes como os contratos futuros e, portanto, a poupana
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e o investimento. Ao mesmo tempo, afeta positivamente a equidade, posto que os pobres tendem a ser mais afetados pela alta inflao. A viso ainda predominante condiciona, em grande medida, a estabilidade ao estabelecimento de regras formais que disciplinem o comportamento do governo e dos agentes privados. Tais regras se expressam atravs de metas, fiscais e de inflao, que permitem sociedade monitorar o desempenho do governo. Implcita, est a crena na tendncia do governo em incorrer num vis inflacionrio, mas os agentes privados tambm necessitam ser disciplinados, cabendo poltica monetria do BCB o papel central na ancoragem das expectativas, atravs de metas inflacionrias, e flexibilidade da taxa de cmbio a correta adequao da economia s condies internacionais. Ao iniciar-se o primeiro mandato do presidente Lula, o Ministrio da Fazenda (2003) anunciou que o novo governo tem como primeiro compromisso da poltica econmica a resoluo dos graves problemas fiscais que caracterizam nossa histria econmica, ou seja, a promoo de um ajuste definitivo das contas pblicas (p. 8, nfase do documento). No mesmo sentido de estabilizao, deveria ser dada prioridade reforma da Previdncia, conferida autonomia legal ao BCB e reforados os direitos de credores, o que, em tese, conduziria a uma reduo dos prmios de risco e, portanto, reduo da taxa de juros. Reforma fiscal um bordo de todo ministro da Fazenda a partir da agonia do Estado desenvolvimentista nos anos 1980 e constitui um tema que, enunciado em termos gerais, evoca consenso, mas que, quando se busca implement-lo, esbarra em interesses incontornveis e irreconciliveis, semelhana das reformas administrativa e poltica. falta de poder poltico, o governo Lula seguiu as linhas de menor resistncia sem deixar de enviar ao Congresso a ritual proposta de reforma tributria, que se encontra em discusso. Por sua vez, feita uma pequena reforma na Previdncia, o tema foi abandonado no incio do governo Lula. Quanto s reformas dirigidas ao sistema monetrio e financeiro, o BCB no ganhou sua autonomia legal, mas seu presidente foi alado ao status de ministro e a organizao reteve sua capacidade de estabelecer objetivos e sua forte autonomia operacional para implement-los (ver a seguir). Os direitos dos credores foram reforados (por exemplo, via Lei de Falncias e a instituio da alienao fiduciria para crditos habitacionais), mas os efeitos da sua maior segurana sobre as taxas de juros so difceis de discernir. Embora privilegiasse a eficincia institucional, o documento da Fazenda de 2003 omitia-se quanto a reformas institucionais de carter estrutural, como a reforma administrativa do Estado e a reforma poltica, apesar dos inequvocos efeitos destas sobre a eficincia dos mercados e do prprio Estado. A trajetria histrica manifestava seu peso.
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Do ponto de vista cognitivo, as reformas institucionais propostas eram derivadas da conveno liberal antes descrita e faziam parte da segunda gerao de reformas do Consenso de Washington (RODRIK, 2004). Ou seja, podiam ser interpretadas como a continuidade do processo de reformas liberais iniciadas na dcada de 1990. No obstante, apontavam para problemas estruturais, como a reforma fiscal e o suposto equacionamento financeiro da Previdncia. A soluo destes problemas no necessita ser feita segundo as propostas liberais solues mais criativas podem ser encontradas, desde que a importncia dos problemas seja reconhecida e as diversas alternativas, debatidas e resolvidas. A minimizao do debate e o adiamento das solues apontam para uma preferncia por um horizonte temporal mais curto e, provavelmente, para as dificuldades inerentes governana no presidencialismo de coalizo. A mesma conjectura aplica-se s reformas omitidas. Concebida de forma restrita e implementada parcialmente, a agenda institucionalista acabou por restringir sua prioridade e quase exclusividade estabilizao de preos, deixando o BCB no epicentro da poltica macroeconmica. Esta configurao no nova remonta aos anos 1980, durante os anos de agonia do desenvolvimentismo, em que o principal instrumento para impedir a ecloso da hiperinflao foi a alta taxa de juros paga por ttulos da dvida pblica, transformados em quase moeda. A centralidade do BCB foi mantida no governo Collor, seja sob a gesto de Ibrahim Eris, seja quando Marclio Marques Moreira ocupou o Ministrio da Economia e utilizou a taxa de juros para conter a demanda, indexar a economia e atrair capitais estrangeiros, condies que favoreceram a posterior implementao do Plano Real. Durante o primeiro governo FHC, o poder do BCB foi ainda maior, tendo imposto, sob a gide da estabilizao de preos, a valorizao e a ancoragem cambial. Apesar de ter conduzido o pas anunciada crise de 1999, o BCB ressurgiu das cinzas naquele ano sob o regime de metas de inflao, com poderes ampliados. As metas de inflao, na institucionalidade brasileira, so definidas pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN). As atas do Conselho, que poderiam indicar quais os critrios usados para sua definio, no so divulgadas, mas pode-se supor que, semelhana do Federal Reserve (Fed), o banco central americano, envolvam cincia e arte. Dado o traumtico passado inflacionrio brasileiro e os efeitos deletrios da inflao sobre os rendimentos das camadas mais pobres da populao, que compem o grosso do eleitorado, h uma compreensvel relutncia poltica de parte do governo em mostrar-se leniente com a inflao, o que pode ser considerado uma qualidade. Finalmente, soube-se que, na avaliao de executivos do BCB (BEVILAQUA; MESQUITA; MINELLA, 2007), a estabilidade de preos est por eles associada a uma taxa de inflao inferior a 5% anuais. Como se sabe, no regime de metas de inflao em que o BCB tem, nominalmente, apenas autonomia operacional, o banco recebe as metas de uma autoridade e tem a incumbncia de execut-las, seguindo normas de transparncia e de prestao
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de contas um arranjo institucional do tipo principal-agente. No caso brasileiro, a separao entre fixao e execuo (principal e agente) de metas muito parcial, posto que o presidente do BCB tem assento no CMN, ao lado dos ministros da Fazenda e do Planejamento, e sua opinio, l, pesa e muito. Cabe, ainda, insistir sobre dois pontos. Primeiro, o centro da meta inflacionria e a banda de variao so o resultado de uma deciso discricionria, poltica, como se costuma dizer. A dependncia em relao trajetria passada no impede que, em face de mudanas bruscas de cenrio ou de objetivos eventualmente conflitantes com a manuteno do centro da banda, este ou os seus limites sejam alargados pelo CMN. Na verdade, o prprio BCB pode faz-lo, como j o fez em janeiro de 2003, quando ajustou o centro da meta em funo da crise do segundo semestre do ano anterior, e em setembro de 2004, a ttulo de acomodao inrcia inflacionria (BEVILAQUA; MESQUITA; MINELLA, 2007). Em segundo lugar, como testemunha o insuspeito Bernanke (j citado), por mais sofisticados que sejam os modelos de previso, h uma necessria dose de discrio nessas previses. Conforme explicado por alguns de seus ex-executivos, o BCB guia suas decises de poltica [para atingir as metas] por suas prprias previses de inflao e dos respectivos balanos de riscos. As expectativas de inflao do mercado so insumos importantes nos modelos de previso do BCB (...) e so influenciadas pelo comportamento passado da inflao, as metas de inflao, o desenvolvimento da taxa de cmbio e do preo das commodities, a atividade econmica e o posicionamento da poltica monetria (BEVILAQUA; MESQUITA; MINELLA, 2007, p. 5). Embora acreditem que o peso do passado na definio de expectativas tenha diminudo, atestando o sucesso da poltica de metas, constatam que, muitas vezes, as expectativas apresentaram reaes excessivas a eventos correntes, especialmente a surpresas inflacionrias. Assim, o BCB frequentemente teve de agir de modo a impedir que desenvolvimentos negativos de curto prazo contaminassem as perspectivas de mdio prazo. Neste sentido, o processo de desinflao tem sido, e ainda , um processo de domar as expectativas inflacionrias (BEVILAQUA; MESQUITA; MINELLA, 2007, p. 5, nfase adicionada). Ao longo deste processo de disciplinar o mercado, os custos de curto prazo, em termos de atividade econmica perdida, devem ser vistos como um investimento em estabilidade (BEVILAQUA; MESQUITA; MINELLA, 2007, p. 13). Como se sabe, neste processo de livrar os atores econmicos do peso do passado e de domar as expectativas inflacionrias, o BCB vem praticando taxas de juros que, apesar de oscilarem, esto sempre entre as mais altas do mundo. Ao faz-lo, condiciona em parte as outras duas pontas do trip de polticas macro. Do lado cambial, a entrada de capitais estrangeiros, atrada pelo diferencial de juros, valoriza o real e contm o preo dos bens e servios comercializveis internacionalmente. O uso de swaps cambiais reversos, em que as instituies
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financeiras ficam passivas em dlar e ativas em ttulos indexados taxa bsica de juros10 e o BCB fica na posio inversa, adicionou importantes aliados poltica de manter a taxa Selic elevada e a taxa de cmbio valorizada. Do lado fiscal, obriga a poltica a estabelecer suas metas em termos primrios, comprimindo gastos, notadamente de investimento, de forma a liberar recursos para o pagamento de juros sobre a dvida pblica (no includos no resultado primrio). A valorizao do real permitiu a acumulao de reservas cambiais pelo BCB, a partir de 2004. Essas reservas, da ordem US$ 200 bilhes em 2008, foram um importante instrumento de defesa da economia durante a crise do fim daquele ano e permitiram que o Tesouro eliminasse a sua dvida externa, tornando-se um credor lquido. No entanto, dado o diferencial entre os juros internos e externos, as reservas tm um importante custo de carregamento, que so contabilizados no dficit nominal do setor pblico. Argumenta-se com frequncia que a estabilidade de preos tem a natureza de um bem pblico, no sentido de que ningum pode ser excludo de seus benefcios. No entanto, a poltica citada beneficia uns mais que outros. Cabe lembrar que o Estado pagou, em mdia, cerca de 7% do Produto Interno Bruto (PIB) ao ano (a.a.) conta de juros no perodo 2003-2008 (GIAMBIAGI, 2007), aproximadamente dez vezes o gasto no programa Bolsa Famlia. Dado que a tributao no Brasil notoriamente regressiva, resulta numa macia transferncia de renda dos pobres para os ricos. H tambm perdedores no setor privado todos os que necessitam utilizar mecanismos de crdito, dos consumidores que desejam adquirir ativos familiares a empresas que precisam financiar o seu capital de giro e investimentos. Em consequncia, a demanda final de bens de consumo contida, com reflexos sobre toda a cadeia produtiva e os investimentos. Assim, o portflio de investimentos produtivos das empresas tende a se concentrar em projetos de horizontes temporais mais curtos e com custos mais baixos. As aplicaes dos grandes gestores de recursos financeiros, como os fundos de penso, sofrem o mesmo vis e o sistema financeiro encorajado a concentrar suas operaes em ttulos pblicos, em detrimento da concesso de crdito. Esta tende a priorizar operaes de curto termo e baixo risco. Em consequncia, o sistema privado de financiamento torna-se pouco funcional para as transformaes estruturais tpica do desenvolvimento, deixando este papel a cargo dos bancos pblicos, notadamente o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e a Caixa Econmica Federal (CEF).
10. A taxa bsica de juros da economia brasileira determinada pelo Comit de Poltica Monetria (Copom) do BCB. Ela consiste na taxa mdia dos financiamentos dirios, com lastro em ttulos pblicos federais, apurados no Sistema Especial de Liquidao e Custdia (Selic), razo pela qual conhecida como taxa Selic.
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Atividades cruciais para o desenvolvimento, como a inovao, notadamente projetos mais criativos, so desestimuladas, a taxa de crescimento do emprego diminui e o crescimento e a igualdade tambm. O investimento quase exclusivo em estabilidade tem altos custos.11 Do outro lado da lista, entre os ganhadores, destaca-se, primus inter pares, o sistema financeiro. No entanto, o sistema financeiro no est s. Investidores institucionais como fundos de penso, companhias de seguro, empresas com alta gerao de caixa (por exemplo, empresas industriais produtoras de bens intermedirios, produtores e vendedores de commodities agrcolas, atacadistas, cadeias de lojas de bens de consumo) tambm se beneficiam, assim como os domiclios mais ricos, notadamente os que pertencem ao 1% superior da pirmide de distribuio de renda.12 A valorizao do cmbio irm siamesa dos juros altos. Os exportadores e os produtores locais de bens comercializveis so os principais prejudicados pela valorizao. No entanto, entre os primeiros, os que exportam commodities, sejam produtos primrios ou semielaborados, foram, a partir de 2003, parcialmente compensados pelo aumento dos preos no mercado internacional. Em contrapartida, os importadores de bens e servios beneficiam-se muito com a valorizao do cmbio, de tal forma que, apesar das condies favorveis para as exportaes brasileiras, o saldo em transaes correntes, medido como participao no PIB, que havia chegado a quase 2% em 2004, foi praticamente nulo em 2007 e negativo (1,8%) em 2008. Vistas pelo ngulo da conta de capitais, as duas irms atuam no sentido de favorecer as empresas que tm condies de aceder ao crdito externo e a todos a quem convm remeter recursos para o exterior, seja para investimentos (principalmente os produtores de commodities), seja a ttulo de juros, lucros e dividendos, cujo montante passou de US$ 18,6 bilhes em 2003, para US$ 37,3 bilhes em meados de 2008. Finalmente, conforme apontado, as instituies financeiras que fazem contratos de swap reverso so beneficiadas pelas duas irms. Existe, pois, uma ampla e poderosa constelao de interesses, estruturada ao longo do tempo em torno da combinatria altos juros/cmbio valorizado, que estabeleceu uma conveno segundo a qual esses elementos so essenciais para o desenvolvimento do pas. Por um lado, a poltica do BCB atende estes interesses e, por outro, minimiza os riscos de ocorrncia de episdios de turbulncia, como os acontecidos no segundo semestre de 2002, aos custos j apontados. Argumentos como o pecado original da moratria de 1987, a incerteza jurdica dos credores e o dficit pblico explosivo so oferecidos como justificativa.
11. Ver Modenesi (2008). 12. Os dados de Bruno (2007) mostram que, no perodo 1995/2005, as empresas no financeiras e os indivduos receberam cerca de 80% das rendas financeiras.
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Fatos como as taxas de juros muito mais baixas que as brasileiras em pases que tambm entraram em moratria, como o Mxico, a concesso de grau de investimento por agncias internacionais de avaliao de risco, que deveria ter redimido o pecado, o reforo das garantias dos credores, j mencionado, a falta de disposio do sistema financeiro privado para o crdito agrcola e de longo termo e o excelente desempenho fiscal do governo so convenientemente omitidos. Provavelmente, pouco importam o que conta a manuteno da conveno. Esta coalizo que estabelece relaes ntimas com diversos setores sociais tem poderosos instrumentos para consolidar e difundir sua conveno de desenvolvimento. O mais explcito est nas mos do sistema financeiro. Mas h outros instrumentos mais sutis, como o financiamento de campanhas polticas,13 as relaes com os membros do Congresso, os anis burocrtico-empresariais de que, no passado, falava Fernando Henrique Cardoso, o socilogo, as relaes com parte da mdia e o financiamento de pesquisas desenvolvidas por cientistas sociais que buscam visibilidade, tudo em nome da divulgao da conveno de estabilidade. O BCB um membro necessrio desta arquitetura institucional a instituio que concebe e executa a poltica monetria, com os efeitos j apontados sobre a poltica cambial e fiscal e a distribuio de rendas. A autonomia do BCB reflete a fora deste arranjo e, ao mesmo tempo, dadas as caractersticas j apontadas da poltica que pratica, refora o peso econmico e poltico da institucionalidade que participa, num processo cumulativo sem que isto implique, necessariamente, uma captura do BCB pelo sistema financeiro. Para o estabelecimento da coalizo e da conveno que lhe serve de representao social, basta que o BCB e os membros privados espalhem os benefcios conjuntos da mesma poltica no caso, o prestgio de cumprir as metas e os ganhos derivados dos altos juros e do cmbio valorizado. Alm de objetivos comuns, diversos mecanismos reforam a coeso desta coalizo e a fora da conveno a ela vinculada. A atual estrutura do sistema financeiro brasileiro foi muito influenciada pela crise bancria de 1995 e pela privatizao dos bancos estaduais, processos em que o BCB teve um papel decisivo, participando da gnese ou desenvolvimento de grandes grupos.14 A mesma crise levou ao aprofundamento das atividades de superviso do sistema financeiro exercidas pelo BCB (por exemplo, a aplicao das regras de Basileia), estreitando os laos entre as partes. Como toda agncia reguladora, o BCB tem que manter contato estreito e contnuo, formal e informal, com
13. Para as contribuies do sistema financeiro s campanhas das eleies presidenciais de 2002 e 2006, ver Filgueiras e Gonalves (2007). 14. A participao dos cinco maiores bancos nos ativos totais do sistema subiu de 45% em 1994 para 79% em 2008 (www.bcb.gov.br), sistema financeiro nacional.
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os atores regulados, formando uma percepo comum dos problemas e solues. A forma como a poltica monetria implementada aumenta esta integrao: as estimativas de inflao feitas pelo sistema financeiro constituem um importante insumo para as estimativas do BCB; e as reunies do Comit de Poltica Monetria (Copom) do BCB, onde a taxa de juros bsica definida, tm periodicidade fixa e, portanto, so precedidas de incontveis manifestaes de representantes do sistema financeiro sobre a deciso do comit. No plano cognitivo, a conveno se expressa na crena, partilhada pelos membros da coalizo que a sustenta, na eficcia e legitimidade do mercado como a principal instituio encarregada de organizar e conduzir a economia e a sociedade atravs de uma distribuio eficiente no uso de recursos. Tal crena valida o uso da fora da coalizo para ampliar a gama de relaes sociais regidas pelo mercado (a exemplo da sade, previdncia e educao) e vetar projetos e polticas que possam reduzir o poder do mercado em favor de outras instituies. Implcita nestas duas agendas positiva e negativa est a tese neoliberal de que, mesmo que o mercado no se coadune ao ideal concorrencial, as falhas introduzidas no processo de alocao eficiente de recursos pela ao de outras instituies, notadamente o Estado, so ainda maiores. Neste sentido, a problemtica no resolvida do Estado desenvolvimentista, manifesta nos aspectos poltico, fiscal e administrativo, cujas reformas seguem pendentes, apesar de serem amplamente reconhecidas como necessrias, joga a favor da conveno. Um vis conservador une ainda mais o BCB e os interesses privados o primeiro quer manter a estabilidade de preos, o segundo, o rentvel status quo, consolidado ao longo dos anos. Ambos se opem a mudanas estruturais que alterem a distribuio de riqueza/renda e preos relativos, que poderiam elevar o risco de inflao. Em consequncia, a coalizo usa seu poder no apenas para promover polticas que a beneficiem, mas tambm para obstar polticas que alterem o status quo. Convenes de desenvolvimento que levem a mudanas estruturais destes parmetros esto excludas. Denomina-se, inicialmente, a conveno anteriormente descrita como sendo institucionalista restrita. No entanto, conforme a anlise citada aponta, o adjetivo pode tambm ser aplicado gama de mudanas estruturais que tal conveno propugna. Se desenvolvimento mudana estrutural, trata-se, na melhor das hipteses, de um desenvolvimento restrito.
4.3 A conveno neodesenvolvimentista
Coexistindo com a conveno anteriormente descrita, mas a ela subordinada, h outra, a que podemos chamar de neodesenvolvimentista, cujo ncleo duro o aumento autnomo da renda familiar dos grupos mais pobres, via salrio mnimo (SM) e transferncias, e de investimentos em infraestrutura e construo residencial, regidos pelo Estado.
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Proposta inicialmente no Plano Plurianual (PPA) 2003-2007, ampliada pela Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (Pitce) e pela tentativa de estabelecer parcerias pblico-privadas (PPPs), em 2003, encontra sua forma atual no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) 2007-2010 e na recente Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP). A conveno repousa sobre cinco pilares: 1) Investimento em infraestrutura (principalmente energia, logstica e saneamento), a ser feito majoritariamente por empresas estatais e privadas, com o financiamento do BNDES e, em menor grau, diretamente pelo Estado. Parte desses investimentos responde a carncias h muito identificadas e podem ser vistos como a recuperao do atraso. No entanto, a descoberta de grandes jazidas de petrleo em guas muito profundas (o pr-sal) abre a perspectiva de enormes investimentos nesta rea e, a seguir, da remoo da restrio de divisas atravs da exportao de petrleo e seus derivados. Para tanto, porm, ser necessrio equacionar adequadamente as condies institucionais que regero a explorao desta rea e o esquema de financiamento para os referidos investimentos, que, na sua maior parte, sero realizados aps a concluso do PAC atual. 2) Investimento residencial incentivado pelo crdito, pblico e privado, amparado por maiores garantias dos credores, como a alienao fiduciria. Busca-se aqui tambm sanar o atraso pela reduo do enorme dficit habitacional do pas (estimado em 8 milhes de residncias) e da baixa participao do crdito para este fim no PIB (menos de 2%). 3) O crculo virtuoso entre aumento de consumo das famlias, derivado dos aumentos do salrio mnimo (SM), das transferncias do Bolsa Famlia, da expanso do emprego formal (explicado em boa parte por medidas institucionais como o tratamento tributrio simplificado para pequenas empresas e maior fiscalizao) e do crdito. 4) Investimento em inovao, amparado por incentivos fiscais, crdito subsidiado e subvenes. 5) Poltica externa independente, que privilegia as relaes com outros pases em desenvolvimento seja da Amrica Latina, seja do grupo Brasil, Rssia, ndia e China (BRIC) e busca afirmar o papel do Brasil como protagonista do processo de mudanas na arquitetura institucional mundial. O Estado, nesta conveno, volta a assumir um papel de liderana no processo de desenvolvimento, recuperando, inclusive, o protagonismo das empresas estatais e dos bancos pblicos, perdido durante o perodo liberal, que teve incio em 1990.
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A capacidade local de inovao, buscada pelo desenvolvimentismo dos anos 1970, hoje objeto de um consenso que abarca todas as correntes de pensamento, contando com forte apoio do BIRD. No entanto, a Pitce de 2003 tinha um componente bastante criativo em sua agenda positiva, ao considerar claras prioridades setoriais e tecnolgicas,15 estabelecidas em funo dos seus encadeamentos tecnolgicos e do seu peso na balana comercial. Esta criatividade positiva foi substancialmente atenuada em favor de polticas horizontais, de natureza mais cannica, possivelmente devido reduo da restrio externa. Tambm diferentemente do que ocorria no perodo desenvolvimentista, na agenda atual no se distinguem os detentores da capacidade de inovao pela origem do seu capital e h um inequvoco entusiasmo com a importao de tecnologia. Enquanto no perodo anterior havia a preocupao, movida por objetivos de soberania econmica nacional, de privilegiar a capacitao tecnolgica sob controle nacional, esta prioridade deixou, em parte, de existir. Cabe destacar que, diferena da antiga conveno desenvolvimentista e da conveno neoliberal, o governo Lula, colocou no topo da sua agenda a reduo da pobreza, atravs dos mecanismos apontados no que descrito anteriormente como o terceiro pilar da conveno desenvolvimentista. Este pilar almeja no s o consumo de massa e o investimento da derivado, sob inspirao keynesiana, mas tambm sanar a grande deficincia do antigo padro desenvolvimentista: a restrita incluso econmica, apontada por grandes pensadores brasileiros, como Furtado (1961), como bice principal sustentabilidade do desenvolvimentismo. O sucesso neste campo, obtido mesmo com taxas de crescimento abaixo do potencial da economia brasileira, reduziu parcialmente a importncia de lograr altas taxas de crescimento como instrumento de legitimao poltica, tpica do desenvolvimentismo, seja em seu perodo democrtico (os 50 anos em 5), seja no perodo autoritrio (ningum segura este pas) e permite a conciliao entre as duas convenes. A percepo de que os pobres tendem a ser os mais prejudicados em perodos de alta inflao estabelece uma outra ponte entre a conveno neodesenvolvimentista e a conveno institucional restrita descrita anteriormente. A ampliao da capacidade produtiva e da produtividade sistmica devida melhoria das condies de infraestrutura, aumentando o hipottico produto potencial, constitui outras pontes entre as duas convenes. No entanto, tais pontes no implicam a necessria adoo das polticas monetrias e taxas cambiais praticadas. Outras configuraes de poltica macro podem conduzir manuteno da estabilidade de preos. A anlise destas configuraes alternativas foge ao escopo deste ensaio, mas cabe reiterar o peso econmico e
15. Bens de capital, componentes eletrnicos, software e frmacos constituam os setores prioritrios. A estes se adicionavam tecnologias novas, de uso difundido, portadoras de futuro biotecnologia, nanotecnologia e biocombustveis.
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poltico da coalizo de interesses que se expressa atravs da conveno de desenvolvimento restrito, cuja agenda positiva postula que a atual configurao de polticas a mais eficiente do ponto de vista tcnico, apagando com a retrica tecnocrtica o debate poltico, ou seja, o debate sobre possibilidades de mudanas. Por mais que os programas de transferncia possam ser criticados por oferecerem poucas portas de sada aos seus beneficirios, a prioridade dada aos pobres constitui uma modificao crucial na agenda de desenvolvimento, que, dado o seu manifesto impacto poltico, parece pouco provvel que seja infletida no futuro. Uma crtica pouco debatida que o programa tem sua porta de entrada ainda muito estreita (...) que deveria ser alargada (...) que o programa poderia ser transformado no futuro em uma poltica de rendas bsicas de cidadania. Assim, a conveno desenvolvimentista do governo Lula tambm rene um conjunto de relevantes interesses econmicos e polticos, tal como inerente a qualquer conveno. Se implementado o PAC conforme previsto, estimou o governo que a taxa de investimento passaria de 16,4% do PIB em 2006 para 21% em 2010, e a taxa de crescimento do PIB seria mantida estvel ao longo do tempo, em 5% a.a. Sem dvida uma melhora em relao ao perodo 1998-2003, quando o PIB cresceu a uma mdia de 1,6% e mesmo em relao ao primeiro mandato do presidente Lula, quando, em mdia, o crescimento foi de 3,4% a.a. e a taxa de investimento foi 15,9% do PIB, mas longe ainda dos nveis alcanados pelo desenvolvimentismo brasileiro ou, atualmente, pelas naes asiticas. Admitida uma taxa de crescimento populacional de 1,5% a.a., a taxa de crescimento prevista levaria duplicao da renda per capita em 20 anos, o que pode ser descrito como um objetivo no muito ambicioso. O Programa partia da premissa de um cenrio internacional e de evoluo macroeconmica do pas favorvel. A inflao seria 4,1% em 2007 e se estabilizaria em 4,5% a.a. no perodo 2008/2010. A taxa bsica de juros declinaria lentamente, atingindo 10,1% em 2010, e o supervit fiscal primrio permaneceria estvel em 4,25% do PIB durante todo o perodo. poca de sua elaborao, tais premissas eram plausveis: a demanda internacional por produtos brasileiros continuava forte, compensando, em parte, a valorizao do real, e a crise do sistema financeiro internacional ainda no se fizera plenamente manifesta. No plano interno, o supervit primrio mantinha-se dentro das metas previstas e o BCB reduzira gradualmente a taxa de juros bsica a partir de setembro de 2005, um ano aps elev-la bruscamente. Havia outras razes para otimismo, decorrentes da melhoria dos problemas herdados do passado. Em primeiro lugar, a taxa de investimento apresentava evoluo favorvel. Em 2006 havia voltado ao nvel de 2002 (16,4% do PIB) e apresen-
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tava tendncia crescente. Essencial para as obras de infraestrutura, o investimento pblico, que cara a um nvel mnimo em 2003 (0,3% do PIB) aumentara para 0,64% em 2006, prevendo-se que chegaria a 1,2% em 2009. Previa-se tambm que os investimentos da Petrobras, um dos pilares do PAC, que haviam cado de 0,81% do PIB em 2003 para 0,76% em 2006, voltariam a se elevar.16 Em segundo lugar, a reduo da remunerao dos ttulos do Tesouro e as medidas institucionais que reduziam o risco de crdito (como o crdito consignado para pessoas fsicas e a alienao fiduciria para o crdito habitacional), estimularam o sistema financeiro a ampliar sua oferta de crdito, que, em 2006, representava pouco mais de 30% do PIB. Associada ao aumento da massa salarial, a expanso do crdito levou a forte aumento do consumo familiar. Como a remunerao destas operaes cara muito menos que a taxa Selic, a expanso do crdito aumentava a rentabilidade do sistema financeiro. Os dois fatores apontados, a ampliao da taxa de investimento e a ampliao do crdito e da rentabilidade do sistema financeiro, no cumpriam apenas a funo de implementar o PAC asseguravam tambm a compatibilidade entre a conveno desenvolvimentista e a conveno institucionalista restrita. Para o BCB, o aumento da capacidade de oferta essencial para um cenrio benigno para a inflao futura, evitando que a demanda exera presses sobre o nvel de preos. Embora o estudo de Bevilaqua, Mesquita e Minella (2007) mostre que o hiato de produto tem pouca influncia sobre as expectativas de inflao a serem domadas, a avaliao de que esta presso de demanda poderia vir a ocorrer, reduzindo o hiato do produto, foi um dos principais determinantes da elevao da taxa de juros em setembro de 2004 (alta que durou um ano), visando reduzir o crescimento do PIB, que vinha evoluindo a taxas de cerca de 6% nos trimestres anteriores (BEVILAQUA; MESQUITA; MINELLA, 2007). Como resultado, a taxa de crescimento do PIB caiu de 5,7% em 2004 para 3,2% em 2005. Conforme aponta Barbosa (2009), os estudos do BCB sobre hiato de produto utilizam expectativas voltadas para trs, o que, num contexto de acelerao do crescimento, induz a uma postura conservadora sobre o potencial de expanso da economia. Dado o poder do BCB de afetar o crescimento, bem ilustrado pelo episdio de 2004/2005, a ampliao da taxa de investimento torna-se essencial no apenas no plano real como no simblico, reduzindo a probabilidade de interrupes no processo de crescimento impostas pelo banco. Para todo o perodo de aplicao do regime de metas de inflao, o BCB rpido na elevao das taxas de juros e lento na sua reduo.
16. Dados do PAC (2009).
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Para o sistema financeiro, o aumento de rentabilidade trazido pela expanso do crdito era, obviamente, bem-vindo. A compatibilidade entre as duas convenes teve curta durao. A forte expanso na oferta de bens de capital era interpretada pelo governo como evidncia da formao do crculo virtuoso entre consumo e investimento e equilbrio entre demanda e capacidade de oferta (atenuando presses inflacionrias). No entanto, o crculo virtuoso de consumo-crdito-investimento parecia ter-se estabelecido principalmente no setor de construo, recuperando parte da defasagem na participao da construo na formao bruta de capital17 e na nfima participao do crdito para construo (menos de 2% do PIB), refletida num dficit habitacional estimado em 8 milhes de moradias. Para os demais setores, em que pese o inequvoco aumento de investimentos, os mapeamentos feitos pelo BNDES para os perodos 2007-2010 e 2008-2011 (ver TORRES FILHO; PUGA, 2007; PUGA; BORA JR., 2007), mostravam o forte peso que a expanso da infraestrutura, notadamente em energia, tem nesse processo e que os investimentos no setor industrial continuavam concentrados em setores intensivos em capital e recursos naturais (petrleo e gs, minerao, siderurgia, papel e celulose, petroqumica), orientados principalmente para a exportao e substituio de importaes. Em que pese a expanso da demanda, os investimentos em bens de consumo (notadamente dos setores automobilstico, eletrnico e frmacos) respondiam por 12% do total. Dados da produo nacional de bens de capital, desagregados por uso e por setores (ver IEDI, 2008) apontavam na mesma direo a expanso era mais forte em bens destinados agricultura, energia eltrica e transporte (notadamente vages ferrovirios, usados pelas indstrias extrativas). Quadro semelhante era mostrado pelas importaes de bens de capital, onde, alm dos acima citados, tambm se destacam os bens do complexo eletrnico (informtica, comunicaes e automao). A maior parte dos investimentos em infraestrutura estava sendo, segundo os documentos governamentais de acompanhamento do PAC, realizada conforme o cronograma previsto, embora a imprensa registrasse vozes discordantes. Inequivocamente, existem problemas de compatibilidade entre o nvel e, especialmente, o ritmo dos investimentos previstos no programa e outros objetivos de desenvolvimento. Neste, como em tantos outros aspectos da problemtica brasileira, aparecem as dificuldades institucionais inerentes ao nosso Estado, seja em termos de objetivos, seja em termos de adequao administrativa. Na viso do BCB, ao fim de 2007, o cenrio para a inflao futura ainda era benigno, mas o Relatrio de Inflao de dezembro daquele ano registrava sua
17. Puga e Nascimento (2007) mostram que a pequena participao da construo na formao bruta de capital no Brasil o diferenciava em relao aos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE).
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preocupao com a presso exercida pela demanda sobre a oferta e com o estreitamento do hiato de produto. Os problemas foram substancialmente agravados pela evoluo da situao internacional. O ex-presidente do Fed, Alan Greenspan, ao depor no Congresso americano, descreveu a crise internacional que teve incio em 2007 como um tsunami. A metfora mais adequada que a da bolha, posto que o tsunami vem do fundo do oceano, causado por modificaes ssmicas. No caso, o terreno sobre o qual repousava a enorme massa de capital financeiro em circulao pelo mundo. O deslocamento teve incio no perodo 2004-2006, quando, aps manter taxas de juros muito baixas, o Fed elevou-as drasticamente (de 1% para 5,35%). Com esta elevao, o mercado de hipotecas de alto risco (subprime) entrou em crise, reconhecida pelo atual presidente do Fed, Ben Bernanke, em meados de 2007. Ao longo de 2007, a crise estendeu-se ao resto do sistema financeiro e provocou um forte movimento especulativo nos preos das commodities, que subiram drasticamente. Neste quadro de turbulncia internacional, um aumento da inflao seria provvel. Com efeito, o ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), que serve de baliza ao BCB, medido no intervalo de 12 meses, passou de 4,56% em janeiro de 2008, para 4,61% em fevereiro e 4,73% em maro, superando a meta de 4,5%, mas dentro da margem de variao estabelecida pelo CMN, de mais ou menos 2%. legtimo duvidar se a taxa de juros, que incide principalmente sobre a demanda, um instrumento eficaz para debelar presses de custos, de origem externa, sem que isso implique uma contrao muito forte do nvel de atividade. Em outros pases, notava o BCB, verificava-se o carter refratrio do processo inflacionrio, mesmo diante da desacelerao global (BCB, 2008a). Embora vrios analistas sugerissem que a elevao de preos observada no primeiro trimestre de 2008 fosse atribuvel ao aumento nos preos internacionais das commodities, o BCB preferiu interpret-la como sendo causada pela presso da demanda interna sobre a capacidade produtiva e, estimando que havia um forte risco de a inflao ficar acima do centro da meta, deu incio, em abril, a um novo e forte ciclo de elevao da taxa bsica de juros, que passou de 11,25% a.a. em maro para 13,75% em setembro, mantida em outubro de 2008 (BCB, 2008b).
4.4 A crise e seus desdobramentos
A partir de setembro de 2008, como se sabe, a crise internacional assumiu dimenses sistmicas, comparadas por muitos aos eventos de 1929. O tsunami se estendeu pelo mundo, afogando no seu percurso a tese do descolamento dos pases em desenvolvimento. At ento, a crise internacional (que eclodira um ano antes) havia repercutido no Brasil principalmente atravs da elevao dos preos das commodities e da sada
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de capitais, lucros e dividendos, visando, em boa parte, cobrir perdas sofridas pelos investidores nos pases centrais,18 derrubando as cotaes da Bolsa de Valores e fechando um canal de capitalizao de empresas que vinha tendo utilizao crescente, dado o alto custo do crdito.19 No entanto a taxa de cmbio mantinha-se estvel e valorizada. No quarto trimestre de 2008, o Brasil mostrou, mais uma vez, que no uma ilha de tranquilidade no encapelado mar internacional. A crise manifestou-se, imediatamente, por uma elevao na taxa de cmbio e pela contrao da liquidez, mostrando que a retrica do descolamento era equivocada. A busca de ganhos financeiros por parte de grandes e mdias empresas que apostaram com derivativos na manuteno da taxa de cmbio imps-lhes pesadas perdas, mostrou importantes falhas nos mecanismos de regulao do mercado e aumentou a incerteza, semelhana do que ocorreu em outros pases. Com a crise, o BCB fortaleceu a sua posio. A poltica de metas de inflao e as prprias metas permaneceram (e permanecem) inalteradas e, ao fim de outubro de 2008, mais de um ms aps a quebra do Lehman Brothers, o Copom continuava preocupado com os riscos para um cenrio menos benigno de inflao, postos pelo descompasso entre os aumentos de demanda e oferta (Ata da Reunio, 138). diferena dos seus pares no mundo, tanto de pases desenvolvidos como dos em desenvolvimento,20 o BCB manteve a taxa de juros no seu nvel elevado, quando a crise de liquidez e as condies fiscais sugeriam a convenincia de reduzi-la. Mas, o Copom acenava claramente com a possibilidade de elevar a taxa de juros se as expectativas de inflao no convergissem para o centro da meta (Ata da Reunio, 138). Assim, incerteza para a produo e investimentos, decorrente da situao internacional, somava-se a produzida pelo BCB. No ltimo trimestre de 2008, a crise se fez manifesta, com a queda na taxa de crescimento do PIB. No trimestre seguinte, o crescimento econmico foi negativo.21 Em consequncia, a agenda positiva de polticas pblicas concentrou-se no combate crise.22 No plano macroeconmico, a meta de supervit primrio foi reduzida para 2,5% do PIB e os investimentos da Petrobras excludos do clculo; o BCB cortou a taxa Selic em 5 pontos percentuais (p.p.), chegando a 8,75% em
18. Em 2007, a indstria de veculos automotores remeteu US$ 2,7 bilhes como lucros e dividendos, contra uma entrada de investimento direto de US$ 0,8 bilho. 19. Cerca de trs quartos do valor das ofertas primrias de aes eram absorvidos por investidores estrangeiros. 20. Numa listagem no exaustiva, os bancos centrais de Austrlia, Canad, China, Coreia do Sul, Estados Unidos, Hong Kong, ndia, Japo, Noruega, Reino Unido, Sucia e Sua, alm do mui austero Banco Central Europeu (BCE), j haviam cortado as taxas de juros urbi et orbe, exceto no Brasil. 21. Os dados das Contas Nacionais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) informam que, comparado com igual perodo do ano anterior, o PIB real dos trs primeiros trimestres de 2008 vinha crescendo a taxas superiores a 6%. No ltimo trimestre, o crescimento foi de 1,3%, e no primeiro trimestre de 2009 foi negativo em 1,8%. 22. Uma descrio minuciosa das medidas tomadas, com as devidas referncias aos atos jurdicos, encontra-se em PAC (2009). A anlise a seguir aponta apenas os principais delineamentos da poltica.
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agosto de 2009. No obstante a queda, o Brasil mantm uma das mais altas taxas de juros do mundo.23 Ao mesmo tempo, buscou-se a manuteno da demanda agregada, tanto em termos de consumo das famlias como do investimento. O primeiro foi fomentado pela antecipao do aumento do SM, pelo aumento do valor e da cobertura do Bolsa Famlia e pela reduo de impostos sobre bens de consumo. Para contrabalanar a retrao na concesso de crdito do setor privado, os bancos pblicos notadamente o Banco do Brasil (BB) e a CEF ampliaram suas operaes e reduziram os encargos cobrados. O investimento foi estimulado pela ampliao de recursos do BNDES e pela reduo da taxa de juros de longo prazo (TJLP), assim como por incentivos fiscais para bens de produo e pela manuteno dos investimentos do PAC, ampliados por um novo programa de habitao popular. Em contrapartida, o sistema financeiro privado adotou uma postura defensiva, em termos de concesso de crdito e de taxas de juros, retraindo a primeira e aumentando as ltimas, a despeito da queda da taxa Selic, estratgia que preservou a lucratividade do sistema. A poltica anticrise deteve o processo de contrao econmica. O crescimento do PIB em 2009 foi praticamente nulo e para 2010, estima-se, volte ao patamar de 5,5% a 6,5% a.a., segundo as previses do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA, 2010). Alm disso, a crise e as polticas adotadas para debel-la tiveram repercusses sobre o debate acerca da temtica do desenvolvimento. Houve uma aparente convergncia entre as duas convenes, mantendo-se, de um lado, juros altos e, de outro, medidas expansionistas de cunho fiscal e de crdito para sair da crise. Ao verificar-se um cenrio de mais sade para as economias internacional e nacional, a tendncia parece ser rumo a uma situao prxima vigente antes da ecloso da crise, em que convivem duas convenes a institucional restrita e a desenvolvimentista sob a hegemonia da primeira. Neste quadro, consistente com o diagnstico de que o Brasil se desenvolvia adequadamente e a crise foi exgena, os interesses que formam a coalizo de suporte da segunda conveno tm liberdade de adotar as polticas pertinentes aos seus objetivos, desde que no firam frontalmente os interesses da primeira coalizo, que detm poder significativo sobre o desenrolar do desenvolvimento brasileiro. No entanto, o perodo recente tambm evidenciou conflitos entre as duas convenes. A estratgia defensiva do sistema financeiro, acima descrita, foi duramente criticada pelo ministro da Fazenda, que ameaou o sistema privado com a perda de mercado para os bancos pblicos e at pelo presidente da Repblica,
23. Nos pases centrais, a taxa bsica de juros est prxima de zero: 0,25% nos Estados Unidos, 0,1% no Japo, e 1% na zona do euro. A taxa brasileira tambm superior dos demais pases em desenvolvimento, exceto Rssia.
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que criticou pela mdia os altos spreads cobrados pelos bancos privados. Estes, aps alguma tergiversao, preferiram no prosseguir no debate pblico, mas o governo vem mantendo a postura agressiva dos bancos pblicos na oferta de crdito. Ao lado da discusso sobre a fora e a rapidez da recuperao, notadamente dos investimentos, um tema vem ocupando o debate macroeconmico: a valorizao do real frente ao dlar. Notam-se posies distintas entre o Ministrio da Fazenda, que vem adotando uma postura mais desenvolvimentista, e o BCB, que segue apegado ao seu objetivo de conter a inflao prxima do centro da meta. A valorizao do cmbio j vinha sendo denunciada como causa de doena holandesa, tornando a indstria localizada no pas pouco competitiva no mercado externo e na competio contra importaes, e, no limite, ameaando a economia brasileira de desindustrializao (BRESSER PEREIRA, 2008). Ao manter-se a valorizao do cmbio, o estmulo a investimentos industriais no pas seria reduzido, sendo mais rentvel adquirir insumos, partes e componentes e, eventualmente, bens de capital no exterior, provocando a perda de densidade das cadeias produtivas, reduzindo os efeitos de encadeamento e sinergia e a capacidade de inovao associada s relaes prximas entre vendedores e produtores. A valorizao est associada a movimentos da conta de capitais, alimentados em parte pela alta taxa de juros brasileira e pela busca de aplicaes rentveis por investidores externos, estimulados pelo prprio sucesso brasileiro em lidar com a crise, em comparao com outros pases. Conta com a inequvoca simpatia dos atores no mercado de crdito e de capitais, que atribuem tal valorizao s condies estruturais da economia brasileira. No obstante, o Ministrio da Fazenda, contrariando esses interesses, estabeleceu uma taxao sobre a entrada de capitais destinados a investimentos mobilirios. Medida semelhante havia sido tomada em maro de 2008 e eliminada alguns meses depois, aps a quebra do Lehman Brothers. Embora sua eficcia para desvalorizar o real seja duvidosa, a medida tem um inequvoco valor simblico, que pode indicar maior disposio do governo em intervir na conta de capitais, em favor da conveno desenvolvimentista. possvel que nos prximos anos venham a se agravar as tenses entre as duas convenes, especialmente se a configurao de polticas macroeconmicas frear o processo de incluso social. No limite, a conveno desenvolvimentista ganharia maior peso poltico e autonomia frente conveno de estabilizao, alterando a configurao de polticas macro. No entanto, a histria recente do pas apresenta farta evidncia do poder, econmico e poltico, da coalizo de interesses que encontra sua expresso na conveno de desenvolvimento restrito, de modo que a futura correlao de foras entre as duas convenes altamente incerta.
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5 CONCLUSES
Argumentou-se acima que o processo de desenvolvimento requer um dispositivo cognitivo coletivo, composto por conhecimentos codificados e tcitos, que permita hierarquizar problemas e solues e facilitar a coordenao entre os atores sociais uma conveno de desenvolvimento. Esta conveno reflete a distribuio de poder econmico e social, constituindo, pois, um objeto de economia poltica. Atualmente, aps o fracasso das convenes neoliberais, no h, internacionalmente, uma conveno de desenvolvimento firmemente constituda. Embora a crise em curso tenha servido para alguns postulados anteriores, como a capacidade de autorregulao dos mercados, e tenha recolocado o Estado num papel central, a indefinio quanto a uma conveno de desenvolvimento foi provavelmente ampliada. A sada mais rpida da crise nos pases desenvolvidos atua a favor daquelas foras, notadamente o capital financeiro internacional, que tm interesse em minimizar as mudanas institucionais e em retornar, tanto quanto possvel ao status quo anterior. Argumentou-se tambm que, no governo do presidente Lula, havia, desde o incio, o reconhecimento da necessidade de uma nova conveno de desenvolvimento e que duas convenes disputavam a hegemonia. Parece que a conveno que se chamou de institucionalista restrita, que privilegia a estabilidade de preos ao custo de um desenvolvimento tambm restrito, impe limites conveno neodesenvolvimentista. No entanto, estas pontes entre as duas convenes no implicariam a necessria adoo das metas rgidas de inflao e das polticas monetria e cambial praticadas pelo BCB. Outras configuraes de poltica macro poderiam conduzir manuteno da estabilidade de preos. A anlise destas configuraes alternativas foge ao escopo deste captulo, mas cabe reiterar o peso econmico e poltico da coalizo de interesses que se expressa atravs da conveno de desenvolvimento restrito, cuja agenda positiva postula que a atual configurao de polticas a mais eficiente do ponto de vista tcnico, apagando com a retrica tecnocrtica o debate poltico. A crise internacional introduziu novos elementos de incerteza e perturbao no processo de desenvolvimento brasileiro. No entanto, com a retomada da atividade econmica, h uma forte tendncia para a volta da correlao de foras entre as duas convenes, consistente com o diagnstico de que a crise foi de natureza exgena e o desenvolvimento at ento em curso era satisfatrio. No obstante isto, a configurao das polticas anticclicas e seu resultado estabelecem conflitos entre as duas convenes, em relao administrao fiscal e especialmente valorizao cambial e o correlato tratamento dos juros e do
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capital financeiro, nacional e internacional. Com o passar dos anos, a contradio entre investimentos produtivos e o aumento de juros/valorizao do cmbio pode exacerbar os conflitos. Como sabido, economista um profeta que olha para trs e o desdobramento destes conflitos, que tende a se acentuar, imprevisvel, dependendo da evoluo da correlao de foras polticas e econmicas representadas pelas duas convenes de desenvolvimento. Para concluir, chamamos a ateno para o fato de que nenhuma das duas convenes em disputa enfrenta os problemas da transformao do Estado brasileiro, notadamente as reformas poltica, fiscal e administrativa, que, a nosso juzo, so essenciais para um processo de desenvolvimento alto e sustentvel. Possivelmente, a explicao para este silncio encontra suas razes na governana que caracteriza o presidencialismo de coalizo brasileiro e que acaba por induzir a dependncia em relao trajetria passada e, assim, um forte vis conservador.
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Captulo 2
INSTITUCIONALIDADE E POLTICA ECONMICA NO BRASIL: UMA ANLISE DAS CONTRADIES DO ATUAL REGIME DE CRESCIMENTO PS-LIBERALIZAO
1 INTRODUO
O captulo busca desenvolver uma anlise dos determinantes institucionais da performance macroeconmica do Brasil, entre 1999 e 2008, considerando-se as interaes das estruturas que suportam o atual modelo econmico com a poltica econmica que lhe corresponde. A concepo terica subjacente a este tipo de abordagem parte da premissa de que as regularidades macroeconmicas so estabilizadas e reproduzidas atravs de arranjos institucionais e organizacionais especficos. Essa arquitetura institucional proporciona tambm os canais de atuao da poltica econmica que com ela interage numa relao de dupla determinao. Numa metfora til, a poltica econmica teria o status de volante, pois o motor das economias est centrado no regime de crescimento que responde pelas tendncias ao longo do tempo da produo e da demanda agregada. Por esta razo as mudanas de regime de poltica econmica no so nunca triviais, na medida em que dependem de fatores estruturais, conjunturais e das interaes entre o poltico e o econmico. Procura-se detectar os momentos de compatibilidade ou de incompatibilidade dinmica entre os trs instrumentos principais de interveno governamental no plano da macroeconomia: a poltica monetria, a poltica fiscal e a poltica cambial. Nesse sentido, o principal objetivo do captulo consiste em caracterizar as foras e fraquezas do atual regime de crescimento e de poltica econmica que com ele interage no apenas atravs dos movimentos conjunturais, mas tambm, e sobretudo, das especificidades estruturais que emergiram com as mudanas institucionais dos anos 1990. A premissa fundamental neste contexto a de que existe uma determinada hierarquia dos instrumentos de poltica econmica que por sua vez deriva da hierarquia e complementaridade das instituies que suportam o regime de crescimento ps-liberalizao. Uma anlise em termos de macrorregulao do sistema econmico brasileiro proposta a partir das abordagens tericas que, em seus programas de pesquisa mais recentes, tm se pautado pela construo de uma macroeconomia com base histrica e institucionalista.
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Este captulo estrutura-se da seguinte maneira: a seo 2 fornece os fundamentos tericos das interdependncias entre institucionalidade e regulao macroeconmica, em suas implicaes para a formatao e gesto da poltica econmica. Alm disso, rene os principais conceitos utilizados para essa abordagem. A seo 3 procura explicitar as relaes estruturais entre modo de regulao e poltica econmica. A seo 4 busca mostrar as contradies e complementaridades que a atual hierarquia institucional provoca com relao s polticas monetria, cambial e fiscal. A anlise conclui com a seo 5, tecendo consideraes sobre as perspectivas de mudanas institucionais para um novo regime de poltica econmica mais consentneo com as prerrogativas de uma estratgia consistente de desenvolvimento social e econmico para o Brasil.
2 INSTITUCIONALIDADE E REGULAO MACROECONMICA
A concepo de institucionalidade utilizada nesta anlise no se reduz sua concepo jurdico-normativa, embora a inclua necessariamente. Trata-se do conjunto de instituies, organizaes, rotinas, convenes e acordos tcitos que, uma vez estabelecidos, se conjugam enquanto base do funcionamento da economia de um pas ou regio. Pode-se compreend-la melhor, assimilando-a arquitetura institucional vigente que estrutura o modelo econmico e reproduz as micro e macrorregularidades necessrias eficcia da poltica econmica que lhe pressupe. Seus fundamentos tericos decorrem da percepo de que as relaes econmicas de produo (base de toda a oferta de bens e servios) e de distribuio (base de toda a demanda e consumo) no se desenvolvem num vcuo institucional, posto em movimento por mecanismos puramente mercantis e concorrenciais, atuando unicamente a partir de comportamentos otimizadores de indivduos e de firmas isolados. A partir dos trabalhos sobre teoria dos jogos ou, mais precisamente, teoria das decises interdependentes, tal concepo reducionista pde ser em parte superada, mesmo nos quadros das abordagens convencionais em economia. Esses trabalhos mostraram a complexidade das interaes entre agentes; e entre agentes e as diferentes estruturas sociais e econmicas onde atuam, ou seja, os diversos tipos de arquitetura institucional. Combinadas com os aportes das teorias neoinstitucionalistas atuais, as anlises dos regimes ou padres de crescimento econmico, com suas formas de evoluo, fases de expanso e de crise, foram enriquecidas aumentando significativamente seu potencial explicativo e heurstico. Todavia, nesse tipo de anlise deve-se buscar uma definio precisa de instituio, a fim de que haja clareza com relao a outros conceitos que lhe so prximos. Segundo Boyer (2003), o exame da literatura internacional sobre o tema fez surgir ao menos seis noes principais, que devem ser bem diferenciadas.
Institucionalidade e Poltica Econmica no Brasil: uma anlise das contradies...
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Para efeitos de sntese, o quadro 1 proporciona uma comparao desses seis componentes da arquitetura institucional de base dos regimes de crescimento e polticas econmicas que lhes so vinculadas estruturalmente. Por exemplo, operando no nvel micro, mas permitindo a considerao da rede de instituies que conformam os comportamentos econmicos, o conceito de habitus possibilita estudar a formao de expectativas e, portanto, as reaes dos agentes conjuntura e poltica econmica.
QUADRO 1
Natureza Definio Componente Conjunto de regras gerais que permitem resolver os conflitos entre Legitimidade decorrente do poder as instncias de nveis inferiores deliberativo. (instituies, organizaes e indivduos). Procedimento imaterial permitindo estruturar as relaes entre indivduos e organizaes. Reduz ou elimina a incerteza associada aos comportamentos estratgicos. Grande inrcia das democracias. Papel do processo poltico na reconfigurao. Crises estruturais. A baixa eficcia no razo suficiente para mudana. Princpio de ao Fatores de mudana
Os componentes da arquitetura institucional: base dos modelos e das polticas econmicas que os pressupem
Ordem constitucional
Instituio
Organizao
Uma estrutura de poder e um Insuficincia de resultados com conjunto de rotinas com o objetivo Sistemas de remunerao e de relao concorrncia. de superar os problemas de co- controle, ligados s instituies e s ordenao e os comportamentos convenes. Crises suscitam a reestruturao. oportunistas. Conjunto de regras de ao deriva da codificao de um conhecimento tcito. A padronizao simplifica os pro- Evoluo desfavorvel do ambiente cedimentos complexos e facilita a Incoerncia entre uma srie de compreenso e as reaes comuns. rotinas ou novo aprendizado. Crises, invases ou intruses. A eficcia raramente um critrio de seleo. Transferncia do habitus a outro campo. Nova aprendizagem, em geral, difcil.
Rotina
Conveno
Conjunto de expectativas e de comportamentos que se reforam Memria perdida das origens das mutuamente, emergindo de uma convenes, que parecem ento srie de interaes naturais ou espontneas. descentralizadas. Conjunto de comportamentos in- Adaptao a um campo particular, corporados nos indivduos, forjados mas possvel desequilbrio por em seu processo de socializao. transposio em outro.
Habitus
Fonte: Traduo livre e adaptao com base em Boyer (2003).
2.1 O uso da noo de regulao e a sua aplicabilidade s economias em desenvolvimento
O uso da noo de regulao em economia no novo. Diversas abordagens derivadas da tradio neoclssica e das correntes keynesianas e institucionalistas reconhecem sua aplicabilidade. Mas precisamente a forma como o conceito mobilizado que determina o percurso terico e os resultados das anlises. A dcada de 1990 foi marcada pela difuso das anlises derivadas da chamada teoria microeconmica
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da regulao desenvolvida nos pases anglo-saxes, e seguindo os pressupostos da teoria econmica convencional. Nessa perspectiva, os comportamentos coletivos e macroeconmicos so derivaes diretas de comportamentos de indivduos e de firmas, conformados por uma institucionalidade disciplinadora. Os limites desse tipo de abordagem decorrem da ausncia de um nvel mesoeconmico de anlise que permita a transio das micro s macrorregularidades. A macroeconomia, nesse contexto, assimilada a uma mera extenso da microeconomia ao plano agregado, ou seja, resultados macro seriam apenas a soma das partes microeconmicas. Tal abordagem carece de realismo. A aplicao do conceito de regulao utilizada nessa anlise ser essencialmente macroeconmica. Seu estatuto terico deriva da percepo de que se no existem estruturas sem agentes, tampouco poderiam existir agentes sem estruturas. H ao e interao, de tal maneira que as instituies eficientes e eficazes no decorrem exclusivamente dos planos de otimizao individuais. Conforme Bunge (1987), se existem propriedades no plano social (ou macro) que podem ser deduzidas diretamente dos comportamentos individuais, existem outras que no o podem, pois dependem fundamentalmente de relaes sociais e da ao coletiva. Esta, por sua vez, irredutvel ao somatrio de aes individuais, pois os resultados no agregado, isto , as macrorregularidades econmicas em geral, ultrapassam a agregao algbrica de microrregularidades comportamentais. O todo maior do que a soma de suas partes e a macroeconomia deve ser estudada como disciplina autnoma irredutvel a uma microeconomia ampliada para o nvel agregado. Simetricamente insistncia neoclssica na busca dos microfundamentos da macro, nada impediria que se buscassem tambm os fundamentos macrossociais da micro. Assim, o individualismo metodolgico (conforme denominao proposta por J. Schumpeter encontra seus limites inerentes, devendo reconsiderar as interaes agente(indivduo)-estrutura(sociedade, instituies) como ponto de partida para uma macroeconomia com base histrica e institucionalista, efetivamente capaz de explicar a variabilidade das dinmicas econmicas e sociais, no tempo e no espao.1 Em termos operativos, a regulao macroeconmica e seus determinantes sobre a poltica econmica no Brasil ser apreendida como um resultado ou uma propriedade global que emerge a partir da institucionalidade ou da arquitetura institucional vigente.
1. Essa limitao est na base da explicao para a ausncia de uma teoria das crises na abordagem neoclssica, onde as crises no possuem sequer um estatuto terico. Em consequncia, as anlises inscritas nessa tradio do pensamento econmico possuem no mximo uma teoria de bolhas especulativas. Compreende-se, portanto, que, face a uma grande crise estrutural como a americana, que teve incio em 2007, os governos de diversos pases vejam-se forados a um pragmatismo esclarecido, a fim de evitar que as recesses se convertam em profundas depresses.
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2.2 A institucionalidade como base da coerncia macroeconmica e da coeso social
Para abordar as interdependncias entre a institucionalidade vigente na economia brasileira e a poltica econmica, a perspectiva utilizada ser aquela compatvel com uma macroeconomia de base histrica e institucionalista. Trata-se de apreender as principais tendncias macroeconmicas procurando explicitar os fatores que concorrem para a macrorregulao do sistema econmico brasileiro, abstraindo-se deliberadamente das microrregulaes ou das regulaes setoriais. Nesse percurso analtico, os condicionantes impostos pela arquitetura institucional, que emergiu das transformaes estruturais que marcaram a dcada de 1990, devem ser o ponto de partida. A sustentabilidade dinmica de um regime de crescimento, incluindo seus aspectos socialmente benficos, depende de duas caractersticas fundamentais que so a coerncia macroeconmica e a coeso social. A coerncia macroeconmica surge das evolues dos grandes agregados como Produto Interno Bruno (PIB), consumo, renda e investimento, por exemplo quando guardam entre si propores que permitem a reproduo da lgica e da natureza de um dado modelo econmico. Mesmo que a evoluo de um dos agregados no seja a mais satisfatria do ponto de vista social, a coerncia se expressa na ausncia de grandes crises ou de flutuaes indesejadas no produto que possam obstar as regularidades macroeconmicas fundamentais. Em outros termos, mesmo apresentando caractersticas socialmente injustas, como perfis distributivos inadequados, tendncia concentrao de renda em favor dos lucros, taxa elevada de informalidade e de desemprego, a coerncia macroeconmica garante que o sistema se reproduza de perodo a perodo, podendo inclusive atravessar fases temporrias de desaceleraes ou recesses. No que concerne coeso social, a perspectiva ultrapassa a viso de um sistema puramente econmico ou funcionando apenas sobre a base de relaes mercantis. A coeso social implica que parcela significativa do conjunto dos agentes econmicos, os segmentos sociais envolvidos e de seus meios de representao no interior do Estado tenham ao menos em parte suas demandas satisfeitas pela lgica macroeconmica do modelo institudo. Se tal no for o caso, uma crise social surge, de forma explcita (revoltas, movimentos polticos transformadores etc.) ou latente (via, por exemplo, aumento rpido dos nveis de violncia) e provavelmente ser a base para que a economia entre em uma fase de mudanas institucionais ou estruturais maiores. Isto no quer dizer que toda mudana institucional tenha essa origem. Grupos de presso com forte poder econmico e poltico podem forar o Estado a empreender transformaes numa dada direo, mesmo que essa direo seja fundamentalmente antissocial (THRET, 1992). Consequentemente, uma economia real pode alcanar a primeira das condies sem, no entanto garantir a segunda. Para uma macroeconomia voltada para
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o desenvolvimento social e econmico esta questo bsica, pois basta, por exemplo, que a poltica econmica no eleja como meta a gerao de empregos ou priorize o desemprego como varivel de ajuste, para que a coeso social seja fragilizada. No foi sem razo que, desde os anos 1990, as questes sociais vm se agravando em muitos pases em desenvolvimento. Essas economias assumiram como legtimas as polticas de controle da inflao que possuem efeitos sociais deletrios e em seguida transformaram seus bancos centrais em guardies da estabilidade monetria e financeira, usando como variveis de ajuste o desemprego e a distribuio do produto. A inflao foi considerada um problema essencialmente de excesso de demanda e as polticas monetrias restritivas consolidaram-se como estratgia permanente de estabilidade. Por que assim procederam uma questo que ser tratada nas prximas sees.
2.3 Um exemplo da experincia brasileira
A gerao de emprego surge ento como um fator bsico, embora no exclusivo, de estabilidade macrodinmica, cuja definio irredutvel noo de estabilidade de preos ou financeira. Embora estas ltimas sejam condies necessrias, no lhes so jamais suficientes. Para ilustrar essa questo com um exemplo da experincia brasileira, foram utilizadas as sries da Populao em Idade Ativa (PIA) (conjunto dos indivduos com idade entre 14 e 65 anos), como uma proxy da oferta potencial de fora de trabalho; e do nvel geral de emprego (total de trabalhadores assalariados formais, informais e trabalhadores por conta prpria). Ambas as sries foram obtidas junto ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e a trabalhos empricos que estimaram econometricamente o emprego total para os anos em que as sries oficiais no estavam disponveis, usando dados do censo e das pesquisas amostrais. Em seguida, se construram dois indicadores simples, mas fundamentais por permitirem a conjuno de variveis demogrficas com variveis macroeconmicas: a razo PIA/Populao total (POP) brasileira e a razo nvel geral de emprego (N/ PIA). No grfico 1 podem ser observados os comportamentos dessas variveis numa perspectiva histrica, com o incio das sries em 1950, para que se considere o perodo em que o Brasil j comeava a dispor de uma importante base industrial, fator-chave de um processo de desenvolvimento. O primeiro indicador mostra a proporo de indivduos em idade de trabalho (ou produtores) na populao total do Brasil que, neste sentido, uma estimativa da evoluo da oferta potencial de fora de trabalho. J o segundo indicador mostra qual a proporo dessa mesma oferta de mo de obra que est sendo efetivamente absorvida pela economia brasileira. Portanto, a razo N/PIA opera na interseo das tendncias demogrficas e macroeconmicas e expressa o contingente de pessoas que de fato conseguem inserir-se num mercado de trabalho to desestruturado como o brasileiro.
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Uma das linhas bsicas num programa de pesquisa concernente a uma macroeconomia para o desenvolvimento deve partir precisamente da interao entre as dinmicas populacional e macroeconmica. Isto permite anlise estimar com mais segurana o quanto a economia deveria crescer para absorver uma oferta crescente de fora de trabalho. Do contrrio, o desemprego estrutural ou o desemprego inerente do modelo econmico tender a permanecer em patamares socialmente inaceitveis, embora possam adequar-se s prerrogativas de polticas econmicas conservadoras de combate inflao. Destaque-se, inicialmente, que o Brasil vem atravessando seu processo de transio demogrfica cujas maiores expresses so o aumento tendencial, que se prolonga por muitas dcadas, da razo PIA/POP e a concomitante e rpida reduo, apesar de temporria, da participao relativa de idosos e de crianas na populao total. Esse fenmeno, que no pode ser apreendido como sendo puramente demogrfico nem puramente econmico, vem elevando o nmero de indivduos aptos ao trabalho e reduzir proporcionalmente o nmero de dependentes idosos e de crianas por famlia.2 Se a economia brasileira estiver macroeconomicamente orientada por uma poltica econmica de promoo do crescimento e do emprego a taxas suficientemente elevadas para absorver a crescente razo PIA/POP, ento as oportunidades do desenvolvimento socioeconmico sero realmente concretizadas.
2. A taxa de dependncia de idosos o nmero de pessoas com mais de 65 anos dividido pelo nmero de pessoas em idade de trabalho (faixa etria de 15 a 64 anos), isto , a PIA. De forma anloga, define-se a taxa de dependncia de crianas, ou seja, o nmero de pessoas com idade entre 0 e 14 anos dividido pela PIA. Em geral, considera-se o denominador como 100, ou seja, o nmero de dependentes para cada 100 pessoas em idade ativa. Apesar de a taxa de dependncia de idosos demonstrar uma tendncia de crescimento, a taxa de dependncia de crianas apresenta uma queda ainda mais rpida. Em consequncia, a taxa de dependncia total (crianas mais idosos) permanecer em declnio at 2020, segundo as projees, quando ento o ritmo de crescimento dos dependentes idosos no ser mais compensado pelo ritmo de queda dos dependentes crianas.
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Se, por outro lado, as taxas de crescimento econmico forem baixas ou insuficientes, a crescente razo PIA/POP promover o desemprego crescente como fenmeno permanente, intensificando os movimentos migratrios rumo a regies do pas ou do mundo onde haja maior probabilidade de insero econmica. A partir do grfico 1 pode-se observar que de 1950 a 1989, a economia brasileira no apresentava problemas maiores, ou pelo menos aparentes, para absorver o contingente crescente de fora de trabalho, j que as taxas de crescimento do PIB eram muito elevadas. Alis, na maior parte desse perodo a razo N/PIA (demanda de mo de obra por parte do sistema econmico) esteve acima da razo PIA/POP (oferta potencial de mo de obra). O importante a ser destacado que, nesse perodo, esses indicadores seguiram uma tendncia de evoluo comum, expresso de que o aparelho produtivo nacional mostrava-se potencialmente capaz de gerar um nmero de postos de trabalho compatvel com a expanso e a estrutura etria da populao brasileira que crescia a uma taxa mdia de 3% ao ano (a.a.). Muito diferente ser o padro de evoluo dessas variveis no perodo 1990-2008, em que o pas se reinsere no cenrio internacional. Observa-se que a populao brasileira cresce agora a uma taxa mdia de 1,4%, que menos da metade da observada no perodo precedente. Aprofundando sua liberalizao comercial e financeira ao longo da dcada de 1990, o Brasil optou por uma nova forma de insero internacional passiva e subordinada racionalidade dos mercados financeiros globais. Um padro, portanto, muito diferente do observado nas economias que mais crescem no mundo. Nesse perodo ps-liberalizao, a razo PIA/POP segue crescendo, pois se trata de uma tendncia populacional de longo prazo, e atinge seu pico no grfico em 2008, representando o fato de que 67% da populao brasileira j esto em idade de trabalho. O destaque agora fica para a razo N/PIA que entre 1990-1998 se descola nitidamente da razo PIA/POP. Conhece ento uma queda espetacular, sinal de que o modelo econmico ps-liberalizao, em sua fase inicial, mostrou-se incapaz de gerar os postos de trabalho necessrios diante da crescente oferta de fora de trabalho. A queda se acentua ainda mais, a partir de 1994, fase de vigncia do regime de cmbio fixo ajustvel (ncora cambial) que marcou a implementao do Plano Real e o incio da especializao regressiva da indstria brasileira. Forada a uma concorrncia internacional sem contar com o apoio de polticas setoriais e de uma estratgia consistente de desenvolvimento econmico nacional, a indstria de transformao brasileira reduzir seus quadros em mais de 40% e perder mais de 50% de sua participao no PIB. O subperodo posterior a 2004 aponta para uma tendncia de crescimento da razo N/PIA, mas apesar dessa recuperao bem-vinda, a diferena entre os dois indicadores ainda demasiadamente elevada, permanecendo em torno de 10
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pontos percentuais (p.p.) (67%-57%). Esta cifra pode ser considerada uma boa proxy para a taxa de desemprego total no Brasil, que inclui, alm do desemprego aberto computado pela Pesquisa Mensal de Emprego (PME), do IBGE, os desempregos ocultos pelo desalento e pelo trabalho precrio. Como consequncia direta da desconexo entre essas duas razes, os indicadores de violncia social cresceram no Brasil nos anos 1990. Baixo e instvel crescimento econmico, elevado desemprego conjuntural e estrutural, aumento rpido da concentrao funcional da renda em favor dos lucros, inchao do setor servios3 e precariedade das relaes de trabalho conjugaram-se como fatores de destruio da coeso social. O Brasil , portanto, um contraexemplo para as interpretaes apressadas das anlises neomalthusianas que querem fazer da populao a varivel causal do desenvolvimento. Para essas anlises, se a economia , por assim dizer, pequena em relao ao tamanho da populao, ento a sada seria a conteno das taxas de natalidade, para encolher a populao e faz-la caber dentro da economia. Argumento que pode ser tambm mobilizado pelos defensores do modelo liberal, na medida em que ntida sua dificuldade para garantir taxas altas e sustentveis de crescimento econmico. Na perspectiva adotada nesta anlise, a questo-chave precisamente a inversa: como fazer a economia crescer para que a populao caiba dentro da mesma?. Afinal, a economia deve servir sociedade e no o contrrio.
2.4 Formas institucionais, modo de regulao e regime de crescimento: os determinantes endgenos da performance macroeconmica
Uma maneira til, por seu potencial explicativo e heurstico, de se estudar a institucionalidade vigente na economia brasileira consider-la como estrutura bsica da regulao macroeconmica. Cinco grandes reas da regulao no nvel de uma economia nacional, denominadas formas institucionais (FIs), so propostas: i) a forma institucional de insero no regime internacional (FII); ii) a forma institucional do Estado (FE); iii) a forma institucional do regime monetrio-financeiro (RMF); iv) a forma institucional da concorrncia (FC); e v) a forma institucional da relao salarial ou forma institucionalizada da relao capital-trabalho assalariado (RS). As FIs expressam configuraes particulares das relaes sociais de produo e distribuio, estabelecidas atravs da mediao de fatores que no so dedutveis de uma lgica puramente mercantil ou da racionalidade de agentes individuais. Nas economias modernas, elas resultam de um processo de codificao de compromissos sociais, convenes, regras ou procedimentos socialmente aceitos como
3. Expresso proposta por Cardoso Jnior (2001) para caracterizar o avano anormal das atividades tercirias, enquanto o setor industrial perdia participao relativa no produto total, em razo do fechamento de plantas e da especializao regressiva. Consequentemente, o crescimento do setor tercirio nos anos 1990 no refletia uma tendncia normal de expanso dos servios que acontece quando a economia comea a desenvolver-se.
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imprescindveis coeso social e coerncia macrodinmica do conjunto do sistema. Consequentemente, as FIs tornam-se o substrato de regularidades econmicas e sociais bsicas, que emergem na histria longa como um resultado do carter inerentemente conflituoso das relaes sociais. Suas configuraes particulares e seus modos de interao, por pases numa mesma poca, ou num mesmo pas em diferentes perodos de sua histria, vo determinar os padres de crescimento, o ritmo de investimentos produtivos e de gerao de emprego. Como consequncia, a relevncia terica do conceito de FIs reside na constatao emprica de que elas permitem derivar relaes macroeconmicas dotadas de uma certa permanncia estatstica. E a partir do momento em que adquirem configuraes estveis, elas estruturam um determinado modo de regulao macroeconmico. Este conjunto de FIs portador de certa hierarquia e complementaridade estrutural que esto na base das principais tendncias da evoluo macroeconmica. Em combinao com uma determinada conveno de poltica econmica, o modo de regulao comandar a evoluo do regime de crescimento que, no campo das anlises, surgir como sua resultante macroeconmica. Do ponto de vista das anlises empricas, a regulao determinar os valores dos parmetros estimados estatstica ou econometricamente. Ento, uma configurao estvel das FIs ser a matriz geradora de um modo estabilizado da regulao macroeconmica (BILLAUDOT, 2001) que pode, inclusive, ser expresso por um modelo econmico particular, mobilizando as variveis agregadas tradicionais (produto, renda, consumo, investimento, exportaes lquidas, taxa mdia de lucro, massa salarial etc.). Alm disso, esse programa de pesquisa de abordagem histrica e institucionalista tem procurado compreender de que modo a instncia poltica determina as transformaes estruturais e as mudanas institucionais. Frequentemente atravs da afirmao do poder e dos interesses econmicos de certos grupos ou segmentos sociais sobre os demais ou ento mediante o agravamento das tenses econmicas derivadas de uma grave crise estrutural. Na atual fase de internacionalizao das economias atravs de mercados globais, as anlises detectaram a emergncia e consolidao de regimes de crescimento subordinados lgica da acumulao de riquezas na esfera financeira. A literatura econmica internacional os classifica como regime de crescimento subordinado s finanas que, sob certas condies estruturais, podem produzir um padro do tipo regime de crescimento impulsionado pelas finanas. Nos dois casos, as anlises histricas e as comparaes internacionais mostram que sua estabilidade no garantida, pois tais regimes so geradores de crises financeiras de diversos tipos de intensidade e de formas de propagao sobre outros setores econmicos e pases. A figura 1 ilustra as noes de base utilizadas nesta anlise. A combinao de uma arquitetura institucional particular com a poltica econmica que lhe
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corresponde resulta num determinado modo de regulao global do funcionamento da economia. A configurao das relaes macroeconmicas resultante dessa combinao responde pelas tendncias da produo e da demanda agregada, que por sua vez determinaro as propriedades do regime de crescimento. Como resultado final tem-se a performance macroeconmica em matria de crescimento, emprego, inflao, dficit pblico e setor externo.
O potencial explicativo e heurstico dessa abordagem deriva da forma como as instituies-chave da economia so explicitadas em suas determinaes. Se a poltica econmica um instrumento de impulso das micro, meso e macrorregularidades fundamentais para suportar o modelo econmico vigente, a arquitetura institucional estabelece as bases concretas que reproduzem essas mesmas regularidades comportamentais e a lgica e natureza do modelo. Disto decorre que h forte interdependncia estrutural e dinmica entre a poltica econmica e a institucionalidade sobre a qual atua. Consequentemente, mudanas significativas na poltica econmica pressupem mudanas institucionais importantes, sob pena de no alcanarem seus objetivos de forma duradoura ou mesmo de gerarem uma crise de legitimidade. Como resultado de uma nova institucionalidade, base de uma nova formatao da poltica econmica, um novo regime de crescimento pode emergir.
2.5 Compromissos institucionalizados, hierarquia e complementaridade das formas institucionais
A noo de compromisso institucionalizado (CI) particularmente til numa anlise das interaes entre estrutura institucional do modelo econmico e eficincia global da gesto macroeconmica ou o resultado lquido da poltica econmica. Isto porque um nico instrumento de poltica econmica como a poltica monetria
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quando analisado isoladamente pode ser considerado eficiente e eficaz, dependendo da forma como determinados grupos e setores a avaliam por suas consequncias sobre seu prprio comportamento e expectativas econmicas. deste modo que uma mesma poltica de juros altos pode gerar avaliaes completamente dspares, em funo das posies de agentes credores e devedores. Neste contexto, entre os papis desempenhados pelos CIs encontra-se o de tornar legtimas ou socialmente aceitveis certas prticas sociais e econmicas, porque seus efeitos so estimados como potenciais benficos para o conjunto da sociedade ou para a macroeconomia do pas. claro que parte dos veculos de comunicao e dos formadores de opinio vo cumprir, em algum grau, sua tarefa numa ou noutra direo, de acordo com os fatores polticos e os conflitos sociais do momento histrico. Mas o relevante para fins desta anlise que os CIs tornam-se cruciais no processo de formatao, implementao e de gesto da poltica econmica. Para melhor explicitar o contedo dessa noo, pode-se recorrer ao trabalho de Boyer e Saillard (2002). Para estes autores, na origem dos CIs encontra-se uma situao de tenso e de conflito entre grupos socioeconmicos. Interesses opostos segundo um jogo. Na medida em que nenhuma das foras presentes consegue dominar as foras adversas, em um grau que permitiria a imposio total de seus prprios interesses, o CI pode emergir. Neste sentido, os CIs se distinguem da institucionalizao autoritria, de ordem pblica. Eles permitem construes robustas com relao arquitetura institucional (leis, regras, regulamentos, rotinas, convenes etc.) que ser a base para o funcionamento do modelo econmico e da poltica econmica. Impem-se como quadros de referncia para a populao e para os grupos, que podem ento adaptar seus comportamentos. Exemplos de CI so as polticas de renda, a partilha dos ganhos de produtividade em favor dos trabalhadores assalariados que estruturava o compromisso social fordista do psSegunda Guerra. As hipteses de complementaridade e de hierarquia das FIs surgiram a partir da observao de que a variabilidade das dinmicas econmicas e sociais apresentava-se fortemente associada s distintas configuraes institucionais das economias regionais e nacionais. Duas definies de hierarquia das FIs foram ento elaboradas a partir de uma srie de trabalhos tericos e empricos, tanto para os pases desenvolvidos quanto para os pases em desenvolvimento, conforme se descreve a seguir: 1) Definio 1 uma FI considerada hierarquicamente superior quando capaz de impor restries estruturais quanto configurao das outras FIs. O exemplo cannico o da relao salarial fordista que desempenhou um papel-chave no modo de regulao do ps-guerra, permitindo a generalizao do investimento, da produo e do consumo de massa.
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Construda a partir de um CI entre capital e trabalho assalariado, este tipo de configurao da relao salarial mostra de forma muito clara como a existncia de fatores que aparentemente so geradores de formas de rigidez institucional podem favorecer a eficincia dinmica e a sustentabilidade do crescimento econmico a taxas elevadas, tal como foi o padro observado no segundo ps-guerra. 2) Definio 2 uma FI ser considerada hierarquicamente superior a outra se sua evoluo implica uma transformao desta outra forma, em sua configurao e em sua lgica interna. Segundo Boyer (1998), contrariamente definio precedente, esta segunda forma no implica que o modo de regulao que emerge deste conjunto complexo de transformaes seja coerente. Em conjuno com as definies precedentes, a noo de complementaridade das FIs permite desenvolver anlises que buscam identificar os fatores que concorrem para a gnese de uma nova institucionalidade, que ser a matriz de um novo modo de regulao. Os CIs que regulam as diversas esferas das sociedades modernas no so independentes, pois vrios processos se conjugam. Boyer (1998, p. 20) mostrar dois resultados principais das anlises recentes relativas a essa problemtica: 1) A emergncia de um CI incorpora um componente de expectativa, que em certos casos implica a anlise racional de seu impacto e de suas condies de viabilidade. Mas no se trata de uma perspectiva funcionalista, pois o surgimento de um novo regime mostra-se extremamente contingencial. Observa Boyer (2003), que a histria mostra que a maior parte das inovaes institucionais tem efeitos amplamente no esperados. E como um tipo de construtivismo est presente no processo de criao das formas de organizao econmica, mas sem se dar conta disto pois a concepo holista correspondente implica considerarem-se as interdependncias entre instituies, organizaes e mercados , h sempre o risco de a arquitetura institucional resultante mostrar-se inadequada, por exemplo, a uma estratgia de desenvolvimento que necessite de trajetrias elevadas e sustentveis de crescimento econmico. 2) Supondo-se que prevalea ex ante uma incompatibilidade entre uma srie de inovaes aparentemente sem ligao umas com as outras, a dinmica econmica que elas impulsionam vivel apenas se certas condies estruturais so preenchidas: aptido para responder a um horizonte marcado pela incerteza, variabilidade da conjuntura macroeconmica, recorrncia dos conflitos sociais e dos desequilbrios econmicos. 3) Um dos resultados interessantes desse tipo de abordagem mostra que a complementaridade das instituies de uma economia capitalista pode provir da
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existncia de uma hierarquia em virtude da qual algumas dessas instituies so concebidas para serem estruturalmente compatveis com outra instituio dominante. Esta ltima impor sua lgica para alm de sua esfera estrita de ao. neste sentido que se pode considerar o regime monetrio-financeiro e a FI de insero internacional como instituies hierarquicamente superiores na atual arquitetura institucional que define a estrutura econmica brasileira. A coerncia sistmica no , ento, fruto de mera aleatoriedade, nem um efeito direto da imposio poltica, mas a consequncia de um princpio constitutivo: segundo a sociedade e a poca dadas, algumas FIs so mais importantes que outras, ou seja, podem ser consideradas como hierarquicamente superiores na regulao macroeconmica.
3 A poltica econmica como funo do modo de regulao: implicaes para o desenvolvimento
A arquitetura institucional, base do modo de regulao macroeconmico, o requisito de insero da prpria teoria econmica no concreto-real. Isto porque as regularidades induzidas pelas configuraes institucionais constituem o substrato de funcionamento no s da prpria economia, mas tambm da poltica econmica. Por esta razo, a sua eficcia depender do grau em que se articula com as instituies vigentes, contribuindo para reproduzir a lgica de funcionamento, ou seja, a coerncia macroeconmica do modelo institudo. Os trabalhos recentes nesse programa de pesquisa propuseram a distino entre duas formas de poltica econmica: 1) A poltica econmica de regime: constitui uma das peas do modo de regulao ou da arquitetura institucional vigente. A poltica econmica surge, neste caso, como uma forma suplementar de coordenao do nvel macro, ao lado das FIs e com o objetivo de complet-la ou refor-la em suas interaes. Consequentemente, a poltica econmica de regime recebe como um dado quase invariante as FIs de uma economia. 2) A poltica econmica de transio de regime: reconhecendo-se a autonomia relativa das formas de atuao do Estado, quando a poltica econmica se confronta com a crise de um regime macroeconmico de crescimento, trata-se de utilizar o poder pblico para promover ou acelerar a mutao das outras FIs. Busca-se promover a superao da crise e a gestao de um novo regime de crescimento que possibilite a retomada sustentvel do nvel de atividade. Trs resultados tericos fundamentais podem ento ser considerados. 1) A estabilidade das regularidades macroeconmicas garante no apenas a qualidade de sua apreenso e de sua instrumentalizao pela poltica
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econmica, mas igualmente a homogeneidade e a previsibilidade das reaes dos agentes, em resposta aos estmulos de um determinado instrumento de poltica. 2) A busca de uma poltica econmica tima, vlida em todos os tempos e lugares, inconsistente, pois sua eficcia vai depender crucialmente da estrutura sobre a qual se aplica.4 Alguns trabalhos tambm j mostraram que a mesma poltica cambial pode produzir efeitos radicalmente diversos, segundo o lugar ocupado por uma economia na diviso internacional do trabalho e as especificidades de sua estrutura produtiva. 3) A poltica econmica que atua sobre a economia corrente tem tambm efeitos sobre o desenvolvimento econmico e social. Consequentemente, a neutralidade da moeda no se aplica numa economia onde a moeda uma instituio-chave funcionando sobre a base de um regime monetriofinanceiro complexo. Isto implica o reconhecimento de que a poltica monetria, seja atravs dos tradicionais programas monetaristas de controle inflacionrio, seja atravs dos atuais regimes de metas de inflao, jamais neutra com relao a seus efeitos sobre a economia real. Por exemplo, os aumentos de taxas de juros afetam as posies de carteira dos detentores de capital, podendo afetar a distribuio pessoal e funcional da renda e a alocao de recursos entre suas formas improdutivas (aquelas aplicadas nas transferncias de propriedades de ativos j existentes, sem gerar ativos novos) e produtiva (a que permite a produo de novos ativos ou o crescimento do estoque de capital fixo produtivo). Portanto, a poltica monetria no neutra, afeta o nvel de emprego e o ritmo e o tipo de crescimento econmico real. Uma questo fundamental nesse contexto refere-se influncia da institucionalidade sobre as decises dos agentes econmicos quanto melhor forma de alocao de seus recursos. E no h nenhuma garantia prvia do ponto de vista do agente individual, empresa ou famlia, de que esta forma ir coincidir, sempre e em todo o caso, com a melhor alocao de recursos para a sociedade. Alis, exatamente neste ponto que cincia e ideologia mesclam-se de maneira ainda mais obscura e perigosa para o senso comum dos no economistas e de economistas intelectualmente presos s vises conservadoras de sua profisso. Nada como um discurso que diz que os interesses individuais sempre convergiro para os interesses de toda a coletividade, como se o enriquecimento privado tivesse como pressuposto
4. Pode-se considerar que, sem banco central ou instituio que o valha, a poltica monetria no seria factvel. Todavia, a estrutura, atribuio de poderes e formas de organizao dos bancos centrais podem variar significativamente de pas para pas, definindo os limites de alcance e a qualidade das intervenes promovidas por esta instituio fundamental. Contudo, a eficcia da poltica dependeria no apenas da autoridade monetria em questo, mas da prpria estrutura institucional subjacente ao regime monetrio-financeiro vigente.
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o enriquecimento ou a melhoria relativa dos demais grupos e categorias sociais, ou ento que esta seria sua consequncia natural. Num mundo assim, a poltica econmica, e particularmente a poltica monetria, poderia efetivamente concentrar-se apenas no combate inflao e delegar aos mercados as outras questes cruciais como gerao de emprego e de renda. A macroeconomia adequada a uma economia do mundo em que realmente se vive encontra ento seu estatuto terico como disciplina autnoma com relao s racionalidades individuais. Justificam-se plenamente os papis de uma poltica econmica ativa para garantir o crescimento do produto potencial e a gerao de empregos, em ritmos compatveis com as bases do desenvolvimento social e econmico desejado. Contrariamente retrica divulgada para o cidado comum, cujos argumentos esto baseados em uma viso pseudorrealista do funcionamento das economias, parte do atual modelo econmico brasileiro e sua institucionalidade subjacente impe limites estruturais formatao de um novo regime de poltica econmica mais consentneo com as necessidades de um pas ainda em desenvolvimento como o Brasil. Esta uma questo fundamental que ser tratada na prxima seo.
4 POLTICAS MONETRIA, CAMBIAL E FISCAL NO BRASIL: A MACROECONOMIA PARA O DESENVOLVIMENTO EM FACE DA NOVA HIERARQUIA DAS FORMAS INSTITUCIONAIS
A hierarquia e a complementaridade entre as FIs vo determinar a hierarquizao das polticas monetria, cambial e fiscal, levando-as a assumirem configuraes que tendem a reproduzir essa mesma hierarquia institucional. Portanto, a hierarquia dos componentes da regulao no plano macroeconmico implica necessariamente uma hierarquia dos instrumentos de poltica econmica, e esta est por trs do maior ou menor grau de autonomia do Estado como responsvel direto por sua formulao. As consequncias desse fenmeno detectado em vrias economias nacionais, no tempo histrico e no espao geogrfico, podem ser tanto benficas quanto prejudiciais ao desempenho econmico de pases e regies. Devem, portanto, ocupar um lugar privilegiado em uma anlise dos determinantes do desenvolvimento e do modo como a poltica econmica pode promov-lo ou entrav-lo. Estudos mostram que a relao capital-trabalho esteve no centro da alta performance econmica do ps-Segunda Guerra nos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). O Brasil quela poca tentava desenvolver suas bases industriais atravs das polticas do Plano de Metas e do Primeiro e do Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (I e II PNDs), sem, no entanto, dispor de uma arquitetura institucional similar quela dos pases centrais. Particularmente no que concerne varivel salrio instrumento fundamental compatibilidade dinmica entre produo e consumo de massa no havia uma
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repartio dos ganhos de produtividade em favor dos trabalhadores, garantindo o crescimento do poder aquisitivo e da demanda no mesmo ritmo da produo industrial e das tendncias da oferta agregada. Esta uma das principais razes para o aumento da concentrao de renda ao longo do Plano de Metas (1955-1961) e do perodo do milagre econmico brasileiro (1967-1973). Consequentemente, a economia brasileira um caso para a aplicao da hiptese de hierarquia e complementaridade das FIs de base da regulao macroeconmica. Mas antes conveniente ter-se uma breve perspectiva dessa hierarquia em dois perodos da economia mundial. Durante o chamado perodo fordista (1945-1975), os pases da OCDE apresentaram taxas altas e estveis de crescimento econmico com forte expanso dos nveis de emprego e de renda. O Estado de Bem-Estar pde se consolidar como um dos eixos dessa institucionalidade e as polticas pblicas orientavam-se pela maximizao do emprego, do produto e da qualidade de vida. Observaram-se apenas curtssimas recesses ou desaceleraes, mas o fato a ser destacado que o capitalismo central conheceu um perodo inusitado de prosperidade. Outra caracterstica dessa arquitetura institucional foi que ela permitia adequar o regime monetrio-financeiro s necessidades da riqueza produtiva. Era tambm a base para o desenvolvimento do crdito, com baixas taxas de risco e com um sistema financeiro propcio ao investimento produtivo. Expandiram-se os nveis de emprego, de renda e de bem-estar social, o que legitimava, perante uma sociedade sada dos escombros da guerra e vida de progresso, as intervenes pblicas como fatores bvios do desenvolvimento. Configuraes muito diferentes so observadas na economia mundial contempornea, em que as finanas esto a servio da prtica rentista e da formao de grandes fortunas e patrimnios.5 claro que essas configuraes, desde sua emergncia, consolidao e transformao em novas formas tm sua origem nas interaes entre o poltico e o econmico e no podem, portanto, ser inferidas de grandes modelos ou teorias gerais normativas acerca do que seria melhor para a economia mundial. Neste sentido, os processos de liberalizao comercial e financeira, como os dois principais eixos da globalizao, devem ser apreendidos como derivados diretamente dos interesses econmicos dos pases centrais, dos grandes investidores internacionais e de empresas transnacionais. Enfim, a globalizao foi um projeto poltico, ideolgico, econmico e social, promovido pelos atores e grupos que mais ganhariam com a sua realizao. A globalizao nada tem a ver com algum tipo de evolucionismo ou determinismo econmico ou tecnolgico que arrastaria inevitavelmente todas as economias do mundo para
5. Por questes de espao e para no sobrecarregar demasiadamente o captulo, optou-se por no descrever o intervalo entre os dois perodos (1976-1989), caracterizado por grandes transformaes estruturais que levaram arquitetura institucional atual. Pode-se denomin-la institucionalidade ps-fordista, onde o sistema monetrio-financeiro internacional completamente diferente do seu precedente.
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mercados globais, supostamente autocoordenados e autorregulados. No verdade que a economia brasileira no escaparia, ento, dos mecanismos de presso para que se inserisse nessa nova fase do capitalismo mundial. Desta forma, as foras sociais e econmicas de grandes grupos nacionais aliadas a seus congneres estrangeiros desencadearam as mudanas institucionais necessrias ao novo regime de crescimento brasileiro. A globalizao foi, ento, apresentada sociedade como se fosse a senha de entrada num mundo pleno de virtudes e vantagens irrecusveis. Na atual institucionalidade, em parte do modelo econmico vigente, as finanas esto a servio das prticas rentistas de formao e patrimonial exacerbadas. De tal modo que se a importncia do Estado como instituio ativa no processo de desenvolvimento sofreu um significativo esvaziamento poltico-ideolgico pela investida neoliberal que lhe d suporte, paradoxalmente seu papel passa a ser ainda mais relevante: tanto para enfrentar crises originadas no mundo avanado quanto para promover o desenvolvimento em uma estrutura economicamente estagnada e socialmente injusta. Na viso tradicional derivada de teorias econmicas conservadoras, a autonomia monetrio-financeira, ou seja, a situao estrutural em que a poltica monetria influencia as polticas cambial e fiscal, tida como um atributo ou como um valor institucional positivo a ser perseguido por equipes econmicas e governos. Numa poca em que os interesses financistas tentam controlar a poltica econmica, o sentido maior dessa influncia precisamente manter a taxa de cmbio e os gastos pblicos e, mais genericamente, a definio do oramento e sua distribuio, a servio das demandas dos mercados especulativos e financeiros. Um exemplo do caso brasileiro, que caracteriza muito bem o poder poltico e social contido nessa hierarquizao dos instrumentos de poltica econmica, est nas prticas contidas para a orientao do gasto pblico. parte suas justificativas morais ou mesmo a tradicional propenso do Brasil para tentar resolver seus graves problemas mediante a mera criao e aplicao de leis certas e justas, a prtica disciplinadora dos gastos pblicos no incluiu limite algum para os pagamentos de juros aos credores da dvida pblica. O gestor pblico ou governante incentivado a equilibrar ou sanear suas contas utilizando principalmente a conteno ou a reduo dos gastos sociais (conforme ser analisado no captulo 7 deste volume). Estes automaticamente so contidos e caem nos limites impostos de moralizao ou de equilbrio das finanas pblicas. Mas o generoso fluxo de juros pagos com os recursos fiscais extrados das atividades empresariais e da grande maioria de assalariados est fora de qualquer limite. Trata-se de um caso claro de prtica que aumenta ainda mais as possibilidades de subordinao das finanas pblicas lgica de uma economia de enriquecimento, mas sem produo, trabalho e com baixssimo risco. Na atual fase da economia mundial, a internacionalizao e as finanas globalizadas dominam as FIs nacionais na maior parte das economias em desen-
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volvimento. H excees como as configuraes institucionais escolhidas pelos pases asiticos, que mostram a viabilidade de um tipo diferente de adeso aos mercados globais. Esta se torna a base para um modelo econmico alternativo mera insero passiva e subordinada racionalidade da valorizao dos capitais na circulao financeira mundial.
4.1 A poltica monetria: alm do que dito...
No caso do Brasil, a poltica monetria excessivamente restritiva prejudica a alocao de recursos nos setores diretamente produtivos, estimulando a preferncia por ativos financeiros. claro que a alegao conservadora de que o produto potencial no afetado pelas altas taxas de juros carece tanto de fundamento terico quanto emprico; pois, neste caso, as realocaes de carteiras de ativos tm impactos diretos at mesmo nos fluxos de financiamento disponveis para investimento. Mas, sobretudo, porque numa escalada de aumentos reais da taxa bsica de juros, a rentabilidade bsica de referncia aquela que orienta as expectativas do empresrio investidor vai aumentar e, deste modo, vrios projetos de indubitvel interesse social (devido aos empregos que geram) so descartados porque, dada a sua menor taxa de retorno, passam a ser economicamente inviveis. O ponto fundamental a ser destacado que o regime de metas de inflao, diferentemente de outros pases que o adotam, opera no Brasil sob taxas altssimas de juros reais. Essa poltica tem elevados custos sociais e econmicos implcitos e que raramente so estimados e divulgados sociedade. A economia brasileira , portanto, um caso em que a estabilidade de preos deveria ser considerada em termos mais ntidos; seria necessrio, por exemplo, computar-se o conjunto de custos implcitos em matria de desemprego, instabilidade do potencial de crescimento econmico e concentrao funcional e pessoal da renda. Afinal, os efeitos positivos da baixa inflao obtida com essa estratgia so acompanhados pelos efeitos negativos de uma economia com crescimento abaixo do seu potencial. possvel considerar ainda que a poltica monetria brasileira focada nas metas de inflao tem efeitos que vo alm da estabilidade de preos. Como na maioria dos pases, as FIs de insero internacional assumiram configuraes nacionais subordinadas racionalidade dos mercados financeiros globais. Este foi um fator fundamental que, segundo Drouin (2001), permitiu o surgimento de uma economia mundial de especulao. Combinando-se com essa configurao institucional, surge um regime monetrio-financeiro cuja institucionalidade permite o seu controle por parte de interesses financistas (BRUNO, 2008, 2009). Essa configurao est, portanto, na base da subordinao dos bancos centrais dos pases em desenvolvimento s prerrogativas do enriquecimento concentrador de renda e de riqueza, particularmente, s formas de valorizao rentista-patrimonial. No caso do Brasil, isto resulta em taxas reais de juros e de cmbio determinadas pelas demandas dos especuladores-financistas
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em mercados globais, no controle e monitoramento permanentes sobre os rumos da poltica econmica, bem como no objetivo de estabilidade de preos como hierarquicamente superior aos demais objetivos pblicos e sociais. O meio que o Estado tem para complementar as FIs anteriormente descritas transformar-se em um Estado frugal, na busca de supervits fiscais que, muitas vezes, so incompatveis com o crescimento forte e sustentvel, com ampliao dos mecanismos de proteo social e dos gastos pblicos de investimento. Como subproduto direto tem-se a formatao de uma poltica econmica condizente com uma macroeconomia voltada em grande parte para a estabilidade financeira e de preos. Muito diferente da configurao do perodo ps-guerra em que claramente as economias nacionais podiam dispor, ou melhor, construir as bases para uma macroeconomia voltada para o crescimento e o pleno emprego, sem que a estabilidade monetria financeira fosse ameaada (MARQUES-PEREIRA, 2008). O grfico 2 mostra que, para o ano de 2007, as operaes com ttulos e valores mobilirios (que incluem renda fixa, renda varivel e derivativos) representaram cerca de 84% do total das receitas operacionais do sistema bancrio-financeiro brasileiro, enquanto as operaes de crdito responderam por menos de 10%.6 Trata-se de uma restrio de rentabilidade financeira que impe limites endgenos expanso da oferta de crdito aos setores produtivos, mantendo a razo crdito/ PIB entre as mais baixas dos emergentes.
6. Deve-se atentar para o fato de que o grfico 2 exibe a evoluo das participaes relativas dos principais componentes da receita operacional total do sistema bancrio-financeiro brasileiro, em termos dos fluxos de renda que geram. Portanto, no reflete a evoluo em termos de crescimento do volume desses componentes que so ativos do sistema financeiro. Por exemplo, atualmente os volumes de crdito e de ttulos esto ambos em trajetrias de expanso, mas os fluxos de rendas gerados com ttulos permanecem superiores aos gerados com crdito. Da que a participao do primeiro na receita operacional total em termos de renda tende a subir e a do segundo cair.
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4.2 A poltica cambial: fator essencial do sucesso das metas de inflao, mas tambm mais do que isso...
Alm de sua funcionalidade com relao lgica do regime de metas de inflao, pois termina por exercer efeitos de reduo dos preos domsticos, a poltica cambial formatada sob liberalizao da conta de capital (e de mercados de derivativos ampliados) claramente indutora da apreciao real da taxa de cmbio. Seus efeitos so neste caso negativos sobre a indstria de transformao brasileira, que tem sofrido um processo rpido de especializao regressiva. Os estudos empricos j disponveis mostram que cerca de 60% das exportaes brasileiras so de commodities. Uma anlise desagregada da formao bruta de capital fixo (FBCF) por ramos da indstria prova que, apesar do crescimento da taxa de investimento desde 2004, so precisamente as atividades intensivas em escala e em recursos naturais que mais investem. Os ramos baseados em cincia e tecnologia, de maior valor adicionado, vm perdendo participao no PIB do Brasil. Esta parece ser uma estratgia de desenvolvimento que precisa ser redirecionada. Tem-se ento uma ntida contradio gerada pela atual poltica monetria ao subordinar a poltica cambial a seus objetivos. De um lado, h o efeito positivo sobre os preos internos e, de outro, a perda de valor agregado industrial pelo encolhimento dos ramos mais sofisticados. Portanto, a economia utiliza instrumentos para manter a estabilidade de preos ao elevado custo de uma regresso industrial. E isto sem considerar os outros efeitos socialmente adversos quanto destruio de postos de trabalho de mais alta qualidade e o desmantelamento parcial de cadeias produtivas sofisticadas num pas que ainda precisa completar a construo de sua base industrial. Consequentemente, se para parte do capital produtivo industrial os efeitos so negativos, no o so para outros ramos da indstria de transformao e da indstria extrativa. A validade das hipteses de desindustrializao relativa e de doena holandesa para o caso da economia brasileira atual no deve ser ento descartada. O grfico 3 mostra como evoluram a taxa de cmbio real e a participao da indstria de transformao no PIB brasileiro no perodo 1980-2008. A partir de 1998, observase que a estrutura industrial remanescente do perodo ps-liberalizao mostra-se pouco sensvel taxa de cmbio real aps uma reduo de mais de 50% da relao valor adicionado industrial/PIB at ento. Isto ocorre devido mudana de sua composio a explicao para esse fato que os produtos tecnologicamente mais sofisticados tm sua participao reduzida na relao VA industrial/PIB. A defesa desse comportamento anti-industrial tambm justificado por um discurso que tenta tornar convergentes os objetivos de valorizao financeira e de valorizao das atividades produtivas reais: o que bom para os mercados financeiros sempre considerado igualmente benfico para a indstria, comrcio e demais atividades econmicas produtivas afinal, quem seria contrrio ao objetivo explcito que a esta-
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bilidade da inflao? Assim, um discurso conservador pr-poltica monetria restritiva (o que corresponde a taxas de cmbio valorizadas) oculta os objetivos implcitos de garantia da rentabilidade real dos capitais aplicados em ativos financeiros especulativos, tanto no mercado domstico quanto nas praas financeiras internacionais.
O grfico 4 refora a ideia de que o desenvolvimento industrial precisa ser redirecionado. Os ramos da indstria que mais investem so os intensivos em escala e em recursos naturais, em grande parte, voltados para a produo e exportao de commodities. V-se nitidamente que os ramos de maior valor agregado e com maior contedo em tecnologia e cincias permanecem com participaes baixssimas no PIB brasileiro, todos abaixo dos 10%.
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4.3 A poltica fiscal: permanentemente monitorada pela poltica monetria, perde fora...
Como a poltica cambial, a poltica fiscal permanece parcialmente influenciada pelos objetivos da poltica monetria. Os mercados financeiros brasileiro e internacional tentam fazer da poltica fiscal outra pea de uma arquitetura institucional amplamente favorvel aos seus ganhos. Ameaada por essa hierarquizao institucional, a formatao da poltica fiscal tenta evitar a viso axiomtica de que os gastos pblicos so necessariamente inflacionistas e responsveis pelas elevadas taxas reais de juros. O elevado custo fiscal de carregamento das reservas internacionais deveria ser considerado na estratgia atual de estabilizao de preos. A autonomia da poltica monetria no tem como contrapartida a possibilidade de o Estado mobilizar seus recursos fiscais de maneira plena para a gerao de emprego, para a acelerao do crescimento econmico e para a promoo de bem-estar. Um dos indicadores macroeconmicos deste fato a baixssima taxa de investimento pblico do perodo de governana neoliberal da administrao fiscal.
A trajetria da razo dvida pblica interna/PIB de crescimento contnuo desde o incio da srie em janeiro de 1991, com este indicador saltando de 18% em janeiro de 1991 para 50% em janeiro de 2009. O fator explicativo principal para essa tendncia de crescimento a evoluo da taxa bsica de juros7 real, conforme descreve o grfico 6, onde se utilizou o fator acumulado para expressar a capitalizao composta de juros reais sobre a dvida interna do governo. A hierarquia das FIs implica a subordinao das polticas cambial e fiscal poltica monetria, impedindo que o Estado brasileiro possa mobiliz-las plenamente no
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sentido de uma estratgia de desenvolvimento econmico e social. Por esta razo, as mudanas necessrias no regime de poltica econmica no so triviais, medida que pressupem tambm mudanas na arquitetura institucional. O quadro 2 rene os principais argumentos do discurso corrente e da retrica miditica confrontando-os com a realidade que se pode acessar atravs das anlises empricas e dos dados sobre o desempenho macroeconmico numa perspectiva setorial e de ramos da indstria.
QUADRO 2
Viso convencional
Vises convencional e alternativa da economia brasileira

Viso alternativa A alta valorizao financeira sob condies fiscais e institucionais amplamente favorveis do mercado bancrio-financeiro brasileiro torna o pas benquisto e com grande credibilidade de sua poltica econmica. A indstria remanescente das transformaes estruturais do perodo de abertura econmica predominantemente intensiva em recursos naturais e em escala. Esses dois setores j representam 60% das exportaes brasileiras, sendo os ramos que mais investem, enquanto os ramos de maior contedo tecnolgico, intensivos em cincia e de maior valor agregado encolhem sua participao no PIB. Nesses ramos o investimento estagnou ou at mesmo caiu. Como a inflao pouco sensvel a taxas de juros, o banco central deixa o cmbio apreciar e este o principal instrumento de controle de preos. Alm disso, a apreciao cambial reduz os custos de sada dos fluxos de capital, facilitando tanto o acesso a ativos externos em mercados globais quanto s remessas de lucros e dividendos. Contrariamente abordagem terica convencional, a adoo do regime de cmbio flutuante no garante o ajuste automtico do balano de pagamentos e a autonomia da poltica monetria. Acentua sim a influncia dos investidores globais na determinao da taxa de juros e da taxa de cmbio brasileiras. (continua)
O Brasil recebeu o grau de investimento (investment grade), ento isto prova que tanto o modelo econmico quanto a poltica econmica possuem a melhor configurao para o desenvolvimento do pas.
A apreciao cambial no prejudicial ao crescimento econmico. Desde 2004 que a taxa de investimento vem crescendo, sendo interrompida somente em razo da crise americana.
A poltica monetria com base no regime de metas de inflao (RMI) bem-sucedida, possui credibilidade e no afeta o produto potencial, pois a moeda neutra.
Controles de capitais so desnecessrios e ineficientes sob o regime de cmbio flutuante com abertura financeira profunda. Esta a melhor configurao para o pas.
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(continuao) Viso convencional Viso alternativa A estabilidade de preos pode e deve ser alcanada por instrumentos combinados de poltica econmica e no apenas pela sobrecarga de uma poltica monetria restritiva. Como apresenta diversos custos sociais e econmicos implcitos, no pode ser um valor em si. A gerao de emprego tambm pode ser considerada um valor em si. O equilbrio do balano de pagamentos atualmente depende fortemente do cenrio internacional, pois a liberalizao financeira elevada, o mercado de derivativos profundo e a maior parte das reservas foi acumulada via capital especulativo de curto prazo e no via exportaes. Outros indicadores de vulnerabilidade devem ser considerados alm dos tradicionais. Os efeitos das apreciaes cambiais devem ser analisados considerando as especificidades setoriais e por ramos da indstria. Tendem a ser diferenciados e at contraditrios. As remessas de lucros e dividendos dispararam no perodo de liberalizao e recentemente tornaram-se um dos principais fatores de presso sobre o equilbrio externo.
A estabilidade de preos um valor em si. Isso justifica a nfase unitria no controle inflacionrio.
A economia brasileira apresenta baixa vulnerabilidade externa, pois seu estoque de reservas internacionais elevado e a poltica econmica tem grande credibilidade diante do investidor estrangeiro. A apreciao real do cmbio provoca choques positivos de produtividade na indstria e em toda a economia brasileira. A desnacionalizao de plantas industriais no apresenta riscos para o desenvolvimento brasileiro, pois o importante que os bens sejam produzidos mais eficientemente. Fonte: Elaborao prpria.
5 CONSIDERAES FINAIS: AS PERSPECTIVAS DE MUDANAS INSTITUCIONAIS PARA UM NOVO REGIME DE CRESCIMENTO E DE POLTICA ECONMICA
A institucionalidade subjacente poltica econmica atualmente reconhecida como uma varivel-chave tanto na anlise de sua capacidade de atingir seus resultados como no que concerne a seus custos explcitos e implcitos. Por reduzir a economia real e as regularidades macroeconmicas a um agregado de comportamentos individuais coordenados por critrios essencialmente mercantis, a abordagem econmica convencional no se apresenta como a mais indicada para o tratamento das interaes complexas entre mercados, instituies e poltica econmica. Contrariamente s hipteses irrealistas das abordagens econmicas que supem que todos os agentes terminam por conhecer a lgica de funcionamento do modelo econmico que rege suas interaes, as abordagens em termos histrico-institucionalistas distinguem claramente a arquitetura de base do regime de crescimento vigente. Esta caracterizao permite explicitar o comportamento de diversos atores que possuem conhecimento apenas parcial e local da realidade das interaes que os condicionam. Este captulo orientou-se pela busca de uma compreenso maior das condies institucionais que permitam a transio de uma macroeconomia voltada exclusivamente para a estabilidade financeira e de preos a uma macroeconomia para o crescimento, estabilidade e emprego. Neste contexto, o papel determinante da instncia poltica na emergncia de novas FIs, base de uma nova regulao macroeconmica, no o resultado de simples acidente histrico ou de uma ale-
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atoriedade completamente inacessvel aos tomadores de decises fundamentais. Diversos modelos tericos mostraram que os atores considerados individualmente podem se asseverar incapazes de alcanar formas de coordenao que lhes seriam mutuamente vantajosas. Como a poltica monetria hierarquicamente superior na arquitetura institucional que define o modelo econmico atual, ela subordina em graus variados as polticas cambial e fiscal, no sentido de que as formataes dessas ltimas polticas deveriam ser compatveis ou complementares s prerrogativas da lgica e da natureza da estratgia de estabilidade financeira e de preos. O encadeamento causal se d da seguinte maneira: os objetivos de realizao rentista-patrimonial, que no so outra coisa seno a expresso das demandas de rentabilidade real elevada e de valorizao dos ativos financeiros privados nacionais e estrangeiros, estabeleceram uma conveno pr-conservadorismo (conforme visto no captulo 1 deste volume). Esta conveno implica uma formatao da poltica monetria que busca alcanar dois objetivos deste regime:
l l
o objetivo declarado: o combate permanente inflao; e o objetivo velado: a garantia da alta rentabilidade real dos capitais alocados em ativos financeiros tanto no mercado especulativo domstico quanto no externo.
Mas como esses objetivos so mutuamente compatveis e seus custos implcitos e explcitos no so corretamente avaliados pelo conjunto da populao, a legitimidade e a credibilidade da poltica monetria podem em algum nvel ser alcanadas perante a sociedade brasileira e observadores internacionais. Duas peas-chave foram, no entanto, acrescentadas arquitetura institucional vigente: o regime de cmbio flutuante voltil e o sistema de metas de inflao. Com isso, esse modo de regulao fundado na especulao financeira ganhou o seu coroamento, ou seja, atingiu o seu ponto culminante em termos de acabamento institucional. O sistema de metas de inflao permitiu legitimar tecnicamente os aumentos peridicos de juros e, se no for o caso, permite mant-los nos patamares elevados segundo as prerrogativas e demandas de grupos especficos. O regime de cmbio flutuante voltil, conjugado com a liberalizao financeira nos dois sentidos de entrada e sada de capitais, realimenta o circuito altamente lucrativo da alocao financeira em mercados globais. Da a enorme dificuldade para a implementao de um novo regime de poltica econmica mais adequado s necessidades do desenvolvimento industrial como base do desenvolvimento nacional. Neste sentido, o quadro 3 resume as principais caractersticas da institucionalidade atual comparando-a com uma configurao alternativa. O captulo revela tambm que os compromissos polticos e ideolgicos que resultaram numa insero passiva aos mercados globais superestimam as vantagens
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competitivas naturais do Brasil como base de seu desenvolvimento. A especializao em produtos primrios aprofundou a dependncia da indstria remanescente do processo de liberalizao comercial e financeira com relao evoluo da demanda mundial de commodities. Por vezes, as trs polticas (monetria, cambial e fiscal) tm efeitos contraditrios e adversos sobre vrios ramos da indstria de transformao de maior contedo tecnolgico e valor agregado, embora sejam benficas nestas mesmas situaes nos interesses rentistas. A estabilidade de um regime de crescimento econmico depende tambm e, sobretudo, do compromisso distributivo que um dado regime de poltica econmica subentende e reproduz. H ganhadores e perdedores com a atual institucionalidade e a poltica econmica que lhe corresponde. A anlise, ento, deve explicit-los sob a perspectiva do que representam para o desenvolvimento econmico e social do pas. Neste sentido, a questo econmica tambm questo social. O discurso conservador em economia tende a separar o econmico do social, como se o social no fosse tambm parte indissocivel e substrato do econmico. A distribuio de renda e a busca do pleno emprego no devem ser entendidas apenas como poltica de cidadania, paz social, justia etc. Elas permitem compatibilizar demanda e produo como base do crescimento e do desenvolvimento socioeconmico.
QUADRO 3
Caractersticas do atual modo de regulao brasileiro e propostas para uma nova institucionalidade
Principais caractersticas Formas institucionais (FIs) Institucionalidade do atual modo de regulao brasileiro Proposta de institucionalidade para um novo modo de regulao Liberalizao financeira seletiva com foco no capital produtivo e investimento direto externo (IDE). Comrcio exterior: promoo dos ramos intensivos em cincia e tecnologia e de maior valor agregado. Institucionalidade favorvel a um cmbio competitivo. Finanas a servio da acumulao de capital produtivo. Metas de crescimento, gerao de emprego e estabilidade de preos.
Liberalizao financeira no seletiva e com foco no capital especulativo. Forma institucional de insero internacional (FII) Comrcio exterior: grande peso das exportaes de commodities. Institucionalidade permissiva da apreciao cambial. Finanas a servio dos detentores de capital e da acumulao rentista-patrimonial. Metas de inflao e estabilidade financeira. Regime monetrio-financeiro (RMF)
Banco Central com independncia de fato, mas Banco Central com autonomia em relao sem autonomia com relao aos mercados aos mercados financeiros e compatvel financeiros globais. com uma estratgia nacional de desenvolvimento. Sistema de crdito inadequado s necessidades de consumo e investimento produtivo. Elevada relao crdito/PIB, em razo da menor importncia das operaes com ttulos e derivativos. (continua)
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(continuao) Principais caractersticas Formas institucionais (FIs) Institucionalidade do atual modo de regulao brasileiro Proposta de institucionalidade para um novo modo de regulao Readequao do capital estrangeiro s necessidades do desenvolvimento econmico nacional. Defesa da concorrncia em setores-chave e poltica industrial para ramos de maior valor agregado.
Elevado grau de desnacionalizao de plantas em setores estratgicos. Formas de concorrncia (FC) Estruturas de mercado fortemente oligopolizadas.
Norma de rentabilidade financeira comanda as Norma de rentabilidade das atividadecises empresariais. des produtivas comanda as decises empresariais. Maior autonomia da poltica econmica. Reduzida autonomia da poltica econmica. Poltica monetria restritiva. Polticas fiscal e cambial subordinadas s prerrogativas da acumulao financeira. Forma institucional do Estado (FE) nfase no papel regulador do Estado. Estado parcimonioso, tendncia s polticas pblicas focalizadas. Poltica monetria compatvel com o crescimento acelerado. Polticas fiscal e cambial voltadas para uma estratgia de desenvolvimento industrial. nfase no papel do Estado como agente indutor do desenvolvimento. Fortalecimento das estruturas de proteo social e de bem-estar
Dvida pblica interna em tendncia de crescimento e onerosamente financiada. Dvida pblica estabilizada e refinanciada em melhores condies de prazos e de encargos nfase na flexibilidade dinmica, em funo da qualificao e das atividades produtivas Reformas institucionais no mbito das relaes capitaltrabalho para promover o emprego e a partilha dos ganhos de produtividade Emprego e salrios como base na demanda necessria ao crescimento econmico acelerado
nfase na flexibilidade quantitativa e salarial. Forma institucional da relao salarial (RS) Tendncia concentrao funcional da renda em detrimento dos salrios. Emprego e salrios como variveis de ajuste no controle inflacionrio.
Fonte: Elaborao prpria.
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Apndice
QUADRO A.1 Normas relativas liberalizao financeira brasileira

Mercado de capitais Disciplina o investimento de no residentes mediante a instituio de trs mecanismos: sociedade de investimento capital estrangeiro (Sice), Anexo I/Resoluo no 1.289/1987; fundo de investimento capital estrangeiro (Fice), Anexo II/Resoluo no 1.289/1987; carteira de ttulos e valores mobilirios capital estrangeiro (CTVM), Anexo III/Resoluo no 1.289/1987. D total liberdade a investidores estrangeiros quanto composio ou diversificao de sua carteira e ao prazo mnimo de permanncia de seus recursos, flexibilizando as normas previstas nos Anexos I, II e III (Resoluo no 1.289/1987); no foram admitidas transaes no mbito do mercado de balco no organizado, nem aquisies de aes que representassem transferncia de controle entre pessoas fsicas residentes e pessoas fsicas ou jurdicas no residentes. Viabiliza a captao de recursos por empresas brasileiras em mercados internacionais mediante comercializao de certificados lastreados em aes ou outros valores mobilirios DRs.
Resoluo no 1.289 do Conselho Monetrio Nacional (CMN).
20/03/1987
Resoluo no 1.832 do CMN - Anexo IV Resoluo no 1.289 do CMN.
31/05/1991
Resoluo no 1.927 do CMN - Anexo V Resoluo no 1.289 do CMN.
18/05/1992
Resoluo no 2.689 do CMN.
26/01/2000
Permite que os recursos financeiros investidos no pas por no residentes, institucionais ou individuais, disponham de possibilidades de aplicao em todos os instrumentos e modalidades de aplicao disponveis no mercado para investidores residentes; prev a liberdade de migrao entre aplicaes em renda fixa e varivel e vice-versa, observadas as normas tributrias e de liquidao e custdia.
Mercado bancrio Faculta aos bancos comerciais, bancos de investimento, bancos de desenvolvimento, sociedades de crdito imobilirio e sociedades de crdito, financiamento e investimento a organizao opcional em uma nica instituio financeira, com personalidade jurdica prpria banco universal.
Resoluo no 1.524 do CMN.
21/09/1988
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QUADRO A.2 Tributao de operaes e ativos financeiros de no residentes Imposto de Renda (IR) investimentos previstos na Resoluo no 2.689/2000
Perodo Base de clculo Alquota 1
2000-2008
Diferena positiva entre o valor do resgate e o custo de aquisio da cota.
Alquota de 10% sobre ganhos lquidos em aplicaes em fundos de aes, operaes de swap e operaes em mercado futuro, fora da bolsa. Alquota de 15% sobre ganhos lquidos auferidos nas demais aplicaes, inclusive juros sobre o capital prprio e rendimento de renda fixa.
Fonte: Secretaria da Receita Federal (SRF). Nota: 1Regra especial: iseno de IR sobre ganhos de capital e lucros e dividendos distribudos. Obs.: O investidor no residente oriundo de pases que no tributem a renda ou que a tributem a uma alquota inferior a 20% se equipara a um investidor residente para fins de IR. A alquota do Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguro (IOF) zero para investidores no residentes, quando estes realizam aplicaes em bolsas de valores e em ofertas pblicas iniciais de aes. A Contribuio Provisria de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF) no incide nos lanamentos em conta, de investidores no residentes, referentes compra e venda de aes realizadas em bolsa ou mercado de balco organizado.
PARTE Ii
POLTICA MONETRIA
CAPTULO 3
AVALIAO DA POLTICA MONETRIA SOB O REGIME DE METAS DE INFLAO
1 INTRODUO
Neste captulo analisado o custo que a poltica monetria tem imposto sociedade brasileira. Tal custo ser medido em termos de retrao do nvel de atividade, valorizao cambial e desequilbrio das contas pblicas. Na prxima seo feito um breve retrospecto da conduo da poltica monetria durante o Plano Real, no perodo de 1995 a 1998. Na seo 3 analisada a implantao e o desempenho do regime de metas de inflao no Brasil, entre os anos de 1999 a 2008. Na seo 4, feito um balano dos custos e benefcios do controle da inflao. Finalmente, na ltima seo so apresentadas as concluses.
2 BREVE RETROSPECTO DA POLTICA MONETRIA DURANTE O PLANO REAL 1995-1998
A adoo do Plano Real constitui um dos mais relevantes eventos da histria econmica brasileira contempornea, ao ter encerrado a sucesso de cinco tentativas fracassadas de combate inflao que marcou a conduo da poltica econmica do pas por uma dcada: os planos Cruzado (1986), Bresser (1987), Vero (1989), Collor I (1990) e Collor II (1991). Somente em 1994, com o Plano Real, que se interrompeu o longo processo de alta inflao crnica que se intensificou a partir de meados dos anos de 1980, como mostra o grfico 1. O Plano consistiu em uma estratgia de estabilizao de preos implementada em trs fases que caracterizaram a poltica econmica, entre 1993 e incio de 1999. As etapas do Plano Real podem ser assim sumariadas: i) realizao de ajuste fiscal com a criao do Plano de Ao Imediata (PAI) e do Fundo Social de Emergncia (FSE); ii) desindexao da economia por meio de uma reforma monetria criando-se uma unidade de conta plenamente indexada, a Unidade Real de Valor (URV), posteriormente transformada em uma moeda plena, o real, que substituiu o cruzeiro real; e iii) utilizao de ncora cambial caracterizada pela manuteno do real artificialmente sobrevalorizado por parte do Banco Central do Brasil (BCB).
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A despeito do sucesso inequvoco do Plano no controle da inflao, e da preservao de um ambiente de estabilidade de preos nos anos subsequentes, o BCB permanece at hoje mantendo a taxa bsica de juros em patamares elevados.1 De tal modo que a poltica monetria, no Brasil, transformou-se, para muitos, em verdadeira anomalia, principalmente quando comparada com a experincia internacional: o pas tem praticado as maiores taxas de juros reais do mundo. Durante o perodo de implantao do Plano, a poltica monetria era conduzida com o objetivo de controlar o volume das reservas internacionais, mantendo a atratividade do pas para capitais volteis. As elevadas necessidades de financiamento do balano de pagamentos (entre 1995 e 1998, a conta corrente acumulou dficit de cerca de US$ 110 bilhes), somadas fragilidade da recm-conquistada estabilidade de preos, eram frequentemente apontadas notadamente, mas no apenas, pelo BCB como as principais justificativas para a excessiva rigidez monetria. Alm disso, a poltica fiscal do primeiro governo do presidente Fernando Henrique Cardoso marcada pela gerao de dficits primrios (ver tabela 5) era assinalada como uma das causas dessa rigidez. A taxa bsica de juros2 , em termos reais, aproximou-se de 30% a.a., nos anos de 1995 e de 1998, ficando acima de 16% a.a., durante toda a implementao do Plano (grfico 2). No quadrinio de 1995 a 1998, a sua mdia foi superior a 22% a.a.
1. No se prope realizar aqui uma avaliao mais completa do Plano Real que, como qualquer plano de estabilizao, apresentou elevados custos, dentre os quais se destacam a forte deteriorao do saldo do balano de pagamentos em conta corrente. 2. A taxa bsica de juros da economia brasileira determinada pelo Comit de Poltica Monetria (Copom) do BCB. Ela consiste na taxa mdia dos financiamentos dirios, com lastro em ttulos pblicos federais, apurados no Sistema Especial de Liquidao e Custdia (Selic), razo pela qual conhecida como taxa Selic.
Avaliao da Poltica Monetria sob o Regime de Metas de Inflao
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3 O REGIME DE METAS DE INFLAO NO BRASIL 1999-2008 3.1 A implantao do regime
A implantao do regime de metas de inflao (RMI) se consubstancia em: i) o anncio de uma meta para a inflao; ii) a utilizao da taxa bsica de juros como instrumento de combate inflao e, no, o controle da quantidade ofertada de moeda ou do nvel de taxa de cmbio; iii) maior transparncia na conduo da poltica monetria, materializada em um esforo de aprimoramento dos canais de comunicao entre o banco central (BC) e os agentes econmicos, o que possibilita o monitoramento e a avaliao do desempenho da autoridade monetria; e iv) a autonomia de instrumentos por parte do BC isto , liberdade para determinar a trajetria dos instrumentos de poltica monetria, essencialmente a taxa de juros. A lgica de funcionamento do RMI de fcil compreenso. No caso brasileiro, ao BCB delegada pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN) a tarefa de cumprir uma meta para a taxa de variao anual do ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA). O BCB, por sua vez, utiliza-se fundamentalmente de um nico instrumento para alcanar seu objetivo primordial: a taxa Selic.
3.2 A poltica monetria durante o regime de metas de inflao
Aps a consolidao da estabilidade de preos e o abandono da ncora cambial, esperava-se que a taxa Selic pudesse ser reduzida de forma significativa, aproximando-se das taxas contemporaneamente verificadas no resto do mundo. No entanto, isso no aconteceu, mesmo a despeito da expressiva inflexo na instncia da poltica fiscal com o cumprimento de metas de supervit primrio de cerca de 4% do Produto Interno Bruto (PIB) (tabela 5) , a partir de 1999.
106
No perodo de 1999 a 2008, a taxa Selic real mdia foi superior a 10% a.a., alcanando um pico de 16% a.a., em 1999 (ver grfico 3).
verdade que a taxa Selic real caiu de forma no desprezvel, sobretudo a partir do ano 2000. Todavia, a taxa bsica ainda se encontra em um patamar que pode ser reduzido. Assim, a poltica monetria brasileira ainda constitui, para muitos, uma anormalidade, particularmente quando se compara a taxa Selic com as taxas de juros prevalecentes no conjunto da economia internacional. A tabela 1 permite a comparao do caso brasileiro com o dos pases latinoamericanos. No perodo de 1995 a 2008, a taxa bsica de juros no Brasil foi, em mdia, maior do que a verificada nos principais pases da Amrica Latina. Apesar de o pas praticar uma taxa de juros superior quelas empregadas por seus pares latino-americanos, a inflao no Brasil tem permanecido em patamares moderados. No grfico 4, encontra-se a taxa de variao acumulada pelo ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), entre os anos de 1995 e 2008. Durante todo esse tempo, a inflao manteve-se abaixo de 5% em apenas quatro ocasies (em 1998, 2006, 2007 e 2008). Na tabela 2, encontra-se o nmero de pases por faixa de inflao, de um total de cerca de 30 naes latino-americanas. Entre 1980 e 2007, constata-se forte reduo das taxas de inflao nos principais pases da Amrica Latina. Em 1980, em todos eles verificou-se inflao superior a 10% a.a. A partir do ano de 2000, na vasta maioria desses pases a inflao foi igual ou inferior a 10% a.a. Em cerca da metade deles, a inflao foi menor que 5% a.a., no mesmo perodo.
107
TABELA 1
(Em % a.a.)
Pases Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Repblica Dominicana El Salvador Guatemala Mxico Panam Paraguai Peru Venezuela
Taxa bsica de juros: pases da Amrica Latina 1995-2008

1995-1999 7,22 16,56 32,34 25,68 14,93 10,18 7,87 33,48 17,42 14,50 13,82 17,64 16,17 2000-2005 14,04 5,74 18,82 4,85 7,92 19,98 5,00 8,07 10,27 2,19 9,00 4,53 11,76 9,40 8,61 2006 7,20 3,80 15,30 5,02 6,49 10,60 6,00 6,56 7,51 5,06 8,33 4,51 5,26 7,05 6,36 2007 8,67 4,27 12,00 5,36 8,66 8,24 5,25 7,66 5,05 3,93 4,99 8,72 6,90 6,44 2008 10,10 7,68 12,40 7,11 9,72 12,20 8,28 4,25 6,54 11,10 8,94 8,55
Mdia (incluindo o Brasil) Mdia (excluindo o Brasil)
Fonte: Elaborao prpria com dados do World Economic Outlook e International Financial Statistics.
Na tabela 3, esto as taxas anuais de inflao por grupo de pases da economia mundial. A inflao, no Brasil, mostra-se acima da mdia mundial, entre os anos de 1995 e 2007. No mesmo perodo, o ndice de preos ao consumidor apresentou, no pas, variao maior do que a verificada nas economias industrializadas, que ronda os 2%. Com relao s economias em desenvolvimento, a inflao brasileira tambm se mostra mais elevada, notadamente a partir do ano de 2000. Entre os anos de 2000 e 2007, a inflao mdia do grupo dos pases em desenvolvimento aproximou-se de 5,5% enquanto no Brasil, o IPCA registrou variao ligeiramente acima de 7%.
108
TABELA 2
(Em % a.a.)
Variao % anual Inflao 5 5 < Inflao 10 10 < Inflao 20 20 < Inflao 40 40 < Inflao 60 60 < Inflao 80 80 < Inflao 100 Inflao > 100 Total
Nmero de pases por faixa de inflao: pases latino-americanos 1980-2008

28 pases latino-americanos1 1980 0 0 13 7 2 1 0 1 24 1985 7 1 5 6 2 1 0 5 27 1990 5 1 3 9 4 0 0 5 27 1995 7 3 8 6 2 1 0 1 28 2000 12 7 5 0 1 0 1 0 26 2002 12 10 4 2 0 0 0 0 28 2004 16 7 2 2 1 0 0 0 28 2005 12 12 4 0 0 0 0 0 28 2006 12 10 4 0 0 0 0 0 26 2007 10 13 3 0 0 0 0 0 26 2008 2 16 8 1 0 0 0 0 27
Fonte: World Economic Outlook e International Financial Statistics. Nota: 1Argentina, Aruba, Bahamas, Barbados, Belize, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Repblica Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala, Guiana, Haiti, Honduras, Jamaica, Mxico, Antilhas, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Suriname, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela.
TABELA 3
(Em % a.a.)
Regio Mundo Industrializados Em desenvolvimento frica sia Leste Europeu Mdio Oriente Hemisfrio Oeste Amrica Latina1 Brasil2
Taxas anuais de inflao: grupos de pases 1995-2008

1995-1999 8,10 2,03 19,88 20,21 46,03 7,44 9,56 18,61 12,52 9,56 2000-2005 3,91 2,03 6,97 9,02 16,22 2,91 5,58 7,79 8,49 8,13 2006 3,71 2,35 5,59 6,40 5,93 4,17 8,29 5,27 5,81 3,14 2007 4,01 2,16 6,44 5,99 6,05 5,40 11,21 5,42 8,52 4,46 2008 5,98 3,38 9,26 10,25 8,08 7,46 15,04 7,92 9,13 5,90
Fonte: World Economic Outlook e International Financial Statistics. Notas: 1 Argentina, Aruba, Bahamas, Barbados, Belize, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Repblica Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala, Guiana, Haiti, Honduras, Jamaica, Mxico, Antilhas, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Suriname, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela.
2
Elaborao prpria a partir do Ipeadata.
No grfico 5, encontram-se as taxas bsicas de juros, em termos reais, observadas no pas, nas economias em desenvolvimento e na Turquia, que disputa com o Brasil o primeiro lugar no ranking das maiores taxas de juros. Nele v-se, claramente, a distncia do Brasil em relao ao grupo de pases denominados em desenvolvimento.
109
No perodo de 1999 a 2008, a taxa de juros real no Brasil foi, sistemtica e consideravelmente, superior prevalecente nos pases emergentes (incluindo o Brasil). exceo dos anos de 2001 e 2002, os juros no pas foram absurdamente maiores que os verificados no grupo dos emergentes. Entre os anos de 1995 e 2007, a taxa de juros mdia no Brasil foi bastante superior mdia da Turquia.
3.3 O desempenho do regime de metas de inflao
Apesar do excesso de rigidez que marca a poltica monetria, o BCB no alcanou as metas de inflao nos anos de 2001, 2002 e 2003 (tabela 4).
TABELA 4
(Em %)
Ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fonte: BCB. Meta 6,0 e 10,0 4,0 e 8,0 2,0 e 6,0 1,5 e 5,5 Ajustada* para 8,5 3,0 e 8,0 2,0 e 7,0 2,5 e 6,5 2,5 e 6,5 2,5 e 6,5 Verificado 8,9 6,0 7,7 12,5 9,3 7,6 5,7 3,1 4,5 5,9 Cumprimento da meta Sim, com desvio > 0 Sim No No No Sim, com desvio > 0 Sim, com desvio > 0 Sim, com desvio < 0 Sim Sim, com desvio > 0
Metas para o IPCA e valores observados (taxa de variao acumulada) 1999-2008
O BCB descumpriu as metas de inflao por trs anos seguidos entre 2001 e 2003 , a despeito das altas taxas de juros praticadas (grfico 1). Essa baixa sensibilidade da inflao taxa de juros indica existncia de problemas no mecanismo
110
de transmisso poltica monetria ou a forma pela qual uma variao na taxa de juros afeta a inflao. No se pretende aprofundar o tema aqui, mas cabe destacar uma das razes frequentemente apontadas para isto: a alta participao de preos administrados que so determinados por contratos ou por algum rgo pblico e, portanto, insensveis poltica monetria na composio do IPCA, ou seja, de cerca de um tero.
BOX 1
Os preos administrados e a baixa eficcia da poltica monetria
elevada a participao dos preos administrados no IPCA, que remonta a cerca de 30% desse ndice. Os principais preos determinados no mbito das administraes municipal e estadual so: gs encanado, imposto predial e territorial urbano (IPTU), taxas de emplacamento e licenciamento de veculos, taxa de gua e esgoto, transporte pblico (tarifas de nibus urbanos e intermunicipais, metr e txi). Os preos determinados no mbito federal so: derivados de petrleo incluindo gasolina, leo combustvel para veculos e gs de botijo (GLP) , lcool combustvel, tarifas de energia eltrica de consumo residencial, tarifas de telefonia e correios, transporte pblico (incluindo passagens de avio e de nibus interestaduais) e planos e seguros de sade. Os preos administrados, so aqueles que de alguma forma [so] determinado[s] ou influenciado[s] por um rgo pblico; variam independentemente das condies vigentes de oferta e demanda (BCB, 1999b, p. 102). Na medida em que no so determinados pela interao da oferta agregada e da demanda, os preos administrados se tornam insensveis taxa de juros. Por isso, esto completamente fora do controle do BCB. Ou seja, parcela significativa do IPCA no afetada pela taxa de juros, o que reduz a eficcia da poltica monetria no combate inflacionrio.
Fonte: Modenesi (2005).
4 CUSTOS E BENEFCIOS DO COMBATE INFLAO 4.1 Teoria
O RMI uma estratgia de conduo da poltica monetria marcada pelo compromisso institucional da autoridade monetria em adotar a estabilidade de preos como a principal meta da poltica monetria qual se subordinam os demais objetivos macroeconmicos, inclusive o crescimento econmico. Os proponentes do RMI justificam a nfase estabilidade de preos, que caracteriza esse regime, com base em um suposto consenso contrrio utilizao de polticas monetrias discricionrias com o intuito de reduzir o desemprego como prope a tradio keynesiana, segundo a qual a moeda no neutra e, portanto, a poltica monetria pode ser utilizada para estimular o emprego e a renda.
111
BOX 2
A neutralidade da moeda
Diz-se que a moeda neutra quando a poltica monetria no exerce impacto sobre os nveis de emprego e renda. Esta uma das hipteses subjacentes adoo do RMI, como destaca o prprio BCB: Ao longo dos ltimos anos comeou a se formar um consenso, entre os economistas e bancos centrais, de que o objetivo principal da poltica monetria deve ser a obteno e manuteno da estabilidade de preos (...) importante notar que a poltica monetria produz efeitos reais apenas no curto e mdio prazos, ou seja, no longo prazo a moeda neutra. O nico efeito existente no longo prazo sobre o nvel de preos da economia (BCB, 1999a, grifos nossos).
Fonte: Modenesi (2005).
A identificao dos custos da inflao bem como dos canais por meio dos quais a inflao reduz o nvel de utilidade dos agentes econmicos e, portanto, de bem-estar social , historicamente, tema recorrente de abordagens conservadoras. Essa literatura muito vasta, e suas origens remontam ao perodo mercantilista. Destaca-se a contribuio de Bailey (1956), que define a perda de bem-estar social da inflao como o excedente do consumidor que seria gerado caso a taxa de juros nominal se reduzisse a zero. Lucas (2000), inspirado em Bailey (1956), estima para a economia americana que (...) a reduo da taxa anual de inflao de 10% para zero gera um ganho equivalente a algo ligeiramente inferior a 1% do PIB real. Em linha com essa literatura, os defensores do RMI ressaltam que economias com elevadas taxas de inflao apresentam os seguintes problemas: i) superdimensionamento do sistema financeiro; ii) suscetibilidade a crises financeiras tendo em vista a maior fragilidade de seu sistema financeiro com relao s economias que tm preos estveis; iii) deteriorao do sistema de impostos dado que usualmente no so indexados , originando consequncias negativas como, por exemplo, o chamado efeito Tanzi;3 iv) ocorrncia de efeitos distributivos, pois os mecanismos de indexao no protegem perfeitamente os rendimentos dos diferentes grupos econmicos; v) custos de menu ou de remarcao de preos; e vi) mau funcionamento dos mercados e alocao ineficiente de recursos em face de uma sinalizao imperfeita realizada pelo sistema de preos , o que diminui a produtividade dos fatores de produo e, portanto, compromete o crescimento econmico. Este ltimo ponto especialmente relevante, na medida em que dele se deriva a concepo de que a estabilidade de preos precondio para o crescimento econmico conforme, por exemplo, evidncia apontada por Fischer (1993) para a economia norte-americana. Bernanke et al. (1999) tambm destacam que a inflao
3. O efeito Tanzi prev a existncia de uma relao positiva entre inflao e dficit pblico: uma elevao da taxa de inflao determina um aumento do dficit.
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compromete a eficincia econmica, mostrando-se prejudicial ao crescimento. Segundo eles, a estabilidade de preos , pois, condio necessria para que o sistema econmico funcione eficientemente contribuindo, assim, para a consecuo dos demais objetivos macroeconmicos. Essa uma das principais razes para a adoo do RMI que, para os autores, se justificaria, tambm, porque: i) a meta de inflao atua como uma ncora nominal; e ii) a moeda neutra com o passar dos anos. amplamente difundida na sociedade brasileira a crena de que reduzidos nveis de inflao so precondio para a sustentabilidade do crescimento econmico. De acordo com essa ideia, a estabilidade de preos absolutamente prioritria e deve, ento, ser perseguida. De fato, grande parte dos economistas incorporou essa boa crena transformando-a em uma sntese que busca igualar controle inflacionrio a uma nica possibilidade, o RMI. A conveno a favor do conservadorismo na conduo da poltica monetria se apia em um consenso em torno dos benefcios do controle inflacionrio. O fato de o pas ter experimentado um longo perodo de alta inflao crnica contribui para a aceitao, quase que incondicional, dessa viso por boa parte da academia, dos formadores de opinio e de parte da sociedade. Desse modo, tem sido dada pouca ateno aos custos derivados da adoo do RMI. , justamente, esse o objetivo desta seo: chamar a ateno para os custos da atual poltica de estabilizao de preos conforme descrito a seguir. Uma elevao da taxa de juros (i) diminui o nvel de bem-estar social (S) por diferentes canais, a seguir sumariados. 1) Desestimula o investimento privado (I), reduzindo a demanda agregada e, portanto, diminuindo a taxa de crescimento do PIB (PIB). 2) Ao tornar mais rentveis os ativos financeiros domsticos, estimula a entrada de capitais externos (K) e, assim, diminui a taxa de cmbio (e) ou valoriza o real, reduzindo a competitividade das exportaes (Comp) o que, por sua vez, ao desestimular as exportaes (X), deteriora o saldo total do balano de pagamentos (BP). 3) Aumenta as despesas com o servio da dvida (Div) ou deteriora as contas pblicas, limitando os gastos de custeio e de investimento do governo.4 Por essas trs razes, uma ampliao da taxa de juros diminui o nvel de bemestar social. Registre-se que, de forma alguma, se pretende esgotar os potenciais
4. Um aumento da taxa Selic amplia o estoque da dvida pblica de duas formas: i ) diretamente, visto que parcela expressiva da dvida composta por Letras Financeiras do Tesouro (LFT), indexadas taxa bsica; e ii ) indiretamente, dado que, diante de um aumento da taxa Selic, os demandantes de ttulos tendem a pedir prmios mais elevados para comprarem papis prefixados. Assim, uma elevao da taxa bsica, em geral, aumenta o custo de todo o estoque da dvida.
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impactos negativos de uma elevao da taxa de juros sobre a economia. Por exemplo, a poltica monetria pode gerar efeitos distributivos perversos, ao ampliar os ganhos das camadas de renda mais altas que podem fazer aplicaes em ttulos pblicos. Todavia, para os objetivos deste captulo, os trs efeitos so suficientes. Tomando-se como vlida a concepo de que a inflao () prejudicial, o resultado lquido sobre o nvel de bem-estar social de uma elevao da taxa de juros , a princpio, indeterminado, como se sintetiza no diagrama 1. Se, por um lado, uma elevao da taxa de juros reduz a inflao, gerando uma ampliao de bem-estar social, por outro, um aumento dos juros diminui o nvel de bem-estar, uma vez que: i) desaquece a economia; ii) valoriza o real; e iii) piora as contas pblicas.
DIAGRAMA 1
Custos e benefcios do combate inflao
i S I PIB i K e Comp X BP S Div

Fonte: Elaborao prpria.
Em suma, as teorias conservadoras enfatizam os custos da inflao. A adoo do RMI , em larga medida, fundamentada na crena de que a inflao prejudicial ao crescimento econmico e, consequentemente, a estabilidade o principal objetivo a ser alcanado pela poltica monetria. Entretanto, pouca relevncia dada aos custos da busca e/ou manuteno da estabilidade de preos, tratados no prximo item.
4.2 A experincia brasileira: um balano
O RMI no se tem mostrado totalmente adequado e tem gerado um alto custo para a economia brasileira. Como ser visto, o balano entre os custos e benefcios do atual regime de poltica monetria suscita dvidas. Neste sentido, trata-se de uma estratgia de estabilizao que pode estar comprometendo o desenvolvimento do pas. O que mais chama a ateno a baixa sensibilidade da inflao taxa de juros. Ou seja, uma elevao da taxa Selic tem reduzido impacto de desinflao. Esta constatao sria, pois, no RMI, a taxa de juros o principal instrumento de combate inflao (visto na seo 3). Como a taxa Selic pouco potente para conter os preos, o BCB precisa mant-la em nveis excessivamente elevados para que as metas de inflao sejam cumpridas. Dessa forma, o ganho de bem-estar
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em termos de uma reduo da inflao , decorrente de um regime de elevadas taxas de juros, mostra-se pequeno. J o efeito de um aumento da taxa Selic sobre o nvel de atividade claramente negativo. Em resposta a um aumento nos juros, a economia se desacelera e o desemprego aumenta. Assim, a rigidez que marca a poltica monetria no pas uma das razes ainda que no a nica para que o desempenho da economia brasileira esteja ainda abaixo do seu potencial. De fato, o PIB real cresceu abaixo de 6,0% em todos esses anos, tendo ficado acima de 5,0% em apenas trs ocasies, nos anos de 2004, 2007 e 2008.5 A taxa de cmbio tambm se reduz em resposta a um aumento na taxa Selic. O excesso de rigidez na poltica monetria ao criar um elevado diferencial entre a taxa de juros domstica e a externa um dos fatores a contribuir para o expressivo processo de valorizao do real, verificado a partir de 2003. Assim, o real uma das moedas que mais se valorizaram recentemente: no ano de 2008, a taxa de cmbio mdia aproximou-se do valor verificado em 1999 (grfico 6).
Finalmente, a evoluo das contas pblicas tem sido fortemente influenciada pela poltica monetria. inequvoco o impacto negativo da poltica monetria sobre as contas pblicas: a despeito da obteno de supervits primrios robustos, da ordem de 4,0% do PIB, em mdia, verificaram-se dficits nominais entre 1,5% e 5,8% do PIB entre os anos de 1999 e 2008 (tabela 5). Ou seja, a despesa com o pagamento de juros da dvida pblica foi, sistemtica e consideravelmente, superior aos supervits verificados nas contas primrias do setor pblico. Nesse
5. verdade que a economia brasileira no cresce de forma sustentvel h cerca de trs dcadas. No se pretende fazer uma discusso deste problema, cujas razes no se limitam poltica monetria.
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sentido, tem ocorrido uma espcie de dominncia monetria: a poltica monetria tem impactado fortemente e de maneira negativa as contas pblicas (este ponto ser mais desenvolvido no captulo 7). A dominncia monetria exacerbada por uma peculiaridade da dvida pblica brasileira, a existncia de ttulos indexados taxa bsica de juros. As chamadas LFTs so ttulos ps-fixados que evoluem de acordo com a taxa Selic. Na medida em que as LFTs constituem parcela relevante do estoque da dvida pblica mobiliria federal interna at ultrapassando a metade do total como, por exemplo, em dezembro de 2005, quando alcanou 52,0% , a manuteno da taxa Selic em nveis muitos elevados resulta em um custo financeiro igualmente elevado: a despesa com o pagamento de juros da dvida pblica foi, em mdia, igual a 7,4% do PIB, no perodo de 1999 a 2008, tendo alcanado o pico de 9,4%, em 2003 (tabela 5).
TABELA 5
Ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fonte: BCB.
Indicadores selecionados das contas pblicas 1999-2008

(Em % do PIB)
DLSP 44,5 45,5 48,4 50,5 52,4 47,0 46,5 44,7 42,7 36,0 Supervit primrio 3,3 3,5 3,7 4,0 4,3 4,2 4,4 3,9 4,0 4,1 Despesa de juros 9,1 7,1 7,2 8,3 9,4 6,6 7,3 6,9 6,2 5,6 Dficit nominal 5,8 3,6 3,5 4,3 5,1 2,4 3,0 3,0 2,2 1,5
Resumindo, por um lado, uma elevao da taxa Selic gera um ganho de bemestar relativamente pequeno: um aumento da taxa de juros tem impacto pouco expressivo sobre a inflao. Por outro lado, uma ampliao da taxa Selic reduz o nvel de bem-estar social, notadamente ao implicar uma reduo do nvel de atividade econmica com um correspondente aumento no desemprego e uma deteriorao das contas pblicas. Alm disso, uma elevao da taxa Selic causa uma valorizao do real que, ao prejudicar a competitividade do setor produtivo domstico, desestimula as exportaes, o que tende a deteriorar as contas externas e a comprometer, ainda mais, a atividade econmica. Em suma, a experincia recente indica que o balano entre custos e benefcios da poltica monetria , francamente, desfavorvel.
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5 CONCLUSO
A concluso que a poltica monetria tem imposto uma elevada taxa de sacrifcio sociedade brasileira. O custo de uma reduo da inflao dado por uma retrao do nvel de atividade, valorizao cambial e uma piora nas contas pblicas tem sido muito alto. Desse modo, a poltica monetria tem constitudo um obstculo ao desenvolvimento do pas. A estabilizao monetria iniciada em meados de 1994, com o Plano Real somente se concluir de forma definitiva com a reverso da situao aqui descrita. A primeira fase desse processo a eliminao da alta inflao crnica e a consequente estabilizao dos preos foi alcanada com sucesso h uma dcada e meia. Entretanto, o alto custo que a sociedade brasileira vem pagando com o RMI dificulta que essa conquista uma das mais relevantes de nossa histria econmica contempornea se torne perene ou politicamente sustentvel. Falta, ainda, a ltima etapa do processo de estabilizao: a flexibilizao da poltica monetria e a utilizao de outros instrumentos de controle da inflao. A reduo da taxa de juros para patamares mais prximos ao verificado no resto do mundo o grande desafio a ser cumprido pela economia brasileira. J no mais suficiente controlar a inflao praticando as maiores taxas de juros do mundo. A poltica anti-inflacionria tem resultado em elevada taxa de sacrifcio medida no apenas pelo desemprego e o relativo desaquecimento da economia, mas, tambm, pelo enorme custo fiscal da poltica monetria. A estabilidade somente estar consolidada tanto do ponto de vista econmico quanto poltico quando o controle da inflao estiver associado a uma poltica monetria menos rgida e, portanto, sustentvel. Da a importncia de se adotar uma nova estratgia de conduo da poltica monetria, que seja compatvel com o desenvolvimento do pas.
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Captulo 4
CONFLITO DISTRIBUTIVO E INFLAO NO BRASIL: UMA APLICAO AO PERODO RECENTE
1 ASPECTOS TERICOS DO DEBATE INFLAO DE CUSTOS VERSUS INFLAO DE DEMANDA
O debate sobre as causas da inflao , certamente, to antigo quanto a prpria economia, ou dependendo da datao escolhida, vem desde quando os fenmenos econmicos passaram a ser estudados de forma sistemtica. J no sculo XVIII, James Steuart afirmava que os preos em geral subiriam e desceriam de acordo com os custos e com a competio entre produtores e nunca com base na quantidade de moeda (HUMPHREY, 1998). Essa abordagem terica teve seu primeiro eco em termos de poltica econmica na virada do sculo XVIII para o XIX, quando se estabeleceu a polmica a respeito das causas da inflao no perodo das guerras napolenicas. Um grupo de economistas colocava a responsabilidade pela inflao da poca nos problemas de safra, na ruptura do comrcio internacional e, tambm, nas desvalorizaes cambiais, ocorridas justamente por causa da guerra. J seus adversrios tericos, tendo frente ningum menos que David Ricardo, defendiam que a inflao era causada pelo excesso de emisso monetria em consequncia da suspenso da conversibilidade da libra em ouro. Historicamente, ficam assim claramente demarcados os campos tericos que desde ento passariam a disputar a explicao para o fenmeno inflacionrio: de um lado a abordagem de custos, que privilegia o comportamento dos componentes bsicos de custos de produo, como salrios nominais, taxas de juros nominais, cmbio e rendas/commodities e, de outro lado, a que destaca o papel do excesso de demanda causado pela generosa oferta monetria.1 Ainda no campo da histria econmica, outro momento em que a diviso entre dois campos de interpretao sobre inflao teve um reflexo muito grande na poltica econmica ocorreu durante a hiperinflao alem do ps-Primeira Guerra Mundial.2 Enquanto os aliados insistiam, inclusive atravs do relatrio do comit
1. Essa diferena ficar mais clara quando definirmos a dinmica do comportamento das variveis de custo segundo um paradigma terico no ortodoxo. 2. Para uma breve resenha dessa reflexo, ver Bastos (2001).
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de experts, que o processo hiperinflacionrio era consequncia do desequilbrio fiscal e do descontrole monetrio, as prprias autoridades alems identificavam no desequilbrio externo, resultado da presso das reparaes de guerra oriundas do Tratado de Versalhes, a fonte de uma crise cambial de tal intensidade que terminou por gerar a hiperinflao. Obviamente, cada interpretao trazia implicitamente um conjunto de medidas de poltica econmica para combater a inflao. A interpretao quantitativista dos aliados tinha como medida principal de combate inflao a reduo do dficit pblico e, consequentemente, de seu financiamento monetrio, enquanto os alemes defendiam a necessidade de renegociar os acordos do Tratado de Versalhes com uma substancial reduo das reparaes de guerra pagas aos aliados.3 O embate entre tradies analticas sobre o fenmeno inflacionrio, e suas implicaes nas polticas anti-inflacionrias a serem adotadas, tem no ps-guerra um reflexo importante na Amrica Latina com o surgimento do pensamento heterodoxo neste continente, ligado, principalmente, Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal). Os economistas ligados tradio cepalina passaram a se filiar tradio da inflao de custos, ou seja, interpretavam que a elevao persistente de preos no caso da Amrica Latina no poderia ser explicada, exclusivamente, pelo persistente excesso de oferta monetria, cuja origem seria um (tambm persistente) desequilbrio fiscal. As formulaes dos autores latinoamericanos esto longe de se constiturem em um corpo terico slido e inteiramente consistente,4 mas tiveram o inegvel mrito de fornecer uma alternativa analtica ortodoxia quantitativista que se opunha ao processo de industrializao acelerada em curso desde os anos 1950 at a crise da dvida da dcada de 1980. Vale destacar tambm que esta no foi uma originalidade latino-americana; mesmo nos Estados Unidos a ideia de inflao de custos subsistiu por boa parte do sculo XX. Tambm nunca demais lembrar, agora no front da poltica econmica, que, em 15 de agosto de 1971, o presidente Nixon decretou um congelamento total de preos e salrios por 90 dias, posteriormente transformado em uma poltica de controle de preos que perdurou at o primeiro trimestre de 1974, adotando uma poltica que tem ligao inquestionvel com um diagnstico de inflao de custos. Mais curioso ainda notar que tal medida contou com forte apoio no s popular como tambm dos polticos de slida estirpe republicana. Ainda a respeito
3. interessante notar a posio defendida por Keynes, como homem pblico, neste debate: ele apoiava a reduo das reparaes de guerra, mas explicava sua posio para a inflao segundo um mecanismo de causalidade bastante convencional. A razo para a hiperinflao seria o desajuste fiscal, mas este, por sua vez, era resultado do pagamento pelo Estado alemo das reparaes de guerra. 4. Um exemplo de como nem sempre tal abordagem inteiramente consistente pode ser encontrado na utilizao generalizada da hiptese da existncia de poupana forada no Brasil nos anos 1950 e 1960, sendo que tal fenmeno ocorre justamente pela existncia de um gasto em investimento que superior poupana agregada de plena capacidade, ou seja, a existncia de um excesso de demanda generalizado na economia.
Conflito Distributivo e Inflao no Brasil: uma aplicao ao perodo recente
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dos anos 1970, autores influentes como Alan Blinder5 defendiam que a acelerao da inflao do perodo, que chegou a patamares de dois dgitos, altamente atpicos para o padro histrico da economia americana, poderia ser explicada por componentes de choques de custo e no por desajuste entre demanda e oferta. Os trs componentes desses choques seriam os choques nos preos de energia, de alimentos e o processo de liberalizao que se segue experincia de controle de preos empreendida pelo governo Nixon entre 1971 e 1974. Entretanto, a retomada conservadora/ortodoxa nos planos terico e ideolgico que se iniciou nos anos 1980 pendeu a balana analtico-interpretativa sobre o fenmeno inflacionrio para interpretaes e prescries de poltica econmica, que, de maneira geral, se encontram no campo ortodoxo quantitativista. Alegou-se que essa perda de interesse em interpretaes menos ortodoxas deve-se dificuldade emprica de se distinguir entre uma inflao de custos e de demanda. Entretanto, este no um bom argumento j que, independente das eventuais dificuldades empricas inerentes a qualquer teste ou experimento econmico, na distino terica entre as duas abordagens que se deve procurar sua diferena central. Com fins didticos, separaremos a anlise em dois estgios, mas que, como ficar claro no decorrer deste captulo, esto intrinsecamente relacionados. Um ponto central que distingue as duas abordagens, tendo como referencial a abordagem ortodoxa ou quantitativista, seria o suposto carter setorial, no agregado, da teoria da inflao de custos. Autores que seguem a tradio quantitativista (desde Hume no sculo XVIII at Friedman no sculo XX e seus herdeiros atuais) entendem que se alguns preos sobem em razo da elevao exgena de seus custos, quase automaticamente, outros tero que se reduzir mantendo o nvel de preos agregados inalterado. Milton Friedman, quando criticou a ideia de inflao de custos originria dos choques dos anos 1970, afirmou que as condies especiais que elevaram os preos de combustvel e alimentos elevariam, tambm, o que gasto com estes (FRIEDMAN apud BALL; MANKIW, 2005, p. 161-162). Assim, enquanto esses preos se elevariam, outros, dada uma renda nominal, teriam que, obrigatoriamente, se reduzir em proporo idntica. Dessa forma, para esses autores, a abordagem da inflao de custos pode ser no mximo uma teoria dos preos relativos, ou de alguns preos especficos, mas jamais dos preos agregados. O argumento da inflao de custos, por essa interpretao, falacioso, ou seja, uma confuso entre preos relativos e absolutos (ou agregados).
5. Alan Blinder, alm da experincia acadmica, professor de Princeton e publicou 17 livros, alm de uma srie de artigos, possui uma longa experincia como policy maker, tendo sido de 1994 a 1996 vice chairman do conselho de governadores do Federal Reserve System (Fed). Blinder tambm foi, de 1993 a 1994, membro do conselho de assessores do presidente Clinton (ver BLINDER, 1979, 1982).
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Entretanto, esse tipo de afirmao revela, apenas, a incapacidade de tais autores de perceber diferenas centrais em abordagens analticas distintas que coexistem no campo da teoria econmica. A suposio por trs do argumento central dos crticos ortodoxos da teoria da inflao de custos que a economia tende para, ou oscila em torno, da plena capacidade/pleno emprego.6 Assim, caso haja uma queda de poder de compra como resultado da elevao de preo em determinado setor, o excesso de oferta de outros setores (no ou menos atingidos por tais aumentos) levaria queda de seus preos. Tais quedas compensariam, no agregado, as elevaes, resultando numa taxa de inflao agregada inalterada. Fica claro nessa discusso que os autores que acham que uma inflao de custos apenas um fenmeno setorial supem, ou melhor, seguem uma abordagem na qual qualquer excesso de oferta em algum mercado eliminado pela variao nos preos, que funo inversa desse excesso de oferta. Essa noo foi criticada de forma bastante radical tanto no nvel emprico como no terico.7 H um grupo tambm muito grande de economistas, certamente maior que o de crticos radicais da ortodoxia econmica, que admite a existncia de algum tipo de rigidez nominal, que impede o bom funcionamento do mecanismo supostamente normal de mercado. Apesar de no abandonar o referencial da teoria do valor marginalista ortodoxa, reconhece a existncia de rigidez no mundo real, impedindo o seu perfeito funcionamento. A rigidez impede que haja uma reduo de alguns preos na exata proporo da elevao dos outros e que tal compensao permita que demanda e oferta se equilibrem, sempre, ao nvel de pleno emprego. Mas se a economia no tende a um equilbrio de pleno emprego atravs da variao dos preos, ou seja, uma vez que se abandona a abordagem marginalista (ou da Lei de Say no caso dos clssicos) da determinao do produto, necessrio se desenvolver uma teoria da determinao dos custos bsicos de produo distinta do que impe o equilbrio de pleno emprego nos mercados de fatores atravs do mecanismo de substituio neoclssico ou do equilbrio de plena capacidade da teoria clssica.
6. A distino que pleno emprego supe que toda fora de trabalho se encontra empregada ou que exista apenas um desemprego friccional natural em economias de mercado, enquanto plena ocupao da capacidade produtiva se refere ocupao da capacidade produtiva instalada que pode, eventualmente, deixar parte da fora de trabalho desocupada, uma vez que a tecnologia existente, dado o estoque de bens de produo, pode ser incapaz de ocupar toda a fora de trabalho. 7. Os trs principais autores contemporneos que criticam a noo marginalista de que a economia tende ao pleno emprego e que esta tendncia seja garantida pelo mecanismo de preos so John Maynard Keynes, Michal Kalecki e Piero Sraffa. Os dois primeiros propuseram um mecanismo alternativo de determinao do produto, o Princpio da Demanda Efetiva. Assim, o nvel de produto e emprego seria determinado pelas decises autnomas de gasto e no pela eliminao de eventuais excessos de oferta, seja de fatores de produo ou, em termos macroeconmicos, de poupana atravs da variao da remunerao dos fatores de produo ou da taxa de juros, respectivamente. J Piero Sraffa demonstrou que as inconsistncias lgicas na determinao do valor do capital impedem que o mecanismo de preos, atravs do princpio da substituio, seja capaz de levar a economia ao pleno emprego.
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Neste ponto, importante fazer uma distino entre tais mecanismos de determinao, no marginalista, de preos e a ideia de choques de custo. Autores ortodoxos, como, por exemplo, Alan Blinder, consideram as elevaes de preos de oferta que independem da interao entre oferta e demanda como choques exgenos. Por exemplo, a oscilao dos preos nos anos 1970 explicada pelos supracitados choques de custos de alimentos, de energia e de descongelamento/liberalizao (BLINDER, 1982). Mas essa uma situao particular em que os preos se distanciam da inflao normal ou baseline sobre a qual a inflao efetiva tende a flutuar. Mesmo para esse autor, dados os fundamentos de sua anlise, a inflao normal determinada pelas foras fundamentais de equilbrio de mercado de pleno emprego. Assim, choques de custos so eventos aleatrios, ou no explicados pelas foras centrais da abordagem marginalista, quais sejam, os mecanismos de preos, que levam ao equilbrio dos mercados atravs da eliminao de qualquer excesso de oferta. Em realidade, uma vez assumido o instrumental de uma Curva de Phillips expandida com expectativas adaptativas, por exemplo, os choques exgenos tm que ser aleatrios.8 Caso isso no ocorra, a inrcia inflacionria causaria a perpetuao de tal choque por infinitos perodos subsequentes e teramos um caso no qual existiria inflao permanente mesmo na ausncia de qualquer excesso de demanda persistente no mercado de fatores, ou mais especificamente, no mercado de trabalho. Certamente, uma situao como essa estaria em desacordo direto com as formulaes bsicas ortodoxas para as quais inflao persistente resultado de muita moeda comprando poucos bens e no uma persistente e irreversvel inrcia na economia. Assim, fazendo-se essa importante distino e seguindo uma teoria alternativa de determinao dos preos de produo, necessrio entender como se formam os preos bsicos, ou custos bsicos da economia, e como estes se relacionam para gerar um certo nvel de preos agregados. Tais preos, ou custos centrais, so as variveis distributivas bsicas de uma economia aberta, quais sejam: os salrios, os juros, a taxa de cmbio, os tributos e as rendas (que, no caso, acabam se expressando principalmente atravs dos custos das commodities bsicas).9 Um exemplo histrico citado acima ilustra essa dinmica de interao dos custos bsicos de uma economia. Ao final da Primeira Guerra, os aliados impuseram
8. A Curva de Phillips na verso aceleracionista de Friedman-Phelps foi uma relao funcional proposta por autores monetaristas para relacionar diretamente excesso de demanda no mercado de trabalho e elevao dos preos, ou seja, uma relao terica que explicitava o carter da inflao como resultando de um excesso de demanda no mercado de fatores. 9. Supe-se aqui que a extrao de recursos naturais ou da produo agrcola incorpora uma renda aos proprietrios das minas e terras, que pode, inclusive, variar com a qualidade e a produtividade de cada uma destas. A elevao do preo de uma commodity representar, ento, tudo o mais constante, uma elevao da renda dos proprietrios de tais recursos naturais. Na elevao do preo do petrleo, por exemplo, elevam-se as rendas pagas aos proprietrios dessa riqueza ainda que, dado um preo nico de venda, este valor seja diferenciado para cada produtor particular, com ganhos mais expressivos daqueles que possuem jazidas que produzem a custo muito baixo.
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Alemanha uma pesada carga de reparaes de guerra. Para cumprir tais obrigaes, pagas em moeda forte internacional, os alemes teriam que gerar expressivos supervits comerciais, hipoteticamente alcanveis, apenas mediante fortes desvalorizaes cambiais. Estas tornariam os produtos deste pas mais competitivos nos mercados externo e interno (frente s importaes). Entretanto, essa desvalorizao teria como consequncia uma reduo do salrio real, ocorrida como decorrncia da inflao cambial. Os salrios reais, por sua vez, j se encontravam deprimidos em virtude da inflao do perodo da guerra, o que gerava um processo de resistncia, ou tentativas de reposio, por parte dos trabalhadores e dos sindicatos. O que temos aqui, ento, no so propriamente choques eventuais de variveis de custos e sim a mudana das condies estruturais de funcionamento da economia, e mesmo da sociedade, alem colocando em andamento uma dinmica aceleracionista dos preos. Essa uma dinmica de preos que depende exclusivamente de movimentos dos custos bsicos da economia como salrios e cmbio e que, por contingncias histricas especficas, apresentam valores virtualmente incompatveis, ou irreconciliveis, independente do maior ou menor nvel de demanda na economia. Assim, passaremos a examinar mais de perto na prxima seo a questo da determinao e da dinmica dos componentes bsicos de custo na economia e como sua interao resulta num nvel agregado de preos mais ou menos elevado.
2 DINMICA DOS CUSTOS EM UMA ABORDAGEM HETERODOXA 2.1 A determinao das variveis de custos
A abordagem heterodoxa clssica do valor e da distribuio no possui uma viso unificada e consistente para a determinao dos valores de todas as variveis centrais distributivas. Algumas variveis, como os salrios, parecem apresentar uma viso mais homognea ou, pelo menos, no contraditria entre os autores no marginalistas, ainda que importantes distines de nfase e nuance estejam presentes entre estes. Num sentido analtico muito simples, a varivel salrio nominal tomada como exgena, ou seja, como determinada exogenamente ao core da teoria do valor e preo e dependente de variveis tanto econmicas quanto sociopolticas. A dinmica desta determinao pode ser mais ou menos complexa, envolvendo uma srie de fatores que influenciam o poder de barganha dos trabalhadores. Este ltimo depende da natureza das instituies e do arranjo poltico a cada momento histrico. A esses componentes se juntam elementos especificamente econmicos como as condies, mais ou menos aquecidas, do nvel de atividade, resultando em maior ou menor desemprego na economia. O desemprego teria um impacto negativo sobre a posio de barganha dos trabalhadores, mas, como se observa historicamente, tambm pode ter um impacto indireto atravs da sua influncia na evoluo das prprias estruturas sociais e polticas relacionadas determinao
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dos salrios na economia.10 Essas mediaes so importantes, mas, seguindo a abordagem do presente trabalho, no caracterizam uma segunda etapa de ajuste entre salrio e emprego como na teoria marginalista, na qual os salrios cairiam at o nvel compatvel com o pleno emprego, eliminando o excesso de oferta no mercado de trabalho. Ou seja, nesta abordagem o mercado de trabalho seria mais um mercado onde seu equilbrio estaria garantido pela variao de preos. Ainda que reconhecendo a natureza complexa das relaes sociopolticoeconmicas da determinao dos salrios, para os objetivos deste trabalho, necessrio definir alguma relao direta ou funcional entre as variveis econmicas e a dinmica destas variveis. Neste caso, o critrio para a definio de anlises concretas de curto prazo basicamente emprico, ou seja, testam-se estatisticamente algumas variveis que se relacionam teoricamente com a dinmica do salrio nominal. De acordo com a significncia desses testes define-se o conjunto de variveis relevantes. No caso dos salrios, foram testados os impactos de algumas variveis selecionadas sobre a variao dos salrios nominais. Foram utilizados um indicador de ndice de atividade, o hiato de aspirao, a inflao de preos passada, a variao nominal do salrio mnimo (SM) e a prpria inflao salarial defasada, como ser visto na seo 3. A segunda varivel da formao bsica dos preos a taxa de juros. H que se fazer aqui duas consideraes importantes sobre ela: em primeiro lugar, a influncia ou a participao da mesma em algum mecanismo de formao de preos; em segundo, definir terica/empiricamente como e por quem os juros so determinados. A abordagem a ser adotada neste captulo a do chamado canal de custo da poltica monetria.11 A ideia bsica por trs dessa abordagem a de que as taxas de juros nominais so um custo de oportunidade para qualquer capital investido na produo, emprestado ou no. Assim, as taxas de lucro se moveriam em simpatia com as taxas nominais de juros ainda que, em situao normal, sempre em nveis
10. Na abordagem clssica a anlise da relao entre o desemprego e o salrio real mais sofisticada do que uma relao mecnica inversa entre o poder de barganha dos trabalhadores e o desemprego (ver STIRATI, 2001). Em primeiro lugar, existem outros fatores sociopolticos que afetam o poder de barganha dos sindicatos. Alm disso, na verdade, apenas uma parte do salrio real que estar mais diretamente determinada pelo poder de barganha dos trabalhadores, que a parte adicional ao salrio de subsistncia, podendo ser encarada como a parte do excedente que os trabalhadores vo conseguir barganhar em benefcio prprio. O salrio de subsistncia, por sua vez, ser determinado pelo padro de vida de uma sociedade, sendo aquele que viabilize um nvel de consumo mnimo necessrio para os trabalhadores viverem em sociedade. Esse nvel estabelecer um mnimo abaixo do qual, em geral, nem mesmo os empregadores tenham interesse de ultrapassar. Em segundo lugar, na abordagem clssica o desemprego que afeta o salrio real o desemprego persistente enquanto variaes de curto prazo podem no ter influncia, de forma que os salrios podem at apresentar padro anticclico. Um perodo longo de desemprego baixo pode causar um fortalecimento tal dos sindicatos que, mesmo que o desemprego volte a subir, o salrio real no caia imediatamente e sim somente depois de um longo perodo. Nesse caso, pode ocorrer tambm um aumento do salrio de subsistncia com a incorporao de novos hbitos de consumo, que passaram a ser considerados necessrios pela sociedade, de forma que um aumento do desemprego no ir diminuir o salrio real alm daquele novo mnimo. 11. Para um resumo sobre os diferentes modelos de inflao que so compatveis com essa abordagem, ver Lima e Setterfild (2008). Para uma apresentao original do argumento, ver Pivetti (1991).
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mais altos, j que sobre a remunerao bsica do capital h que se adicionar o risco particular e inerente a cada setor da atividade econmica.12 Assim, haveria uma relao positiva entre taxas de juros nominais e nvel de preos, ou entre variao dessas e as taxas de inflao. De novo, seguindo este arcabouo terico mais amplo, a definio de uma relao funcional/quantitativa entre juros nominais, via alteraes do mark up, ou margem de lucro, nominal, e preos depender de caractersticas terico-empricas especficas desenvolvidas na seo trs deste trabalho.13 Dentro deste fundamento terico mais amplo possvel que, no que tange a consideraes de curto prazo, tal relao no seja diretamente observada nos dados empricos, como analisado na seo 3. O segundo ponto relevante aludido antes diz respeito definio das taxas de juros nominais. Adota-se aqui a hiptese de que a autoridade monetria capaz de fixar de forma independente os juros de curto prazo e que os juros de longo prazo, relevantes para a discusso do custo de oportunidade do capital, seguem, em mdia, os movimentos da taxa de curto prazo, respeitado o fator de risco associado. As taxas de longo prazo refletiriam assim a percepo dos agentes econmicos sobre a trajetria da taxa de juros determinada pelo Banco Central do Brasil (BCB). Os agentes econmicos tentam antecipar os movimentos da taxa bsica de acordo com as expectativas que formulam acerca da economia e, alm disso, se ajustam, mais cedo ou mais tarde, aos seus movimentos no esperados, corrigindo eventuais erros de expectativas. A prxima varivel relevante para determinao dos custos normais de produo a taxa de cmbio. O cmbio entrar como um fator de custo na equao de preo, influenciando os preos de insumos importados e tradeables. Para que seu valor possa ser utilizado numa equao de determinao de preos, fundamental definir como esta varivel determinada, ou quais variveis econmicas e quais relaes funcionais entre tais variveis determinam a trajetria do cmbio nominal. Mais uma vez, essa uma pergunta que implica a combinao de hipteses comportamentais tericas e observaes empricas.14 O debate terico e emprico da determinao da taxa de cmbio um dos mais controversos dentro da economia. E aqui as divergncias no se alinham se12. Vale lembrar que, seguindo a abordagem marginalista, haveria um sentido de causalidade inversa, ou seja, da taxa de lucro para a taxa de juros monetria nominal. A primeira seria determinada na sua taxa natural pela escassez do fator capital e a segunda no longo prazo seguiria a primeira. Desajustes persistentes entre a taxa natural e a taxa nominal causariam efeitos inflacionrios/deflacionrios sobre a economia e a autoridade monetria deveria perseguir a natural como meta de taxa de juros nominal, para manter a economia sem inflao, perto de sua taxa natural de desemprego. 13. Para uma avaliao sobre o regime de metas de inflao seguindo essa abordagem, ver Serrano (2010). 14. Vale a pena salientar que o nvel do mark up pode estar diretamente relacionado ao patamar da taxa de cmbio, influenciando, por este canal, os custos de produo e, consequentemente, os preos.
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gundo um critrio de maior ou menor aproximao com a ortodoxia marginalista. Os testes empricos, seguindo os supostos tericos desta tradio, tm dado pouca sustentao aos mesmos. Com base em uma abordagem heterodoxa, razovel afirmar que no longo prazo a taxa de cmbio vai representar o diferencial de custos de produo dos distintos pases. Entretanto, para os propsitos deste captulo, ou seja, a relao entre cmbio e inflao, deve-se levar em conta que a determinao da primeira varivel no curto prazo fortemente afetada pelas condies dos fluxos financeiros. A condio das contas externas e a insero do pas na economia internacional sero tomadas como dadas neste trabalho. Porm, testar-se- como a parte dos fluxos que se destinam renda fixa interfere na flutuao da taxa de cmbio, atravs das alteraes na taxa bsica de juros. Finalmente, o ltimo componente dos preos bsicos da economia so as commodities ou, pensando em termos de variveis distributivas, as rendas a serem pagas aos proprietrios de recursos como terras e minas. um desafio extremamente complexo tentar avanar alguma formulao terica, expressa em uma relao funcional testvel empiricamente sobre tais preos. Apenas a ttulo de ilustrao pode-se observar a amplitude na oscilao de curto prazo do preo do petrleo entre 2007 e 2009, ainda que supostamente, segundo vrios autores, houvesse uma tendncia subjacente de elevao. Assim, quando da anlise de inflao tendo como foco o comportamento das variveis de custo, a nica estratgia vivel a ser adotada assumir certas trajetrias exgenas para os custos das commodities bsicas, ainda que tais hipteses apriorsticas busquem incorporar ao mximo as informaes histricas recentes. A relao entre preos de commodities e inflao bastante direta e intuitiva: a elevao dos custos bsicos das matrias-primas acarreta uma elevao dos preos na proporo em que tais insumos participem do total dos produtos. Alm disso, os preos dos bens exportados tambm sofrem influncia dos preos internacionais, seja porque se constituem de commodities (como o caso das commodities metlicas e agrcolas no Brasil) seja por causa da lei do preo nico, que faz com que, pela opo de exportar em vez de vender no mercado interno, haja um ajuste dos preos, devido ao custo oportunidade de exportar.
2.2 A inter-relao entre variveis de custo e a dinmica inflacionria
Uma vez explicitada a formao das variveis de custo e seu impacto nos preos, passa-se a entender como a dinmica nominal dessas variveis se relaciona e, de forma simplificada, como esta correlao afeta o nvel geral de preos e o valor real das mesmas. Partindo da hiptese terica de que o conflito distributivo, ou seja, a presso pela elevao de cada uma das variveis distributivas destacadas acima, esteja no centro do movimento ascensional dos preos, pode-se perceber que h uma relao inversa entre tais variveis.
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Inicialmente suponhamos, para simplificar, que numa economia fechada ocorra uma elevao do salrio nominal. Tudo o mais constante, a elevao do salrio nominal tem como consequncia, num primeiro momento, tanto uma elevao dos preos (inflao) como dos salrios reais (ainda que numa taxa menor que a elevao do salrio nominal), e, mantidas as taxas de juros nominais, uma reduo do mark up e cmbio reais. Esse resultado depende, deve-se ressaltar, da adoo da abordagem do mecanismo de transmisso monetria da inflao, ou seja, as firmas no podem elevar seus mark up nominais independentemente, e quando o fazem, seguem o custo de oportunidade do capital dado pela taxa de juros fixada pela autoridade monetria. Entretanto, essa apenas uma situao de transio, j que medida que os preos dos insumos mais elevados sejam incorporados produo, novas rodadas de inflao iro ocorrer. Essas taxas de inflao sero, entretanto, cada vez menores at desaparecerem. medida que o salrio for elevado e a mantido fixado em termos nominais, a inflao declinante que se segue reduzir paulatinamente os salrios reais aos seus valores iniciais, retornando a taxa de juros (e consequentemente lucros) reais ao seu nvel original. A presso dos trabalhadores pela elevao dos salrios nominais revela uma presso deles pela elevao de sua remunerao real. Assim, poder-se-ia argumentar que os trabalhadores procurassem a cada negociao salarial elevar seus salrios nominais, resultando numa elevao dos salrios reais e uma taxa de inflao constante e menor que a elevao dos salrios (logo resultando em ganhos reais para os trabalhadores) e perdas para os capitalistas. Se no caso anterior o BCB quisesse evitar a queda dos lucros em razo da inflao, poderia elevar a taxa de juros nominal. Num caso hipottico em que o BCB acertasse a inflao futura, uma elevao nominal dos salrios resultaria em uma taxa de inflao constante e nenhuma mudana na distribuio de rendas, ou seja, no salrio e nos lucros reais.15 Suponhamos agora que a inflao nasa de um conflito distributivo no resolvido. Essa uma situao em que as demandas das classes sociais sobre as parcelas da renda so incompatveis. Nesse caso, pode-se supor que os trabalhadores incorporaro s suas demandas sociais, refletidas na elevao dos salrios nominais, alm de uma parcela nominal que procure antecipar a inflao futura, um componente de ganho real. Nesse caso a inflao futura elevar-se- a um valor acima daquela que esperada, implicando reaes tanto dos trabalhadores quanto da autoridade monetria. Esse tipo de processo tem como resultado uma
15. Caso os juros nominais sejam corretamente ajustados inflao, a taxa de variao do salrio nominal ser igual a esta ltima, gerando exatamente uma situao de inflao constante e manuteno da distribuio de renda com as trs variveis nominais (salrios nominais, juros nominais e preos) crescendo mesma taxa. Essa, alis, a hiptese usual dos modelos estruturalistas de inflao que assumem uma taxa de mark up real constante. As alteraes dos salrios nominais so assim inteiramente eliminadas pela elevao dos preos.
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acelerao do processo inflacionrio. A velocidade desse processo e os ganhos ou perdas incorridos por cada varivel distributiva dependero da velocidade relativa de reajuste nominal de juros e salrios. Examinemos agora o caso de uma economia aberta onde ocorra alguma mudana das relaes de troca, ou seja, uma desvalorizao cambial e/ou queda dos preos relativos do pas frente aos preos externos.16 Tudo o mais constante, ou seja, mantidas as taxas de juros nominais e os salrios nominais, o que ir ocorrer um processo inflacionrio que aos poucos ir arrefecer at se extinguir gerando, ao seu final, uma perda salarial e uma reduo da relao dos termos de troca para um patamar inferior situao pr-mudana das condies internas. Assim os termos de troca ficariam mais deteriorados que a situao pr-mudana, porm menos que os valores iniciais do processo. Essa situao, entretanto, uma hiptese terica com srias limitaes para ser tomada como um resultado plausvel do ponto de vista emprico. Em primeiro lugar, a relao de oposio entre deteriorao dos termos de troca seja em consequncia de mudana dos preos exteriores seja pela desvalorizao cambial e salrio real pode ensejar uma reao dos trabalhadores, insatisfeitos com sua perda salarial. Tal reao, que se materializaria numa presso pela elevao dos salrios nominais, pode gerar uma espiral inflacionria cmbio-preos-salrios, e no uma soluo de elevao apenas temporria da inflao, hipoteticamente apresentada anteriormente. Nesse caso, o processo efetivamente desencadeado por uma mudana nas condies externas vai depender tanto da dimenso dessa mudana (maior ou menor desvalorizao dos termos de troca e/ou desvalorizao cambial), como da maior ou menor insatisfao/poder de barganha dos trabalhadores, ou seja: o quanto as mudanas externas afastaram os salrios dos trabalhadores dos patamares iniciais e a capacidade de reao dos trabalhadores dada sua insatisfao com relao ao novo nvel de salrio real. Novamente, para ilustrar esse caso, basta lembrar o exemplo dado acima da hiperinflao alem no ps-Primeira Grande Guerra. Um conjunto de trs fatores foram as principais causas de tal situao: a drstica alterao nas condies externas, os baixos nveis salariais vis--vis aqueles observados no perodo pr-Primeira Guerra e, finalmente, a instabilidade poltica na Alemanha, que no conformava um ambiente dos mais favorveis imposio de um componente de represso s demandas do movimento trabalhista. O resultado de demandas distributivas to inconsistentes foi um dos mais extremos casos de inflao j registrados na histria. Drama semelhante, alis, foi vivido pelos pases da Amrica Latina, e dramaticamente, no Brasil, na dcada de 1980. A crise da dvida (detonada com a moratria do Mxico em 1982) desse perodo, que trouxe o fim do financiamento
16. Podem ocorrer tambm os dois fenmenos em simultneo, sendo este at o caso mais plausvel. A uma deteriorao dos preos dos produtos exportados vis--vis os importados pode se seguir uma deteriorao da balana comercial que, como consequncia, pode gerar uma desvalorizao cambial.
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voluntrio em dlares, representou uma mudana radical das condies externas para o continente, gerando como resultado uma onda quase sincronizada de altas/ hiperinflaes. Do mesmo modo que surgiram, essas inflaes se foram nos anos 1990 com a volta do continente ao mercado financeiro internacional. At o momento, as variveis distributivas foram tratadas tomando-se uma dada estrutura produtiva. Nessa estrutura se relacionam certo nvel de salrio e de lucros reais que, dado um nvel de produtividade do trabalho, resultam numa determinada competitividade externa da economia. Entretanto, num contexto dinmico, entra em cena uma varivel importantssima para tornar possvel uma eventual compatibilizao entre demandas decorrentes de conflito distributivo latente: o crescimento da produtividade do trabalho.17 Tal crescimento permite que os trabalhadores tenham ganhos reais de salrio, em consequncia de elevaes dos salrios nominais, sem pressionar diretamente a taxa de lucro dos empresrios. O mesmo vale para a varivel cmbio: a combinao de ganhos de produtividade e a elevao dos salrios nominais so compatveis com a manuteno de uma taxa de cmbio nominal estvel. Consequentemente, uma forma possvel de compatibilizao de demandas distributivas incompatveis seria exatamente a elevao da produtividade do trabalho que, de acordo com uma abordagem que segue a Lei de Verdoon, ocorre quando a economia apresenta taxas agregadas de crescimento elevadas, devido aos ganhos de escala, economias de aprendizado e externalidades positivas em geral, ou seja, essas variveis caminham juntas com o prprio crescimento econmico. Nesse caso, o crescimento elevado no apenas compatvel com a estabilidade de preos, mas uma condio necessria para ele. Finalmente, importante destacar que as metas de taxas de juros nominais que tm papel central, tanto na dinmica da inflao quanto na determinao da distribuio de renda da economia, tambm tm um papel decisivo na determinao da taxa de cmbio. Assim essa varivel assume um carter mltiplo ao influenciar tanto direta como indiretamente a distribuio de renda. Direta, atravs da referncia que estabelece para o mark up nominal das firmas, e indireta ao influenciar a taxa de cmbio que por sua vez coloca em movimento um processo de elevao de preos. Esse movimento de elevao de variveis nominais envolvendo cmbio, preos, salrio e juros, como visto anteriormente, pode obedecer dois padres: limitado, arrefecendo aps certo perodo de tempo e implicando acomodao de perdas entre os agentes econmicos, ou persistente, tornando-se ento inercial, e, finalmente, ascendente, gerando um processo de acelerao da inflao.
17. Historicamente o caso mais notvel de um movimento como este se observou na chamada Era de Ouro do Capitalismo, na qual foram combinados alto emprego (e crescimento econmico), elevao dos salrios nominais e baixssima inflao graas a uma forte e persistente elevao da produtividade do trabalho. Esse notvel exemplo histrico de alto crescimento dentro de um amplo pacto social, neste caso explicitamente na Europa, comeou a se romper no final dos anos 1960, quando os salrios nominais comeam a crescer a taxas superiores s da produtividade do trabalho.
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3 INFLAO E SUAS COMPONENTES DE CUSTO NO BRASIL NO PERODO DE 1999 A 2008 3.1 Salrio e produtividade
Desde o ano de 1999 at 2004, os salrios nominais cresceram abaixo da inflao medida pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) , com mdia de 3,2% ao ano (a.a.). Somente a partir de 2005 a variao dos salrios nominais ficou acima da inflao geral, passando a crescer 7,5% a.a. em mdia.
Para o setor industrial, em particular, os salrios nominais apresentaram recuperao a partir de 2003. Ainda assim, a evoluo ficou continuamente abaixo da inflao ao consumidor, mesmo nos anos mais recentes.
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Testamos o impacto de algumas variveis sobre a variao percentual mensal dos salrios nominais. Foram considerados a taxa de desemprego ou, alternativamente, um indicador de nvel de atividade econmica (o excesso de capacidade produtiva), o assim denominado hiato de aspirao, a variao nominal do SM e a inflao passada como proxy para expectativa de inflao por parte dos trabalhadores. Devido mudana metodolgica realizada pela PME no clculo dos salrios, as estimativas ficaram restritas ao perodo de 2003 a 2008. De acordo com as estimativas, os salrios nominais apresentaram movimento pr-cclico no perodo estudado. O indicador de atividade econmica se mostrou estatisticamente representativo: quando o nvel de utilizao da capacidade sobe 1 ponto percentual (p.p.) acima do nvel mdio, a variao dos salrios nominais aumenta em cerca de 0,20 p.p. No caso especfico do setor privado formalizado (empregos com carteira assinada), esse coeficiente de 0,32. O impacto da taxa de desemprego sobre os salrios tambm foi testado no lugar do indicador de atividade econmica. Tudo o mais constante, quando a taxa de desemprego aumenta em 1 p.p. os salrios diminuem em 0,23 p.p. e os salrios no setor privado formalizado diminuem em 0,33 p.p. A produtividade na indstria (medida como a produo industrial por nmero de horas pagas) apresentou queda de crescimento, passando de 3,9% a.a., em mdia, de 1999-2003, para 3,0% nos anos seguintes. Essa desacelerao aconteceu mesmo com um aumento do ritmo de crescimento da produo industrial e se deveu ao crescimento do nmero de horas pagas, que passou de negativo para positivo (ver tabela 1). Dessa forma, a caracterstica de crescimento com maior incorporao de mo de obra explica a pequena queda do crescimento da produtividade nos ltimos anos.
Tabela 1
Produtividade do trabalho
Produo industrial 1999-2008 1999-2003 2004-2008 Fonte: IBGE. Elaborao prpria. 3,3 2,1 4,4 Horas pagas Taxa de crescimento (% a.a.) 0,2 1,8 1,4 3,4 3,9 3,0 Produtividade
Podemos considerar agora a evoluo do poder de compra dos salrios (salrios reais) vis--vis a evoluo da produtividade. O custo unitrio do trabalho, varivel que representa a razo entre o salrio real dividido pela produtividade (ver a descrio no apndice), apresentou queda desde 1999 at 2003. A partir de 2004 essa varivel apresenta-se em patamar aproximadamente invariante. Isto significa que os salrios reais do setor privado e pblico (ou mesmo somente dos trabalhadores de carteira assinada no setor privado) no acompanharam o crescimento da produtividade na indstria at 2003. De 2004 a 2009, contudo, eles cresceram
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no mesmo ritmo. A anlise retroativa a um passado ainda mais distante indica que esta varivel est estabilizada, porm em um patamar baixo, especialmente quando comparada aos nveis de meados dos anos 1980.
O custo unitrio do trabalho, quando considerada a economia como um todo, uma proxy para a parcela salarial na renda. importante ressaltar algumas diferenas importantes entre essas duas variveis. Em primeiro lugar, a parcela salarial, que pode ser medida pelas Contas Nacionais, leva em considerao o comportamento do Produto Interno Bruto (PIB) como um todo e no fica restrita ao setor industrial. Alm disso, o PIB medido como valor adicionado enquanto a produo industrial, no. Essa ltima diferena pode ser importante em caso de setores industriais verticalmente integrados.
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No existem dados para a parcela dos salrios na renda para antes de 1990 nem para os ltimos anos (2007 e 2008). A comparao entre o comportamento dos dois indicadores s possvel, portanto, para o perodo 1990-2006. Nota-se que o indicador de custo unitrio real apresenta queda bem mais intensa do que a parcela salarial. Essa parcela oscilou no patamar de 34%18 na primeira metade da dcada de 1990 quando iniciou queda at atingir 31% em 2002, voltando a se recuperar a partir de 2004. Ainda assim, os dados apresentam algumas semelhanas: em ambos os casos, para o perodo de 1990 a 2006, 1990 o ano de mximo e 1995 marca o incio de uma trajetria de queda. Independente da forma como medido, o fato que podemos caracterizar que, grosso modo, houve um aumento do hiato de aspirao dos trabalhadores (distncia entre a parcela efetiva dos salrios na renda e da parcela desejada pelos trabalhadores). Tal aumento do hiato de aspirao, contudo, no foi uma varivel importante para a explicao da inflao salarial no perodo recente. As estimativas apontam que o coeficiente de resposta dos salrios a variaes do hiato de aspirao apresenta sinal contrrio ao esperado, mostrando que o aumento do hiato de aspirao no pressionou para cima os salrios nominais. Isso pode ser interpretado como um indcio do baixo poder de barganha dos trabalhadores no perodo analisado, que no conseguiram pleitear aumentos salariais maiores, o que pode ser uma consequncia de um longo perodo de baixo crescimento mdio do emprego, iniciado na dcada perdida, 1980, que continuou baixo na dcada seguinte. O SM, por sua vez, cresceu em termos reais no perodo como um todo (4,6% a.a., de 1999 a 2008), acelerando este ritmo a partir de 2003 (quando passa a crescer na mdia 6,6% a.a.).19 Contudo seus efeitos sobre os salrios mdios ainda no so visveis, que decresceram em termos reais 1,6% a.a., de 1999 a 2008, e cresceram 2,3% a.a. no perodo mais recente (de 2003 a 2008). Os testes indicam que essa varivel no estatisticamente representativa para a explicao dos salrios mdios. Isso significa que a poltica de recuperao do poder de compra dos SMs no teve efeito considervel sobre os salrios mdios. Tal falta de representatividade estatstica pode ser atribuda pouca abrangncia no mercado de trabalho e reduzido papel indexador do SM, embora tal fato no reduza a importncia deste para a diminuio da pobreza e recuperao do poder de compra da aposentadoria de muitos brasileiros. A inflao passada tambm no se mostrou uma varivel importante na explicao dos salrios nominais, confirmando a pouca relao entre essas duas variveis observada a partir dos grficos.
18. Esse nmero inclui apenas os salrios dos trabalhadores empregados, no levando em conta, portanto, o rendimento dos trabalhadores autnomos. 19. Essa taxa refere-se ao crescimento de dezembro de 2008 em relao a dezembro de 2002. O primeiro nmero foi obtido pela comparao entre dezembro de 1998 e dezembro de 2008.
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A interao entre salrios e inflao foi analisada de forma mais aprofundada a partir de um modelo para testar o impacto dos salrios nominais sobre a inflao. Tambm nesse caso foi considerado o perodo de 2003 a 2008. Alternativamente, foram realizadas estimativas para o perodo de 1999 a 2008 a partir de uma srie de salrio que foi obtida pelo encadeamento da srie antiga com a nova srie (o procedimento est descrito no apndice). As estimativas confirmam a nossa percepo a partir da anlise dos grficos de que os salrios no tiveram impacto de pressionar a inflao para cima no perodo de 1999 a 2008, pois a variao salarial no apresenta efeito significativo robusto estatisticamente nas equaes da inflao, variando conforme o modelo e o indicador de salrio utilizado. Por outro lado, existe um fator fundamental para o entendimento do comportamento do valor real dos salrios, que a forte relao inversa entre salrios reais e taxa de cmbio na maior parte do perodo ps-1999. Anos de valorizao cambial foram acompanhados de crescimento dos salrios reais enquanto anos de desvalorizao cambial foram acompanhados de queda dos mesmos. No por outro motivo que os salrios nominais aumentaram abaixo da inflao ao consumidor no perodo 1999 a 2004, conforme foi descrito acima, uma vez que houve duas grandes desvalorizaes do real nesses anos. Por outro lado, os anos seguintes podem ser caracterizados por uma moeda domstica valorizada, quando os salrios apresentaram trajetria de crescimento mais acelerada. Tal relao inversa caracteriza uma importante dimenso do conflito distributivo da economia brasileira, que acontece entre aqueles cuja renda principal o salrio e aqueles cuja renda aumenta quando h desvalorizao cambial, seja no mbito do processo produtivo, seja devido a atividades puramente especulativas.
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3.2 Taxa de cmbio, taxa de juros e inflao
O comportamento da taxa de cmbio fortemente condicionado ao comportamento da taxa de juros. Expectativas de variao cambial so diretamente afetadas pelo diferencial de juros, definido pela diferena entre a taxa bsica de juros interna e a taxa bsica de juros externa,20 somado ao risco-Brasil. Cada 1 p.p. de aumento da taxa Selic aumenta a diferena entre a expectativa da taxa de cmbio para o ms seguinte em relao taxa nominal observada no perodo corrente em 0,08 p.p., quando so mantidos constantes os outros fluxos de divisas que no so diretamente afetados pelo diferencial de juros, como a conta-corrente e o investimento direto estrangeiro (IDE) e capitais em renda varivel, a taxa externa e o risco pas. Esse aumento se d como uma reao a uma valorizao da taxa de cmbio no tempo corrente. Isso significa que a taxa de cmbio valoriza-se em 0,08 p.p. Essa relao bastante sistemtica e altamente representativa estatisticamente, como fica evidente no grfico 6.
Variaes na taxa de cmbio, por sua vez, so bastante significativas para a explicao da inflao. Mantidos os preos internacionalmente denominados em dlares constantes, um aumento de 10% na taxa de cmbio leva a um aumento de 1 p.p. da inflao. Esses dois elos constituem-se no canal de cmbio da poltica monetria, que descreve, portanto, uma relao inversa entre inflao e taxa de juros: tudo o mais constante, quando a taxa de juros aumenta a inflao diminui por causa da valorizao da moeda.
20. A taxa bsica de juros da economia brasileira determinada pelo Comit de Poltica Monetria (Copom) do BCB. Ela consiste na taxa mdia dos financiamentos dirios, com lastro em ttulos pblicos federais, apurados no Sistema Especial de Liquidao e Custdia (Selic), razo pela qual conhecida como taxa Selic. A taxa bsica de juros externa refere-se Fed Funds Rate, que remunera os ttulos de longo prazo do governo norte-americano.
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O assim denominado canal de custo da poltica monetria tambm pode ser testado. Diferentes modelos que levam em considerao esse canal geram diferentes formas funcionais para a relao entre a inflao e a taxa de juros. A forma mais adequada, segundo os testes estatsticos, aquela em que a variao da taxa de juros entra como determinante direto na equao da inflao. O resultado que essa varivel significativa (tem coeficiente associado diferente de zero), exceto no ano de 1999, quando a taxa sofreu uma oscilao muito forte.21 O coeficiente de impacto de um aumento de 1 p.p. na variao da taxa Selic um aumento da inflao em 0,45 p.p. Porm, o teste de causalidade indica que as variaes da taxa de inflao antecedem temporalmente variaes na taxa de juros. Portanto, a relao positiva entre a taxa de juros e a inflao no pode ser caracterizada como efeito direto desse canal, mas sim da prpria poltica monetria, que reage s alteraes na taxa de inflao. Nos modelos ortodoxos de poltica monetria, variaes da taxa Selic se definem como resposta distncia entre a inflao esperada e a meta estabelecida pelo governo. Ainda que a inflao passada no entre explicitamente nesse tipo de equao, empiricamente possvel observar que expectativas de inflao so bastante influenciadas pelo comportamento da inflao no passado recente. Dessa forma, a prpria poltica monetria afetada pelo que aconteceu com a inflao. As estimativas da assim chamada Regra de Taylor na literatura confirmam nosso argumento. Muitos autores estimam que o coeficiente de resposta da taxa de juros variao da inflao maior do que a unidade no curto prazo, de forma que a taxa de juros reage fortemente a um choque inflacionrio positivo (ver BARBOSA; SOARES, 2006). Outros autores enfatizam a falta de reao da poltica monetria em casos de perodos de inflao baixa, afirmando que o BCB incorporou a conveno de que h um elevado piso para a taxa Selic que no deve ser ultrapassado para baixo (MODENESI, 2008). De fato, em perodos de inflao baixa, sempre surgem no debate econmico aqueles que defendem uma diminuio da meta de inflao em vez de redues mais significativas da taxa de juros. De acordo com nossas estimativas, a consequncia dessa reao da poltica monetria que, tudo o mais constante, em mdia, pelo menos, cerca de 89,0% do valor real da taxa de juros so preservados diante de algum choque que eleve a inflao. Entre 2000 e 2008, a taxa de juros real oscilou muito pouco, apresentando mdia de 9,8% e desvio-padro de 2,2 p.p. (ver grfico 7). Somente nos ltimos dois anos (2007 e 2008) que apresentou trajetria mais consistente de queda, passando a oscilar num patamar de 7,5%. Como a taxa bsica de juros define um piso para o valor das margens de lucro, conclui-se que a prpria poltica monetria tem contribudo para a manuteno de um valor real das margens de lucro num prazo mais longo.
21. Devido a esse comportamento muito atpico, o ano de 1999 foi suprimido das anlises estatsticas e, portanto, no influenciou os resultados apresentados.
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No grfico 7 apresentamos uma proxy para a taxa de lucro real mdia da economia brasileira nesse perodo em termos anuais (a descrio do clculo utilizado est no apndice). Esta flutuou em torno de 19,0%, patamar cerca de 9 p.p. acima da taxa de juros. Os dados indicam que a taxa real de lucro flutua menos que a taxa real de juros; porm, ainda assim, parece compartilhar de tendncia semelhante. Nos ltimos anos, a taxa real de lucro diminuiu levemente, acompanhando a trajetria de queda da taxa real de juros.
3.3 Preos internacionais
Os preos internacionais tambm se mostraram bastante significativos para a explicao das variaes da inflao. Para dada taxa de cmbio, um aumento de 10 p.p. dos preos em dlares dos insumos importados aumenta a inflao em 1 p.p. O grfico 8 mostra a evoluo do ndice dos preos importados medidos em dlares, a taxa de cmbio e a inflao (com a meta representada pela rea cinza). Em geral, pode-se verificar que de 1999 a 2003 a inflao foi pressionada pelas desvalorizaes cambiais. Nesse perodo, at meados de 2002, os preos internacionais em dlares estavam em queda de forma que inflao importada estava negativa. A partir de ento, a inflao importada iniciou uma trajetria ascendente e passou a pressionar a inflao domstica. Dessa forma, grosso modo, o primeiro perodo pode ser caracterizado por uma inflao causada pelas variaes cambiais enquanto o segundo por uma inflao causada por inflao importada. Enquanto um fator estava atuando em uma direo o outro atuava ao contrrio, o que ajudava a no provocar uma acelerao da inflao. O nico perodo em que os dois fatores atuaram conjuntamente foi final de 2002/incio de 2003, o que explica o alto patamar da inflao alcanado ao longo do ano de 2003.
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O grfico 9 mostra que a inflao dos preos dos produtos exportados teve correlao positiva com a inflao importada. Os preos dos bens exportados seguiram a trajetria de longo prazo dos preos das commodities. Os preos dos bens importados, cujo contedo tecnolgico mais elevado, embora tenham se descolado em alguns anos e no sofram de volatilidade to intensa, ainda assim, no agregado, no apresentaram comportamento de longo prazo (isto , tendencial) to diferente dos preos das commodities.
Como aconteceu com as commodities em geral, o impacto sobre os preos das variaes do preo internacional do petrleo intermediado pelas variaes da taxa de cmbio quando convertido na moeda local. Os aumentos do preo internacional do petrleo de 1999 e, posteriormente, de 2002, foram exacerbados pela desvalorizao do real. Em 1999, o aumento de 150% em dlares significou um
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aumento de 250% em reais. Em 2002, a variao de 65% em dlares se transformou em uma variao de quase 150% em reais. Por outro lado, o aumento do perodo 2004-2006 e o mais intenso, em 2007-2008, foram parcialmente amortecidos pela valorizao do real (diminuindo no primeiro caso do patamar de 40% para 20% e no segundo caso, de 60% para 40%). Alm disso, o impacto do preo do petrleo sobre a inflao tambm pode ser alterado de acordo com a poltica de reajuste da Petrobras e do governo federal. Um exemplo marcante disso ocorreu nos anos recentes, quando a variao de cerca de 40% do preo do petrleo em reais ocorrida em 2007-2008 no foi inteiramente repassada ao preo dos combustveis. Os preos da gasolina e do diesel nas refinarias permaneceram inalterados desde o final de 2005 at maio de 2008, quando houve reajuste de 10% no caso da gasolina e 15% no caso do diesel. O impacto sobre o consumidor do reajuste da gasolina, no entanto, foi nulo (a componente gasolina do IPCA variou em 0,0% no acumulado em 12 meses, apresentando at mesmo leve queda nos anos de 2007 e de 2008 como um todo) uma vez que foi compensado pela diminuio do imposto sobre os combustveis Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide). J o abatimento da Cide sobre o diesel no teve o mesmo efeito; porm, ainda assim, a variao ocorrida a partir de maio de 2008, no acumulado em 12 meses, respeitou o limite superior do intervalo da meta de inflao (ver grfico 10).
Naturalmente, dentro da perspectiva da teoria da inflao de custo, o preo dos combustveis tem grande impacto sobre a inflao. O peso dos combustveis no ndice IPCA foi de cerca de 5,0% em 2008. Alm disso, h o impacto indireto sobre o transporte pblico, nos custos dos fretes rodovirios e em todo o custo de transporte em geral (que, contando com os combustveis, tem peso de cerca de
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20,0% sobre o IPCA), com a ampla difuso de reajustes que pode provocar sobre todos os bens e servios da economia em geral.
4 SUGESTES DE POLTICAS ANTI-INFLACIONRIAS
inegvel que o Plano Real, lanado em 1994, foi muito bem-sucedido em realizar seu objetivo, que era eliminar o regime de inflao alta e crnica. Hoje temos apenas taxas moderadas de inflao. Contudo, a ateno sobre o controle dessa varivel continua sendo crucial para o sucesso de qualquer estratgia de desenvolvimento nacional. H amplas evidncias de que taxas de inflao superiores a 10% ou 15% a.a. criam riscos considerveis para a estabilidade da economia. Esses riscos podem gerar um ambiente de desesperana empresarial, favorvel fuga de capitais e retomada de regras de indexao. Deve-se reconhecer que existe um amplo consenso anti-inflacionrio na sociedade brasileira que, em certa medida, dificultaria a volta de um cenrio de descontrole inflacionrio. Mas consensos, para serem slidos e durveis, devem se apoiar em fatos objetivos, instituies seguras e estratgias poltico-econmicas bem definidas. O governo tem buscado manter a inflao sob controle, delegando ao BCB a tarefa nica de controlar essa varivel. Para tanto, lhe concede autonomia para determinar a taxa de juros. A ideia simples e o instrumento eficaz. Diante de um choque de oferta (uma elevao dos preos dos insumos importados, ou da taxa de cmbio), o BCB eleva a taxa de juros para impedir que o aumento de custos seja repassado aos preos. No curto prazo, uma taxa de juros elevada e permanente, como tem sido o caso brasileiro, permite que investidores obtenham ganhos muito maiores na aplicao de recursos no mercado financeiro do que na realizao de investimentos em plantas e equipamentos, de sucesso muito mais incerto. Nas condies brasileiras, em especial, em que essas elevadas taxas de juros so pagas principalmente por ttulos pblicos, livres de riscos de mercado e liquidez, o investimento privado particularmente prejudicado. Uma taxa de juros mais elevada reduz, portanto, a taxa de crescimento da demanda, via reduo dos planos de investimento e, mesmo, da atividade produtiva. A insuficincia de demanda pode constranger as decises empresariais de reajuste de preos. Apesar de terem sofrido aumentos de custos, se a demanda restrita pela poltica monetria, os empresrios tero dificuldade de repassar o aumento de custos aos preos, comprimindo as margens de lucro. Porm, como mostramos na seo anterior, o que aconteceu ao longo do perodo de vigncia do Regime de Metas de Inflao foi uma preservao das margens de lucro mesmo diante dos choques de custos pressionados em determinados anos por elevaes da taxa de cmbio e, em outros, por elevaes dos preos internacionais em dlares (afetando o preo dos insumos importados e o preo de alguns produtos exportados e que so tambm vendidos no mercado interno).
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Foram os salrios que acomodaram tais choques na maior parte do perodo. Somente a partir de 2006 que os salrios nominais reagiram a aumentos da inflao. Porm, no pressionaram a inflao ainda mais para cima, de forma a causar uma espiral positiva entre preos e salrios, porque cresceram em termos reais, quando muito, no ritmo de crescimento da produtividade. So esses aumentos da produtividade, e o fato de os salrios nominais no terem conseguido recompor patamares mais elevados de parcela salarial na renda que vigoravam no passado, os fatores principais que explicam por que a inflao no teve uma tendncia a acelerar no Brasil no perodo do Regime de Metas de Inflao. Apenas no perodo entre 2002 e 2003 a inflao apresentou um comportamento altista com maior velocidade. O que ocorreu nesses dois anos foi uma presso tanto por parte dos preos internacionais denominados em dlares quanto da prpria desvalorizao cambial. O que acontece, no demais repetir, que a poltica monetria anti-inflacionria opera no somente pela reduo da taxa de crescimento da demanda. A taxa de juros elevada tambm atrai capitais financeiros para o pas, o que valoriza a taxa de cmbio. Uma taxa de cmbio valorizada tambm contribui para manter os preos sob controle. Primeiro, porque reduz o preo de insumos importados. Segundo, porque facilita as importaes de produtos que concorrem via preos com os produtos domsticos (tal como ocorreu durante os primeiros anos do Plano Real). Em terceiro lugar, porque reduz a demanda externa dos setores exportadores, o que, por sua vez, reduz a sua demanda interna devido reduo de compra de insumos nacionais e a diminuio do nmero de trabalhadores contratados. Finalmente, as tarifas pblicas que foram parcialmente indexadas ao dlar americano, como parte do processo de privatizao da dcada passada, sofrem menor presso alta quando a moeda domstica valorizada. O instrumento utilizado , portanto, eficaz na obteno de seu limitado objetivo: manter a inflao brasileira nos patamares desejados. Os custos dessa estratgia, no entanto, tm sido muito elevados e, provavelmente, continuaro a s-lo, porque a poltica aplicada sobrecarrega a taxa de juros como instrumento. Ao tratar toda presso inflacionria como um problema de demanda agregada, a poltica ataca de forma inadequada as presses de custos pelos seus resultados em vez de atacar suas razes. A utilizao de instrumentos mais variados de combate inflao pode, assim, reduzir a responsabilidade da taxa de juros na represso s presses inflacionrias. Com isso, poder-se-ia promover elevaes mais moderadas da taxa de juros, implicando menor reduo da taxa de crescimento da demanda, menor desemprego e uma taxa de cmbio que no prejudique a competitividade dos produtos internamente produzidos.
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Se, por um lado, a taxa de juros pode e deve ser utilizada em situaes emergenciais como instrumento anti-inflacionrio, por outro, deve ter sua importncia bastante reduzida em um cenrio que exiba uma arquitetura mais ampla, permanente e consistente de busca da estabilidade de preos (ver SICS, 2003). A inflao deve ser mantida sob controle atravs da utilizao de diversos mecanismos como, por exemplo: i) a proibio de contratos de indexao de preos (particularmente, as tarifas pblicas); ii) a utilizao de polticas indicativas de distribuio de ganhos de produtividade entre o capital, os consumidores e os trabalhadores; e iii) a implementao de polticas tarifrias para a conteno do impacto de variaes dos preos internacionais do petrleo e seus derivados. O cuidado com a inflao deve ser meticuloso. Cada item deve ser analisado a cada momento e polticas anti-inflacionrias especficas para cada foco devem ser desenvolvidas com o objetivo de constituir um leque de instrumentos que devem, ao longo do tempo, formar a base de uma arquitetura de estabilidade monetria. O desenvolvimento, a aplicao e a avaliao de desempenho desses instrumentos so tarefas permanentes. Este leque de instrumentos deve ser desenvolvido tanto para manter a estabilidade de preos livres como a dos preos administrados.22
4.1 Polticas de estabilizao de preos administrados
Os preos administrados exerceram uma forte presso sobre a inflao ao consumidor at 2005, especialmente devido ao preo dos combustveis, da energia eltrica e das tarifas de telefonia. Pelas regras impostas durante o processo de privatizao, que tentavam preservar o valor das receitas em dlar dos novos proprietrios, alguns desses itens acabaram por atrelar esses preos de uma forma indireta aos movimentos da taxa de cmbio. Tais regras permitiram que esses preos tivessem reajustes muito acima da mdia da inflao durante o perodo de desvalorizao cambial. Esse aumento pode ser caracterizado por uma inflao de grau de monoplio e refere-se ao lucro acima daquele que ocorre sob condies de concorrncia. Especificamente, no caso da energia eltrica uma parcela da componente da frmula de reajuste (encargos tarifrios) foi referenciada ao ndice Geral de Preos do Mercado (IGP-M), que mais sensvel s variaes cambiais do que o IPCA. A influncia da variao cambial sentida tambm de forma direta, uma vez que a energia gerada
22. Preos administrados so aqueles cuja sensibilidade a movimentos de oferta e demanda praticamente nula, insensveis, portanto, a variaes da demanda induzidas por mudanas na taxa de juros. Esses preos variam, por exemplo, de acordo com clusulas contratuais de indexao ou quando autorizados por esferas do governo. Incluem alguns impostos e taxas Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) e taxa de gua e esgoto e as tarifas dos servios de utilidade pblica (telefonia, energia eltrica, planos de sade e pedgios). Alm disso, incluem tambm itens sujeitos a acompanhamento por parte de rgos do Estado, como medicamentos, passagens areas e derivados de petrleo.
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por Itaipu determinada em dlares. Em 2004, ocorreu uma mudana do marco regulatrio, de forma que racionalizou a compra da energia pelas distribuidoras pelo preo mais baixo disponvel no mercado, atravs de leiles, evitando que distribuidoras comprassem ao preo cobrado por usinas termeltricas com ela relacionadas. Alm disso, para os leiles de energia nova o indexador de reajuste passou a ser o IPCA. Tais mudanas se fizeram sentir a partir de 2006, uma vez que em 2005 houve um reajuste extraordinrio justificado pelo repasse de componentes financeiros (o chamado passivo regulatrio). Cabe ainda ressaltar que a reduo da variao no ndice de energia eltrica do IPCA coincidente com o incio da alterao no marco regulatrio foi uma evidncia de que a estratgia de investimento em hidreltricas (mesmo a fio dgua) claramente superior de termeltricas, pois evita o custo marginal mais elevado. Como nesse exemplo, a opo por tecnologias adequadas nas estratgias de desenvolvimento do governo pode se tornar polticas auxiliares no combate inflao. No caso dos contratos dos servios telefnicos, houve uma alterao na regulao em janeiro de 2006, depois do vencimento em 2005 dos contratos das empresas privatizadas. A primeira mudana foi a substituio do ndice Geral de Preos-Disponibilidade Interna (IGP-DI) por um ndice de Servios de Telecomunicao (IST), composto por uma combinao de outros ndices, dentre eles o IPCA, o ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), o IGP-DI e o IGP-M. A mudana do ndice atuou no sentido de amortecer as fortes oscilaes do IGP-DI e foi benfica especialmente no ano 2008 quando o IGP-DI aumentou 11,2%, o IPCA, 5,9% e o IST, 6,6%. Alm disso, a Anatel alterou a regulao, no momento da reformulao contratual, no sentido de reduo do teto tarifrio. A parcela denominada X passou da regra price-cap para uma regra (denominada yardstick competition) de repasse parcial da produtividade, de forma que parte dos ganhos seja tambm compartilhada com os consumidores. A alterao contratual foi refletida nos preos. O grupo de comunicaes do IPCA mostrou uma clara mudana de comportamento nos meses de reajuste (julho) a partir de 2006. A partir desse ano, a variao do ndice ficou muito aqum da meta inflacionria. Desta forma, nesses setores as seguintes linhas gerais devem nortear a elaborao de novos contratos ou futuras revises contratuais: i) a preferncia por regras de indexao baseadas nas variaes de ndices setoriais prprios, que reflitam corretamente a composio dos custos; ii) os custos devem ser recompostos apenas parcialmente para que haja permanente estmulo ao controle de custos por parte das empresas; iii) ganhos de produtividade devem ser utilizados para compensar eventuais elevaes especficas de custos e/ou para reduzir tarifas; e iv) planos de
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investimentos bem definidos podero ter como fonte parcial de financiamento o aumento do mark up, ou seja, o aumento de tarifas. No caso dos combustveis, a experincia recente mostra tambm que a combinao de autossuficincia em petrleo, combinada propriedade majoritariamente estatal da Petrobras, adiciona um grau de liberdade poltica antiinflacionria brasileira. Este componente esteve ausente, por exemplo, nas crises dos anos 1970 e incio dos anos 1980 com impactos graves sobre a trajetria da inflao nesses perodos. A atuao da Petrobras no sentido de estabilizar o preo do combustvel, mesmo num ambiente internacional altamente especulativo e voltil, foi extremamente eficiente, ainda mais se lembrarmos que a poltica de metas de inflao brasileira tem como indicador a inflao cheia e no apenas o ncleo (core) ndice de preos expurgado dos efeitos de preos volteis como combustveis e alimentos. Aliado a essa poltica, a flexibilizao da cobrana da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide) combustvel uma demonstrao de que a poltica tributria tambm pode ser utilizada como poltica auxiliar no combate inflao. Uma mudana tributria no sentido de tornar a sistema mais progressivo, diminuindo a carga dos impostos indiretos substituindo-os por um peso maior relativo dos impostos diretos, pode contribuir para a estabilidade dos preos. No caso do setor de transporte, os reajustes de tarifas de nibus urbanos so estabelecidos por autorizaes concedidas pelas prefeituras municipais. So levados em conta o custo da distncia percorrida e o nmero mdio de passagens por quilmetro. O custo do quilmetro rodado seria calculado a partir de um conjunto de custos, como o de combustvel, com pessoal, de desgaste de peas etc. Para o clculo do IPCA feita uma coleta de variao de valores de tarifas de nibus em 11 capitais: Recife, Fortaleza, Belm, Curitiba, Salvador, So Paulo, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, Goinia, Porto Alegre e Braslia. bem possvel que, nas grandes cidades brasileiras, o maior nmero de veculos motores transitando nas ruas, o que gera engarrafamentos de grandes propores, esteja reduzindo a produtividade mdia do transporte de nibus (alm do surgimento do transporte coletivo informal). Nessas condies, o investimento pblico federal e/ ou a abertura de linhas especiais de crdito de instituies financeiras pblicas para sustentar o investimento a ser realizado por estados, municpios e pelo prprio setor privado, especialmente para a construo de rodoanis e metrs, visando o fim dos engarrafamentos, representam no apenas medidas de aumento de bem-estar da populao a mdio e longo prazo, como tambm medidas de reduo de presses inflacionrias. O fim dos engarrafamentos aumentaria os ganhos de produtividade do setor que poderiam ser divididos entre trabalhadores, consumidores e empresrios. Somente com investimentos macios haveria aumento da produtividade
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e, posteriormente, uma presso favorvel manuteno da estabilidade dos preos das tarifas do transporte de nibus, devido reduo do custo mdio do quilmetro rodado. Ademais, para esse segmento, devem ser elaborados ndices prprios em cada cidade que orientem a negociao do poder pblico local. O reajuste anual de tarifas deveria ser com base nas seguintes linhas: i) custos devem ser recompostos apenas parcialmente para que haja permanente estmulo ao controle de custos, como no caso dos setores de energia e telefonia; ii) ganhos de produtividade devem ser utilizados para compensar eventuais elevaes especficas de custos e/ou para reduzir tarifas; e iii) planos de investimento (renovao da frota, por exemplo) podero ter como fonte parcial de financiamento o aumento do mark up, ou seja, o aumento de tarifas. No caso do transporte de carga, o custo mdio vigente no Brasil ainda considerado muito alto para padres internacionais. A melhoria das malhas rodoviria e ferroviria e a ampliao dos portos so imprescindveis para a gerao de importantes ganhos de produtividade e consequentes redues nos custos de transporte e distribuio dos produtos agrcolas e industriais. Assim como no transporte nas cidades, somente um grande aumento dos investimentos que poder trazer ganhos de produtividade para este segmento.
4.2 Polticas de estabilizao e a importncia dos ganhos de produtividade
Nas primeiras sees deste captulo, apresentamos a possibilidade terica da inflao como um fenmeno ligado a presses de custo, considerando a formao destes no diretamente vinculados obteno de um equilbrio de pleno emprego ou de plena capacidade da economia. Essa plena capacidade/emprego, ou produto potencial mximo, quando apresentada em termos dinmicos, tem como representao uma taxa de crescimento mxima ou um valor supostamente sustentvel, no sentido de ser no inflacionrio. Uma leitura esttica ou dinmica da anlise terica tradicional leva sempre interpretao de que a elevao dos preos surge como um fenmeno de excesso da demanda sobre a capacidade produtiva mxima da economia. Segue diretamente deste referencial terico uma poltica de combate inflao com linhas gerais bem definidas: qualquer desvio da trajetria de crescimento, ou do nvel de produto potencial, deve ser imediatamente combatido com as necessrias medidas monetrias contracionistas. Entretanto, dentro de uma abordagem que tem o princpio da demanda efetiva como elemento analtico central para explicar o nvel de produto no curto prazo e
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sua taxa de crescimento no longo, existe uma flexibilidade no sistema econmico suficiente para faz-lo transitar na direo de uma taxa de crescimento mais elevada via acelerao do investimento e uma reao endgena da poupana. Assim, uma vez que se interpreta a inflao como um fenmeno primordialmente ligado a presses de custo e no a excesso de demanda, no h nenhuma razo terica em se associar inflao a crescimento mais acelerado da economia no longo prazo. Deste diagnstico diverso, seguem-se outros remdios, ou medidas preventivas, para evitar que surjam presses de custos, que no a conteno de demanda. Nunca demais lembrar que a inflao indesejada por vrias razes, sendo a principal delas a possibilidade real de resultar em uma reduo das rendas contratuais, entre as quais a mais importante o salrio. Como visto nas sees tericas, as fontes de presso podem advir da evoluo das principais variveis nominais, como cmbio, salrio, juros e preos das commodities. A manuteno e/ou ampliao deste estmulo inicial estar ligada dinmica de interao entre tais variveis. Na parte emprica deste estudo, mostramos que a inflao brasileira nos ltimos anos foi determinada principalmente pela evoluo da taxa de cmbio e dos preos dos insumos importados em dlares, enquanto os salrios no tiveram papel de presso sobre os custos. Mostramos tambm que alteraes na taxa de juros surtiram efeito sobre a inflao atravs principalmente das alteraes que provocaram sobre a taxa de cmbio e que o valor real das margens de lucro permaneceu preservado. Uma vez que isto observado empiricamente, podemos levantar alguns cenrios em que a devida e permanente preocupao com a questo inflacionria no se choca com uma nfase na acelerao do processo de desenvolvimento econmico. Inicialmente, vale reforar a ideia de que, apesar de pr-cclico, o comportamento do salrio na economia brasileira tem sido relativamente moderado. Em termos econmicos isto significa que a poltica de controle de demanda pode ser mais flexvel, na medida em que uma diminuio da taxa de desemprego, ou aumento do emprego associado a um maior nvel de produto, teria uma reao limitada em termos de presso de custos. Alm do mais, a trajetria salarial no perodo estudado aponta para a existncia de um razovel espao de recuperao da parcela salarial na renda. Deve-se destacar que em modelos que explicam o crescimento econmico atravs do princpio da demanda efetiva (ou modelos keynesianos/kaleckianos) natural que exista uma oscilao do nvel de atividade econmica em torno de algum nvel normal desejado. Esse nvel se situa, na indstria, em torno de 80%
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da capacidade instalada, ou seja, na mdia entre perodos de acelerao e desacelerao da atividade econmica a demanda ocuparia cerca de 80% da capacidade mxima produtiva. A operao abaixo do mximo uma caracterstica desejada pelos produtores que assim contam com uma capacidade ociosa planejada para fazer frente, exatamente, a eventuais elevaes da demanda agregada. Logo, em perodos de acelerao do crescimento inelutvel que tal utilizao da capacidade ociosa se eleve. No mecanismo normal de crescimento econmico puxado pela demanda, o prprio investimento, ao reagir a maior demanda, cria capacidade produtiva mais elevada em perodos seguintes. Porm, no perodo em que realizado, o crescimento econmico se constitui em um elemento de elevao da demanda sobre uma capacidade produtiva dada. Assim, uma reao automtica de poltica monetria contracionista, frente elevao da utilizao da capacidade produtiva nessa fase de acelerao da demanda, com objetivo de combater uma suposta inflao de demanda, pode abortar um processo de crescimento econmico de longo prazo. A no compreenso do fenmeno do crescimento econmico como dependente do comportamento de demanda pode terminar por travar o prprio processo de crescimento, j que este, atravs do efeito da demanda sobre crescimento do investimento, leva inexoravelmente, no curto prazo, a uma elevao da utilizao da capacidade produtiva. Particularmente, no caso brasileiro onde a resposta do custo do trabalho moderada em relao ao crescimento da demanda, a presso de custo de uma acelerao do crescimento tende a ser bastante limitada. Se, por um lado, o crescimento no causa, segundo as observaes empricas, grande presso inflacionria, por outro, pode servir, no longo prazo, para absorver tal movimento altista de certos custos, caso se manifeste. Crescimento econmico elevado per capita duradouro reflete, normalmente, ganhos de produtividade do trabalho. Tais ganhos podem absorver elevaes do salrio nominal sem pressionar a margem de lucro das empresas, tendo o efeito adicional benfico de reforar a formao de um mercado de consumo mais amplo. O alargamento da demanda agregada permite a captao de ganhos de escala e de aprendizado, melhorando o prprio desempenho das empresas. Vale repetir que esta no apenas uma construo terica plausvel, tendo sido a marca registrada do crescimento europeu nas dcadas de 1950 e primeira metade de 1960. Mesmo nos dias de hoje, pode-se registrar no caso da China uma economia de alto crescimento, baixa inflao e, recentemente, expressivos ganhos salariais. Finalmente, crescimento econmico que leve a ganhos de produtividade crucial para ganhos de competitividade externa. S assim possvel combinar estabilidade cambial, fundamental para a estabilidade de preos, e crescimento salarial.
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At este ponto tratou-se a questo do crescimento e da inflao de uma maneira macroeconmica, ou seja, da compatibilidade ou mesmo da complementariedade de crescimento e baixa inflao, dadas certas condies sobre mercado de trabalho/ conflito distributivo e do cenrio e posicionamento externo da economia brasileira (termos de troca e financiamento). Entretanto, esse processo virtuoso tambm depende de estratgias microeconmicas adequadas, tais como: polticas industriais especficas, polticas de incentivo inovao tecnolgica, polticas de garantia de acesso ao crdito pelas empresas e o investimento em infraestrutura. Mais uma vez, estas polticas fundamentais s so possveis atravs de uma interveno estatal eficiente e que, para tanto, no pode ser alvo de descontinuidades e interrupes ao sabor de impactos indiretos de medidas de poltica monetria anti-inflacionrias restritivas. Sabe-se que polticas monetrias restritivas, operando atravs de elevao da taxa bsica de juros, ao elevar a carga de juros paga pelo governo acabam gerando como contrapartida uma necessidade de elevao do supervit primrio, limitando a capacidade dos gastos pblicos direcionados aos investimentos. Essas medidas teriam, assim, um efeito direto de restrio acelerao do crescimento, via desincentivo demanda agregada no momento ascendente do ciclo econmico e indireto, pela influncia negativa e eventual descontinuidade nos gastos pblicos fundamentais para ganhos de produtividade microeconmicos.
5 OBSERVAES FINAIS
Como visto nos estudos empricos, a taxa de cmbio tem sido central para explicar a trajetria da inflao, sendo inclusive assim utilizada de forma persistente pelo BCB. Este, atravs de sua poltica de juros elevados, busca valorizar o cmbio com objetivos deflacionistas. Tal grau de liberdade esteve ausente na dcada de 1980, quando a interrupo dos fluxos internacionais ao pas impossibilitou que tentativas de conteno do processo inflacionrio no pas fossem exitosas. Tanto isto verdade que a retomada do capital externo foi um dos fatores fundamentais para explicar o sucesso do Plano Real na dcada de 1990, que teve como elemento central a utilizao de uma ncora cambial. Entretanto, importante notar que o fato de no existir uma ncora cambial formal no atual regime no impede que a taxa de cmbio continue sendo utilizada de forma indireta, atravs da poltica de juros pelo BCB para a manuteno da estabilidade de preos. Independente dos resultados positivos especficos de tal poltica, h efeitos colaterais sobre outras variveis da economia que apontam para os limites de sua utilizao. A valorizao cambial tem impacto negativo sobre a competitividade das exportaes e importaes industriais. O segundo efeito usualmente menos notado que o primeiro porque a valorizao cambial tende a subestimar o aumento
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do coeficiente de importao quando medido na moeda do pas (importaes dividido sobre o PIB), mascarando o impacto do cmbio sobre as quantidades importadas medidas em termos reais. Os dados mostram que desde 2004, quando o cmbio comeou a sofrer um processo de valorizao nominal e real, o ndice real de coeficiente de importaes cresceu significativamente (mais de 60% de 2004 a 2008). Em relao s exportaes, para os setores de commodities, o efeito da valorizao cambial pode ser compensado por uma elevao dos preos das commodities, que so formados em mercados externos, denominados em dlares. Ou seja, seu impacto no to relevante. Entretanto, este efeito pode ser extremamente nocivo para as exportaes industriais. Assim, somado ao efeito sobre as importaes, com a penetrao no mercado interno de bens industrializados, a valorizao cambial ameaa a prpria sobrevivncia de setores mais dinmicos da indstria. A mensagem ento que, no curto prazo, polticas auxiliares no combate a inflao mencionadas nos ltimas sees so muito importantes para gerar um precioso grau de liberdade para uma compatibilizao entre uma taxa de cmbio competitiva e um aumento da parcela salarial. No longo prazo, a soluo mais virtuosa para eventuais presses de custo exatamente os ganhos de produtividade. Para tal, fundamental a poltica de investimento pblico em infraestrutura, em particular, e todas as polticas de desenvolvimento econmico, em geral, com estratgias microeconmicas com nfase nas polticas industriais especficas, polticas de incentivo inovao tecnolgica e polticas de garantia de acesso ao crdito pelas empresas.
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Referncias
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APNDICE Dados
A srie para medir os salrios nominais o rendimento nominal mdio habitualmente recebido pela populao ocupada da PME do IBGE. Tal varivel tem a limitao de se restringir s principais regies metropolitanas do pas: Rio de Janeiro, So Paulo, Salvador, Belo Horizonte, Recife e Porto Alegre. Devido mudana metodolgica realizada pela pesquisa em 2003, quando foram consideradas estimativas para o perodo de 1999 a 2008, a srie foi encadeada com a srie do rendimento nominal mdio recebido pela populao ocupada da PME Antiga Metodologia. Para as estimativas foi realizado um tratamento de ajuste da sazonalidade da srie antiga visando compatibilizar as duas sries. O indicador de atividade foi construdo a partir do dado de grau de utilizao da capacidade na indstria, da Fundao Getulio Vargas (FGV). A varivel representa o desvio do grau de utilizao em relao a sua mdia no perodo de 1999 a 2008 (80,7%). Essa mdia foi normalizada para se igualar a 100% de forma que valores superiores a 100 representem excesso de demanda e valores inferiores a 100, excesso de oferta. O custo unitrio do trabalho o salrio real dividido pela produtividade. Para essa varivel foi utilizado o rendimento mdio real habitualmente recebido pela populao ocupada da PME, encadeado com a srie rendimento mdio real recebido pela populao ocupada da PME Antiga Metodologia. A medida de produtividade se refere produtividade na indstria que obtida como a produo industrial dividido pelo nmero de horas pagas. A produo industrial medida pelo ndice da Pesquisa Industrial Mensal-Produo Fsica (PIM-PF) do IBGE, cuja abrangncia geogrfica : Pernambuco, Cear, Bahia, Minas Gerais, Esprito Santo, Rio de Janeiro, So Paulo, Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul. O nmero de horas pagas na indstria tem como fonte a Pesquisa Industrial Mensal de Emprego e Salrio (Pimes) que abrange as mesmas regies que a PIM-PF. O hiato de aspirao a distncia entre a parcela efetiva dos salrios na renda e a parcela desejada pelos trabalhadores. A parcela salarial efetiva foi medida a partir do custo unitrio real do trabalho. A parcela considerada a desejada foi o mximo alcanado no perodo 1999 a 2008, que se localizou temporalmente no incio do perodo. A taxa real de lucro foi calculada a partir da razo entre a massa real de lucros, deflacionada pelo Deflator Implcito do PIB (IBGE), e o capital fixo produtivo do ano anterior. O capital produtivo o estoque de capital fixo de mquinas e equipamentos, lquido de depreciao, somado ao estoque lquido de capital fixo da construo no residencial, ambos indicadores calculados pelo Ipea. A massa
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de lucros foi obtida a partir da diferena entre o PIB lquido de impostos sobre produtos e a massa salarial ampliada, que abrange, alm dos salrios, os rendimentos de autnomos e as contribuies sociais. Estes dados tm como fonte as Contas Nacionais, que s esto disponveis para os anos de 2000 a 2006. Para 2007 e 2008 a massa de salrios foi obtida supondo que teve crescimento em igual ritmo ao da massa dos rendimentos efetivamente recebidos da PME do IBGE. Para a massa de rendimento de autnomos a hiptese que esta tenha crescido no mesmo ritmo da massa de rendimento daqueles que trabalham por conta prpria, indicador tambm calculado pela PME. Para as contribuies sociais, foi suposto que esta cresceu em ambos os anos no ritmo da mdia anual de crescimento de 2000 a 2006.
PARTE Iii
poltica cambial
CAPTULO 5
A GESTO DO REGIME DE CMBIO FLUTUANTE NO BRASIL
1 INTRODUO
A escolha do regime cambial que se refere forma de determinao da taxa de cmbio constitui uma deciso estratgica de poltica econmica para os pases perifricos em desenvolvimento, que se inseriram no processo de globalizao financeira a partir dos anos 1980. As polticas de cmbio administrado (fixo ou bandas cambiais), que prevaleceram nesses pases at meados da dcada de 1990, tiveram o mrito de garantir a estabilidade da taxa de cmbio nominal, um dos preos-chave das economias capitalistas, mas se revelaram extremamente suscetveis apreciao da taxa de cmbio real e a ataques especulativos, que culminaram em sucessivas crises financeiras na segunda metade daquela dcada, dentre as quais a crise cambial brasileira de 1998-1999. Aps essas crises, aquelas polticas cederam lugar aos regimes de cmbio flutuante. Contudo, apesar de a maioria dos pases em desenvolvimento adotar de jure este regime, de facto as respectivas autoridades monetrias procuram, de forma geral, deter os movimentos da taxa de cmbio mediante intervenes ativas nos mercados cambiais. Em outras palavras, o regime cambial predominante no perodo ps-crise constitui, na realidade, o regime de flutuao suja, com graus diferenciados de interveno, nos quais a presena dos bancos centrais (BCs) a regra e no a exceo. Nos termos de Calvo e Reinhart (2003), esses pases teriam o chamado medo de flutuar. O medo de flutuar decorre, principalmente, de algumas caractersticas estruturais desses pases, dentre as quais: a maior volatilidade dos fluxos de capitais; a menor dimenso dos mercados de cmbio e financeiros vis--vis esses fluxos; o descasamento de moedas, associado ao acmulo de passivos externos e internos denominados em moeda estrangeira; o coeficiente de repasse mais elevado das variaes cambiais aos preos; e a menor capacidade de ajuste do setor externo a essas variaes, devido, por exemplo, menor diversificao das pautas de exportao (GRENVILLE, 2000; MOHANTY; SCATIGNA, 2005). A predominncia deste regime cambial, intermedirio entre as solues polares (cmbio fixo ou flutuao pura) tambm estaria associada ao chamado motivo mercantilista, ou seja, manipulao da taxa de cmbio para viabilizar
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uma estratgia de crescimento liderada pelas exportaes. As intervenes constantes e, em alguns casos, expressivas, dos BCs nos mercados de cmbio mediante a compra de divisas estariam vinculadas, igualmente, ampliao da capacidade potencial de sustentao da liquidez externa em momentos de reverso dos fluxos de capitais por meio do aumento no estoque de reservas oficiais, ou seja, chamada demanda precaucional por reservas. Entre 1998 e 2002, tal padro foi mais ntido nos pases do Sudeste Asitico; aps 2003, beneficiadas pela alta dos preos das commodities, vrias economias da Amrica Latina passaram a replicar a estratgia asitica de acumulao de reservas, a partir de supervits em transaes correntes e da absoro de fluxos de capitais. Para Rodrik (2006), a manuteno de reservas elevadas o preo a ser pago pelos governos dos pases em desenvolvimento que no desejam ou so incapazes de regular os fluxos de capitais, devido, entre outras razes, aos interesses financeiros contrrios a esta segunda alternativa. Apesar de alguns analistas defenderem que a demanda precaucional e no o motivo mercantilista seria o determinante mais geral da poltica de acmulo de reservas pelos pases asiticos e, em menor medida, os latino-americanos, esses objetivos esto estreitamente vinculados e se autorreforam. Isto porque essa manipulao fundamental para a obteno de supervits em conta corrente e, assim, de um ingresso lquido de divisas genuinamente obtidas pelos pases. No h dvida de que reservas acumuladas com base nesses supervits (e nos fluxos de investimento externo direto) so mais robustas do que aquelas obtidas a partir do ingresso de fluxos de capitais volteis (investimento de portflio e emprstimos bancrios de curto prazo). Apesar da adoo quase generalizada do regime de cmbio flutuante nos pases em desenvolvimento no contexto ps-crise que se combinou, na maioria dos casos, com polticas monetrias de metas de inflao, constituindo o binmio cmbio flutuante-metas de inflao no existe um padro ou modelo geral utilizado. Pelo contrrio, os pases se diferenciam em relao ao modus operandi da sua poltica de flutuao cambial. No caso brasileiro, o regime de cmbio flutuante foi institudo em janeiro de 1999, em substituio ao regime de cmbio administrado de bandas cambiais vigente desde maro de 1995. Este ltimo regime foi colocado em xeque pelo ataque especulativo contra o real ao longo do segundo semestre de 1998, que resultou no virtual esgotamento das reservas cambiais e, portanto, na incapacidade de a autoridade monetria sustentar o limite superior (teto) da faixa estreita de flutuao. Este captulo pretende avaliar a gesto do regime de cmbio flutuante no Brasil. Os argumentos esto organizados da seguinte forma. Na seo 2, o formato institucional e os condicionantes do regime de cmbio brasileiro so tratados. A seo 3 dedica-se anlise do regime de flutuao cambial desde a sua implementa-
A Gesto do Regime de Cmbio Flutuante no Brasil
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o, em janeiro de 1999, at dezembro de 2008. Aps a quarta seo, que sintetiza as concluses, seguem-se trs apndices, que apresentam, respectivamente: aspectos conceituais e analticos relacionados ao tema, um panorama geral sobre a gesto do regime de cmbio flutuante nos pases em desenvolvimento e as caractersticas do mercado domstico de derivativos cambiais.
2 FORMATO INSTITUCIONAL E CONDICIONANTES DO REGIME CAMBIAL BRASILEIRO
O regime de cmbio flutuante foi institudo pelo Comunicado no 6.565, de 18 de janeiro de 1999, do Banco Central do Brasil (BCB), mediante o qual a autoridade monetria informou sociedade que, a partir daquela data, deixaria que o mercado definisse a taxa de cmbio, nos segmentos livre e flutuante, vindo a intervir, ocasionalmente, com o objetivo de conter movimentos desordenados da taxa de cmbio. Apesar de o termo ocasionalmente sugerir a vigncia de um regime de flutuao cambial de facto, que se aproximaria da flutuao limpa, o Brasil optou na prtica por uma poltica cambial de flutuao suja, assim como os demais pases em desenvolvimento aps as crises financeiras dos anos 1990. Dois comentrios se fazem importantes. Primeiro, conforme o comunicado, o BCB ser a instituio responsvel pela definio do regime cambial no Brasil, de suas metas e de sua gesto. Segundo, a sua entrada em vigor precedeu temporalmente a instituio formal do regime de metas de inflao, que ocorreu em 21 de junho de 1999, mediante o Decreto no 3.088 da Presidncia da Repblica. O terceiro aspecto relevante, que tambm diz respeito ao formato institucional, refere-se instituio proprietria das reservas internacionais. No Brasil, essas reservas pertencem formalmente Unio, ao contrrio dos demais pases em desenvolvimento onde elas so propriedade dos respectivos BCs (ver apndice B). Contudo, a sua administrao atribuio do BCB, instituio responsvel pela definio e conduo da poltica cambial. Os resultados (positivos ou negativos) do balano do BCB, associados a essa administrao, convertem-se semestralmente em receitas ou despesas da Unio. Apesar da precedncia no tempo, o regime de cmbio flutuante, de atribuio do BCB, possui um status institucional claramente inferior ao regime de metas de inflao institudo por decreto presidencial e subordinado ao Conselho Monetrio Nacional (CMN) no que diz respeito s metas e aos indicadores monitorados no arranjo de poltica econmica vigente desde 1999, que tambm inclui como um dos seus pilares as metas de supervits primrios. Duas informaes adicionais reforam esta afirmao. Os documentos oficiais referentes ao regime de cmbio flutuante e sua gesto so escassos. Mais do que isso, uma breve incurso no site do BCB revela que no
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existe nenhum link/seo referente ao regime e/ou poltica cambial, em contraste com a ampla seo dedicada ao Sistema de Metas de Inflao. Ao navegar pela seo com o ttulo sugestivo Cmbio e Capital Estrangeiro, alm de no encontrar nenhuma meno aos termos procurados, o pesquisador se defronta com uma frustrao adicional: o relatrio trimestral, Anlise do Mercado de Cmbio, que inclua um item especfico sobre a poltica cambial, alm de fornecer um amplo conjunto de dados sobre o mercado de cmbio foi extinto, sendo a sua ltima edio do ltimo trimestre de 2003. Alm disso, os escassos documentos disponveis, incluindo o Comunicado no 6.565, no definem os objetivos macroeconmicos gerais desse regime. Esse comunicado, por exemplo, define a meta a ser perseguida pela poltica cambial a atenuao da volatilidade cambial de curto prazo , mas no explicita o objetivo macroeconmico subjacente. Como destaca Moreno (2005), essa meta pode estar subordinada a diferentes objetivos, no excludentes: o controle da inflao; a sustentao da competitividade externa; e a manuteno da estabilidade financeira. possvel levantar algumas hipteses sobre esses objetivos a partir da leitura das atas do Comit de Poltica Monetria (Copom) e dos Relatrios de Inflao do BCB. As referncias aos impactos da taxa de cmbio sobre a evoluo dos ndices de preos internos em alguns desses documentos (que fazem parte do Sistema de Metas de Inflao) revelam que, alm da preservao da estabilidade financeira, um objetivo adicional da gesto do regime de cmbio flutuante no Brasil (nem sempre explicitado) consiste no controle da inflao. A opacidade ou pouca transparncia em relao aos objetivos do regime de cmbio flutuante no Brasil no parece decorrer de uma estratgia explcita de ampliar sua eficcia (j que h total transparncia em relao s intervenes do BCB no mercado de cmbio), nem das menores exigncias de prestao de contas vis--vis a poltica monetria, mas sim da sua subordinao instncia da poltica monetria. Defende-se aqui a hiptese de que os objetivos macroeconmicos do regime de cmbio flutuante so implcitos e coincidem, em grande medida, com aqueles do regime de metas de inflao, quais sejam: estabilidade de preos e do sistema financeiro. Contudo, a capacidade de a poltica cambial atingir esses objetivos no foi constante ao longo do tempo, mas variou em funo de um condicionante mais geral da gesto do regime de cmbio flutuante no Brasil, a fase do ciclo de liquidez internacional. A partir de 2004, as condies favorveis vigentes nos mercados financeiros globais e a evoluo favorvel da balana comercial brasileira possibilitaram ao BCB perseguir a estratgia de acmulo de reservas associada no s minimizao de riscos de instabilidade financeira, mas tambm chamada demanda precaucional como observado em vrios pases emergentes (ver apndice B) , que tem sido considerada
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uma estratgia racional das autoridades monetrias desses pases no contexto das finanas globalizadas e liberalizadas. Esse objetivo, por sua vez, no contraditrio com os objetivos do regime de metas de inflao, mencionados acima. Pelo contrrio, seus efeitos diretos, em termos de reduo da vulnerabilidade externa, e indiretos melhora da avaliao do risco de crdito do pas pelas agncias de classificao de risco (rating) , contribuem para o alcance daqueles objetivos (ver apndice B). Mas, em contrapartida, reforam a tendncia de apreciao cambial, comprometendo a competitividade externa do pas. A evidente hierarquia entre os regimes monetrio (determinante) e cambial (subordinado) no arranjo institucional da poltica econmica no constitui uma especificidade em si da experincia brasileira. Pelo contrrio, o repasse mais elevado do cmbio para a inflao nos pases emergentes e/ou a sua maior vulnerabilidade instabilidade dos fluxos recentes de capital faz com que, em vrios desses pases que adotam o binmio cmbio flutuante-metas de inflao, o controle da inflao e a estabilidade dos seus respectivos sistemas financeiros constituam objetivos macroeconmicos do regime cambial (ver apndice B). Assim, na realidade, essa hierarquia reflete o papel fundamental da evoluo da taxa de cmbio para o funcionamento virtuoso do regime de metas de inflao nesses pases e no sua irrelevncia. A principal singularidade desse binmio no Brasil a no explicitao desses objetivos, mesmo num ambiente em que o BCB a instituio responsvel pela gesto desses dois regimes, o que minimiza a possibilidade de problemas de coordenao de poltica observados nos pases onde a poltica cambial de atribuio do governo (ver apndice B). Por exemplo, alguns pases que adotam aquele binmio reconhecem explicitamente que estabilizar a inflao requer o manejo da taxa de cmbio em funo da presena de graus elevados de abertura comercial e repasse cambial. importante examinar, igualmente, os condicionantes internos (estruturais e macroeconmicos) do regime de cmbio flutuante no Brasil. A fase do ciclo de liquidez internacional influencia a gesto deste regime nas economias emergentes e, em particular, na economia brasileira devido ao seu grau elevado de abertura financeira.1 Enquanto esse ciclo constitui o principal condicionante externo da poltica cambial no Brasil, o grau de abertura financeira pode ser considerado seu principal condicionante interno estrutural. O processo de abertura financeira da economia brasileira iniciou-se no final dos anos 1980 e foi aprofundado ao longo dos anos 1990 nos governos Collor, Itamar Franco e no primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC).
1. Para maiores detalhes sobre a relao entre regime cambial e grau de abertura financeira, ver apndice A.
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As mudanas institucionais efetuadas nesse perodo resultaram na liberalizao significativa dos investimentos estrangeiros de portflio no mercado financeiro domstico (principalmente em aes) e no mercado internacional de capitais (mediante emisses de bonds, notes e commercial papers ).2 Assim, quando o regime de cmbio flutuante entrou em vigor, no dia 16 de janeiro de 1999, a economia brasileira j possua um grau relativamente elevado de abertura financeira (o qual viabilizou a absoro dos recursos externos necessrios para o financiamento do dficit em transaes correntes durante o perodo de vigncia do regime de bandas cambiais). Praticamente um ano depois da adoo da poltica de flutuao cambial foi adotada uma medida decisiva, que ampliou significativamente esse grau. Mediante a Resoluo no 2.689, o ento presidente do BCB, Armnio Fraga Neto, flexibilizou as aplicaes dos investidores estrangeiros nos mercados de aes e de ttulos de renda fixa, bem como permitiu o seu acesso, sem restries, ao mercado organizado de derivativos financeiros domsticos a Bolsa de Mercadorias e Futuros (BM&F). At ento, esse acesso era limitado s operaes de proteo das posies desses investidores nos mercados vista em aes e renda fixa. Vale destacar que a liberdade de atuao dos investidores estrangeiros na BM&F ampliou significativamente a liquidez e a profundidade do mercado brasileiro de derivativos financeiros (que j possua um maior grau de desenvolvimento relativamente maioria dos pases emergentes no final dos anos 1990) e teve importantes implicaes para a gesto da poltica cambial que somente foram sentidas na fase de otimismo, especialmente aps 2004, no contexto de retorno dos fluxos de capitais voluntrios ao pas. No primeiro governo Lula, duas medidas adicionais ampliaram ainda mais a integrao financeira do pas com o exterior. Em primeiro lugar, a unificao dos mercados de cmbio livre e flutuante e a extino da Conta de No Residentes (CC5), em maro de 2005, que eliminou os limites para que pessoas fsicas e jurdicas convertam reais em dlares e os remetam ao exterior. Em segundo lugar, a Medida Provisria (MP) no 281, de 15 de fevereiro de 2006, que isentou de Imposto de Renda (IR) as aplicaes de investidores estrangeiros em ttulos pblicos e em fundos de capital de risco, bem como de Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira (CPMF) os investidores estrangeiros e nacionais nas emisses primrias de aes e no aumento de capital de empresas.3 O grau elevado de abertura financeira e, sobretudo, o acesso dos investidores globais ao mercado organizado de derivativos financeiros intensificou os impactos
2. Bonds, notes e commercial papers so ttulos emitidos no mercado financeiro internacional por residentes (governo, empresas e instituies financeiras), que variam conforme o prazo e outras caractersticas. 3. Em 2003, o governo j tinha reduzido de 25% para 15% o IR incidente sobre as negociaes dos investidores estrangeiros nos mercados secundrios de aes e as isentado de CPMF; as mesmas medidas foram estendidas posteriormente aos nacionais.
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das fases de abundncia ou escassez de fluxos de capitais sobre os preos-chave do pas e, principalmente, sobre a taxa de cmbio, que se tornou a principal correia de transmisso da volatilidade dos fluxos de capitais sobre os mercados financeiros e a economia real; mas tambm reforou a interao entre as polticas cambial, monetria e fiscal (inerente s economias que se inseriram na globalizao financeira) e reduziu seus respectivos raios de manobra. Nesse contexto, a gesto do regime de cmbio flutuante (e tambm da poltica de metas de inflao) tornou-se subordinada, em grande parte, s decises de alocao de riqueza dos investidores globais. Contudo, a interao entre os condicionantes externo (ciclo de liquidez internacional) e interno estrutural (grau de abertura financeira) teve distintas implicaes nas fases de pessimismo (1999 a 2002), otimismo (2003 a junho de 2007) e, novamente, pessimismo (julho de 2007 a dezembro de 2008) do ciclo de liquidez internacional. A poltica cambial deparou-se com diferentes desafios e graus de liberdade em funo, em grande parte, da situao do balano de pagamentos e de vulnerabilidade externa da economia brasileira que podem ser considerados seus principais condicionantes macroeconmicos internos. Nas trs prximas sees, analisam-se as diversas dimenses da gesto de cmbio flutuante no Brasil nessas fases.
3 A GESTO DO REGIME DE FLUTUAO SUJA NO BRASIL
Esta seo dedica-se anlise minuciosa da gesto do regime de cmbio flutuante no Brasil. Destaca-se a existncia de trs subperodos, caracterizados por diferentes contextos financeiros internacionais: i) de 1999 a 2002, perodo de escassez de fluxos de capitais para os pases emergentes (item 3.1); ii) de 2003 a junho de 2007, quando vigorou um ambiente de abundncia de liquidez internacional e baixa averso aos riscos (3.2); iii) de julho de 2007, quando eclode a crise subprime, at dezembro 2008, com nfase no ltimo trimestre de 2008, quando o Brasil e os demais pases emergentes sofrem o efeito-contgio do aprofundamento da crise financeira global (3.3).
3.1 Flutuao cambial na fase de pessimismo janeiro de 1999dezembro de 2002
A ampliao do grau de abertura da economia brasileira na gesto Armnio Fraga Neto na presidncia do BCB especialmente, o acesso irrestrito dos investidores internacionais ao mercado domstico de derivativos financeiros no teve efeitos concretos na primeira fase de vigncia do regime de cmbio flutuante no Brasil. Isto porque, como destaca Farhi (2006), entre janeiro de 1999 e dezembro de 2002, o pas enfrentou uma situao de restrio externa e predominou um contexto de escassez de vendedores e excesso de compradores no mercado de cmbio.
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Enquanto a oferta se restringia aos fluxos associados, basicamente, ao supervit comercial a partir de 2001 e aos investimentos diretos externos (IDEs) , a demanda no provinha somente da necessidade de honrar os compromissos externos vinculados s transaes correntes (importaes de bens e servios e remessas de juros, lucros e dividendos), mas principalmente da demanda especulativa e por cobertura de riscos, fosse dos estoques de ativos estrangeiros, produtivos e financeiros, no pas, fosse da dvida externa privada (ver grfico 1), fosse dos emprstimos internos indexados taxa de cmbio, cuja participao no total dos emprstimos a pessoas jurdicas manteve-se acima de 35% no trinio 2000-2002.
Assim, o desequilbrio entre demanda e oferta de divisas decorreu tanto do comportamento desfavorvel do balano de pagamentos nesse perodo (ver tabela 1), como do acmulo de passivos externos (ou denominados em moeda estrangeira) ao longo da segunda metade dos anos 1990. Esse acmulo, por sua vez, decorreu da estratgia de poltica econmica adotada no perodo imediatamente anterior, ancorada na ampliao da abertura financeira e da participao das empresas e bancos estrangeiros na economia brasileira, que viabilizou o financiamento do dficit em conta corrente durante o regime de cmbio administrado. Nesse contexto, os investidores estrangeiros reduziram suas posies em ativos brasileiros, inclusive na BM&F. Somente em 1999, passado o estresse provocado pela mudana do regime cambial, e em 2000, os volumes negociados na BM&F aumentaram. A partir do ataque especulativo de 2001, esses volumes voltaram a cair (ver tabela 2). Como destaca Farhi (2006, p. 179):
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O volume de contratos negociados durante um ataque especulativo permite avaliar o grau de intensidade das expectativas de mudana da taxa de cmbio. Quanto maiores e mais difundidas as expectativas de tal mudana, menor ser o volume negociado, j que a esmagadora maioria dos participantes desejar assumir a mesma posio e no encontrar ofertas em quantidade suficiente ou a um nvel de preos aceitvel. TABELA 1
Transaes correntes Balana comercial Exportaes Importaes Servios e rendas Transf. unilaterais Conta capital e financeira Conta capital Conta financeira Capitais voluntrios Investimento direto Investimentos portflio Derivativos Outros investimentos
2
Balano de pagamentos 1999-2002

(Em US$ milhes )
1999 25.335 1.199 48.011 49.210 25.825 1.689 17.319 338 16.981 14.016 26.888 3.802 88 16.586 2.966 194 7.907 10.787 2000 24.225 698 55.086 55.783 25.048 1.521 19.326 273 19.053 29.377 30.498 6.955 197 7.879 10.323 2.637 2.262 8.062 2001 23.215 2.650 58.223 55.572 27.503 1.638 27.052 36 27.088 20.331 24.715 77 471 3.990 6.757 531 3.307 3.451 2002 7.637 13.121 60.362 47.240 23.148 2.390 8.004 433 7.571 3.909 14.108 5.119 356 12.542 11.480 66 302 11.179 2003 4.177 24.794 73.084 48.283 23.483 2.867 5.111 498 4.613 156 9.894 5.308 151 15.207 4.769 793 8.496 3.726 2004 11.738 33.666 96.475 62.809 25.197 3.268 7.356 339 7.696 3.333 8.695 4.750 677 6.600 4.363 2.137 2.244 6.607 2005 14.199 44.757 118.308 73.551 34.115 3.558 8.808 663 9.470 13.801 12.676 4.885 40 3.720 23.271 1.072 4.319 27.591 2006 13.621 46.458 137.807 91.350 37.143 4.306 15.982 869 15.113 15.113 9.420 9.573 383 14.577 0 965 30.569 30.569 20071 4.383 20.638 73.214 52.576 18.251 1.996 59.812 291 59.522 59.522 24.326 24.013 149 11.034 0 2.585 61.610 61.610
Operaes de regularizao Erros e omisses Resultado global Resultado global excl. Fundo Monetrio Internacional (FMI)
Fonte: BCB. Elaborao prpria. Notas: 1 Janeiro a junho. 2 Outros investimentos, exclusive operaes de regularizao com o Fundo Monetrio Internacional (FMI).
Contribuiu decisivamente para a evaporao da liquidez nesse mercado num contexto de excesso de demanda por dlares (seja para cobertura de risco, seja para especulao), a proibio de atuao do BCB com derivativos de cmbio imposta pelo acordo com o FMI de maro de 1999 (mantida no acordo de 2001). Assim, os impactos do descompasso entre a oferta (fluxos escassos) e a demanda (fluxos e estoques) por moeda estrangeira se concentraram no mercado de cmbio vista e no de instrumentos indexados taxa de cmbio. Nesse perodo, o trade-off entre os desafios colocados gesto cambial e a capacidade de resposta do BCB foi levado ao limite. Isto porque a autoridade
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monetria possua um raio de manobra muito limitado para atender s principais metas dessa gesto que, nessa fase, foram mais explcitas do que no perodo posterior, quais sejam: i) atenuar a volatilidade e a desvalorizao da taxa de cmbio devido aos seus efeitos negativos sobre a inflao cumprindo a funo de auxiliar a poltica monetria, j que a elevao da taxa de juros nesse contexto se revelou praticamente incua em conter a alta de preos e, em menor medida, sobre a situao patrimonial dos agentes com passivos em dlares; e ii) prover liquidez para conter desordens de mercado e, assim, garantir a estabilidade financeira.
TABELA 2
(Em US$)
Ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Fonte: BM&F/Sntese de Dados. Notas: Valor nocional dos contratos de dlar futuro = US$ 50 mil. Valor nocional do contrato DI de um dia = R$ 100 mil. Cmbio 12.166.257 12.164.002 21.612.354 17.349.055 19.320.993 27.421.447 41.810.287 65.361.333 115.883.665 Taxas de juros 25.292.621 25.290.221 43.835.697 71.186.758 83.553.886 139.066.000 146.655.688 189.327.122 263.434.704
Volumes negociados na BM&F, por ativo
Apesar de alguns documentos do BCB divulgados nesse perodo reafirmarem que o nico objetivo da poltica de cmbio flutuante seria evitar que a taxa de cmbio oscile em curto espao de tempo, ocorrendo a desvinculao do nvel de reservas internacionais dos resultados do mercado cambial (BCB, 2000), a preocupao com os impactos inflacionrios da depreciao cambial explicitada tanto nas atas do Copom, como nas duas cartas abertas do presidente do BCB ao ministro da Fazenda para justificar o descumprimento da meta de inflao em 2001 e 2002. O reduzido raio de manobra da gesto cambial decorria de trs fatores: i) da impossibilidade de recorrer ao mercado de derivativos de cmbio; ii) do reduzido volume de reservas internacionais que poderia ser utilizado nas intervenes no mercado de cmbio vista inferior ao total disponvel no ativo do BCB devido aos limites impostos pelo acordo do FMI, num primeiro momento sobre as intervenes e, a partir de agosto, sobre as reservas lquidas ajustadas;4 e iii) do volume j muito elevado do estoque da dvida mobiliria interna indexada taxa de cmbio.
4. Os limites das intervenes eram de US$ 3 bilhes em maro, US$ 2 bilhes em abril e US$ 1,875 bilho em maio e junho. J o piso mdio das reservas entre julho e agosto foi de US$ 20 bilhes, com pequenas variaes ao longo do semestre.
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J a forma de atuao do BCB nesse mercado praticamente no sofreu alteraes em relao ao perodo de cmbio administrado no que diz respeito ao mtodo de transao. As duas circulares de maio de 1999 definiram que essa atuao permaneceria sob a intermediao dos bancos que atuam no mercado de cmbio e que deveria ser realizada mediante operaes interbancrias, por leilo eletrnico ou telefnico, com oferta simultnea a pelo menos cinco desses agentes. A nica mudana relevante foi em relao transparncia das intervenes: a autoridade monetria se comprometeu a inform-las ao mercado mediante o Comunicado Depin no 6.873 de 20 de maio de 1999 (BCB, 2000).5 Para procurar atender s metas da gesto do regime de cmbio flutuante na fase de pessimismo, o BCB no se limitou a intervir no mercado de cmbio vista, mas utilizou outros instrumentos de poltica cambial, como a emisso de ttulos indexados taxa de cmbio e de swaps cambiais. Todavia, o recurso a esses instrumentos no foi homogneo ao longo desse perodo, tendo sido condicionado pela dimenso das presses no mercado de cmbio (associadas evoluo do balano de pagamentos e ao grau de averso do risco dos investidores), bem como pela deteriorao das expectativas em relao solvncia da dvida pblica interna. Ademais, a autoridade monetria adotou, principalmente no ano de 1999 (antes da ampliao do grau de abertura financeira), medidas de natureza regulatria para estimular a oferta e, principalmente, conter a demanda por divisas no mercado de cmbio. As intervenes do BCB no mercado vista de cmbio foram irregulares e se concentraram na ponta vendedora. No incio da vigncia do novo regime, especificamente entre janeiro e abril de 1999, a autoridade monetria utilizou uma quantidade expressiva de dlares das reservas internacionais mais de US$ 12 bilhes na tentativa frustrada de conter a depreciao do real. Esses meses iniciais de turbulncia foram seguidos por um perodo de relativa tranquilidade no front cambial evidenciada na estabilidade do patamar e na reduo da volatilidade da taxa de cmbio , que se estendeu at o primeiro trimestre de 2001, durante o qual a autoridade monetria praticamente se ausentou desse mercado (ver grfico 2). Como destacam Pires de Souza e Hoff (2006, p. 11), este foi o perodo no qual o regime cambial brasileiro mais se aproximou do padro de flutuao pura. Segundo esses autores, um conjunto de fatores teria contribudo para essa situao de calmaria, dentre os quais: a definio de Armnio Fraga para a presidncia do BCB em maro; a definio do novo arcabouo da poltica monetria em junho; a reviso bem-sucedida do acordo com o FMI; e os efeitos positivos da depreciao sobre a balana comercial e de transaes correntes, contribuindo
5. Sobre os diferentes mtodos de transao e graus de transparncia no mercado de cmbio dos pases emergentes, ver o apndice B.
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para o ajuste do balano de pagamentos. Contudo, na perspectiva analtica aqui adotada, um condicionante decisivo deste ajuste, subjacente tranquilidade no mercado de cmbio, foi o comportamento mais favorvel dos fluxos de capitais para o pas, associado a um curto interregno de otimismo na fase de baixa do ciclo de liquidez dos anos 1990. Com a deteriorao do cenrio internacional num ambiente de lento ajuste das contas externas (e de eventos internos adversos, como a crise energtica), teve lugar um novo ataque especulativo contra o real entre maro e outubro de 2001. Essa deteriorao foi provocada por uma sucesso de episdios: deflao da bolha das aes de alta tecnologia, crises cambiais da Turquia e da Argentina, desacelerao do crescimento ou recesso nos pases centrais e os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001.
A interao entre a retrao da oferta e o aumento da demanda por divisas levou o BCB a retomar suas intervenes no mercado de cmbio vista, mas essas, restringidas pelo baixo patamar das reservas disponveis, revelaram-se insuficientes para deter a depreciao da taxa de cmbio (ver grfico 2). Nesse contexto, a autoridade monetria adotou duas estratgias complementares no mbito da poltica cambial. Em primeiro lugar, anunciou uma nova forma de atuao nesse mercado a partir de julho, a chamada rao diria, mediante a qual venderia US$ 50 milhes por dia ao longo do segundo semestre (cerca de US$ 1 bilho por ms). O objetivo seria atenuar o grau de desvalorizao cambial diante da escassez supostamente temporria de financiamento externo, sem estabelecer uma meta para a taxa de cmbio. Em segundo lugar, intensificou a emisso de ttulos pblicos indexados ao cmbio, sobretudo aps a nova onda de instabilidade que sucedeu-se aos ataques terroristas de 11 de setembro.
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A instabilidade externa e seus reflexos sobre o mercado de cmbio estancaramse por um breve perodo de janeiro a maro de 2002 , o que permitiu ao BCB novamente se ausentar desse mercado (ver grfico 2). No entanto, um novo ataque especulativo contra o real iniciou-se em abril 2002. Apesar de alguns eventos internos terem contribudo para a deteriorao das expectativas dos agentes residentes e no residentes expectativas de adoo de medidas heterodoxas numa eventual vitria de Lula, candidato do Partido dos Trabalhadores (PT) o principal fator subjacente a esse ataque foi o forte aumento da averso ao risco no mercado financeiro internacional, que resultou numa drstica retrao dos fluxos de capitais para os pases emergentes e, em particular, para os de maior risco de crdito (associado crise de confiana nos mercados de capitais provocada pelas fraudes contbeis e pela concordata de grandes empresas nos Estados Unidos). Esse novo ataque especulativo teve uma dimenso mais ampla. Ele no se limitou venda da moeda domstica e dos ativos nela denominados, pois alguns agentes comearam a manifestar uma preocupao crescente com a solvncia da dvida pblica interna. Nesse contexto, com o objetivo de manter o suprimento de proteo (hedge) cambial ao mercado, sem continuar pressionando a dvida pblica (e, essencialmente, sua parcela vinculada ao cmbio), a autoridade monetria solicitou a autorizao do FMI para lanar swaps cambiais (cujo risco seria do BCB e no do Tesouro). Diante da relutncia do Fundo em aceitar que o BCB voltasse a realizar operaes com derivativos (mesmo que mais transparentes, na forma de leilo e no na BM&F), no lanamento do novo instrumento eles foram vinculados s Letras Financeiras do Tesouro (LFTs) ttulos pblicos prefixados de curto prazo. A suposio era que essa vinculao promoveria uma melhora no perfil da dvida interna. Assim, mediante esse derivativo de cmbio, o BCB ficaria comprado em taxa de juros prefixada em reais e vendido na variao da taxa de cmbio nominal. Essa vinculao a ttulos com juros prefixados, no entanto, provocou reaes em cadeia nos mercados secundrios, pois os agentes privados estavam interessados apenas nos swaps que garantiam a correo pela taxa de cmbio num contexto de crescentes temores de moratria da dvida interna. As vendas de LFTs no mercado secundrio levaram a fortes quedas de seus preos, o que equivale a uma elevao de sua taxa de juros, que contaminou toda a estrutura de preos dos ttulos pblicos. Nesse contexto, o BCB decidiu antecipar a marcao a mercado das carteiras das instituies financeiras e dos fundos mtuos, diante do risco de resgate em massa de investidores institucionais e corporativos mais bem informados. Essa antecipao provocou uma desvalorizao abrupta dos patrimnios lquidos dos fundos DI e de renda fixa, bem como uma volatilidade sem precedentes em seus retornos dirios e, em seguida, uma crise de confiana que levou ao resgate de
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R$ 54,5 bilhes (14,6% dos recursos) nos trs meses aps a mudana de regra. Uma parte considervel desses recursos foi direcionada para a compra de dlares, intensificando a desvalorizao do real. Um ms aps o lanamento do novo instrumento de poltica cambial, o BCB voltou atrs, desistindo de vincular swaps cambiais s LFTs, e passou a negociar swaps solteiros, alm de manter as colocaes dos ttulos do Tesouro Nacional indexados ao cmbio. Aps a turbulncia inicial, o novo instrumento foi bem recebido pelo mercado e absorveu uma parte importante da procura por proteo cambial (hedge) num contexto de expectativas de moratria da dvida pblica interna (que tambm impuseram limites a elevaes adicionais da taxa de juros para conter a fuga do real). A parcela da dvida mobiliria federal indexada ao cmbio passou de 29,5% em 2001 para 33,5% em 2002, dos quais 13,2 pontos percentuais (p.p.) correspondiam aos swaps cambiais. Assim, os ataques especulativos sob o regime de cmbio flutuante (de 2001 e 2002) diferenciaram-se daqueles que eclodiram durante a vigncia do regime anterior, de bandas cambiais. Neste regime, o ataque especulativo, a demanda por divisas e a fuga de capitais tinham impacto direto no nvel das reservas internacionais do pas. No regime de taxa de cmbio flutuante, a demanda por divisas e a fuga de capitais passam a ocasionar uma depreciao da moeda domstica (FARHI, 2006). Os custos das crises cambiais sob o regime de cmbio flutuante foram, igualmente, absorvidos pelo setor pblico, que assumiu o risco cambial privado mediante a oferta de ttulos pblicos e swaps cambiais (ver grfico 3).
Mais uma vez, foi observado o processo de socializao das perdas, recorrente na economia brasileira. Se a gesto cambial foi praticamente impotente em conter a volatilidade e a desvalorizao do real, ela foi, em alguma medida, eficaz no
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sentido de prover proteo cambial ao mercado, reduzindo os efeitos deletrios da instabilidade cambial sobre a higidez do sistema financeiro.
3.2 Regime de cmbio flutuante na fase de otimismo janeiro de 2003-junho de 2007
A combinao de elevado grau de abertura com a existncia de mercados de derivativos profundos revelou-se uma faca de dois gumes para a gesto do regime de cmbio flutuante no Brasil, sendo que cada gume se manifestou em diferentes momentos do ciclo de liquidez internacional. Na fase de pessimismo e escassez de recursos externos, tal combinao intensificou a eficcia dos ataques especulativos contra a moeda domstica e reduziu a capacidade da gesto cambial de conter os movimentos de desvalorizao, exigindo o recurso a instrumentos alternativos de poltica (ttulos indexados ao cmbio e swaps) para conter esses movimentos e, assim, seus efeitos deletrios sobre a inflao (dado o elevado repasse cambial) e sobre a situao financeira dos agentes domsticos vulnerveis em termos de descasamento de moedas. J na fase de otimismo, que se iniciou em 2003 e vigorou at junho de 2007,6 no contexto de retorno dos fluxos de capitais voluntrios, resultados favorveis nas transaes comerciais e correntes com o exterior e elevado apetite por risco dos investidores globais, a adoo de uma poltica monetria excessivamente restritiva resultou numa trajetria ininterrupta de apreciao cambial, que constituiu o principal determinante da eficcia da poltica de metas de inflao e se tornou o aliado por excelncia dessa poltica. Mesmo se mantendo subordinada poltica de metas, a gesto cambial usufruiu maiores graus de liberdade diante do cenrio externo benigno no mbito das finanas e do comrcio internacional, o que contribuiu, decisivamente, para a evoluo favorvel do balano de pagamentos associada aos supervits nas transaes correntes a partir de 2003 e na conta de capitais voluntrios aps 2005 (ver tabela 1) e para a melhora da situao de solvncia externa da economia brasileira. possvel identificar dois perodos distintos da gesto cambial nessa fase de otimismo: o primeiro, de janeiro de 2003 a novembro de 2004; e o segundo, de dezembro de 2004 a junho de 2007. No primeiro perodo, o BCB praticamente no interveio no mercado de cmbio vista, comportamento que seria de se esperar de janeiro de 2003 a julho de 2004, quando, aps os meses iniciais de correo da depreciao excessiva de
6. Em julho, como destacado no prximo item, com a ecloso da crise imobiliria nos Estados Unidos, inicia-se um perodo de turbulncia no mercado financeiro internacional e aumento de averso ao risco dos investidores globais. Assim, a fase de alta do ciclo de liquidez internacional da presente dcada encerrou-se no ms de junho de 2007.
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2002, a taxa de cmbio manteve-se estvel. Contudo, mesmo a partir de julho de 2004, quando essa taxa inicia seu prolongado processo de apreciao, as atuaes da autoridade nesse mercado mantiveram-se intermitentes, dado o objetivo implcito de usufruir desse processo para atingir as metas de inflao (induzido pelo anncio de aperto monetrio, efetivado aps setembro). Nesse perodo, a estratgia principal da poltica cambial foi o resgate agressivo dos ttulos cambiais (BCB, 2003, 2004), que persistiu no perodo posterior (ver grfico 3). Ademais, o Tesouro passou a intervir no mercado de cmbio vista com o intuito de pr-financiar compromissos externos. Em 2004, o Tesouro adquiriu US$ 7,3 bilhes ao longo do ano, valor superior s compras do BCB (US$ 5,3 bilhes) no mesmo ano. O segundo perodo caracteriza-se pelo retorno do BCB ao mercado de cmbio, mas agora na ponta compradora dos seus dois segmentos, vista e futuro. No segmento vista, as intervenes foram temporariamente interrompidas entre maro e setembro de 2005, a despeito da continuidade da apreciao do real, suscitando novamente a interpretao de uso deliberado (mas no explicitado) da apreciao cambial como instrumento-chave da poltica monetria. Como mostra o grfico 2, a partir de outubro de 2005, o BCB manteve uma presena constante nesse mercado (exceto em junho de 2006), com o objetivo explcito de acumular reservas internacionais (....) e (...) no impor tendncia nem pisos flutuao cambial, assim como no adicionar volatilidade ao mercado (BCB, 2007, p. 69). Dada a poltica monetria restritiva vigente no perodo, a autoridade monetria brasileira adotou persistentemente a estratgia de interveno esterilizadora, ou seja, de neutralizar o impacto monetrio das suas compras de divisas mediante venda de ttulos pblicos no mercado aberto a partir das chamadas operaes compromissadas. A partir de maio 2002, o BCB ficou proibido (pela Lei de Responsabilidade Fiscal) de lanar ttulos da dvida pblica e passou a atuar no mercado exclusivamente com ttulos do Tesouro em carteira ao contrrio de outros pases (como a Coreia), onde os BCs utilizam ttulos pblicos da sua emisso nas operaes de esterilizao. A natureza do emissor dos papis utilizados nas operaes de esterilizao pode tornar mais transparentes as polticas monetria e de dvida pblica, mas no afeta o custo quase-fiscal dessas operaes. A poltica de acumulao de reservas internacionais adotada a partir do final de 2004 com o objetivo fortalecer a posio externa do pas direta (mediante a constituio de um colcho de liquidez em moeda estrangeira) e indiretamente (via melhora nas classificaes de risco externas) depara-se com dois importantes constrangimentos no Brasil: o elevado estoque de dvida pblica mobiliria concentrada no curto prazo e indexado taxa bsica de juros;7 e o expressivo
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diferencial entre os juros internos e externos, que torna o custo de carregamento dessas reservas referencial do alto (em termos absolutos e relativamente aos demais pases emergentes). Uma estimativa desse custo em junho de 2007, quando as reservas atingiram US$ 147 bilhes que considera o diferencial entre a taxa Selic e o rendimento dos ttulos de dez anos do Tesouro americano (destino privilegiado dessas reservas), de 7,1% naquele ms indicava um gasto de US$ 10,5 bilhes ao ano (a.a.). Se considerarmos a variao cambial desde o final de 2004, quando a poltica de acmulo de reservas foi retomada, esse gasto foi ainda maior, j que o dlar depreciou-se em relao ao real nesse perodo. Um clculo mais preciso do custo dessa poltica, que ultrapassa os objetivos deste captulo, revela-se especialmente complexo, pois deveria incluir, alm dessa variao, os seus benefcios em termos de reduo da vulnerabilidade externa e melhora das classificaes de riscos (rating) soberanos. Esse mesmo diferencial de juros, num contexto de forte queda do risco-pas, estimulou o ingresso de capitais de curto prazo, em busca de ganhos de arbitragem e/ou especulao, e teve um papel decisivo no movimento de apreciao cambial entre setembro de 2004 e dezembro de 2006 (sendo que a prpria apreciao eleva os ganhos, atraindo ainda mais capital, num circuito de retroalimentao). Ou seja, o patamar da taxa bsica de juros da economia brasileira tem dois efeitos simultneos e contraditrios: de um lado, estimula a ampliao do passivo externo de curto prazo do pas na forma de investimento de portflio em renda fixa e de dvida de curto prazo (ver grfico 4); de outro lado, onera o custo de carregamento das reservas em moeda estrangeira, que constituem o colcho de segurana necessrio para fazer frente reverso potencial desse passivo.
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O ritmo de expanso desse passivo desde janeiro de 2003 foi maior que a taxa de crescimento das reservas internacionais, o que resultou na deteriorao dos indicadores de liquidez externa at dezembro de 2005 (ver grfico 5). Somente a partir de janeiro de 2006, quando a poltica de acumulao de reservas torna-se mais agressiva, esses indicadores sofrem uma pequena melhora, que persiste at janeiro de 2007. A partir desse ms, eles voltam a se deteriorar devido forte expanso do ingresso de capitais de curto prazo, que resultou no crescimento da dvida externa de curto prazo, bem como do estoque de investimentos de portflio no pas (ver grficos 4 e 6).
A forte entrada de recursos externos nas modalidades de crdito de curto prazo e de investimento de portflio, ao lado do desempenho favorvel dos fluxos de IDE, resultou num supervit recorde da conta financeira do balano de pagamentos no primeiro semestre de 2007. Como mostram os grficos 6 e 7, no primeiro semestre de 2007, houve um boom de recursos externos associado tanto aos investimentos de portflio no pas (em aes e renda fixa, que se tornou relevante somente em 2006, aps a concesso de incentivos tributrios aos investidores estrangeiros) e no exterior (mediante emisso de notes, commercial papers e ttulos de curto prazo), como aos emprstimos bancrios de curto prazo contratados por exportadores (contabilizados na rubrica Crdito comercial fornecedores-curto prazo) e por bancos residentes no pas (na modalidade Emprstimos e financiamento demais setores-curto prazo). Alguns fatores contriburam decisivamente para esse boom, num contexto de continuidade da poltica de reduo da taxa bsica de juros. Por um lado, a expectativa no somente de melhora da classificao do risco (rating) de crdito externo do pas (que se concretizou em maio), mas, sobretudo, de obteno do grau de investimento, estimulou as aplicaes tanto em aes, como em renda fixa (dada a perspectiva de convergncia dos juros internos para os patamares vigentes nas demais economias
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emergentes aps a obteno dessa classificao). Vale mencionar que, nesse contexto, a participao dos papis prefixados no total da dvida pblica mobiliria aumentou significativamente, ou seja, aquela expectativa possibilitou a mudana da composio da dvida (ver grfico 3). Por outro lado, no caso especificamente dos fluxos atrados pelo diferencial entre os juros internos e externos, dois fatores adicionais estimularam sua ampliao nesse perodo: a reduo do ritmo de corte (de 0,5 p.p. para 0,25 p.p.) da taxa bsica de juros pelo BCB em janeiro e a continuidade da tendncia de queda do risco-pas no mercado internacional.
A interao entre esses dois fatores manteve o diferencial entre a taxa Selic e a taxa denominada Selic neutra de arbitragem (ver grfico 8) que consiste na soma do risco-pas com a taxa de juros de menor risco (Fed Funds Rate ) 8 e
8. Taxa bsica de juros dos Estados Unidos.
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constitui o custo de captao dos tomadores brasileiros no exterior estimulando a contratao de linhas de crdito de curto prazo para realizar operaes de arbitragem no mercado financeiro interno, seja pelos bancos, seja pelos exportadores. Vale mencionar que foi exatamente para desestimular essas operaes que o BCB anunciou no dia 8 de junho mudanas nas normas que regem as operaes dos bancos no mercado de cmbio (que entraram em vigor no dia 2 de julho).9
Essa mesma interao motivou os investidores estrangeiros a manterem ou mesmo ampliarem suas posies no mercado de derivativos cambiais, contratos de liquidao futura cujo valor deriva da taxa de cmbio presente. Esses derivativos podem ser negociados em mercados organizados (bolsas de valores no Brasil, a BM&F) ou de balco. Os derivativos vinculados taxa de cmbio do real, negociados no mercado domstico organizado (BM&F) e de balco (operaes registradas na CETIP10) e externo onde so negociados os NDFs11 tiveram um papel decisivo na apreciao cambial a partir de 2004. As posies dos investidores institucionais estrangeiros na BM&F se concentraram em contratos curtos na ponta de venda, que realiza lucros na apreciao do real. Essas posies pressionaram para baixo a cotao do dlar no mercado futuro, abrindo espao para operaes de arbitragem: como o prmio efetivo (diferencial de juros embutido no preo futuro)
9. A exposio permitida aos bancos nesse mercado foi reduzida de 60% para 30% do patrimnio de referncia; a exigncia de capital para fazer frente ao nvel de exposio cambial foi elevada de 50% para 100%; e os bancos tambm tero de contabilizar como exposio cambial as operaes feitas por suas filiais no exterior (www.bcb.com.br). 10. Cmara de Custdia e Liquidao de Ativos e Derivativos. 11. Non Deliverable Forward (NDF). O mecanismo de derivativos financeiros empregado nesse mercado o NDF ou mercado a termo sem entrega fsica. O NDF conceitualmente semelhante a uma simples operao de cmbio a termo em que as partes concordam com um montante principal, uma data e uma taxa de cmbio futura. A diferena que no h transferncia fsica do principal no vencimento. A liquidao financeira refere-se diferena entre a taxa de cmbio inicial e a constatada na data do vencimento, e realizada em dlar ou em outra divisa plenamente conversvel.
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ficou menor do que o normal e a cotao vista mais alta, a venda de dlar no mercado vista e a compra no futuro tornou-se vantajosa (ver apndice C). Assim, como j anunciado na seo anterior, somente na fase de otimismo do ciclo de liquidez internacional, a combinao do ambiente de cmbio flutuante com o livre acesso dos investidores estrangeiros BM&F (vigente desde 2000) resultou no aumento da liquidez e da profundidade desse mercado e, consequentemente, das oportunidades de arbitragem e especulao com a taxa de cmbio do real. As operaes dos investidores estrangeiros nos mercados de cmbio vista e futuro para usufruir o amplo diferencial de juros, num contexto de queda dos riscos-pas e cambial (tambm associada evoluo favorvel da balana comercial) resultaram na intensificao da trajetria de apreciao do real ao longo do primeiro semestre de 2007 (ver grfico 2). Essa trajetria, por sua vez, ampliou ainda mais a rentabilidade dessas operaes, estimulando a sua continuidade, num processo de profecias autorrealizveis (ver grfico 9).
J no mercado de balco, foram as empresas brasileiras, sobretudo exportadoras, que assumiram as posies vendidas nos contratos de derivativos cambiais no contexto de forte apreciao do real (em vrios casos, em troca de juros mais baixos nas operaes de crdito em reais). As posies das empresas a partir de final de 2005, ou seja, no perodo de elevada liquidez e baixa averso aos riscos dos investidores internacionais adicionaram presses em prol da apreciao do real, revelando a contradio entre a motivao microeconmica (procura de proteo e de ganhos especulativos por empresas exportadoras diante da perda de lucratividade das exportaes devido apreciao cambial) e o efeito macroeconmico dos contratos de derivativos. A existncia desses contratos veio tona quando, com a desvalorizao da moeda brasileira, algumas empresas tornaram pblica a existncia de elevadssimos prejuzos, como detalhado na prxima seo.
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Nesse contexto de ampliao da oferta de divisas e forte apreciao cambial (associada dinmica dos mercados de cmbio vista e futuro), o BCB intensificou suas intervenes no segmento vista, as quais conduziram as reservas internacionais brasileiras ao seu patamar recorde em junho (ver grfico 4). Todavia, no primeiro semestre de 2007, assim como no binio 2005-2006, a trajetria de apreciao do real persistiu inconteste. Uma possvel resposta para essa aparente incgnita poderia ser buscada na institucionalidade do mercado vista de cmbio brasileiro. Esse mercado, no entanto, no possuiu nenhuma singularidade em relao aos demais pases emergentes (ver apndice B), que poderia colocar em xeque a eficcia das intervenes do BCB. Assim como na maioria desses pases predomina o mtodo de transao via leilo eletrnico (Clearing da BM&F, instituda em 2006) ou por telefone mediante os bancos intermedirios do BCB no mercado interbancrio. Na realidade, parte da explicao para a continuidade da apreciao do real, a despeito das compras de divisas pela autoridade monetria brasileira, deve ser buscada na sua estratgia de interveno no mercado de cmbio vista, que se subordina, por sua vez, aos objetivos do regime de cmbio flutuante no Brasil. Como j destacado, esses objetivos coincidiram, de forma geral, com aqueles do regime de metas de inflao estabilidade dos preos e do sistema financeiro , aos quais se somou, a partir de 2004, o acmulo de reservas internacionais. Ou seja, na fase de auge do ciclo de liquidez internacional, as intervenes do BCB na ponta compradora do mercado de cmbio visaram reconstituir um colcho de liquidez em moeda estrangeira e reduzir a volatilidade cambial, sem procurar influenciar a tendncia de apreciao do real (que se revelou fundamental para a eficcia da poltica de metas). Nesse contexto, o patamar da taxa de cmbio no constituiu uma meta da gesto cambial. A autoridade brasileira somente interveio, em algumas circunstncias, para reduzir o ritmo desta apreciao, adotando a estratgia leaning against the wind,12 j que mudanas abruptas desse patamar podem ampliar a incerteza, estimular movimentos especulativos e aumentar a volatilidade cambial. Coerentemente com os seus objetivos macroeconmicos gerais e suas respectivas metas, o BCB perseguiu uma estratgia, previamente anunciada aos bancos intermedirios, de atuar no final do dia, antes do fechamento do mercado, absorvendo as sobras de dlares aos preos vigentes no momento, sem procurar influenciar as cotaes. Como destaca Archer (2005), exatamente esta a estratgia recomendada quando a autoridade monetria no pretende influenciar o patamar de taxa de cmbio (ver apndice B). Caso o BCB tivesse adotado outra estratgia de interveno no mercado de cmbio vista no que diz respeito aos volumes dirios, ao timing e transparncia
12. Esta estratgia consiste na atuao do BC no sentido de evitar alta volatilidade cambial (ver apndice B).
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, a intensidade da apreciao do real poderia ter sido bem menor, mas no seria estancada. Defende-se, aqui, a hiptese de que uma mudana nessa estratgia somente reduziria essa intensidade, mas no seria suficiente para deter a tendncia de valorizao cambial devido ao contexto de ampla abertura financeira. Ademais, no caso da economia brasileira, nesse perodo, a impossibilidade de o BC controlar, simultaneamente, a taxa bsica de juros e a taxa de cmbio nominal neste contexto foi levada ao limite devido a duas especificidades. A primeira especificidade consiste no alto custo fiscal das operaes de esterilizao (associado ao patamar da taxa bsica de juros e ao elevado estoque da dvida mobiliria interna). A adoo de uma estratgia mais agressiva de compra de divisas (com o objetivo de influenciar a trajetria da taxa de cmbio) com esterilizao parcial dos seus impactos monetrios colocaria em risco a poltica de metas de inflao ancorada na manuteno de uma alta taxa bsica de juros. A segunda (e principal) especificidade reside na existncia de um mercado organizado de derivativos financeiros (BM&F) amplo e lquido, resultado da interao de dois fatores que se autoalimentaram na fase de auge do ciclo recente de liquidez: o maior grau de desenvolvimento desse mercado, relativamente aos demais pases emergentes, associado ao contexto de alta inflao dos anos 1980; e o acesso sem restries dos investidores estrangeiros BM&F a partir de 2000. Em relao a este ltimo aspecto, Johnson (2007) apresenta dados evidenciando a dimenso relativa desta bolsa e o tamanho das apostas de apreciao do real lideradas pelos investidores estrangeiros. Alm de ocupar uma das primeiras posies no ranking das principais bolsas de derivativos mundiais e a segunda dentre as bolsas emergentes (perdendo somente para a Korea Exchange, a bolsa da Coreia do Sul, na qual predominam as opes sobre o ndice de aes), o nmero de contratos negociados na BM&F havia registrado a maior taxa de crescimento entre os primeiros bimestres de 2006 e 2007 (ver tabela 3).
TABELA 3
Bolsa Korea Exchange Eurex Chicago Mercantile Exchange Chicago Board of Trade Euronext.life Chicago Board Options Exchange International Securities Exhange Bolsa de Mercadorias e Futuros New York Mercantile Exchange Bolsa de Valores de So Paulo Fonte: Johnson (2007).
Principais bolsas de derivativos milhes de contratos

jan.-fev. 2007 450,61 267,87 235,80 152,19 130,89 122,61 106,86 62,91 59,24 55,91 jan.-fev. 2006 513,07 226,04 192,47 122,19 115,02 99,24 98,61 41,80 42,15 42,88 Variao (%) 12,2 18,5 22,5 24,6 13,8 23,5 8,4 50,5 40,5 30,4
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Se considerarmos somente os derivativos de cmbio vinculados ao real negociados na BM&F, estes ocupavam no primeiro bimestre de 2007 a posio recordista em termos de nmero de contratos negociados, no somente no mbito dos mercados organizados dos pases emergentes, mas tambm do segmento de derivativos de cmbio mundial (JOHNSON, 2007). O nmero de contratos de cmbio negociados na BM&F correspondia a quase 25% do total de contratos de derivativos de cmbio negociados em mercados organizados neste bimestre (44,7 milhes, cifra 41,6% superior registrada no mesmo bimestre do ano anterior). Esse nmero recorde tambm est relacionado ao fato de alguns investidores globais utilizarem esses contratos como uma proxy de derivativos de moedas emergentes, que so altamente correlacionadas ao real (como a lira turca e o rand sul-africano), mas no possuem mercados de derivativos organizados lquidos e profundos. Assim, pode-se afirmar que a principal especificidade do mercado de cmbio brasileiro consiste na dimenso, liquidez e profundidade do seu segmento futuro, caractersticas intrinsecamente vinculadas ao livre acesso dos investidores estrangeiros a esse segmento, que intensificou os canais de transmisso entre as decises de aplicao desses investidores, a taxa de juros e a taxa de cmbio nominal. Vale destacar que exatamente esse livre acesso que viabiliza as operaes de arbitragem entre as negociaes nos mercados externo (NDFs) e interno (BM&F e CETIP) de derivativos de cmbio. Em outras palavras, devido inexistncia de controles de capitais sobre as transaes de no residentes no mercado organizado de derivativos, so criados vasos comunicantes entre esses dois mercados, que contribuem para manter a heterogeneidade de opinies e, assim, ampliar os volumes negociados na BM&F, j que vrias operaes nessa bolsa so espelhos daquelas realizadas no mercado de NDF. Esse conjunto de caractersticas do mercado de cmbio brasileiro condicionou, igualmente, a gesto da poltica cambial. Como j anunciado, a partir de fevereiro de 2005, o BCB decidiu oferecer derivativos de cmbio, denominados swaps reversos. Esses instrumentos equivalem compra de dlar no futuro e venda de contratos de DI, ou seja, so exatamente o reverso dos swaps ofertados nos momentos de depreciao do real, quando os investidores demandavam dlares em troca de reais (ver tabela 4).
TABELA 4
Operaes de swaps do BCB dezembro de 2003-junho de 2007
Estoque de contratos Vendidos 2003 dez. 2004 dez. 2005 dez. 2006 dez 2007 jun 628.886 305.040 32.313 3.350 3.350 Comprados 31.550 164.394 260.374 466.730 Proteo em DI 82.278 38.343 14.845 27.217 42.436 Exposio em dlar 82.278 38.343 14.845 27.217 42.436
Fonte: BCB. Elaborao prpria.
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Com as operaes de swaps reversos, a autoridade monetria posicionou-se na ponta oposta aos investidores estrangeiros nos contratos de cmbio e de juros da BM&F, formando posies compradas em cmbio e vendidas em juros, com o objetivo de, respectivamente: i) atenuar a presso de queda do preo do dlar no futuro (ou seja, de apreciao do real); ii) evitar a distoro na curva de juros provocada pela concentrao dos investidores estrangeiros na ponta comprada dos contratos futuros de juros que exercia presso baixista sobre os juros futuros. Da mesma forma que as intervenes no mercado de cmbio vista, a oferta de swaps reversos provocou somente a reduo da velocidade da apreciao do real, evitando a queda abrupta do preo do dlar futuro (e, portanto, do dlar vista). Dado o diferencial entre o juro interno efetivo e aquele que corresponderia soma do risco-pas com a taxa de juros de menor risco (a chamada Selic neutra de arbitragem), sem as intervenes do BCB no mercado futuro a taxa de cmbio se converteria na varivel de ajuste e se apreciaria, de forma praticamente instantnea, na intensidade necessria para garantir a vigncia da paridade coberta de juros, o que implicaria o fechamento da janela da arbitragem. Ao evitar a apreciao da taxa de cmbio nessa intensidade, as expectativas de apreciao do real persistiram e se tornaram autorrealizveis mediante as operaes dos investidores estrangeiros nos mercados futuro e vista, que persistiram ao longo do primeiro semestre de 2007 e mesmo aps a ecloso da crise subprime, como destacado na prxima subseo.
3.3 A gesto do regime cambial brasileiro no contexto da crise financeira internacional
De julho de 2007 quando eclodiu a crise no mercado americano de hipotecas subprime a julho de 2008, o real manteve sua trajetria de apreciao, ocupando a primeira posio no ranking das moedas dos pases emergentes que adotam regimes de flutuao suja que mais se valorizaram frente ao dlar.13 Assim, nesse perodo, a gesto de poltica cambial seguiu o mesmo padro observado na fase de alta do ciclo de liquidez internacional, detalhado no item anterior. No segmento vista, o BCB manteve uma presena ativa, adotando a mesma estratgia de absorver as sobras de dlares aos preos vigentes no mercado interbancrio com o objetivo de constituir um colcho de liquidez em moeda estrangeira e reduzir a volatilidade cambial, sem procurar influenciar a tendncia de apreciao do real; e, no segmento futuro, manteve a venda de swaps cambiais reversos.
13. Segundo dados da Bloomberg, considerando as cotaes de final de perodo, entre esses dois meses, a apreciao da moeda brasileira foi de 17%, frente aos 9,6% da nova lira turca, 8,6% do peso mexicano, 8,3% do rublo russo, 6% do ringgit malaio, 3,4% do peso chileno, 2,5% do peso argentino e 1,4% da rpia indonsia. J o baht tailands, o won coreano e a rpia indiana sofreram depreciao no perodo (de, respectivamente, 11,5%, 9,9% e 5,3%). Na comparao com o euro, a apreciao do real foi de 5,2%, o que constitui uma adicional indicao de que a valorizao da moeda brasileira no foi mero reflexo da depreciao da divisa-chave no mercado internacional, como argumentado por alguns analistas.
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A persistncia do movimento da valorizao da moeda brasileira, a despeito da deteriorao do cenrio financeiro internacional, decorreu da interao de um conjunto de fatores, que resultaram na manuteno de um fluxo positivo de capitais para o pas e blindaram o mercado de cmbio brasileiro do efeito-contgio da crise at julho de 2008, dentre os quais sobressaem: i) a elevadssima taxa bsica de juros brasileira, cuja inconteste liderana no ranking mundial foi reforada pelo aperto mais acentuado da poltica monetria brasileira do que nos demais pases; ii) a forte alta dos preos das commodities (ver grfico 10); e iii) a elevao da classificao do risco de crdito soberano do Brasil para grau de investimento pela agncia internacional de rating Standard & Poors (S&P) seguida pela agncia Fitch (PRATES; FARHI, 2009).
No caso dos fluxos financeiros (investimentos de portflio e outros investimentos), no primeiro semestre de 2007 (perodo pr-crise), a trajetria deste ingresso foi ascendente, ancorada no forte crescimento dos investimentos de portflio e dos outros investimentos, revelando uma euforia, caracterstica dos momentos que antecedem a ecloso das bolhas. No segundo semestre, esta trajetria muda de direo e se torna cadente. A entrada lquida de fluxos financeiros atinge seu piso em setembro (somente US$ 994 milhes) e se recupera ligeiramente no ltimo trimestre do ano (ver grfico11). Nos primeiros oito meses de 2008, alguns fatores contriburam para sustentar esses fluxos, e, assim, amortecer o resultado anual desfavorvel, associado, sobretudo, ao desempenho do quarto trimestre, quando o setor externo brasileiro contaminado pelo efeito-contgio da crise financeira internacional. Por um lado, os investimentos de portflio em aes de empresas brasileiras (no pas e no exterior) foram impulsionados por dois fatores mencionados acima (a alta dos preos das
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commodities e a obteno do grau de investimento). Por outro lado, as aplicaes em ttulos pblicos de renda fixa no pas foram estimuladas pelo aumento do diferencial entre os juros interno e externo, decorrente da alta da taxa Selic a partir de abril, num contexto de quedas sucessivas da taxa de juros americana. Nesse contexto, a alquota de 1,5% do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) sobre aplicaes de no residentes em ttulos pblicos, que vigorou entre abril e 10 de outubro (quando essa alquota foi reduzida a zero), revelou-se insuficiente para reduzir a atratividade das aplicaes em renda fixa (ver grfico 12). Esse aumento estimulou, igualmente, as captaes externas de curto prazo pelas empresas (na modalidade crdito comercial fornecedores) e pelos bancos (mediante emprstimos e financiamentos de curto prazo) (ver grfico 13).
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O desempenho do IDE de janeiro a agosto foi ainda mais surpreendente, garantindo um resultado anual recorde em termos histricos de US$ 45 bilhes em 2008 (ver grfico 11). Os ingressos de IDE foram estimulados pelas perspectivas de lucro nos setores produtores de commodities (principalmente extrativa mineral e biocombustveis) e nas indstrias baseadas em recursos naturais (como metalurgia e produtos alimentcios), dada a trajetria altista dos preos desses bens at meados de 2008 (que constituiu, em certa medida, um dos efeitos colaterais da crise financeira internacional), bem como pelo maior dinamismo do mercado interno at o terceiro trimestre, que favoreceu investimentos nas indstrias automobilstica e de mquinas e equipamentos (UNCTAD, 2008).
A partir de agosto de 2008, no entanto, o acirramento da crise financeira, que assumiu dimenses sistmicas aps a falncia do Lehman Brothers (no dia 15 de setembro) provocou forte aumento da averso ao risco dos investidores globais. Nesse contexto, os ativos e a moeda brasileira tornaram-se importantes alvos do movimento de desalavancagem global e de fuga para a qualidade dos investidores. O efeito-contgio da crise contaminou as duas modalidades de fluxos financeiros (que se tornaram fortemente deficitrias no quarto trimestre do ano) por meio de dois principais canais de transmisso: a liquidao dos investimentos de portflio no mercado financeiro domstico e a contrao dos crditos externos, inclusive daqueles direcionados ao comrcio exterior. Somente os fluxos de IDE, que tm um comportamento menos voltil e mais inercial, em funo das decises pretritas de produo e investimento, continuaram apresentando supervit (ver grfico 11). No caso dos investimentos estrangeiros de portflio, o timing e a intensidade do efeito-contgio da crise no foram homogneos entre as suas quatro modalidades. Os investimentos em aes no pas foram os primeiros a ser contaminados, tornan-
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do-se negativos a partir de julho em funo da vendas de aes, principalmente da Petrobras e da Vale do Rio Doce, diante das expectativas de queda dos preos das commodities com o aprofundamento da crise, que se confirmaram (ver grfico 10) , mas registraram seu maior valor negativo em outubro (US$ 6.066 milhes), quando o aumento da preferncia pela liquidez e a necessidade de cobrir perdas em outros mercados resultaram num forte resgate das aplicaes dos investidores estrangeiros na Bolsa de Valores de So Paulo (Bovespa) (ver grfico 12). J os investimentos em renda fixa no pas permaneceram positivos entre janeiro e setembro (somando US$ 16.843 milhes nesse perodo), atrados pelo aumento do diferencial entre os juros internos e externos e pela tendncia de apreciao do real at agosto (ver grfico 14), tornando-se negativos somente em outubro e novembro, aps a crise assumir dimenses sistmicas. Em dezembro, contudo, eles voltam a apresentar ingresso lquido de recursos (de US$ 462 milhes), possivelmente atrados pelo patamar da taxa de juros brasileira (nominal e real), que mantinha sua liderana inconteste no ranking mundial (vale lembrar que a maioria dos pases emergentes iniciou o processo de flexibilizao da sua poltica monetria no ltimo trimestre de 2008, ao contrrio do Brasil). Os ttulos de renda fixa emitidos no exterior tambm foram contaminados somente no ltimo trimestre do ano, em funo da forte contrao do crdito no mercado financeiro internacional. Diante da impossibilidade de rolagem desses ttulos, empresas e bancos brasileiros foram forados a quitar os papis com vencimento no perodo notes, commercial papers e ttulos de curto prazo (ver grfico 12).
O credit crunch nos trs ltimos meses de 2008 contagiou, igualmente, as demais formas de crdito externo, inclusive as direcionadas ao comrcio exterior, registradas na subconta Outros investimentos. O impacto foi mais forte na modalidade Emprs-
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timos e financiamentos demais setores de curto prazo, que registrou um dficit de US$ 14,25 bilhes no quarto trimestre, pior resultado em termos trimestrais da srie histrica do BC (que se inicia em 1979), associado impossibilidade de renovao dessas linhas. J a modalidade Crdito comercial fornecedores de curto prazo, se tornou deficitria somente em dezembro, quando apresentou um saldo negativo de US$ 4,8 bilhes, uma vez que os fornecedores no exterior foram igualmente afetados pelo congelamento do mercado internacional de crdito (ver grfico 13). A retrao dos fluxos de capitais para o pas tambm transparece no movimento do cmbio contratado, que, ao contrrio do balano de pagamentos (que reflete as transaes efetivamente liquidadas) registra, como o prprio nome indica, a contratao de cmbio vinculada s operaes comerciais e financeiras (essas ltimas incluem, alm do ingresso lquido de recursos externos, as rendas de investimento, ou seja, as remessas de juros, lucros e dividendos, o que explica os dficits entre maio e junho). O aprofundamento da crise financeira internacional contaminou os dois segmentos do mercado primrio de cmbio, tornando o seu saldo lquido negativo em US$ 13.961 milhes no quarto trimestre de 2008 (contra um supervit de US$ 17.188 milhes de janeiro a setembro). No caso do segmento comercial, o contgio da crise ocorreu por dois mecanismos: por um lado, pela contrao dos crditos comerciais, que atingiu, principalmente, a contratao de cmbio de exportao nas modalidades Adiantamento sobre Contrato de Cmbio (ACCs) e Pagamento Antecipado de Exportao (PA); por outro lado, pela retrao da demanda externa, associada forte desacelerao econmica nos pases desenvolvidos (e em alguns emergentes) no segundo semestre de 2008, que se refletiu no recuo da modalidade Exportao-demais. J o dficit no segmento financeiro decorreu, principalmente, da sada lquida de fluxos de capitais, mas tambm do aumento das remessas de lucros e dividendos pelas filiais das empresas e bancos internacionais para suas matrizes com o objetivo seja de compensar perdas em outros mercados, seja de atender necessidade de caixa no exterior, dada a dificuldade de renovao das linhas de crditos. O forte dficit no movimento de cmbio contratado foi um dos determinantes da depreciao do real a partir de setembro (ver grfico 14), ao lado das operaes com derivativos vinculados taxa de cmbio do real. A partir de agosto, os investidores estrangeiros assumiram, novamente, posies compradas nos contratos futuros da BM&F, exercendo presses em prol da depreciao do real. Essas presses intensificaram-se com a desmontagem dos complexos contratos de derivativos cambiais de balco no mercado domstico e internacional realizados pelas empresas, que haviam se posicionado na ponta vendida no perodo de forte apreciao do real, como mencionado na seo anterior. Como mostra o grfico 15, possvel identificar dois perodos de aumento mais expressivo das posies: o primeiro ocorreu no final de 2005 e em 2006; o segundo se inicia no final de 2007, quando a crise financeira internacional j tinha eclodido, e se acentua a
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partir de agosto de 2008. J na BM&F, as posies lquidas das empresas ou seja, das pessoas jurdicas no financeiras se elevaram aps agosto de 2008, mas permaneceram num patamar muito baixo.
Com a depreciao, as empresas incorreram em elevados prejuzos14 (que atingiram, por exemplo, R$ 750 milhes no caso da Sadia e R$ 1,95 bilho no da Aracruz) e passaram a realizar contratos espelho com os bancos no mercado de balco, nos quais assumiram posies compradas num mesmo montante e data de vencimento para anular o contrato original. Isto porque, enquanto na BM&F a posio original liquidada quando o agente realiza uma operao contrria (e, assim, no aparece mais nas posies em aberto), as liquidaes na CETIP (como nos demais mercados de balco) envolvem, geralmente, a realizao de uma operao idntica original, mas com os sinais trocados. Assim, essas operaes so contadas duas vezes, uma referente posio original e outra sua liquidao antecipada, at o vencimento (PRATES; FARHI, 2009). Ou seja, o forte crescimento do volume financeiro dos contratos a termo de dlares entre meados de setembro e o final de outubro reflete as operaes espelho realizadas pelas empresas. Em contrapartida, os bancos que se posicionaram, dessa vez, na ponta vendida no mercado de balco , para se proteger do risco cambial (j que esto sujeitos a limites prudenciais), ampliaram suas posies compradas na BM&F.15
14. As empresas mexicanas e coreanas tambm realizaram operaes com derivativos cambiais num contexto de perda de competitividade das exportaes. Todavia, ao contrrio do mercado brasileiro, os mercados de derivativos cambiais na Coreia do Sul e no Mxico so deliverable, ou seja, as perdas ou ganhos com as operaes so liquidadas em dlares, como na maioria dos pases o que refora a demanda por moeda estrangeira em momentos de depreciao cambial. 15. importante mencionar que as posies dos bancos nos contratos de cmbio da BM&F tambm esto associadas s suas posies abertas no mercado de cmbio vista e a operaes de arbitragem de juros. Por esta razo, na maioria das vezes, os bancos encontram-se na ponta contrria dos investidores estrangeiros na BM&F e, quando esto comprados no mercado vista, esto vendidos na BM&F e vice-versa.
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Estes contratos espelho, por sua vez, reforaram a depreciao do real, criando um crculo vicioso. Em relao ao volume total envolvido, no h informaes sobre as operaes realizadas no mercado internacional (em que so negociados os NDFs vinculados ao real), onde no h registro das transaes. J os contratos firmados no Brasil, que so registrados na CETIP, somavam cerca de US$ 94 bilhes em fins de outubro de 2008 (ver grfico 15). Neste contexto, o BCB procurou atenuar a escassez de liquidez em moeda estrangeira mediante, num primeiro momento, uma nova modalidade de interveno instituda em setembro os leiles de dlares com compromisso de recompra. Naquele momento, o BCB ainda no tinha conhecimento da gravidade do efeitocontgio (associado desmontagem das operaes nos mercados de derivativos) e, com isso, foi excessivamente cauteloso na utilizao das reservas cambiais. Somente em outubro, o BCB retomou as vendas convencionais de divisas (que no atingiram volumes expressivos) e tambm passou a realizar emprstimos em moeda estrangeira a partir das reservas internacionais, destinados ao financiamento do comrcio exterior (ver grfico16). possvel levantar a hiptese de que a autoridade monetria brasileira, assim como os BCs de outros pases latinoamericanos (que historicamente conviveram com uma elevada vulnerabilidade externa) tiveram um maior receio (relativamente aos asiticos) de abrir mo do seu colcho de segurana em moeda estrangeira, constitudo durante a fase de alta dos preos das commodities (2003 a meados de 2008).
Alm das operaes no mercado vista, que somaram US$ 23.523 bilhes entre setembro e dezembro, em setembro o BCB interrompeu a rolagem dos contratos de swaps reversos e no incio de outubro voltou a realizar leiles de contratos de swaps cambiais, nos quais assume uma posio passiva em dlar (ou
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seja, a posio contrria desejada pelos investidores estrangeiros e empresas no financeiras). Porm, a atuao do BCB nos segmentos vista e futuro do mercado de cmbio no foi suficiente para conter a depreciao do real, de 27,25% entre 15 de setembro e 31 de dezembro de 2008, a quinta maior numa amostra de 30 pases emergentes (atrs somente da Ucrnia, Mxico, Rssia e Turquia, cujas moedas sofreram depreciaes de, respectivamente, 68%, 32%, 32% e 28%).
4 CONCLUSES
A economia brasileira, bem como os demais pases perifricos, vulnerveis a paradas sbitas ou a ingressos excessivos de fluxos de capitais de curto prazo, deparam-se, na realidade, com uma dualidade impossvel: o contexto de livre mobilidade de capitais implica perda de autonomia de poltica econmica, independentemente do regime cambial adotado,16 pois um regime cambial de flutuao pura, alm de no levar ao ajustamento automtico dos balanos de pagamentos, acentua a inter-relao entre taxa de juros e taxa de cmbio e a influncia das decises de portflio dos investidores globais sobre esses preos-chave. Em contrapartida, as economias que mantm algum grau de controle sobre os fluxos de capitais conseguem, pelo menos parcialmente, insular suas polticas monetria e cambial dos efeitos desses ciclos. No perodo analisado, a inter-relao entre as taxas de juros e de cmbio, inerente ao ambiente de ampla mobilidade de capitais, manifestou-se de forma diferenciada, dependendo da fase do ciclo de liquidez internacional. Enquanto no quadrinio 1999-2002, num contexto de escassez de recursos externos, foram os movimentos da taxa de cmbio que ditaram aqueles da taxa bsica de juros devido aos efeitos deletrios da desvalorizao cambial sobre a inflao e sobre a situao patrimonial dos agentes com dvidas em (ou denominada em) moeda estrangeira de 2003 a julho de 2008 foram os movimentos dos juros que passaram a condicionar a trajetria da taxa de cmbio. Nesse ltimo perodo e, especialmente, aps dezembro de 2004, quando a autoridade monetria retoma suas intervenes no mercado de cmbio, sua atuao na ponta compradora dos seus dois segmentos ( vista e futuro) somente logrou reduzir o ritmo de apreciao do real. A trajetria da taxa Selic que se manteve persistentemente acima do patamar da Selic neutra da arbitragem condicionou, de forma decisiva, os movimentos da taxa de cmbio nominal. Dado o contexto de ampla mobilidade de capitais e existncia de mercados de derivativos financeiros amplos e lquidos, a autoridade monetria brasileira no seria capaz de determinar, simultaneamente, as taxas de juros e de cmbio. Ao optar pela adoo de uma
16. Vale lembrar que, de acordo com o enunciado da trindade impossvel, um regime de cmbio flutuante com livre mobilidade de capitais garantiria plena autonomia da poltica monetria.
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gesto monetria restritiva para garantir a eficcia da poltica de metas de inflao, o BCB abriu mo, simultaneamente, de qualquer meta relativa taxa de cmbio nominal, que se tornou a varivel determinada do sistema e, ao mesmo tempo, o instrumento central para sua eficcia. Nesse perodo de abundncia de liquidez externa e apreciao do real, o elevado coeficiente de repasse vigente na economia brasileira tornou-se um aliado dessa poltica, dados os efeitos benficos dessa apreciao sobre a inflao interna. Assim, do nosso ponto de vista, no se pode afirmar que a poltica cambial foi ineficaz nesse perodo. O BCB no somente tinha plena conscincia do papel da apreciao do real para o cumprimento das rgidas metas de inflao, mas a induziu mediante a conduo de uma poltica monetria restritiva (sob o argumento de supostas presses de demanda). As intervenes tiveram como objetivos conter a volatilidade no mercado de cmbio, bem como acumular reservas (seja para ampliar o colcho de segurana frente a choques externos, seja para contribuir para a melhora do rating externo do pas) e ambos foram alcanados com relativo xito. Contudo, ao negligenciar o patamar da taxa de cmbio enquanto meta de poltica aps 2003, a gesto cambial abriu mo de defender a competitividade externa das exportaes, o que pode colocar em risco os supervits comerciais, fundamentais para a reduo de forma permanente e sustentvel da vulnerabilidade externa do pas. Finalmente, importante tecer alguns comentrios sobre os dilemas da gesto do regime de cmbio flutuante aps o efeito-contgio da crise financeira internacional. A experincia do Brasil, assim como do Mxico e da Coreia do Sul, revelou que num contexto de ampla abertura financeira, a adoo de polticas macroeconmicas prudentes e o acmulo de volumes expressivos de reservas cambiais no so suficientes para imunizar suas economias e respectivas moedas dos riscos sistmicos intrnsecos globalizao financeira. Nas posies de destaque no ranking das moedas que mais perderam valor no ltimo trimestre de 2008 despontam pases com elevados dficits em transaes correntes (como Turquia e frica do Sul), mas tambm economias com supervits em transaes correntes (ou pequenos dficits) e volumes expressivos de reservas internacionais, que absorveram montantes expressivos de recursos de curto prazo, como os trs pases acima mencionados. Brasil, Mxico e Coreia do Sul adotaram aps as respectivas crises cambiais dos anos 1990 a mesma combinao de poltica macroeconmica regimes cambiais de flutuao suja e metas de inflao e aprofundaram sua integrao financeira com o exterior. O maior risco cambial, associado ao aumento da participao de investidores externos, resultou no aprofundamento (aumento da liquidez e dos volumes negociados) dos respectivos mercados de derivativos financeiros, sejam organizados, sejam de balco. A presena de bancos estrangeiros (elevada no
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caso do Mxico e relevante nos casos do Brasil e da Coreia) tambm contribuiu para esse aprofundamento, na medida em que essas instituies tm experincia na montagem de operaes com esses instrumentos nos mercados domsticos e estrangeiros. Outro denominador comum das experincias brasileira, mexicana e coreana foi a combinao de preos-chave vigente nos ltimos anos. Diante do aumento das presses inflacionrias associadas alta dos preos das commodities, a adoo de polticas monetrias com vis restritivo e a apreciao cambial foram os mecanismos utilizados para lograr o cumprimento das metas de inflao. Apesar das diferenas de intensidade (ambos os mecanismos foram levados ao limite no caso brasileiro), nos trs pases essa combinao gerou no somente distores macroeconmicas (deteriorao do resultado em transaes correntes), mas tambm microeconmicas. Isto porque a perda de competitividade das exportaes induziu a busca de hedge e/ou de ganhos especulativos (exatamente para atenuar essa perda) pelas empresas exportadoras mediante operaes com derivativos vinculados taxa de cmbio. Nos trs casos, predominaram complexos contratos de balco, introduzidos pelos bancos estrangeiros e rapidamente mimetizados pelas instituies domsticas. A capacidade limitada do colcho de reservas de imunizar a economia brasileira (e outras economias emergentes com elevado grau de abertura financeira) contra o contgio da crise sistmica (associada ao receio de uma perda sbita de reservas pelo BCB, ao desconhecimento da gravidade da crise, e dimenso das posies especulativas dos investidores estrangeiros nos mercados vista e futuro), bem como os efeitos potencialmente deletrios da trajetria de apreciao do real associada s opes de poltica adotadas no somente na dimenso macroeconmica (manuteno do supervit em transaes correntes), mas tambm microeconmica (montagem de estratgias de proteo e atenuao das perdas pelas empresas exportadoras) torna premente a retomada da discusso sobre a importncia da manuteno de uma taxa de cmbio competitiva e o papel das tcnicas de gesto dos fluxos de capitais.
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REFERNCIAS
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APNDICES APNDICE A.1 Aspectos conceituais e analticos da poltica cambial
Esta seo procura aprofundar alguns aspectos conceituais concernentes questo da poltica cambial em geral. Em comparao s solues polares (cmbio fixo e livre flutuao) e mesmo aos regimes de banda cambial, os regimes de flutuao suja concedem s autoridades econmicas maior grau de liberdade na gesto ou poltica cambial, que consiste no modus operandi do regime de cmbio vigente. Esse modus operandi envolve tanto os objetivos e as metas de poltica perseguidos, como a forma de atingi-los, ou seja, a interveno cambial stricto sensu, que envolve a estratgia de interveno. Essas diversas dimenses da poltica cambial no so necessariamente definidas por uma mesma autoridade econmica. Enquanto o banco central , de forma geral, a instituio executora da poltica cambial, a definio dos seus objetivos atribuio do governo em alguns pases. Nos pases que adotam o regime de cmbio flutuante, todavia, a influncia dos mercados financeiros na determinao da taxa de cmbio nominal aumenta de forma significativa. Neste contexto, a eficcia da poltica cambial depender da correlao de foras entre a autoridade monetria e os agentes privados. O xito das intervenes dessa autoridade no sentido de manter a taxa de cmbio no patamar desejado e/ou de atenuar sua volatilidade ser inversamente proporcional ao grau de abertura financeira da economia que condicionar a liquidez e a profundidade dos mercados de cmbio e financeiro domsticos. O grau de liberdade das transaes envolvendo moeda estrangeira que afetar diretamente a correlao de foras entre o governo e os agentes privados no mercado de cmbio depender das tcnicas de gesto dos fluxos de capitais vigentes, que incluem dois tipos de instrumentos: os controles de capitais stricto sensu; e os mecanismos de regulamentao financeira prudencial que desempenham funes semelhantes a esses controles como regras mais rgidas sobre as operaes em moeda estrangeira dos bancos (EPSTEIN; GRABEL; JOMO, 2003). Como destacam Greenville (2000) e Mohanty e Scatigna (2005), essas tcnicas ampliam o raio de manobra da poltica cambial nos pases emergentes que adotam regimes de flutuao suja, ao contriburem no sentido de conter fluxos de capitais especulativos e o endividamento externo dos bancos e, assim, o risco de descasamento de moeda dos agentes residentes. importante explicitar a definio aqui utilizada de poltica cambial. possvel identificar na literatura trs principais definies (MORENO, 2005).
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A primeira definio, mais restrita, considera como poltica cambial somente as transaes do BC no mercado de cmbio que: i) so esterilizadas, isto , acompanhadas por operaes da autoridade monetria que neutralizam o impacto financeiro dessas transaes; ii) tm o objetivo de influenciar a taxa de cmbio. Na segunda definio, essa poltica abrangeria intervenes nos mercados de cmbio vista e de derivativos (contratos futuros, swaps e opes), independentemente do seu impacto lquido sobre o mercado monetrio (ou seja, esterilizadas ou no esterilizadas). Na terceira definio, a poltica cambial envolve qualquer transao que altera a posio lquida em moeda estrangeira do setor pblico. Nesse caso, alm das intervenes nos mercados vista e futuro (pelo bc e o Tesouro), preciso considerar um instrumento adicional, as operaes de dvida denominada ou indexada em moeda estrangeira (ARCHER, 2005). Esta a definio adotada neste texto.
APNDICE A.2 Objetivos, estratgias e consequncias da poltica cambial
A poltica cambial pode se subordinar a diferentes objetivos macroeconmicos, entre os quais: o controle da inflao; a manuteno do equilbrio do balano de pagamentos e da competitividade externa; e a preveno de crises ou desordens de mercado que comprometam a estabilidade financeira. Esses objetivos macroeconmicos condicionam, por sua vez, as metas perseguidas, os indicadores monitorados, a forma de interveno (esterilizadora ou no) e as estratgias adotadas pelas autoridades monetrias. Tanto os objetivos e as metas, como a estratgia e a eficcia da interveno no mercado de cmbio dependem de dois conjuntos de fatores. O primeiro conjunto inclui os condicionantes estruturais, entre os quais o estgio de desenvolvimento econmico, as caractersticas dos mercados financeiros domsticos e o grau de abertura financeira. No caso dos pases emergentes, emissores de moedas no conversveis (ou seja, que no exercem em mbito internacional as trs funes da moeda, quais sejam, unidade de conta, meio de troca e reserva de valor), esse grau constitui um condicionante fundamental da poltica cambial, como destacado acima. O segundo conjunto de fatores consiste nos condicionantes conjunturais ou macroeconmicos, que incluem, alm da situao do balano de pagamentos, o grau de repasse das variaes cambiais aos preos e de descasamento de moeda, estruturalmente mais elevados nesses pases (MORENO, 2005). Em relao s metas da poltica cambial, destacam-se: a influncia sobre o patamar da taxa de cmbio, a reduo da volatilidade cambial e o acmulo de reservas. A seleo dos indicadores monitorados tambm condicionada pelos objetivos macroeconmicos. Por exemplo, no mbito de um regime de cmbio
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flutuante, se a principal meta de poltica o controle da inflao, o repasse das variaes cambiais para os preos internos relevante e a evoluo da taxa de cmbio ser monitorada de forma a prevenir mudanas abruptas e reduzir a volatilidade. O quadro A.1 consolida as mltiplas relaes entre os objetivos macroeconmicos, as metas (ou objetivos especficos) e os indicadores monitorados. Enquanto a perseguio de um patamar para a taxa de cmbio subordina-se ao objetivo de manuteno da competitividade externa e da promoo do crescimento econmico sustentvel dado o papel essencial das exportaes para esse crescimento, especialmente no caso dos pases emergentes nos pases nos quais o controle da inflao e/ou preveno de instabilidades nos mercados de cmbio e financeiro constituem as prioridades da poltica cambial, mudanas abruptas desse patamar so indesejveis, em funo dos seus efeitos deletrios sobre a inflao e/ou sobre a situao financeira dos agentes residentes com dvidas em (ou denominadas em) moeda estrangeira.
QUADRO A.1
Objetivos macro Controle da inflao Equilbrio e competitividade externos
Taxonomia da poltica cambial

Metas (objetivos especficos) 1. Resistir a movimentos abruptos do patamar da taxa de cmbio 2. Reduo da volatilidade 1. Reduo da volatilidade 1. Fluxos de capital 1. Condies de mercado (volumes transacionados; posies dos diferentes participantes) 2. Fluxos de capitais 3. Transaes nos mercados de derivativos 4. Descasamento de moedas 1. Transaes correntes 2. Fluxos de capitais 3. Descasamento de moedas 2. Influncia sobre o patamar da taxa de cmbio 2. Termos de troca 1. Resistir a movimentos abruptos Estabilidade financeira e preveno de crises e desordens de mercado 2. Reduo da volatilidade 3. Manter a liquidez nos mercados cambiais 3. Acmulo de reservas Reduo da vulnerabilidade externa e melhora do rating soberano 1. Acmulo de reservas 2. Reduo da dvida externa Indicadores monitorados 1. Repasse cambial
Fonte: Elaborao prpria a partir de Moreno (2005).
Alm da influncia sobre o patamar da taxa de cmbio, a gesto dos regimes de cmbio flutuante nos pases emergentes tambm pode ter como metas alternativas (mas no necessariamente excludentes) a conteno da volatilidade cambial e o acmulo de reservas. A reduo da volatilidade cambial est associada aos trs objetivos macroeconmicos gerais, destacados anteriormente: essa meta pode se revelar importante para o controle da inflao e a manuteno da competitividade externa, bem como para a preservao da estabilidade macroeconmica ou financeira. No que se refere a esse ltimo aspecto, os mercados de cmbio emergentes so mais sujeitos
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a apostas especulativas devido a sua estreiteza e pouca profundidade. Pases com dvida externa elevada, graus expressivos de descasamento de moedas ou sistemas financeiros frgeis so particularmente vulnerveis. A terceira meta de poltica cambial consiste no acmulo de reservas internacionais. Alm da chamada demanda precaucional, um volume elevado de reservas pode reduzir os riscos soberanos e melhorar as notas de crdito (credit ratings). Nesse caso, os custos de acmulo de reservas podem diminuir com o aumento do seu estoque (MORENO, 2005). Ademais, nos pases que perseguem um modelo de crescimento induzido pelas exportaes, o acmulo de reservas constitui uma das implicaes da poltica cambial voltada para a manuteno da taxa de cmbio num patamar competitivo, com impactos favorveis para o desenvolvimento. Na perseguio desta meta, as autoridades econmicas devem avaliar os impactos sobre a taxa de cmbio (que podem no ser desejveis) e sobre o grau de desenvolvimento do mercado de cmbio (no sentido de inibir o seu aprofundamento), bem como sobre as contas pblicas. Em princpio, o custo marginal de um dlar adicional deve ser comparado aos seus benefcios, mencionados acima, e dependem do patamar das reservas e da forma de financiamento da interveno (emisso monetria, venda de ttulos pblicos e/ou endividamento externo). As metas descritas acima, por sua vez, condicionam a estratgia da poltica cambial, que tambm sofre influncia de outros fatores, como a direo e a volatilidade dos fluxos de capitais, que condicionaro o volume adequado de reservas para atingir os objetivos definidos (ARCHER, 2005; MORENO, 2005). Essa estratgia envolve cinco aspectos, detalhados no quadro A.2. Os dois primeiros aspectos, interligados, referem-se aos mercados e aos instrumentos de interveno. Considerando a definio mais ampla de poltica cambial utilizada neste artigo, alm da interveno nos mercados de cmbio ( vista e futuro), a poltica cambial pode recorrer ao mercado de derivativos (balco ou organizados) e de ttulos de dvida (emisso de ttulos pblicos indexados ao cmbio). O terceiro aspecto (e talvez o mais controverso) consiste na transparncia ou no das intervenes. Os argumentos na literatura favorveis transparncia incluem sua importncia para a eficcia do canal das expectativas e a necessidade de prestao de contas (accountability em ingls). Em contrapartida, os motivos para a no transparncia (os quais esto relacionados ao objetivo da interveno) seriam: i) minimizar os efeitos de intervenes no desejadas no caso de a deciso ter sido tomada por outra instituio que no o bc, como o Tesouro; ii) maximizar o impacto da interveno quando o seu objetivo diminuir a volatilidade do mercado (o anncio pode aumentar o risco de depreciaes em algumas circunstncias); e iii) alterar a composio monetria do portflio do bc, sem afetar a taxa de cmbio.
200
QUADRO A.2
1. Mercados 2. Instrumentos 3. Transparncia 4. Mtodos de transao
Estratgias da poltica cambial

Mercado de cmbio vista domstico, atacado Venda/compra Transparncia Mercado de cmbio futuro Contratos futuros No transparncia Mercado de derivativos de balco Mercado de ttulos de dvida Compra/venda de ttulos pblicos indexados taxa de cmbio n.a. Plataformas eletrnicas
Swaps e opes
n.a.
Transao direta, usual/e Transaes c/ bancos por telefone, com os Transaes intermediadas intermedirios bancos intermedirios por corretores (dealers) (dealers) Grandes volumes, frequentes
5.Tamanho, frequncia e timing
Grandes volumes, pouco Pequenos volumes, frequentes e perodo de frequentes maior liquidez Fonte: Elaborao prpria a partir de Archer (2005). Nota: n.a. = no se aplica.
n.a.
O quarto aspecto refere-se ao mtodo de transao que diz respeito institucionalidade do mercado interbancrio de cmbio , enquanto o quinto envolve o tamanho, a frequncia e o timing da interveno, se subordinando estritamente meta de poltica cambial. Quando o acmulo de reservas com um mnimo efeito sobre a taxa de cmbio o objetivo perseguido, um padro de frequentes, mas pequenas intervenes, deve ser esperado. Ademais, os bancos centrais que intervm com esse intuito geralmente procuram efetuar transaes a preos favorveis no final do dia (MOSER-BOEHM, 2005). Em contrapartida, se o objetivo influenciar a taxa de cmbio, as intervenes devem ser amplas e menos frequentes. As estratgias da poltica cambial, por sua vez, influenciam sua eficcia no alcance dos objetivos e metas predefinidos, a qual depender, igualmente, dos condicionantes estruturais e macroeconmicos mencionados acima. Em princpio, as intervenes nos pases emergentes so potencialmente mais eficazes em funo de um conjunto de especificidades desses pases: i) tamanho relativo da interveno em relao ao giro do mercado (turnover); ii) existncia de controles de capital que limitam o acesso aos mercados internacionais de capital, ampliando o poder do BC frente ao mercado; e iii) baixo nvel de sofisticao dos mercados, que ampliam a vantagem informacional do banco central em relao aos participantes do mercado. Assim, alguns dos fatores que influenciam positivamente a eficcia dessa poltica so os mesmos que justificam a maior recorrncia das intervenes cambiais nos pases emergentes de forma geral, quais sejam: como o mercado de cmbio estreito e dominado por um pequeno nmero de agentes, provavelmente a taxa de cmbio ser mais voltil caso as autoridades no forneam alguma direo e suporte ao mercado; os mercados financeiros pouco desenvolvidos e incompletos tambm tornam a proteo contra o risco cambial caro e/ou inexistente, ampliando os custos da volatilidade cambial para os agentes e a economia como um todo.
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APNDICE B.1 A gesto cambial nos pases emergentes
Esta seo pretende fornecer um panorama geral da gesto dos regimes de cmbio flutuante nos pases emergentes no perodo recente. Como j anunciado na introduo do captulo, mesmo entre aqueles pases que adotaram o binmio cmbio flutuante-metas de inflao, no existe um padro ou modelo geral utilizado. As experincias desses pases se diferenciam em relao ao formato institucional (autoridades responsveis pela definio do regime cambial e pela sua gesto), bem como das estratgias e da eficcia da poltica cambial, como detalhado a seguir.
APNDICE B.2 Formato institucional
A distribuio de poderes no mbito das polticas monetria e cambial consiste numa questo de extrema relevncia, que varivel no tempo e entre os pases. Diante da forte interdependncia entre as polticas cambial e monetria, especialmente nas economias que adotaram um grau elevado de abertura financeira, em princpio os arranjos institucionais deveriam integrar os aspectos de governana nessas duas instncias de poltica. Contudo, em alguns pases onde a escolha do regime cambial atribuio de outra instituio do governo que no o bc, sendo este o responsvel pela definio dos objetivos da poltica monetria, podem surgir tenses entre essas duas polticas caso no existam procedimentos para a resoluo de eventuais conflitos, como destacado a seguir. No conjunto dos pases que participaram da pesquisa do Bank of International Settlements (BIS) de 2004, h uma grande diversidade em relao autoridade responsvel pela definio do regime cambial. Em um quarto dos pases, a deciso deve ser tomada conjuntamente pelo governo e pelo bc. Nos demais pases, as seguintes opes so encontradas (em ordem decrescente de frequncia): i) escolha pelo bc; ii) escolha pelo governo; iii) escolha pelo governo aps consulta ao bc; iv) escolha pelo parlamento ou congresso; e v) escolha pelo BC sujeita sano pelo governo. J a implementao da poltica cambial (no mbito do regime cambial j definido) responsabilidade do bc na maioria dos pases (78%). Contudo, existem importantes diferenas entre os pases que adotam regimes de metas de inflao. No Mxico, por exemplo, o BC deve implementar a poltica cambial no mbito de diretrizes gerais definidas de forma conjunta com o governo. Essas diretrizes so estabelecidas pela Comisso de Cmbio (que tambm define o regime cambial vigente), composta por trs membros do BC e trs do Ministrio das Finanas. Mas, o poder deste ministrio maior: alm de ter o direito de decidir em caso
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de empate, qualquer deciso oficial dessa comisso deve ter pelo menos um voto favorvel de um membro do ministrio. J na Coreia e Nova Zelndia, a poltica cambial uma responsabilidade conjunta do BC e do governo. Nos pases onde o governo tem influncia sobre a poltica cambial, a existncia de bancos centrais legalmente independentes e que adotam um regime de meta de inflao pode resultar em conflitos de poltica. Assim, por exemplo, a elevao da taxa de juros pelo BC para atingir essa meta pode provocar uma apreciao cambial. Esta pode ser desejvel do ponto de vista do BC, ao contribuir para o processo de desinflao, mas se revelar contraditria com os objetivos do governo em relao taxa de cmbio. Nessas circunstncias, os arranjos de governana relativos s polticas cambial e monetria podem entrar em choque. No que diz respeito s intervenes especficas no mercado de cmbio, na maioria dos casos esta deciso atribuio da mesma instituio responsvel pela poltica cambial. Mais de 90% dos BCs so responsveis por essas intervenes. No Mxico, coerentemente com o arranjo institucional do regime de cmbio flutuante, as intervenes so decididas conjuntamente pelo BC e o governo no mbito da Comisso de Cmbio. Contudo, h diferenas em relao instituio proprietria das reservas cambiais. No Brasil, Hong Kong, Coreia, Nova Zelndia e Peru, o total (ou quase o total) das reservas no so de propriedade dos respectivos BCs. No Brasil, elas pertencem ao governo, mas sua gesto realizada pelo BCB. Na Coreia, o BC local tem o poder de decidir sobre as intervenes realizadas a partir das suas prprias reservas, aps consultar o governo; enquanto o governo tem a palavra final nas intervenes efetuadas com suas prprias reservas, aps consultar o BC (ver quadro B.1).
QUADRO B.1
Pases frica do Sul Argentina Brasil Chile Coreia ndia Mxico Tailndia Turquia
Informaes sobre a governana das intervenes cambiais

Propriedade das reservas (% do bc) 100 100 0 100 80 100 100 98 100 Fonte: Adaptado de Moser-Boehm (2005). Nota: No caso das reservas do Banco da Coreia, aps consulta ao governo e vice-versa. Deciso sem intervenes1 Banco central Banco central Banco central Banco central Banco central e Governo Banco central Banco central e Governo Banco central Banco central Divulgao da estratgia Divulgao das intervende interveno es efetuadas Em caso de mudana Regularmente Em caso de mudana Em caso de mudana No Regularmente Em caso de mudana No Regularmente Sim Sim Sim, diariamente Sim, semanalmente No No Sim, diariamente No No
No que diz respeito tomada de deciso em relao s intervenes cambiais, a maioria das leis dos BCs no contemplam especificaes sobre os procedimentos
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internos de tomada de deciso. Essas intervenes so, geralmente, governadas pelas mesmas regras que norteiam as aes e decises de poltica monetria (no Mxico, contudo, existem procedimentos especficos para a poltica cambial). Na prtica, decises sobre as intervenes mais significativas so reservadas autoridade principal ou ao colegiado executivo (board, em ingls). J as pequenas intervenes so frequentemente delegadas mesa de operao. Como essa mesa possui mais conhecimento e informao sobre a dinmica do mercado, a delegao para essa mesa das decises de onde, quando e como intervir pode ampliar a eficcia da interveno, especialmente quando o seu objetivo influenciar a dinmica do mercado para maximizar o impacto sobre a taxa de cmbio (a resposta do mercado a uma interveno pode demandar aes imediatas subsequentes, como uma segunda rodada de interveno; se o mandato da mesa de operao limitado, a ausncia ou atraso dessas aes pode obscurecer a mensagem e debilitar a credibilidade do BC). Como destaca Moser-Boehm (2005), as questes de governana relativas s intervenes cambiais parecem ser, de forma geral, menos explcitas do que aquelas relativas s decises de poltica monetria. O fato de as intervenes cambiais serem conduzidas de forma menos pblica ou declarada em vrios pases, exigiria, em contrapartida, procedimentos de governana mais claros e detalhados pelos BCs, mas estes no so geralmente disponibilizados. De forma geral, relatrios formais sobre mecanismos de governana enfatizam aspectos mais gerais, enquanto questes mais especficas so cobertas por regras e procedimentos internos raramente divulgados. Contudo, essa menor transparncia , na maioria dos casos, aceita pelos mercados e considerada coerente com os cdigos de boa prtica (ao contrrio do observado na rea da poltica monetria). Em suma, existe, claramente, um trade-off entre o aumento da eficcia da poltica e os ganhos relativos a uma transparncia maior, mesmo no caso de anncios a posteriori, que influenciaro as expectativas de mercado.
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APNDICE B.3 Objetivos, estratgias e eficcia da poltica cambial
A pesquisa do BIS tambm revelou uma ampla diversidade em relao aos objetivos, metas e estratgias da poltica cambial perseguidos pelos pases emergentes que adotam regimes de cmbio flutuante. No que diz respeito aos objetivos macroeconmicos mais gerais, predomina o controle da inflao (estabilidade interna dos preos), coerentemente com a adoo de regimes de metas de inflao, explcitos ou implcitos, por vrios desses pases.17 Todavia, em alguns pases, a gesto cambial tambm contempla como objetivos a manuteno da competitividade externa (preservao do valor externo da moeda), a estabilidade financeira e a reduo da vulnerabilidade externa. Coerentemente com a predominncia do controle da inflao como objetivo macroeconmico mais geral, a maioria dos pases emergentes elege como principal meta da poltica cambial a reduo da volatilidade da taxa de cmbio (ver quadro A.1). Nas respostas ao questionrio do BIS, os BCs destacaram a importncia das aes para minimizar variaes excessivas (overshooting), bem como para reduzir a velocidade de mudana da taxa de cmbio (em ingls, utiliza-se a expresso leaning against the wind). Isto porque, mesmo que o banco central em questo no tenha como meta o patamar dessa taxa, movimentos abruptos nos dois sentidos (depreciaes ou apreciaes) ampliam a incerteza em relao sua trajetria futura, induzindo os agentes privados a postergarem as transaes. Como destaca Silveira (2003), neste contexto a liquidez dos mercados diminui e a volatilidade cambial aumenta, estimulando a especulao e, com isso, flutuaes esprias da taxa de cmbio. A atenuao da volatilidade cambial tambm constitui uma meta da poltica cambial quando esta se subordina a outros objetivos macroeconmicos, de forma complementar ou no com o controle da inflao. Caso esses objetivos contemplem a competitividade externa da economia, alm da reduo dessa volatilidade, a gesto cambial perseguir explicitamente um patamar para a taxa de cmbio. Nos momentos em que a preservao da estabilidade financeira constitui o objetivo prioritrio da poltica cambial, a meta complementar consiste no provimento de liquidez para garantir o funcionamento do mercado. Nos perodos de stress, a liquidez pode esvair-se entre os bancos negociadores, que exercem influncia na formao de preos (os chamados market-makers), inviabilizando as transaes. Por exemplo, na Coreia e no Brasil, em 2002, as respectivas autoridades monetrias intervieram em perodos de volatilidade cambial, induzidas por incertezas polticas, para prover liquidez e preencher as diferenas entre as cotaes de compra e venda. A ltima meta de poltica cambial mencionada pelos BCs refere-se acumulao de reservas em moeda estrangeira. Assim, a pesquisa do BIS sanciona a
17. Coerente na prtica, mas no na teoria, j que o regime de metas est assentado no pressuposto terico de que a taxa de cmbio seria a varivel livre de ajuste, que garantiria o equilbrio do balano de pagamentos.
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hiptese da demanda precaucionalpor reservas (ver quadro B.2). Todos os 16 BCs que responderam ao questionrio acreditam que essa acumulao tem impacto positivo sobre a situao de vulnerabilidade externa ao reduzirem os riscos de ataques especulativos e ampliarem a capacidade de interveno do BC e sobre as classificaes de risco soberano (ratings). Em relao s estratgias de poltica cambial dos pases emergentes, a pesquisa do BIS corroborou as concluses de dois trabalhos anteriores, quais sejam: CanalesKrilijenko (2004), baseado numa pesquisa realizada pelo FMI em 2001 envolvendo um grande nmero de economias desenvolvidas e em desenvolvimento; e King (2003). Os resultados desses trs estudos revelam que a maioria das intervenes realizada no mercado de cmbio vista domstico no segmento interbancrio ou secundrio. Todavia, apesar da predominncia dessas intervenes, os pases emergentes utilizam um leque de instrumentos de poltica cambial muito mais amplo do que os pases centrais. Alm da compra e venda de divisas no mercado vista, esse leque inclui derivativos financeiros swaps (utilizados na ndia, na Indonsia e no Brasil); opes (utilizados no Mxico); e contratos futuros18 e operaes com ttulos de dvida indexados taxa de cmbio.
QUADRO B.2
Implicaes externas da acumulao de reservas
Impacto significativo Efeito sobre ratings de crdito soberano Efeito sobre sustentabilidade do endividamento externo Indonsia, Venezuela Argentina, Brasil, Colmbia, Coreia, Indonsia, Malsia, Peru, frica do Sul, Turquia Algum impacto Argentina, Brasil, ndia, Coreia, Malsia, Mxico, Peru, Filipinas, Polnia, frica do Sul, Tailndia, Turquia Mxico, Filipinas, Polnia, Venezuela Nenhum impacto Colmbia
Fonte: Respostas ao questionrio do BIS (MIHALIJEK, 2005). Nota: Nmero de respostas = 16 de um total de 23 (3 BCs no intervm).
Quanto frequncia, ao timing e ao volume das intervenes, as respostas ao questionrio do BIS indicam um vis pr-interveno em horrios normais, quando o mercado mais profundo e lquido. A maioria dos bancos centrais da amostra interveio regularmente (mais de 50% dos dias de negcio) ou de forma irregular (a cada dez dias ou menos); em geral, as intervenes regulares predominam em economias grandes com elevado grau de abertura externa, e aquelas irregulares em pases pequenos e, igualmente, abertos. O fato de os BCs intervirem nos momentos de maior liquidez parece refletir a prioridade concedida conteno da volatilidade da taxa de cmbio enquanto meta da poltica cambial, como mencionado acima (MIHALIJEK, 2005). Em relao aos volumes envolvidos, no h um padro
18. Esses contratos tm a desvantagem de serem pouco transparentes e resultaram em experincias negativas em alguns pases nos momentos de crise cambial, entre os quais o Brasil e a Tailndia. No mbito dos acordos do FMI assinados aps as respectivas crises, esses contratos foram proibidos.
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geral, sendo que alguns bancos centrais realizam intervenes em ampla escala e outros envolvendo pequenos volumes de recursos. A postura dos BCs em relao transparncia das intervenes mostrou-se bastante heterognea (ARCHER, 2005), mesmo entre os pases que adotam o binmio metas de inflao e cmbio flutuante e perseguem metas semelhantes de poltica cambial.19 De forma geral, os bancos centrais que procuram reduzir a volatilidade cambial so mais transparentes e divulgam informaes detalhadas sobre as intervenes correntes (e no somente sobre a estratgia geral). Contudo, existem excees. Na Coreia, o BC intervm mediante instituies selecionadas entre os principais bancos e exige o compromisso de no divulgao de informaes, que devem se manter confidenciais. Nessa seleo, o BC coreano utiliza como critrio a capacidade de os bancos intermediadores (dealers) no mercado de cmbio fornecerem informaes sobre o mercado e o seu papel ativo como formadores de mercado (market-maker). Quando a meta o acmulo de reservas, as experincias mostram-se ainda mais divergentes. Em alguns pases, as autoridades monetrias intervm suavemente (pequenos volumes) e de forma pouco transparente para atingi-la (caso da frica do Sul), enquanto em outros a opo por uma estratgia visvel e previsvel. No Mxico, por exemplo, as intervenes voltadas para a constituio de reservas so realizadas mediante leiles cujos parmetros so anunciados previamente. No Chile, o BC adota a prtica de divulgar o perodo e teto da interveno (MOSER-BOEHM, 2005). As estratgias de interveno condicionam, por sua vez, a eficcia da poltica cambial. Contudo, essa eficcia depende, igualmente, de caractersticas estruturais dos pases (grau de abertura financeira, dimenso do mercado de cmbio etc.). O estudo emprico mais amplo sobre esse tema o de Canales-Krilijenko (2004), baseado numa pesquisa de 2001 do FMI (IMFs 2001 Survey on Foreign Exchange Market Organization). Um das suas principais concluses que, de forma geral, as intervenes dos BCs emergentes nos mercados de cmbio tendem a ser mais eficazes relativamente quelas realizadas pelos BCs emissores das principais moedas negociadas internacionalmente. Essa maior eficcia est relacionada adoo de regulamentaes especficas que ampliam as vantagens informacionais vis--vis os participantes do setor privado e ampla dimenso das intervenes cambiais e das reservas oficiais nos pases emergentes relativamente ao giro do mercado de cmbio. J o estudo de Mihalijek (2005), a partir da pesquisa do BIS, chega a algumas concluses relevantes sobre a relao entre, de um lado, a eficcia da poltica cambial e, de outro lado, as metas, estratgias e canais de influncia sobre a taxa
19. Como destaca Holub (2004) a transparncia nas operaes no mercado de cmbio pode comprometer sua eficcia, mas tambm impossvel definir uma regra mecnica: uma ttica que funcionou em uma situao pode ter pouco efeito em outra.
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de cmbio. No que diz respeito s metas, as intervenes que procuram atenuar a volatilidade cambial so consideradas mais eficazes do que aquelas voltadas para a correo de desalinhamentos ou estabilizao do patamar da taxa de cmbio (ver quadro b.3). Esse resultado deve estar associado, em parte, importncia do provimento da liquidez pelas autoridades monetrias nos mercados de cmbio dos pases emergentes, predominantemente estreitos. interessante mencionar que os BCs tambm declararam que conter movimentos de apreciao cambial tende a ser mais fcil do que resistir depreciao, pois no h, em princpio, limites em relao ao volume de reservas. Contudo, para os pases que adotam a estratgia de interveno esterilizadora e mantm um diferencial positivo entre os juros internos e externos (como o Brasil), esse limite se impe na prtica, devido aos custos fiscais dessa estratgia.
QUADRO B.3
Eficcia
Eficcia das intervenes de acordo com os principais objetivos

Objetivos Correo de desalinhamentos ou estabilizao da taxa de cmbio num patamar desejado Eficaz na maior parte do tempo Eficaz em alguns momentos Argentina, Chile, Hong Kong, Malsia, Cingapura e Tailndia Repblica Checa, Hungria, Indonsia, Coreia e Venezuela Conter excessiva volatilidade cambial Argentina, Chile, Colmbia, Hungria, ndia, Indonsia, Coreia, Peru, Filipinas, Cingapura, Tailndia e Turquia Brasil, Repblica Checa, Mxico e Venezuela
Fonte: Respostas ao questionrio do BIS (Mihalijek, 2005). Nota: Nmero de observaes = 18 de um total de 23. 3 BCs da amostra no intervieram de 2002 at o terceiro trimestre de 2004.
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APNDICE B.4 Tcnicas de gesto dos fluxos de capitais
Alguns BCs, alm de intervirem diretamente no mercado de cmbio, adotam tcnicas de gesto de fluxos de capitais que ampliam os graus de liberdade da poltica cambial (atenuando os conflitos com a poltica monetria) e a eficcia da interveno, em momentos de excesso e escassez de divisas.20 Como destaca Ocampo (2000), essas tcnicas contribuem, igualmente, para aprimorar a estrutura de maturidade das dvidas em moeda estrangeira, constituindo um instrumento da poltica de administrao dos passivos, fundamental nesses pases sujeitos ao descasamento de moedas.21 Enquanto o controle de capitais predomina nos pases asiticos, os instrumentos de regulamentao prudencial so utilizados por um leque mais amplo de pases, inclusive latino-americanos (ver quadro B.4).
QUADRO B.4
Tcnicas de gesto dos fluxos de capitais
Instrumentos utilizados conjuntamente com a interveno no mercado de cmbio Frequentemente utilizados Utilizados s vezes Controles de capitais Controles sobre as sadas Indonsia, Malsia Argentina, ndia Repblica Checa, Hong Kong, Hungria, Coreia Controles sobre as entradas Indonsia, Malsia ndia Repblica Checa, Hong Kong, Hungria, Coreia, Venezuela Restries ao acesso de no residentes a moeda/ ativos domsticos Indonsia, Malsia ndia Repblica Checa, Hong Kong, Hungria, Coreia Regulamentao prudencial Indonsia, Coreia, Malsia Brasil, Colmbia, ndia, Filipinas, Tailndia, Venezuela Chile, Repblica Checa, Hong Kong, Hungria, Coreia
Nunca utilizados
Fonte: Respostas ao questionrio do BIS (MIHALIJEK, 2005). Nota: Nmero de respostas = 15 de um total de 23.
Nas respostas ao questionrio do BIS, foram mencionados vrios argumentos favorveis adoo desses instrumentos: i) os limites posio lquida em moeda estrangeira das instituies financeiras, como uma porcentagem do seu patrimnio, reduzem sua capacidade de converter posies em moeda estrangeira em fluxos de divisas, que podem ter efeitos amplos e expressivos sobre a taxa de cmbio; ii) nos perodos de depreciao, o reforo das regulamentaes prudenciais pode inibir a demanda por moeda estrangeira; iii) a adoo de medidas complementares pode afetar expectativas ao sinalizar a inteno das autoridades de estabilizar o mercado de cmbio; iv) certos controles de capitais contribuem para diminuir fluxos de capitais que poderiam causar choques em mercados de cmbio estreitos.
20. Para uma discusso sobre os argumentos favorveis e contrrios aos controles de capitais, ver: Carvalho e Sics (2004). 21. Um importante exemplo a imposio de requerimentos de reservas sobre os passivos em moeda estrangeira, adotada no Chile e na Colmbia nos anos 1990. Como destaca Ocampo (2000), vrios estudos mostraram a eficcia deste instrumento no sentido de melhorar a estrutura de maturidade dos passivos externos.
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APNDICE C.1 O mercado domstico de derivativos cambiais
Os principais instrumentos derivativos vinculados taxa de cmbio do real negociados no mercado domstico so os contratos futuros, as opes e os swaps, cujas caractersticas so detalhadas a seguir, com base em Farhi (1998). Contratos futuros Nos mercados futuros organizados, as especificaes da mercadoria ou do ativo, as datas de vencimento e as modalidades da eventual entrega so previamente definidas de forma precisa em contratos padronizados. O objeto da negociao passa a ser no mais a mercadoria ou o ativo subjacente, mas o contrato que representa um compromisso padronizado de compra ou de venda, a um preo fixado no momento da realizao do negcio para um vencimento futuro especfico. Para cada ativo subjacente, os contratos fixam as datas dos diversos vencimentos. O vencimento de maior liquidez do futuro de cmbio da BM&F aquele que concentra a maioria dos negcios realizados e que permite aos agentes, a qualquer momento, abrir ou encerrar uma posio consiste no chamado primeiro futuro, o contrato que vence no primeiro dia til de cada ms. Enquanto no mercado vista com entrega imediata ou diferida, o operador negocia mercadorias disponveis ou suscetveis de estarem disponveis num lapso determinado de tempo, nos mercados futuros possvel vender a descoberto um ativo subjacente que no se possui ou comprar ativos que no se pretende vir a possuir. Para liquidar essas posies, basta realizar, em qualquer momento durante a vida til do contrato, a operao inversa posio inicialmente assumida. Esta forma de liquidao a mais comumente empregada em todos os mercados futuros e representa mais de 99% de todas as liquidaes, inclusive nos mercados que preveem a possibilidade de entrega efetiva no vencimento, que no ocorre na BM&F. Ela s possvel por causa do alto grau de padronizao dos contratos. Quando as posies so carregadas at a data do vencimento, seu encerramento na BM&F ocorre mediante a liquidao por diferena (j que a liquidao por entrega efetiva no permitida): no vencimento, a liquidao de todas as posies ainda existentes efetuada pela Bolsa em questo pela cotao do ativo vista naquela data. A cmara de compensao da Bolsa promove diariamente a conciliao de todas as transaes futuras, assegurando que, para cada posio vendida a um determinado preo, existe uma posio comprada no mesmo preo e promovendo as necessrias liquidaes das posies j existentes. Uma vez efetuada a conciliao e registradas as operaes, os compradores e os vendedores passam a no ter mais relao entre si. Assim, essa cmara constitui, deste momento em diante, a contraparte de todas as transaes registradas. Tal procedimento reduz ou elimina os riscos de crdito, assegurando a integridade financeira dos negcios realizados, e possibilita a liquidao de posies atravs da operao contrria, sem necessidade de recorrer contraparte inicial do
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negcio. Como, por definio, o nmero de posies compradas exatamente igual ao nmero de posies vendidas, a posio lquida da cmara de compensao sempre nula. Com exceo de uma pequena taxa de registro das operaes, o saldo financeiro final das atividades da compensao tambm nulo na medida em que as somas que recebe so idnticas s somas que deve pagar. Para o funcionamento das cmaras de compensao essencial que todas as operaes realizadas durante o dia, a preos bastante diversos, e aquelas que provm de preges anteriores possam ser financeiramente equiparadas. Esse o papel do preo de fechamento, denominado ainda preo de ajuste, base oficial dos clculos da compensao que determinaro as quantias a pagar pelos detentores de posies com prejuzos e a receber pelos detentores de posies com lucro. Esses pagamentos (chamados de ajustes dirios, ajustes de margem ou ainda de margem), alm de igualarem financeiramente todos os contratos existentes, tm a funo de verificar a existncia de disponibilidades financeiras das partes com prejuzos. Com efeito, eles obrigam todos os participantes com posies perdedoras a cobrir periodicamente seus prejuzos, impedindo que esses se avolumem a ponto de ultrapassar sua capacidade financeira. Os ajustes dirios so cobrados ou pagos pela compensao enquanto as posies no so liquidadas. Mas, por motivo de segurana, este organismo exige um depsito inicial em geral, uma pequena frao do valor do contrato tanto dos compradores quanto dos vendedores, todas as vezes em que uma posio no encerrada no mesmo dia em que foi iniciada. Este depsito pode ser constitudo de ttulos pblicos, avais bancrios ou, mais raramente, depsitos em dinheiro remunerados pelas taxas correntes para aplicaes de curto prazo. Ele tem por finalidade garantir o pagamento dos ajustes dirios. Caso estes no sejam efetuados, declarada a inadimplncia do devedor e suas posies so imediatamente liquidadas. Nesse caso, o depsito inicial utilizado para cobrir os ajustes dirios devidos. Caso o prejuzo seja superior a esse depsito, a corretora membro da Bolsa que originalmente registrou a operao obrigada a cobri-lo. Quando esta, por sua vez, no consegue cobrir o prejuzo, o capital prprio da cmara de compensao ser utilizado. Normalmente, o depsito original devolvido no dia seguinte ao da liquidao das posies e aps o pagamento dos ajustes devidos. Avalia-se o efeito de alavancagem nos mercados futuros tomando-se como base exatamente o depsito inicial, que constitui o requisito mnimo para qualquer participao. Levando-se em conta que o depsito inicial devolvido no encerramento da posio, conclui-se que a alavancagem embutida no mecanismo de mercado futuro bastante elevada, j que o custo real de se participar do mercado se resume a uma eventual perda de liquidez momentnea acarretada pela exigncia de depsito. Opes Os mercados de opes sobre ativos financeiros nasceram do desejo dos detentores de ativos financeiros de beneficiar-se de uma eventual alta de seus preos, sem arcar com o risco de eventuais quedas; bem como do desejo dos
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devedores de tirar proveito de uma possvel baixa de preos, estando cobertos do risco de uma alta. Com a utilizao dos mecanismos de opes, os participantes do mercado conseguem, mediante o pagamento de um prmio, eliminar algumas das restries realizao sistemtica das operaes de cobertura de riscos. As opes so definidas como sendo o direito e no a obrigao para seu comprador (ou titular) de adquirir ou de vender um ativo subjacente, a um preo predeterminado (preo de exerccio) num futuro tambm determinado (vencimento ou maturidade). At esse vencimento, as opes so consideradas como tendo vida til. As opes que do a seu titular o direito de comprar o ativo subjacente so chamadas de opes de compra (call options), enquanto as opes que garantem a seu titular o direito de vender o ativo subjacente so conhecidas como opes de venda (put options). O comprador da opo s exercer seu direito contratual se isso for vantajoso. O que significa que, no momento do exerccio, a opo permite comprar o ativo subjacente mais barato do que os preos do momento no mercado vista ou vend-lo mais caro. Caso contrrio, deixar sua opo vencer sem exercla. Para usufruir desse direito, o titular da opo paga ao vendedor (lanador), no momento da realizao do negcio, uma soma em dinheiro ou prmio. Em troca do recebimento do prmio, o vendedor da opo assume a obrigao de vender ou comprar o ativo subjacente a um preo predeterminado num futuro tambm estabelecido, se este for o desejo do comprador. Os perfis de ganhos e perdas das opes so completamente distintos daqueles originados da deteno direta do ativo subjacente ou de sua venda. Estes perfis so igualmente distintos e assimtricos para os compradores de uma opo e para seus vendedores. A assimetria das situaes dos compradores (que tm direitos e no obrigaes) e vendedores de opes (que tm obrigaes e no direitos) exprime-se tambm no fato que, nos mercados organizados, os depsitos originais s so cobrados dos vendedores de opes de compra ou de venda. Os compradores de opes, aps o pagamento do prmio devido, so dispensados do pagamento dos depsitos originais, na medida em que seus prejuzos mximos esto limitados ao valor deste prmio. Em compensao, o prejuzo dos vendedores de opes pode, teoricamente, ser ilimitado, bastando para isso que o preo do ativo subjacente esteja muito acima do preo em que se comprometeram a vend-lo ou muito abaixo do preo em que se engajaram a compr-lo. No entanto, seus ganhos limitam-se ao prmio recebido. Para um titular de opo, o efeito de alavancagem muito mais acentuado nos mercados de opes do que nos mercados futuros. Uma pequena soma inicial de dinheiro pode mais do que centuplicar em algumas situaes. Swaps Nos anos 1980, ocorreu a imensa expanso dos contratos de troca (swaps), que representam uma das grandes inovaes financeiras no plano internacional. Por definio, um swap um contrato de troca entre duas partes que se comprometem a intercambiar entre si ativos ou fluxos financeiros num prazo
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predeterminado. H dois tipos bsicos de swaps. O primeiro o swap de juros que envolve a troca de fluxos financeiros expressos na mesma divisa. O segundo o swap de cmbio ou de divisas expresso em moedas diferentes. Os swaps de taxas de juros e de cmbio so instrumentos financeiros tipicamente negociados no mercado de balco. No entanto, as principais instituies financeiras fornecem permanentemente cotaes para os tipos de operaes mais comuns. Nos pases, como o Brasil, com um mercado de derivativos de cmbio desenvolvido e um elevado grau de abertura financeira (que cria vasos comunicantes com o mercado de derivativos de cmbio externo), as negociaes envolvendo esses instrumentos financeiros exercem uma influncia fundamental na evoluo da taxa de cmbio nominal. As operaes de arbitragem no tempo constituem o principal mecanismo de transmisso entre a taxa do mercado futuro e a taxa de cmbio vista. Mediante essas operaes, os bancos e gestores de fundos procuram obter lucro a partir de diferenas de curtssimo prazo nas cotaes das moedas e nas respectivas taxas de juros. A diferena entre os preos de qualquer ativo no mercado vista e futuro denominada base ou prmio. No caso dos ativos financeiros, o prmio em situaes normais est relacionado, essencialmente, taxa de juros vigente no mercado monetrio para o mesmo prazo (alm dos custos de transao) em outras palavras, o preo futuro consiste no preo vista capitalizado pela taxa de juros. No caso da taxa de cmbio, a base ou prmio depende do diferencial de juros entre as duas divisas em questo. Para as moedas dos pases emergentes como o Brasil, tal prmio inclui um indicador numrico do grau de averso ao risco soberano (o chamado risco pas). Assim, a cotao da taxa de cmbio futura depende da sua cotao vista, capitalizada pelo diferencial entre os juros das duas divisas no perodo de tempo considerado. Trs situaes so possveis: i) a taxa de cmbio futura equivale taxa vista mais o prmio normal; ii) a taxa futura carrega um prmio efetivo superior taxa vista acrescida do diferencial de juros, induzindo os agentes a comprar o ativo no mercado vista e vend-lo no futuro para lucrar com a uma taxa de aplicao maior; iii) a taxa futura embute um prmio efetivo inferior taxa vista acrescida do diferencial de juros, o que leva os agentes a vender o ativo no mercado vista e o adquirirem no mercado futuro, usufruindo uma taxa de captao mais barata. Prmios superiores ou inferiores ao prmio normal somente vigoram durante perodos curtos, pois as operaes de arbitragem entre os dois segmentos conduzem convergncia para um prmio normal (equivalente ao diferencial de juros), tornando as cotaes dos mercados vista e futuro intrinsecamente vinculadas.
CAPTULO 6
PROPOSTAS PARA UMA POLTICA CAMBIAL COM FOCO NO DESENVOLVIMENTO ECONMICO
1 INTRODUO
O debate sobre os efeitos do cmbio na economia brasileira continua intenso. De um lado, economistas mais liberais reduzem a importncia do nvel da taxa de cmbio como determinante do processo de crescimento econmico. De outro, economistas de vis mais desenvolvimentista chamam a ateno para os possveis efeitos negativos de uma apreciao excessiva e da alta volatilidade da taxa de cmbio no Brasil. No cerne dessa discusso est a poltica cambial e a forma de interveno do governo nesse mercado, tanto em termos de desenho institucional quanto num nvel mais operacional de compra e venda de reservas. Nesse contexto o captulo procura contribuir para o debate e tem por objetivo elaborar propostas para uma poltica cambial que privilegie o desenvolvimento econmico com foco na gerao de emprego, renda e produo domstica e aumento da produtividade dos trabalhadores e indstrias nacionais. Partindo da premissa de que o nvel da taxa de cmbio nominal e real resultante das transaes no mercado de cmbio no se reverte necessariamente num nvel timo do ponto de vista do desenvolvimento econmico, elencam-se sugestes para um regime cambial administrado que tenha como foco a promoo do desenvolvimento econmico do pas. Alm das questes tericas relevantes para a discusso, o captulo analisa tambm casos empricos, com destaque para pases da sia e da Amrica Latina. As evidncias aqui apresentadas apontam para uma recorrente subvalorizao das moedas asiticas quando comparadas s latino-americanas nos anos 1980 e 1990. Essas evidncias tendem a comprovar a hiptese principal deste trabalho e esto em linha com a literatura emprica que ressalta a importncia de cmbios competitivos como uma das explicaes para o relativo sucesso dos pases do Leste e do Sudeste Asitico nos ltimos 30 anos, notadamente quando comparado ao desempenho decepcionante dos latino-americanos e africanos. O captulo se divide em cinco sees, alm desta breve introduo. Na seo 2, discutem-se os efeitos do nvel e da volatilidade da taxa de cmbio na dinmica de produtividade e nas contas externas do pas. A seo 3 faz uma anlise das possveis estratgias de administrao da taxa de cmbio nominal de modo a influenciar o comportamento
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da taxa de cmbio real e trata da articulao da poltica macroeconmica necessria para se atingir uma meta de cmbio competitivo e estvel, como proposto neste trabalho. As sees 4 e 5 discutem, respectivamente, experincias na Amrica Latina e no Leste Asitico nos anos 1980 e 1990. A ltima seo traz algumas concluses.
2 COMPETITIVIDADE DA TAXA DE CMBIO E SEUS EFEITOS SOBRE A PRODUTIVIDADE
Uma das importantes discusses sobre os efeitos da taxa de cmbio numa economia diz respeito aos seus impactos sobre o nvel geral de produtividade. Alguns economistas defendem que um cmbio apreciado pode ter um efeito benfico na produtividade na medida em que reduz o preo das mquinas importadas e obriga as empresas a operarem em seu limite de eficincia devido concorrncia com bens importados. Este trabalho argumentar que um cmbio competitivo e, portanto, relativamente desvalorizado tende a promover o aumento de produtividade e no o inverso. Um nvel competitivo e estvel da taxa de cmbio tem efeitos benficos para a economia domstica na medida em que estimula a produo de manufaturas para o mercado domstico e mundial. Ao aumentar o preo relativo dos bens comercializveis domesticamente e, portanto, a rentabilidade da produo de bens industriais, um cmbio competitivo estimula o aumento de produo e investimento nesse setor, rico em economias de escala, o que acaba por promover fortemente o aumento da produtividade dos trabalhadores. importante fazer aqui um contraponto tese mencionada acima de que um cmbio relativamente apreciado pode estimular aumentos de produtividade, pois reduz o preo de mquinas importadas. De fato, dois canais operam em relao aos efeitos do nvel do cmbio na produtividade domstica. O primeiro, j mencionado, diz respeito ao aumento de escala de produo e utilizao de retornos crescentes estticos e dinmicos estimulados na indstria por um cmbio competitivo. O segundo diz respeito incorporao de mquinas baratas em processos produtivos domsticos estimulada por cmbios apreciados. O efeito final do nvel do cmbio na produtividade domstica depender da fora relativa de cada um desses dois canais. Segundo a perspectiva deste trabalho o primeiro canal mais importante e tende a se sobrepor ao segundo. Em processos de intensa apreciao cambial, a rentabilidade da produo de bens industriais para exportao e para o mercado domstico se reduz, o que acaba por desestimular a importao de mquinas baratas que poderiam melhorar a produtividade do setor. Os nicos setores imunes a esse problema so aqueles produtores de bens no comercializveis cuja rentabilidade no depende do nvel da taxa de cmbio. Pode haver tambm um aumento de escala de produo industrial puxada pelo mercado interno, apesar da sobrevalorizao do cmbio. Entretanto, mesmo em casos
Propostas para uma Poltica Cambial com Foco no Desenvolvimento Econmico
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de crescimento puxado por mercado interno com cmbio sobrevalorizado, a trajetria da economia tende a ser insustentvel devido deteriorao das contas externas. Um cmbio competitivo e estvel, por outro lado, tende a promover o aumento de produtividade da economia e coloc-la numa rota de crescimento sustentvel na medida em que mantm as contas externas em posio confortvel. As experincias latino-americanas recentes mostraram que trajetrias de crescimento com cmbio apreciado no so sustentveis, ao passo que as experincias do Leste Asitico mostraram que estratgias de crescimento com cmbio competitivo tendem a ser duradouras. Quanto ao argumento de que um cmbio apreciado tende a aumentar a produtividade domstica, pois expe as empresas domsticas concorrncia internacional, h que se assumir que as empresas brasileiras no operam em seu nvel mximo de eficincia e que s o fariam no caso de relativa apreciao do cmbio. Dado o nvel de abertura comercial atual do pas e o grau de concorrncia nos mercados, parece mais razovel supor que as empresas brasileiras j operam no seu limite de eficincia, mesmo porque qualquer ganho possvel de eficincia resultaria em aumento de lucro e, portanto, seria de total interesse das empresas pratic-lo. Um nvel de cmbio real competitivo tem, portanto, um papel fundamental na dinmica macroeconmica de curto e de longo prazo de uma economia. Ao influir na determinao da especializao setorial do tecido econmico, notadamente no que diz respeito aos estmulos indstria, o impacto do nvel do cmbio na dinmica de produtividade elevado. Sobrevalorizaes cambiais so especialmente nocivas para processos de desenvolvimento econmico, pois reduzem substancialmente a lucratividade da produo e investimento nos setores de bens comercializveis manufatureiros. Ao realocar recursos para os setores no manufatureiros, especialmente para a produo de commodities (com retornos decrescentes de escala), e para setores no comercializveis, as sobrevalorizaes cambiais acabam por afetar toda a dinmica tecnolgica da economia. Ao definir a rentabilidade da produo de manufaturas atravs da relao de preos entre bens comercializveis e bens no comercializveis, o cmbio real acaba por definir a viabilidade de setores econmicos importantes para o aumento da produtividade geral da economia. Sobrevalorizaes podem impedir a transferncia de mo de obra dos setores de baixa produtividade (especialmente os de subsistncia e de trabalho precrio) para os de alta produtividade, j que o preo dos bens no comercializveis fica artificialmente elevado. Um dos canais importantes de progresso tcnico e aumento de produtividade fica assim bloqueado, impedindo a economia de transitar da situao de imaturidade para a de maturidade nos termos utilizados por Nicholas Kaldor (KALDOR 1966, 1978). Uma moeda competitiva, por outro lado, pode ser um estmulo adequado para a integrao de trabalhadores em atividades de alta produtividade e retornos crescentes.
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Na anlise kaldoriana, a dinmica tecnolgica e de produtividade depende fortemente do prprio nvel de produo agregado, especialmente do setor industrial. Nesse sentido, estabelece-se uma relao de causalidade entre a taxa de crescimento da produtividade e a taxa de crescimento da produo: um aumento na produo, induzido pelo aumento da demanda, provoca um aumento da produtividade em setores onde se verifica a presena de economias dinmicas de escala e learning-by-doing. H, portanto, uma relao positiva entre a taxa de crescimento da produtividade do trabalho e a taxa de crescimento da produo, conhecida na literatura como lei de Kaldor-Verdoon. Um aumento da demanda agregada, ao induzir uma acelerao da taxa de crescimento da produo e do produto industrial, acaba por acelerar o ritmo de crescimento da produtividade do trabalho. A correlao entre o crescimento do produto industrial e o desempenho geral da economia pode ser explicada a partir dos aumentos de produtividade encontrados no setor industrial. H duas explicaes para tal efeito. A primeira diz respeito transferncia de trabalhadores de setores de baixa produtividade para atividades industriais que apresentam produtividade elevada. Como h excesso de oferta de trabalho nos setores tradicionais e de baixa produtividade, a transferncia de trabalhadores para os setores modernos tem pouco ou nenhum impacto no nvel de produo dos setores tradicionais. De acordo com Kaldor, esse processo caracterizaria a transio das economias da imaturidade para a maturidade, onde imaturidade significa um estado de permanente oferta de trabalho nos setores de trabalho precrio e de subsistncia e, portanto, de baixa produtividade. A segunda razo para a correlao entre o produto da indstria e o aumento da produtividade relaciona-se existncia de retornos crescentes de escala estticos e dinmicos em atividades manufatureiras, como mencionado acima. Retornos estticos dizem respeito a economias de escala encontradas dentro das firmas e retornos dinmicos referem-se a aumentos de produtividade derivados de externalidades positivas, transbordamentos tecnolgicos e processos de aprendizado em geral. Existe ainda outra maneira de abordar os efeitos do nvel do cmbio real na especializao setorial da economia. Uma proposio bsica do modelo de crescimento com restries do balano de pagamentos (THIRLWALL, 1979) a de que o crescimento de longo prazo restringido pelo equilbrio externo da economia. Sob algumas hipteses simplificadoras possvel mostrar que a taxa de crescimento de longo prazo de uma economia dada pela relao entre o crescimento das exportaes e a elasticidade renda das importaes, a chamada lei de Thirlwall. Taxas de cmbio competitivas podem estimular o setor industrial e a diversificao produtiva, alterando, portanto, as elasticidades de longo prazo da lei de Thirlwall, tanto de exportaes quanto de importaes. Na abordagem aqui
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proposta, a poltica cambial pode ter efeitos duradouros na composio setorial da economia, afetando, portanto, as elasticidades renda das importaes e exportaes com efeitos positivos ou negativos sobre o crescimento de longo prazo. Uma poltica cambial adequada pode, portanto, ajudar a estimular o setor de bens comercializveis no tradicional da economia, em especial o de manufaturas para exportao. Como argumentam Bresser-Pereira (2007) e Williamson (2008), numa abordagem desenvolvimentista para a poltica cambial uma taxa de cmbio competitiva fundamental para estimular o desenvolvimento do setor de bens comercializveis no dependente de commodities, evitando assim os problemas da doena holandesa e desindustrializao (ver PALMA, 2005). Ao estimular a produo de manufaturas para o mercado mundial, uma taxa de cmbio competitiva pode ajudar os pases a subir a escada do desenvolvimento tecnolgico.
3 AUSNCIA DE METAS EXPLCITAS, ESTABILIDADE E ARTICULAO MACRO
Apesar de uma taxa de cmbio mais competitiva apresentar vantagens em relao a nveis mais apreciados quanto dinmica de produtividade, produo e equilbrio de contas externas, a histria recente mostrou que metas explcitas de cmbio so praticamente inviveis devido ocorrncia de ataques especulativos. Tentativas de se fixar e honrar uma taxa especfica no mercado de cmbio acabam se tornando alvo de dinmicas especulativas na medida em que agentes financeiros tm um estmulo muito forte para derrubar o regime trazendo graves consequncias econmicas para o pas. Ao se endividar em moeda domstica e aplicar os recursos em moeda estrangeira com vistas a auferir grandes lucros, agentes financeiros so capazes de desestabilizar e, no limite, provocar uma quebra do regime cambial. Num ambiente de conta capital relativamente aberta, a moeda domstica passa a se comportar como um ativo financeiro e, portanto, torna-se muito difcil para qualquer governo controlar seu preo. Um regime de cmbio flutuante, por sua vez, funciona como um amortecedor em casos de ataques especulativos na medida em que vai ajustando o cmbio nominal para remover a potencial lucratividade das posies de compra ou venda excessiva da moeda domstica. Na arquitetura financeira atual o que possvel fazer, portanto, uma interveno assimtrica no mercado de cmbio, privilegiando a manuteno de taxas competitivas e relativa estabilidade num regime flutuante atravs de pesadas compras de reservas cambiais em momentos de bonana e, no limite, atravs da adoo de controles1 entrada de capitais, como fez com sucesso o Chile, nos anos 1980, e, mais recentemente, tem feito a Argentina.
1. Para mais detalhes sobre controle de capitais entrada e tambm sobre outros instrumentos de regulao de fluxos, consultar apndice.
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Ademais, a adoo de metas cambiais explcitas pressupe a capacidade do governo de medir o nvel de equilbrio do cmbio para definir sua meta alvo. A literatura recente tem mostrado que, a despeito da sofisticao de tcnicas economtricas, a estimao exata de cmbios de equilbrio continua sendo muito problemtica. Por outro lado, a identificao de posies de relativa apreciao ou depreciao cambial, especialmente em relao a nveis de renda per capita, possvel, mesmo que um nmero exato no seja alcanado. Uma poltica cambial anticclica e assimtrica, sem metas explcitas de interveno, tem, portanto, a vantagem de no assumir compromissos em relao a nveis especficos da taxa nominal de cmbio, mas pode buscar permanentemente uma taxa de cmbio real estvel e competitiva. As intervenes podem ser feitas, preferencialmente, a partir da gerao de supervits correntes nas contas do governo como tm feito pases asiticos ou ainda a partir da criao de um fundo de estabilizao cambial com financiamento via dvida pblica que seria criado pelo governo com o objetivo de administrar a poltica cambial. A literatura sobre taxas e regimes cambiais trata desse tema por meio de ideia de um trilema de poltica econmica. Entre as opes de deixar a conta de capitais aberta, praticar uma poltica monetria relativamente autnoma e fixar a taxa de cmbio, o governo s poderia escolher duas delas. Por trs desse trilema encontra-se uma relao de arbitragem de capitais financeiros que implica que taxas de juros maiores em determinados pases tendem a atrair fluxos de capital que acabam por apreciar a taxa de cmbio nominal corrente, para dados nveis de risco. Para evitar a operao desse mecanismo, so duas as opes de um governo: i) controlar a conta capital a partir de taxao sobre determinados tipos de fluxo de capital ou ii) explorar a assimetria existente no caso de tentativas de evitar apreciaes cambiais. Mesmo numa situao de conta capital relativamente aberta, o governo pode influenciar o nvel da taxa de cmbio nominal e real atravs de pesadas compras no mercado cambial como argumentado acima. Como a precondio para a compra de reservas a emisso de moeda domstica, um governo que queira evitar uma apreciao cambial est numa posio muito mais confortvel do que numa situao de tentativa de evitar depreciaes cambiais que demandam um volume considervel de reservas cambiais. No primeiro caso, os nveis de taxas de juros domsticas devem ser menores ou iguais aos juros externos para que a poltica de acumulao de reservas seja sustentvel, j que grande parte da emisso de moeda para a compra de dlares dever ser esterilizada pela emisso de dvida pblica interna para no afetar a base monetria. Como segunda opo o governo pode tambm praticar supervits nominais e utilizar os recursos para a compra de reservas. Um regime de poltica cambial anticclica e assimtrica com foco no desenvolvimento econmico dever estar tambm fortemente articulado com a conduo
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da poltica monetria e fiscal para que seja efetivo. Em relao poltica monetria necessrio que o regime de metas de inflao seja flexvel o bastante para que os objetivos da poltica cambial possam ser acomodados. No h necessidade de se colocar a taxa de cmbio explicitamente como objetivo da poltica monetria, mas a meta implcita de competitividade do cmbio real deve ser levada em considerao no manejo do regime monetrio, especialmente nos momentos de conflito entre polticas. A sobrevalorizao cambial no pode ser utilizada como arma complementar no combate inflao como vem sendo feito ultimamente no pas. Em momentos de relativo aquecimento da economia e aumento da inflao, o cmbio no pode ser usado como ferramenta para controle de preos. A prpria poltica de aumento de juros deve ser usada com muita parcimnia na medida em que atrai capitais e acaba por apreciar a taxa nominal de cmbio. Na articulao do regime macro, as bandas de acomodao da inflao devem ser usadas em casos de aumento relativo dos preos. Ademais, se o processo inflacionrio estiver associado a um componente estrutural de custos, medidas alternativas de poltica econmica (mudanas em regras de indexao de contratos, de preos administrados, redues tarifrias etc.) podem ser mobilizadas no combate inflao.2
4 EXPERINCIAS NA AMRICA LATINA
Os ciclos de apreciao do cmbio real decorrentes de movimentos populistas foram bastante comuns na Amrica Latina. Governos tentavam melhorar o bemestar dos trabalhadores no curto prazo aumentando os salrios reais via apreciao cambial com vistas ao ciclo poltico, sem levar em considerao as consequncias de longo prazo de tais polticas. A lgica populista produz distores com efeitos benficos no curto prazo custa de grandes desajustamentos no longo prazo. O desalinhamento da taxa de cmbio no sentido de sobrevalorizao uma poderosa ferramenta de aumento de salrios reais sem contrapartida de mudanas estruturais adequadas na economia. A reduo de preos dos bens comercializveis em relao ao preo dos bens no comercializveis, especialmente salrios nominais, representa um significativo aumento de salrio real. O excesso de demanda, em especial do consumo agregado, provocado por polticas populistas, no tem uma contrapartida em aumento da capacidade produtiva.3 O esgotamento das reservas cambiais e a incapacidade de financiamento do setor externo resultam em crises de balano de pagamentos, insolvncia fiscal e acelerao
2. Conforme analisado no captulo 4 do presente volume. 3. Salvo quando o efeito acelerador for muito forte.
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inflacionria. A perda de bem-estar geral decorrente das crises oriundas dos ciclos populistas acaba por superar em muito o ganho transitrio do que ficou conhecido nessa literatura como distributivismo ingnuo. O aumento artificial dos salrios reais provoca fortes desequilbrios internos e externos que acabam por prejudicar a situao dos trabalhadores em termos de ganhos reais e emprego (CANITROT, 1991). Importa aqui destacar a trajetria do cmbio nesses ciclos. Ao apreciar o cmbio real, o governo aumenta salrios devido reduo do preo dos bens comercializveis. O aumento de salrios reais tem como consequncia um acrscimo do consumo agregado, voltado para bens importados. Como a melhoria dos salrios no decorre de aumentos de produtividade, o acrscimo de consumo, especialmente de bens importados, financiado por endividamento externo. Os excessivos dficits comerciais e o agravamento das contas externas resultam numa crise no balano de pagamentos.4 Na primeira fase do programa populista, as restries macroeconmicas permitem uma expanso de gastos e endividamento externo j que, em geral, planos desse tipo so implantados aps situaes recessivas ou de ajustamento. A expanso da demanda no curto prazo, com decorrente aumento de emprego e salrios, aumenta a credibilidade das autoridades e estimula a manuteno do programa. A economia atinge ento pontos de estrangulamento. Dficits pblicos, dficits externos e aumento da inflao sinalizam a gravidade do problema. O ajuste postergado devido a seu alto custo social. A escassez generalizada de produtos, a acelerao extrema da inflao e a defasagem cambial estimulam fugas de capital. O programa entra em colapso e segue-se uma grande desvalorizao cambial como consequncia do ajustamento. Na sequncia, um plano de estabilizao ortodoxo impe grandes custos sociais, com redues considerveis nos salrios reais. As consequncias negativas do ciclo populista tendem a se perpetuar, com reduo de investimentos e emprego. A fixao do cmbio nominal foi tambm amplamente utilizada na Amrica Latina como instrumento de controle inflacionrio. No caso das ncoras cambiais, a fixao do preo dos bens comercializveis na moeda local por meio do congelamento do cmbio nominal introduz forte presso estabilizadora no nvel geral de preos. No caso das tablitas ou indexao de preos via administrao do cmbio nominal, a prtica de desvalorizaes nominais menores do que o aumento de preos tem como principal funo coordenar as expectativas inflacionrias. Quanto maior a penetrao de bens importados no tecido econmico e, portanto, maior a presena relativa de bens comercializveis na economia, maior a eficcia do controle da inflao mediante a administrao do cmbio.
4. Ver Bresser-Pereira e Nakano (2003). Vale lembrar que o cmbio apreciado estimula as remessas de lucros e pressiona ainda mais o balano de pagamentos.
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O tradicional efeito colateral desse tipo de estratgia diz respeito apreciao e, no limite, sobrevalorizao do cmbio real. Admitindo-se que os processos inflacionrios vm acompanhados por inrcia, um congelamento nominal do cmbio ou uma reduo no ritmo de desvalorizaes nominais so usualmente acompanhados de apreciao real devido a aumentos residuais de preos. O efeito tanto mais intenso quanto maior for o aumento de preos dos bens no comercializveis no expostos concorrncia dos bens importados. O controle da inflao via administrao cambial depende quase que exclusivamente da reduo de preos dos bens comercializveis. Programas de estabilizao baseados nessa estratgia tm sucesso se conseguem reduzir os preos dos no comercializveis a partir do controle de preos dos bens comercializveis. Quanto maior for a inrcia de preos no setor de no comercializveis, maior a probabilidade de ocorrncia de desalinhamentos cambiais e crises no balano de pagamentos. Dependendo da intensidade da apreciao real, um ciclo de aumento de consumo nas linhas do populismo cambial poder ser desencadeado, resultando em grandes crises externas (DORNBUSCH, 2002). No caso de pases com altos nveis de inflao, como Brasil e Argentina, por exemplo, a fixao da taxa de cmbio em relao a alguma moeda com histrico de baixa inflao foi uma ferramenta poderosa para conter processos inflacionrios e coordenar expectativas. A taxa de cmbio foi muito usada no passado como ncora nominal do sistema, substituindo outras ncoras como metas de inflao ou metas de agregados monetrios. Um bom exemplo de sobrevalorizao cambial decorrente de programas de controle inflacionrio est nos planos de estabilizao do Cone Sul (Argentina, Uruguai e Chile) no final dos anos 1970. Ao fixar uma taxa de desvalorizao cambial menor do que o ritmo de aumento de preos na tentativa de coordenar as expectativas inflacionrias, os planos de estabilizao latino-americanos acabaram por criar fortes passivos externos que resultaram na maioria das vezes em crises de balano de pagamentos. Os principais ciclos de apreciao do cmbio real e crise da Amrica Latina nos anos 1990 esto associados a trs grandes programas de estabilizao: Mxico, 1987; Brasil, 1994; e Argentina, 1991. A utilizao da ancoragem cambial nos trs planos, entre outras medidas, trouxe como consequncia negativa apreciaes cambiais que acabaram por resultar em trs grandes crises externas: Mxico em 1994, Brasil em 1999 e Argentina em 2002. O programa de estabilizao chileno iniciado no final dos anos 1970 tambm guarda semelhanas com esses casos. A partir de sua implantao, observa-se uma considervel apreciao cambial, que, somada a outros fatores, acaba por terminar numa crise em 1982. Os quatro ciclos foram muito parecidos com os episdios de populismo cambial discutidos acima. Inicialmente observou-se crescimento nos
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quatro pases. Os salrios reais aumentaram, o consumo aumentou, o endividamento externo aumentou e finalmente o balano de pagamentos entrou em colapso, seguido de forte depreciao cambial. Todos os ciclos foram acompanhados de crescente apreciao cambial at o momento da crise.5 Todas as crises dos anos 1990 na Amrica Latina esto associadas a problemas de apreciao cambial. As sobrevalorizaes resultantes dos programas de estabilizao inflacionria em muito se assemelham aos episdios de populismo econmico. A fixao da taxa de cmbio nominal ou a reduo do ritmo de desvalorizaes associadas inrcia nos preos dos bens no comercializveis acabam gerando resultados parecidos aos dos programas populistas. Ambos produziram excessivos aumentos de preos dos bens no comercializveis em relao aos comercializveis, resultando em desalinhamento do cmbio real. A queda das exportaes e o aumento das importaes provocaram o aumento do endividamento externo e, no limite, crises.
5 EXPERINCIAS NO LESTE ASITICO
Um dos pontos de convergncia no debate sobre o sucesso dos pases asiticos na segunda metade do sculo XX parece estar no reconhecimento da importncia da estabilidade macroeconmica para o crescimento, especialmente no que diz respeito manuteno da competitividade da taxa de cmbio (RODRIK, 1994; WILLIAMSON, 1999). No seu famoso relatrio de 1993 sobre o milagre asitico, o Banco Mundial destaca a importncia das polticas cambiais nesse processo. A prtica de taxas de cmbio real relativamente desvalorizadas estimulou a formao de um dinmico setor de bens comercializveis que contribuiu para a acumulao de capital e inovaes tecnolgicas nesses pases. Esse foi um dos pilares do modelo de crescimento liderado pelas exportaes da regio. Muitos governos asiticos usaram a poltica cambial para atenuar os efeitos negativos de liberalizaes comerciais para produtores de bens substitutos de importao. Alguns foram alm, utilizando deliberadamente a relativa desvalorizao do cmbio real como forma de estmulo ao setor exportador. Nesses casos, a poltica cambial se integrou com as polticas fiscal e monetria numa estratgia geral de desenvolvimento (WORLD BANK, 1993). O relatrio do Banco Mundial destaca trs casos de forte interveno cambial com vistas manuteno da competitividade da moeda na sia. Os grandes supervits em conta corrente de Taiwan no perodo de 1984 a 1987 com mdia de 16% do Produto Interno Bruto (PIB) e um pico de 20% em 1986 resultaram de esforos do governo para manter a moeda desvalorizada. Uma apreciao da moeda anularia rapidamente esse resultado de conta corrente, prejudicando a estratgia de
5. Para uma anlise resumida dos casos de Chile, Mxico e Brasil, ver Dornbusch (2002).
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crescimento liderado pelas exportaes. A Coreia do Sul tambm interveio fortemente em meados dos anos 1980 para evitar uma apreciao expressiva do won, acumulando reservas e mantendo a competitividade externa. A desvalorizao da rpia na Indonsia em 1978 foi claramente uma medida de proteo, j que seu balano de pagamentos no apresentava problemas naquele ano. A deteriorao de suas contas externas, em 1982, teve um impacto moderado no seu desempenho econmico devido s medidas tomadas no final dos anos 1970.6 Sobre os asiticos e suas estratgias de desenvolvimento, em contraste com pases da frica e especialmente da Amrica Latina, o Banco Mundial chama a ateno para o que foi um dos principais motores do aumento de produtividade dos primeiros: promoo deliberada de manufaturas para exportao. Depois de passar por uma fase de substituio de importaes, esses pases mudaram para a estratgia de industrializao com promoo de exportaes (EPI), especialmente pela necessidade de aquisio de divisas. Na busca de mercados externos para a produo domstica, esse grupo de pases Hong Kong, Cingapura, Coreia do Sul, Taiwan, Indonsia, Malsia, e Tailndia adotou uma srie de estmulos para as exportaes, com destaque para a poltica cambial. Muitos trabalhos chamam a ateno para a administrao pr-competitividade da taxa de cmbio na sia. Vrios ressaltam casos de pases asiticos que perseguiram metas de cmbio real para favorecer exportaes nos anos 1980 e 1990. No caso da Malsia, especialmente depois da sobrevalorizao do incio dos anos 1980, a trajetria do cmbio real foi sempre monitorada e administrada de perto pelas autoridades monetrias (DORNBUSCH; PARK, 1999). No caso de Cingapura, por exemplo, a autoridade monetria alm de zelar pelo controle de preos nos anos 1980 e 1990, manejou por muitos anos as taxas de juros de forma subordinanda poltica cambial com vistas a manter a competitividade da moeda (DORNBUSCH; PARK, 1999). Na Coreia do Sul, a ao do Banco Central (BC) nos anos 1980 e 1990 foi semelhante. O BC coreano interveio com frequncia no mercado de cmbio nesse perodo (RHEE; SONG, 1999, p. 80). Ao longo dos anos 1980, o pas passou por um breve ciclo de apreciao por conta do bom desempenho das exportaes, especialmente no meio da dcada. A interveno do BC foi assimtrica no sentido de privilegiar as exportaes (RHEE; SONG, 1999; ver tambm MEDEIROS, 1997). No incio dos 1990, as autoridades monetrias tiveram grande dificuldade para evitar a apreciao do won devido aos intensos fluxos de capital. A estratgia de compra de reservas foi permanente e no ano de 1993 o BC comprou grandes volumes, atingindo cifras prximas a US$ 2 bilhes em alguns dias (BARREL et al., 1999).
6. Ver tambm, a respeito, Belluzzo e Tavares (2005).
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importante notar, entretanto, que alguma apreciao real passou a ser observada nessa regio, especialmente no perodo 1995-1997 quando o dlar comea a se apreciar mais fortemente em relao ao yen. Coreia do Sul, Filipinas, Malsia e Tailndia esto entre os pases que teriam passado por relativa apreciao, com possveis impactos na crise de 1997 (LIM, 2004). Como destaca Lim (2004), ao manter o atrelamento de suas moedas ao dlar e permitir uma apreciao real, esses pases estavam agindo em sentido contrrio a sua estratgia de sucesso. Alm da questo dos excessivos fluxos de capital de curto prazo e de problemas na regulao e superviso bancria, destacam-se como principais causas da crise asitica de 1997 os dficits em conta corrente e a sobrevalorizao cambial. A China representa atualmente um bom exemplo da estratgia de poltica cambial perseguida pelos asiticos (WORLD BANK, 1993; MEDEIROS, 1997). A estratgia chinesa, que segue os passos da Coreia do Sul e do Japo, de manter um cmbio permanentemente desvalorizado, tem levado a um crescimento sustentado de seu estoque de capital e produto. O cmbio competitivo na China tem estimulado exportaes e investimento, favorecendo a acumulao de um estoque de bens de capital de alto padro voltado para a produo de bens comercializveis. O livre funcionamento do mercado cambial, associado liberdade de fluxos de capital, provocaria um ajustamento dos excessivos supervits na conta comercial e na conta corrente da China atravs de uma forte apreciao do yuan. Um cmbio mais apreciado estimularia o consumo de bens importados, revertendo o saldo da balana comercial, e desestimularia o investimento na produo de bens comercializveis a partir de uma mudana de preos relativos (EICHENGREEN, 2004). Como o supervit comercial e em contas correntes uma meta da China, sua estratgia bsica praticar um cmbio real relativamente desvalorizado com fortes intervenes no mercado cambial e uso de controles de capital. A maior dificuldade dessa estratgia evitar presses especulativas no sentido de apreciao da moeda. O acesso a fundos dificultado a agentes privados e o governo controla o mercado de cmbio atravs da autoridade monetria que compra reservas e as aplica em ttulos americanos. O modelo de relativo controle de capitais, cmbio administrado e competitivo e insero da produo manufatureira na economia mundial parece, portanto, caracterizar a estratgia macroeconmica seguida com sucesso pelos pases no Leste Asitico no perodo que vai de meados dos anos 1970 at o final dos anos 1990. O contraste com os ciclos de apreciao cambial e crise na Amrica Latina marcante.7
7. Para maiores detalhes sobre a estratgia de controle de capitais, ver apndice.
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6 CONCLUSES
Os argumentos apresentados no captulo procuraram discutir os impactos do nvel do cmbio real nos salrios reais, taxas de lucro e na produtividade e, portanto, no processo de desenvolvimento econmico. Em casos de sobrevalorizao excessiva do cmbio, a reduo de margens de lucro nos setores de produo de bens comercializveis significar uma queda nos nveis de investimento e inovao tecnolgica, a no ser que o nvel de utilizao da capacidade instalada (Nuci) mais do que compense a reduo das margens de lucro. Para os setores produtores de bens no comercializveis ou de comercializveis maquiladores, a apreciao cambial poder significar um aumento de margens de lucro e de investimento na medida em que reduzir preos de insumos importados sem reduzir preos de venda. O efeito lquido final da apreciao do cmbio no investimento agregado ser, portanto, ambguo, dependendo do Nuci, do tamanho do setor de comercializveis e da proporo de insumos importados na indstria como um todo. importante notar, entretanto, que mesmo que o investimento agregado aumente, pode haver uma especializao setorial perversa da economia no sentido de restries do balano de pagamentos e capacidade de gerao de divisas. Se parte considervel do investimento estiver concentrada no setor produtor de bens no comercializveis, haver grande probabilidade de restrio de divisas para o crescimento no longo prazo. Sobre a competitividade das moedas asiticas e sobrevalorizaes na Amrica Latina analisadas nas ltimas duas sees, vale destacar que h variaes dessa estratgia dentro de cada regio. Na Amrica Latina, a mais notvel exceo a economia chilena, que parece ter mudado para um padro asitico de administrao cambial no perodo que vai de meados dos anos 1980 at final dos anos 1990. No Leste da sia, a exceo fica por conta das Filipinas, que passaram por perodos de sobrevalorizao nesses anos. Os resultados da economia chilena se destacam nesse perodo e as Filipinas acabaram se caracterizando como uma exceo no Leste Asitico. No contexto do que foi discutido neste captulo, um dos maiores desafios que se colocam para o Brasil no futuro ser a administrao da taxa de cmbio, de modo a evitar fortes apreciaes reais. As perspectivas de crescimento da economia brasileira nos prximos anos, somadas s oportunidades de investimento para o capital estrangeiro e as novas descobertas de petrleo do pr-sal, exercero uma presso quase permanente no sentido de apreciao da nossa taxa de cmbio. O governo ter de usar diversos instrumentos para tentar evitar esse movimento, entre os quais: i) controles abrangentes entrada de capitais;8 ii) criao e fortalecimento de fundos de interveno cambial do tipo soberano; iii) compras macias de reservas cambiais; e iv) alinhamento da taxa de juros domstica s taxas internacionais.
8. Ver apndice do captulo.
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Mesmo com essas medidas, no ser fcil evitar a relativa apreciao de nossa moeda j que o mercado financeiro brasileiro se apresenta hoje como provavelmente um dos mais desenvolvidos e sofisticados do mundo emergente, tendo uma das maiores bolsas de valores e futuros do mundo. O potencial de fluxo externo de divisas para nossa economia enorme e mesmo um sistema inteligente de controles de capitais na entrada ter dificuldade de estancar o processo de apreciao cambial que poder surgir no Brasil. Alguns dos controles no surtiro tanto efeito devido sofisticao de nosso mercado financeiro, mas, de todo modo, devem ser usados para ajudar a controlar a sobrevalorizao da moeda. Controles nos mercados futuros e operaes na Bolsa de Mercadorias e Futuros (BM&F) tambm devero ser implementados como estratgia para evitar a apreciao de nossa moeda. Outro agravante em processos de relativa apreciao do cmbio que poder se observar por aqui diz respeito sensao de euforia criada no incio de um processo deste tipo. O aumento de preo de bens no comercializveis e a criao de possveis bolhas nesse setor e nas bolsas de valores acabam criando uma falsa sensao de prosperidade que acompanha o processo de apreciao cambial como se observou na sia nos anos 1995, 1996 e 1997. Esse processo tende a estimular o aumento do consumo agregado, aumentando o crescimento at que uma crise no balano de pagamentos interrompa o ciclo. Para evitar dinmicas desse tipo, a ao do governo fundamental, especialmente no que diz respeito prtica de uma poltica econmica anticclica. No caso de uma poltica cambial anticclica e assimtrica, o principal objetivo manter o cmbio real numa posio estvel e competitiva e, portanto, promover o aumento da produtividade domstica via aumento da escala de produo industrial para o mercado domstico e mundial. Numa estratgia desse tipo, a competitividade da taxa de cmbio contribui tambm para uma dinmica saudvel de contas externas, evitando crises no balano de pagamentos. Ao estimular o aumento da lucratividade de empresas que operam no setor de bens comercializveis, um cmbio competitivo tambm contribui para o aumento da poupana domstica, ajudando no financiamento do desenvolvimento. O caso argentino recente especialmente ilustrativo a esse respeito. Houve nos ltimos anos um aumento de 10 pontos percentuais (p.p.) de poupana domstica em relao ao que se observou nos anos 1990. Em relao ao carter regressivo de polticas cambiais que estimulem o aumento de competitividade da moeda importante notar que polticas compensatrias devem ser usadas no curto prazo para contrabalanar a queda relativa do salrio real. Por outro lado, vale destacar que tentativas de aumento do salrio real pela via da sobrevalorizao cambial tm, em geral, se mostrado bastante problemticas. Os inmeros casos de populismo cambial e crise na Amrica Latina elencados
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anteriormente so testemunhas disso. A via por excelncia de aumento sustentado do salrio real passa pela reduo do desemprego e incorporao dos trabalhadores nos setores dinmicos da economia mundial, como bem mostraram as experincias asiticas de sucesso. Uma poltica de cmbio competitivo tem exatamente esse objetivo. Ao promover a competitividade das indstrias domsticas, contribui para a mudana estrutural da economia que , em ltima anlise, o que causa o desenvolvimento econmico. Para concluir, vale mencionar que um regime de metas de inflao flexvel, cmbio administrado competitivo e estvel e supervits em conta corrente do governo poderiam se constituir num genuno regime de poltica macroeconmica com foco no desenvolvimento do pas.
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APNDICE Conversibilidade na conta de capitais e regulao dos movimentos de capitais
A liberalizao dos movimentos de capitais, com a remoo dos controles de capitais, incompatvel com um regime de flexibilidade de capital numa economia em desenvolvimento. Movimentos de capitais so intrinsecamente volteis, especialmente, mas no exclusivamente, no que se refere aos investimentos em carteira, submetendo a economia a choques repetidos seja pelo excesso de entradas de capitais, seja pelo excesso de sadas, independentemente do regime de cmbio adotado. A liberalizao da conta de capitais torna regimes de cmbio fixo vulnerveis a ataques especulativos, quando o mercado percebe que a autoridade ou no tem reservas para defender a taxa de cmbio ou no tem a vontade ou a liberdade poltica para faz-lo. Ao contrrio do que muitos afirmam, regimes de cmbio flutuante tambm so vulnerveis a esses movimentos, pois tornam as taxas de cmbio excessivamente volteis, prejudicando o funcionamento do comrcio exterior, e ameaam a solvncia daqueles que emitem dbitos denominados em moeda estrangeira. O excesso de volatilidade tem sido precisamente um trao marcante do comportamento da taxa de cmbio no Brasil desde a adoo do cmbio flutuante em 1999, dado o cenrio de liberalizao da conta de capitais completado na prtica, ainda que no de jure, em 1994. A reduo da volatilidade cambial tornaria o regime de cmbio adotado atualmente no pas mais estvel e mais responsivo s transaes cambiais referidas a operaes reais de comrcio de bens e servios. Assim, a flutuao cambial cumpriria de modo mais adequado seu papel de modificar preos relativos de bens comercializveis e no comercializveis, permitindo uma alocao mais eficiente dos recursos produtivos do pas. Por outro lado, a regulao dos movimentos de capital seria uma condio no caso de uma alterao do regime cambial na direo proposta no item anterior, reduzindo a probabilidade de montagem de ataques especulativos contra a poltica cambial em vigor (ao contrrio do ocorrido em 1998-1999). A regulao da conta de capitais, coibindo a livre movimentao de capitais para dentro ou para fora do pas, o instrumento que permitiria a desejada reduo de volatilidade. As medidas regulatrias propostas com este intuito no exigiram, similarmente ao proposto no item anterior, mudana de legislao. Ao contrrio, em contraste com as medidas tomadas em direo liberalizao da conta de capitais. A legislao brasileira a respeito da movimentao de capitais se apoia, h dcadas, no princpio de que o direito de sada de capitais depende de sua prvia entrada no pas. Deste modo, a residentes no Brasil no se assegura direito de sada. A concesso de facilidades promovida pelo BC vista por muitos como abuso de poder, o que seria corrigido pela restaurao do princpio que orienta a legislao
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brasileira. Nessa direo, propomos trs conjuntos de medidas de regulao dos movimentos de capitais conforme a seguir descritos.
1) Restries entrada de capitais de no residentes no pas
Prope-se a adoo de medidas que dificultem a entrada de capitais estrangeiros com caractersticas indesejveis do ponto de vista macroeconmico. Investimentos em carteira, atrados pela possibilidade de arbitragem entre as taxas de juros domsticas e internacionais erodem a capacidade da autoridade monetria de implementar polticas de acordo com objetivos domsticos. A entrada descontrolada de recursos financeiros cria presses inflacionrias domsticas, no caso dos regimes de cmbio fixo (exigindo a adoo de polticas de esterilizao que so, em si mesmas, potencialmente danosas), ou presses valorizao da moeda domstica, com cmbio flutuante, prejudicando o desempenho das exportaes lquidas do pas. Estes riscos so geralmente criados sem qualquer contrapartida positiva para o crescimento econmico, j que tais capitais nada contribuem para o financiamento das atividades econmicas ou do investimento, alm de criar riscos de colapso cambial em caso de retorno abrupto a seus mercados de origem ou quaisquer outros. A tecnologia de controle desses movimentos conhecida, com ampla experincia no apenas internacional (esses so conhecidos atualmente como os controles chilena), mas tambm no Brasil. O mtodo proposto o mais simples e, reconhecidamente, o mais difcil de evitar por meio de operaes financeiras mais complexas, que a imposio de depsitos compulsrios no remunerados, proporcionais entrada de capitais de no residentes de qualquer natureza. O impacto desse controle pode ser calibrado de acordo com as necessidades tanto pela fixao da taxa de recolhimento, quanto pela durao do perodo em que o depsito permanece indisponvel. Este instrumento sabidamente desencoraja a entrada de capitais de curta durao, como os investimentos em carteira atrados pela possibilidade de arbitragem de taxa de juros, sem afetar significativamente a entrada de capitais por modalidades mais atraentes, como no caso do investimento estrangeiro direto, ou mesmo o investimento financeiro de longo prazo. Por outro lado, mesmo essas modalidades de investimento podem ser inconvenientes por razes macroeconmicas em momentos determinados. Nesse caso, seus movimentos poderiam ser tambm atenuados pela adequada calibragem dos termos do depsito compulsrio. Nota-se que a imposio de restries dessa natureza no viola o princpio basilar da legislao brasileira, que reconhece o direito de sada a capitais que entraram no Brasil. Ainda que, em perodos de emergncia, esse direito possa ser tambm objeto de restrio temporria, o que se busca barrar a entrada de aplicaes indesejveis, no a sua sada. Desse modo, no se viola qualquer direito contratual implcito do investidor no residente.
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A eficcia destas restries tanto maior quanto mais generalizada for sua incidncia. A eventual existncia de excees incentivaria, naturalmente, a criao de esquemas em que as caractersticas de uma modalidade de investimento que se queira isentar do depsito compulsrio pudessem ser reproduzidas atravs de operaes financeiras estruturadas (mediante, por exemplo, de derivativos) que estendessem o privilgio para outras modalidades. Por isso, recomendvel extrema parcimnia na considerao de eventuais privilgios ou isenes. Duas linhas de atividade, no entanto, podem demandar o estudo de um tratamento especial: entradas de capitais de curto prazo para financiamentos de atividade do comrcio exterior e entradas para a realizao de operaes de hedge em moeda estrangeira para exportadores. Regimes especiais poderiam ser concebidos, com a possibilidade de definir um regime off shore para essas modalidades, isolando-as do mercado domstico e impedindo, assim, sua converso em reais para aplicao no pas.
2) Restries sada de capitais de residentes no pas
Trata-se aqui de restaurar total ou parcialmente o conjunto de restries ao investimento financeiro no exterior feito por residentes, praticado excessivamente no Brasil at os anos 1990. A tecnologia para tanto tambm conhecida, tendo sido abandonada no processo de liberalizao da chamada Carta-Circular no 5 (CC5). Essas contas foram extintas recentemente, em um processo de facilitao da sada de investimentos financeiros de residentes que, paradoxalmente, facilitam um processo de reimposio de restries. A definio de uma lista de operaes de remessas de capitais no permitidas a residentes incorporaria essas restries. A extenso da lista negativa de operaes depender do grau de controle que se desejar. Alm disso, a restrio pode ser absoluta ou parcial, impedindo certas modalidades de sada, ou, alternativamente, impondo-lhes um teto valor, ou fazendo incidir sobre as operaes de remessa um imposto cuja alquota pode ser, por exemplo, progressiva. Operaes que sejam julgadas de interesse do pas, como a realizao de investimentos no exterior por parte de empresas exportadoras ou a construo de plantas no exterior por parte de empresas brasileiras com capacidade de transnacionalizao, podem ser isentas de restries. O instrumento aqui proposto, como se v, bastante flexvel, permitindo tambm no apenas a calibragem adequada de sua incidncia, como tambm a escolha de instrumentos de natureza administrativa ou de natureza de market friendly. Note-se, novamente, que a restrio sada de capitais de residentes obedece ao esprito da legislao brasileira, que no reconhece ao capital gerado no pas qualquer direito de sada. A permisso de sada, nos termos e volumes adequados economia nacional, um privilegio, no um direito.
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Para que sejam eficazes, preciso que essas restries se faam acompanhar de um monitoramento mais estreito de operaes no financeiras que possam ser usadas de forma indevida para contorn-las. Assim, operaes com cartes de crdito internacionais, por exemplo, devem ser objetos de monitoramento. Devese ter em mente, contudo, que estes canais so amplamente inadequados para as transferncias de capitais, exceto no caso de cumplicidade ativa das instituies financeiras que patrocinam cada bandeira. A fragmentao de operaes aumenta sensivelmente o custo de transaes envolvidas numa transferncia de valor mais alto. Assim, o monitoramento de despesas de cartes de crdito poderia ser realizado apenas para gastos superiores a um teto pr-especificado, como, por exemplo, US$ 5 mil americanos. Gastos superiores a esse teto que se adequassem ao conjunto de restries poderiam ser pr-autorizados a partir de uma solicitao dos interessados (como no caso de gastos com promoo comercial, por exemplo).
3) Restries ao endividamento de empresas privadas de operaes domsticas
Na dcada de 1990, cresceu intensamente o endividamento externo de empresas voltadas para o mercado domstico. Esta expanso se explicou menos por uma suposta escassez de capital do que pelas altas taxas de juros resultantes das opes de poltica econmica adotadas durante todo o perodo e do racionamento ao acesso a crdito por parte das empresas privadas, com o Estado monopolizando praticamente a absoro da capacidade de funding disponvel. Em consequncia, o total da dvida externa privada brasileira chegou ao mesmo nvel do endividamento pblico ao final da dcada de 1990, e l permaneceu at a crise cambial de 2002, nos ltimos anos, o endividamento tem diminudo, apesar de ainda permanecer em patamares elevados. Alm disso, nada garante que a passagem do tempo no apague da memria das empresas a experincia de 2002, quando o risco de default em seus compromissos externos se mostrou mais agudo. Mudanas no mix de polticas econmicas domsticas, favorecendo a reduo da taxa de juros domstica e o alvio no racionamento de crdito, devero contribuir para a normalizao do problema. No entanto, razes de natureza prudencial recomendam que precaues sejam tomadas para que o endividamento externo privado no venha a se tornar novamente uma ameaa estabilidade macroeconmica. Nesse sentido, o que cabe evitar o descasamento cambial, isto , entre as denominaes monetrias das entradas e sadas de caixa das empresas. O endividamento externo deve ser permitido a empresas com acesso ao hedge natural representado por receitas em moeda estrangeira. As empresas exportadoras devem ter acessos a dbitos em moeda estrangeira, e na proporo mdia em que suas receitas so obtidas em mercados externos, j que so imunes ao risco cambial. Empresas no exportadoras devem ter seu endividamento externo regulado, mesmo que se disponham a comprar o hedge necessrio, porque nesse caso a proteo da
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empresa obtida custa da exposio da instituio financeira que vende o hedge ao risco cambial. Do ponto de vista macroeconmico, o risco cambial permaneceria presente, cabendo, portanto, limitar severamente tais comportamentos. Deve-se notar que contratos de dvida externa devem ser registrados no BC para que se definam as possibilidades de remessa dos recursos referentes ao servio da dvida. No caso aqui proposto, s seria permitido o registro de dvidas emitidas por empresas qualificadas. Por outro lado, deve-se lembrar que, no caso das grandes empresas exportadoras, que detm participao expressiva nas exportaes brasileiras, os coeficientes de exportao tendem a ser relativamente estveis, j que o estabelecimento de canais comerciais com o exterior demanda, em geral, certo volume de gasto que torna a participao nos mercados externos relativamente rgida. Assim, no dever haver maiores dificuldades para que se possa classificar as empresas exportadoras no segmento das grandes empresas. J para as empresas pequenas e mdias, onde a participao no comrcio internacional pode ser mais voltil, o acesso ao mercado internacional de capitais , por si, muito limitado. A imposio das restries propostas ao endividamento externo seria provavelmente irrelevante a esse segmento, dado seu reduzido acesso a financiamentos externos. Caso, no entanto, esse acesso seja promovido atravs, por exemplo, da criao de mecanismos supraindividuais, como cooperativas de empresas, a restrio sobre o seu endividamento externo deveria seguir a regra geral aqui proposta.
PARTE IV
poltica FISCAL
Captulo 7
UMA ANLISE DO TAMANHO E DA COMPOSIO DO GASTO PBLICO BRASILEIRO NO PERODO PS-REAL
1 INTRODUO
H uma certa convico, que assumiu ares de verdade absoluta, dominando o debate sobre as finanas pblicas no Brasil: a de que o Estado brasileiro se agigantou, tendo criado uma carga tributria excessivamente elevada e gastos desproporcionalmente altos com o consumo da mquina pblica. Tal agigantamento seria uma das causas de nosso baixo crescimento em comparao ao de outros pases em desenvolvimento. Os vrios temas abrigados pela cincia econmica so todos muito polmicos, mas, sem dvida, quando se trata do campo especfico das finanas pblicas, as controvrsias parecem se tornar muito mais acirradas. H fortes razes para isso. grande a capacidade que tem o Estado de atingir o funcionamento da economia, isto , de afetar, com suas receitas e despesas, a rentabilidade dos negcios privados, de inverter o fluxo de renda entre os segmentos sociais, de determinar o volume de emprego e de salrios e de influenciar de forma anticclica ou pr-cclica a dinmica da economia. Os interesses atingidos pela ao do Estado so, portanto, muitos, e as posies das classes sociais envolvidas esto longe de ser convergentes. Este captulo objetiva fazer uma avaliao de um dos pilares do debate os gastos pblicos no Brasil , procurando demonstrar sua composio e os principais determinantes de sua flutuao, num esforo de desvendar algumas entranhas do Estado brasileiro no perodo 1995-2008. Quanto custou a manuteno do Estado brasileiro que administra um pas com 8.498.331,60 km2, dimenses, portanto, continentais? Qual o dispndio para responder s justas demandas por bens pblicos de uma populao que passou de 158.874.963 de habitantes, em 1995, para 189.612.814, em 2008? Quanto custou manter as grandes metrpoles brasileiras em funcionamento? O que dizem os nmeros sobre o uso da capacidade financeira do Estado brasileiro voltada para o objetivo de reduzir as condies de pobreza e de desigualdade social nos ltimos 14 anos cobertos por esta anlise? Qual foi o potencial do investimento pblico utilizado para alavancar a economia nacional? Os gastos foram submetidos a uma verdadeira radiografia, abrangendo Unio, estados, Distrito Federal e municpios, com o uso dos dois mais completos
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sistemas de investigao disponveis o sistema de contabilidade pblica brasileiro e o sistema de Contas Nacionais e ambos, revelia da intensa polmica que os cerca, produziram concluses convergentes. Tais concluses desautorizam algumas postulaes amplamente veiculadas por parte da mdia e por alguns estudiosos das finanas pblicas. Podem ser assim resumidas: 1) Ao contrrio da persistente proposio de que a administrao pblica do pas tem sido progressivamente dispendiosa, os dados demonstram que o custeio do aparelho estatal pouco variou em % do Produto Interno Bruto (PIB) no perodo ps-1994 at o ano de 2008 , localizando-se abaixo de 7% do PIB em mdia, e sua trajetria est muito longe de ser descrita como explosiva. 2) O gasto com funcionalismo pblico, ativo e inativo, frequentemente alvo de interpretaes depreciativas ou, no mnimo, enviesadas, ficou relativamente estvel, em torno de 5% do PIB no caso da Unio e 5,8% do PIB no dos estados, ao longo do perodo analisado. No h sinais de descontrole, ao contrrio do que divulga parte da mdia e do que pensa o cidado comum, acostumado a ser induzido a enxergar, nessas despesas, um grande problema para as finanas do pas. 3) O investimento realizado pelo Estado manteve-se, sem dvida, em baixo patamar durante o perodo observado. Entretanto, o investimento pblico , comumente, subavaliado nas anlises correntes, pois nelas se considera apenas o desempenho da Unio, quando se deveria necessariamente levar em considerao o que est acontecendo nos estados e municpios e, sobretudo, nas empresas estatais. O peso das estatais federais tem se acentuado de forma significativa no investimento total do governo desde 2004. O verdadeiro impacto do investimento pblico , portanto, muito superior e mais complexo do que aquele frequentemente abordado, o que exige uma anlise mais rigorosa e que v alm da contabilidade pblica tradicional. 4) A conta de juros das administraes pblicas brasileiras (medida em % do PIB) tem se mantido muito alta na verdade, uma das mais altas do mundo mas seu comportamento tem sido de queda, desde 2006, ao ritmo de 0,5% do PIB por ano. 5) Os gastos pblicos que, de fato, cresceram de forma expressiva, foram as transferncias de assistncia e previdncia social. Melhor explicando, os dispndios do governo se avolumaram com aposentadorias e penses pagas aos trabalhadores do setor privado, com benefcios pagos aos idosos pobres, com o pagamento do seguro-desemprego e com as despesas de
Uma Anlise do Tamanho e da Composio do Gasto Pblico Brasileiro no Perodo Ps-Real
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programas assistenciais, como o Bolsa-Famlia. H um consenso de que o crescimento desses gastos foi, em grande medida, responsvel pela reduo da pobreza em nveis acelerados e pela desconcentrao da renda pessoal dos brasileiros dos ltimos anos. Para chegar a essas concluses o presente captulo se divide em quatro sees, incluindo esta introduo. Na segunda seo, h uma descrio detalhada dos gastos pblicos no perodo ps-Real. Na terceira, o presente captulo se prope a comparar o que ocorreu no Brasil com outros pases para permitir ao leitor tirar uma concluso se de fato o Estado brasileiro gastou muito e mal como frequentemente apontam as anlises correntes. Finalmente, algumas notas guisa de concluso so apresentadas na quarta seo.
2 A EVOLUO DOS GASTOS PBLICOS NO PERODO PS-REAL
Existem duas metodologias bsicas de divulgao dos dados sobre o gasto pblico brasileiro. A primeira delas a metodologia das Contas Nacionais, elaborada pela Organizao das Naes Unidas (ONU) e adaptada ao caso brasileiro pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) (o rgo encarregado de produzir as contas nacionais brasileiras). A segunda a metodologia da contabilidade pblica brasileira, regulamentada pela Lei no 4.320, de 1964, e seguida (algo livremente, diga-se) pelas administraes pblicas brasileiras em seus documentos oficiais. Ambas as metodologias tm virtudes e defeitos e, portanto, admiradores e crticos. Para nossos propsitos importa notar que: i) a utilizao de uma ou de outra base de dados leva ao mesmo diagnstico sobre a evoluo histrica dos gastos pblicos brasileiros no perodo ps-Plano Real; ii) os dados da contabilidade pblica permitem anlises mais desagregadas do que os dados das Contas Nacionais; e iii) os dados das Contas Nacionais so mais adequados para comparaes internacionais. Os gastos das administraes pblicas podem ser divididos em quatro grupos com caractersticas muito diferentes entre si, a saber: i) o consumo do governo; ii) as despesas de investimento das administraes pblicas; iii) os pagamentos (lquidos) de juros dessas ltimas aos detentores de ttulos da dvida pblica; e iv) as despesas das administraes pblicas com benefcios previdencirios e de assistncia social.
2.1 O consumo do governo
Antes de entrar nos nmeros do consumo do governo, algumas consideraes so essenciais. Muito se tem dito sobre o agigantamento do Estado e da necessidade de reduzir gastos com a manuteno dos aparelhos estatais para dar espao aos investimentos em infraestrutura capazes de desimpedir o caminho que conduz ao crescimento econmico. O volume do gasto corrente, tido no apenas como elevado, mas em constante expanso, interpretado como um sintoma de ineficincia e gastana.
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Pouca ateno costuma ser dada ao fato de que os gastos com o consumo do governo envolvem uma srie de itens associados a funes de grande relevncia para uma sociedade em desenvolvimento, como a manuteno dos servios de educao, sade, assistncia social, justia, segurana pblica e transportes urbanos. So gastos decisivos para garantir a oferta regular de bens e servios pblicos essenciais populao. Uma anlise simplista, que contrape o montante global dos gastos com consumo do governo aos gastos com investimentos, e que da retira concluses baseadas apenas na ordem de grandeza dessas duas rubricas, julga a eficincia do Estado atravs de um caminho que encobre informaes relevantes e leva a concluses genricas e distorcidas. Gastos com custeio e com funcionrios significam, em grande medida, a manuteno de investimentos realizados no passado, portanto, a preservao da oferta de servios pblicos que foi expandida tempos atrs. To importante quanto investir manter o investimento j realizado. Pode-se afirmar, portanto, que todo gasto com investimento resulta, em alguma medida, em gastos futuros de consumo. Escolas precisam ser construdas e depois mantidas. Hospitais e postos de sade so criados e, em seguida, exigem elevadas despesas para seu funcionamento cotidiano. Assim, grande parte da oferta de servios pblicos essenciais implica gerao de gastos correntes. Cabe, ainda, dizer que em fases de desacelerao da economia, quando o nvel de utilizao da capacidade instalada (Nuci) est em baixos patamares, a elevao dos gastos pblicos correntes essencial para a retomada do crescimento, porque seu impacto na economia rpido e eficiente para impulsionar a demanda agregada. Estando a economia com capacidade ociosa, o estmulo demanda atravs do consumo do governo e das famlias induz rpida reao da produo com o uso da capacidade produtiva instalada, elevando, assim, o nvel de emprego e renda do conjunto da sociedade. Por todos os motivos citados, a melhor forma de avaliar a dinmica do gasto pblico corrente do governo no apenas dimension-lo em sua magnitude, mas, sobretudo, consider-lo sob vrias perspectivas, que possam proporcionar uma viso mais precisa das finanas pblicas. o que ser feito a seguir. Dados das Contas Nacionais apontam claramente que o chamado consumo do governo ou seja, os gastos da Unio, dos estados e dos municpios brasileiros com a remunerao de funcionrios pblicos ativos,1 com a depreciao do capital
1. Note-se que o conceito de remunerao dos funcionrios pblicos das Contas Nacionais vai alm do pagamento de salrios, englobando ainda as contribuies sociais efetivas e imputadas pagas pelas administraes pblicas a esses funcionrios. O chamado consumo do governo mesmo englobando apenas as remuneraes aos servidores ativos acaba incorporando os gastos das administraes pblicas com o pagamento de benefcios sociais a servidores inativos (lquidos das contribuies previdencirias desses ltimos), tendo em vista que esses gastos so utilizados como proxy para uma parte da remunerao dos servidores ativos.
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pblico e com as compras de bens e servios correntes no variou muito (quando medido em % do PIB) no perodo ps-Plano Real. Tais gastos podem ser aproximadamente decompostos em dois grupos, quais sejam: i) o valor adicionado do governo, composto basicamente pelas remuneraes dos funcionrios pblicos ativos e pela depreciao do capital das administraes pblicas; e ii) o consumo intermedirio do governo, ou seja, as despesas correntes das administraes pblicas com bens e servios (tais como giz para escolas pblicas, ou soro fisiolgico para os hospitais pblicos, ou as contas de luz e telefone de ambos). Os dois tipos de gasto variaram relativamente pouco como proporo do PIB no perodo 1995-2008 (ver grficos 1, 2 e 3).
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O quadro acima se altera pouco quando analisamos os dados extrados dos sistemas de contabilidade pblica brasileira. Os dados da tabela 1, por exemplo, indicam que os gastos da Unio com as remuneraes de funcionrios pblicos ativos e inativos permaneceram prximos de 5% ao longo de quase todo o perodo em questo, caindo um pouco apenas por conta do ajuste crise de 2002-2003. Fenmeno parecido se verifica tambm nos dados estaduais, que apontam despesas com pessoal prximas de 5,8% do PIB em todo o perodo 1998-2008 (aps considervel aumento nesse ltimo ano). Aparentemente, os nicos entes federativos cujos gastos com pessoal cresceram mais do que o PIB no perodo em questo foram os municpios. A relativa estabilidade dos gastos (em % do PIB) tambm se verifica quando olhamos os dados dos sistemas de contabilidade pblica sobre as despesas de custeio dos vrios entes da Federao, excluindo transferncias intragovernamentais, pagamentos de juros sobre a dvida pblica, pagamentos de benefcios assistenciais e previdencirios do sistema geral e despesas com servidores pblicos ativos e inativos (ver tabela 2). O valor de tais despesas uma aproximao do conceito de consumo intermedirio das administraes pblicas. E, novamente, apenas as administraes pblicas municipais parecem estar gastando mais em anos recentes (em % do PIB). Em suma e mesmo levando-se em considerao as vrias e significativas diferenas conceituais entre as bases de dados utilizadas acima no parece ter havido no perodo 1995-2008 qualquer crescimento descontrolado dos gastos das administraes pblicas com a remunerao de funcionrios pblicos e com a compra de bens e servios finais indispensveis ao custeio dirio dessas administraes.
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TABELA 1
Gastos das administraes pblicas brasileiras com o funcionalismo

(Em % do PIB)1
Unio Ativos 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2,9 2,8 2,8 2,5 2,8 2,9 2,9 2,5 2,5 2,4 2,9 2,8 2,9 Inativos 2,1 1,9 2,1 2,2 2,1 2,3 2,1 2,2 2,1 2,0 2,0 2,0 2,1 Total 4,9 4,7 4,9 4,6 4,9 5,1 5,0 4,7 4,6 4,4 4,9 4,8 5,0 Ativos n.d. n.d. n.d. n.d. 3,9 3,9 4,0 3,8 3,8 3,8 4,0 3,8 3,9 Estados Inativos n.d. n.d. n.d. n.d. 1,9 1,8 2,0 1,9 1,8 1,9 1,8 1,9 1,9 Total 5,3 5,0 5,6 5,8 5,8 5,7 6,0 5,7 5,6 5,7 5,8 5,7 5,8 Municpios capitais de estados2 Ativos n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 0,68 0,70 0,68 0,71 0,75 0,70 0,74 Inativos n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 0,21 0,21 0,20 0,18 0,20 0,20 0,22 Total n.d. n.d. 0,77 0,78 0,83 0,83 0,89 0,90 0,88 0,88 0,95 0,90 0,96
Fontes: Unio: BCB (sries 7.567, 7.568 e 7.569); estados: STN (2009b); municpios: STN/Fimbra (vrios anos). Notas: 1 Em linhas gerais, o total dos gastos com funcionrios pblicos de estados e municpios foi obtido somando-se o item despesas com pessoal e encargos sociais com os itens penses e aposentadorias das outras despesas correntes (que ganhou muita importncia, em ambas as bases de dados, apenas a partir de 2005). Ademais, o total dos gastos com funcionrios pblicos inativos e pensionistas foi obtido em ambas as bases, Fimbra e Execuo Oramentria dos Estados (EOE) somando-se as transferncias a esses ltimos, registradas tanto como despesa de pessoal quanto como outras despesas correntes. Note-se que diversos ajustes tiveram que ser feitos nos dados tanto da EOE quanto da base de dados Fimbra ambas da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) para tentar contornar o problema das mudanas constantes no plano de contas de ambas as bases de dados. Note-se que a utilizao dos dados agregados da base Fimbra desaconselhvel, tendo em vista que os mesmos so afetados pelas grandes variaes verificadas no nmero de municpios includos em cada ano. Assim sendo, optou-se aqui por trabalhar com um pequeno nmero de municpios representativos (no caso os municpios capitais de estados).
2
n.d. = no disponvel.
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TABELA 2
Aproximando o consumo intermedirio das administraes pblicas com dados dos sistemas de contabilidade pblica
(Em % do PIB)1
Unio 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 3,4 3,1 3,1 3,0 2,9 3,1 3,1 3,2 3,0 3,1 3,5 3,5 3,3 3,2 Estados n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 2,2 2,3 2,4 2,4 2,6 2,3 2,5 Municpios capitais de estados n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 0,81 0,81 0,80 0,81 0,85 0,87 0,90 Total n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 6,2 6,1 6,3 6,7 6,9 6,5 6,6
Fontes: Unio: STN (Despesas da Unio por grupo): estados: STN (2009b); e municpios: STN/Fimbra (vrios anos). Nota 1 No caso dos dados da Unio utilizamos as demais despesas correntes da base de dados Despesas da Unio por grupo da STN. Tanto na base de dados da EOE quanto na base de dados Fimbra (ambas da STN) calculamos os valores relevantes subtraindo do valor das outras despesas correntes aplicaes diretas os itens aposentadorias e reformas, penses, outros benefcios previdencirios, outros benefcios assistenciais, benefcio mensal ao deficiente e ao idoso, salriofamlia, outros benefcios de natureza social. Antes de 2002, os planos de contas utilizados tanto por estados quanto por municpios eram diferentes, impossibilitando comparaes.
2.2 O investimento do governo
Comeamos notando que ambos os conceitos de investimento pblico das Contas Nacionais (por exemplo, IBGE, 2009) e o da contabilidade pblica brasileira (por exemplo, STN, 2009c) no fazem justia ao verdadeiro poder de fogo do(s) governo(s) sobre os nveis de investimento agregado. O motivo que incluem apenas os nmeros das despesas de investimento das administraes pblicas (isto , da Unio, dos 26 estados, do Distrito Federal e dos demais 5.563 municpios), no levando em considerao as despesas de investimento das empresas estatais que so quase to grandes quanto as despesas de investimentos das administraes pblicas (ver abaixo). O conceito de investimento das Contas Nacionais a chamada formao bruta de capital fixo (FBCF) que inclui, basicamente, os gastos com aquisio de mquinas e equipamentos e com a construo de benfeitorias. Os dados disponveis (ver grfico 4) mostram que a FBCF das administraes pblicas sofreu quedas muito significativas nos anos de crise (1999 e 2003), recuperando-se lentamente (em ambos os casos) para um valor mdio em torno de 2% do PIB, superado nos anos de 1998, 2002 e 2006.
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O fato de o valor da FBCF das administraes pblicas ter cado significativamente em anos de crise levou diversos analistas concluso de que o ajuste fiscal brasileiro (isto , o aumento do supervit primrio alcanado desde 1999) teria sido de m qualidade, visto que obtido por meio do aumento de impostos e reduo nos investimentos e no por corte nos gastos correntes. No caso especfico dos investimentos federais, essa viso parece fazer mais sentido como descrio dos anos duros do ajuste notadamente nos binios 1999-2000 e 2003-2004 do que como descrio do perodo 1995-2008 como um todo. No caso dos investimentos de estados e municpios que em conjunto investem bem mais do que a Unio (GOBETTI, 2009) essa tese mais plausvel, principalmente por conta das obrigaes relacionadas Lei de Responsabilidade Fiscal e da necessidade de honrar dvidas com a Unio. De todo modo, bvio que a magnitude da queda do investimento pblico brasileiro de cerca de 0,5% do PIB na mdia do perodo entre 1999 e 2008 contra a mdia verificada no perodo 1994-1998 no pode ser comparada magnitude do aumento da carga tributria (de pouco mais de 8% do PIB) neste perodo. E o que dizer das despesas de investimento das empresas estatais? O grfico 5 revela o crescimento desse investimento, particularmente aps 2004. Apenas as estatais federais (que responderam por cerca de trs quartos dos investimentos no total das empresas estatais no binio 2002-2003) investiram cerca de 1,5% do PIB em 2007, 1,8% do PIB em 2008 e 1,9% do PIB em 2009 de acordo com dados do Ministrio do Planejamento. Com efeito, cumpre lembrar que os 4,35% do PIB obtidos pela soma das despesas de investimento federais com a FBCF das administraes pblicas em 2009 so, de longe, o maior valor verificado desde, pelo menos, 1999.
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2.3 Os juros sobre a dvida lquida das administraes pblicas
sabido que a conta de juros das administraes pblicas brasileiras uma das maiores do mundo. Apenas para se ter uma ideia, os 5,6% do PIB gastos, em 2008, pelo setor pblico consolidado no Brasil com o pagamento (lquido de recebimentos) de juros aos detentores de ttulos pblicos representam mais que o dobro do que gasto pelas administraes pblicas francesas (que tm uma dvida lquida de tamanho comparvel brasileira ver seo 3). Por outro lado, o dado de 2008 , de longe, o menor verificado desde 1998 e cerca de 3 pontos percentuais (p.p.) do PIB inferior ao verificado nas crises cambiais de 1999 e 2003 (ver grfico 6). E, desde 2006, a conta de juros das administraes pblicas brasileiras (medida em % do PIB) tem cado ao ritmo de 0,5% do PIB por ano, a despeito da enorme acumulao de reservas internacionais verificada no perodo em questo (e do elevado custo fiscal de carregamento das mesmas). O grfico 6 mostra a montanha russa da conta de juros das administraes pblicas com picos de quase 9% do PIB nas crises cambiais de 1999 e de 2003. Mostra tambm a reduo verificada na conta de juros desde 2006 (de cerca de 1,3% do PIB at 2009), que foi causada por uma combinao de quedas no estoque da dvida pblica e nas taxas de juros incidentes sobre essa ltima. Para propsitos de comparao importante notar que tal economia foi significativamente maior do que o ligeiro aumento verificado no consumo e no investimento das administraes pblicas no mesmo perodo (de 0,5% do PIB no total). Assim, os nmeros vistos at aqui simplesmente no autorizam a concluso de que os gastos pblicos (com o custeio da mquina pblica e com juros sobre a dvida pblica) teriam crescido de modo descontrolado nos ltimos anos.
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2.4 As transferncias de assistncia e previdncia
Chegamos, finalmente, ao mais controverso dos componentes do gasto pblico brasileiro, qual seja, as transferncias assistenciais e previdencirias. Ao contrrio dos demais tipos de gasto pblico, essas ltimas (acrescidas de minsculos subsdios) tm, de fato, crescido (quando medidas em % do PIB) na ltima dcada mas fundamentalmente aps 2003 (ver grfico 7).
Pouco menos de 10% das transferncias de assistncia e previdncia e subsdios (Taps, doravante) so compostos por saques do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS). Os subsdios propriamente ditos no passam de 2% das Taps. As aposentadorias e penses pagas a funcionrios pblicos e seus dependentes (analisadas
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na subseo 2.1) respondem por outros 30%. Todos esses gastos esto mais ou menos constantes como % do PIB j h vrios anos e no so particularmente controversos (ainda que os gastos com aposentadorias dos funcionrios pblicos sejam elevados para padres internacionais). O que, de fato, explica o crescimento das Taps no perodo em questo so os gastos do governo com o Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) (isto , com aposentadorias e penses pagas a brasileiros que trabalham no setor privado) e, em menor grau, com: i) os benefcios pagos aos idosos pobres, regulamentados pela Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas); ii) o pagamento do seguro-desemprego e das despesas de programas assistenciais (como o Bolsa-Famlia, por exemplo); e iii) transferncias a instituies privadas sem fins lucrativos. Com efeito, o grfico 8 deixa claro que os gastos do governo com o RGPS e com o seguro-desemprego subiram cerca de 2,5 pontos percentuais do PIB desde 1997. Dados da STN deixam claro, por outro lado, que as despesas com a Loas mais do que dobrou como % do PIB entre 2003 e 2007 (passando de 0,26% para 0,55% do PIB nesse perodo). Entretanto, em ambos os casos, os nmeros de 2008 foram iguais ou inferiores aos de 2007.
O grfico 9, por sua vez, explicita o principal motivo desse aumento expressivo, qual seja, a valorizao do salrio mnimo (SM) ainda que o aumento no nmero de benefcios concedidos tambm tenha sido importante no perodo. Muito j se escreveu sobre a suposta exploso do gasto pblico previdencirio e assistencial no Brasil no raro em tons crticos. Raramente se encontra nessa literatura, entretanto, menes ao fato de que a elevao desses gastos (e do SM) tem, em grande medida, sido responsvel por um significativo processo de desconcentrao
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da renda pessoal no Brasil (ver, por exemplo, SOARES, 2006) que se acelerou consideravelmente a partir de 2003 (ver grfico 10).
3 O GOVERNO BRASILEIRO GASTOU MUITO E MAL? ALGUMAS CONSIDERAES A PARTIR DE COMPARAES INTERNACIONAIS
Uma das vantagens da metodologia das Contas Nacionais o fato de a mesma ser utilizada em praticamente todos os pases-membros da ONU. Assim sendo, os nmeros das Contas Nacionais so mais adequados a comparaes internacionais do que os nmeros da contabilidade pblica brasileira. Tais comparaes deixam claro que o peso relativo do consumo do governo no total do PIB brasileiro bastante
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superior ao verificado em mdia na Amrica Latina e em linha com o verificado, por exemplo, nos Estados Unidos ou na Frana (ver tabela 3).
TABELA 3
Consumo do governo em pases selecionados da Amrica Latina e da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) em 2007
(Em % do PIB)
Argentina 12,9 Venezuela 11,9 Hungria 21,21 Bolvia 14,4 Alemanha 12,5 Irlanda 15,7 Brasil 20,1 Blgica 16,9 Itlia 18,2 Chile 11,0 Canad 22,4 Japo 12,6 Colmbia 16,6 Coreia 13,1 Noruega 20,2 Mxico 10,6 Espanha 17,0 Polnia 18,5 Paraguai 10,8 EUA 20,0 Portugal 18,7 Peru 9,1 Frana 20,6 Reino Unido 23,6 Uruguai 11,2 Grcia 18,2 Sucia 27,2
Fontes: Cepal (2009) para a Amrica Latina e OECD (2009a) para a OCDE.
A semelhana dos dados brasileiros com os verificados nos pases da OCDE tambm se verifica quando desagregamos o consumo do governo nos seus dois componentes bsicos (ver tabela 4). Com efeito, as participaes do valor adicionado (12,9) e do consumo intermedirio (7,0) das administraes pblicas no PIB brasileiro so, respectivamente, pouco menores do que as verificadas na Grcia (13,1) e nos Estados Unidos (8,5) e pouco maiores do que as verificadas na Polnia (12,5) e na Hungria (6,7). Ademais, a participao das transferncias de assistncia e previdncia no PIB brasileiro (15,5) ocupa uma posio prxima da mediana da amostra de pases da OCDE listados na tabela 4, ficando acima da verificada nos pases anglo-saxes, europeus orientais (exceto Hungria) e asiticos, e abaixo da verificada nos pases da Europa Continental e Ocidental (exceto Espanha e Noruega). Por outro lado, as administraes pblicas brasileiras gastam relativamente muito mais com juros do que os pases da OCDE (a despeito de o endividamento pblico em vrias dessas economias ser maior ou comparvel ao verificado no Brasil) e investem relativamente menos do que a mdia verificada nesses pases. Naturalmente, poucos discordariam que os interesses dos brasileiros mais pobres estariam melhor servidos se as administraes pblicas brasileiras gastassem relativamente menos com juros e relativamente mais com investimentos (dada a importncia desses ltimos gastos para o crescimento da economia). Como vimos acima, os dados de 2008 e mesmo os de 2009 parecem apontar que essa a direo que vem sendo seguida pelos administradores pblicos brasileiros (embora apenas lentamente e, no caso dos juros, fortemente influenciada pela crise internacional iniciada no segundo semestre de 2008). Muito menos consenso existe, como tambm vimos acima, sobre os nveis atuais dos chamados gastos pblicos correntes, isto , aqueles que compem o consumo do governo e as Taps cujo crescimento recente tem sido alvo de crtica de diversos analistas.
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TABELA 4
Despesas selecionadas das administraes pblicas no Brasil e em pases selecionados da OCDE

(Em % do PIB)
Pas Alemanha Blgica Brasil Canad Coreia Espanha Estados Unidos Frana Grcia Hungria Irlanda Itlia Japo Noruega Polnia Portugal Reino Unido Sucia Valor adicionado Consumo intermedirio Taps FBCF do governo em 2007 do governo em 2007 em 2007 em 2007 8,3 13,4 12,9 13,5 9,4 11,9 11,5 15,6 13,1 14,6 10,3 13,0 9,3 14,1 12,5 14,6 11,9 17,8 4,2 3,5 7,1 8,9 3,8 5,1 8,5 5,0 5,1 6,7 5,3 5,2 3,3 6,1 6,0 4,1 11,7 9,4 18,4 17,3 15,4 11,0 3,6 12,7 12,6 18,9 17,4 16,6 10,3 18,1 12,2 14,1 14,8 16,3 13,4 16,8 1,5 1,6 1,9 3,0 4,9 3,8 2,6 3,3 3,0 3,6 4,4 2,3 3,1 3,1 4,2 2,3 1,8 3,1 Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP) em 2008 45,1 73,6 38,8 21,7 37,4 22,9 48,2 41,9 72,7 51,3 11,1 89,7 84,3 125,3 20,2 47,9 33,6 13,8 Juros lquidos pagos em 2008 2,3 3,6 5,6 0,2 1,5 1,0 1,9 2,7 4,1 3,7 0,3 4,9 0,8 3,8 1,9 3,0 2,0 0,5
Fontes: IBGE (2009), OCDE (2009a, 2009b) e aproximaes dos autores.
As informaes contidas na tabela 5 visam lanar alguma luz no debate sobre a magnitude do consumo das administraes pblicas brasileiras. As mesmas deixam claro que: i) a participao dos gastos pblicos com sade no PIB brasileiro significativamente inferior mdia observada nos pases da OCDE (conquanto seja maior do que a coreana e similar s observadas na Polnia, na Grcia e na Hungria); ii) a participao dos gastos pblicos com educao no PIB brasileiro similar observada na mdia dos pases da OCDE (sendo similar s observadas, por exemplo, na Irlanda, na Itlia, no Japo e na Coreia); e iii) os gastos pblicos brasileiros per capita com sade e educao so invariavelmente muito menores do que os observados nos pases da OCDE, em virtude da diferena verificada entre o PIB per capita desses pases e o brasileiro. importante frisar que a escassez de recursos no pode deixar de ser includa entre as causas da m qualidade dos servios pblicos oferecidos no Brasil.2 O reconhecimento da escassez relativa de recursos para a oferta de bens pblicos (como sade e educao pblicas) de qualidade e a bvia importncia da mesma (e da igualdade de oportunidades entre os cidados) para o desenvolvimento das naes
2. No nos parece controversa a afirmao de que a disponibilidade de recursos condio necessria, ainda que no suficiente, para a qualidade dos servios pblicos.
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nos parece um elemento importante na discusso sobre as opes disposio da sociedade brasileira no atual momento histrico. O pas j tentou crescer sem investir em educao,sade e bem-estar de sua populao anteriormente com uma carga tributria bruta bem menor do que a atual, diga-se sem ter com isso obtido sucesso em sua tentativa de se aproximar dos nveis de bem-estar material caractersticos dos pases do primeiro mundo. No se trata, naturalmente, de propor aumentos descontrolados em tais gastos visto que o peso relativo dos mesmos no produto nacional est longe de ser desprezvel. Mas de qualificar o mrito de propostas de reduo imediata da participao dos gastos pblicos correntes no PIB brasileiro que devem sempre ter em conta os impactos efetivos de tais redues sobre a j insuficiente oferta de bens pblicos cidadania brasileira.
TABELA 5
PIB per capita ajustado pela paridade do poder de compra (PPC)1 e gastos pblicos em sade e educao (em % do PIB e per capita, ajustados pela PPC) no Brasil e em pases selecionados da OCDE2
Pas Alemanha Blgica Brasil Canad Coreia Espanha Estados Unidos Frana Grcia Hungria Irlanda Itlia Japo Noruega Polnia Portugal Reino Unido Sucia Gastos com sade (% do PIB) 6,3 7,0 4,8 7,3 3,7 5,7 7,9 7,2 4,9 4,9 7,0 6,8 7,2 7,1 4,6 5,7 7,5 6,8 Gastos com sade Gastos com educao Gastos com educao (per capita, em US$ PPP) (% do PIB) (per capita, em US$ PPP) 2.155 2.475 468 2.819 981 1.717 3.616 2.407 1.426 929 3.039 2.073 2.417 3.689 751 1.242 2.670 2.495 3,9 5,8 4,7 7,2 4,6 4,4 6,3 5,9 3,1 5,3 4,6 4,7 3,9 5,5 5,7 5,8 6,2 6,9 1.334 2.051 458 2.780 1.220 1.325 2.884 1.972 902 1.005 1.997 1.433 1.309 2.857 930 1.263 2.207 2.532 PIB per capita (US$ PPP) 34.205 35.363 9.747 38.614 26.523 30.116 45.778 33.424 29.098 18.956 43.414 30.479 33.573 51.953 16.323 21.784 35.601 36.696
Fontes: STN (2009c), OCDE (2009a) e FMI (2009 ) e manipulaes do autor. Nota: 1 Em ingls, purchasing power parity (PPP). 2 Os dados referem-se a 2007, com exceo do Canad, cujo ltimo dado disponvel de 2006.
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4 NOTAS FINAIS
Os gastos pblicos no Brasil, quando avaliados em relao ao PIB no perodo 1995-2008, cresceram em dois polos: os gastos financeiros e os gastos com assistncia e previdncia. Os gastos com juros evoluram nas crises cambiais como as ocorridas em 1999 e 2002-2003, afetados pela poltica monetria. Nos intervalos, o regime de metas de inflao, com sua lgica de funcionamento, contribuiu para que, mesmo passados os momentos de crise, taxa bsica de juros3 continuasse em patamares elevados e, assim, tambm, o montante dos gastos apropriados com juros, dada a alta participao desse indexador nos ttulos da dvida pblica. Ainda que decrescentes a partir de 2005, os gastos com juros exerceram influncia negativa sobre o potencial de crescimento da economia e restringiram severamente a possibilidade de se fazer uma poltica fiscal adequada ao desenvolvimento econmico e melhoria da concentrao da renda. O crescimento dos gastos com transferncias de assistncia e previdncia social (por exemplo, aposentadorias, penses, bolsas-famlia etc. do sistema de seguridade social, que atingem pessoas com aguda insuficincia de renda) foi, de longe, o de maior peso no perodo em questo e representou um importante incremento na renda disponvel das famlias brasileiras mais pobres. Sabe-se que o consumo das famlias vem sendo o componente do PIB de maior magnitude no total dessa ltima varivel de modo que variaes no consumo tenderam a afetar profundamente as variaes no PIB total, ao contrrio da crena vulgar de que o gasto pblico (genrico) tem retardado o crescimento da economia brasileira. A varivel crucialmente importante, portanto, para o debate sobre a poltica fiscal brasileira em anos recentes o montante de transferncias do governo s famlias que, alavancadas por uma poltica explcita de aumentos reais no valor do SM e do nmero de beneficirios, vm crescendo significativamente em termos reais e em % do PIB ao longo dos ltimos anos. Alm de sua importncia anticclica, tais transferncias so apontadas por especialistas (por exemplo, SOARES, 2006) como responsveis por cerca de dois teros da reduo da desigualdade na distribuio pessoal da renda brasileira e por impactos importantes sobre a distribuio regional da renda. Por motivos que escapam nossa compreenso, alguns economistas brasileiros no tm enfatizado a relao entre a poltica fiscal e a melhoria na distribuio da renda no pas. Por outro lado, no se pode deixar de constatar que o conjunto dos gastos do sistema de seguridade social se expandiu porque a Constituio Federal assegura
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direitos sociais e vincula as receitas de contribuies s despesas. O pas gastou menos em outros setores da infraestrutura social (com destaque para habitao e saneamento, dimenses essenciais do bem-estar), no protegidos por regras institucionais, porque o avano dos gastos financeiros (puxados por elevadas taxas de juros) e a necessidade de manter, a partir de 1999, elevados supervits primrios, limitaram os recursos destinados s aes do Estado nessas reas. Esta explicao, entretanto, costuma estar ausente das anlises de grande parte dos influentes economistas e formadores de opinio no ramo das finanas pblicas. Cabe, portanto, frisar que as transferncias de assistncia e previdncia social e o servio da dvida pblica (e no aumentos no tamanho da mquina pblica) foram os principais responsveis pelo crescimento no gasto pblico verificado no perodo 1995-2008. Outras duas concluses foram, em primeiro lugar, a manuteno do consumo do governo em patamares estveis (em % do PIB) entre 1995 e 2008 e em linha com os nveis verificados em pases como Estados Unidos, Frana e outros pases da OCDE. Em segundo lugar, o valor da FBCF das administraes pblicas caiu significativamente nos anos de crise, mas est se recuperando em perodo recente, particularmente aps 2008. Ademais, o quadro do investimento pblico est melhorando e para isso contribuem os compromissos do governo com o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e os investimentos das empresas estatais (notadamente da Petrobras).
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REFERNCIAS
BCB. Banco Central do Brasil. Sistema gerador de sries temporais. Braslia, 2009. CEPAL. CEPALSTAT. Santiago do Chile, 2009. DEST. Departamento de Coordenao e Governana de Empresas Estatais. Relatrio de Execuo Oramentria do Oramento de Investimento das Empresas Estatais. Braslia, vrios anos. FMI. Fundo Monetrio Internacional. World economic outlook: sustaining the recovery. Washington, 2009. GOBETTI, S. W. Qual a real taxa de investimento pblico no Brasil? Braslia: [s.n.], 2009. Mimeografado. IBGE. Finanas pblicas do Brasil 2002-2003. Rio de Janeiro: Coordenao de Contas Nacionais, 2006. __________. Contas nacionais trimestrais. Rio de Janeiro: Coordenao de Contas Nacionais, 2009. OCDE. General government accounts. Paris, 2009a. __________. Economic Outlook. Paris, n. 85, 2009b. SANTOS, C. H.; MACEDO E SILVA, A. C.; RIBEIRO, M. B. Uma metodologia de estimao da carga tributria lquida brasileira trimestral no perodo 1995-2009. Revista de Economia Contempornea, v. 14, n. 2, p. 209-236, mai./ago. 2010. SOARES, S. Distribuio de renda no Brasil de 1976 a 2004 com nfase no perodo 2001-2004. Braslia: Ipea, 2006 (Texto para discusso, n. 1.166). STN. Secretaria do Tesouro Nacional. Consolidao das contas pblicas. Braslia, 2000-2008. __________. Finanas dos municpios brasileiros. Braslia, 2009a. __________. Execuo oramentria dos estados. Braslia, 2009b. __________. Consolidao das Contas Pblicas. Braslia, 2009c. __________. Resultado fiscal do governo central. Braslia, 2009d.
CAPTULO 8
A EVOLUO DA TRIBUTAO BRASILEIRA NO PERODO 1995-2008
1 INTRODUO
O crescimento quase contnuo da carga tributria bruta (CTB) verificado no perodo 1998-2008 talvez seja o fato estilizado mais marcante das finanas pblicas brasileiras no perodo ps-Real. Tal crescimento viabilizou a poltica de altos supervits primrios, mesmo em um contexto de gastos pblicos crescentes (notadamente com a conta de juros, at 2003, e com benefcios previdencirios e de assistncia social, at 2007), e, dessa forma, exerceu papel crucial no arranjo macroeconmico implantado no Brasil. No h dvidas de que parte desse crescimento foi legislado principalmente no perodo 1998-2004 entre as crises cambiais de 1999 e 2002-2003. interessante notar, entretanto, que a carga tributria brasileira cresceu de modo significativo entre 2005 e 2008 sem que alquotas e/ou bases de incidncia tenham sido aumentadas ou novos tributos criados. Conquanto o tamanho da CTB tenha se aproximado do verificado em pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) com renda per capita e ndices de desenvolvimento humano (IDHs) consideravelmente maiores do que os dos brasileiros , a composio dessa ltima varivel no Brasil ainda difere consideravelmente da verificada nos pases desenvolvidos. Com efeito, o Brasil tributa relativamente muito mais o consumo e muito menos a renda e o patrimnio do que os pases da OCDE o que certamente ajuda a explicar os elevados ndices de desigualdade de renda pessoal observados no pas. Anlises econmicas sobre a tributao em uma determinada economia so necessariamente incompletas se ignoram a utilizao dada arrecadao tributria. Outro captulo deste livro cuidar da evoluo do tamanho e da composio do gasto pblico brasileiro no perodo 1995-2008. Parece, entretanto, apropriado frisar, ainda, a importncia dos conceitos de carga tributria lquida (CTL) e de renda disponvel das administraes pblicas (RDAP)para anlises sobre o retorno social dos tributos no Brasil.1
1. Considerado baixo por nove entre dez analistas que no se cansam de repetir que a carga tributria brasileira de primeiro mundo, mas os servios pblicos no Brasil so de terceiro mundo.
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O restante deste captulo est, assim, dividido em quatro partes. Na segunda parte, os grandes nmeros da tributao brasileira no perodo 1995-2008 so apresentados e discutidos. Na terceira parte, os nmeros brasileiros so comparados aos verificados nos pases da OCDE e, quando possvel, nos pases latino-americanos. Na quarta parte relembra-se ao leitor a importncia terica e analtica dos conceitos de CTL e renda disponvel do setor pblico e so apresentados os nmeros relevantes no perodo 19952008. guisa de concluso, breves notas so apresentadas na quinta e ltima parte. Porm, antes de seguir, cumpre frisar que anlises econmicas sobre a tributao em uma determinada economia so necessariamente incompletas tambm se negligenciam os aspectos federativos, microeconmicos e setoriais da tributao. O fato de tais questes no serem enfatizadas em anlises macroeconmicas tais como a apresentada neste captulo no as torna menos importantes. Cabe assim alertar o leitor para o fato de que embora se esteja convencido da validade dos argumentos apresentados a anlise a seguir irremediavelmente incompleta.
2 CONCEITOS BSICOS E EVOLUO DA CTB NO PERODO PS-REAL
Entende-se por CTB o valor total dos impostos, taxas e contribuies arrecadadas compulsoriamente do setor privado pelas administraes pblicas. Seguindo a metodologia das Contas Nacionais, usual dividir os tributos em quatro tipos, a saber: i) impostos sobre produtos; ii) impostos sobre a produo; iii) impostos sobre a renda, a propriedade e o capital; e iv) contribuies previdencirias e para fundos pblicos. A tabela 1 mostra a evoluo da arrecadao, medida em % do Produto Interno Bruto (PIB), desses quatro grandes grupos de tributos (e de seus principais componentes) no perodo 1995-2008. A primeira coisa a reparar nos dados da tabela 1 o notvel crescimento (de mais de 8% do PIB) da CTB no perodo em questo.2 Nota-se, ainda, que esse crescimento no foi uniforme. A CTB permaneceu relativamente constante entre 1995 e 1997, cresceu cerca de 6% do PIB entre 1997 e 2002, permaneceu relativamente constante novamente entre 2002 e 2004 e voltou a crescer (cerca de 2,5% do PIB) entre este ltimo ano e 2008. Ademais, a composio da CTB tambm se alterou significativamente no perodo em questo. O peso dos impostos sobre a renda, o patrimnio e o capital subiu de 20% da CTB em 1995 para 26% em 2008. Por outro lado, a participao relativa dos impostos sobre produtos e as contribuies previdencirias e para fundos pblicos no total da CTB caram significativamente no perodo em questo (de 47% para 42,6%, no primeiro caso, e de 28,5% para 27,5%, no segundo caso).
2. O dado de 2008 (35,2% do PIB) uma estimativa que pode vir a ser revista quando da divulgao pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) do valor final do PIB para esse ltimo ano que dever ocorrer em novembro de 2010. Para efeito de comparao, a estimativa da Receita Federal para a CTB de 34,41% do PIB (RECEITA FEDERAL, 2010).
TABELA 1
1995 27,0 12,7 1,9 6,8 0,7 0,5 0,5 2,2 0,2 1,2 0,3 0,3 0,1 0,3 0,2 5,4 3,7 0,4 0,4 0,0 0,8 0,1 7,7 7,2 0,5 1996 26,4 12,0 1,8 6,6 0,5 0,3 0,5 2,0 0,2 1,2 0,3 0,3 0,1 0,3 0,2 5,4 3,7 0,4 0,4 0,0 0,7 0,2 7,8 7,4 0,4 1997 26,5 11,6 1,7 6,3 0,5 0,4 0,6 1,9 0,1 1,2 0,3 0,3 0,1 0,3 0,2 6,1 3,6 0,4 0,4 0,7 0,8 0,2 7,6 7,2 0,4 1998 27,4 11,4 1,6 6,2 0,7 0,4 0,6 1,8 0,2 1,3 0,2 0,3 0,1 0,4 0,3 6,8 4,2 0,4 0,4 0,8 0,7 0,2 7,9 7,5 0,4 1999 28,4 12,6 1,5 6,3 0,7 0,5 0,5 2,9 0,2 1,1 0,2 0,2 0,1 0,4 0,2 6,7 4,3 0,5 0,4 0,7 0,6 0,2 8,0 7,6 0,4 2000 30,4 13,7 1,5 6,9 0,7 0,3 0,6 3,3 0,5 1,0 0,2 0,2 0,1 0,3 0,2 7,6 4,5 0,5 0,4 1,2 0,7 0,2 8,0 7,1 0,9 2001 31,9 14,3 1,5 7,2 0,7 0,3 0,6 3,5 0,6 1,2 0,2 0,2 0,1 0,3 0,3 8,1 5,0 0,5 0,5 1,3 0,7 0,1 8,3 7,3 1,0 2002 32,4 13,9 1,3 7,0 0,5 0,3 0,6 3,5 0,8 1,2 0,2 0,2 0,1 0,3 0,4 9,0 5,6 0,5 0,5 1,4 0,8 0,2 8,3 7,2 1,1 2003 31,9 13,5 1,1 7,0 0,5 0,3 0,6 3,4 0,7 1,3 0,2 0,2 0,1 0,3 0,4 8,8 5,4 0,5 0,5 1,4 0,9 0,2 8,3 7,3 1,0 2004 32,8 14,2 1,1 7,1 0,5 0,3 0,6 4,0 0,7 1,3 0,2 0,2 0,1 0,3 0,5 8,7 5,2 0,5 0,5 1,4 1,0 0,1 8,6 7,5 1,1 2005 33,8 14,3 1,1 7,2 0,4 0,3 0,7 4,0 0,6 1,3 0,3 0,2 0,1 0,3 0,4 9,6 5,8 0,6 0,5 1,4 1,2 0,2 8,7 7,7 1,0 2006 34,1 14,2 1,1 7,2 0,4 0,3 0,8 3,8 0,6 1,3 0,3 0,2 0,1 0,3 0,4 9,5 5,7 0,6 0,5 1,4 1,1 0,2 9,1 7,9 1,2 2007 34,7 14,1 1,2 6,9 0,5 0,3 0,8 3,8 0,6 1,4 0,3 0,2 0,1 0,3 0,5 9,8 5,9 0,5 0,5 1,4 1,3 0,3 9,4 7,8 1,6 2008 35,2 15,0 1,2 7,3 0,6 0,8 n.d 3,9 n.d 1,4 0,3 0,3 n.d. n.d. n.d. 9,1 6,3 0,5 0,6 0,0 1,4 0,3 9,7 7,9 1,8
Evoluo do tamanho e da composio da CTB
A Evoluo da Tributao Brasileira no Perodo 1995-2008
(Em % do PIB)
Composio da CTB CTB total Impostos sobre produtos Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) Imposto sobre Importao (II) Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguros, Ttulos ou Valores Mobilirios (IOF) Imposto sobre Servios (ISS) Contribuio para Financiamento da Seguridade Social (Cofins) Demais Outros impostos ligados produo Contribuio do salrio educao Contribuio para Sesi, SESC, Senai e SENAC (Sistema S)1 Taxa de poder de polcia Taxa de prestao de servios Demais Impostos sobre renda, propriedade e capital Imposto de Renda (IR) Imposto Predial, Territorial e Urbano (IPTU) Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira (CPMF) Contribuio Social sobre Lucro de Pessoa Jurdica (CSLL) Demais Contribuies previdencirias Contribuio aos Institutos Oficiais de Previdncia FGTS e PIS/PASEP2 Contribuies previdencirias do funcionalismo pblico
Fontes: IBGE Contas Nacionais de 2000 at 2007 e Ribeiro (2009) para 1995-1999 e 2008.
Notas 1 Sesi = Servio Social da Indstria. SESC = Servio Social do Comrcio. Senai = Servio Nacional de Aprendizagem Industrial. SENAC = Servio Nacional de Aprendizagem Comercial. 261
FGTS = Fundo de Garantia do Tempo de Servio. PIS = Programa de Integrao Social. PASEP = Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico.
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O aumento da carga tributria no perodo 1999-2002 e em 2004 no se deu por acaso. As crises cambiais de 1999 e 2002-2003 ensejaram enormes aumentos na dvida lquida do setor pblico (DLSP) quando medida em % do PIB por conta da indexao da dvida pblica ao dlar. Da que alguma combinao de aumentos na carga tributria e cortes de gastos pblicos (notoriamente rgidos) eram necessrios para garantir a manuteno da sustentabilidade da dvida pblica em tais anos (e nos anos imediatamente anteriores e subsequentes). Com efeito, j em 1998 ficara patente a necessidade de elevar o supervit primrio que, no surpreendentemente, comea a se recuperar precisamente nesse ano, j ajudado pela elevao da alquota mxima do Imposto de Renda de Pessoa Fsica (IRPF) de 25% para 27,5%. Mas o grosso do ajuste na carga tributria se deu mesmo aps a ecloso da crise cambial de janeiro de 1999. Com efeito, ao longo de 1999 o governo i) recriou a CPMF com alquota majorada de 0,25% para 0,30%; ii) aumentou a alquota da Cofins, a principal contribuio social do pas, com arrecadao de cerca de 2% do PIB em 1998, de 2% para 3%; e iii) acelerou os esforos para a redao da lei de responsabilidade fiscal (que entrou em vigor no ano 2000 e incentivou fortemente os estados e os municpios a aumentarem suas receitas tributrias prprias). O propsito era simples: deixar claro para os mercados financeiros que o governo brasileiro faria a sua parte, ou seja, aumentaria seu esforo fiscal a fim de garantir a solvncia da dvida pblica. E assim foi feito, com o supervit primrio saltando de zero em 1998 para pouco menos de 3% do PIB em 1999. Novos aumentos na carga tributria notadamente a criao da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide) sobre combustveis e o novo aumento na alquota da CPMF de 0,3% para 0,38% foram legislados em 2001, a fim de garantir a manuteno da austeridade fiscal (isto , das metas elevadas para o supervit primrio) no segundo governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC). Infelizmente, a manuteno de metas elevadas para o supervit primrio no foi suficiente para evitar nova crise cambial e nova exploso da DLSP no segundo semestre de 2002. Esse ltimo ano terminou melancolicamente com a DLSP atingindo 51,3% do PIB (contra 28% do PIB em janeiro de 1996), a despeito de uma elevao de quase 5% do PIB na CTB ocorrida entre 1998 e 2002. O ajuste do primeiro governo do presidente Lula crise cambial de 2002 foi muito similar ao ajuste do segundo governo FHC crise cambial de 1999, combinando elevaes nas taxas de juros (que, por sua vez, elevam significativamente a conta de juros do setor pblico) e na meta de supervit primrio.3 E, novamente, aumentos legislados na CTB foram fundamentais para que o governo pudesse viabilizar o desejado aumento no supervit primrio (que subiu quase 1% do PIB
3. Note-se, entretanto, que um processo de desdolarizao da dvida pblica teve incio em 2003 em uma clara mudana de estratgia em relao ao governo anterior.
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entre 2004 e 2002, de 2,7% para 3,6% do PIB). Com efeito, ambas, a elevao da CSLL no setor de servios e a mudana no regime tributrio da Cofins e das contribuies para o PIS dos trabalhadores (ocorridas em 2003), colaboraram decisivamente para conter a queda da CTB em 2003 e acelerar a recuperao da arrecadao tributria ocorrida em 2004. Entretanto, o padro de crescimento da CTB verificado no perodo 20052008 foi inteiramente diferente do descrito acima. Com efeito, a CTB aumentou consideravelmente em tais anos sem que tenha havido a criao de novos tributos e/ou aumentos de alquotas ou mudanas nas bases de incidncia de tributos preexistentes. Ao contrrio, o perodo em questo foi marcado por seguidas medidas provisrias do bem (com isenes tributrias setoriais de vrios tipos) e, principalmente, pela extino da CPMF (em dezembro de 2007), cuja arrecadao flutuava em torno de 1,3% do PIB. Ainda assim, estima-se que a CTB tenha aumentado cerca de 2,5% do PIB no perodo em questo. As causas desse aumento recente e surpreendente, diga-se da CTB esto associadas retomada do crescimento econmico a partir de 2004. Com efeito, a taxa mdia de crescimento real da economia entre 1998 e 2002 foi pouco superior a 2% anuais, contra cerca de 4,5% anuais entre 2004 e 2008. Da que apenas a arrecadao conjunta do IR e da CSLL (tributos cuja arrecadao tende a cair relativamente em momentos de crise e aumentar em perodos de crescimento econmico) cresceu cerca de 1,5% do PIB entre 2004 e 2008. A arrecadao das contribuies previdencirias e para os fundos pblicos que depende fundamentalmente dos nveis de emprego e de formalizao do mercado de trabalho (ambos crescentes entre 2004 e 2008) por sua vez, contribuiu com mais 1,0% do PIB. Outras contribuies importantes do ICMS e do IOF, majorado em 2008 a fim de compensar parcialmente a perda de arrecadao advinda do fim da CPMF tambm ajudaram a compensar o 1,3% do PIB de arrecadao tributria perdido com a extino da CPMF em 2008. Conquanto as arrecadaes de IR e do ICMS tambm tenham crescido significativamente entre 1999 e 2002, importante notar que a arrecadao das contribuies previdencirias e para os fundos pblicos (excluindo as contribuies de servidores pblicos) caiu relativamente no perodo. Por outro lado, a arrecadao da Cofins que permaneceu relativamente estvel na casa dos 4% do PIB em anos recentes praticamente dobrou entre 1998 e 2002, o mesmo acontecendo com a arrecadao da CPMF. No h dvidas, pois, que o aumento da CTB nesse ltimo perodo (de relativa estagnao econmica) foi legislado em vez de espontneo como o ocorrido entre 2004 e 2008. Seja como for, o fato que, pouco antes da ecloso da crise internacional no quarto trimestre de 2008, a CTB brasileira atingira seu maior valor (em % do PIB) em todos os tempos.
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3 ALGUMAS COMPARAES INTERNACIONAIS
comum encontrar na literatura menes ao fato de que a CTB brasileira relativamente alta (quando medida em % do PIB) em relao observada em pases com um nvel de desenvolvimento similar ao brasileiro. Frequentemente esse fato visto como um problema, uma evidncia a mais a indicar que a CTB brasileira estaria retardando o crescimento da economia brasileira.4 Conquanto essa sabedoria convencional esteja longe de ser inquestionvel,5 ela contm diversos elementos de verdade. Em particular, a CTB brasileira inegavelmente maior do que a de pases latino-americanos e vem se aproximando da mdia observada nos pases da OCDE (ver tabela 2). Igualmente dignos de nota so os fatos de que i) a composio da CTB brasileira (e da CTB dos pases latino-americanos em geral) bem diferente da verificada na mdia dos pases da OCDE (ver tabela 3); e ii) a CTB tem crescido, nos ltimos 15 anos, em diversos pases da Amrica Latina (e nos pases menos desenvolvidos da OCDE) e no apenas no Brasil6 (ver tabela 3). O crescimento da CTB brasileira nos ltimos anos foi similar, por exemplo, ao apresentado pela carga tributria de pases como Argentina, Turquia e Coreia do Sul.
TABELA 2
Total das receitas tributrias das administraes pblicas (incluindo contribuies sociais) em pases selecionados da Amrica Latina
(Valores em % do PIB)
Pases Argentina Brasil1 Chile Colmbia Mxico Frana Alemanha Reino Unido Estados Unidos Espanha Itlia Coreia do Sul Turquia Mdia OCDE 1995 20,3 27,3 17,6 14,0 16,7 42,9 37,2 34,5 27,9 32,1 40,1 19,4 16,8 34,9 2000 21,5 30,4 18,9 14,9 18,5 44,4 37,2 37,1 29,9 34,2 42,3 23,6 24,2 35,7 2005 26,8 33,3 19,5 17,7 19,9 43,9 34,8 36,3 27,3 35,8 40,9 25,5 24,3 35,5 2007 29,1 34,7 21,3 18,3 (2006) 20,5 43,6 36,2 36,6 28,3 37,2 43,3 28,7 23,7 35,9 (2006)
Fontes: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) para Argentina, Brasil, Chile e Colmbia e OCDE para os demais. Nota: 1 Os dados da Cepal sobre o Brasil diferem levemente dos nmeros divulgados tanto pelo IBGE quanto pela Secretaria da Receita Federal (SRF) do Brasil. Entretanto, as tendncias dinmicas observadas em todas as referidas bases de dados so essencialmente as mesmas.
4. Ver Delfim Netto (2009) para um resumo representativo dos argumentos dos defensores dessa tese. 5. Ver, a esse respeito, Arnold (2008) e Benos (2009). 6. A ideia de que estaramos vivenciando um perodo de declnio e queda da alta taxao em economias desenvolvidas (TANZI, 2006) pode at ser verdadeira, mas as evidncias empricas nessa direo certamente esto muito longe de serem conclusivas.
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TABELA 3
Composio das receitas tributrias das administraes pblicas em pases selecionados da Amrica Latina e na OCDE em 1995 e 2005
(Valores em % das receitas tributrias totais)
Pases Argentina Brasil Chile Colmbia Equador Mdia OCDE Impostos sobre renda, patrimnio e capital 1995 20,0 20,0 25,3 38,1 25,5 40,6 2005 32,9 28,3 35,0 48,5 19,1 40,5 Impostos sobre produtos 1995 55,9 47,0 67,6 39,3 51,8 32,4 2005 54,7 42,2 57,5 38,6 60,5 31,9 Contribuies sociais e sobre a folha de pagamentos 1995 24,1 30,7 7,2 22,6 22,7 25,6 2005 12,4 27,2 7,5 12,9 20,4 26,4
Fontes: OCDE (2009b) para a mdia da OCDE, IBGE (2009) para o Brasil, CEPAL (2009) para os demais pases latino-americanos e clculos dos autores.
O elevado peso relativo dos impostos sobre produtos na carga tributria dos pases latino-americanos (notrios pela m distribuio da renda) chama a ateno, mas no surpreende. Por um lado, tais impostos afetam os consumidores indistintamente e, portanto, so concentradores de renda (ou, no jargo, so regressivos).7 Por outro lado, tais impostos so embutidos no preo final dos produtos sem serem explicitados aos consumidores de modo que a maioria dos cidados desses pases sequer se d conta que paga tais impostos. politicamente conveniente, ento, para os governantes latino-americanos (quando necessrio) aumentar esses tributos invisveis. Com efeito, poucos especialistas em finanas pblicas conseguem estimar precisamente quanto pagam, por exemplo, de IPI ou ICMS em um dado produto, mas qualquer pessoa que preencha uma declarao de IRPF ou que tenha um carro (e, portanto, pague IPVA) ou um imvel (e, portanto, pague IPTU) sabe exatamente quanto est desembolsando desses impostos. Alm de visveis, esses tributos sobre a renda e o patrimnio so tambm progressivos, ou seja, taxam mais os que podem mais e menos os que podem menos e, portanto, ajudam a distribuir a renda. Ademais, so notoriamente mais difceis de arrecadar, seja pelo custo poltico de se arrecadar dos donos da riqueza e do poder seja por dificuldades prticas de se mensurar corretamente as variveis relevantes e/ou de se impedir a sonegao. No surpreende, pois, que o peso relativo desses tributos visveis na
7. Tributos que distribuem renda (ditos progressivos) so aqueles que taxam relativamente mais fortemente os grupos de maior renda da sociedade que teoricamente podem arcar com mais taxao do que os grupos de menor renda. Tributos concentradores de renda (ou regressivos) so aqueles que taxam de modo igual pessoas com capacidades de pagamento distintas. Esse precisamente o caso dos impostos sobre produtos. O valor do ICMS incidente sobre, por exemplo, um saco de feijo o mesmo independentemente do fato de esse saco ter sido comprado por uma pessoa pobre ou por um milionrio.
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CTB de pases latino-americanos seja muito mais baixo do que o verificado na mdia dos pases da OCDE. Nesse contexto, importante qualificar a ideia, popular em diversos pases da OCDE, de que aumentos no peso relativo dos impostos sobre produtos na carga tributria total dos pases so o caminho do futuro (OCDE, 2007). Os defensores dessa ideia usualmente argumentam que impostos sobre produtos tenderiam a aumentar os nveis de crescimento econmico visto que os mesmos, por encarecerem o consumo, teriam impactos positivos sobre a taxa de poupana da economia. J impostos sobre a renda e o patrimnio no ajudariam o crescimento porque diminuem a recompensa pela produo (isto , a renda auferida nas atividades produtivas, seja na forma de salrios seja na forma de lucros).8 Mesmo que esses argumentos sejam relevantes do ponto de vista macroeconmico o que difcil de atestar na prtica h que se notar que i) a distribuio de renda nos pases da OCDE que esto optando por aumentar o peso dos impostos sobre tributos na carga tributria (notadamente Alemanha, Holanda e Nova Zelndia) sensivelmente melhor do que a brasileira ou a mdia latino-americana;9 e ii) os aumentos propostos esto muito longe de elevar o peso dos impostos sobre produtos na CTB desses pases para perto do verificado nas economias latino-americanas.10 Cumpre, ainda, qualificar a viso de vrios economistas (por exemplo, STIGLITZ, 1997; THIRSK, 1997, inter alia) de que, diante das dificuldades para se tributar a renda e a propriedade em pases em desenvolvimento, faz sentido para as autoridades tributrias desses pases sacrificar a equidade distributiva em favor de uma simplicidade nos tributos e, portanto, de uma capacidade maior de arrecadar estes ltimos. O ponto desses economistas que a equidade relevante no a tributria, mas a atuao do governo como um todo, e que esta ltima poderia ser alcanada mesmo com impostos regressivos, bastando para isso uma focalizao maior dos gastos pblicos. Conquanto se possa concordar, em princpio pelo menos, com a viso exposta acima (e com o fato de que o gasto pblico est longe de ser progressivo no Brasil e nos pases em desenvolvimento em geral), h que se notar que a mesma desconsidera elementos de economia poltica cruciais para a definio das polticas tributrias11 notadamente (e apenas para citar um exemplo) a dependncia de trajetria dos gastos pblicos e, portanto, a dificuldade de se ajustar esses ltimos
8. Tais ideias renderam o Prmio Nobel de Economia de 1996 ao economista ingls James Mirrlees. 9. A exceo a essa regra o Mxico. 10. Novamente a exceo a essa regra o Mxico, cuja participao dos impostos indiretos na carga tributria subiu 6%, a despeito de os mesmos responderem por quase 60% desta ltima (OCDE, 2007). 11. Essa , por exemplo, a viso de Woo (2006, cap. 1).
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rapidamente em sociedades democrticas. H diversos motivos para se achar, por exemplo, que os gastos pblicos brasileiros com as aposentadorias dos funcionrios pblicos e as penses pagas s suas vivas que somam cerca de 4,5% do PIB so excessivos e altamente regressivos. Mas pouco se pode fazer a respeito desse fato, pelo menos no curto e no mdio prazo, visto que os direitos adquiridos dessas pessoas so defendidos pela estrutura legal do pas. Ademais, a viso acima desconsidera ou, pelo menos, no enfatiza a dramaticidade da questo distributiva no Brasil. E o fato de que o Brasil pela diversidade de sua estrutura produtiva, o tamanho de sua economia e o relativo desenvolvimento institucional de seus rgos arrecadatrios no tem diversos dos problemas estruturais que impedem uma progressividade maior da tributao nos pases em desenvolvimento (o que, alis, explica o fato de o tamanho da CTB brasileira se aproximar do verificado nos pases desenvolvidos em termos relativos). O quanto exatamente se pode aumentar a tributao sobre a renda e o patrimnio no Brasil (a fim de aumentar o peso dessa ltima na CTB e, com isso, melhorar a distribuio de renda do pas) uma questo essencialmente aberta, mas no h dvidas de que os principais obstculos a esse aumento so os interesses polticos e econmicos e no o pequeno tamanho e/ou a elevada concentrao setorial da renda nacional (como ocorre em outros pases em desenvolvimento). Dito de outro modo, no parece que o Brasil esteja estruturalmente preso a uma dada composio da carga tributria. A sociedade brasileira tem, portanto, graus de liberdade para vari-la se assim o desejar. Ademais, parece que para um dado tamanho da CTB qualquer escolha sensata entre eficincia (e, portanto, crescimento) econmica (o) e equidade na (composio da) tributao brasileira deve considerar com cuidado a dramaticidade da questo distributiva brasileira e os efeitos nefastos desta ltima sobre o ambiente de negcios e, por essa via, sobre o prprio potencial de crescimento do pas.12, 13
4 Carga tributria lquida E renda disponvel das administraes pblicas
Conquanto seja bastante comum utilizar-se o conceito de CTB como proxy para a disponibilidade efetiva de recursos por parte das administraes pblicas, esse procedimento implica a aceitao de simplificaes draconianas. Com efeito, um quadro bastante rico pode ser alcanado com a utilizao concomitante dos con12. Ou, de outro modo, deve considerar com cuidado os efeitos negativos da polarizao social, no sentido preciso de Woo (2005, 2006). 13. Naturalmente, o baixo peso dos impostos sobre a renda e o patrimnio est longe de ser o nico problema tributrio brasileiro. A complexidade de nosso sistema tributrio notria, assim como o custo administrativo imposto queles que desejam cumprir as (complexas e em constante mutao) leis tributrias no Brasil. Para um diagnstico mais amplo do que h de errado com o sistema tributrio brasileiro, ver CDES (2009).
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ceitos de CTL e RDAP. O propsito desta seo relembrar ao leitor o significado preciso desses conceitos e apresentar os nmeros disponveis para estes ltimos no perodo 1995-2008. O conceito de CTL visa ressaltar o fato de que grande parte dos recursos tributrios arrecadados pelas administraes pblicas simplesmente transferida ao prprio setor privado da economia. Trata-se, literalmente, de tirar recursos de uns (os pagadores dos tributos) e repass-los a outros (aqueles que recebem as referidas transferncias pblicas) sem que a renda disponvel do setor privado seja afetada. So cinco os principais tipos de transferncias isto , pagamentos sem contrapartida imediata em bens ou servios pblicas ao setor privado. O primeiro e quantitativamente mais importante o pagamento de penses e aposentadorias, tanto do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) como dos servidores pblicos das administraes pblicas federais, estaduais e municipais. O segundo deles o pagamento de benefcios assistenciais, termo genrico que engloba principalmente as despesas do Programa Bolsa Famlia e os pagamentos feitos a cidados pobres idosos e/ou incapazes regulados pela Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas). O terceiro deles o pagamento de subvenes sociais (isto , recursos destinados ao pagamento das despesas de custeio) s instituies privadas sem fins lucrativos. O quarto o valor dos saques do FGTS feitos pelos trabalhadores.14 Finalmente, o quinto (e quantitativamente menos importante) tipo de transferncia pblica ao setor privado o pagamento de subsdios aos produtores privados de bens e servios. A anlise desagregada da evoluo das transferncias pblicas ou, mais precisamente, transferncias de assistncia e previdncia adicionadas dos subsdios e subvenes sociais (Taps) no perodo 1995-2008 objeto do captulo deste volume que trata da evoluo dos gastos pblicos no perodo em questo. Por ora suficiente notar que dados oficiais do IBGE do conta de que as Taps passaram de cerca de 12% do PIB em 1995 para perto de 15% em 2007. Estimativas da Coordenao de Finanas Pblicas do Ipea, por sua vez, do conta de que as Taps atingiram 14,5% do PIB no (excelente) ano de 2008. Da que o crescimento da ordem de 5,5% do PIB da CTL (CTB Taps) ao longo do perodo 1995-2008 foi bem inferior ao crescimento de cerca de 8% do PIB na CTB verificado no mesmo perodo (ver grfico 1).
14. Um esclarecimento talvez seja necessrio aqui. Tecnicamente o FGTS um fundo de propriedade dos trabalhadores, cujos recursos no podem ser utilizados para custear despesas pblicas. O nico motivo pelo qual as contribuies para o FGTS so consideradas parte da carga tributria o carter compulsrio das mesmas. Uma vez que se considerem como tributos as contribuies ao FGTS natural que se considerem como transferncias os saques feitos desse fundo.
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O conceito de CTL certamente representa um refinamento em relao ao conceito de CTB enquanto medida da disponibilidade efetiva de recursos nas mos dos administradores pblicos. Mas ainda no o ideal. Isso porque as administraes pblicas tm diversas rendas de propriedade (notadamente juros, aluguis, dividendos e a renda da terra) a pagar e a receber, alm de algumas receitas correntes no tributrias e no classificadas como rendas de propriedade (como, por exemplo, as receitas obtidas na venda de entradas para museus pblicos). Note-se que as rendas de propriedade so conceitualmente bastante diferentes das Taps. Quando as administraes pblicas pagam a um aposentado, por exemplo, elas no esperam dele nenhuma contrapartida em bens e servios. Quando as administraes pblicas pagam um aluguel de um prdio para abrigar uma repartio pblica, ou juros sobre um emprstimo, elas esto remunerando o dono desse prdio e o dono desse capital por servios prestados (no caso a disponibilidade de espao para a repartio pblica e o emprstimo concedido). Infelizmente, os dados para RDAP conceito que subtrai da CTB (e das receitas pblicas correntes no tributrias e no classificadas como rendas de propriedade) no apenas as Taps, mas tambm as rendas lquidas de propriedade pagas pelas administraes pblicas15 s vo at 2006.16
15. Ou seja, as rendas de propriedade pagas pelas administraes pblicas menos as recebidas por essas ltimas. 16. E, mesmo assim, o clculo preciso da srie apresenta uma importante descontinuidade metodolgica no ano 2000, tendo em vista que apenas dados a partir do ano 2000 foram divulgados quando do lanamento (em 2007) das novas Contas Nacionais referncia 2000 (cujo ltimo dado disponvel quando do fechamento desse texto o referente ao ano de 2006). Antes disso, os dados disponveis (para o perodo 1995-2003) eram calculados pela metodologia do sistema de contas nacionais referncia 1985 (ver IBGE, 2008 para detalhes). A anlise das observaes de 2000-2003 das duas sries mostra que conquanto os valores dos vrios componentes da RDAP tenham mudado significativamente com a adoo da nova metodologia, vrias dessas mudanas parecem se cancelar de modo que os valores nominais da RDAP no variam tanto como seria de se esperar.
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Mas mesmo a anlise da evoluo da RDAP em % do PIB no perodo 19952006 j nos permite concluses bastante diferentes das obtidas com a mera anlise das CTB (principalmente) e da CTL. Com efeito, os dados mostram um declnio continuado da RDAP ao longo de todo o primeiro governo do presidente FHC (com o pice em 1999, devido ao crescimento descontrolado das despesas com o pagamento de juros da dvida pblica em um contexto de grave crise cambial, e a despeito do significativo crescimento da CTB e da CTL ocorrido nesses anos). O segundo governo do presidente FHC, por sua vez, testemunhou uma recuperao da RDAP para nveis prximos ao verificado em 1995. Assim, o crescimento da RDAP ao longo do perodo 1995-2006 ocorreu no governo do presidente Lula, mas foi muito menor do que o verificado na CTB e mesmo na CTL.
5 UM PANORAMA RESUMIDO DA TRIBUTAO BRASILEIRA NO PERODO 1995-2008: ALGUMAS NOTAS GUISA DE CONCLUSO
Nota-se acima que a maior parte da elevao de cerca de 8% do PIB da CTB entre 1997 e 2008 foi determinada em resposta s crises cambiais de 1999 e 2002-2003. Com efeito, o crescimento de cerca de 2,5% do PIB na CTB verificado no perodo 2005-2008 (de elevado crescimento econmico em mdia) se deu a despeito de seguidas desoneraes tributrias, a principal das quais foi a extino da CPMF (cuja arrecadao anual alcanava 1,3% do PIB) em 2008. Frisou-se, ainda, que i) o tamanho da CTB brasileira superior ao verificado nos pases latino-americanos e vem se aproximando da mdia verificada em pases da OCDE; ii) a composio da CTB brasileira muito diferente da verificada em pases da OCDE, privilegiando impostos sobre produtos (que concentram renda e encarecem os produtos) em prejuzo de impostos sobre a renda e o patrimnio (que distribuem renda e no
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encarecem os produtos) e iii) que a elevao da carga tributria foi crucial para garantir a estabilidade macroeconmica (com reduo da DLSP aps 2003) em um contexto de aumento (pelo menos at 2007) das Taps. Voltando-se para a discusso sobre o retorno social da carga tributria julgado baixo pela sabedoria convencional dos especialistas em finanas pblicas brasileiros nota-se que a fatia dos recursos efetivamente disposio dos administradores pblicos para gastos em bens pblicos (com exceo daqueles relacionados a previdncia e assistncia social)17 no PIB em 2003 foi praticamente igual verificada em 1995. Apenas a partir de 2004 que essa fatia (aproximada pelo conceito de renda disponvel bruta do setor pblico) comea a superar esse ltimo patamar. Contudo, o crescimento acumulado da mesma muito menor do que o da CTB.
17. Cuja proviso (e o impacto redistributivo da mesma) aparentemente no (so) computada(os) como parte do retorno social da carga tributria pela maior parte dos especialistas em finanas pblicas brasileiros.
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REFERNCIAS
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PARTE V
FINANCIAMENTO PARA O DESENVOLVIMENTO
Captulo 9
O PAPEL DOS BANCOS PBLICOS NO FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO
1 INTRODUO
Na formulao de um modelo de desenvolvimento que contemple um papel ativo de polticas governamentais estruturantes (de longo prazo), associadas a um regime de poltica macroeconmica (de curto prazo) que busque conciliar objetivos de estabilidade monetria e crescimento econmico, fundamental considerar os mecanismos de financiamento pblicos e privados que sustentam a atividade econmica e, em especial, os investimentos. Este captulo trata do papel dos bancos pblicos (doravante BPs) como instrumentos-chave de uma estratgia de desenvolvimento para a economia brasileira, apoiada naquele modelo. Essa discusso tem como ponto de partida obrigatrio a anlise, ainda no plano terico, do papel do financiamento, em geral, e dos BPs, em particular, para o desenvolvimento econmico. Este o objeto da seo 2. No que tange ao caso brasileiro, a anlise emprica ter por foco os trs maiores bancos federais existentes no pas o Banco do Brasil (BB), a Caixa Econmica Federal (CEF) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e como marco temporal, os anos 1980 em diante. A escolha desses trs bancos justifica-se por duas condies. A primeira de natureza puramente quantitativa: o grande porte dos trs, frente ao mercado bancrio brasileiro, que os coloca em posio de influenciar, de forma significativa, as condies de financiamento do desenvolvimento no Brasil.1 Em segundo lugar, esses so os nicos BPs federais criados para atuar em todo o territrio nacional e, portanto, voltados para o desenvolvimento econmico nacional, discutido neste captulo. O Brasil conta ainda com dois bancos federais de atuao regional: o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), criado em 1954, e o Banco da Amaznia (Basa), sucessor do Banco de Crdito da Borracha, criado em 1942 (COSTA NETO, 2004).2 Apesar da inegvel importncia desses bancos para a economia
1. No ranking das instituies financeiras em operao no Brasil em 2008, por valor do ativo total, o BB ocupava a segunda posio, com ativo total de R$ 507 bilhes; a CEF, a quinta posio, com R$ 296 bilhes em ativos; e o BNDES, a sexta, com ativo total de R$ 272 bilhes. 2. At 1986, o pas contou ainda com o Banco Nacional da Habitao (BNH), criado em 1964, e o Banco Nacional de Crdito Cooperativo (BNCC), criado em 1952, cujas atividades foram ento incorporadas, respectivamente, pela CEF e pelo BB (VIDOTTO, 2003, p. 3-4).
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local, a anlise do papel de BPs para o desenvolvimento econmico regional envolve aspectos tericos e empricos especficos ao tema, cuja discusso foge ao escopo deste captulo da o foco nos bancos de atuao nacional. Deve ficar claro, porm, que no se pretende aqui desenvolver uma anlise comparativa, mas meramente descritiva, das formas de atuao dos trs bancos selecionados em seus respectivos mercados. Tal comparao seria indevida face s diferenas marcantes entre eles em diversos aspectos, a comear pela prpria estrutura de capital mista no BB e totalmente pblica na CEF e no BNDES e pelas funes tipicamente atribudas a cada um atuao predominante no longo prazo, no caso do BNDES, e mais diversificada, no caso do BB e da CEF. Quanto ao perodo de anlise, os anos 1980 so um marco importante na histria recente dos BPs no Brasil. Nessa dcada, dificuldades financeiras decorrentes de longa fase de instabilidade macroeconmica, aliadas, a partir dos anos 1990, nova concepo de poltica de desenvolvimento que predominou no pas, de carter liberalizante, questionaram o (at ento) papel central desses bancos no financiamento do desenvolvimento econmico no Brasil. A seo 3 analisa os efeitos dessas mudanas sobre o modo de atuao do BB, da CEF e do BNDES nos anos 1980-1990. A seo 4 analisa os condicionantes macroeconmicos e a atuao desses bancos nos anos 2000 (at 2008). A seo 5 conclui o captulo, com um breve diagnstico e algumas propostas a respeito das condies de funcionalidade dos trs bancos para o desenvolvimento econmico brasileiro.
2 O PAPEL DOS BPs NO FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO
O desenvolvimento econmico , inevitavelmente, apoiado na implementao simultnea (ou em curto espao de tempo) de uma srie de projetos de investimento e, portanto, na criao de nova capacidade produtiva, tanto em termos quantitativos, quanto qualitativos. Dificilmente um movimento generalizado de expanso de investimentos pode prescindir de fontes de financiamento complementares ao autofinanciamento (GERSCHENKRON, 1962). dessa condio que emerge a importncia do desenvolvimento financeiro para o desenvolvimento econmico. Quanto mais amplo, dinmico e diversificado for o sistema financeiro nacional, melhores sero as condies de viabilizao financeira de cada etapa do processo de desenvolvimento (GURLEY; SHAW, 1955). Como mostrou Zysman (1983), no h um modelo ideal ou mais eficiente de sistema financeiro para apoiar o desenvolvimento econmico. Historicamente, tanto sistemas financeiros baseados em mercados de capitais, quanto no crdito bancrio como canais de financiamento de longo prazo foram exitosos neste sentido. Por outro lado, o autor mostra tambm que foram poucos os pases que lograram combinar, quase que simultaneamente, desenvolvimento financeiro e desenvolvimento econ-
O Papel dos bancos pblicos no financiamento do desenvolvimento brasileiro
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mico basicamente, Reino Unido, Estados Unidos e Alemanha, os dois primeiros com sistemas de mercados de capitais e o ltimo com um sistema baseado no crdito bancrio. Os demais pases industrializados e todos os pases em desenvolvimento apoiaram seus processos de industrializao numa combinao de crdito bancrio governamental a cargo de grandes BPs e/ou de agncias de fomento em parceria com grandes bancos privados com financiamento externo. A presena de BPs no financiamento do desenvolvimento em diversos pases no casual. Condies inerentes ao processo de desenvolvimento econmico e ao modo de operao dos mercados financeiros sugerem um importante papel para os BPs nas polticas de desenvolvimento econmico.3 Como j assinalado, o desenvolvimento econmico envolve investimentos em setores, produtos e/ou processos produtivos novos, o que tende a torn-lo um processo marcado por grandes incertezas e elevados custos. Por outro lado, os ofertantes de fundos (pessoas fsicas e instituies financeiras) tendem a rejeitar riscos presumidamente muito elevados: alm das dificuldades de previso da exata proporo destes riscos, sua incorporao s taxas de retorno exigidas dos ativos pode ser dificultada pela retrao da demanda por recursos. Essa combinao de coisas torna o financiamento do desenvolvimento econmico uma tarefa difcil e cara, o que contribui para tornar o mercado financeiro, sistematicamente, incompleto no que tange s necessidades de financiamento do desenvolvimento.4 A elevada incerteza que normalmente marca as operaes financeiras de longo prazo e, em especial, as associadas a investimentos nos (novos) setores lderes do desenvolvimento a cada perodo o principal entrave completude do mercado financeiro, justificando, ou mesmo requerendo, a atuao de um BP. Outra condio que justifica a atuao de um BP, especialmente nos pases menos desenvolvidos, a necessidade de autonomia financeira para a implementao de polticas de desenvolvimento. Tais polticas devem envolver medidas de estmulo a investimentos privados em setores estratgicos (infraestrutura, inovaes etc.), ou mesmo programas de investimentos pblicos nestes setores, em montantes bem maiores que a mdia histrica do pas em questo (GERSCHENCKRON, 1962). Isto pode ser financiado, em parte, com recursos oramentrios (tributos) e/ou via emisso de dvida pblica. No entanto, essa estratgia pode ser limitada pela restrio oramentria do governo, cujos recursos disponveis (total de tributos e dvida) sofrem ingerncias polticas e legais e so disputados por diversos tipos de despesa. Nessas condies, bastante comuns nos pases em desenvolvimento, a atuao de um BP contribui para ampliar a autonomia poltica e financeira do Estado na implementao de polticas de desenvolvimento.
3. Para uma fundamentao terica do papel dos BPs para o desenvolvimento econmico, ver Hermann (2009a). 4. Um mercado dito incompleto quando algum (ou alguns) segmento teoricamente possvel , na prtica, inexistente, seja por desinteresse do lado da oferta ou do lado da demanda.
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A autonomia financeira do BP tende a ser maior que a do governo devido possibilidade de o primeiro recorrer a fontes de funding mais diversificadas, como a captao de poupana domstica (voluntria ou compulsria), emprstimos de outros bancos (nacionais ou estrangeiros) e, no caso de BPs j em operao e bem-sucedidos h alguns anos, tambm o reinvestimento do excedente operacional. A maior autonomia financeira lhe confere tambm maior autonomia poltica na alocao de recursos, j que, no BP, a concorrncia por despesas alternativas ao financiamento de investimentos (privados ou pblicos) tende a ser menor que no Tesouro Nacional. Por fim, outra importante funo macroeconmica de um BP a atuao anticclica no mercado de crdito, mantendo ou mesmo expandindo a oferta de fundos nas fases recessivas da atividade econmica. Nesta funo, justifica-se inclusive a atuao do BP no crdito de curto prazo para capital de giro das empresas, por exemplo j que o objetivo, nas fases recessivas, conter a tendncia de queda do grau de utilizao da capacidade instalada e no, diretamente, expandir a capacidade instalada. As motivaes para sua criao sugerem algumas condies de funcionalidade dos BPs para o desenvolvimento econmico. A incompletude do mercado aponta como papel essencial de um BP a proviso de crdito aos setores desassistidos e estratgicos para o desenvolvimento, sob condies viveis, isto , no inibidoras do investimento. Para tanto, essencial que o BP seja capaz de disponibilizar, de forma regular, linhas de financiamento a prazos adequados e a custos mais baixos (mas no necessariamente subsidiados) que os exigidos pelas instituies privadas (caso entrassem neste mercado). Isto possvel porque, idealmente, o BP no define suas taxas de juros com base em metas de lucro, mas sim de equilbrio financeiro entre os fluxos de receita e despesa. Alm disso, o BP pode ter como parte de sua misso a funo de assumir alguns tipos de riscos rejeitados pelas instituies privadas. Para tanto, necessrio que o Tesouro Nacional, na qualidade de controlador do BP , disponha de mecanismos de compartilhamento de riscos, ou mesmo de perdas, com o BP , tais como seguros ou fundos constitudos para este fim. No entanto, se o ativo do BP for excessivamente concentrado em setores de alto risco, esses mecanismos compensatrios podem mostrar-se insuficientes ou demasiadamente onerosos (ou mesmo inviveis) para o Tesouro. Assim, a manuteno de empresas e/ou setores de boa qualidade de risco na carteira de crdito do BP, ainda que estes possam ser atendidos pelo mercado privado, pode ser indicada, no apenas como meio temporrio de adaptao do banco s condies do mercado, mas como instrumento regular de defesa da qualidade do risco de seu ativo. Neste caso, uma funo adicional dos BPs seria a induo dos bancos privados a operarem com custos menores para os tomadores em disputa, admitindo-se que o BP seja capaz de cobrar juros menores que esses bancos (pelas razes j apontadas).
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O requisito da autonomia financeira recomenda uma estrutura de funding pouco dependente de recursos oramentrios convencionais, isto , derivados dos impostos. Essa mesma condio pavimenta a capacidade de atuao anticclica do BP, j que, para tanto, o banco deve ser capaz de expandir suas operaes em perodos de retrao econmica e, portanto, de restrio oramentria. Contudo, deve ser evitada tambm uma elevada dependncia do BP em relao captao de recursos em mercado via depsitos voluntrios, emprstimos de outros bancos e/ou emisses de aes e ttulos. Essas fontes trazem tambm limitaes atuao do BP, podendo implicar custos de funding mais elevados ou mesmo a insuficincia de recursos nas fases de pessimismo do mercado, inviabilizando, pelo menos, sua atuao anticclica. Assim, embora possa contar com recursos de mercado, o requisito da autonomia financeira sugere que o BP deva apoiar sua estrutura de funding, predominantemente, em recursos extramercado, tais como fundos parafiscais (contribuies destinadas especificamente ao banco ou a programas de desenvolvimento). Alm desta, outra fonte regular de funding para um BP deve ser o autofinanciamento, isto , o reinvestimento de recursos prprios, decorrentes das receitas de suas operaes. Em complemento a essas duas fontes, uma terceira fonte de funding adequada a um BP so emprstimos de organismos internacionais de desenvolvimento (como o Banco Mundial, por exemplo), que, por operarem com critrios e objetivos semelhantes, tendem a disponibilizar recursos a custos e prazos compatveis com os requeridos por um BP. Por fim, uma condio geral de funcionalidade de um BP que a poltica macroeconmica em curso seja coordenada com as polticas de desenvolvimento econmico que justificam a existncia do banco. Por exemplo, na presena de uma poltica monetria restritiva, a tentativa de expanso do crdito pelo BP pode ser limitada pela insuficincia de funding no banco, ou mesmo de projetos de investimento a serem financiados. Esta, porm, uma condio que diz respeito orientao da poltica macroeconmica e no gesto do prprio BP.
3 BPs NO BRASIL: BREVE HISTRICO DOS ANOS 1980-1990 3.1 Os anos 1980
Ao longo de trs dcadas, de 1950 ao final dos anos 1970, a despeito de algumas tentativas de formao de uma estrutura privada de financiamento de longo prazo, todas as fases de avano no processo de industrializao no Brasil apoiaram-se numa combinao de autofinanciamento, capital externo (crdito bancrio e investimentos diretos) e crdito pblico federal. Este ltimo esteve, basicamente, a cargo do BB, com foco no setor agrcola; da CEF, voltada prioritariamente para o setor imobilirio; e do BNDE, com foco na indstria (MONTEIRO FILHA, 1994; GUTH, 2006).5
5. Somente a partir de 1982 o BNDE tornou-se BNDES.
282
A dcada de 1980, como se sabe, marca uma fase de instabilidade monetria (alta inflao e volatilidade das taxas de cmbio e juros), crise fiscal, ausncia (ou mesmo inviabilidade) de polticas de desenvolvimento e estagnao econmica no Brasil, bem como em outros pases latino-americanos, sendo, por isto, conhecida na regio como dcada perdida. O perodo marca tambm uma fase de grandes dificuldades financeiras nos trs maiores BPs do pas. O BB e a CEF tiveram suas receitas operacionais fortemente atingidas pela crise econmica, em face do elevado comprometimento do ativo desses bancos com setores e operaes tambm fortemente penalizados pela recesso (setores rural e habitacional, respectivamente, alm do crdito para capital de giro ao comrcio e indstria). Na segunda metade dos anos 1980, a situao financeira dos dois bancos foi ainda agravada por fatores associados prpria necessidade de reestruturao dos BPs. Em 1986, a CEF incorporou o falido BNH e, com ele, o estoque de crditos pendentes do Sistema Financeiro da Habitao (SFH), criado em 1964, e passou a ser o gestor do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), criado em 1966. No mesmo ano, com a reorganizao do sistema monetrio nacional, como parte da reforma monetria que comps o Plano Cruzado (visando estabilizao de preos), foi extinta a chamada conta movimento do BB no Banco Central do Brasil (BCB). Atravs desta, o BB tinha livre acesso a recursos do BCB (via expanso da base monetria) para cobrir eventuais (na verdade, frequentes) dficits de liquidez. Na dcada de 1980, em parte por imposio da crise fiscal, os dois bancos passaram tambm por um processo de gradual (e parcial) substituio de fontes oramentrias (fiscais e parafiscais) de funding por recursos captados em mercado. Essa mudana na estrutura do passivo do BB e da CEF representou um encarecimento de seus custos de operao, no acompanhado, proporcionalmente, pelas receitas operacionais (de emprstimos). Estas foram penalizadas tanto pela reduo dos volumes de operao, quanto pela manuteno de critrios tpicos de banco pblico para a definio dos custos, prazos de seus emprstimos, bem como das condies de reestruturao (alongamento) daqueles no pagos. Como sintetizam Andrade e Deos (2007) em relao ao BB:
(...) aps 1986, as contas do Banco ficaram marcadas por uma inconsistncia fatal: as operaes ativas encontravam-se sob forte influncia da poltica econmica e as operaes passivas crescentemente sujeitas s condies de mercado. (...) O resultado foi um crescente descasamento dos prazos e custos entre captaes e aplicaes (ANDRADE E DEOS, 2007, p. 7-8, itlicos do original).
O mesmo quadro aplicava-se CEF poca, apesar da diferena entre a composio do ativo dos dois bancos no que tange aos setores de atividade mais problemticos (o rural no BB e o habitacional na CEF).
283
O BNDES foi menos atingido pela inadimplncia em sua carteira de crdito na dcada de 1980. Esta era concentrada, poca, em grandes empresas privadas, executoras de grande parte dos projetos de investimento priorizados no Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), que se estenderam aos primeiros anos da dcada de 1980. Alm da maior resistncia natural de grandes empresas, bem capitalizadas, a perodos de retrao dos negcios, grande parte das empresas do setor industrial financiadas pelo BNDES nos anos 1970 tornou-se importante fonte de exportaes a partir de meados da dcada de 1980, quando se inicia a recuperao da economia mundial (embora no da economia brasileira). Em suma, o perfil de insero interna e externa dos setores e empresas de maior peso na carteira de crdito do BNDES nessa dcada preservou, em certa medida, a capacidade de gerao de receitas pelo banco em meio crise econmica. Alm disso, tendo mantido um papel central no ajuste externo do pas nos anos 1980 como principal financiador dos setores de energia, infraestrutura e indstria, especialmente a exportadora o banco passou a contar com novas fontes de funding, cativas e estveis, porque derivadas de fundos parafiscais transferidos para o BNDES ou mesmo criados para financiar o apoio do banco a setores especficos. Foram eles: o Fundo de Investimento Social (Finsocial), criado em 1982, formado por contribuies sobre o lucro das empresas e voltado para o financiamento de atividades de interesse social que agregou o S sigla do banco; o Fundo da Marinha Mercante (FMM), que passou a ser gerido pelo BNDES a partir de 1983; e o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), criado em 1988 (GUTH, 2006, p. 105), que veio a se tornar a principal fonte externa de funding do banco. A Constituio de 1988 criou o FAT com recursos da arrecadao do Programa de Integrao Social - Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS-PASEP) (que j existiam desde 1970) e determinou que, pelo menos, 40% deste Fundo fossem regularmente direcionados ao BNDES, na forma de recursos no amortizveis, a um custo para o banco limitado a 6% ao ano (a.a.), como remunerao ao FAT.6 Assim, ao contrrio do que ocorreu no BB e na CEF, a estrutura passiva do BNDES tornou-se mais barata e segura, j que o direcionamento dos recursos ao banco era garantido pela simples ocorrncia do fato gerador da arrecadao dos referidos fundos. As novas fontes de funding a que o BNDES teve acesso a partir dos anos 1980, especialmente a partir da criao do FAT em 1988, permitiram que o banco mantivesse seu papel tpico de banco pblico tambm do lado do ativo, concedendo crdito a custos menores que os dos bancos privados (mas no necessariamente subsidiados) e direcionado a setores prioritrios para o desenvolvimento (GUTH, 2006).
6. A partir da criao da Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP), em 1994, esta taxa passou a ser a referncia para remunerao do FAT pelo BNDES, mas foi mantido o teto de 6% a.a., sendo a diferena a maior, se houver, convertida em saldo devedor exigvel a longo prazo (BNDES, 2007). Como a TJLP manteve-se, at 2009, superior ao teto, o custo efetivo dos recursos do FAT para o banco manteve-se fixo em 6% a.a.
284
Mais que isso, essas novas fontes de recursos viabilizaram a continuidade de sua atuao como principal provedor de crdito de longo prazo no Brasil (embora a demanda por este tipo de crdito tenha se retrado em funo da recesso) sem a gerao de descasamentos de custos e prazos preocupantes e, portanto, sem riscos excessivos para sua prpria situao financeira no futuro e, por extenso, para as contas pblicas. Ainda assim, a forte retrao da atividade econmica do perodo, ao comprometer todo tipo de arrecadao dela decorrente, imps uma reduo dos nveis de operao do banco, cujos desembolsos passaram de cerca de 11% da Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF) em 1979 para a mdia de 8% entre 1980 e 1987 e para 4% entre 1988 e 1990 (GUTH, 2006, p. 104). importante notar que, a despeito das dificuldades que cercaram a atuao dos BPs no Brasil nos anos 1980, ao final desta dcada o setor pblico ainda detinha a maior parcela do mercado de crdito do pas, com 67% do crdito total (aos setores privado e pblico) na mdia dos anos 1988-1990 (tabela 1). A contribuio do BB e da CEF para este resultado deveu-se, em grande parte, ao efeito contbil dos crditos em atraso, que, no balano destas instituies, implicaram um aumento forado do estoque de crdito em aberto. No caso do BNDES, explica-se, essencialmente, pela combinao de trs fatores: i) a atuao do banco no setor energtico, que assume papel central em sua poltica de crdito (o banco passa a apoiar o Prolcool, por exemplo, a partir de 1979); ii) a tentativa, nem sempre bem-sucedida, de concluir investimentos aprovados no incio da dcada (alguns foram, de fato, interrompidos); e iii) a extenso ou reforo da atuao do banco em novas reas basicamente, agricultura (visando, principalmente, o aumento das exportaes), pequenas e mdias empresas (visando a gerao de emprego) e programas sociais (GUTH, 2006, p. 104-105). tambm desse perodo (1982) a criao do BNDES Participaes (BNDESPAR), que institucionalizou a atuao do banco atravs, tambm, do mercado de capitais, pela aquisio de aes e participaes no capital de empresas. Essas operaes, porm, no afetam o indicador de desembolso, que inclui apenas as operaes de crdito. Quanto alocao de recursos (tabelas 2A e 2B), no perceptvel tambm, at o final da dcada de 1980, alguma mudana mais substancial. Refletindo ainda o maior comprometimento dos BPs com as polticas governamentais, predominam os setores pblico, habitacional e rural na alocao do crdito desses bancos: em 1990, o setor pblico foi o destino de 39% do crdito dos BPs, ante apenas 7% do crdito dos bancos privados; o setor habitacional, de 31% dos BPs e de 37% dos bancos privados; e o setor rural, de 10% dos BPs, ante 4% dos bancos privados.
285
Tabela 1
Crdito total em % do PIB: setor pblico versus setor privado, por destino e origem 1988-2008
(Dezembro de cada ano)
% do PIB Ano Destino Total Setor priv. 22,5 17,4 17,4 18,0 21,9 23,0 31,1 27,3 23,7 24,1 25,8 23,4 25,1 23,9 21,3 23,1 23,5 27,2 29,4 34,0 40,4 Setor pbl. 9,3 6,7 6,7 6,1 6,6 6,0 5,5 4,8 5,1 2,7 2,1 1,5 1,3 0,8 0,7 0,9 1,0 0,9 0,8 0,2 0,9 IF nac. 8,0 6,0 7,0 7,0 8,0 9,0 14,0 11,0 9,4 8,9 8,1 7,4 8,9 9,6 8,2 9,3 9,7 11,5 12,5 15,2 17,7 Origem IF estrang. 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 3,0 3,5 4,2 4,4 5,0 5,9 6,6 5,5 5,2 5,4 6,3 6,7 7,7 8,7 Total IF priv. 10,7 7,4 8,6 8,5 10,5 11,6 15,9 14,4 12,9 13,1 12,6 12,4 14,8 16,1 13,8 14,4 15,1 17,8 19,1 22,9 26,3 IF pbl. 21,1 16,7 15,5 15,6 18,1 17,4 20,7 17,6 15,9 13,7 15,4 12,5 11,6 8,5 8,3 9,6 9,4 10,3 11,1 11,8 15,0 Origem privado 33,6 30,7 35,7 35,3 36,8 40,0 43,4 44,9 44,8 48,9 45,2 49,8 56,1 65,2 62,7 60,0 61,6 63,3 63,2 67,0 63,7 66,4 69,3 64,3 64,7 63,5 60,0 56,6 54,8 55,2 51,1 55,2 50,2 43,9 34,4 37,7 40,0 38,4 36,7 36,8 34,5 36,3 Origem pblico % do crdito total
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
31,8 24,1 24,1 24,1 28,5 29,0 36,6 32,1 28,8 26,8 27,9 24,9 26,4 24,7 22,0 24,0 24,5 28,1 30,2 34,2 41,3
Fonte: BCB - Sries Temporais - 29/06/2009. Obs.: IF = Instituio financeira.
286
Tabela 2A
Composio % do crdito de origem pblica1 por destino (setor de atividade) 1988-2008

(Mdias de cada ano)
Setor pblico2 Ano Gov. fed.
6
Total p/ Indstria 14,2 12,4 12,4 14,0 15,1 15,2 16,7 16,4 15,3 15,1 20,2 23,9 22,4 27,2 33,4 32,1 27,2 25,7 24,6 26,0 27,2 Habitao
3
Setor privado Rural4 12,0 10,8 9,7 11,7 13,9 12,9 13,2 14,7 12,4 10,2 12,8 12,9 13,4 13,4 14,0 15,5 16,7 17,2 17,3 16,5 14,6 Comrcio 3,6 2,9 2,8 3,2 3,1 3,4 4,6 6,4 5,6 4,6 5,2 4,2 4,1 5,6 6,6 5,9 6,4 6,7 6,8 7,1 7,2 Pessoas fsicas
5
Gov. est./ munic. 24,3 24,6 27,6 27,5 24,7 24,5 19,1 18,3 23,7 28,5 13,4 11,1 6,8 5,1 4,5 5,9 6,4 6,0 5,0 4,0 3,4
set. pbl. 37,9 35,7 39,0 39,6 35,1 33,7 29,4 24,6 28,0 30,8 15,7 13,8 10,8 10,1 6,2 7,7 8,5 7,7 6,4 5,0 4,4
Outros 4,4 4,0 4,2 4,3 4,5 4,8 5,7 6,1 7,2 7,5 10,2 8,8 7,9 10,8 13,7 15,0 17,1 17,8 19,2 18,7 19,4
Total p/ set. priv. 62,1 64,3 61,0 60,4 64,9 66,3 70,6 75,4 72,0 69,2 84,3 86,2 89,2 89,9 93,8 92,3 91,5 92,3 93,6 95,0 95,6
Total Geral 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
1988 1989 1990
13,5 11,1 11,4 12,0 10,4 9,2 10,3 6,3 4,2 2,3 2,3 2,7 4,0 5,0 1,7 1,9 2,1 1,7 1,4 1,0 1,1
26,4 32,8 30,8 26,3 27,3 28,4 27,7 27,7 27,3 26,5 30,2 30,6 32,2 19,6 11,7 10,6 9,7 9,1 9,8 10,2 10,2
1,5 1,5 1,1 1,0 1,1 1,6 2,6 4,1 4,2 5,2 5,7 5,9 9,1 13,2 14,5 13,2 14,4 15,7 15,8 16,5 16,9
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fonte: BCB, Boletim Mensal - junho/2009 Notas: 1 Refere-se s instituies em que os governos federal, estadual ou municipal detm participao superior a 50% no capital votante.
2 3
Inclui administrao direta, indireta e atividades empresariais. Refere-se s operaes realizadas com pessoas fsicas e cooperativas habitacionais. As operaes destinadas a empreendimentos imobilirios so classificadas no segmento indstria. Refere-se s operaes contratadas com produtores rurais e demais pessoas fsicas e jurdicas em conformidade com as normas especficas do crdito rural. Exclui as operaes realizadas com os setores rural e habitacional. Junho a dezembro/1988.
5 6
287
Tabela 2B
Composio % do crdito de origem privada1 por destino (setor de atividade) 1988-2008

(Mdias de cada ano)
Setor pblico2 Ano Gov. fed. 19886 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 6,9 5,5 4,3 3,9 3,0 1,5 0,5 0,5 0,7 0,6 0,9 1,3 1,2 0,8 0,9 0,8 0,7 0,5 0,3 0,2 0,1 Gov. est./ munic. 2,1 3,9 2,4 2,4 1,8 3,1 3,2 2,5 2,5 1,5 0,9 0,3 0,2 0,5 0,4 0,4 0,7 1,0 1,1 0,8 0,6 Total p/ Indsset. pbl. 9,0 9,4 6,7 6,3 4,8 4,5 3,7 2,9 3,2 2,1 1,9 1,6 1,4 1,3 1,4 1,3 1,4 1,5 1,4 1,0 0,7 tria 27,5 24,0 26,5 28,5 30,4 29,2 29,1 29,7 32,5 34,0 34,3 34,5 29,7 28,2 27,3 27,0 26,9 24,0 22,3 21,7 22,4 Habitao3 29,3 35,7 37,4 29,2 24,7 19,0 15,0 12,7 11,7 9,8 9,2 8,3 7,6 5,5 4,3 3,6 3,0 2,4 2,1 1,9 1,9 Rural4 3,1 3,5 4,0 4,2 4,0 3,7 3,5 3,0 3,3 2,8 3,0 3,8 5,2 5,2 5,5 6,6 7,0 6,5 6,2 6,1 5,7 Setor privado Comrcio 9,4 6,9 7,4 10,5 11,8 13,9 17,4 19,8 19,1 15,7 14,6 14,1 13,7 13,2 12,6 12,4 12,2 11,7 11,9 12,0 11,4 Pessoas fsicas5 6,8 6,0 4,5 5,2 5,4 6,9 9,6 12,2 12,3 17,7 20,6 20,2 22,9 26,4 28,1 29,2 31,7 39,4 42,3 43,0 42,1 Outros 15,0 14,6 13,5 16,0 18,9 22,7 21,6 19,6 18,0 17,9 16,5 17,5 19,6 20,2 20,8 20,0 17,7 14,5 13,8 14,4 15,7 Total p/ set. priv. 91,0 90,6 93,3 93,7 95,2 95,5 96,3 97,1 96,8 97,9 98,1 98,4 98,6 98,7 98,6 98,7 98,6 98,5 98,6 99,0 99,3 Total geral 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: BCB, Boletim Mensal - Junho/2009 Notas: 1 Refere-se s instituies privadas e quelas em que os governos federal, estadual ou municipal detm participao inferior a 50% no capital votante.
2 3
Inclui administrao direta, indireta e atividades empresariais. Refere-se s operaes realizadas com pessoas fsicas e cooperativas habitacionais. As operaes destinadas a empreendimentos imobilirios so classificadas no segmento indstria. Refere-se s operaes contratadas com produtores rurais e demais pessoas fsicas e jurdicas em conformidade com as normas especficas do crdito rural. Exclui as operaes realizadas com os setores rural e habitacional. Junho a dezembro/1988.
5 6
288
3.2 Os anos 19907
A partir de fins da dcada de 1980, a exemplo de diversos pases desenvolvidos e em desenvolvimento, adotou-se no pas um novo modelo de poltica de desenvolvimento econmico, de carter liberalizante. Neste, idealmente, o desenvolvimento deveria ser orientado pelas iniciativas e interesses do setor privado (do mercado) e no mais por aes comandadas ou financiadas pelo Estado. No campo da gesto macroeconmica, o novo modelo preconizava uma poltica pautada por estabilidade de preos e equilbrio fiscal como objetivos permanentes condies que, supostamente, favoreceriam o desenvolvimento econmico. No setor financeiro, recomendava-se uma poltica de liberalizao, pautada pela desregulamentao e abertura do mercado financeiro nacional a instituies e fluxos de capital estrangeiros, aliada a uma forte reduo, ou mesmo extino, dos mecanismos de atuao direta do Estado no setor o que seria obtido atravs de programas de privatizao de bancos. Inicialmente, apenas a nova poltica financeira foi posta em prtica, sendo gradativamente aprofundada, a partir da segunda metade dos anos 1990. Em meados de 1994, iniciou-se a estabilizao monetria com a implementao bem-sucedida do Plano Real, e somente a partir de 1998, iniciou-se uma poltica de ajuste fiscal, pautada por metas de supervit primrio, visando zeragem do dficit nominal do setor pblico (ainda no obtida, at 2008). O Plano Real teve efeitos diretos sobre as condies de operao dos BPs, bem como dos bancos privados. A estabilizao de preos reduziu bruscamente o imposto inflacionrio incidente sobre a economia brasileira e, com ele, a receita de floating dos bancos. Essa perda foi, em parte, compensada pelo aumento das operaes de crdito, especialmente por parte dos bancos privados, e da receita com tarifas bancrias (IBGE/ANDIMA, 1997, p. 80-81). Essa expanso do crdito, porm, deu-se na contramo da poltica monetria, cuja orientao era claramente restritiva no perodo, o que impunha elevado risco de crdito s operaes. Esse risco rapidamente se manifestou nos ndices de inadimplncia das dvidas bancrias: os emprstimos em atraso e em liquidao passaram de uma mdia de 7,7% do total entre julho de 1994 (incio do Plano Real) e fevereiro de 1995, para 9,1% entre maro e junho de 1995 e 12,6% no segundo semestre do mesmo ano (BACEN, 1996). Foram particularmente afetados pelo contexto macroeconmico desse perodo os bancos de pequeno porte e os BPs, especialmente o BB e a CEF, e os bancos estaduais. Os bancos menores foram prejudicados por sua excessiva dependncia com relao s receitas inflacionrias. Essa condio contribuiu tambm, embora em menor escala, para as dificuldades dos BPs. O peso das receitas inflacionrias no
7. Salvo quando explicitamente indicado de outra forma, a anlise desta seo, relativa aos anos 1990, baseia-se em Hermann (2002, cap. 8).
289
PIB deste segmento havia alcanado 68% em 1993, caindo bruscamente a partir de ento, para 38% em 1994 e 2,5% em 1995 (IBGE/ANDIMA, 1997, p. 46). Alm disso, desde os anos 1980, os ndices de inadimplncia nos BPs eram maiores que nos bancos privados e esta tendncia foi agravada no binio 1994-1995. A poltica monetria do perodo afetou negativamente a capacidade de pagamento dos devedores de emprstimos rurais e habitacionais, indexados taxa de juros do mercado, atravs da taxa referencial (TR).8 Isto penalizou fortemente o BB e a CEF, instituies nas quais esses emprstimos tinham elevado peso no ativo, e que, poca, j acumulavam um estoque considervel de crditos de difcil recuperao, ou mesmo irrecuperveis.9 Os elevados prejuzos do BB em 1995 e 1996 levaram o governo federal a coordenar uma operao de capitalizao do banco neste ltimo ano, pela emisso de R$ 8,0 bilhes em novas aes, sendo R$ 6,4 bilhes adquiridas pelo prprio Tesouro Nacional, R$ 1,1 bilho pelo Fundo de Previdncia do Banco do Brasil (Previ) e R$ 500 milhes pelo BNDESPAR (ANDRADE; DEOS, 2007, p. 13). No mesmo ano, a Medida Provisria (MP) no 1.510/1996 instituiu medidas jurdicas visando facilitar a recuperao de crditos imobilirios, ou dos imveis financiados, pela CEF. O BNDES, mais uma vez, foi uma exceo entre os BPs, tendo expandido suas operaes de crdito na segunda metade da dcada, embora no para os mesmos setores de antes. Como sintetiza Guth:
Com a concluso dos projetos de investimento iniciados durante o II PND (...), perdem importncia setores da indstria pesada e ganha importncia a integrao competitiva da economia nacional com a internacional. Assim, dentro da lgica do novo modelo de desenvolvimento, o Banco direciona suas prioridades para o processo de privatizao e setores exportadores, alm de pequenas e mdias empresas e projetos sociais (GUTH, 2006, p. 131).
No segmento de crdito de longo prazo, o motor da recuperao das operaes do BNDES nos anos 1990 foi o programa de privatizao, oficialmente lanado em 1990. Suas operaes tiveram incio em 1991, mas se concentraram no perodo 1996-2000 (84% das vendas do perodo 1991-2001) e, principalmente, no binio 1996-1997 (63% das vendas at 2001).10 O banco assumiu as funes
8. A TR foi criada no Plano Collor II (1991) como um indexador forward de contratos, em substituio inflao passada. Sua sistemtica de clculo j foi alterada diversas vezes desde ento, mas o princpio bsico foi mantido: a TR formada pela mdia das taxas pagas sobre CDBs emitidos por uma amostra de 30 bancos selecionados semestralmente, deduzida de um percentual (o redutor) definido pelo governo. 9. No caso dos bancos estaduais, as dificuldades de recuperao de crditos concedidos aos respectivos governos j eram tambm um problema antigo, que foi agravado pelos dficits crescentes dos estados (com raras excees) neste perodo. 10. O valor acumulado das vendas entre 1991-2001 foi de US$ 103,3 bilhes (BNDES, 2001).
290
de gestor do programa, atuando como um dos financiadores na aquisio, bem como na fase de saneamento financeiro das empresas a serem privatizadas. Diante dos problemas bancrios que se seguiram ao Plano Real e que se estenderam a diversos bancos privados, foi institudo, em fins de 1995, o Programa de Estmulo Reestruturao e Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer) pelo qual o BCB disponibilizava linhas especiais de crdito a bancos slidos interessados em adquirir os ativos daqueles em dificuldades. Em 1997 foi criado o Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria (Proes), semelhante ao Proer, mas voltado exclusivamente para o saneamento dos bancos estaduais, visando a sua posterior privatizao. O objetivo de reduo da presena de BPs estaduais no setor ganhou novo instrumento em 1998, com a regulamentao das agncias de fomento (Resoluo CMN no 2.574/1998), vetando sua transformao em qualquer tipo de instituio financeira. Paralelamente a essas medidas focalizadas, diversas medidas de regulamentao bancria prudencial foram editadas ou reforadas a partir da segunda metade da dcada de 1990, visando o controle dos riscos assumidos pelos bancos em geral, incluindo os BPs. Nesse aspecto, uma importante medida j havia sido implementada antes da emergncia dos problemas bancrios associados ao Plano Real, como parte do esforo de reintegrao do pas ao mercado financeiro (e bancrio, em particular) internacional. Em abril de 1994, o pas aderiu ao Acordo de Basileia, coordenado pelo Bank for International Settlements (BIS), pelo qual os bancos centrais signatrios passavam a exigir dos bancos sob sua superviso a manuteno de capital mnimo de 8% sobre o ativo ponderado pelo risco. Como medida de reforo da regulamentao prudencial, em 1997, este percentual foi elevado para 11% no Brasil. Outra importante medida neste sentido foi a Resoluo CMN no 2.682, de dezembro de 1999, que elevou a exigncia de provises contra crditos duvidosos, criando nove categorias de risco de crdito, com provises de 0% (crditos AA, sem atraso) a 100% (categoria H, com atraso superior a 180 dias). Os BPs foram enquadrados em todos os itens da nova regulamentao bancria, criada a partir de meados da dcada de 1990, sob as mesmas condies vigentes para os bancos privados. Alm disso, a nova concepo do papel dos BPs, aliada s dificuldades financeiras herdadas da dcada de 1980 e agravadas nos primeiros anos da estabilizao monetria, deu origem a um amplo e gradual programa de privatizao de bancos de atuao regional. Entre a segunda metade da dcada de 1990 e a primeira dos anos 2000, foram privatizados, praticamente, todos os bancos estaduais. Os BPs federais no chegaram a ser includos em qualquer programa de privatizao, mas no ficaram tambm imunes ao novo modelo de regulamentao bancria. Nos BPs federais aqui analisados, um novo modelo de gesto foi gradualmente implementado. Esses bancos passaram a ser geridos por critrios de
291
operao semelhantes aos de bancos privados.11 Na gesto do passivo, manteve-se a tendncia, iniciada nos anos 1980, complementao do funding com captaes de recursos privados em mercado exceo do BNDES, como j mencionado. Na gesto do ativo a mudana operacional atingiu os trs bancos analisados e pautou-se por duas diretrizes bsicas: i) o j mencionado enquadramento dos BPs em todas as medidas de regulamentao prudencial adotadas para os bancos privados; e ii) a adoo de critrios tipicamente privados de seleo de projetos e aplicaes financeiras em geral, com base em anlises de retorno e risco, bem como em metas de rentabilidade. A poltica financeira implementada nos anos 1990 deu incio a um processo de encolhimento relativo do crdito pblico, que passou de 65% do crdito total em 1991 para 50% em 1999 (tabela 1). Esse movimento, porm, foi assimtrico entre os trs bancos aqui analisados, quando comparados com os 50 maiores bancos do pas (tabela 3).12 Na comparao entre os anos de 1995 (primeiro dado disponvel nesta forma) e 1999, a participao do BB recua de 21% para 14% das operaes de crdito dos 50 maiores bancos; a da CEF sobe de 23% para 27% e a do BNDES, de aproximadamente 5% para 13%. H, porm, uma diferena importante entre o aumento deste percentual nos dois ltimos: no BNDES ele reflete uma tendncia genuna de aumento do crdito, enquanto na CEF representa ainda o efeito contbil do alongamento forado de crditos em atraso. Prova disso a abrupta e contnua queda relativa dessas operaes na CEF, aps a reestruturao de 2001 (comentada a seguir), no observada no BNDES. Essa assimetria se explica, em parte, pelas diferenas antes apontadas quanto ao perfil do crdito nos trs bancos e se reflete tambm no peso relativo das operaes de crdito nos balanos de cada um deles (tabelas 4A, 4B e 4C): entre 1995 e 1999, este recua de 44% para 24% no BB, de 49% para 46% na CEF e apresenta tendncia oposta no BNDES, onde se eleva de 18% para 31% nas operaes diretas e de 35% para 42% nas indiretas (por meio de agentes financeiros privados, contabilizadas nas relaes interfinanceiras), totalizando 73% do ativo em 1999, ante 53% em 1995. Quanto alocao de recursos (tabela 2A), a principal mudana provocada pela poltica financeira dos anos 1990 foi a sensvel queda da participao relativa do setor pblico como destino do crdito dos BPs, que passa de 39% para 14% entre 1990 e 1999. Esse espao , em grande parte, ocupado pela indstria, cujo peso relativo se eleva de 14% para 24% no mesmo perodo, em funo da maior
11. Para anlises detalhadas das mudanas operacionais ocorridas no BB e no BNDES nos anos 1990-2000, ver, respectivamente, Andrade e Deos (2007) e Guth (2006). Para os BPs em geral, ver Vidotto (2003). 12. Cabe esclarecer que o BNDES no integra o Consolidado Bancrio I, do qual deriva o grupo de 50 maiores bancos do pas. Esse Consolidado inclui apenas instituies que integram o sistema de pagamentos, isto , que operam com depsitos vista. O BNDES integra o Consolidado Bancrio II, que agrega as demais instituies financeiras, exceto as cooperativas de crdito, que compem o Consolidado Bancrio III. Para efeito de nossa anlise, porm, o BNDES comparado ao grupo dos 50 maiores bancos, juntamente com o BB e a CEF, porque este o universo mais representativo do setor bancrio brasileiro.
292
atuao do BNDES. O restante distribudo pelos demais setores, refletindo a maior diversificao das operaes do BB e da CEF. Na composio do passivo, ntida a tendncia ao aumento do peso relativo das captaes em mercado do BB e da CEF, bem como o elevado grau de alavancagem desses bancos, expresso nos baixos percentuais do patrimnio lquido (PL) no total do passivo (tabelas 5A e 5B). Entre 1995 e 1999, aquelas captaes passaram de 6% para 12% do passivo no BB e de 5% para quase 8% na CEF. No mesmo perodo, o PL desses bancos manteve-se, respectivamente, na mdia de 5,5% e 4% do passivo. Essa composio contrasta com a do BNDES, que demonstra baixo grau de alavancagem com um PL de 19% do passivo, na mdia de 1995 a 1999 e nula dependncia em relao a captaes em mercado (tabela 5C). Outra diferena importante entre o BNDES e os dois outros BPs o elevado peso relativo das obrigaes por emprstimos e repasses no primeiro (mdia de 51% entre 1995 e 1999), frente aos demais (mdia de 15% no BB e de 1% na CEF no mesmo perodo). Isto reflete a maior importncia do BNDES como brao financeiro de polticas de desenvolvimento econmico.
Tabela 3
Ativo total e operaes de crdito dos bancos pblicos como % dos 50 maiores bancos do pas 1995-2008
Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
1
Ativo total (%) BB1 18,1 18,2 17,1 17,7 17,5 15,9 11,4 12,5 13,6 12,3 13,4 12,3 11,3 10,4 CEF 18,1 18,2 17,1 17,7 17,5 15,9 11,4 12,5 13,6 12,3 13,4 12,3 11,3 10,4 BNDES 9,8 8,9 8,9 12,1 12,4 12,7 12,9 14,7 13,8 13,5 12,2 10,9 9,0 9,5
BB1 20,8 14,5 15,9 15,6 14,4 15,3 16,5 18,8 22,0 21,5 20,3 21,6 20,7 22,1
Oper. de crdito CEF 23,3 24,6 30,3 31,8 27,3 22,3 7,7 7,8 8,0 7,8 8,2 8,1 7,8 8,7 BNDES 4,6 6,0 8,5 14,3 13,0 11,8 13,2 16,7 18,3 15,6 14,3 12,5 10,6 11,5
Fonte: BCB Sistema Financeiro Nacional dados cadastrais e contbeis 50 maiores bancos. Nota: 1 Inclui Nossa Caixa em 2008.
293
Tabela 4A
Composio % do ativo BB 1995-2008

Ativo total Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
4
R$ bilhes de 20081 259,7 246,1 302,8 353,7 287,9 287,6 311,4 302,2 317,9 295,1 308,0 348,1 388,4 507,3
% 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
Oper. de crdito2 44,01 33,22 27,88 23,38 23,64 27,97 25,74 26,73 30,24 33,46 36,50 41,26 41,61 40,24
TVM e derivativos 17,38 22,56 26,51 31,33 32,74 36,94 37,83 34,67 30,24 30,75 26,28 24,61 20,98 14,43
Relaes inter financ. 6,19 4,72 7,38 4,79 4,51 4,79 5,21 8,88 8,11 9,25 9,65 9,51 9,35 4,20
Ativo permanente 3,57 3,42 2,66 2,43 2,50 2,65 2,25 1,86 1,79 1,89 1,89 1,55 1,36 2,15
Outros3 28,9 36,1 35,6 38,1 36,6 27,6 29,0 27,9 29,6 24,7 25,7 23,1 26,7 39,0
Fonte: BCB Sistema Financeiro Nacional dados cadastrais e contbeis 50 maiores bancos. Notas: 1 Valores atualizados para 2008 pelo IGP-DI centrado.
2 3
Inclui arrendamento mercantil. Inclui: disponibilidades; aplicaes interfinanc.; relaes interdependncias; provises; outros crditos; outros valores e bens; e imobilizado de arrendamento. Inclui Nossa Caixa em 2008.
294
Tabela 4B
Composio % do ativo CEF 1995-2008

Ativo total Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 R$ bilhes de 20081 261,5 280,7 310,3 313,0 278,8 262,1 191,1 189,7 207,9 182,5 229,7 246,1 271,0 295,9 % 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Oper. de crdito2 49,07 49,32 52,04 53,90 46,18 44,70 19,40 17,70 16,79 19,61 19,71 21,81 22,39 27,06 TVM e derivativos 8,43 8,84 9,52 7,94 14,64 7,42 42,07 44,67 51,51 49,28 49,53 44,71 48,98 40,75 Relaes inter financ. 10,20 13,04 15,33 13,10 18,18 25,63 26,59 27,48 24,22 23,14 20,79 20,76 19,86 15,01 Ativo permanente 4,62 3,88 3,71 2,76 3,75 3,72 2,45 1,94 1,58 1,59 1,19 1,15 1,01 1,12 Outros3 27,7 24,9 19,4 22,3 17,3 18,5 9,5 8,2 5,9 6,4 8,8 11,6 7,8 16,1
2 3
Inclui arrendamento mercantil. Inclui: disponibilidades; aplicaes interfinanc.; relaes interdependncias; provises; outros crditos; outros valores e bens; e imobilizado de arrendamento.
295
Tabela 4C
Composio % do ativo BNDES 1995-2008

Ativo total Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 R$ bilhes de 20081 141,7 137,5 162,5 214,8 197,1 210,3 216,3 223,1 209,8 199,9 208,7 217,5 215,7 272,1 % 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Oper. de crdito2 18,0 24,6 27,7 35,4 31,0 29,4 29,5 32,2 38,1 35,8 37,9 38,1 38,6 39,2 TVM e derivativos 4,9 6,0 9,9 15,3 10,1 10,1 6,7 5,4 4,8 5,9 7,6 7,3 5,2 5,6 Relaes inter financ. 34,9 40,8 37,8 33,3 42,2 47,0 52,5 54,7 49,8 50,3 46,9 44,9 46,7 45,5 Ativo permanente 27,3 20,0 18,1 14,2 13,0 11,7 10,5 8,3 8,3 8,1 8,3 9,6 8,9 6,5 Outros3 14,9 8,7 6,5 1,8 3,5 1,8 0,7 (0,6) (1,1) (0,1) (0,7) 0,1 0,6 3,2
2 3
Inclui arrendamento mercantil. Inclui: disponibilidades; aplicaes interfinanc.; relaes interdependncias; provises; outros crditos; outros valores e bens; e imobilizado de arrendamento.
296
Tabela 5A
Depsitos Outros 5,2 11,2 6,0 13,7 11,7 20,3 26,5 23,6 17,4 18,6 12,1 16,6 20,2 18,0 0,1 0,2 0,2 0,2 12,3 16,8 20,3 18,3 0,3 19,0 0,7 18,1 0,5 24,1 9,5 7,6 11,4 7,2 6,1 5,7 5,9 0,7 27,2 8,3 0,6 20,9 10,5 0,6 12,3 11,4 12,9 14,8 14,2 13,3 20,2 14,5 18,0 14,1 13,4 15,2 0,6 14,2 18,3 14,0 1,0 7,1 19,8 16,4 1,0 12,2 15,1 10,6 6,8 5,5 5,1 5,7 5,8 5,3 4,5 5,3 5,9 6,7 7,0 6,8 5,9 0,8 6,0 10,3 11,5 4,3 60,3 49,8 42,4 38,8 47,6 36,3 33,5 36,0 36,3 36,6 41,5 40,8 38,8 43,7 53,4 52,6 53,6 54,4 48,3 47,8 47,5 44,5 47,5 57,1 47,1 50,8 54,7 67,3 Total Merc. aberto Total Emisso de ttulos Obrig. p/ emprst./ repasses Outras obrig. Patrim. lquido Captaes em mercado
Composio % do passivo BB 1995-2008

Outros pass. 0,5 0,6 0,4 1,2 0,6 0,6 0,5 1,1 1,0 0,9 1,4 2,4 1,2 1,3
Passivo total
Ano
R$ bilhes de 20081
vista
1995
259,7
100,0
7,0
1996
246,1
100,0
4,9
1997
302,8
100,0
8,4
1998
353,7
100,0
8,3
1999
287,9
100,0
9,5
2000
287,6
100,0
11,2
2001
311,4
100,0
11,0
2002
302,2
100,0
11,5
2003
317,9
100,0
11,5
2004
295,1
100,0
11,7
2005
308,0
100,0
13,0
2006
348,1
100,0
12,8
2007
388,4
100,0
13,8
2008
507,3
100,0
9,7
Fonte: BCB Sistema financeiro nacional dados cadastrais e contbeis 50 maiores bancos.
Notas: 1 Valores atualizados para 2008 pelo IGP-DI centrado.
Inclui Nossa Caixa em 2008.
Tabela 5B
Depsitos Outros 0,7 1,3 1,9 0,8 0,8 1,0 2,5 14,7 22,7 9,5 17,1 16,0 16,8 17,3 2,5 0,5 3,2 5,3 22,4 19,3 19,4 17,8 8,0 17,5 7,3 30,0 7,1 21,8 4,6 5,8 7,8 6,6 8,1 8,3 9,8 10,0 12,6 3,7 7,1 8,2 0,6 6,7 7,5 0,6 37,9 38,4 11,1 9,5 6,2 7,8 9,8 10,0 11,1 11,9 6,8 7,6 0,6 35,5 8,0 10,0 1,3 30,2 5,7 7,0 0,9 30,4 4,4 4,2 3,1 3,2 2,4 3,8 3,6 3,8 4,5 4,2 4,4 4,2 4,3 4,7 5,4 0,8 28,2 4,4 60,0 55,6 51,8 50,1 47,6 47,0 64,0 55,6 50,5 58,1 53,0 53,8 52,2 51,5 55,9 56,8 57,9 56,7 62,1 53,8 59,7 68,3 50,1 50,3 52,7 54,1 56,8 60,8 Total Merc. aberto Total Emisso e ttulos Obrig. p/ emprst./ repasses Outras obrig. Patrim. lquido Captaes em mercado
Composio % do passivo CEF 1995-2008

Outros pass. 0,3 0,5 0,3 0,6 0,5 0,3 0,5 0,8 0,5 0,4 0,4 0,3 0,2 0,3
Passivo total
Ano
R$ bilhes de 20081
vista
1995
261,5
100,0
0,8
1996
280,7
100,0
1,2
1997
310,3
100,0
2,3
1998
313,0
100,0
2,5
1999
278,8
100,0
2,7
2000
262,1
100,0
3,0
2001
191,1
100,0
4,4
2002
189,7
100,0
4,0
2003
207,9
100,0
3,3
2004
182,5
100,0
4,0
2005
229,7
100,0
3,7
2006
246,1
100,0
4,1
2007
271,0
100,0
4,6
2008
295,9
100,0
4,5
Nota: 1 Valores atualizados para 2008 pelo IGP-DI centrado.
297
298
Tabela 5C
Depsitos Outros 3,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 3,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 34,3 32,5 28,9 23,3 16,2 14,1 27,6 0,0 0,0 0,0 26,4 0,0 0,0 0,0 66,3 0,0 0,0 0,0 63,2 23,6 21,5 55,3 49,5 50,9 53,1 55,1 59,4 59,9 48,6 0,0 0,0 0,0 54,4 32,0 0,0 0,0 0,0 52,7 29,2 0,0 0,0 0,0 45,5 32,3 21,7 17,9 13,1 12,8 11,7 10,6 8,2 8,5 8,7 9,2 10,3 12,5 9,3 0,0 0,0 0,0 37,0 30,6 31,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 7,3 7,8 7,9 9,0 12,1 13,9 13,1 11,3 11,3 13,4 14,1 12,4 9,2 8,1 8,0 7,7 0,5 0,4 0,4 0,2 0,4 0,5 Total Merc. aberto Total Emisso de ttulo Obrig. p/ emprst./ repasses Outras obrig. Patrim. lquido Captaes em mercado
Composio % do passivo BNDES 1995-2008

Outros pass. 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,1
Passivo total
Ano
R$ bilhes de 20081
vista
1995
141,7
100,0
0,5
1996
137,5
100,0
0,4
1997
162,5
100,0
0,2
1998
214,8
100,0
0,4
1999
197,1
100,0
0,4
2000
210,3
100,0
0,5
2001
216,3
100,0
0,4
2002
223,1
100,0
0,2
2003
209,8
100,0
0,2
2004
199,9
100,0
0,2
2005
208,7
100,0
0,3
2006
217,5
100,0
0,3
2007
215,7
100,0
0,3
2008
272,1
100,0
0,0
Nota: 1 Valores atualizados para 2008 pelo IGP-DI centrado.
299
4 CONDICIONANTES DA ATUAO DOS BPs NO BRASIL NOS ANOS 2000 4.1 A poltica macroeconmica e financeira
O Plano Real, como se sabe, foi acompanhado de um quadro de crescente vulnerabilidade externa, expressa em crescentes dficits em transaes correntes. Com a deteriorao do mercado financeiro internacional, a partir da crise cambial asitica, deflagrada em 1997, esse quadro culminou na crise cambial brasileira de janeiro de 1999. Nos anos 2000, apesar da sensvel mudana no cenrio macroeconmico domstico e externo, a orientao das polticas macroeconmica e financeira incluindo o tratamento aos BPs no sofreu mudanas importantes. Em particular, as mudanas no modelo de gesto do BB e da CEF foram reforadas a partir de 2001. Apenas o BNDES manteve seu perfil de atuao no processo de desenvolvimento econmico do pas. No campo da poltica macroeconmica, a estabilidade de preos se manteve como prioridade, subordinando outros objetivos, mas alterou-se seu modelo de gesto. A ncora cambial foi substituda pelo regime de cmbio flutuante; a poltica monetria passou a ser regida por um regime de metas de inflao, com metas decrescentes; e a poltica fiscal passou a perseguir metas de supervit primrio, visando reduo do dficit nominal do setor pblico. A partir de maio de 2000, esse novo modelo de poltica fiscal foi ainda complementado pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que instituiu, para as trs esferas de governo, uma srie de regras de conduta para a formulao e execuo oramentria, visando controlar o endividamento do setor pblico. Diante do quadro de vulnerabilidade externa que caracterizou a economia mundial nos anos 1998-2003 (como desdobramento da crise asitica) e da consequente instabilidade cambial no Brasil, o perfil de poltica monetria e fiscal dos anos 2000, ao priorizar a estabilidade de preos, acabou por seguir, a maior parte do tempo, uma orientao restritiva no que tange ao crdito, aos gastos pblicos e atividade econmica em geral. Isto reforou a tendncia ao estreitamento do espao de atuao dos BPs, exceto no caso do BNDES, como se demonstra a seguir.
4.2 Os BPs no Brasil nos anos 2000-2008
A flexibilizao cambial, aliada poltica restritiva, favoreceu os setores exportadores. Com isso, a atuao do BNDES junto a esses setores ampliou-se fortemente a partir de 1999 (HERMANN, 2009b), contribuindo para a sensvel recuperao das contas externas do pas nos anos 2000. Alm do maior apoio exportao, outro importante fator de preservao e at ampliao do espao de atuao do BNDES decorreu de uma mudana, ainda incipiente, na postura do governo em
300
relao poltica de desenvolvimento econmico. Em maro de 2004, o governo Luiz Incio Lula da Silva lanou a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (Pitce) (BRASIL, 2007), retomando, embora em novos moldes, um tipo de poltica de desenvolvimento abandonado no incio dos anos 1990. Com a Pitce, os programas governamentais de apoio exportao passam a ser integrados a programas de apoio ao desenvolvimento industrial, com foco em setores com elevada capacidade de inovao, visando o aumento da competitividade (CARVALHO JR., 2005).13 O BNDES participou diretamente da formulao da Pitce, com outros rgos do governo, e figura como um dos principais financiadores pblicos desta poltica. A partir de 2007, o banco assumiu o mesmo papel tambm em outro programa de governo: o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), um programa ousado de investimentos pblicos e privados em infraestrutura (especialmente em transportes e energia), da ordem de R$ 500 bilhes para o perodo 2007-2010. O BB e a CEF, embora tenham tambm expandido suas operaes de crdito a partir de 2004, o fizeram de forma horizontal, diversificando suas reas de atuao, em direo a segmentos de mercado tpicos dos bancos privados como o financiamento de bens de consumo durveis e a gesto de recursos de terceiros, atravs de fundos de investimento com perfis diversos, inclusive voltados para clientes de alta renda (caso do BB). Nos anos 2000, com mais intensidade que na dcada de 1990, os dois bancos vm buscando conciliar suas funes de BPs com prticas operacionais tpicas de banco privado. No BB, trata-se de uma tendncia antiga, que, segundo o prprio banco, remonta a 1986:
A partir de 1986, quando deixa de ser autarquia de crdito, o Banco do Brasil passa a incrementar as suas funes de banco comercial, conquistando a liderana em vrios nichos do mercado financeiro nacional. (...). funo de principal agente financeiro da Unio, o Banco do Brasil agregou as qualidades de empresa competitiva e moderna, integrada ao ambiente da nova economia. O seu papel dual, de agente de polticas pblicas e de banco de mercado, o seu diferencial e a sua principal vantagem competitiva (BB, 2000).
No caso da CEF, essa nova orientao refletiu, fundamentalmente, as diretrizes do Programa de Fortalecimento das Instituies Financeiras Federais (PFIFF), lanado em junho de 2001. O PFIFF foi motivado, essencialmente, pelas dificuldades dos BPs federais, exceto o BNDES, em cumprir a regulamentao prudencial imposta em fins dos anos 1990 em particular, a adequao de capital regra de Basileia e as novas provises para crditos duvidosos. No
13. Os setores selecionados como prioritrios para a Pitce foram frmacos, semicondutores, software e bens de capital.
301
caso da CEF (bem como do BNB e do Basa), foi necessria uma operao de capitalizao por parte do Tesouro Nacional (de R$ 9,3 bilhes na CEF). Alm da reestruturao patrimonial, o PFIFF envolveu uma srie de mudanas de procedimentos nos BPs alvo, reforando a tendncia aproximao entre seus modelos de gesto e os de bancos privados. O documento oficial do programa explicita claramente esta inteno:
(...) o governo est determinado a impor aos bancos pblicos a mesma disciplina a que esto submetidos os bancos privados. Trata-se de assegurar que as instituies pblicas federais estejam preparadas tanto para competir como bancos comerciais como tambm para desempenhar com eficincia sua misso de fomento ao desenvolvimento econmico e social dado que sua privatizao neste governo hiptese definitivamente afastada (...). O saneamento patrimonial vir acompanhado de novas medidas que visam pr fim a uma longa e recorrente histria de desequilbrios nas instituies pblicas federais (...).Os subsdios devero passar a constar da proposta de lei oramentria encaminhada deliberao do Congresso Nacional. (...) Providncias destinadas a oferecer remunerao adequada s instituies financeiras com recursos equalizados pelo Tesouro Nacional j vm sendo implementadas. Haver a necessidade de adequar a remunerao de um conjunto de outras operaes (...) (BRASIL, 2001).
No caso do BB, que j atuava como empresa de capital aberto, com aes negociadas em Bolsa,14 o PFIFF incluiu ainda, como medidas complementares:
(...) proposta de atualizao do Estatuto da Empresa no sentido de aperfeioar mecanismos de gesto e adequar-se s exigncias do novo mercado; negociaes com a Bovespa para ingresso imediato no nvel I do novo mercado; aprimoramento da segregao da administrao de recursos de terceiros com completa autonomia de gesto na BB DTVM que passar a ser denominada BB Administrao de Ativos Distribuidora de Ttulos e Valores Mobilirios (BRASIL, 2001).
O Novo Mercado o mais exigente, entre os segmentos especiais de negociao de aes, criados pela Bovespa a partir de 2000, para estimular empresas a adotarem melhores prticas de governana corporativa. Estas envolvem, basicamente, regras de transparncia na divulgao de informaes, de distribuio regular de dividendos, de proteo a acionistas minoritrios e de manuteno de um nvel mnimo de aes em mercado de 25% do capital social da empresa, no caso do Novo Mercado de modo a lhes garantir um grau razovel de liquidez. Embora o BB no tenha ainda completado seu enquadramento nesta listagem especial mantendo cerca de 22% de aes em mercado o compromisso assumido junto
14. O BB opera como companhia de capital aberto desde sua criao em 1808. No entanto, como a Comisso de Valores Mobilirios (CVM), que regula o mercado de aes no Brasil, s foi criada em 1976, o banco passa a ter suas aes negociadas em bolsa apenas a partir de 1977 (BB, 2009).
302
Bovespa (e aos acionistas, em geral) um marco importante no novo modelo de gesto da empresa, rumo a uma gesto guiada pela lgica privada, em detrimento de sua ao pblica, e a despeito do aumento da participao do Tesouro em seu capital (ANDRADE; DEOS, 2007, p. 20). Nos anos 2000, a ao pblica do BB e da CEF refletiu-se, basicamente, em dois aspectos mantidos de suas origens: i) o carter geograficamente abrangente da presena desses bancos, nicos no pas com agncias, postos ou correspondentes bancrios em todos os municpios brasileiros, promovendo a bancarizao da populao de baixa renda; e ii) a gesto de fundos e programas sociais do governo, intensificados no governo Lula. Essas formas de atuao, aliadas quela diversificao em direo ao financiamento do consumo, explicam o sensvel aumento das pessoas fsicas como destino do crdito dos BPs: entre 1999 e 2008, sua participao relativa saltou de 6% para 17% do crdito total desses bancos (tabela 2A). Outra mudana importante na alocao de recursos dos BPs nos anos 2000 foi a abrupta reduo do peso relativo do crdito habitacional: com a reestruturao da CEF em 2001, grande parte desse crdito, em prolongado atraso, foi transferida para a Empresa Gestora de Ativos (Emgea), criada pelo PFIFF, exclusivamente para este fim. Com isso, o crdito habitacional reduz sua participao no destino do crdito dos BPs de 32% em 2000 para 20% em 2001 e 10% em 2008. De um modo geral, a poltica financeira dos anos 2000 deu continuidade ao processo de reduo da participao relativa dos BPs no setor: o crdito de origem pblica reduziu-se de 50% do crdito total em 1999 para 36% em 2008 (tabela 1). Tal como nos anos 1990, essa reduo foi tambm assimtrica entre os trs bancos em anlise. No universo dos 50 maiores bancos em operao no pas, o crdito do BB elevou-se de 14% para 22% do crdito total desses bancos entre 1999 e 2008; o da CEF recuou, fortemente, de 27% para 9% no mesmo perodo; e o do BNDES elevou-se at 2003 (de 13% para 18%) e recuou para 11,5% em 2008 (tabela 3). Essas diferenas refletem a distinta composio do ativo dos trs bancos, j que o BNDES concentra sua atuao nas operaes de crdito (85%, em mdia, entre 2001e 2008, incluindo as operaes indiretas), enquanto o BB e a CEF vm diversificando suas formas de atuao (tabelas 4A, 4B e 4C), aproximando sua estrutura de ativo da encontrada nos bancos privados, na qual as operaes de crdito representam, em mdia, menos de 50% do ativo total. Na composio do passivo, a tendncia ao aumento do peso relativo das captaes em mercado se manteve no BB at 2001, quando o item atingiu 27% do passivo do banco, mas foi parcialmente revertida a partir de ento, representando 18% do passivo total em 2008. Na CEF, essa tendncia foi continuamente intensificada, passando este item de 13% para 18% do passivo no mesmo perodo. Outra mudana perceptvel na estrutura passiva desses bancos se deu nas obrigaes
303
por emprstimos e repasses, que se elevaram acentuadamente na CEF (de 0,6% para 10% entre 1999 e 2008) e recuaram no BB (de 11% para 6% no mesmo perodo). Ainda assim, este item permanece bem inferior aos nveis regulares do BNDES e cada vez mais prximo dos nveis encontrados nos bancos privados. O BNDES manteve seu perfil de funding, predominantemente apoiado em recursos de longo prazo, mas reduziu metade a participao do capital prprio (PL) em sua estrutura passiva: da mdia de 19% entre 1995 e 1999 para 10% entre 2000 e 2008, bem prxima da mdia de 9% dos 50 maiores bancos no mesmo perodo.
5 CONCLUSO: BPs NO BRASIL BREVE DIAGNSTICO E PROPOSTAS
A teoria financeira aponta trs motivaes bsicas para a criao e atuao de BPs: i) a incompletude do mercado financeiro diante das necessidades do desenvolvimento econmico; ii) a necessidade de maior autonomia financeira para a implementao de polticas de desenvolvimento; e iii) a capacidade de atuao anticlclica desses bancos no mercado de crdito. Tais motivaes, por sua vez, sugerem alguns princpios ideais que devem moldar a atuao desses bancos, de modo a preservar sua funcionalidade para o desenvolvimento econmico: i) a proviso de crdito aos setores desassistidos e estratgicos para o desenvolvimento; ii) a manuteno de setores e/ou empresas de boa qualidade de risco na carteira de crdito do BP, como instrumento regular de defesa da qualidade do risco de seu ativo; iii) a fixao de condies de crdito (prazos e custos) melhores que as praticadas pelas instituies privadas, como forma de induzi-las a operar com margens de intermediao no inibidoras dos investimentos (embora positivas); e iv) uma estrutura de funding apoiada, predominantemente em fundos parafiscais, recursos prprios do banco e emprstimos de organismos internacionais de desenvolvimento. A anlise da trajetria recente do BB, da CEF e do BNDES no Brasil apoia as seguintes concluses e proposies quanto ao grau de adequao desses bancos queles princpios: 1) Quanto alocao e ao custo do crdito Os trs BPs federais analisados parecem cumprir os princpios relativos alocao do crdito, j que, embora no exclusivamente, os trs operam em segmentos que, tradicionalmente, despertam pouco interesse por parte das instituies privadas: o BB no crdito agrcola, a CEF no imobilirio e o BNDES no crdito de longo prazo em geral. Alm disso, como j observado, o BB e a CEF atuam ainda no sentido de promover o aumento da taxa de bancarizao de empresas e pessoas fsicas de menor renda, atravs de uma ampla rede de agncias, que, alm de cidades grandes e mdias, alcanam tambm municpios de renda baixa. O BB e a CEF, porm, vm crescentemente diversificando suas reas de atuao e, neste aspecto, se aproximando do modo de operao de grandes bancos pri-
304
vados. Essa tendncia pode favorecer a sua funcionalidade para o desenvolvimento brasileiro, desde que os dois bancos ofeream condies de crdito (prazos e custos) melhores que os bancos privados concorrentes, de modo a exercer aquele efeito induo antes mencionado. Quanto ao custo do crdito, porm, apenas no caso do BNDES possvel concluir-se pelo cumprimento da condio de funcionalidade. Ante a sua estrutura passiva mais barata e estvel que a de bancos privados e a dos dois outros BPs em anlise, o BNDES opera com uma taxa bsica de juros (a TJLP) inferior taxa do mercado interbancrio cuja a referncia a taxa bsica de juros15 , bem como com spreads bem inferiores mdia do segmento privado do mercado.16 O BB e a CEF no operam com uma taxa bsica especfica, tendo, portanto, a prpria taxa Selic como principal referncia de custo para suas operaes. Nessas condies, s podem praticar taxas finais mais baixas que os bancos privados comprimindo seus spreads. Dados recentes sugerem que essa condio se cumpre atualmente: em setembro de 2009, as taxas mdias de juros das operaes de curto prazo do BB e da CEF eram inferiores, em geral, s praticadas por grandes bancos privados (tabela 6). No entanto, no sendo disponvel uma srie temporal desses dados e no havendo, para o BB e a CEF, uma taxa de referncia semelhante TJLP, no possvel afirmar, como no caso do BNDES, que taxas de juros inferiores mdia do mercado sejam um trao caracterstico dos critrios de precificao desses bancos. A julgar pela persistncia de elevados spreads bancrios e custos do crdito privado no Brasil, pode-se inferir que, at o momento, as condies de crdito do BB e da CEF nos segmentos em que concorrem com os bancos privados (justamente o crdito de curto prazo antes mencionado) no geraram o efeito induo esperado. Vale notar que a ausncia deste efeito no pode ser atribuda fraca participao desses bancos no mercado, j que, ao final de 2008, como j observado, o BB figurava como o segundo e a CEF como o quinto maior banco em operao no pas, o que os coloca em posio de influenciar o mercado. Portanto, uma reviso das condies de crdito do BB e da CEF, nos segmentos de mercado em que concorrem com os bancos privados, pode contribuir para aumentar o grau de funcionalidade desses bancos ao desenvolvimento econmico brasileiro. De todo modo, a concorrncia com bancos privados no deve ser a principal forma de contribuio de BPs ao desenvolvimento econmico, especialmente em pases ainda classificados como em desenvolvimento, como o caso do Brasil.
15. A taxa bsica de juros da economia brasileira determinada pelo Comit de Poltica Monetria (Copom) do BCB. Ela consiste na taxa mdia dos financiamentos dirios, com lastro em ttulos pblicos federais, apurados no Sistema Especial de Liquidao e Custdia (Selic), razo pela qual conhecida como taxa Selic. 16. O spread mximo com que opera o BNDES em 2009 de 2,5 pontos percentuais (p.p.) acrescidos TJLP. Esta, alm de ser sempre inferior taxa Selic, vem sendo gradativamente reduzida pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN) nos ltimos anos, e est fixada em 6% a.a. para o perodo outubro-dezembro de 2009. Ver BNDES (2009).
305
Nestes, os maiores desafios financeiros se manifestam nas atividades voltadas para o reforo da competitividade do pas no mercado externo e para o desenvolvimento social. No primeiro grupo incluem-se, basicamente, setores de infraestrutura e energia, alm de setores com potencial para ampliar exportaes e aqueles intensivos em novas tecnologias, que requerem investimentos em inovao. O segundo envolve, essencialmente, investimentos em saneamento bsico, sade, educao e habitao popular, alm de atividades mais intensivas em mo de obra (mais geradoras de emprego), predominantemente a cargo de pequenas e mdias empresas e de trabalhadores autnomos. A julgar pela experincia do BB e da CEF desde suas origens e pela j consolidada importncia do BNDES no apoio quele primeiro grupo de atividades, conclui-se que o segundo seria o candidato natural ampliao do papel do BB e da CEF no processo de desenvolvimento econmico brasileiro.
Tabela 6
Taxas de juros prefixadas (mdias em % a.m.) bancos selecionados setembro/2009
Pessoa jurdica (mdia) Hot-Money Desc. duplicatas Desc. promissrias Capital de giro Conta garantida Aquisio de bens Vendas BB 2,15 1,71 1,52 5,08 1,15 1,29 3,29 7,17 2,42 1,62 1,94 CEF 2,01 2,29 1,83 1,90 3,55 6,09 2,21 1,50 4,39 Bradesco 2,53 2,68 2,15 3,46 2,66 3,81 1,81 1,12 4,57 8,12 4,96 1,89 3,31 Ita Unibanco 2,68 2,73 2,43 2,27 5,87 1,59 1,21 4,11 8,05 4,19 1,82 2,38 Santander Brasil 3,00 5,80 2,21 2,19 5,12 1,27 1,41 3,73 8,35 3,45 1,61 1,50 Citibank 1,79 1,40 3,23 1,30 1,97 1,05 6,82 8,33 5,30 HSBC 2,92 1,78 2,25 2,88 8,07 1,54 0,97 4,59 8,11 4,67 1,47 4,10
Pessoa fsica (mdia) Cheque especial Crdito pessoal Aq. bens autos Aq. bens outros
Fonte: BCB. Acesso em 10/09/2009.
2) Quanto ao funding Nesse aspecto, o BNDES o que opera com a estrutura mais adequada, fortemente apoiada em fundos parafiscais (especialmente no FAT) e em recursos prprios. O BB e a CEF, como visto, vm, crescentemente, apresentando estruturas de passivo semelhantes s de bancos privados, com significativa dependncia de depsitos e captaes em mercado, menor comprometimento com obrigaes e repasses e baixo peso relativo do PL.
306
A utilizao de fontes de mercado (incluindo os depsitos), ao reduzir a dependncia do BP em relao a fontes fiscais ou parafiscais, pode, em tese, ampliar sua capacidade de atuao. Mas tal efeito benfico s existir se e enquanto a captao em mercado for, de fato, uma fonte adicional de recursos, complementar s fontes tpicas de BPs. Este, porm, no parece ser o caso do BB e da CEF, cujas captaes em mercado, incluindo depsitos, alcanaram, respectivamente, 72% e 74% do passivo em 2008. A ttulo de comparao, vale notar que, no agregado dos 50 maiores bancos, esse mesmo indicador foi de 60% no mesmo ano. No BB h ainda o agravante de que parte significativa do seu capital prprio (22% em 2008) composta por aes em mercado. Como empresa de capital aberto, com aes negociadas em bolsa, o BB tem sua estratgia de atuao subordinada, em parte, aos interesses dos acionistas privados, que dificilmente se conciliam com os de um BP tpico, cujas aes no so guiadas pelo objetivo de lucro. Esse perfil de passivo, certamente, retira graus de liberdade dos dois BPs na alocao de recursos, seja pela necessidade de controle do risco de liquidez associado aos depsitos vista ou pela necessidade de remunerao dos depsitos a prazo, ttulos e dvidas. Em particular, a capacidade de atuao anticclica do BB e da CEF no mercado financeiro fica comprometida, j que seus custos e riscos de operao tendem a elevar-se juntamente com os dos bancos privados nas fases de maior pessimismo do mercado. Assim, para que os dois bancos possam cumprir adequadamente as funes tpicas de BPs no que tange alocao de recursos, um plano de reestruturao do passivo do BB e da CEF, visando reduo de sua dependncia em relao a recursos de mercado, seria recomendvel. Contudo, para que tal reestruturao no implique a necessidade de contrao das operaes ativas desses bancos o que, provavelmente, seria prejudicial ao desenvolvimento econmico do pas necessrio que ela seja implementada de forma gradual e que a reduo das captaes em mercado seja compensada pelo acesso a novas fontes de recursos, de natureza parafiscal. Isto no requer, necessariamente, a criao de novos impostos ou contribuies voltadas para este fim, mas, principalmente, o desenvolvimento de arranjos financeiros basicamente, a formao de fundos especficos que visem direcionar uma parcela de recursos fiscais e parafiscais j existentes para compor o passivo desses bancos. Em outros termos, trata-se de algo semelhante bem-sucedida experincia do BNDES com a constituio do FAT, a partir da destinao de parte da arrecadao do PIS-PASEP para este banco.
307
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CAPTULO 10
REFORMAS FINANCEIRAS PARA APOIAR O DESENVOLVIMENTO
1 INTRODUO
So poucas as possibilidades de que uma eventual retomada do crescimento econmico brasileiro, condio para que um processo sustentado de desenvolvimento tenha lugar, se d em linhas semelhantes s do passado. O processo de substituio de importaes que precedeu o longo perodo de estagnao do qual a economia brasileira parece comear a sair baseou-se principalmente no setor pblico, atravs tanto do investimento pblico tradicional quanto das formas subsidiadas de financiamento do investimento e da criao ou expanso de empresas estatais, e no capital estrangeiro. No presente, a recriao em ampla escala de empresas estatais parece politicamente impossvel, mesmo se isso fosse desejvel. Por outro lado, a experincia recente de relativa folga no balano de pagamentos dificilmente autorizaria estratgias em que o crescimento econmico se apoiasse no aumento do passivo externo, em quaisquer de suas formas. O fantasma do estrangulamento externo est longe de ter sido exorcizado. Nessas condies, uma eventual retomada de um ciclo sustentado de crescimento ter necessariamente de se basear no capital privado domstico. Isto, naturalmente, no significa um papel de menor importncia para o setor pblico, nem mesmo para o capital estrangeiro. O setor pblico, porm, tender a operar mais como suporte do investimento privado, especialmente o mercado financeiro, e ao capital estrangeiro caber provavelmente uma posio subsidiria no processo, de modo a no causar problemas de solvncia externa. Uma condio essencial para que o potencial de crescimento da economia brasileira, sob liderana do capital domstico, contudo, seja efetivamente concretizado a transformao do modo como operou o sistema financeiro brasileiro at o presente. A reunio e disponibilizao eficazes da poupana financeira do pblico para as empresas so essenciais, dado que a base de capital prpria das empresas dificilmente seria suficiente para acelerar o crescimento na medida necessria, nem isso seria desejvel. Por outro lado, no se trata apenas de mobilizar capital no volume suficiente, mas igualmente essencial que esse capital esteja disponvel em termos compatveis com o perfil de fluxos de caixa (e de riscos) suportados pelas empresas produtivas.
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O sistema financeiro brasileiro o resultado do padro de desenvolvimento exibido pela economia brasileira nos ltimos decnios. No perodo de crescimento correspondente ao processo de substituio de importaes, como j observado, o sistema financeiro teve papel menor, j que tanto o setor pblico quanto o capital estrangeiro se apoiaram de forma reduzida na poupana voluntria domstica. O Estado teve ao seu alcance alternativas como a tributao, inclusive atravs do imposto inflacionrio. O capital estrangeiro apoiou-se principalmente nos recursos obtidos na matriz. A autarquia financeira no deve ser, naturalmente, uma meta em si mesma. Algumas empresas nacionais podero recorrer ao mercado financeiro internacional, mas essa possibilidade no apenas restrita, como tambm deve ser acompanhada de certo cuidado devido aos seus possveis impactos deletrios sobre o balano de pagamentos. Assim, os recursos que complementaro o capital prprio das empresas tero de ser encontrados, direta ou indiretamente, junto ao pblico. Com isso, ser exigido do setor financeiro brasileiro um grau de eficcia na coleta e realocao de recursos financeiros bastante elevado, alterando as prioridades e os mtodos de operao das instituies financeiras. Parte da adaptao s novas demandas j est em curso, tanto espontaneamente, pela resposta s demandas colocadas por tomadores privados nos ltimos anos, quanto pelo estmulo de medidas de governo. No entanto, sero necessrias mudanas mais profundas para que a oferta de recursos financeiros venha a se dar na escala e na forma compatveis com um processo de crescimento acelerado, liderado pelo capital nacional. As mudanas julgadas mais essenciais sero discutidas neste texto. O trabalho est estruturado da seguinte forma. Na seo 2, discutem-se as funes de um sistema financeiro ideal. Naturalmente, a identificao das funes mais importantes de um sistema financeiro depende do ponto de partida terico do autor. Aqui ser adotada a perspectiva keynesiana, cujas caractersticas centrais sero explicitadas nessa mesma seo. A terceira seo ser dedicada descrio das principais caractersticas do sistema financeiro brasileiro das ltimas duas ou trs dcadas. Em seguida, discutiremos meios atravs dos quais se tentaria garantir que as funes no cumpridas no presente pudessem ser estimuladas a tornar o sistema financeiro nacional funcional no apoio ao desenvolvimento econmico liderado pelo capital domstico. A seo 5 conclui o texto.
2 FUNES DO SISTEMA FINANCEIRO
Um sistema financeiro funcional no apoio ao desenvolvimento econmico tem de cumprir duas funes essenciais: disponibilizar recursos financeiros para a sustentao do processo produtivo e da realizao de investimentos que permitam ampliar e modernizar a capacidade produtiva existente na economia no volume e
Reformas financeiras para apoiar o desenvolvimento
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nos termos apropriados; e criar ativos financeiros com os perfis de retorno e risco demandados pelos agentes privados para que estes possam acumular riqueza. Um terceiro quesito seria que a proviso de financiamento produo e ao investimento e a oferta de ativos para o pblico devem ser feitas sem que se comprometa a segurana sistmica da economia, mas cumprir essa condio no seria propriamente papel do sistema financeiro, e sim, do aparato que lhe complementar, de regulao e superviso financeiras.
2.1 Financiamento do processo produtivo e do investimento
Em economias modernas de mercado, as atividades produtivas e a realizao de investimentos responsabilidade de empresas. Como sugerido por Keynes, empresas no so meros agrupamentos de indivduos envolvidos em uma atividade cooperativa em busca de maior bem-estar. Empresas so agentes no sentido econmico substantivo, isto , so caracterizadas pela autonomia de seus objetivos em comparao com outros grupos de agentes relacionados, como, por exemplo, notavelmente os que compartilham a sua propriedade (CARVALHO, 1992, cap. 3). Acionistas so indivduos provavelmente motivados pela satisfao que o consumo aumentado, resultado da obteno de rendas de propriedade, pode propiciar. Empresas, porm, em uma economia empresarial, no tm por meta maximizar a satisfao de acionistas. A distribuio de lucros a acionistas normalmente mantida no nvel mnimo para que se mantenha o seu interesse em continuar associado empresa. Acionistas no se diferenciam, para as empresas, essencialmente de outros grupos de credores: os lucros que compartilharo com eles sob a forma de dividendos tendem a se manter prximos aos juros recebidos por investidores de capitais equivalentes sob a forma de dvida, ressalvadas, naturalmente, as diferenas de risco envolvido em cada tipo de contrato. Parte-se aqui da premissa de que empresas so movidas pelo que se poderia genericamente chamar de maximizao de lucros, no porque isso maximiza a satisfao de seus proprietrios (que, pelo menos no caso das grandes corporaes, raramente detm o controle da firma), mas porque a acumulao de capital o prprio objetivo de existncia seu objetivo especfico da empresa (ver EICHNER, 1976). A meta de maximizao de lucros implica que a firma no tem razes para se limitar aos seus recursos prprios na deciso de investimento. Se houver a possibilidade de acesso a recursos de terceiros, a aquisio de ativos de capital se dar, idealmente,1 at o ponto em que os seus retornos esperados sejam iguais ao custo de obteno de capitais junto a terceiros. Investimentos em economias modernas no
1. Isto , na ausncia de fatores que impliquem formas de racionamento de crdito.
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so necessariamente limitados pelos recursos prprios das empresas investidoras. O capitalismo moderno desenvolveu formas de contrato voltadas para permitir precisamente a captao de recursos externos s firmas, quebrando o elo entre a escala de investimentos e a posse prvia de recursos. Essa possibilidade, segundo Schumpeter, a mais importante diferena a separar o capitalismo moderno das formas passadas de organizao da atividade econmica, e tem implicaes profundas para a determinao da dinmica dessas economias, tanto para o bem (possibilidade de extenso praticamente indefinida da atividade), quanto para o mal (criao de fatores de fragilizao da economia que, recorrentemente, levam a crises sistmicas de maior ou menor gravidade).2 A deciso de investir em economias empresariais se defronta com incertezas incontornveis. Ativos de capital costumam ter vida til relativamente longa, mas consumidores no tm qualquer compromisso com planos de consumo que envolvam mais que o presente imediato. Por outro lado, a vida til mais longa dos bens de capital os expe ao risco de obsolescncia precoce, em funo seja de mudanas nas preferncias dos consumidores ou, mais frequentemente, de inovaes de natureza tcnica. Esses riscos, por sua vez, no atingem os investimentos das empresas de forma homognea, variando sua relevncia e dimenso conforme o setor de que se trate. No apenas do lado dos riscos que os investimentos se distinguem, contudo. Mesmo que esses riscos pudessem ser calculados de forma objetiva, o que raramente verdadeiro, a forma de consider-los no processo de tomada de decises como um todo tende a variar com o estado de confiana ou o grau de averso ao risco exibido por investidores especficos em cada contexto determinado. A caracterstica central de todo esse processo a de que, em economias empresariais modernas, embora exista uma profuso de modos de socializao das perdas acarretadas por decises que, ao final do processo, se mostrem equivocadas, a responsabilidade maior por perdas deve recair sobre o agente privado que as tomou (do mesmo modo que a apropriao das recompensas tambm deve se dar essencialmente de forma privada). Naturalmente, a possibilidade de captao de recursos de terceiros para a concretizao desse processo aumenta a escala dos projetos contemplados, mas tambm contribui para adicionar novos riscos deciso de investir, j o outro lado da alavancagem permitida pelo endividamento o estabelecimento de limi2. Vale notar que, nesse aspecto, como em vrios outros, Schumpeter e Keynes so certamente herticos. Por dcadas, a viso prevalecente em economia foi a da irrelevncia do sistema financeiro para afetar o nvel de produo e de investimento real da economia mesmo entre correntes heterodoxas. Entre ortodoxos, de fato, ainda prevalece a viso de autores como Eugene Fama e Robert Lucas em favor da neutralidade de fatores financeiros. Um argumento vigorosamente contrrio, e muito influente, a essa posio foi oferecido por Levine (1997).
313
tes mais altos aos retornos que justifiquem o investimento. Em outras palavras, acrescenta-se ao quadro de riscos que cerca a deciso de investir alguma variante do risco de insolvncia, caso os retornos efetivamente obtidos de um projeto no sejam suficientes para cobrir os compromissos emitidos em favor de credores.3 A considerao dos riscos envolvidos na captao de recursos externos firma levou formulao de diversas teorias micro e macroeconmicas de financiamento da produo e do investimento.4 Se investimentos so socialmente desejveis, como obviamente o caso de pases em desenvolvimento, preciso criar estruturas que minimizem em algum grau essas incertezas, de modo a garantir que a acumulao de capital produtivo se d na extenso necessria. Para dadas diferenas dos perfis de riscos caractersticas de projetos individuais de investimento e dadas diferenas de comportamento de investidores individuais, considerado o estado de confiana de cada um em suas prprias expectativas (ou o grau de averso ao risco), a oferta de recursos de investimento externos s firmas deve ser estruturada de modo a reduzir as incertezas da deciso de investir. Mesmo nesse grau de abstrao, inevitvel reconhecer que a estrutura financeira ideal para apoiar o processo de investimento aquela suficientemente diferenciada para dar conta das diversas possibilidades de risco associadas a cada projeto especfico, bem como do especfico grau de averso ao risco de investidores. Deste modo, em uma economia onde convivam diversas classes de empresas, de pequenas e mdias empresas familiares a grandes corporaes, empresas de capital aberto e capital fechado, de controle familiar ou seguindo regras mais modernas de governana corporativa, tender a haver demanda por recursos externos firma pulverizada por vrios canais, tanto por razes mais estruturais, como as listadas, como tambm por motivos de natureza mais conjuntural, como a posio e inclinao de curvas de rendimento, diferenas de liquidez, de preferncias de aplicadores, de regulao de proteo a investidores etc. Em sistemas econmicos marcados pela presena de empresas mais heterogneas, a disponibilidade de recursos apenas sob a forma tradicional de crdito bancrio certamente um empecilho importante para a ampliao sustentada de investimentos. Um elemento de particular importncia nesse processo diz respeito ao prmio de liquidez associado ao apelo colocao de ttulos em mercados pblicos como canal de captao. Como proposto por autores como Keynes, e estendido por
3. Este o fundamento dos modelos de risco crescente, originariamente propostos por Kalecki (1971, cap. 9). Esses modelos, desenvolvidos por um grande nmero de autores, inclusive Hyman Minsky, fundamentam a crtica mais radical dos teoremas Modigliani/Miller. 4. Praticamente todo o campo de finanas corporativas se ocupa desse problema (ver MYERS, 2003). Ver tambm Fazzari, Hubbard e Petersen (1988) e Carpenter, Fazzari e Petersen (1994).
314
Kaldor, Robinson, Kahn, Tobin e Davidson, dentre outros, o retorno monetrio demandado por um investidor de um dado ativo varia inversamente ao seu prmio de liquidez. Assim, quanto mais lquido for um ativo, maior ser a reduo que o investidor aceitar no retorno esperado oferecido por um ativo ao adquiri-lo. Ativos tradicionalmente ilquidos, como emprstimos bancrios pelo menos na sua encarnao anterior criao de Credit Default Swaps (CDS) , exigem retornos esperados relativamente altos. Papis transacionados em mercados secundrios ativos e organizados (com a presena de market makers), em contraste, so adquiridos sob a expectativa de rendimentos menores, j que o investidor recebe parte de seus retornos sob a forma de segurana, representada pela possibilidade de revenda do ativo sem perdas significativas. O valor dessa segurana, avaliado ex ante, exatamente o prmio de liquidez. Assim, quando possvel desenvolver mercados de ttulos, esses podem representar, tudo o mais constante, um custo de capital menor para as empresas que puderem explor-los. Esses mercados, porm, no emergem e/ou prosperam de forma espontnea, nem so acessveis a qualquer empresa. Seu surgimento e expanso dependem da definio e implementao de polticas especificamente desenhadas para tanto. Desse modo, a primeira das funes de um sistema financeiro funcional no apoio ao desenvolvimento , como j apontado, oferecer recursos inversveis s empresas no volume necessrio e nos termos condizentes com a natureza dos riscos que os investimentos planejados representem. Isso significa que em economias de menor grau de desenvolvimento, onde as necessidades de investimento sejam relativamente simples de se identificar, consistindo principalmente na criao de infraestrutura produtiva ou de grandes obras em setores bsicos, como siderurgia e metalurgia, o sistema financeiro poder ser estruturado em torno de instituies bancrias que sejam capazes de reunir e disponibilizar de forma concentrada recursos financeiros. Por outro lado, economias mais sofisticadas, em que o investimento tende a ser mais pulverizado em vrios setores, contemplando inclusive projetos de inovao tecnolgica, demandam sistemas financeiros mais diversificados, com mercados de crdito bancrio e mercados de capitais, tanto de dvida quanto de participao de capital, com instrumentos de financiamento variados, que permitam aos tomadores de recursos financiar seus projetos de modo que no impliquem graus inaceitveis de exposio ao risco.
2.2 Oferta de ativos financeiros para acumulao de riqueza
Conceitualmente, a escolha de ativos para reteno por parte do pblico no essencialmente diferente da que enfrentam as firmas, discutidas acima. Como sugeriu Hyman Minsky, todos os agentes econmicos, firmas, indivduos e mesmo
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governos podem ser abordados, do ponto de vista financeiro, como enfrentando a mesma questo: como estruturar seus balanos, isto , como organizar seus compromissos de pagamentos (passivos) e seus direitos a pagamentos (ativos). Os constrangimentos sobre essa deciso tambm so os mesmos: a necessidade de compatibilizar os fluxos de entrada e de sada de caixa estabelecidos nos contratos de direitos e obrigaes. Indivduos podem adquirir ativos reais (ainda que no, por definio, bens de capital), especialmente imveis, e ativos financeiros. A composio dos ativos de um indivduo, como os das firmas, depender da expectativa de retornos e do prmio de liquidez de cada um, dos perfis de risco a que esses ativos estejam expostos, e do estado de confiana e averso incerteza que caracterize cada tomador de decises. No caso de indivduos, a natureza dos passivos normalmente um fator menos importante, j que grande parte das aquisies financiada com recursos prprios (poupana prpria). Por outro lado, limitaes de acesso a mercados tambm tendem a limitar as escolhas de ativos (certos mercados s so acessveis a investimentos mnimos relativamente altos; em outros, a informao relevante para a deciso pode ser inacessvel; a possibilidade de apelo a mercados secundrios ou a outros suportes de liquidez pode ser limitada, novamente, a detentores de carteiras de alto valor etc.). A demanda por produtos financeiros parece ser caracterizada por uma elevada elasticidade-renda. Alm disso, a demanda por produtos financeiros no apenas cresce mais rapidamente do que a renda, pelo menos a partir de um certo nvel mnimo de renda, como tambm ela tende a se diversificar, preferindo os investidores individuais distribuir suas aplicaes por conjuntos mais variados de ativos, evitando a concentrao em poucos produtos, tpica de mercados de renda mais baixa, onde em geral praticamente s se buscam depsitos, seja em conta corrente, seja em depsitos de poupana. Por outro lado, a emergncia de esquemas de investimento coletivo, como os fundos de investimento e os fundos de penso, tende a criar condies para que essa diversificao desejada de ativos mantidos em carteira possa ser realizada de forma mais profissional e segura (ainda que as regras de operao desses fundos devam ser objeto de cuidadoso desenho e superviso). Economias de renda mdia, com perspectivas de crescimento sustentado, tendem a criar condies favorveis ao desenvolvimento dos mercados financeiros, tanto pelo lado da demanda por recursos, quanto da oferta. Servios financeiros diversificados so bens superiores, tanto se vistos pelo lado das empresas que podem escolher dentre os vrios instrumentos de captao aqueles que melhor respondem s suas necessidades, quanto pelo lado dos investidores, que buscam combinaes variadas de rendimento e prmio de liquidez.
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Essa diversificao, porm, traz consigo tambm um conjunto de riscos importantes, no apenas para a atividade financeira em si. Em particular, riscos sistmicos podem ser aumentados pela importncia crescente de mercados secundrios para garantir a liquidez dos ativos e o valor das posies tomadas pelos diversos investidores.
2.3 O papel da regulao financeira
A regulao financeira, alm dos objetivos comuns a outras formas de regulao, como o controle de monoplios, a proteo a clientes etc., visa a preservao da estabilidade macroeconmica atravs da preveno de crises sistmicas. Crises sistmicas so fenmenos marcados pela presena de externalidades negativas to intensas que fazem com que choques relativamente pequenos sofridos em algum ponto da economia se transmitam a todo o sistema de forma extremamente destrutiva. Um exemplo corrente, naturalmente, a transformao da crise do mercado imobilirio, conhecido como subprime nos Estados Unidos, em uma crise econmica mundial cujo fim no est vista. Em uma crise sistmica, mecanismos de contgio se sobrepem aos mecanismos de absoro de choques, de forma que os efeitos de um choque so ampliados em ondas sucessivas que se tornam mais fortes medida que outros setores, alm dos que sofreram o impacto original, so atingidos (CARVALHO, 2009). A experincia emprica, especialmente no sculo XX, mostrou que crises sistmicas no apenas so possveis, ainda que infrequentes, mas tambm tm seu ponto focal na operao de sistemas financeiros. Ao custo de uma simplificao excessiva, pode-se dizer que crises sistmicas emergem do acmulo de fragilidades no sistema financeiro, geralmente resultantes do crescimento da alavancagem, que expe as instituies e os mercados a riscos agudos associados ao eventual desapontamento de expectativas de rendimento. Assim, o surgimento e o desenvolvimento de sistemas financeiros estruturalmente estveis dependem da adoo e eficaz implementao de regras de comportamento prudencial por parte de reguladores e supervisores especializados. Na verdade, sendo o setor financeiro voltado para a produo de contratos onde se definem obrigaes mtuas entre ofertantes e demandantes de recursos, a construo de uma infraestrutura legal adequada fundamental para a operao eficiente do sistema na persecuo do desenvolvimento. Mercados financeiros mais sofisticados no emergem espontaneamente. um papel fundamental do Estado em economias empresariais modernas promover a criao da infraestrutura legal necessria para que recursos sejam disponibilizados no volume e termos necessrios sustentao do investimento (como argumentado na subseo 2.1) e para que produtos financeiros apropriados sejam ofertados aos indivduos que acumulam riqueza (argumento desenvolvido na subseo 2.2).
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No cabe aqui a discusso mais aprofundada de estratgias regulatrias adotadas na histria recente, especialmente a partir da grande depresso dos anos 1930. As propostas de regulao (e reforma) especficas para o ponto deste texto sero apresentadas mais frente e tomam como ponto de partida a estrutura financeira efetivamente existente no pas, sua eficcia relativa e as necessidades que se antecipam para o futuro. Portanto, necessrio que, antes de se formular propostas para o futuro, se possa ter uma viso mais clara da situao presente. o tema da seo seguinte.
3 DESEMPENHO E CARACTERSTICAS DO SETOR FINANCEIRO NO BRASIL PS-REAL
O sistema financeiro brasileiro atual oferece um paradoxo aos analistas. Por um lado, ele marcado pela diversificao e pela sofisticao, com as instituies financeiras locais adotando os mais avanados mtodos de operao e de gesto encontrveis em mercados financeiros de pases desenvolvidos. Em algumas linhas, como, por exemplo, na operao de sistemas de pagamento, poucos pases avanados exibem igual eficincia encontrada no Brasil, herana, em grande medida, do perodo de alta inflao (e seus incentivos rpida liquidao de compromissos). No entanto, o papel desse mesmo sistema financeiro no financiamento da produo e, mais particularmente, do investimento sempre foi de pouca relevncia. Apesar do enorme poder de mobilizao de recursos, ilustrado pela rpida expanso do setor nos ltimos anos, o setor esteve muito mais voltado para a aplicao em dvida pblica (atrado, naturalmente, pela combinao de altos rendimentos e riscos baixos ou quase inexistentes), ou para operaes interfinanceiras, expandindo a circulao financeira, mas com poucos reflexos sobre a circulao industrial. Em outras palavras, o sistema financeiro brasileiro exibe o paradoxo da existncia de instituies financeiras modernas, ativas e agressivamente competitivas que, no entanto, de pouco servem para impulsionar a atividade produtiva e ainda menos para sustentar investimentos, preferindo a atividade em mercados secundrios, que leva ao crescimento do grau de alavancagem do sistema, mas sem potencializar a capacidade da economia em acumular capital real. Esse paradoxo talvez mais oculto do que informado pelos dados de participao do setor no Produto Interno Bruto (PIB), que exibiu significativa oscilao nas ltimas duas dcadas, sem que isso impactasse de forma mais intensa a operao real da economia. O setor apresentava alta participao no PIB nos ltimos anos do regime de alta inflao (at meados dos anos 1990). Com a estabilizao dos preos e a queda do imposto inflacionrio (compartilhado pelos bancos dada sua capacidade de criao de moeda escritural), essa participao caiu dramaticamente (IBGE/ANDIMA, 1997). Depois dos primeiros anos do perodo de estabilidade de preos, marcado, porm, pela instabilidade macroeconmica, o setor voltou a crescer, mas muito voltado para o aumento da atividade intrafinanceira.
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O sistema financeiro brasileiro se enquadra na classe de sistemas baseados em crdito, em contraste com sistemas em que mercados de capitais representam a principal fonte de financiamento externo s firmas.5 Mais do que isso, dado que se permite no pas, desde a autorizao dada pelo Banco Central do Brasil (BCB) em 1988 formao de bancos universais (sob a denominao bancos mltiplos), que uma instituio financeira participe de qualquer segmento do mercado financeiro que deseje, o sistema dominado por instituies cuja atividade predominante a banca comercial. Como se v nas tabelas 1 e 2, apesar do rpido crescimento dos mercados de ttulos nos ltimos anos, o volume de emisses primrias de papis ainda significativamente inferior aos fluxos de crdito, cujo principal ofertante so os bancos.
TABELA 1
Evoluo recente da oferta de crdito
(Em R$ milhes)
Ano 2006 2007 2008 Fluxos anuais Recursos livres 94.624 162.479 210.368 Recursos direcionados 30.942 40.904 80.955 Total 125.567 203.383 291.321
Fonte: Boletim Mensal do Banco Central do Brasil, tabela II.18.
TABELA 2
Emisses primrias de aes e debntures

(Em R$ milhes de 2008, mdias anuais)
Perodo 1995-1998 1999-2003 2004-2008 Aes 14.424,21 2.925,78 19.836,87 Debntures 24.391,52 19.293,19 47.844,63
Fonte: Projeto IE/UNICAMP e IE/UFRJ (2009, tabela III.31).
O sistema bancrio brasileiro tem caractersticas relativamente nicas entre os pases emergentes. Em primeiro lugar, pela dominncia de instituies de controle domstico frente a bancos estrangeiros, que controlam o setor em todos os outros pases da Amrica Latina e em outras reas, como, notadamente, a Europa CentroOriental. Em segundo lugar, pela importncia das instituies estatais, que sempre mantiveram a liderana do setor, at a recente constituio do conglomerado Ita/ Unibanco, que rompeu aquele padro, ao menos temporariamente. Entre as maiores
5. preciso algum cuidado para no exagerar a importncia dessa distino. Sistemas financeiros diversos convergem em algumas atividades, divergem em outras, e tanto mercados de capitais quanto de crdito parecem ser eficientes, em condies especficas, para acelerar o crescimento econmico. Ver, por exemplo, os ensaios coletados em Black e Moersch (1998).
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instituies financeiras do pas, esto presentes o Banco do Brasil (BB), a Caixa Econmica Federal (Caixa) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), os dois ltimos de propriedade exclusiva do Estado. A influncia do governo na alocao de crdito no se d apenas atravs dessas instituies, contudo, j que a regulao financeira domstica tambm direciona parte dos crditos concedidos por instituies bancrias privadas a setores prioritrios. As caractersticas do sistema bancrio brasileiro so conhecidas, amplamente tratadas na literatura e no precisam ser detalhadas aqui (DE PAULA; OREIRO, 2007). Mais intrigante, talvez, seja a rpida expanso recente, depois de vrias falsas partidas, dos mercados de ttulos. A tabela 2 informa a evoluo recente em reais constantes (a preos de 2008). Salta vista o crescimento de debntures, que oscila no perodo em torno de valores significativamente elevados. Debntures so papis muitos atraentes para aplicadores em economias marcadas por persistente instabilidade, j que so contratos que embutem clusulas automticas de redefinio peridicas de obrigaes. Desse modo, debntures embutem uma combinao de opes de venda e de compra que tem grande valor em condies volteis como as que historicamente tm marcado a economia brasileira. O comportamento do mercado de aes (note-se que a informao na tabela 2 refere-se apenas a emisses primrias), por sua vez, errtico, j que reflete de forma mais imediata a instabilidade da economia. O volume de recursos absorvidos na colocao primria de papis indica o potencial do mercado de capitais como canal de financiamento no Brasil. No entanto, preciso ver esses nmeros com parcimnia. Primeiro, porque parte significativa desses recursos se destina a outros fins, que no o financiamento do investimento produtivo. Segundo, porque no caso do mercado acionrio a dependncia do capital estrangeiro para a expanso do mercado secundrio, tanto para a sustentao da liquidez do mercado quanto para a funo de descoberta de preos, torna esse canal de financiamento mais instvel do que o ideal, j que a movimentao de capitais externos obedece prioritariamente a outros estmulos que no propriamente as perspectivas das empresas cujos papis so negociados. A destinao dos recursos informada nas tabelas 3 (no caso de emisso de aes) e 4 (para debntures). No caso da emisso de aes, cerca de um tero dos recursos captados se destina ao financiamento de investimentos (embora se possa considerar que tambm a reestruturao de passivos possa ser relevante, no caso em que investimentos tenham sido financiados originalmente, por exemplo, pela emisso de dvidas em termos prejudiciais firma). Tambm no caso de debntures, h certa diluio de recursos, especialmente pelo vazamento para financiamento de capital de giro. No entanto, deve-se interpretar essa informao com certo cuidado, em funo de distores peculiares ao caso brasileiro. Especialmente nos ltimos
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anos, com a recuperao pelo BNDES de seu papel financiador de investimentos, percebe-se no mercado uma certa abundncia de recursos para investimento (para empresas qualificadas a conseguir crditos do BNDES, naturalmente), enquanto o capital de giro se mantm relativamente caro e escasso, j que seu provimento deveria ser de responsabilidade do sistema bancrio (que no o faz de forma eficiente e na extenso necessria) ou pela colocao de papis especficos, como o caso de commercial papers nos Estados Unidos, ou, por tradio, de notas promissrias no Brasil. A emisso de notas promissrias constitui de fato um canal relativamente importante (cerca de 10% da emisso de ttulos de dvida no perodo 2004 a 2008), mas provavelmente ainda insuficiente em face das demandas existentes.
TABELA 3
Destinao de recursos da colocao primria de aes
(Participao mdia anual no total, em %)
Perodo 1999-2003 2004-2008 Aquisio de participao acionria 29,8 26,4 Investimento 31,5 36 Reestruturao de passivo 29,7 10,4 Capital de giro 6,8 12,1 Outros 2,2 15,2
Fonte: Projeto IE/UNICAMP e IE/UFRJ (2009, tabela II.22).
TABELA 4
Destinao de recursos da colocao primria de debntures

(Participao mdia anual no total, em %)
Perodo 1999-2003 2004-2008 Alongamento do perfil da dvida 34,1 16,4 Aquisio de bens por arrendamento 6,1 19,4 Investimento 9,8 1,1 Capital de giro 16,6 42 Aquisio de participao societria 12,7 12,8 Outros 20,6 8,3
Fonte: Projeto IE/UNICAMP e IE/UFRJ (2009, tabela III.34).
O sistema financeiro brasileiro no parece se constituir em uma barreira ao financiamento do investimento e ao desenvolvimento econmico do ponto de vista do volume de recursos gerados. Os coeficientes que medem o tamanho do setor ainda so relativamente pequenos quando comparados a outras economias emergentes, especialmente na sia, mas esse resultado no anmalo quando se consideram as trs dcadas de alta inflao que marcaram a economia brasileira at o Plano Real. Por outro lado, o setor tem mostrado alta elasticidade de produo de servios financeiros, respondendo demanda com bastante agilidade quando no contido por controles. possvel que a mera passagem do tempo seja suficiente para levar os coeficientes financeiros agregados a nmeros mais adequados ao estgio de desenvolvimento da economia brasileira. Se a gerao de recursos em si no necessariamente preocupante e pode ser ampliada de forma relativamente espontnea
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(apesar da importncia de alguns fatores de risco como a excessiva dependncia do mercado de aes do investimento estrangeiro), a alocao desse capital e os termos em que ele disponibilizado s empresas preocupante, inclusive porque sua melhoria dificilmente seria alcanada por evoluo espontnea. aqui que o papel do Estado particularmente importante, implementando estratgias que orientem uma proviso mais adequada de recursos para a realizao de investimentos produtivos, particularmente pelas empresas privadas nacionais. Na seo seguinte, algumas das iniciativas que poderiam aumentar a eficincia desse processo so apresentadas.
4 REFORMANDO O SISTEMA FINANCEIRO BRASILEIRO PARA TORN-LO FUNCIONAL AO DESENVOLVIMENTO
Props-se aqui que o problema da ampliao da oferta de recursos financeiros de relativamente simples soluo, j que a evidncia aponta para uma reao bastante gil das instituies financeiras ampliao da demanda de qualquer origem. Em 1994, depois da reforma monetria, e novamente em meados da presente dcada, at 2008, antes de a crise chegar ao Brasil no ltimo trimestre do ano, tanto a expanso do crdito quanto a do mercado de capitais foram bastante rpidas em face do crescimento da demanda. As formas e os termos em que esses recursos so disponibilizados constituem problema mais difcil, provavelmente exigindo algum tipo de orientao por parte do setor pblico, seja atravs da definio de polticas de crdito (aqui includa a poltica monetria), seja atravs da definio de um marco regulatrio adequado ao que se espera do setor financeiro. Uma crtica frequentemente dirigida ao setor bancrio, componente mais importante, como visto, do sistema financeiro brasileiro, focaliza sua incapacidade de dar sustentao financeira a investimentos produtivos, levando concluso de que polticas deveriam ser desenhadas para forar bancos a concederem crditos de longo prazo. Esse provavelmente o caminho errado para resolver um problema real o da insuficincia de canais adequados de financiamento do investimento. Bancos caracteristicamente captam recursos de curto prazo, particularmente sob a forma de depsitos vista e a prazo. Com passivos de curta maturidade, no seria realmente de se esperar (e ainda menos de incentivar) que bancos se voltassem para aplicaes de prazo mais longo, como as voltadas para o financiamento de investimentos. Na verdade, a crise atual ilustra os riscos representados pelo excessivo descasamento de maturidades entre ativos e passivos que instituies financeiras so algumas vezes estimuladas a explorar por curvas de rendimento de inclinao mais aguda. Preocupaes com segurana sistmica deveriam motivar o desenho de regras que no apenas mantenham a alavancagem mdia da economia sob controle, mas
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que tambm previnam a exposio excessiva de intermedirios financeiros a riscos de descasamento de maturidades. Idealmente, aos bancos caberia a proviso de crdito de curto prazo, seja para capital de giro, seja a consumidores, compatveis com a durao de seus passivos, enquanto recursos de longo prazo, apropriados para a sustentao de investimentos, seriam providos, seja pela colocao de ttulos (de participao proprietria ou de dvida), seja pela obteno de crditos junto a instituies especializadas que, por sua vez, se forem privadas, captaro recursos igualmente de longo prazo. Reguladores deveriam, portanto, dedicar especial ateno necessidade de imposio de limites taxa de alavancagem no sistema financeiro, e de controle do descasamento de balanos dos intermedirios financeiros.
4.1 Melhorar as condies de financiamento
Os termos de financiamento e, mais particularmente, o custo do capital para as empresas do setor produtivo, precisam ser drasticamente reduzidos. H muitas propostas em debate para obter essa reduo, seja atravs da diminuio de depsitos compulsrios, tradicionalmente muito elevados no Brasil, seja atravs da reduo das taxas bsicas de juro, mantidas altas por polticas monetrias que muitos criticam por serem tambm excessivamente conservadoras. Independentemente da validade dessas e de outras propostas, incontroversa a necessidade de aumento do grau de competio de preos no setor financeiro. Dado o papel preponderante das instituies bancrias no setor, no setor bancrio que presses competitivas deveriam ser criadas para forar a reduo dos custos de financiamento. um esforo intil, porm, tentar promover a competio entre bancos. O setor bancrio brasileiro exibe uma estrutura claramente oligoplica, com diferenciao de servios e liderana de preos pelas maiores instituies. A importncia da conquista da confiana do pblico faz com que o reconhecimento de marcas se torne um forte elemento de competio, alm da diferenciao de produtos. Tambm, h fortes evidncias de que a indstria bancria, ao contrrio do que ocorria no passado, exibe economias de escala em um extenso intervalo de tamanhos. Desse modo, cada instituio bancria almeja crescer o suficiente para usufruir de economias de escala e criar um nome no mercado para estabilizar sua market share e se valer dela para se expandir ainda mais, ocupando o espao deixado pelas duas instituies lderes do setor. A competio forte, mas com efeito relativamente reduzido sobre os preos dos servios financeiros (CARVALHO, 2007). O grau de concorrncia no vai subir significativamente pelo fomento da competio entre bancos, mas no fomento de canais de financiamento alternativos ao setor bancrio. Foi desse modo que a disseminao de formas securitizadas de financiamento implicou importante reduo do custo de capital na dcada de 1990 na economia americana (BRYAN, 2000, p. 174). A expanso dos mercados
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de capitais deveria se dar s expensas do setor bancrio, no sob sua gide, como tem sido o caso brasileiro.6 Expandir os processos de securitizao e do mercado de capitais, paralelamente ao sistema bancrio, deveria ser uma meta prioritria de um conjunto de reformas destinadas a melhorar as condies de financiamento do investimento na economia brasileira. Por outro lado, preciso aprender da experincia de outros pases, para impedir que os efeitos potencialmente destrutivos do processo de securitizao tenham lugar aqui. Em particular, o incentivo expanso da securitizao como canal alternativo ao crdito bancrio no deve se transformar na permissividade com relao s formas de securitizao secundria (emisso de papis lastreados em outros papis, como no caso dos ttulos lastreados em ativos Asset Backed Securities (ABS) das obrigaes colateralizadas de dbito Collateralized Debt Obligations (CDO) etc., cuja nica funo era permitir um aumento da alavancagem e explorao de oportunidades de transao por instituies financeiras. Como se determinou na corrente crise financeira, esses papis servem apenas para tornar operaes financeiras mais opacas, favorecendo a especulao e a fragilidade financeira. Mesmo na sua verso virtuosa, porm, a securitizao exibiu aspectos perversos, particularmente no que se refere s dificuldades enfrentadas por firmas mdias e pequenas para participar desse mercado. Esquemas especiais devem ser criados para superar a barreira representada pela escala mnima da empresa tomadora que serve atualmente de critrio de excluso da maioria das firmas desse canal. Uma possibilidade seria o empacotamento de emprstimos a empresas individuais para lastrear a emisso de bnus que poderiam ser vendidos a instituies interessadas em aplicaes de prazo mais longo. Esses papis poderiam contar com alguma garantia do governo, como no caso dos papis lastreados em hipotecas nos Estados Unidos,7 de modo a estimular sua aceitao por investidores privados. Na verdade, a extenso de instrumentos de seguro a formas de financiamento que se queira promover seria uma estratgia de governo alternativa participao direta nos mercados financeiros. Alm de no envolver diretamente recursos financeiros, potencializando o impacto da ao pblica em cenrio de necessidades oramentrias maiores que disponibilidades, ela favorece tambm a emergncia e consolidao de prticas privadas de financiamento mais positivas.
6. Tambm neste ponto, a experincia da crise financeira iniciada em 2007 levou um grande nmero de economistas a defender a volta de disposies do tipo Lei Glass/Steagal, que separava mercados de crdito de mercados de ttulos, ainda que por razes de controle de riscos, e no por manuteno de custos de capital mais reduzidos. 7. No contexto presente, importante no se confundir os problemas criados pelo lastreamento de papis em hipotecas subprime, caracterizadas pelo risco de crdito excessivamente alto e precificadas inadequadamente, com o processo genrico de transformao de hipotecas em ttulos que deu sustentao ao financiamento imobilirio americano pela maior parte do sculo XX. A crise atual mostra a necessidade de limitar e supervisionar o processo de forma eficiente, no de impedir a securitizao do financiamento imobilirio, ou de qualquer outro setor em condies similares.
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A securitizao pode reduzir os custos de capital para empresas porque se apoia em custos de transao menores que os envolvidos na intermediao de crdito. Mas ela pode tambm representar uma reduo de custos pelo lado da captao, j que papis securitizados tendem a ter um prmio de liquidez maior que contratos de crdito. Esse prmio de liquidez ser tanto mais relevante quanto mais ativo, permanente e organizado for o mercado secundrio criado para negociao dos estoques existentes desses papis. Nem todo ttulo tem as caractersticas necessrias para que sejam eficientes a criao e a operao de um mercado secundrio formal.8 Para aqueles em que isso seja possvel, a organizao desses mercados deve ser uma meta de poltica, inclusive na criao da infraestrutura adequada, em termos de sistemas de registro, de reconhecimento e liquidao de obrigaes, de pagamento, custdia, definio e administrao de garantias etc. Embora firmas no captem financiamentos nesses mercados, sua operao um determinante importante dos termos de captao nas emisses primrias. Finalmente, mas no menos importante, h um papel relevante a ser jogado ainda por bancos pblicos, especialmente no caso do financiamento de investimentos que envolvam externalidades positivas relevantes. A existncia de externalidades no altera o valor dos projetos privados que as geram. Por isso, projetos importantes para o processo de desenvolvimento podem no obter financiamento privado porque os seus ganhos mais importantes podem no ser internalizados pela empresa tomadora de recursos e, portanto, no alteram a atratividade do projeto aos olhos do financiador. Nesse tipo de situao, a ao de instituies financeiras pblicas encontra sua mais forte justificativa, j que de se esperar que externalidades sejam especialmente presentes em estruturas econmicas em formao (em contraste com economias j maduras).
4.2 Criando produtos para a acumulao de riqueza financeira
Reformas so necessrias no apenas para facilitar o acesso de empresas a recursos financeiros, mas tambm para aumentar a atratividade das aplicaes financeiras com caractersticas melhores para investidores e para aumentar o universo de aplicadores, especialmente no que se refere aos grupos de renda mdia e mdia baixa. Como herana do regime de alta inflao, restou uma forte e durvel desconfiana de investidores em aplicaes que envolvam uma imobilizao de recursos por prazo mais longo. A incerteza sobre a evoluo de preos relativos embutida na alta inflao deu lugar incerteza sobre a trajetria futura das taxas de juros.9 Essa incerteza, aliada baixa agressividade das autoridades relevantes em recompor um quadro de normalidade na relao risco/retorno no mercado de dvida pblica,
8. Mercados secundrios organizados so muito mais comuns para aes que para ttulos de dvida. 9. Fortalecida pelo comportamento quase irracional do BCB na fixao das taxas de juros bsicas, sempre muito mais gil na elevao do que na reduo dos juros.
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estimula investidores a manter suas carteiras recheadas de ttulos pblicos, forando ttulos privados a oferecer combinaes de juros e garantias que so incompatveis com os riscos do processo de investimento. No cabe aqui discutir a administrao da dvida pblica. Assumindo-se, porm, que os mtodos empregados at aqui se mantenham, preciso criar instrumentos que viabilizem a emisso de papis privados. Ttulos pblicos no Brasil, alm de oferecer remunerao atraente, esto livres dos riscos mais relevantes temidos por investidores. O risco de crdito, naturalmente, irrelevante, j que no h razes para um default do Tesouro em suas obrigaes denominadas em moeda nacional (especialmente aps as mudanas legais dos anos 1990, que tornaram ilegais iniciativas como o Plano Collor, de 1990). O risco de liquidez tambm irrelevante: o mercado para ttulos pblicos amplo, e conta com um market maker de ltima instncia, que o BCB. Essa no uma de suas funes oficiais, mas a expectativa do mercado, com base nos procedimentos adotados at o passado recente, semelhante famosa opo Greenspan. como se ttulos pblicos fossem colocados j acoplados a uma opo de venda, com preo de exerccio muito prximo ao seu valor normal de mercado. Finalmente, o risco de juros, isto , de perda de valor de mercado do papel em caso de aumento de juros, evitado pelas clusulas de indexao desse papel s taxas de juros de curto prazo, como a taxa bsica de juros10 ou a outros indexadores.11 Os dois ltimos mecanismos representam benesses prdigas a investidores e instituies financeiras e deveriam desaparecer. Se isso no acontecer, ttulos privados de prazo mais longo devem embutir alguma compensao, que no seja uma taxa de juros excessivamente elevada, para viabilizar sua colocao em mercado. inevitvel que o risco de crdito de tomadores privados seja mais alto que o do Tesouro. tambm inevitvel que o risco de liquidez tambm o seja. O risco de juros, porm, poderia ser diminudo, seja atravs de seguros semelhantes aos discutidos no item anterior (pelos quais uma instituio pblica assumiria o bottom line do risco de default da empresa tomadora), ou do acoplamento de uma opo de venda, a um dado preo de exerccio, no bnus emitido pela empresa. A instituio de um seguro seria atraente pela alavancagem obtida com um dado volume de recursos destinado para esse fim pelo governo. O fundo de seguros poderia ser constitudo, pelo menos parcialmente, por uma taxa sobre o prprio valor do contrato, acrescido de fundos pblicos correspondentes. Em circunstncias normais, a taxa de default deveria se manter dentro de intervalos calculveis, o que serviria de base para a fixao feita pela autoridade relevante para estabelecer o prmio do seguro.
10. A taxa bsica de juros da economia brasileira determinada pelo Comit de Poltica Monetria (Copom) do BCB. Ela consiste na taxa mdia dos financiamentos dirios, com lastro em ttulos pblicos federais, apurados no Sistema Especial de Liquidao e Custdia (Selic), razo pela qual conhecida como taxa Selic. 11. O que faz com que investidores s se interessem pelo alongamento de durao quando h a expectativa de reduo da taxa de juros de curto prazo e enquanto ela durar.
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J o acoplamento de uma opo de venda jogaria um papel essencialmente semelhante, mas permitiria o impulso de um mercado mais denso de opes, do qual, eventualmente, o prprio governo pudesse se desengajar no futuro. improvvel, de qualquer modo, que esses instrumentos fossem suficientes para reorientar de forma significativa a demanda dos investidores de papis pblicos para papis privados. Outros meios deveriam ser empregados para aumentar o incentivo a que isto ocorresse, notadamente o uso mais agressivo de incentivos fiscais para favorecer aplicaes mais longas. Esta prtica j existe para o investimento em fundos, mas poderia ser estendida, de forma mais agressiva, com uma curva de alquotas mais inclinada, para investimentos em papis de longa durao. Mas preciso tambm ampliar o universo de investidores, incorporando grupos de rendas mdias e mesmo mdias baixas. Isto seria til no apenas para aumentar a reserva de poupana financeira a ser mobilizada, mas tambm para perseguir objetivos de redistribuio de riqueza, permitindo a grupos mais amplos da populao participar dos retornos do processo de investimento.
4.3 Redistribuindo riqueza financeira
O racionamento da oferta de produtos financeiros a grupos de renda mdia ou baixa no um fenmeno brasileiro, nem mesmo exclusivo de pases em desenvolvimento. O acesso a oportunidades de investimento mais atraentes limitado a detentores de um certo mnimo de riqueza financeira. Igualmente, o acesso a crdito tambm racionado para tomadores, pessoas fsicas ou jurdicas, que exibam caractersticas que os torne de alguma forma indesejveis para as instituies financeiras. O racionamento pode atingir no apenas os grupos mais obviamente segregados, como famlias pobres ou desprovidas de ativos para oferecer em garantia, como tambm casos menos autoevidentes, em que a simples residncia em certas reas geogrficas (como, por exemplo, guetos urbanos, favelas etc.) motivo suficiente para recusa de crdito. Este fenmeno de segregao, conhecido nos Estados Unidos como red-lining, s pode ser superado pela interveno de reguladores (DYMSKI, 1999, p. 38). A relativa normalizao da oferta de servios financeiros em guetos urbanos, por exemplo, s foi conseguida naquele pas depois da adoo da Lei do Reinvestimento Comunitrio Community Reinvestment Act (CRA) , pelo qual os bancos que solicitarem autorizao para operaes como, por exemplo, fuses e aquisies (F&As), devem demonstrar que no segregam esses grupos sociais. Note-se que no se trata de conceder aos grupos prejudicados nenhum favor especial. O banco apenas certifica que trata clientes com essas caractersticas como clientes normais, sujeitos aos mesmos critrios de seleo que o restante dos clientes.
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Pesquisa recente, realizada pelo Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase), mostrou que o fenmeno do red-lining extremamente forte no mercado de trabalho no Rio de Janeiro, e no h qualquer razo para se supor que ele no se repita em todo o pas. Indivduos em busca de emprego declaram locais fictcios de residncia quando seu domiclio se localiza em uma favela, porque a disponibilizao da informao correta implicaria a imediata desqualificao da candidatura a um emprego.12 J com relao ao acesso a instituies financeiras, o fenmeno conhecido tambm de longa data, tendo dado origem, em muitos locais, s iniciativas cooperativas de oferta de microcrdito. O fundamento do CRA, na verdade, o de que instituies financeiras em geral, e bancrias em particular, funcionem normalmente, apoiadas em um volume enorme de subsdios pblicos. Bancos contam com o BCB como provedor de liquidez em caso de emergncia, privilgio que nenhum outro setor tem.13 A existncia de seguros de depsitos permite a bancos no pagar qualquer taxa de juros sobre depsitos vista, porque depositantes se contentam com a segurana associada aos depsitos, que, por sua vez, no depende de o banco ser ou no competente, mas simplesmente do fato de o setor pblico garantir, direta ou indiretamente, esses depsitos. Em outras palavras, bancos no so simplesmente empresas privadas competindo no mercado com suas prprias foras. Bancos so empresas que funcionam cercadas de subsdios dados pelo setor pblico, e, por isso mesmo, devem pagar por esses subsdios atravs do fornecimento de servios especiais ao pblico. A Lei de Reinvestimento Comunitrio uma dessas formas de repagamento. Assim, no rol de propostas de reforma financeira, a criao de regras que cobam a discriminao de grupos sociais marcados por alguma caracterstica vista como negativa pelo setor financeiro um passo fundamental. Mas no apenas o acesso ao crdito, por mais importante que ele seja, que necessrio promover. Investidores de renda mdia e mdia baixa tambm deveriam poder compartilhar os retornos dos investimentos em uma nova fase de crescimento mais rpido da economia. No momento, praticamente a nica oportunidade de aplicao acessvel a esses grupos a caderneta de poupana. O rendimento dessa aplicao est longe de ser desprezvel, mas no caso de uma retomada do crescimento econmico, no h porque impedir que investidores desse grupo possam alocar parte de seus recursos no financiamento do setor real. As barreiras maiores para essa participao o pouco conhecimento dessas oportunidades, e de suas combinaes de expectativa de retornos e riscos, por um lado, e, por outro, a exigncia de valores mnimos de investimento para que instituies financeiras permitam a aplicao. Para superar ambas as dificuldades, deveria ser examinada a
12. Ver Resultados Preliminares de Grupos Focais, da pesquisa Dimenses da Cidade: Favela e Asfalto, em desenvolvimento pelo Ibase, em: <http://pactopelacidadania.org.br/index/download> 13. A crise financeira atual tem ilustrado de forma dramtica o quanto custam esses subsdios sociedade.
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possibilidade da criao, apoiada na definio de estmulos e controles adequados, de fundos de investimento de responsabilidade, por exemplo, de sindicatos ou de outras formas de associao.
5 CONCLUSO
Este trabalho listou um conjunto de propostas de reforma do setor financeiro com vistas a torn-lo funcional com relao ao processo de desenvolvimento no Brasil. Essas propostas se dividem em trs grupos, consistindo o primeiro de iniciativas destinadas a melhorar os termos em que o financiamento oferecido a empresas privadas para a realizao de investimentos. O segundo grupo cobre iniciativas para permitir que investidores domsticos possam diversificar suas carteiras, adquirindo ativos de longa durao que possam ser emitidos por firmas para financiamento de investimentos sem fragilizar seus balanos excessivamente. O ltimo grupo consiste de propostas voltadas para a redistribuio de riquezas e a ampliao do acesso a crdito. Ainda que as medidas propostas possam ser consideradas individualmente, elas constituem um grupo integrado, planejado no apenas para baratear custos de capital para empresas mas, tambm, para dar apoio a transformaes estruturais que devem acompanhar o processo de desenvolvimento, inclusive na dimenso essencial de redistribuio de riqueza.
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PARTE vi
emprego e populao
Captulo 11
MACROECONOMIA E PLENO EMPREGO: APONTAMENTOS PARA UMA AGENDA POSITIVA DE PESQUISA E POLTICA PBLICA
1 CONTEXTUALIZAO GERAL DO PROBLEMA
A literatura econmica dominante sobre mercado de trabalho se vale de algumas simplificaes exageradas no trato de variveis cruciais para um entendimento mais acurado acerca da natureza e funcionamento desse mercado no Brasil. Mais especificamente, ela considera como categorias homogneas tanto os trabalhadores como os postos de trabalho na grande maioria de modelos utilizados para analisar as dinmicas de oferta e demanda por trabalho, em suas relaes ou no com o comportamento macroeconmico subjacente. Ao se proceder desta maneira, perdem-se especificidades ultraimportantes tanto da configurao histrica do trabalho no pas, como das relaes que existem entre a dinmica macroeconmica mais geral e as particularidades que se aplicam determinao da ocupao. Na literatura convencional sobre o tema, causa muita estranheza, por exemplo, o fato de praticamente todos os principais e mais difundidos modelos utilizados computarem indiscriminadamente como ocupao todo e qualquer posto de trabalho gerado pelo sistema econmico. Este procedimento, aparentemente banal que visaria meramente simplificao dos dados para o tratamento estatstico , traz consequncias tericas e empricas no desprezveis, seja para o entendimento que dele deriva acerca da dinmica de determinao das quantidades e preos no mercado de trabalho, seja para a prescrio de polticas pblicas no mbito da gerao de trabalho e renda. Aqui, alternativamente, a proposta reconhecer que o mundo do trabalho no Brasil algo mais complexo do que supem as teorias convencionais sobre o assunto, fato que suscita a necessidade de abordagens analticas menos reducionistas ao tema em pauta. Dentre as alternativas existentes, parece-nos adequado comear por distinguir os dois principais vetores de determinao da ocupao no pas, cada qual responsvel por fatia significativa da ocupao total. So eles: 1) Vetor da demanda por fora de trabalho: depende de vrios fatores associados ao clculo econmico privado e/ou a decises de gasto real
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dos governos. Em ambos os casos, os postos de trabalho assim forjados costumam tomar as seguintes formas: a) assalariada direta com carteira, alm de militares e estatutrios; b) assalariada direta, mas sem carteira; e c) assalariada indireta ou disfarada (sem carteira): terceirizao, cooperativas, pejotizao etc. 2) Vetor da oferta de fora de trabalho: depende de fatores ligados sobrevivncia individual ou familiar imediata. Esses postos de trabalho tomam em geral a forma de: a) trabalhadores autnomos ou por conta prpria;1 b) trabalhadores no autoconsumo e/ou na autoproduo, tanto no campo como nas cidades; e c) trabalhadores no remunerados. Esta diferenciao especialmente relevante de se fazer em contextos tais quais o brasileiro, marcado por padro retardatrio e insuficiente (ou incompleto) de desenvolvimento capitalista, onde grassa imensa heterogeneidade da estrutura produtiva (logo, com diferentes padres de determinao da ocupao) e imensa precarizao nas relaes e condies de trabalho para a maior parte da populao, mesmo aquela inserida em regime de assalariamento tpico. Assim, ao diferenciar os fatores/vetores de determinao das ocupaes no pas, abre-se a possibilidade de, analiticamente, identificar-se e dimensionar-se, com maior clareza as relaes que o mundo do trabalho no Brasil guarda tanto com os seus traos histricos de formao, como com o nvel e o ritmo de expanso econmica propriamente capitalista e estatal de que dispomos. Pelo lado da oferta de fora de trabalho, est a questo de grande parte da ocupao desde sempre existente no pas ter sido gerada por fora do excesso de trabalhadores em idade ativa, em comparao com a capacidade de o sistema econmico absorver tal contingente. Pelo lado da demanda por fora de trabalho, est a questo de que mesmo a dinmica modernizante aqui instaurada (que envolve tanto a demanda ocupacional privada como a estatal) no se traduz, automtica e necessariamente, em postos de trabalhos regulados pelo padro formal-legal vigente de contratao.
1. Muito embora nem todas as ocupaes autnomas possam ser explicadas por fora da ausncia de demanda assalariada por trabalho, este o caso de certamente a grande maioria das situaes ocupacionais nestas condies, fato que torna vlido o argumento geral aqui apresentado.
Macroeconomia e Pleno Emprego: apontamentos para uma agenda...
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Historicamente, h evidncias de que tenha sido a intensa mobilidade social ascendente, propiciada pelo rpido crescimento urbano-industrial e estatal do perodo 1930-1980, e no as supostas virtudes intrnsecas do modelo bismarckiano de proteo paulatinamente constitudo no mesmo perodo, o fator principal a explicar a aparente aderncia deste modelo realidade nacional, bem como sua durabilidade ao longo daqueles anos. Tanto que, na presena da crise de crescimento econmico dos anos 1980 e 1990, cuja implicao mais evidente o amortecimento radical (ou talvez mesmo o estancamento) da mobilidade ascendente, torna-se visvel a inadequao deste modelo em tentar vincular trabalhadores pertencentes a um mercado de trabalho desde sempre bastante heterogneo e desregulado a um sistema de benefcios previdencirios dependentes de contribuies passadas. Como consequncia, o capitalismo aqui instalado e a atuao regulatria do Estado no campo trabalhista no lograram universalizar o fenmeno do assalariamento formal do trabalho, tornando incompleto o processo civilizatrio de um capitalismo minimamente organizado, tal qual levado a cabo na experincia de alguns pases ocidentais. Deste modo, a insero das pessoas no mundo da proteo social pela via do trabalho, se j no havia sido a regra para cerca de metade da populao ocupada at 1980, deixou de ser uma aspirao confivel ao longo desses 30 anos de crise econmica, estatal e social no Brasil. Dos movimentos recentes de recuperao do emprego formal e de aumento da filiao previdenciria, no se pode dizer que sejam fenmenos inscritos numa trajetria j virtuosa de longo prazo, presos que esto a ambientes econmicos e institucionais ainda cheios de riscos e incertezas. Este conjunto de observaes feitas at aqui de extrema importncia para os objetivos de anlise deste texto, basicamente porque ainda reina no Brasil a crena de que o emprego formal pequeno no total da ocupao, e no cresce da forma como deveria nos momentos de recuperao econmica, por causa da existncia de uma legislao trabalhista supostamente anacrnica, excessiva e rgida frente s necessidades dos empresrios em meio globalizao em curso. Acontece que um aspecto pouco considerado nas anlises correntes a quase contnua reduo do custo do trabalho no Brasil, verificada, por exemplo, ao longo do perodo 1995-2005, seja em termos da evoluo dos rendimentos mdios reais da populao ocupada, seja em funo da distribuio funcional da renda, ou ainda como proporo dos custos empresariais totais. De uma perspectiva terica, h que se considerar que, na atual quadra histrica de transformaes patrimoniais, industriais e tecnolgicas do capitalismo, o custo do trabalho no nem o nico nem provavelmente o mais importante dos
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parmetros de deciso dos empresrios para efetivarem novas contrataes. Diante do custo historicamente reduzido do trabalho no Brasil, bem provvel que este certamente no seja o principal fator. Na conjuntura brasileira atual, importariam muito mais: outros custos diretos de produo, como insumos industriais em geral e a disponibilidade energtica em particular; a situao dos mercados de aes e de crdito, bem como a combinao vigente entre taxa de cmbio e taxa de juros de mercado; a eficincia marginal do capital produtivo investido, ou seja, a taxa de rentabilidade corrente e as expectativas dos empresrios com relao aos ganhos futuros de seu empreendimento; e tudo isso vis--vis inmeras opes de alocao da riqueza lquida e de valorizao do patrimnio empresarial. Assim sendo, ainda que se deva empreender algum esforo de racionalizao e readequao das leis do trabalho atualmente vigentes, revendo, modificando e at eliminando um conjunto determinado de itens da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) que so ou muito especficos, ou anacrnicos, ou mesmo desnecessrios, preciso ficar claro que no se trata de uma reviso geral de princpios, pois um pacote mnimo de direitos e deveres de empregados e empregadores continua sendo indispensvel regulao das relaes laborais. Dentro deste pacote mnimo, h ao menos trs dimenses amplas que necessitariam regulamentao expressa, todas sujeitas a desmembramentos ulteriores, levando em conta especificidades setoriais, ocupacionais e regionais, a saber: 1) Regulamentao das condies de uso da fora de trabalho: identificao e definio dos tipos de contratos de trabalho possveis, bem como das respectivas jornadas de trabalho, banco de horas etc., estabelecimento de critrios para negociaes coletivas em torno da reduo da jornada de trabalho (com manuteno dos salrios nominais) e da sua flexibilizao ao longo do ano. 2) Regulamentao das condies de remunerao da fora de trabalho: identificao e definio dos tipos de remunerao possveis, estabelecimento de uma poltica nacional de valorizao do salrio mnimo (SM), demarcao de critrios para negociaes coletivas em torno de polticas salariais acima do SM, bem como ao redor da participao dos trabalhadores nos lucros e resultados operacionais e financeiros das empresas. 3) Regulamentao das condies de proteo fora de trabalho: identificao e definio dos tipos, formas e contedos de proteo, seja nos mbitos
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estritamente laboral, previdencirio e assistencial, seja nos campos do acesso justia do trabalho e representao sindical; demarcao de critrios de negociao coletiva em torno da pauta de proteo social aos trabalhadores, notadamente no que se refere ao estabelecimento do conceito trabalho produtivo e socialmente til (ainda que no atuarialmente contributivo) como critrio de vinculao previdenciria para os trabalhadores do setor informal urbano, j que sobre este grande segmento populacional que se concentra o principal da desproteo previdenciria nacional. Da que, alm da clivagem feita at aqui, diferenciando os dois principais vetores histricos de determinao da ocupao no pas, preciso proceder ainda clivagem entre os chamados mundos formal e informal do mercado de trabalho, tambm classificados em alguns casos como setores estruturado e pouco estruturado (ou desestruturado) do mundo do trabalho.2 A figura abaixo busca clarear as relaes entre os dois cortes analticos presentes no texto.
Valendo-se da clivagem formal/informal, estes conceitos sero trabalhados, neste captulo, em dupla perspectiva. A primeira considera informais as atividades assalariadas desempenhadas fora do arcabouo institucional legalmente estabelecido pelo Estado (vale dizer, trabalhadores assalariados sem carteira assinada). A segunda perspectiva considera informais as atividades no assalariadas desenvolvidas por autnomos, em que no h uma separao ntida entre a propriedade do empreendimento e a execuo de suas atividades-fim (separao capital/trabalho). Em outras palavras, a concepo de setor informal sustentada aqui concilia, de um
2. Para uma discusso mais completa, ver Cardoso Jr. (2001).
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lado, o critrio de demarcao proveniente da relao legal de trabalho, separando trabalhadores com e sem carteira assinada e, de outro, o critrio oriundo da relao de produo existente no negcio, que, no caso dos trabalhadores urbanos por conta prpria, caracterizada por ser uma relao de produo no estruturada em moldes tipicamente capitalistas.3 Desta perspectiva, a informalidade deve ser vista como toda e qualquer situao ilegal de trabalho que no cumpre nem respeita a legislao trabalhista em vigor, independentemente dos seus mritos ou defeitos intrnsecos. Com isso, toda relao laboral caracterizada (direta ou disfaradamente) como assalariamento sem carteira assinada deve ser considerada ilegal e informal nos termos aqui propostos. J aquela parte da ocupao genuinamente caracterizada como trabalho autnomo ou por conta prpria no pode a rigor ser classificada como ilegal, simplesmente pelo fato de que trata de situaes laborais ainda no legisladas. Mas embora no seja ilegal na acepo da palavra, ela deve ser considerada como informal, no sentido estrito da ausncia ou precariedade de relao de trabalho assalariada, vale dizer, uma situao laboral em que no ntida a separao entre capital e trabalho. A justificativa para este corte analtico est ligada ao fato de que no interior das categorias ocupacionais assumidas como informais (trabalhadores sem carteira, trabalhadores autnomos, trabalhadores na produo para o autoconsumo e autoconstruo, trabalhadores no remunerados) residem atividades de trabalho mais precrias, do ponto de vista do contedo ou da qualidade da ocupao, e de mais frgil insero profissional, do ponto de vista das relaes de trabalho. Isto no , obviamente, o mesmo que dizer que no existam atividades de trabalho precrias ou frgeis tambm no seio das categorias de assalariados com carteira, estatutrios e militares, mas sim que, nos casos apontados, a incidncia de inseres de natureza ruim bem menor, posto estarem ligadas ao ncleo mais estruturado do mercado de trabalho. No por acaso, o regime de trabalho predominantemente assalariado, que se consolidou com o advento e expanso do modo capitalista de produo, passou a ser tanto o canal de entrada dos indivduos no mercado de trabalho, e da no prprio sistema econmico, como tambm a forma a partir da qual as pessoas se inscreviam na estrutura social, com todos os rebatimentos passveis de investigao em termos da hierarquizao das classes e dos contedos culturais e simblicos relacionados. Principalmente a partir do final da Segunda Guerra Mundial, a montagem (em
3. Segundo o critrio demarcatrio ligado relao de produo vigente, o ideal seria excluir do conceito de informalidade tanto aquela parcela de trabalhadores agrcolas por conta prpria, que esto inseridos em essncia em situaes de trabalho no capitalistas, quanto aquela parcela de profissionais liberais do meio urbano que, alm de auferirem rendas elevadas, esto devidamente registrados nas administraes pblicas, recolhendo contribuio previdenciria como autnomos (contribuintes individuais). Por outro lado, seria tambm desejvel incluir no conceito de informal aqueles trabalhadores classificados como empregadores, mas cujo grau de organizao dos negcios precrio do ponto de vista da separao das categorias lucro e remunerao do empregador (pr-labore).
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alguns pases) ou a consolidao (em outros) dos respectivos Estados de bem-estar tinham como referncia central para a concesso de benefcios sociais e transferncias de renda a filiao assalariada formal dos trabalhadores, pois a primazia desta condio de trabalho, mediada pela esfera pblica, garantia a possibilidade de controle e avaliao dos programas e dos recursos governamentais envolvidos. O padro de assalariamento formal permitia, ainda, organizar os fluxos do mercado de trabalho de modo a favorecer um tipo de convvio humano no disruptivo, na verdade homogeneizador da estrutura social.4 No caso brasileiro, embora at hoje no tenhamos atingido um patamar de homogeneizao e de equilbrio social como o de alguns pases europeus ocidentais, este modelo de sociedade e de relao de trabalho serviu de espelho aos processos de industrializao e de urbanizao aqui adotados. neste sentido que a possibilidade de fracasso da sociedade salarial e a proliferao de formas ditas atpicas ou informais de trabalho rompem a trajetria pretrita de organizao dos mercados de trabalho, mundo afora e inclusive no Brasil, impondo que se estude separadamente cada umas destas categorias ocupacionais em formao nas sociedades contemporneas.5 Assim, tendo em tela apenas o caso nacional, preciso reconhecer, antes de mais nada, que essas categorias ocupacionais chamadas informais sempre foram dominantes no padro de (des)estruturao do mercado de trabalho domstico, com caractersticas que as colocam, ainda hoje, em posio desfavorvel frente maior parte das ocupaes consideradas formais. Em primeiro lugar, constata-se, particularmente junto aos assalariados sem carteira, que a ausncia de mediao institucional pelo Estado torna mais frgeis e assimtricas as relaes capital/trabalho, favorecendo uma flexibilidade quantitativa (dispensa e contratao de mo de obra) muito elevada, que contribui para engendrar uma alta rotatividade de trabalhadores nessas ocupaes. Como se sabe, nveis muito altos de rotatividade produzem, de um lado, postos de trabalho de baixa qualidade e praticamente nenhum investimento tecnolgico ou em recursos humanos e, de outro, trabalhadores sem especializao definida, que rodam intensamente por ocupaes distintas, sem perspectivas de ascenso profissional nem salarial. Em segundo lugar, a ausncia ou precariedade dos mecanismos de proteo social conferidos pelo Estado a boa parte de seus cidados tende a transferir ao mbito familiar e individual a responsabilidade pela sobrevivncia numa sociedade marcada por uma crescente redundncia do trabalho vivo. Este aspecto particularmente dramtico junto aos trabalhadores por conta prpria de menores
4. Para estudos das tipologias de modelos de proteo social no mundo, ver Esping-Andersen (1999). J para a crtica dos modelos bismarckianos-contributivos, ver Rosanvallon (1997, 1998). 5. Um estudo crtico sobre a gnese e a crise atual da sociedade fundada no trabalho assalariado pode ser visto em Castel (1998). J sobre a montagem histrica e dilemas atuais do chamado Sistema Brasileiro de Proteo Social, ver Cardoso Jr. e Jaccoud (2005).
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rendas, que tendem a no recolher contribuio previdenciria e tampouco tendem a ter registrados nas administraes pblicas seus pequenos negcios. Como consequncia mais direta dos aspectos mencionados acima, potencializam-se, tanto para assalariados sem carteira como para trabalhadores por conta prpria, as chances de terem de conviver com nveis mdios de remunerao inferiores e jornadas de trabalho superiores s observadas para postos de trabalho semelhantes, porm pertencentes a segmentos formais e melhor organizados do mercado de trabalho. Esses aspectos concretos da realidade das categorias ocupacionais aqui chamadas informais trazem ainda outras consequncias nefastas sobre o ordenamento do mercado de trabalho. No desprezvel a insegurana crescente que reina no interior de parcela significativa de trabalhadores ligados aos segmentos menos estruturados, nos quais se podem medir nveis inferiores para a produtividade e para o bem-estar geral de suas famlias. Em suma, todos os traos apontados para caracterizar a realidade das categorias ocupacionais dos autnomos e dos sem-carteira conferem uma certa uniformidade a este conjunto de trabalhadores, profundamente relacionada com a precariedade das ocupaes e com a fragilidade das relaes capital/trabalho, motivo pelo qual este captulo os investiga como uma unidade, genericamente denominada setor informal, sem perder de vista, no entanto, as especificidades prprias que as singularizam. Por outro lado, a importncia de discutir o comportamento do emprego formal decorre basicamente de duas frentes. Em primeiro lugar, quando considerado apenas da perspectiva do mercado de trabalho, sua importncia reside no fato de que sobre este tipo de relao se molda todo o arcabouo legal de regulamentao das condies de uso, remunerao e proteo social aos ocupados e queles eventualmente desempregados temporariamente. Em outras palavras, a partir da relao trabalhista formal/legal que se estabelece um tipo de mediao mais civilizada entre capital e trabalho, atravs da qual as relaes laborais deixam de pertencer meramente esfera privada dos negcios e passam a desfrutar de um estatuto pblico. O respeito ao aparato e ao ordenamento jurdico que dali emana condio necessria para um funcionamento mais regrado, equilibrado e homogneo deste mercado, condizente com parmetros mnimos de civilidade e sociabilidade entre as partes. Em segundo lugar, quando analisado da perspectiva do modelo dominante de proteo social urbano do pas, aquele de inspirao contributiva-bismarckiana, a importncia do emprego formal transcende as fronteiras relativas ao ordenamento do mercado de trabalho, para se referir tambm s condies pelas quais as pessoas desfrutaro de proteo individual contra os riscos clssicos do mundo do trabalho, isto : i) para trabalhadores economicamente ativos: proteo temporria contra a perda circunstancial de capacidade laborativa e de renda, como nos casos de desemprego involuntrio, maternidade, acidentes de trabalho, doenas, recluso; e ii) para
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aqueles em inatividade laboral permanente: proteo vitalcia atravs das penses por morte e aposentadorias por tempo de servio, tempo de contribuio ou invalidez definitiva para o trabalho. Desta perspectiva, a informalidade est associada ao no cumprimento da legislao previdenciria, garantidora daqueles direitos sociais. Acontece que, na origem do modelo brasileiro de proteo social, pressupunha-se, atravs da carteira de trabalho, total correspondncia entre relao trabalhista assalariada e vinculao previdenciria compulsria, o que tornaria informais e sem direitos previdencirios quaisquer trabalhadores sem carteira assinada. Felizmente, no entanto, a Constituio de 1988 quebrou essa relao biunvoca, reconhecendo a existncia de inmeras outras formas de insero das pessoas na estrutura produtiva, a saber: i) como trabalhadores rurais, parceiros, meeiros e pescadores artesanais, todos em regime de economia familiar, eles podem se vincular ao sistema previdencirio como segurados especiais; e ii) como trabalhadores sem carteira e autnomos por conta prpria no meio urbano, eles podem vincular-se voluntariamente previdncia como contribuintes individuais ou avulsos. Em ambos os casos, a filiao previdenciria d acesso a um conjunto diferenciado de direitos temporrios e aos direitos permanentes acima mencionados. A partir de ento, embora quase toda relao de trabalho sem carteira ainda possa ser considerada informal, sobretudo do ponto de vista do mercado de trabalho urbano, apenas as que, alm disso, no contribuem voluntariamente para o sistema previdencirio pblico que podem ser consideradas informais, tambm do ponto de vista previdencirio. Dito de outra forma: pelas regras hoje vigentes, a maior parte das situaes de trabalho sem carteira deve ser considerada informal do ponto de vista do mercado de trabalho, mas apenas uma parte dela, que no contribui voluntariamente para a previdncia social, pode ser considerada informal tambm do ponto de vista previdencirio. Isto no significa que o emprego formal tradicional tenha perdido importncia no conjunto da ocupao, pois, como dito acima, atravs dele que se ordena de forma mais regrada, equilibrada e homognea o mercado de trabalho num contexto predominantemente capitalista de produo. Alm disso, sobre o tipo de relao assalariada formal que incidem as principais fontes de financiamento da previdncia social, situao que ainda deve perdurar por muito tempo no pas, e que no cabe ao escopo deste artigo discutir. Por outro lado, ao se alargar o conjunto de situaes ocupacionais albergadas no regime de proteo previdenciria, d-se um passo importante rumo ao reconhecimento de que existem outras formas possveis e sustentveis de insero das pessoas na estrutura econmica produtiva, cuja consolidao, no entanto, ainda deve passar pela formulao de um marco regulatrio adequado para essas situaes de trabalho no tipicamente capitalistas e pelo estabelecimento explcito de outras fontes de financiamento dos direitos previdencirios, que no sejam preponderantemente calcados em tais atividades laborais.
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aqui.
O grfico 1 procura resumir, quantitativamente, a discusso conduzida at
Isto posto, a ideia central deste captulo discutir o comportamento recente do mercado de trabalho nacional, luz tanto do quadro histrico mais geral, relativo ao ltimo quarto do sculo XX e primeira dcada do sculo XXI (posto tratar-se de um perodo de transio ainda inacabado), como tambm tendo em vista os condicionantes macroeconmicos mais gerais sob os quais se situa a problemtica do emprego no pas.
2 CONDICIONANTES MACROECONMICOS DE LONGO PRAZO DA ECONOMIA BRASILEIRA
Em princpios dos anos 1980, o colapso do padro histrico brasileiro de desenvolvimento se manifestaria tanto pela crise externa e seus rebatimentos internos relacionados estagnao do Produto Interno Bruto (PIB), inflao descontrolada e crise fiscal-financeira do Estado, como tambm pelo agravamento da crise social que se fez sentir pelo aumento das desigualdades sociais e de renda, elevado patamar de pobreza rural e urbana e modificao do padro de mobilidade social. Entre aproximadamente a segunda metade da dcada dos 1970 e o final dos anos 1990, o pas ingressa em uma outra trajetria de desenvolvimento, a qual julgamos pertinente subdividir em dois momentos. O primeiro compreenderia o perodo situado, em termos didticos, entre a primeira crise do petrleo em 1973 at 1989, ano da primeira eleio direta para presidente da Repblica aps a queda do regime militar. O segundo momento, claramente discernvel entre 1990 e 2006, abrangeria um perodo de transformaes intensas at o final do primeiro
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mandato do presidente Luiz Incio Lula da Silva.6 Para os propsitos deste captulo, o primeiro subperodo representaria um momento de crise (segunda metade dos anos 1970) e esgotamento crescente (anos 1980) do padro histrico de desenvolvimento centrado na industrializao e comandado pelo Estado. Por sua vez, o subperodo posterior representaria um momento de gestao (primeira metade da dcada de 1990) e implementao truncada (segunda metade da dcada de 1990, at pelo menos 2006) de uma nova estratgia de desenvolvimento, calcada em uma concepo liberal-internacionalizante de progresso econmico e social.
2.1 Macroeconomia e mercado de trabalho: algumas conexes orgnicas entre as dcadas de 1970-1980 e as de 1990-2000
Em linhas gerais, argumentamos que a crise econmica recente tem suas razes histricas fincadas na segunda metade da dcada de 1970. Do ponto de vista interpretativo, ela seria fruto do desmonte do projeto nacional-desenvolvimentista, fundado, grosso modo, nos anos 1930, aprofundado na dcada de 1950 e rompido nos anos 1980. Durante este perodo, a economia brasileira havia conseguido transitar rapidamente de uma estrutura agrrio-exportadora para uma sociedade industrial, ampla e caoticamente urbanizada. Entre aproximadamente 1930 e 1980, a incorporao social pela via do assalariamento formal fez parte das promessas do movimento de industrializao do pas, sendo a mobilidade social ascendente o mecanismo que garantia a incorporao pelo trabalho e legitimava as virtudes intrnsecas do modelo de crescimento. Com a crise econmica que tomou conta do pas a partir da segunda metade da dcada de 1970, instalam-se, a um s tempo, o colapso do modelo poltico desenvolvimentista e a reverso das tendncias de crescimento de sua economia. Nesses 30 anos de desorganizao/reorganizao das estruturas econmicas, sociais e polticas do pas, os anos 1980 representariam, ento, o momento de esgotamento crescente do desenvolvimento industrializante, enquanto os anos 1990 simbolizariam a gestao de uma nova estratgia de crescimento, com consequncias ainda incertas para o futuro do pas. A primeira fase, transcorrida ao longo da dcada de 1980, desenrolou-se num ambiente de intensa instabilidade macroeconmica, em que baixas taxas de crescimento do produto interno e altas taxas de inflao espelhavam, de um lado, a ruptura das fontes e fluxos de financiamento externo e, de outro, o esforo exportador visando a obteno de expressivos saldos comerciais.7
6. Embora este segundo momento ainda esteja em curso, faltam ainda informaes suficientes e certo distanciamento temporal que nos indiquem ser a gesto presidencial reiniciada em 2007 representativa de uma simples continuidade ou de alguma mudana substancial frente ao modelo dominante at ento (1995 a 2006). 7. A concepo a respeito dos descaminhos da economia brasileira neste perodo procura enfatizar a ideia de que muito contribuiu, para o aprofundamento da crise, o padro de ajustamento macroeconmico efetuado no perodo 1979-1983. A respeito, ver Baer (1993), Belluzzo e Almeida (2002).
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Nessa etapa inicial de desarticulao do modelo de desenvolvimento industrial, houve tambm a ruptura do padro de estruturao do mercado de trabalho, que se refletiu inicialmente em cinco fenmenos interligados, a saber: no perfil setorial das ocupaes urbanas localizadas no tercirio (comrcio e servios); no alargamento dos segmentos considerados pouco estruturados do mercado de trabalho (trabalhadores sem carteira assinada, pequenos empregadores, trabalhadores por conta prpria e trabalhadores no remunerados); na tendncia precarizao ou perda de qualidade dos postos de trabalho (desassalariamento formal, comprometimento de direitos sociais, trabalhistas e previdencirios, jornadas de trabalho mais longas, remunerao oscilante no tempo, mltiplas fontes rendimentos etc.); na estagnao das remuneraes provenientes do trabalho, em particular dos segmentos assalariados da estrutura ocupacional; e na piora distributiva funcional (repartio da renda entre rendimentos do capital e do trabalho) e pessoal (repartio dos rendimentos do trabalho entre os ocupados). Um sexto e um stimo elementos desestruturadores do mercado de trabalho o aumento dos nveis de desocupao e desemprego aberto, e a mudana no padro at ento vigente de mobilidade social viriam a se manifestar com maior intensidade somente nos anos 1990, incorporando-se a partir da ao conjunto de fatores a caracterizar empiricamente o fenmeno da desestruturao do mercado de trabalho brasileiro.8 Trs eventos econmicos particularmente importantes podem ser identificados como responsveis pela alterao do cenrio das decises empresariais nos anos 1990. Em primeiro lugar, o retorno do Brasil ao circuito financeiro internacional, como receptor de recursos externos, depois de um longo perodo de estancamento dos fluxos na dcada de 1980. Em segundo, o processo de abertura comercial iniciado em 1990, depois de um longo perodo sob a vigncia de um coeficiente relativamente baixo de importaes, e com poltica cambial ativa em favor da gerao de supervits comerciais. Finalmente, mas no menos importante, a estabilizao
8. Para uma fundamentao terica e emprica acerca do fenmeno da desestruturao, ver Medeiros e Salm (1994), Mattoso e Pochmann (1998), alm de Cardoso Jr. (2001). Neste trabalho, vamos to-somente considerar sete aspectos relacionados ao problema da desestruturao do trabalho, lembrando, no entanto, que uma oitava caracterstica importante seria proceder a uma averiguao acerca dos diversos tipos de segmentao rural x urbano; homem x mulher; branco x no branco; jovem x idoso que se fazem presentes no mercado de trabalho brasileiro, atravs dos quais se verificam diversos graus de discriminao negativa que afetam as capacidades individuais de insero setorial e ocupacional da fora de trabalho.
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relativa da moeda nacional, desde o segundo semestre de 1994, depois de um longo regime de alta inflao e vrias tentativas frustradas de estabilizao. Do ponto de vista do mercado de trabalho, as transformaes econmicas engendradas pelo movimento de abertura externa com recesso domstica na maior parte dos anos 1990 agiram no sentido de aprofundar as inseres setoriais ligadas aos servios prestados a empresas (servios produtivos), comrcio e transportes (servios distributivos), servios prestados s famlias (servios pessoais) e servios no mercantis (servios diversos). Ao mesmo tempo, acentuaram-se as inseres ocupacionais dos assalariados sem carteira, trabalhadores autnomos, trabalhadores na construo para o prprio uso e na produo para autoconsumo, alm de trabalhadores no remunerados.9 Esse panorama passou a revelar uma situao perversa em duplo sentido. Por um lado, as novas inseres setoriais seriam fruto mais da perda de dinamismo econmico da estrutura produtiva brasileira, que de seu reordenamento rumo a um novo padro de desenvolvimento sustentvel. Por outro lado, as novas inseres ocupacionais representariam muito mais estratgias de sobrevivncia dos trabalhadores diante do colapso das alternativas de empregabilidade formal com proteo social, que uma livre escolha para alcanar ascenso profissional ou pessoal, ainda que muitas dessas novas atividades autnomas possam redundar em certo prestgio ou mesmo em rendimentos mdios mais elevados nas fases ascendentes dos ciclos econmicos.10
2.2 Estado, mercado de trabalho e (des)proteo social: o ponto nevrlgico da situao atual
O quadro macroeconmico descrito at aqui deve ser complementado com o relato acerca da centralidade do Estado brasileiro na conformao da economia nacional e do seu mercado de trabalho. De fato, durante os ltimos 30 anos, uma profunda e persistente crise tem modificado o padro de interveno do Estado. Durante o perodo anterior, foi sob o manto do Estado desenvolvimentista que se tomaram as mais importantes decises de investimento da economia brasileira. Mas dada a natureza do relacionamento entre Estado e capitais privados no pas, uma vez que colapsa a estrutura fiscal-financeira do Estado, colapsa tambm o elemento balizador/sinalizador mais importante de toda a economia. Assim, depois das duas crises do petrleo nos anos 1970 (1973 e 1979) e da resposta americana elevando drasticamente a taxa de juros em 1979, a crise internacional contribuiria para intensificar a crise endgena da economia brasileira. Dado o mecanismo de transmisso da dvida externa em dvida interna, a crise apareceu primeiro como crise fiscal e tornou difcil o gerenciamento da poltica macroeconmica.
9. Uma descrio pormenorizada deste processo pode ser visto em Cardoso Jr. (1999). 10. Ver, a respeito, Castro e Dedecca (1998).
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Esta situao compeliu o Estado a fazer um ajustamento fiscal permanente fazendo cair a demanda agregada de origem pblica o que determinou um longo perodo de oscilao e incertezas para as novas decises de investimento. Por isso, esta crise da economia brasileira, vigente h praticamente 30 anos, manifestada e aprofundada pela crise geral do Estado (fiscal-financeira, de planejamento, gesto e regulao), engendrou uma crise de grandes propores no mundo do trabalho, o que fez crescer, por sua vez, a crise social j existente. Ao mesmo tempo, a capacidade estatal de enfrentamento das questes sociais latentes se viu comprometida, fazendo com que a crise do mundo do trabalho aprofundasse o horizonte da desproteo social no pas. claro que esta situao foi parcialmente contrabalanada, na dcada de 1990, pela implementao de dispositivos constitucionais nos campos da sade pblica, previdncia rural, assistncia social e seguro-desemprego.11 Mas o que aqui pretendemos enfatizar que a crise instaurada no mundo do trabalho aponta para um horizonte de desproteo previdenciria no momento de entrada dessas pessoas na condio de inatividade, situao esta que no poderia, pela magnitude do problema, ser coberta pelos instrumentos de assistncia social hoje disponveis. Alm disso, h no presente um vazio de proteo social aos trabalhadores desregulados em idade ativa que no encontram guarida adequada nem pelo conjunto de programas da assistncia social, nem pelo conjunto de programas supostamente dirigidos proteo do trabalhador, como o so os programas do abono salarial, seguro-desemprego, intermediao de mo de obra, qualificao profissional e concesso de microcrditos. Em sntese, nos anos 1990 o pas adere a um movimento internacional que promete, a um s tempo, uma soluo para a questo da instabilidade monetria e um encaminhamento para a questo da retomada do desenvolvimento econmico e social. Este, doravante, se daria mediante o alinhamento internacional do pas ao movimento geral da globalizao financeira e a implementao de um conjunto de reformas estruturais, como a reforma gerencial do Estado, a abertura comercial e financeira, a privatizao do setor produtivo estatal e uma ampla reforma social, cujos eixos deveriam ser a desregulamentao trabalhista e a reforma da previdncia social. Ainda que desde 2003 essas iniciativas tenham arrefecido, por conta dos prprios
11. Como se sabe, a Constituio de 1988 rompeu com a necessidade do vnculo empregatcio-contributivo na estruturao e concesso de benefcios previdencirios aos trabalhadores oriundos do meio rural. Em segundo lugar, transformou o conjunto de aes assistencialistas do passado em um embrio para a construo de uma poltica de assistncia social amplamente inclusiva, ao prever a Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) e o arco de programas governamentais que lhe do sustentao. Em terceiro, estabeleceu o marco institucional inicial para a construo de uma estratgia de universalizao das polticas de educao fundamental e sade. Nos trs casos, h uma mudana qualitativa quanto ao status das polticas sociais relativamente a suas respectivas condies pretritas de funcionamento. Alm disso, ao propor novas e mais amplas fontes de financiamento, alterao esta consagrada na criao do oramento da seguridade social, estabeleceu condies materiais objetivas para a efetivao e preservao dos novos direitos de cidadania inscritos na ideia de seguridade e na prtica da universalizao. Para um balano crtico amplo e atual da Constituio de 1988, decorridos j 20 anos de sua promulgao, ver Oliven, Ridenti e Brando (2008), Cmara dos Deputados (2008), Cardoso Jr. (2009).
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embates internos ao governo Lula, muito j se avanou em direo a reformas de orientao liberal. Vista de maneira ampla e retrospectiva, a reforma trabalhista levada a cabo entre 1995 e 2002 alterou aspectos importantes da legislao do trabalho at ento em vigor. So medidas que praticamente perpassam todas as dimenses das relaes trabalhistas e modificam o padro pretrito de regulao. Em resumo, vale destacar: 1) Alteraes nas condies de uso da fora de trabalho, como a permisso de contratos por tempo determinado e a tempo parcial, alm da criao do banco de horas extras, atravs do qual os empregadores processam o ajuste de horas a mais trabalhadas sem a necessidade de remuner-las. 2) Alteraes nas condies de remunerao, como a desindexao do SM da inflao passada, a substituio de qualquer poltica salarial pela livre negociao, num contexto francamente desfavorvel aos trabalhadores, e a primazia da participao dos trabalhadores nos lucros e resultados das empresas, frente a negociaes salariais que incorporassem ganhos de produtividade aos salrios-base, sobre os quais incidem grande parte dos benefcios sociais, como o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e a prpria contribuio previdenciria. 3) Alteraes nas condies de proteo fora de trabalho, como o afrouxamento da fiscalizao sobre as condies e relaes de trabalho e a possibilidade de suspenso temporria do contrato de trabalho (e, portanto, dos seus custos) para atividades de requalificao do trabalhador.12 Por sua vez, com respeito s reformas na previdncia social, h, em 1998, o desfecho da reforma previdenciria dirigida, sobretudo, aos trabalhadores vinculados ao regime geral urbano Regime Geral de Previdncia Social (RGPS). Em 2003, tem prosseguimento a reforma dos sistemas previdencirios dos servidores pblicos (civis e militares). Em ambos os casos, o objetivo central fortalecer os vnculos atuariais do sistema contributivo, seja por meio da exigncia de tempo mnimo de contribuio (principal medida no caso do regime geral urbano), seja por meio de critrios mais rgidos de aposentadoria, e mesmo mediante a taxao de inativos, no caso dos regimes prprios dos servidores pblicos.13 Passados j mais de dez anos destes intentos reformistas, o pas parece preso a uma situao que contrape estabilidade monetria a crescimento e crise do Estado a crise social latente, sem perspectivas de superao positiva no curto prazo.
12. Um tratamento completo destas questes pode ser visto em Krein (2001) e Oliveira (2002). 13. Acerca do contedo e significado das reformas no campo previdencirio, ver Ipea (2007 a 2010).
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Em suma, uma situao na qual se pode visualizar uma transformao em curso no modelo de desenvolvimento que caracterizou a trajetria nacional ao longo do sculo XX, mas ainda sem que se possa vislumbrar o desfecho desta transio.
3 O MERCADO DE TRABALHO BRASILEIRO ENTRE A GIDE LIBERAL DA DCADA DE 1990 E AS NOVAS POSSIBILIDADES CIVILIZATRIAS ABERTAS PELA PRIMEIRA DCADA DO SCULO XXI
A partir da linha de argumentao esboada acima, possvel destacar trs grandes continuidades histricas ou heranas problemticas da trajetria da economia brasileira que ajudaram a conformar o quadro de restries macroeconmicas das dcadas de 1980 e 1990 no pas. A primeira refere-se a uma instabilidade macroeconmica radical. Em ambos os perodos, as principais variveis do clculo econmico (cmbio, juros, preos, salrios) oscilaram violentamente, a ponto de impedir previses econmicas seguras a respeito da evoluo dos nveis de produto e emprego, com o que se exacerba o risco sistmico e se aprisionam as decises empresariais no curto prazo. A segunda continuidade histrica reporta-se a uma dinmica de expanso segundo a lgica do stop and go. Tambm em ambos os perodos, at mesmo por decorrncia da instabilidade macroeconmica radical, instaura-se no pas uma dinmica capitalista truncada, que alterna, em curto espao de tempo, pequenos ciclos de crescimento e recesso sem que se vislumbrem condies para um desenvolvimento sustentado. A terceira remete a uma oferta excedente de mo de obra. Nessas duas ltimas dcadas do sculo XX, em paralelo ao colapso do padro histrico de desenvolvimento brasileiro, processou-se tambm a reverso da tendncia de estruturao do mercado de trabalho nacional. Esse fenmeno se sobreps base j ampla e excedentria de mo de obra do pas, relativamente a uma insuficiente e dependente pujana do nosso capitalismo tardio e perifrico. Este fato exacerba a assimetria estrutural entre capital e trabalho, de modo a conformar-se em um dos mais importantes fatores a explicar a determinao do emprego e das relaes de trabalho no perodo recente. Em outras palavras, as consideraes anteriores sugerem que, em contextos macroeconmicos recessivos, tendo os agentes a percepo de tratar-se de um fenmeno duradouro, e na ausncia ou ineficcia de amplas polticas pblicas de garantia de renda e proteo social populao em idade ativa, a dinmica de gerao das ocupaes passa a depender relativamente mais das condies de oferta que das de demanda por trabalho. No toa que as atividades geradas no comrcio de rua e nos servios pessoais estiveram entre as mais disputadas em perodo recente, a ponto de se atribuir ao segmento tercirio a importante funo de colcho absorvedor do excedente estrutural de mo de obra do pas.
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No debate brasileiro sobre os impactos das transformaes dos anos 1990 sobre a economia e sobre o mercado nacional de trabalho, muito parece ter pesado a explicao segundo a qual a principal fonte de constrangimentos macroeconmicos internos teria advindo da maior exposio do Brasil ao cenrio de mudanas que ocorrem em mbito mundial, resultado dos processos de reorganizao tcnico-produtivos e das novas formas de gesto empresarial, com rebatimentos inexorveis no pas em sua fase atual de crescente abertura e integrao junto aos mercados centrais. Este novo cenrio tenderia a acirrar o ambiente de competio entre os pases e a tornar os mtodos de produo mais homogneos entre si, ou seja, fortemente incrementais de componentes poupadores de mo de obra pouco qualificada e fortemente absorvedores de informaes e de alta tecnologia. Desta feita, ao governo no restaria muito que fazer no mbito do mercado de trabalho, a no ser acelerar as reformas constitucionais em curso (previdenciria, administrativa, trabalhista, tributria etc.), como forma de criar um clima de confiana nos investidores privados (nacionais e estrangeiros), estes os principais responsveis pelo crescimento econmico do pas nesta nova fase. De seu lado, o governo tentaria investir nas atividades clssicas de um sistema pblico de emprego, a saber, intermediao e capacitao profissional da fora de trabalho ativa, reservando um sistema de seguro-desemprego para aquela frao da populao inevitavelmente desempregada pelo processo de ajuste microeconmico. Em que pese a fora de tais argumentos e mesmo a sua real dose de influncia na explicao dos fenmenos recentes preciso chamar a ateno para o fato de que, ainda que se reconheam os impactos oriundos da esfera microeconmica sobre a reestruturao do mercado de trabalho, no possvel descartar o fato de o ambiente macroeconmico interno estar muito pouco propcio ao enfrentamento do desemprego como fenmeno econmico e social de grandes propores, com consequncias adversas sobre o conjunto da populao e da prpria economia. Num pas como o Brasil, ainda prenhe de muitas carncias sociais e com ausncias importantes nos setores de infraestrutura urbana e social, problemas como os de taxas elevadas de desemprego aberto responderiam muito mais por uma diretriz de poltica macroeconmica que no procura contra-arrestar os efeitos j nocivos sobre o emprego de uma crise generalizada de demanda efetiva agregada. Em que pesem os efeitos de uma nova funo-emprego, com baixa elasticidade produto-emprego, advinda do crescimento econmico contemporneo pouco absorvedor de mo de obra, fruto dos processos microeconmicos de reestruturao tcnico-produtivas, o certo que ainda reside em taxas de crescimento econmico superiores s taxas de entrada da populao em idade ativa (PIA) no mercado de trabalho, a forma por excelncia de combate ao desemprego e marginalizao da populao menos escolarizada.
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Em suma, pode-se dizer que o principal aspecto a diferenciar as posies acima apontadas com respeito ao tema do (des)emprego contemporneo no Brasil a forma como cada lado do debate se posiciona em relao ao papel que o mercado de trabalho desempenha no ajuste macroeconmico. Para a primeira vertente apresentada, o problema do desemprego poderia ser resolvido com polticas que atuassem preponderantemente no mbito do prprio mercado de trabalho, valendo-se de instrumentos clssicos de um sistema pblico de emprego, tais como intermediao e requalificao da fora de trabalho. Em contraposio, a segunda das vertentes acredita que sem um nvel adequado de crescimento econmico interno, gerador de novos postos de trabalho em quantidade suficiente, as primeiras polticas perderiam a eficcia e o prprio sentido de sua existncia.
3.1 O mercado de trabalho entre 1995 e 2010
O mercado de trabalho nacional passou por algumas modificaes profundas entre 1995 e 2010, quase todas influenciadas diretamente pelo cenrio macroeconmico mais geral. Na verdade, perceptvel, neste perodo, a existncia de trs momentos claramente discernveis, atravs dos quais se nota, de fato, que o mercado de trabalho reflete, em grande medida, o comportamento ditado pelas polticas pblicas do perodo.14 Entre 1995 e o final de 1998, num ambiente macroeconmico marcado por sobrevalorizao cambial e diferencial positivo e elevado entre as taxas de juros domsticas e internacionais, as principais variveis do mercado de trabalho nacional sofreram um processo intenso de deteriorao. Os nveis absolutos e relativos de desemprego aumentaram, bem como a informalidade das relaes contratuais e a desproteo previdenciria para amplos segmentos do mercado de trabalho urbano, enquanto os nveis reais mdios de renda do trabalho e a sua distribuio pioraram. J entre a desvalorizao cambial de 1999 e meados de 2003, apesar do arranjo de poltica econmica restritivo (cmbio semiflutuante, supervits fiscais expressivos, taxas de juros elevadas e metas rgidas de inflao), a economia brasileira operou num contexto de comrcio internacional favorvel, o que permitiu certo arrefecimento das tendncias anteriores para as principais variveis do mercado de trabalho. Os nveis absolutos e relativos de desemprego pararam de subir no mesmo ritmo que antes, a informalidade das relaes de trabalho e o grau de desproteo previdenciria arrefeceram (mas em patamares muito elevados), e, enquanto os nveis mdios de renda real do trabalho continuaram a cair para a maior parte das
14. Especificamente sobre a primeira fase do Plano Real (1995-1998), ver Belluzzo e Almeida (2002). As relaes entre a economia e o mercado de trabalho podem ser vistas em Mattoso e Pochmann (1998). Dois trabalhos interessantes e em perspectiva crtica aos rumos especificamente da poltica macroeconmica do primeiro governo Lula podem ser vistos em Paula (2005) e Carneiro (2006).
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categorias ocupacionais, a distribuio dos rendimentos comeou a esboar uma pequena melhora, sobretudo depois de 2001. Por fim, no perodo 2004-2010, a despeito de o arranjo de poltica macroeconmica manter-se praticamente inalterado, a pujana do comrcio exterior, a importante expanso das vrias modalidades de crdito, os aumentos do SM frente da inflao e a expanso das polticas sociais, combinadas a pequenas redues nos patamares de juros internos, tornaram possvel uma reao positiva do mercado de trabalho a estmulos at certo ponto tmidos da poltica econmica. Evidenciava-se tanto a relao de causalidade entre cenrio macroeconmico e variveis cruciais do mundo do trabalho, como o potencial multiplicador implcito entre essas duas dimenses. A taxa de desemprego aberto, o grau de informalidade das relaes de trabalho e o grau de desproteo previdenciria esboaram uma diminuio, enquanto o nvel de remuneraes da base da pirmide social parou de cair em 2004, elevando-se ligeiramente desde ento, o que contribuiu para prolongar o processo de reduo das desigualdades de renda em bases mais virtuosas.15
3.2 O mercado de trabalho depois da mudana cambial de 1999
Desde que o Brasil abandonou, em janeiro de 1999, a ncora cambial que servia de principal suporte estabilizao monetria, a poltica econmica tem se ancorado na seguinte combinao: cmbio semiflutuante, supervits fiscais expressivos, taxas de juros elevadas e metas rgidas de inflao. Embora no haja comprovao terica nem evidncia emprica definitiva sobre a necessidade do dito supervit fiscal, muito menos acerca do seu tamanho percentual no PIB, parece haver uma crena generalizada nos meios governamentais mais influentes, empresariais e miditicos de que ele condio fundamental para a estabilidade, na medida em que isso aumentaria a confiana dos investidores privados e refinanciadores da dvida pblica na capacidade de o governo federal honrar, periodicamente, seus compromissos financeiros. Portanto, a aceitao do supervit fiscal primrio como condio para o controle inflacionrio dependeria mais das convenes estabelecidas entre os agentes relevantes do que propriamente de algum fundamento macro ou microeconmico inerente ao sistema. De qualquer modo, com o dito supervit fiscal em curso, estariam dados, na viso convencional e dominante sobre o assunto, os fundamentos macroeconmicos mnimos para a adoo de um regime de metas de inflao, considerado pelos condutores da poltica econmica como o mais adequado sustentabilidade da estabilizao monetria.
15. A ecloso da crise internacional em 2008-2009 fez, no caso brasileiro, apenas desacelerar em vez de interromper o movimento de reestruturao em curso do seu mercado de trabalho. Tanto que j em 2010 as informaes disponveis apontam para uma retomada da trajetria vigente desde 2004 de recuperao dos principais indicadores de ocupao, formalizao, remunerao e distribuio.
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De acordo com muitos crticos deste modelo, o uso exausto da poltica monetria com vistas a salvaguardar a estabilidade dos preos tem se mostrado um instrumento pouco eficaz para compatibilizar objetivos to dspares quanto complexos. A permanncia de taxas de juros em patamar elevado por longos perodos tem limitado o potencial de crescimento da economia, ajudado a atrair capital estrangeiro especulativo, valorizando em demasia a moeda nacional frente ao dlar e feito crescer de forma abrupta o endividamento financeiro do setor pblico. Neste quadro, no de estranhar que prevalea uma rgida subordinao das condies de funcionamento do mercado de trabalho primazia da poltica econmica em curso. Alm do alto custo fiscal que advm desta estratgia, que obriga o governo federal a esterilizar e transferir recursos do lado real da economia (como o so, por exemplo, os investimentos e os gastos sociais) para a dvida pblica, h efeitos perversos que se manifestam tanto na desacelerao do nimo capitalista para novos investimentos, como na valorizao cambial que reduz o saldo exportador, dois dos motores mais importantes para uma estratgia de crescimento econmico e formalizao do mercado de trabalho, como se ver na sequncia. Em linhas gerais, portanto, pode-se dizer que, a despeito da combinao adversa de cmbio e juros, que por sinal est na raiz das baixas taxas de crescimento do PIB durante praticamente todo o ciclo do real, houve um miniciclo de crescimento nos ltimos anos cujas causas esto na origem do movimento recente de recuperao do emprego formal.16 O grfico 2 revela a magnitude desta recuperao.
16. Segundo Dedecca e Rosandiski (2006, p. 178): So claros os sinais de relao positiva entre recuperao econmica e recomposio do mercado de trabalho, que, por conseqncia, desfazem o mito da impossibilidade do pas restabelecer capacidade de crescimento e de gerao pondervel de novas ocupaes. Refuta-se, inclusive, um dos pilares da tese da inempregabilidade defendida pelo presidente Fernando Henrique, que argumentava sobre a inevitabilidade do enxugamento brusco da ocupao industrial pela modernizao tecnolgica da economia globalizada (DEDECCA; ROSANDISKI, 2006, p. 178).
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Dentre os principais fatores responsveis por tal movimento, parece apropriado destacar ao menos cinco deles, sem a pretenso de esgotar outras possibilidades.17 importante mencionar que, embora cada um desses fatores tenha uma existncia e uma contribuio independente dos demais para o fenmeno em tela, na prtica eles parecem estar agindo em simultneo, e em direo contrria s restries impostas pela combinao cmbio/juros apontada acima, de sorte que, na presena de um arranjo mais favorvel de poltica macroeconmica, as chances de crescimento do PIB e de intensificao do movimento de formalizao do mercado de trabalho poderiam ter sido ainda maiores.18
3.2.1 Aumento e descentralizao do gasto pblico social
O aumento e a descentralizao do gasto social federal foram dois movimentos importantes que ganharam impulso a partir da Constituio de 1988, trazendo rebatimentos virtuosos em vrias dimenses. Entre os mais relevantes para o desafio de uma melhor estruturao do mundo do trabalho esto a expanso dos servios sociais bsicos, particularmente em sade e educao, e o alargamento da cobertura previdenciria e assistencial, com o consequente aumento das transferncias monetrias, especialmente daquelas vinculadas ao SM. Tambm significativa foi a expanso dos programas de apoio e proteo aos trabalhadores, como a intermediao de mo de obra, o seguro-desemprego e o abono salarial, alm dos programas de gerao de trabalho e renda alavancados com recursos dos fundos pblicos Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), FGTS, fundos constitucionais etc. Tomando em conta informaes sistematizadas pelo Ipea a partir dos dados do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), tem-se um salto dos gastos sociais de origem federal, do patamar dos R$ 190 bilhes em 1995 para a casa dos R$ 430 bilhes 15 anos depois.19 Como proporo do PIB, isso significou um incremento real praticamente contnuo ao longo do tempo, fazendo este item de despesa passar de algo como 11% para cerca de 15% do PIB.20 Em todas as reas do gasto que se queira ver, h indcios de expanso e sustentao da ocupao geral associada ao dispndio pblico de natureza social, e do emprego formal (CLT e estatutrio) em particular.
17. Para os interessados em se aprofundar no assunto, h uma srie de trabalhos recentes que procuram descrever estatisticamente este fenmeno recente de formalizao do emprego no Brasil. Em particular, ver IBGE (2005, 2006), MTE (2005), Costanzi (2004), Ramos e Ferreira (2006), Cardoso Jr. (2007). 18. Tambm importante salientar que alguns dos fatores abaixo elencados vm agindo de forma mais permanente j h alguns anos, enquanto outros trazem uma contribuio mais explcita no tempo presente, da a dificuldade em estabelecer relaes causais muito diretas, e da a necessidade de aprofundar os estudos sobre os determinantes do emprego formal, buscando, talvez, decompor a contribuio de cada fator gerao total de postos de trabalho formais, com vistas a uma atuao mais eficaz da poltica pblica. 19. Em particular, ver Ipea (2007 a 2010). 20. Se considerados os gastos das trs esferas de governo, estima-se um percentual prximo de 22% do PIB em 2009.
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No caso dos gastos que se convertem em expanso das redes de servios sociais, como em educao e sade, h em geral um incremento direto do pessoal ocupado com vinculao formal, cuja caracterstica crucial para o mercado laboral serem postos de trabalho permanentes e cumulativos no tempo, pois as redes de servios aos quais pertencem apenas podem se expandir na horizontal. A renda nominal derivada dessas ocupaes tambm possui uma caracterstica permanente e cumulativa, o que, por sua vez, um importante fator de sustentao dos segmentos privados do comrcio e dos servios locais. J no caso dos gastos que tomam a forma de transferncias monetrias diretas a portadores de direitos sociais, provvel que haja algum incremento indireto na ocupao em geral, derivado do fato de que esta renda tambm desfruta de uma natureza permanente, regular e previsvel no tempo, fatores importantes de sustentao das demandas locais por servios privados e comrcio. Ademais, como essa categoria de gasto social tende a ter um perfil redistributivo relevante quanto faixa de renda dos beneficirios e quanto ao tamanho dos municpios em que vivem, essa massa monetria proveniente dos vrios programas de garantia de renda converte-se em fator de estabilidade e previsibilidade para as decises empresariais privadas que dependem do consumo popular para se efetivarem, caso, mais uma vez, dos servios privados e do comrcio local. Exemplos desse tipo de impacto na ocupao geral, derivado de aumentos do gasto social, so mais difceis de serem obtidos estatisticamente, posto serem resultado indireto (mas seguro) da converso em consumo daquela massa monetria advinda das polticas e programas de garantia e transferncia de renda. Apesar disso, vale apresentar abaixo um conjunto de informaes que d conta da enorme expanso desse tipo de gasto, to mais significativo para o nosso argumento quanto mais pulverizado ele estiver sendo, em nmero de famlias ou de pessoas beneficirias e em nmero de municpios contemplados. Comeando pelas polticas previdenciria e assistencial, o ponto de partida um patamar de cobertura j bastante elevado em 1995 e uma expanso ainda expressiva desde ento. O patamar j elevado de cobertura em 1995 se explica pela entrada em vigor, poucos anos antes, dos dispositivos constitucionais relativos previdncia rural e Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas). J a expanso subsequente se explica, no caso da previdncia, pela dinmica demogrfica de envelhecimento, em consonncia aos direitos vigentes de acesso s aposentadorias e penses e pela prpria expanso da populao ocupada segurada (assalariados com carteira e segurados especiais) que usufrui de diversos benefcios temporrios, como o salrio-maternidade e os auxlios para doena e acidentes de trabalho, entre outros. No caso dos benefcios assistenciais, devem ser consideradas tanto a dinmica de envelhecimento em condies de pobreza, j que este benefcio
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concedido apenas a pessoas com renda domiciliar per capita inferior a um quarto do SM mensal, como a entrada em vigor do Estatuto do Idoso, que desde 2004 rebaixou para 65 anos a idade mnima para obteno do Benefcio de Prestao Continuada (BPC)/Loas. Nos casos de todos os beneficirios da assistncia social, e de algo como dois teros dos beneficirios totais da previdncia, alarga-se a cobertura efetiva, sobretudo populao idosa, que passa a dispor de um SM mensal, em carter vitalcio e regular. Da a importncia da vinculao e dos ganhos reais do SM no perodo recente, pois da combinao aumento da cobertura mais elevao real do valor-piso dos benefcios resulta um incremento significativo da massa monetria de origem pblica e carter permanente com alto poder redistributivo junto aos municpios menores e junto aos segmentos mais pobres da populao. Alm do valor intrinsecamente social e tico desta situao, ela ajuda a sustentar a renda e a demanda local, dando lastro real a possveis planos de expanso de novas contrataes, inclusive formais, por parte de empresrios atuantes nos setores tercirios (comrcio e servios).21 Dois outros programas governamentais de natureza constitucional so o seguro-desemprego e o abono salarial. Ambos se enquadram nesta mesma categoria de gasto social diretamente transferido sob a forma monetria para seus beneficirios, cumprindo, portanto, o mesmo papel relatado acima para as polticas previdenciria e assistencial de garantia e transferncia de renda. Estes dois programas tambm tiveram forte expanso ao longo dos ltimos anos. Em sntese, houve expanso vigorosa no ritmo de concesso de benefcios para ambos os conjuntos de programas, os do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e os do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). No primeiro caso, as taxas de crescimento foram as seguintes: 37% entre 1994 e 1998, 22% entre 1999 e 2003, e 28% entre 2004 e 2008, segundo dados agregados do Ministrio da Previdncia Social (MPS), os quais consideram, neste caso citado, o total de benefcios previdencirios e assistenciais, rurais e urbanos. Estes percentuais equivaleram a montantes da ordem de 15,2 milhes de benefcios pagos em 1994 e 26,1 milhes em 2008. No caso do MTE, as taxas de crescimento relativas s quantidades de benefcios pagos em nome do abono salarial e do seguro-desemprego, considerados conjuntamente, foram de: 1,7% entre 1994 e 1998, 39% entre 1999 e 2003, e 59% entre 2004 e 2008, segundo informaes do MTE. Tais percentuais significaram 5,1 milhes de abonos e 4 milhes de seguros pagos em 1994, contra 14,8 milhes de abonos e 7,2 milhes de seguros pagos em 2008.
21. Tem praticamente o mesmo significado a expanso das transferncias condicionadas de renda. A diferena que, dentre seus beneficirios, mais de 11 milhes de famlias desde 2006, predominam pessoas economicamente ativas, em sua maior parte ocupadas em relaes de trabalho informais, sem vinculao previdenciria, cuja renda monetria ou inexiste ou insuficiente para garantir o mnimo de bem-estar a seus membros.
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Somados os nmeros de benefcios pagos em 2008 (26,1 milhes de benefcios permanentes emitidos pelo INSS e 22 milhes de benefcios temporrios pagos pelo MTE), alm das cerca de 11 milhes de famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia (PBF), chegamos a algo como 60 milhes de pessoas e/ou famlias, atravs das quais o Estado teria injetado aproximadamente R$ 300 bilhes a preos de 2008 na economia. plausvel supor que todo esse valor tenha se convertido em consumo corrente de bens e servios ao longo daquele ano, um importante vetor de demanda agregada de origem pblica e perfil redistributivo na composio final do PIB brasileiro. Com isso, seja por um aumento (regionalmente descentralizado) do pessoal empregado diretamente pelo Estado, seja pelos empregos indiretos que se sustentam a partir do gasto social monetrio, o fato que h atualmente um importante vetor de sustentao da ocupao, com fortes possibilidades de formalizao, cuja caracterstica distintiva depender menos do ciclo econmico e mais da implementao continuada e da descentralizao federativa das diversas polticas sociais em curso.22
3.2.2 Expanso e diversificao do crdito interno
Dentre os fatores de mais curto prazo relacionados com o miniciclo de crescimento econmico recente e com a recuperao do nvel geral de ocupao e do prprio emprego formal est o movimento de expanso das operaes de crdito do sistema financeiro nacional (SFN).23 Essa uma varivel explicativa crucial das tendncias econmicas recentes, e embora os nexos causais do crdito para o emprego no sejam automticos, possvel constatar, a partir de dados obtidos junto ao Banco Central do Brasil (BCB), um movimento robusto de expanso do volume total do crdito no trinio 2004-2008, puxado por captaes do setor
22. Essas consideraes so convergentes com os resultados de outra pesquisa recente sobre a distribuio regional do emprego formal, conduzida por Pochmann (2005). Segundo este autor, houve desconcentrao do emprego formal rumo aos municpios de menor densidade populacional, menor receita tributria per capita e menor ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), fenmeno que, no entanto, no teria condies de se sustentar por muito tempo. Entretanto, segundo nossa prpria forma de ver o problema, essa concluso precisaria ser ponderada por pelo menos dois aspectos: i) independentemente de quantos e quais fatores propulsores do atual quadro de gerao de empregos formais existam, para concluir de forma pessimista sobre eles preciso antes verificar o grau de sustentabilidade temporal de cada um, sabendo de antemo que cada fator explicativo possui um conjunto de causas anteriores que lhe do mais ou menos sustentao ao longo do tempo; ii) o fato de o emprego formal ter crescido proporcionalmente mais nos municpios menores e mais pobres, engendrando um perfil ocupacional marcado por escolaridade mdia mais elevada, mas alta rotatividade e baixos rendimentos, no deveria ser visto, a priori, como sinal de desestruturao do mercado de trabalho, desde que, claro, essas novas ocupaes representem inseres de melhor tipo na estrutura produtiva, independente de estarem localizadas majoritariamente no setor tercirio (comrcio e servios). Se for este o caso e, sobretudo, se elas possurem alto grau de sustentabilidade temporal, ento todo esse movimento de expanso mais que proporcional do emprego formal rumo aos menores e mais pobres municpios no ter sido em vo. Ao contrrio, poder fazer parte de um processo virtuoso de desconcentrao da estrutura produtiva e tambm de diminuio das desigualdades regionais e sociais. 23. Em especial, ver BCB (2005).
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privado empresarial e por captaes das pessoas fsicas.24 Ambas as rubricas mais do que compensaram as sucessivas quedas de participao do setor pblico nas operaes totais de crdito do pas, fazendo o volume total aproximar-se da casa dos R$ 700 bilhes em 2008. Esse montante teria representado algo como 30% do PIB, a preos de 2008, percentual que praticamente faz o volume de crdito retornar ao patamar dos primeiros anos do Plano Real. Olhando os dados por setor de atividade, e frente a trs subperodos selecionados (FHC 1, FHC 2 e Lula 1), tem-se que a dinmica do crdito responde fortemente a decises polticas. No outra a concluso que se tira das taxas de variao das operaes totais de crdito entre 1995 e 1998, 1999 e 2002 e 2003 e 2006, as quais decresceram 4,8% no primeiro mandato de FHC, estagnaram-se no segundo, e depois recuperaram-se em 42% no primeiro governo Lula. Mais interessante ver que a recuperao foi significativa em todos os setores, com destaque para os seguintes movimentos: i) forte ampliao do volume e diversificao das modalidades de crdito a pessoas fsicas, fatores que permitiram, somente no subperodo 2003-2006, um incremento de quase 100% no volume de operaes; ii) inverso de sinal em trs setores econmicos de grande importncia para a gerao de empregos, como o so o setor rural crdito agrcola e forte expanso do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), o setor habitacional (recuperao de investimentos com recursos do FGTS) e o setor pblico (empresas estatais e trs nveis federativos); e iii) importantes adies de crdito aos setores comercial, de servios e industrial; neste ltimo caso, embora de apenas 8,6% entre 2003 e 2006, mas partindo de um patamar muito superior ao dos demais setores considerados. Em todos os casos, h forte correlao entre os movimentos de expanso das operaes de crdito e o esboo de recuperao econmica do trinio 2004-2006, a qual aponta para um incremento das taxas de investimento na composio final do PIB pela tica da demanda. Tambm h correlao positiva entre essa expanso recente do crdito e o nvel de ocupao da fora de trabalho, sendo que aquela que se assalaria com carteira neste processo tende a ter maiores chances de sustentabilidade no tempo. Isto porque esses novos postos de trabalho, gerados a partir do crdito, tiveram por trs vetores da demanda empresarial e pblica, e no aqueles
24. Para um exemplo de correlao entre emprstimos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), desempenho econmico, nvel de contratao e de remunerao, ver Torres Filho e Puga (2006). Neste exerccio, os autores constataram, para o perodo 2001-2005, que as empresas apoiadas pelo BNDES contrataram mais e pagaram melhores salrios que as no apoiadas. Ademais, esses resultados foram proporcionalmente mais expressivos quanto menor o tamanho dos estabelecimentos pesquisados. Em termos dos empregos formais gerados, as microempresas apoiadas pelo BNDES viram seu estoque de trabalhadores crescer 19% entre 2001 e 2005, contra to-somente 6,5% das microempresas no apoiadas. As pequenas e mdias empresas, por sua vez, tiveram expanso de 8,2% e de 6,2% no estoque de trabalhadores no mesmo perodo, contra taxas de 1% e de 1,9%, respectivamente, para empresas no apoiadas pelo banco. Por fim, as grandes empresas viram crescer em 3,7% o nmero de trabalhadores entre 2001 e 2005, contra uma expanso de apenas 1,9% das grandes empresas no apoiadas.
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imperativos de sobrevivncia que caracterizam a ocupao por conta prpria. Por este motivo, a expanso e a diversificao do crdito so fatores importantes a explicar por que, nos dados do grfico 2, registra-se aumento de participao do emprego formal e queda do trabalho por conta prpria no perodo recente.
3.2.3 Aumento e diversificao do saldo exportador
Outro fator que pode ser considerado de curto prazo na explicao do atual cenrio de expanso das ocupaes e de alargamento do emprego formal relaciona-se com uma maior e mais firme participao do comrcio exterior brasileiro na composio do PIB. A partir de informaes do BCB sobre a balana comercial brasileira na era do real, tanto importaes como exportaes passaram a crescer de maneira mais sustentada desde 1999, sendo que entre 2003 e 2007 as exportaes aceleraram o ritmo de crescimento frente s importaes, dando origem a um expressivo saldo comercial positivo.25 O saldo, no entanto, veio a reduzir-se posteriormente, em funo da grande sensibilidade das exportaes ao cmbio (sobrevalorizado), ainda uma fraqueza no arranjo macroeconmico vigente. O resultado desse incremento geral das exportaes foi uma expanso de ocupaes agrcolas, sobretudo depois da desvalorizao cambial de 1999, que tambm se relaciona com o aumento do crdito junto ao setor rural. Embora setores agrcolas e agroindustriais de exportao tendam mais a desempregar que empregar trabalhadores, possvel que a fora de trabalho remanescente esteja ficando empregada com carteira. Por outro lado, h uma expanso de ocupaes agrcolas, em grande medida informais, que deriva na verdade do alargamento da fronteira agrcola e de algum refluxo migratrio vindo de mdias e grandes cidades. Mas o aumento das exportaes tambm atingiu parte dos segmentos industrial e comercial, com rebatimentos positivos em termos de empregos formais. Na verdade, constatou-se em pesquisa recente que as empresas exportadoras contnuas geraram mais empregos do que as empresas similares no exportadoras.26 Uma possvel explicao para isso que, a despeito dos maiores ganhos de produtividade dentre as exportadoras, as que permanecem no mercado por perodos mais longos acabam ganhando mais espao e empregando mais trabalhadores (em geral assalariados com carteira) que as empresas no exportadoras ou aquelas de menor produtividade. De qualquer modo, o fato que o tipo de emprego direto gerado a partir da demanda por exportaes tende, tanto quanto aquele gerado a partir da expanso do
25. Em especial, ver BCB (2005 e 2008). 26. A respeito, ver De Negri et al. (2006, p. 26-31). Neste trabalho, os autores chegam s seguintes taxas de crescimento do emprego formal nas firmas brasileiras, entre 2000 e 2004: firmas totais (19%), as quais foram decompostas em: multinacionais (8%), exportadoras (14%), exportadoras contnuas (17%), industriais (19%) e industriais com mais de 500 funcionrios (29%).
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crdito, a ser de maior durabilidade e de melhor qualidade, tendo na formalizao dos contratos de trabalho um dos seus principais atributos. Por outro lado, a pujana das exportaes pode ser afetada negativamente pelo movimento de apreciao da moeda nacional frente ao dlar, o que refora a necessidade de se readequar a estratgia de conduo macroeconmica para a relao cmbio/juros no pas.
3.2.4 Regime tributrio simplificado para micro e pequenas empresas
Com a instituio de um regime de desonerao e simplificao tributria adotado para as micro e pequenas empresas do pas, tem-se desde 1996 um fator explcito de incentivo formalizao e ao fortalecimento desses pequenos negcios.27 Ainda que as pesquisas at agora empreendidas sobre este assunto no tenham podido afirmar que, na ausncia do Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte (Simples), o conjunto de micro e pequenas empresas teriam tido desempenho inferior ao observado desde sua presena, h indcios estatsticos fortes de que este sistema tributrio simplificado tenha sido compatvel com a ampliao das oportunidades legais de formalizao dos pequenos empreendimentos e dos seus respectivos vnculos empregatcios.28 Pelo menos isso que se verifica a partir dos dados da Guia de Recolhimento do FGTS e Informaes Previdncia Social (GFIP) para o perodo 1999-2005, que nos informam acerca de um processo mais intenso de criao e/ou adeso de vnculos empregatcios e de estabelecimentos optantes do Simples, vis--vis os no optantes.29 Embora parte dessa diferena possa ser atribuda ao fato de que h uma dinmica mais frentica de criao e destruio de micro e pequenas empresas, vis--vis s mdias e grandes, no deixa de ser surpreendente verificar que, entre 1999 e 2005, enquanto a quantidade de estabelecimentos optantes pelo Simples variou 74,1%, a quantidade de estabelecimentos no optantes o fez no percentual de apenas 8,4%. No mesmo intervalo de tempo, enquanto a quantidade de vnculos empregatcios formais, associados aos estabelecimentos optantes do Simples cresceu 60,4%, a mesma taxa foi de to-somente 39,9% nos estabelecimentos no optantes.
27. O Simples foi institudo pela Lei no 9.317/1996. No incio, ela estabeleceu que apenas as microempresas com faturamento anual bruto de at R$ 120 mil e as empresas de pequeno porte com faturamento anual bruto entre R$ 120 mil e R$ 720 mil poderiam aderir ao sistema. Depois, por meio da Lei no 9.732/1998, foi elevado para R$ 1,2 milho o limite de faturamento das pequenas empresas. Agora, desde a Lei no 11.196/2005, os limites de faturamento anual bruto foram duplicados para R$ 240 mil no caso das microempresas e para R$ 2,4 milhes no caso das empresas de pequeno porte. 28. Pelo menos essa a concluso de um estudo recente sobre o assunto, tal qual pode ser encontrado em Delgado et al. (2007, p. 42), ou seja: (...) no temos elementos empricos suficientes para sustentar a tese de que a ausncia de tributao facilitada provocaria involuo no sistema, mas sim de que sua presena consistente com a reproduo e pequena melhoria nos indicadores de desempenho daqueles que optaram. 29. Em especial, ver os Anurios Estatsticos da Previdncia Social. Infelizmente, estudos empricos buscando investigar as correlaes e causalidades do Simples na formalizao da ocupao ainda so escassos na literatura acadmica, motivo pelo qual os dados e os argumentos utilizados neste texto referem-se apenas ao perodo 1999-2005, no tendo sido possvel para fins deste captulo atualiz-los a tempo.
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Tanto no caso do nmero de estabelecimentos declarantes da GFIP como no dos seus respectivos vnculos formais registrados, ainda que continue havendo no Brasil uma alta taxa de mortalidade de empresas e postos de trabalho, parece que ela est sendo tendencialmente superada por uma taxa de natalidade um pouco maior. No perodo 1999-2005, a quantidade total de estabelecimentos teve acrscimos importantes nos binios 2000-2001 e 2003-2004, muito embora isto tenha sido devido proporcionalmente mais aos estabelecimentos optantes do Simples que aos no optantes. Por outro lado, se for possvel associar parte deste aumento dos estabelecimentos optantes ao reenquadramento das pequenas empresas na lei, proporcionado pela elevao do faturamento anual mximo permitido (o qual passou, em 1998, de R$ 720 mil para R$ 1,2 milho), ento de se esperar que a pequena queda de estabelecimentos optantes ocorrida em 2005 seja facilmente recuperada nos anos subsequentes, pois nesse ano houve outra alterao legal substantiva, fazendo os limites de faturamento dobrarem, respectivamente, de R$ 120 mil para R$ 240 mil no caso das microempresas, e de R$ 1,2 milho para R$ 2,4 milhes no caso das empresas de pequeno porte. Se isto ocorrer em relao ao nmero de estabelecimentos optantes pelo Simples, certamente haver um efeito positivo tambm em relao ao nmero de vnculos formais. Estes estabelecimentos empregaram, na mdia do perodo 1999-2005, algo como 3,5 trabalhadores com vnculo formal, o que significa que para cada 100 novos estabelecimentos optantes pelo Simples, de se esperar cerca de 350 novos vnculos empregatcios em mdia. Mais incertas so as fontes de criao de novos estabelecimentos no optantes, pois esta depende proporcionalmente mais da prpria trajetria de crescimento da economia e dos fatores que lhe do sustentao no longo prazo, como o aumento e descentralizao do gasto pblico efetivo, a expanso e diversificao do crdito interno e do saldo exportador, o equacionamento da armadilha cmbio/juros etc. Ainda que em ritmo mais lento que a multiplicao dos estabelecimentos optantes pelo Simples, importante que se recupere a dinmica de criao e sustentao de novos estabelecimentos no optantes, dentre outros motivos, pelo simples fato de que eles, por serem em geral maiores, empregam proporcionalmente mais trabalhadores. Na mdia do perodo 1999-2005, cada estabelecimento no optante foi responsvel pela manuteno de algo como 13,2 postos de trabalhos, vale dizer: para cada 100 novos empreendimentos deste tipo, seriam gerados em mdia 1.320 novos vnculos formais de trabalho no pas, quase quatro vezes mais que os empregos criados pelos estabelecimentos optantes do Simples. Esta diferena no multiplicador potencial de empregos d origem a uma diferena de patamar entre os dois tipos de estabelecimentos aqui considerados, no que tange ao estoque de vnculos empregatcios de cada um. Computados no perodo 1999-2005, enquanto o total de vnculos formais passa de um patamar de
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4 milhes para perto de 6 milhes, entre os estabelecimentos optantes do Simples esse patamar salta da casa dos 14 milhes para mais de 19 milhes de vnculos entre os estabelecimentos no optantes. De todo modo, em ambos os casos, a notcia importante que o estoque de estabelecimentos e de vnculos formais mantidos ano a ano tem demonstrado certa tendncia de crescimento. Ao menos no perodo 1999-2005, foram criados mais estabelecimentos e empregos formais que destrudos, o que ajuda a explicar o movimento recente de formalizao do emprego e suas condies de sustentao ao longo do tempo.
3.2.5 Melhora das aes de intermediao de mo de obra e de fiscalizao do MTE
Por fim, um ltimo aspecto relacionado neste caso, diretamente ao movimento recente de recuperao do emprego formal a melhora da gesto do MTE sobre as aes de intermediao de mo de obra e fiscalizao das condies e relaes de trabalho. No que se refere ao primeiro ponto, informaes do MTE do conta de que a atratividade do servio de intermediao de mo de obra cresceu muito junto aos trabalhadores, sobretudo depois de 1999. E embora o mesmo no tenha ocorrido com a mesma intensidade junto s empresas que ofertam suas vagas pelo Sistema Nacional de Emprego (Sine), houve uma melhora no indicador relativo colocao de trabalhadores no mercado, cuja taxa passou do patamar de 40% no subperodo 1995-1999 para a casa dos 52% em 2005, e declinando posteriormente para o patamar anterior at 2008, conforme dados do MTE.30 Apesar disso, o percentual de trabalhadores inseridos pelo Sine no mercado de trabalho ainda muito baixo frente ao total de trabalhadores anualmente admitidos em relaes formais, segundo o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED)/MTE. Esta taxa, embora tenha apresentado certo crescimento ao longo do tempo, em nenhum ano da srie chegou a ultrapassar a casa dos 9%, tendo estado na verdade entre 6% e 7% no trinio 2006-2008. Com relao segunda dimenso, que considera a possibilidade de ter havido uma gesto mais eficaz do MTE no gerenciamento do mercado formal de trabalho, percebe-se, tambm com base em informaes do MTE, um incremento mais que proporcional de trabalhadores registrados sob ao fiscal que de empresas fiscalizadas, ao longo do perodo 1996-2006.31 Os primeiros quase dobraram de patamar entre as mdias dos subperodos 1996-1998 e 1999-2002, passando de 283,8
30. Ver, em MTE (2005), informaes estatsticas disponveis no site. 31. Infelizmente, estudos empricos buscando investigar as correlaes e causalidades da fiscalizao na formalizao da ocupao ainda so escassos na literatura acadmica, motivo pelo qual os dados e os argumentos utilizados neste texto referem-se apenas ao perodo 1996-2006, no tendo sido possvel para fins deste captulo atualiz-los a tempo. Adicionalmente, preciso dizer que impactos positivos da fiscalizao do trabalho sobre a formalizao do mercado de trabalho devem ser entendidos num contexto mais geral, de reforo governamental deliberado das funes de fiscalizao previdenciria e trabalhista, alm de uma atuao mais firme do Ministrio Pblico do Trabalho (MPT), dentre outras situaes que acabaram por favorecer ou incrementar o impacto da fiscalizao propriamente laboral sobre a formalizao do emprego em unidades empresariais.
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mil para 461,7 mil trabalhadores registrados sob ao da fiscalizao do trabalho. Depois, na mdia do perodo 2003-2006, houve novo salto para cima, fazendo o patamar de trabalhadores registrados pular para a casa dos 664,8 mil. Enquanto isso, o nmero mdio de empresas fiscalizadas declinou entre os dois primeiros subperodos, recuperando-se, no entanto, ao longo do terceiro subperodo, para um patamar de 330,1 mil empresas. Esses nmeros se traduzem em uma melhora geral de dois indicadores importantes, a saber: i) o nmero de empregados registrados sob ao fiscal por empresa fiscalizada, e ii) o nmero de empregados registrados sob ao fiscal no universo de trabalhadores formais admitidos anualmente. Em primeiro lugar, o nmero de empregados registrados sob ao fiscal, por empresa fiscalizada, passou de 0,8 na mdia do subperodo 1996-1998, para 1,4 no subperodo 1999-2002, chegando a 2,0 entre 2003 e 2006. Isto denota uma melhor eficcia da ao de fiscalizao por parte do MTE, pois para cada empresa fiscalizada, cresce o nmero de trabalhadores registrados. Com isso, cresceu tambm o nmero de empregados registrados sob ao fiscal no universo de trabalhadores formais admitidos anualmente, de acordo com o CAGED/MTE. Esta taxa passou de 3,5% no subperodo 1996-1998, para 4,8% no subperodo subsequente, chegando a 5,9% na mdia do subperodo 2003-2006. Apesar disso, embora ela tenha praticamente dobrado desde 1999, evidenciando, portanto, uma contribuio positiva e crescente desse fator para a gerao de empregos formais no perodo recente, ainda se encontra, tal qual o dado para a intermediao de mo de obra, em patamar muito reduzido frente ao tamanho do mercado de trabalho nacional. Em ambos os casos intermediao e fiscalizao parece tanto ter havido uma contribuio de fato positiva na expanso do mercado formal de trabalho ao longo dos anos recentes, quanto haver ainda um bom espao para melhorias subsequentes nos indicadores analisados, cujo motor passa por decises sob forte comando do governo. Ou seja, ampliar o campo de interveno governamental no mercado de trabalho, com aes mais robustas de intermediao de mo de obra e de fiscalizao das relaes contratuais, dentre as alternativas possveis no mbito do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR), pode ser uma forma direta de influenciar positivamente os indicadores de formalizao do trabalho no pas.
4 CONSIDERAES FINAIS: QUESTO SOCIAL, MUNDO DO TRABALHO E DINMICA MACROECONMICA
bastante relevante a constatao obtida pelas fontes estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e registros administrativos do MTE acerca da trajetria recente de recuperao do emprego assalariado formal, bem como do aumento de filiao previdenciria de natureza voluntria. A partir disto,
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uma questo colocada para os estudiosos do mundo do trabalho a de apontar e investigar os fatores mais importantes a explicar os motores de expanso do processo recente de assalariamento formal no pas. Adicionalmente, deve-se averiguar em que medida e sob quais condies esse movimento seria sustentvel no tempo, engendrando a partir dele um processo virtuoso de estruturao e ordenamento do mercado de trabalho, aliado a uma trajetria tambm benfica de melhoria dos indicadores de desempenho financeiro da previdncia social. Em que pesem as dificuldades empricas para estabelecer causalidades nem sempre diretas ou bvias, cremos ter conseguido, como primeira aproximao ao tema, um grau de conhecimento mais acurado sobre o assunto. Isto porque pudemos identificar ao menos cinco fatores explicativos para a dinmica recente de assalariamento formal do mercado de trabalho brasileiro, todos eles operando numa mesma direo, provavelmente em simultneo, ainda que em combinaes diversas entre si, e muito importante a despeito de o arranjo macroeconmico dominante no perodo poder ser considerado restritivo ao crescimento. Assim, um primeiro fator explicativo relevante parece estar associado ao aumento e descentralizao federativa do gasto social, fenmenos que devem ter ajudado de duas formas o processo em tela: i) pela contratao formal direta de profissionais em polticas sociais de orientao universalizante, como em educao fundamental e sade pblica; e ii) pela ampliao dos volumes monetrios transferidos de forma direta aos milhares de portadores de direitos sociais esparramados pelo pas. Em ambos os casos, compe-se uma renda monetria de origem pblica, carter permanente, valor real indexado ao SM e perfil redistributivo, cujo tamanho e relevncia so to mais expressivos quanto menores e mais pobres forem os municpios contemplados. Dadas as caractersticas assinaladas, esta massa monetria se converte em um importante parmetro de deciso do clculo microeconmico, podendo dar segurana a muitos pequenos e mdios negcios privados. Embora este fenmeno tenda a ser mais relevante nos municpios menores e mais dependentes das polticas sociais (e de outras transferncias constitucionais, como os fundos de participao de estados e municpios), justamente neles que est crescendo o emprego formal em atividades do comrcio e dos servios. Quanto sua sustentabilidade, claro que h um limite superior para o aumento e descentralizao federativa do gasto social, mas da sua permanncia no tempo que podem derivar mercados locais minimamente autossustentveis, ainda que no imbatveis frente a cenrios prolongados de baixo crescimento econmico geral. Da a importncia do segundo fator apontado como parte da explicao para a retomada tanto do miniciclo de crescimento do perodo recente quanto dos empregos formais gerados no pas, ou seja, o aumento e diversificao do crdito interno. Em relao a este ponto, depois de um perodo contnuo (1995 a 2003) de
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rebaixamento do volume total de crdito no PIB, teve incio um processo vigoroso de recuperao de novas operaes de emprstimos a praticamente todos os setores da atividade econmica, com destaque para os seguintes movimentos: i) forte ampliao do volume e diversificao das modalidades de crdito a pessoas fsicas; ii) inverso de sinal em trs setores econmicos de grande importncia para a gerao de empregos, como o so os setores pblico, habitacional e rural; e iii) expressivos incrementos de crdito tambm aos setores comercial, de servios e industrial. Em praticamente todos os casos, mesmo naqueles em que o objetivo primordial do emprstimo antecipar o consumo ou fazer girar o capital corrente, h o fato crucial de que o emprego mantido ou criado a partir deste vetor de demanda tem melhores chances de ser preservado do que uma ocupao qualquer gerada pelo mero instinto de sobrevivncia, a partir da oferta prpria de fora de trabalho. Dito de outro modo: quando um emprego criado para preencher um posto de trabalho (novo ou velho) que existe por fora de uma demanda anterior, suas chances de enraizar-se na estrutura produtiva e de formalizar-se so mais amplas. claro que a sustentabilidade desta ocupao estar a depender do sucesso da ao empresarial ao longo do tempo, fenmeno este que, por sua vez, est condicionado por uma miscelnea de fatores objetivos e subjetivos, tais como: a perspectiva de crescimento econmico geral e setorial, a combinao cmbio/juros esperada, o nvel de confiana microeconmico no empreendimento etc. Esse conjunto de fatores tambm afeta o desempenho do saldo exportador, o terceiro elemento aqui apontado como responsvel por parte do crescimento do PIB e dos novos empregos formais gerados na economia brasileira desde a desvalorizao cambial de 1999, mas com especial impulso a partir de 2003. Neste caso, embora setores agrcolas e agroindustriais de exportao tendam mais a desempregar que a empregar novos trabalhadores, possvel que a mo de obra remanescente esteja ficando empregada em relaes de assalariamento com carteira assinada. J nos setores comerciais e, sobretudo, industriais exportadores, constatou-se incremento lquido de empregos formais nas situaes em que as empresas mantm-se no mercado externo por longos perodos. Da a importncia, para o mercado de trabalho formal, de uma estratgia nacional de insero exportadora crescente e sustentvel, calcada em expanso e diversificao de produtos de maior contedo tecnolgico e maior valor agregado. Em tal contexto, a sustentabilidade das ocupaes formais geradas poder ser elevada sempre que refletir vetores de demanda internacional robustos ao longo do tempo. Em termos do ambiente para negcios, encontramos, como quarto fator explicativo, o regime tributrio simplificado para micro e pequenas empresas, o Simples. Em operao no pas desde 1996, este sistema de incentivos tributrios foi alargando o nmero de adeses, e tambm facilitando a criao de novos negcios, medida que os limites de faturamento anual bruto foram sendo revistos para cima. Isto aconteceu, at agora, em duas oportunidades: primeiro, em 1998, quando foi
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elevado para R$ 1,2 milho o limite de faturamento das pequenas empresas; depois, em 2005, desde quando os limites de faturamento foram duplicados para R$ 240 mil no caso das microempresas e para R$ 2,4 milhes no caso das empresas de pequeno porte. A partir disto, o fato relevante que, desde que implantado o Simples, a taxa de crescimento observada para o nmero de estabelecimentos e de vnculos formais de trabalho cresceu proporcionalmente mais neste segmento das micro e pequenas empresas optantes que no segmento das empresas no optantes. Isto sugere a concluso de que este regime simplificado de tributao possa ter favorecido tanto a criao de novos empreendimentos como a formalizao de empreendimentos j existentes, que antes operavam na ilegalidade. Se isto for verdade, possvel supor que a sustentabilidade de parte relevante dessas ocupaes possa ser mantida no tempo, enquanto durar tal regime diferenciado de tributao, tudo o mais constante. Outro aspecto interessante para ajudar a explicar a trajetria de recuperao do emprego formal no pas diz respeito ao fato de que tanto o estoque total de estabelecimentos como o de vnculos empregatcios formais apresentaram certa tendncia de crescimento ao longo do perodo sob vigncia do Simples; neste caso, independentemente de a empresa ser optante ou no optante. Este fenmeno sinaliza para o fato bvio de que estratgias de desonerao tributria talvez no sejam condio por si s suficiente para o crescimento econmico e a formalizao dos postos de trabalho. Igualmente importantes parecem ter sido as aes governamentais ligadas intermediao de mo de obra e fiscalizao das condies e relaes de trabalho por parte do MTE, das quais tratamos aqui como um quinto fator explicativo de relevncia, sobretudo para a retomada dos indicadores de formalizao do trabalho. Em ambos os casos, embora os percentuais de recolocao produtiva e de formalizao sob ao fiscal ainda sejam pequenos frente ao tamanho do mercado de trabalho nacional, houve melhoras visveis nos indicadores de desempenho desses programas. Este fato sugere ainda haver uma boa margem de manobra, no mbito do MTE, para novos incrementos de pessoal e outros aprimoramentos de gesto, com vistas a uma ao estatal mais firme e abrangente em termos de fiscalizao e intermediao de mo de obra no pas. Sem isso, a sustentabilidade das ocupaes recm-formalizadas por fora da ao desses programas de governo estar na dependncia, na verdade, de um ou mais dos outros fatores aqui analisados. Por fim, como concluso mais geral deste captulo, h a constatao de que todos os fatores acima elencados so passveis de algum tipo de atuao conscientemente direcionada por parte do Estado. Ou seja, h instrumentos de ao e capacidade operativa no desprezvel nos aparelhos de Estado j existentes para a ativao desses e outros fatores em prol de uma estratgia mais robusta e duradoura de desenvolvimento com incluso social pelo trabalho. Para tanto, urge romper a armadilha cmbio/juros que aprisiona o pas ao curto prazo e estabilizao monetria como nico objetivo de poltica econmica.
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Diante do contedo apresentado acima, imperativo avanar na sugesto de alguns pontos de reflexo para a tentativa de se construir uma agenda positiva de mudanas, como condio para a superao dos principais problemas apontados no mercado de trabalho brasileiro em sua atual quadra histrica de desenvolvimento. Em primeiro lugar, preciso lembrar que a persistncia da questo social no Brasil deriva da forma inadequada pela qual foram tratados, historicamente, os problemas de acesso terra e ao trabalho regulado, no contexto de expanso de uma economia capitalista tardia e perifrica. A forma de manifestao da questo social hoje se expressa pelo grande peso de um setor de subsistncia no campo e de um igualmente grande setor urbano de pessoas em idade ativa no inseridas no mundo do trabalho de maneira minimamente estruturada e regulamentada. Tal situao pode ser resumida como derivada das seguintes condies: 1) Uma herana social conflituosa (escravido, mandonismo etc.), que limitou enormemente o campo de possibilidades para a construo de consensos ou concertaes sociais de largo alcance, embora o discurso dominante autoritrio tenha sempre vendido a ideia de cooperao entre as classes. Ou seja, dadas as relaes assimtricas de poder inscritas na estrutura social brasileira, sempre prevaleceram o enfrentamento e o conflito, muito mais que o consenso e a cooperao. Esta, quando houve, foi na maioria das vezes imposta pelas formas autoritrias de se fazer poltica no pas, ainda que tenham sido veiculadas como solues de compromisso, consenso ou cooperao entre as classes sociais. 2) Uma histrica subordinao do social ao econmico, em todas as fases da histria poltica republicana. Prova disso a crena recorrente nas supostas virtudes intrnsecas da industrializao e da mobilidade social ascendente para a resoluo das questes sociais. 3) Uma estrutura de desigualdades sociais extremas, cuja significao para o funcionamento do mercado de trabalho e para o sistema econmico capitalista ainda no foi totalmente explorada. Aqui no se trata simplesmente de dar razo ou no ao suposto modelo dual de desenvolvimento nacional, mas indo alm da disjuntiva que norteou o debate poca da industrializao substitutiva de importaes, buscar as consequncias da estrutura de desigualdades existente sobre a (de)formao de certa tica do trabalho que envolvia, do lado dos empregadores, a adoo de uma postura predatria do uso e remunerao da fora de trabalho, e do lado dos trabalhadores, uma certa complacncia com a situao vigente, bem como um comportamento ligado na maioria das vezes ao estabelecimento de estratgias imediatas de sobrevivncia, largamente descoladas das ideias
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de realizao pessoal ou ascenso profissional difundidas pela ideologia do self made man. 4) Uma fecunda imaginao poltica para encaminhar solues para a questo econmica, no bojo de uma industrializao tardia e perifrica, em paralelo a uma escassa criatividade para solues no convencionais na rea social, supostamente mais adequadas ao caso nacional, tais como: uma reforma agrria ampla e estruturante de novas relaes humanas no campo; uma reforma tributria e fiscal de orientao progressiva na arrecadao e redistributiva nos gastos; uma reforma social universalizante e democrtica no acesso a cultura, esportes e educao, sade e saneamento, habitao, transporte e segurana; e uma reforma poltica transparente e abrangente, democratizadora e legitimadora do Estado de direito no que tange a eleies, participao social e controle pblico sobre os seus trs poderes constituintes (Executivo, Legislativo e Judicirio), no mbito dos trs nveis federados (Unio, estados e municpios). Em segundo lugar, temos que a questo social brasileira foi apenas parcialmente enfrentada pelo conjunto de polticas sociais construdas desde, grosso modo, os anos de 1930, tendo assumido um carter hbrido com relao ao perfil institucional (ao combinar elementos dos modelos liberal-assistencial, meritocrtico-contributivo e universal-social) e insuficiente no que diz respeito capacidade de combater o perverso quadro de desigualdades e pobreza do pas, nosso modelo apresenta-se hoje fundamentalmente anacrnico diante da enorme tarefa de prover proteo social mnima a parte considervel da populao. Por um lado, temos uma situao de grande desregulao do trabalho e de um horizonte de desproteo previdenciria que no se resolver simplesmente com a retomada de taxas mais altas de crescimento econmico; por outro, um aparato de polticas sociais necessrio, mas insuficiente diante da natureza e da dimenso da questo social contempornea.32 Em terceiro lugar, preciso reconhecer que o esforo envolvido no enfrentamento da questo social brasileira no pode prescindir do Estado como ator central dos processos de mudana. Qualquer soluo sustentvel a longo prazo dever passar necessariamente por uma recomposio do protagonismo estatal em meio vida social e econmica do pas. Ao propor uma discusso que repense as relaes Estado/sociedade no Brasil, evidenciamos as dificuldades tericas de compreenso
32. Esta ideia no foi desenvolvida ao longo deste captulo, mas pode ser vista, por exemplo, em Fagnani (1999) e Oliveira (2003).
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dos fenmenos contemporneos, bem como os desafios prticos de transformao da poltica e da sociedade rumo consolidao democrtica. Em termos metodolgicos, imprescindvel salientar a necessidade de abordar as problemticas da macroeconomia e do emprego de uma perspectiva ampla, em que solues pontuais para enfrentar cada uma das partes componentes do grande problema que se tem sob foco tm dado origem, atualmente no pas, a uma estratgia insuficiente e ineficaz diante da natureza e gravidade da questo. Em outras palavras, preciso ter claro que somente uma conjuno de fatores e polticas pblicas virtuosas e duradouras no tempo pode desarmar a conexo entre crise estatal e econmica, de um lado, e desregulao do trabalho e desproteo social, de outro. Destas, cinco so particularmente importantes e urgentes, a saber: a recuperao do crescimento econmico em bases mais slidas e nveis mais elevados que os atuais; a reestruturao institucional do padro de financiamento pblico em geral, e das polticas sociais em particular; a construo de mnimos civilizatrios para a regulao (estruturao e regulamentao) do mundo do trabalho; a promoo politicamente deliberada da distribuio funcional e pessoal da renda; e a construo de novas institucionalidades na relao Estado/sociedade para a promoo da cidadania ampla e para a consolidao democrtica. Em suma, somente com uma perspectiva positiva de integrao social que os anos vindouros do novo milnio podero vir a representar um perodo histrico de grande importncia para o Brasil, rumo superao dos impasses nos quais est atualmente inserido. Atravessamos um momento crtico desta trajetria, cuja resoluo definir o tipo de pas que teremos no futuro.
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CAPTULO 12
ESTRUTURA ETRIA, BNUS DEMOGRFICO E POPULAO ECONOMICAMENTE ATIVA NO BRASIL: CENRIOS DE LONGO PRAZO E SUAS IMPLICAES PARA O MERCADO DE TRABALHO
1 INTRODUO: POPULAO, DESENVOLVIMENTO ECONMICO E TRANSIO DEMOGRFICA
A relao entre populao e desenvolvimento esteve sempre presente nos clssicos da economia. De maneira sinttica, conforme argumentado por Alves (2006), podemos dizer que Adam Smith via uma relao positiva entre crescimento populacional e econmico, pois uma populao crescente era um estmulo diviso do trabalho e, assim, ao desenvolvimento do pas. Thomas Malthus, ao contrrio, considerava o crescimento populacional o responsvel pela pobreza e pela lei de bronze dos salrios. David Ricardo enveredou por um caminho intermedirio, comungando de algumas das teses malthusianas sobre salrios de subsistncia, mas enxergando em uma grande populao a comprovao do avano econmico de qualquer pas em particular. Karl Marx, em oposio a Malthus, considerava que as relaes capitalistas de produo eram as verdadeiras responsveis pela pobreza, cada modo de produo tendo as prprias leis de populao. John Caldwell, ao contrrio de Marx, considerava que s existem dois regimes de fecundidade, independentemente dos modos de produo, argumentando que a populao ou cresce muito ou cresce pouco ou se reduz em funo da direo do fluxo intergeracional de riquezas. John Maynard Keynes, por sua vez, ao escrever sobre populao em um ensaio a respeito do tema, mais especificamente sobre as consequncias econmicas de uma populao em declnio, envereda pela tese smithiana, colocando-a nos seus prprios termos, defendendo ento que populao e demanda agregada so extremamente e diretamente interligadas. Uma populao declinante torna-se uma preocupao econmica considervel, do ponto de vista da demanda agregada, uma vez que pode reduzi-la, levando a economia estagnao eis a sntese da perspectiva keynesiana neste ensaio. O fato de grandes economistas ao longo dos anos debruarem-se sobre o tema populao tem raiz histrica bem definida. A histria das populaes mundiais, por causa da reduzida expectativa de vida ao nascer, sempre foi de baixssimo crescimento, pelo menos at a Revoluo Industrial iniciada na Inglaterra no sculo
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XVIII. A Revoluo Industrial no impactou somente a economia inglesa e europeia no seu bojo, vieram marcantes impactos sobre as populaes nas ilhas britnicas e no continente. Os avanos da Revoluo Industrial e os seus desdobramentos educacionais, cientficos e tecnolgicos deixaram cada vez mais claro que o desenvolvimento econmico produz dois efeitos sobre uma populao: primeiro, reduz as taxas de mortalidade em geral, a mortalidade infantil em particular, e possibilita o aumento da esperana de vida da populao; segundo, decorrido algum tempo aps o incio da queda da mortalidade, as taxas de fecundidade tambm comeam a cair, provocando a diminuio do tamanho das famlias. Durante esse processo, em um primeiro momento, presencia-se um aumento das taxas de crescimento populacional (uma exploso demogrfica), mas, com a queda da natalidade, o ritmo de crescimento da populao vai se reduzindo ao longo do tempo, tendendo para a estabilidade ou, mesmo, para a reduo do crescimento. No limite, pode-se mesmo chegar a uma situao de crescimento negativo, como j se observa atualmente em alguns pases europeus e no Japo. Esse fenmeno dinmico que afeta as populaes ao longo do tempo chamado pelos demgrafos de transio demogrfica. O grfico 1 mostra esquematicamente como evoluem as taxas de mortalidade e fecundidade ao longo do processo, e como a populao inicialmente cresce de forma explosiva, depois de forma mais lenta, at tender para a estabilizao ou a diminuio. A transio demogrfica um processo contnuo que se repete com regularidade em praticamente todas as populaes de todos os pases do mundo, em magnitudes e dimenses temporais diferentes. Entre as foras que iniciam a transio est o desenvolvimento econmico.
Um ganho inequvoco da transio demogrfica foi que a expectativa de vida mdia da populao mundial dobrou em 100 anos, passando de cerca de 30 anos, em 1900, para mais de 60 anos, em 2000. Nunca, na histria da humani-
Estrutura Etria, Bnus Demogrfico e Populao Economicamente Ativa...
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dade, uma melhora das condies de sade dessa magnitude havia acontecido e, provavelmente, muito dificilmente a esperana de vida vai dobrar novamente no perodo de um sculo. No mesmo perodo, um fenmeno social sem precedentes aconteceu com as taxas de fecundidade das mulheres ao redor do mundo, as quais se reduziram pela metade, passando de algo em torno de 6 filhos por mulher, em 1900, para aproximadamente de 2,8 filhos, em 2000. Se o desenvolvimento econmico dos ltimos sculos afetou a dinmica populacional, o ganho de anos de vida das populaes ao redor do mundo e a reduo do tamanho da prole das famlias resultaram em dois efeitos positivos sobre o desenvolvimento: i) uma populao com maiores expectativas de anos de vida garante, em geral, maiores retornos econmicos para as famlias e para a economia;1 ii) menores taxas de fecundidade provocam mudanas na estrutura etria ao longo de algumas dcadas, favorecendo ento a ampliao da parcela da populao em idade economicamente ativa e reduzindo a razo de dependncia demogrfica das populaes dos pases onde o processo ocorre. Essas duas caractersticas das populaes que passaram pela transio demogrfica possibilitam aquilo que na literatura se pode chamar de um bnus demogrfico, uma situao especial, ao longo da transio demogrfica que, se devidamente aproveitada, pode favorecer o desenvolvimento econmico. Mais adiante voltaremos ao tema do bnus demogrfico, analisando-o especificamente para o caso brasileiro. Mas podemos, em sntese, concluir esta introduo com a ideia fundamental que emerge ao observar-se a relao entre economia e populao ao longo da histria recente da humanidade: o desenvolvimento provoca mudanas na dinmica populacional e essas mudanas, por sua vez, reforam o desenvolvimento econmico. Neste captulo, pretende-se expor como o Brasil tem experimentado sua transio demogrfica, saindo de um regime de alto crescimento populacional no sculo XX para uma fase de crescimento moderado, podendo mesmo, nas prximas dcadas, vir a testemunhar uma reduo populacional. Com a noo de transio demogrfica j estabelecida nesta introduo, nas prximas sees sero tratadas as condies recentes de evoluo da populao brasileira e ser apresentado um prognstico de quais seriam os possveis cenrios, relacionando populao brasileira e economia nas prximas dcadas at meados do sculo XXI.
2 EVOLUO RECENTE DA POPULAO BRASILEIRA E PROJEES PARA AS PRXIMAS DCADAS
Um fato relevante que as estatsticas oficiais revelam sobre a evoluo da populao brasileira que ela cresceu cinco vezes no sculo XIX, mas duplicou sua velocidade de
1. Alguns autores relacionam altas taxas de mortalidade a um verdadeiro desperdcio de seres humanos, com consequncias negativas para a economia.
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crescimento, expandindo-se dez vezes no sculo XX: com aproximadamente 3,4 milhes em 1800, o Brasil salta para uma populao de 17 milhes em 1900, mas alcana uma cifra prxima a 170 milhes de habitantes no ano 2000. Esses nmeros exibem um crescimento de algo em torno de 50 vezes em 200 anos. O ritmo de crescimento da populao, na verdade, acelerou-se at a dcada de 1960, por causa da imigrao internacional e da queda das taxas de mortalidade, em meio a um contexto em que prevaleciam altas taxas de fecundidade. Nesse quadro, o nmero de nascimentos de crianas era muito elevado, propiciando uma estrutura etria muito jovem. A partir da dcada de 1960, porm, em um espao de tempo de 40 anos, o Brasil enfrenta a nova realidade de sua transio demogrfica: os dados mostram que, em 1965, a fecundidade comea a cair, e essa queda leva o pas a alcanar em poucas dcadas o que os demgrafos chamam de nvel de reposio demogrfica, em que a fecundidade mdia das mulheres em torno de 2,1 filhos. Esse nvel alcanado pelo Brasil em 2005. No nvel de reposio, o ritmo de crescimento demogrfico reduz-se, mas a populao continua a crescer por conta das taxas de fecundidade ligeiramente acima de dois filhos por mulher. Mas a fecundidade no Brasil continua caindo, apontando para taxas abaixo da de reposio. Assim, no longo prazo, a populao comea a apresentar forte tendncia demogrfica para o decrescimento populacional. Como ser visto mais adiante, projees populacionais mais recentes, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e da Organizao das Naes Unidas (ONU), antecipam que, a partir de 2040, a populao brasileira vai comear a diminuir, por causa do envelhecimento populacional e do contexto de baixa fecundidade. A questo fundamental que pode conduzir o pas a essa situao a j referida tendncia de reduo das taxas de fecundidade das mulheres brasileiras. Em 2008, foram divulgados os resultados da Pesquisa Nacional de Demografia e Sade da Criana e da Mulher (PNDS) de 2006 (BERQU; GARCIA; LAGO, 2008), mostrando que as taxas de fecundidade no Brasil vm caindo a uma velocidade maior que a esperada.2 A taxa de fecundidade total (TFT) para o Brasil atingiu, em 2006, o valor de 1,8 filho por mulher, em contraste com os 2,5 registrados em 1996, na mesma pesquisa. As maiores redues, no perodo em questo, ocorreram onde os nveis de fecundidade observados eram tradicionalmente mais altos, como nas reas rurais (reduo de 3,4 para 2,0 filhos por mulher) e na regio Norte (de 3,7 para 2,3 filhos por mulher). H, portanto, um processo de reduo dos diferenciais de fecundidade entre as regies do pas e entre as populaes da cidade e do campo e uma convergncia para valores abaixo do nvel de reposio. Os dados da PNDS-2006 mostram que, exceo da regio Norte, a fecundidade ficou abaixo do nvel de reposio em todas as demais regies do pas inclusive no
2. As taxas da PNDS encontram-se abaixo at mesmo daquelas apresentadas na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), do IBGE, no ano de 2006.
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Nordeste, que apresentou taxa de 1,8 filho por mulher. Da mesma forma, a fecundidade ficou abaixo do nvel de reposio no s no meio urbano, como tambm no meio rural (2,0 filhos por mulher), entre as mulheres brancas (1,5 filho) e as pretas e pardas (2,0 filhos por mulher). Em termos de escolaridade, a fecundidade caiu em todas as faixas educacionais, estando acima do nvel de reposio s para as mulheres com at quatro anos de estudo. Nota-se, portanto, que a fecundidade das mulheres brasileiras vem caindo consistentemente para nveis abaixo daqueles adotados das hipteses mais baixas das projees populacionais. A realidade contrastante que a fecundidade vem apresentando um quadro de rejuvenescimento, pois a fecundidade das mulheres de 15 a 24 anos, que representava 47% da fecundidade total em 1996, passou a representar 53%, em 2006. De modo geral, a queda da fecundidade no Brasil explicada pelas grandes e profundas transformaes na estrutura socioeconmica do pas (maior urbanizao, dinamizao da economia, estabilidade monetria, maior acesso ao crdito e programas de renda mnima para populaes mais empobrecidas, maior insero da mulher no mercado de trabalho, cultura mais secularizada etc.) e ainda pelas transformaes institucionais e de polticas pblicas dos ltimos anos (universalizao da educao fundamental e maior acesso ao ensino superior, polticas nas reas de sade, previdncia, mudanas nas relaes de gnero etc.). Nessa linha de anlise, o aumento da cobertura das polticas de educao, sade e previdncia pode explicar, inclusive, a queda da fecundidade no meio rural e entre as populaes de mais baixa renda.
3 O FUTURO DA POPULAO BRASILEIRA: PROJEES E CENRIOS AT 2050
O comportamento da fecundidade fundamental no clculo das projees populacionais para o Brasil. No mbito interno, o IBGE encarregado de fazer as projees populacionais do pas, mas neste trabalho os dados empregados foram compilados da Diviso de Populao da ONU, a qual, por meio dos dados oficiais do Brasil (divulgados pelo IBGE), faz projees populacionais at 2050, utilizando trs cenrios diferentes de comportamento da varivel de fecundidade ao longo desse perodo (variantes mdia, alta e baixa), enquanto mantm mais ou menos constantes os cenrios da esperana de vida e da migrao internacional nessas dcadas futuras. O cenrio de projeo, a partir da variante mdia, parte de uma fecundidade de 2,35 filhos por mulher em 2000 e estabiliza-se em 1,85 filho na metade do sculo. O cenrio de projeo da variante baixa parte do mesmo nvel de fecundidade em 2000 e estabiliza-se em 1,35 filho na metade do sculo. As projees em variante alta pressupem a manuteno das taxas de fecundidade nos mesmos nveis de 2000. O grfico 2 exibe o comportamento da populao brasileira at 2050, a partir dessas trs variantes. O cenrio mais alto de fecundidade parece estar longe da realidade, pois pressupe que a fecundidade do ano 2000 ficaria constante ao longo da primeira metade do sculo. Os dois outros cenrios parecem ser mais realistas, levando-se em
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conta a evoluo recente dos dados de fecundidade. Com essas taxas de fecundidade, como se v no grfico 2, a populao brasileira apresentaria comportamentos bastante distintos na primeira metade do sculo XXI.
Mantidas as taxas de fecundidade de 2000, pela variante mdia, a populao cresceria at um mximo de 220,2 milhes de pessoas por volta de 2042, quando comearia ento a decrescer, recuando para um nmero em torno de 218,5 milhes em 2050. No cenrio da variante baixa, a populao cresceria bem menos, chegando a 204,5 milhes de pessoas em 2025, e comeando sua trajetria decrescente para chegar a 2050 com 187,0 milhes de pessoas. A variante alta, bastante improvvel de acontecer, dadas as atuais trajetrias decrescentes da taxa de fecundidade, mostra uma populao que permaneceria crescendo at atingir 254,6 milhes de pessoas em 2050. Pelo comportamento atual da fecundidade e supondo que no haja mudanas significativas na esperana de vida e na migrao internacional, bem mais provvel que a populao cresa em uma situao intermediria entre as variantes mdia e baixa nas prximas dcadas, chegando ao ano 2050 com uma populao entre 190 a 220 milhes de habitantes. Uma pergunta fundamental emerge dessas previses, no tanto sobre a quantidade em si que a populao alcanar, mas sobre como ser essa populao nas prximas dcadas: como se caracterizar a populao brasileira nos anos vindouros at meados do sculo, dadas as atuais possibilidades de evoluo no tempo? Como se espera que esteja a populao brasileira em 2050 se ela se mantiver crescendo, se crescer a taxas mais moderadas ou, mesmo, se passar a decrescer, como pode acontecer em algumas dcadas? Uma das formas de tentar visualizar como ser essa populao verificar o comportamento de sua estrutura
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etria ao longo desse perodo. A estrutura etria de um pas constitui-se em um recorte, dado em um instante do tempo, em que se averigua o efetivo de pessoas, em ambos os sexos, de acordo com grupos etrios de interesse. Os demgrafos, ao detalhar as estruturas etrias das populaes, lanam mo de um grfico chamado pirmide etria, no qual so representadas coortes grupos etrios divididas em intervalos de cinco anos de vida. A estrutura etria de um pas muda dinamicamente ao longo do tempo, acompanhando as mudanas qualitativas resultantes da transio demogrfica. No caso do Brasil, que est entrando na fase mais avanada de sua transio, importantes mudanas na estrutura etria de sua populao devem ser testemunhadas nas prximas dcadas. Os grficos seguintes mostram as pirmides etrias da populao brasileira, construdas novamente a partir das trs variantes (mdia, alta e baixa) das projees populacionais da ONU, tomadas aqui em trs instantes do tempo: em 2010, em 2030 e em 2050, isto , com intervalos de 20 anos at a metade do sculo. A distribuio apresentada nas pirmides em percentual da populao total, para cada coorte. A pirmide de 2010 a mesma para as trs variantes e mostra que a populao brasileira est com seus maiores grupos etrios concentrados nas idades entre 5 e 29 anos. Uma populao, portanto, ainda jovem, mas que j exibe os primeiros sinais de tendncia a crescer em direo s idades adultas mais rapidamente.
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As pirmides para 2030 mostram como os diferentes nveis de crescimento populacional podem levar a diferentes configuraes populacionais nas prximas duas dcadas. Como as pirmides mostram o percentual de cada coorte na populao total, percebe-se que, na variante alta, menos provvel de ocorrer, como j foi colocado, continuamos com uma base larga da pirmide, indicando a prevalecncia, no tempo, do crescimento populacional, resultando em manuteno do perfil etrio de 2010 (na base), enquanto as coortes adultas vo se tornando mais idosas a parte mdia e alta da pirmide engordam, com o envelhecimento populacional. Na variante baixa, todavia, a situao de encolhimento da base, dado que o nmero de nascimentos diminui significativamente nesses 20 anos, enquanto a parte mediana torna-se mais larga, indicando que a populao adulta mais numerosa em percentual da populao total. A variante mdia, que tende a ser mais prxima da evoluo esperada, dadas as condies atuais, exibe um estreitamento da base e participao maior da populao adulta na conformao geral da populao, de forma mais suavizada. De maneira sinttica, o que se depreende da visualizao dessas trs pirmides que, mais provavelmente, por volta de 2030, o Brasil apresentar uma populao eminentemente adulta, em que as coortes com maior participao na populao total sero justamente aquelas com idades entre 25 e 50 anos.
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Vejamos agora as possveis configuraes da populao brasileira no meio do sculo. Em 2050, o cenrio ainda mais diferente daquele previsto para 2030. As coortes adultas das pirmides de 2030 avanam rapidamente para as idades mais altas, e a populao envelhece cada vez mais rapidamente. Na situao hipottica de a populao continuar crescendo constantemente, como o caso da variante alta, a base ainda estaria larga por causa da contnua reposio das coortes jovens por meio dos novos nascimentos. Mas as situaes que parecem mais plausveis, a priori, so aquelas exibidas pelas variantes baixa e mdia. Nota-se que, na variante baixa, a pirmide inverte-se totalmente, ganhando o contorno de uma ogiva bojuda, indicando que as coortes jovens so cada vez menores em participao na populao total, as coortes adultas esto em idades mais maduras e as coortes idosas representam um percentual cada vez maior no conjunto da populao. Note-se, por exemplo, que as coortes entre 65 e 75 anos so quase to grandes quanto as coortes maduras, nas idades entre 55 e 64 anos. Tal cenrio reflete o rpido envelhecimento esperado nessa variante, com a reduo significativa da populao total, como visto no grfico 2. A variante mdia mostra, ainda que de forma mais comportada, a mesma configurao de ogiva na pirmide etria de 2050, mas a base da pirmide menos estreita do que na variante baixa por causa da manuteno de uma taxa
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de fecundidade relativamente mais alta do que naquele cenrio. As coortes idosas tambm so expressivamente maiores no conjunto da populao, o que tambm reflete o tipo de crescimento previsto nessa projeo. Mas h mais suavidade na distribuio entre as coortes, dado que a populao s comea a decrescer, nessa projeo, no final do perodo. Em sntese, os cenrios para 2050 so de uma populao adulta numerosa e entrando em envelhecimento em ritmo rpido e contnuo. a fase em que o peso dos idosos sobre a populao far-se- sentir mais acentuadamente, dado que sua participao ser expressiva no conjunto da populao brasileira em meados do sculo.
4 POPULAO ADULTA E BNUS DEMOGRFICO: AS DCADAS DE OPORTUNIDADE
Com a mudana de estrutura etria da populao brasileira, o pas presenciar, durante algumas dcadas, uma substancial reduo das razes de dependncia das coortes mais jovens e mais idosas em relao populao em idade ativa. Essa medida, a razo de dependncia, , como o prprio nome diz, uma razo, um quociente que leva no numerador o estrato da populao em idade dependente por conveno internacional, os mais jovens, com idades entre 0 e 14 anos, e os mais idosos, com 65 anos e mais para cada grupo de 100 pessoas em idade ativa as coortes etrias com idades entre 15 e 64 anos. O nvel de dependncia diretamente proporcional ao tamanho dessa razo: quanto maior o numerador, maior a dependncia. Economicamente falando, isso significa que o peso da parcela da populao em idades dependentes maior sobre aqueles em idade economicamente ativa. Quando essa razo se reduz, o peso econmico da dependncia diminui, e a populao em idade ativa, ao produzir, gera recursos adicionais que podem ser revertidos em poupana, em investimentos e desenvolvimento econmico do pas. Em sntese, essa a ideia por trs da hiptese do bnus demogrfico, que tem sido defendida recentemente por uma corrente de demgrafos e economistas com base em observaes empricas de sua ocorrncia em vrios pases do mundo.3 A hiptese do bnus demogrfico sustenta que, medida que as populaes evolvem no tempo para um perfil mais adulto de estrutura etria, com a consequente reduo de suas razes de dependncia, elas podem poupar mais recursos, uma vez que o produto do maior contingente adulto pode tornar-se, ao menos temporalmente em torno de algumas dcadas , superior s necessidades do pas em pauta. H um aumento da poupana que se reverte em investimento, h um reforo ao crescimento econmico nas dcadas de incidncia do bnus; consequentemente, pode haver
3. Dois dos nomes mais conhecidos na proposio da hiptese do bnus demogrfico (na literatura em ingls, demographic dividend) so: Andrew Mason e Ronald Lee (MASON, 2005; LEE; MASON, 2006). No Brasil, Carvalho e Wong (1998), Wong (2005), Paiva e Wajnman (2005), Rios-Neto (2005) e Alves (2006) esto entre os primeiros estudos a tratar sobre o tema, especificamente em relao ao caso brasileiro. Vasconcelos (2008) analisa o impacto do bnus demogrfico em termos de crescimento econmico a longo prazo.
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um desenvolvimento maior do pas nesse perodo em que a carga populacional torna-se mais leve para a populao em idade produtiva. Na literatura sobre o bnus, conforme Alves e Bruno (2006), fica claro que essa relao no direta, mas depende de polticas macroeconmicas de manuteno do pleno emprego, de investimento em formao de capital humano e de acumulao de poupana, que, a longo prazo, configuram-se como condies fundamentais para que o bnus possa ser aproveitado. A literatura prope que o bnus uma oportunidade, cujo aproveitamento condicionado capacidade do pas de prev-lo e conduzir polticas que permitam o aproveitamento dessa oportunidade. Finalmente, h ainda um fato que no se pode deixar de destacar: o bnus encerra-se quando a populao avana para idades mais altas, isto , quando envelhece.4 Observemos, agora, como se comporta a varivel razo de dependncia para o Brasil nas prximas dcadas. Novamente, vamos considerar as projees populacionais da Diviso de Populao da ONU em suas variantes mdia, alta e baixa, conforme j comentamos na seo anterior. O grfico 3 mostra a mudana nas razes de dependncia da populao brasileira iniciando-se em 2000, data do ltimo censo demogrfico da populao brasileira, e estendendo-se at 2050, baseado nas projees populacionais da ONU, variante mdia.
Cada coluna do grfico mostra a razo de dependncia total dividida em dois componentes: a dependncia dos mais jovens (0-14 anos, em cor vermelho
4. Lee e Mason (2006) propem a possibilidade de existncia de um segundo bnus demogrfico, que ocorre em populaes envelhecidas com grande acmulo de poupana nos anos do primeiro bnus, ou seja, aquele que ocorreu quando da reduo das razes de dependncia. Mas as condies de existncia do segundo bnus so ainda mais restritas e dependem, totalmente, do bom aproveitamento das oportunidades do primeiro bnus. Isso significa que, em aproveitando o primeiro bnus, pode-se abrir uma janela de oportunidade de um segundo bnus; desperdiando-se o primeiro bnus demogrfico, nada mais se pode fazer, o segundo bnus jamais pode acontecer.
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escuro) e a dos mais idosos (65 anos e mais, em vermelho claro). Deve ser notado em primeiro lugar que a razo de dependncia dos mais jovens, pelas projees em variante mdia, cair consistentemente at 2050 de um patamar de 46 para 23 dependentes para cada 100 pessoas em idade ativa. O oposto acontece com a razo de dependncia dos mais idosos: projeta-se um crescimento de um nvel de 8 pessoas dependentes para 36 em 2050. Isso significa que, em meados do sculo, com uma populao em franco envelhecimento, o perfil de dependncia mudar profundamente de crianas e jovens para pessoas idosas. Tal mudana tem enormes implicaes sobre as polticas pblicas que devero ser adotadas por essa poca. S para ficar em dois exemplos: polticas educacionais tero perdido peso relativo, mas questes previdencirias e de sade de populaes idosas sero muito mais importantes de serem conduzidas medida que a populao envelhece. Agora, prestando ateno ao que acontece no meio desse perodo entre 2000 e 2050, nota-se que a razo de dependncia total cair nas prximas duas dcadas na verdade, contando a atual, sero trs dcadas de reduo , voltando a crescer a partir de 2030. O que significa essa reduo luz do que foi colocado anteriormente? Ora, esse exatamente o que se pode chamar de perodo do bnus demogrfico brasileiro. O grfico da variante mdia mostra que, na presente dcada e at o fim dos anos de 2020, o Brasil ter razes de dependncia cada vez menores, uma populao em idade ativa cada vez maior e em condies de usufruir de um maior desenvolvimento econmico, advindo da oportunidade do bnus demogrfico. Essa perspectiva favorvel persiste em outros cenrios de crescimento populacional? Vejamos o que acontece no caso da variante alta, no grfico 4. Notese que, nesta variante, a populao permanece crescendo nas prximas dcadas, como vimos nas pirmides etrias, com grande proporo de coortes mais jovens na populao total.
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O crescimento populacional da variante alta afeta bastante as mudanas de razo de dependncia previstas, quando comparadas variante mdia, mas ainda persiste a tendncia de reduo da dependncia total at por volta de 2020, com crescimento a partir da. A razo de dependncia dos mais jovens cai at se estabilizar em torno de 32 por 100 pessoas em idade ativa, em 2020, e o impacto do envelhecimento menor. Comparado com a variante mdia, no entanto, o nvel de dependncia cresce mais rapidamente na segunda metade do perodo: na variante mdia, a razo de dependncia em 2050 de 59, enquanto na variante alta de 64. Mas ainda existe um bnus demogrfico nas primeiras dcadas do perodo, porm em intensidade menor. Finalmente, passemos a visualizar as variaes em razo de dependncia com o prognstico da variante baixa, no grfico 5. As mudanas previstas nessas projees so mais acentuadas: a reduo da dependncia das coortes mais jovens muito mais pronunciada, caindo a um tero do nvel de 2000 em 50 anos, ao passo que a dependncia dos mais idosos se multiplica por cinco. O bnus possvel pela variante baixa mais elstico que os das duas projees anteriores, a razo de dependncia total no auge do perodo a mais baixa das trs, assim como a dependncia total projetada para 2050 tambm menor.
Analisando os trs cenrios simultaneamente, o que se pode dizer com base nas projees populacionais que a ocorrncia de um bnus demogrfico uma situao iminente, mas sua intensidade e elasticidade no tempo dependem de como a populao mudar de estrutura etria no perodo. Quanto mais prximas essas mudanas estiverem das variantes mdia e baixa, mais duradouro e mais profundo ser o bnus brasileiro e, como j foi comentado, o vis atual aponta para uma situao intermediria entre as duas variantes. O grfico 6 mostra a evoluo das razes de dependncia totais, simultaneamente, nos trs cenrios, permitindo
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ver que a tendncia reduo desta varivel est presente nas trs projees, com destaque para o fato de a variante baixa ser aquela na qual a previso do bnus a mais otimista. Como tendncia geral, v-se que a razo de dependncia total vai se reduzir at meados de 2020, voltando a crescer em seguida, mas atingindo patamares mais altos na perspectiva de a populao manter-se crescendo em nveis elevados, como na variante alta. Na variante mdia (linha cheia, com valores em negrito), essa tendncia mais branda.
Se, de outra forma, procuramos visualizar o que acontece com o outro lado da razo de dependncia, ou seja, como a populao em idade ativa evolve no mesmo perodo de anlise, chegaremos mesma concluso, por uma tica diferente. Isto mostrado no grfico 7.
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Vemos novamente como a variante baixa faz a previso mais otimista para o bnus brasileiro: no pice, a variante prev 73,5% da populao em idade ativa em 2025, isto , praticamente trs em cada quatro brasileiros estariam em idade produtiva. Na variante mdia, esse nmero seria ligeiramente menor, em torno de 70,3%, mas ainda um valor bastante expressivo. Esses nmeros mostram que a tendncia da populao nas prximas duas dcadas caminha inexoravelmente em direo a uma janela de oportunidades demogrficas que podem se configurar em um bnus, se devidamente aproveitadas. Outro dado que corrobora essa previso a anlise das idades medianas da populao ao longo dessas dcadas. Medianas mais altas indicam maior concentrao de pessoas em idades adultas. O grfico 8 mostra a evoluo das idades medianas para o perodo em escopo.
Note-se que, em meados de 2030, as medianas das idades estaro girando em torno dos 35 anos. Isso significa que metade da populao est acima e a outra metade abaixo dessa idade. Esse o auge do bnus, como j foi comentado. A partir da, as medianas avanam aceleradamente nas variantes mdia e baixa para idades cada vez mais elevadas, exibindo a nova configurao populacional brasileira, isto , de uma populao em processo de envelhecimento. Mas as idades medianas de 35 anos em torno de 2030 so mais um reforo previso da oportunidade do bnus demogrfico. Mantidas as atuais condies de insero no mercado de trabalho, por exemplo, teramos um contingente significativo de pessoas em idades produtivas e ainda longe de retirarem-se do mercado de trabalho via aposentadoria. Uma parcela significativa desses trabalhadores s ir retirar-se do mercado aps a dcada de 2050. O bnus, portanto, pode perdurar por quase toda a metade do sculo XXI, no Brasil. Uma oportunidade nica, a ser aproveitada.
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Cabe, portanto, compreender que a oportunidade vir, pois o padro de evoluo atual da populao brasileira caminha em uma trilha intermediria entre as projees mdia e baixa, e em ambas, como vimos, h um bnus demogrfico significativo a ser testemunhado nos anos vindouros. Haver, pelo menos nas prximas duas dcadas, uma proporo cada vez maior de pessoas em idade adulta, economicamente produtivas ao menos em potencial , que podem, pelo seu trabalho, reforar a tendncia de crescimento econmico nos prximos anos, dinamizar a economia, aumentar a poupana e contribuir para o desenvolvimento do pas. E h polticas importantes envolvidas no aproveitamento dessa oportunidade. A literatura trata dessas polticas mais detalhadamente, mas, em sntese, elas passam pela manuteno de altas taxas de emprego nos anos do bnus demogrfico, por uma substancial elevao do investimento em educao, sade e bem-estar da populao para garantir nveis mais altos de produtividade por trabalhador, por incentivos poupana e pela preparao do pas para os anos que se seguem ao bnus uma vez que, com o envelhecimento da populao, as bases do crescimento via bnus tornam-se coisa do passado. A nova realidade que se impe de uma populao idosa muito maior, e a riqueza acumulada nos anos do bnus pode assegurar a transio no traumtica para os anos ps-bnus. Este ser o assunto da prxima seo.
5 ESTRUTURA ETRIA E MERCADO DE TRABALHO
Passemos agora a uma anlise de como a estrutura etria da populao brasileira afetar o mercado de trabalho no perodo temporal em escopo. A estrutura etria tem grande influncia sobre o mercado de trabalho, sendo que preciso compreender a relao entre a populao em idade ativa (PIA), a populao economicamente ativa (PEA) e a populao total para se entender as potencialidades da dinmica demogrfica para aumento ou diminuio da proporo entre produtores e consumidores na economia.5 Nesta seo, fazemos um exerccio de simulaes de cenrios com a dinmica do mercado de trabalho e a estrutura populacional, tomando em conta um perodo ainda mais longo, com incio na dcada de 1970 e estendendo-se at 2050. Comecemos por considerar a PEA e as taxas de atividade (TAs) segundo os dados das PNADs de 2005 e 2006. Tomamos a PEA e a TA mdia para estes dois anos, a fim de evitar variaes anuais sazonais e outras influncias aleatrias nas taxas de atividades especficas. Nessa anlise, utilizamos as idades de 15 e 59 anos como idades de incio e de fim da PEA, pois este intervalo etrio abarca as maiores
5. Essa distino entre produtores lquidos e consumidores vem da literatura sobre o bnus demogrfico. Uma vez que a hiptese do bnus demogrfico aceita a abordagem da teoria do ciclo de vida, durante as fases mais jovens e mais avanadas em idade, ao longo do ciclo de vida dos indivduos, estes so consumidores lquidos, pois consomem mais do que produzem. O inverso ocorre nas idades economicamente ativas, quando a capacidade produtiva plena e o indivduo produz mais do que consome, sendo, ento, produtor lquido.
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taxas de atividade. No utilizamos os grupos etrios mais jovens e mais idosos por dois motivos, a saber: embora existam, de fato, crianas e adolescentes de 10 a 14 anos trabalhando, a legislao brasileira e a internacional consideram que todas as pessoas desta idade devem estar na escola e no no mercado de trabalho; alm disso, o Brasil tem se empenhado no combate ao trabalho infantil, reduzindo lenta mas continuamente o efetivo de pessoas trabalhando nessas idades; e o Estatuto do Idoso no Brasil estabelece a idade de 60 anos como referncia para definio de pessoas idosas; alm disso, a partir desta idade j ocorre a grande incidncia de pessoas aposentadas no Brasil. Sabemos que a PEA masculina tem apresentado uma ligeira tendncia de diminuio ao longo das ltimas dcadas, ocorrendo uma tendncia inversa com relao s taxas de atividade femininas.6 Porm, para efeito das simulaes de cenrios das mudanas na estrutura etria, til manter constante as taxas especficas de atividade tal como mostradas no grfico 9, pois isto permite avaliar um efeito puro das alteraes da estrutura de idades da populao. Mais uma vez, os dados utilizados para a projeo da populao brasileira so da Diviso de Populao da ONU. A projeo mdia que adotamos no trabalho coincide bastante com a projeo oficial do IBGE, reviso de 2008, mas tem a vantagem de ter um nvel maior de desagregao dos grupos etrios.
6. Anlises mais detalhadas sobre esse aspecto, e por coortes etrias, podem ser encontradas em Rios-Neto e Wajnman (2000).
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O grfico 10 mostra que, aplicando as taxas de atividade especficas dadas pela mdia dos anos de 2005 e 2006 estrutura etria brasileira de 1970 a 2050, nota-se um pequeno aumento uma quase estabilidade durante todo o perodo para ambos os sexos. Isto quer dizer que, dado determinado padro constante de taxas especficas de atividade, o efeito sobre a taxa de atividade (de 15-59 anos) no se altera significativamente ao longo das prximas dcadas.
Se existe, porm, certa estabilidade nas taxas de atividade totais no perodo, o grfico 11 mostra que existe grande transformao interna na distribuio etria da PEA. Entre 1970 e 1985, a PEA jovem (de 15 a 24 anos) era aproximadamente 3,5 vezes maior do que a PEA madura (de 50 a 59 anos). Nos anos de 2000 e 2020, essa relao deve cair para 2,7 e 1,4 vezes, respectivamente. Entre 2030 e 2035, a PEA dos grupos etrios 15-24 e 50-59 fica do mesmo tamanho, mas, em 2050, a PEA madura ser 30% maior do que a PEA jovem. Evidentemente, essa mudana na composio interna da estrutura etria da PEA brasileira tem diversas implicaes econmicas e sociais. No entanto, uma PEA mais envelhecida significa uma fora de trabalho com maiores nveis educacionais, com maior experincia e, ceteris paribus, com maior produtividade. Isto significa que a PEA pode contribuir com o desenvolvimento brasileiro e com o aumento da renda per capita, pois a renda tende a aumentar com a idade. Outro efeito positivo do crescimento da PEA pode ser observado no grfico 12, que mostra o percentual desta sobre a populao total. Nota-se que a PEA total representava um percentual abaixo de 40% da populao no incio da dcada de 1970. Esse percentual vem crescendo medida que a populao avana para a predominncia de idades adultas e dever chegar a cerca de 50% entre 2015 e 2025, iniciando depois uma trajetria de queda. Porm, mesmo com essa queda, em 2050 esse percentual ainda se encontrar em 42%, ou algo em torno de 4 pontos percentuais (p.p.) acima
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dos 38% de 1970. Um maior percentual da PEA sobre a populao total representa um ganho para o pas, pois significa que a relao entre ativos e inativos favorece os primeiros, com ganhos para toda a sociedade esta outra forma de manifestao do bnus demogrfico.7 At o ano de 2025, a relao entre a PEA e a populao total dever ser favorvel ao crescimento econmico, possibilitando, entre outras coisas, um reforo para a tentativa de superao da pobreza e das desigualdades extremas nos indicadores socioeconmicos do pas, pois essa relao entre produtores e consumidores possui efeitos macro e microeconmicos.8
7. Em linguajar especfico da hiptese do bnus, h maior abundncia de produtores lquidos na economia que de consumidores lquidos. 8. Efeitos macroeconmicos que se podem enumerar a priori esto no nvel de poupana agregada, de oferta de mo de obra e de possveis ganhos na produtividade total dos fatores. Efeitos microeconmicos esto ligados dinamizao do consumo das famlias e incentivos ao investimento no nvel das empresas, entre outros.
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O primeiro bnus demogrfico, como mostra a literatura, um fenmeno temporal que tem data para acabar, pois se beneficia, em um primeiro momento, das vantagens da estrutura etria, mas depois perde seus efeitos positivos medida que avana o processo de envelhecimento. No grfico 13, que mostra a razo entre a PEA total e a populao em idades iguais ou superiores a 60 anos, visualizamos que a PEA brasileira total era algo superior a seis vezes a populao de 60 anos e mais entre 1970 e 1995. Esta relao vai caindo progressivamente, mas deve ficar acima de duas vezes at 2035. A partir desse perodo, essa razo cai expressivamente, passando a ser menor do que dois, devendo alcanar a cifra de 1,4 vez, em 2050. Ou seja, em 2050, haver um idoso para cada 1,4 pessoa de 15-59 anos que se encontra na PEA. Confirmando-se uma razo assim to apertada, este fato vai evidentemente pressionar bastante os sistemas previdencirios. em face dessa previso que as discusses a respeito de financiamento, sustentabilidade financeira e idades para retirada do mercado de trabalho devem ser consideradas. Nas condies atuais, uma relao apertada como esta poderia significar um estrangulamento muito forte sobre os sistemas de previdncia pblicos e privados. A capacidade do governo e de operadores de previdncia privada de fazer frente aos desafios do envelhecimento tambm passa pelo aproveitamento das oportunidades geradas pelo bnus demogrfico que precedem o avano do processo de envelhecimento.
No caso dos homens que possuem uma taxa maior de atividade e uma esperana menor de vida, a relao entre o tamanho da PEA e o tamanho da populao idosa dever cair de oito vezes na dcada de 1970 para cerca de duas vezes em 2050. Contudo, a relao fica mais desfavorvel para o caso das mulheres que possuem menores taxas de atividade e maior esperana de vida, pois a relao entre a PEA e a populao feminina idosa que estava acima de cinco vezes entre 1970 e 1990 cai rapidamente nos anos seguintes at alcanar a paridade (um por um), em 2050.
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Alm disso, as mulheres aposentam-se, nas condies atuais, cinco anos antes dos homens. Portanto, a relao entre a PEA feminina e a populao idosa feminina tem condies atuariais mais desfavorveis do que as masculinas.
6 O BRASIL EM MEADOS DO SCULO XXI: POPULAO ENVELHECIDA BNUS OU NUS DEMOGRFICO?
Observando-se mais uma vez as pirmides etrias da populao brasileira em 2050, como j foi comentado pginas atrs (seo 3), notamos que em 2050 o peso relativo dos mais idosos na populao brasileira tomando-se aqui como mais idosos aqueles com 65 anos de idade ou mais ser expressivo, levando o pas a uma situao absolutamente indita at esse momento de sua histria. Nessa poca, pelas projees mais provveis, como j visto, jovens e adultos tero menor proporo na populao total, enquanto os mais idosos estaro pesando muito mais tanto em nmeros relativos quanto em nmeros absolutos. A populao brasileira estar envelhecendo a uma taxa relativamente acelerada. O grfico 14 mostra, a partir das trs variantes de projeo populacional das Naes Unidas, como a participao relativa dos maiores de 65 anos crescer de forma marcante nas prximas dcadas. Pela variante mdia, em 2050, aproximadamente 22,5% da populao brasileira tero mais de 65 anos de idade. Na variante baixa, esse nmero chega a 26,3%. Ou seja, aproximadamente um em cada quatro brasileiros ter mais de 65 anos de idade em 2050. O que isso representa para a economia brasileira? Poder o envelhecimento populacional pr fim ao bnus demogrfico e reverter o cenrio positivo de conjugao de variveis econmicas e demogrficas? Essa resposta muito complexa e no se pode fazer ilaes sobre um perodo ainda bastante distante no tempo, com base em cenrios que no levaram em considerao todas as alternativas possveis de polticas pblicas.
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Fato que a populao estar envelhecendo rapidamente em qualquer desses trs cenrios. Mais que isso, ser uma populao que tambm estar vivendo por mais tempo. Nas projees da ONU, a expectativa de vida ao nascer dever subir dos atuais 71 anos para 79,9 anos de vida nas trs variantes essas expectativas so iguais , sendo que a expectativa de vida dos homens estar em torno de 76,5 anos, enquanto a das mulheres ser de 83,4 anos. Uma populao envelhecida representa uma srie de novos desafios a serem encarados nos prximos anos. Os dois mais patentes que se apresentam a uma primeira vista so aqueles ligados sade pblica e questo previdenciria. Em termos de sade, a populao demandar toda uma gama de servios que atualmente ou no existem ou so insuficientes. A demanda por medicina especializada em idosos, as implicaes do custo de tratamento de doenas tpicas de idades avanadas, o tipo de atendimento adequado a essa parcela da populao so todos fatores novos cuja demanda crescer nas prximas dcadas a uma taxa que as autoridades governamentais tero de no somente prever mais corretamente, como tambm serem capazes de responder em um timing totalmente diferente do atual. Do ponto de vista da sade pblica, a populao mais idosa representar uma varivel nova, com peso relativamente grande e crescente sobre os oramentos pblicos. As mltiplas dimenses de problemas relacionados sade pblica voltada para uma populao idosa devero ser objeto de anlise nos prximos anos, a fim de que o pas se prepare de forma adequada para a nova realidade que vai comear a se impor nas prximas dcadas. A outra preocupao que emerge da projeo de envelhecimento populacional diz respeito sustentabilidade dos sistemas de previdncia pblica e privada, dadas as condies vigentes e os prognsticos futuros. Como j foi visto na anlise da interao entre estrutura etria e mercado de trabalho, com o envelhecimento populacional, as presses da populao idosa sobre a PEA tero peso considervel. A questo previdenciria brasileira vem h tempos despertando preocupaes nos especialistas, levando a debates acalorados, tendo como base as questes relativas sustentabilidade do sistema atual a longo prazo. Essa discusso possui dois lados, os quais so diametralmente opostos em termos de abordagem do problema, de previso e de solues oferecidas.9 O que nos compete neste espao, sem tomar partido por um tema que foge ao escopo deste captulo, to somente trazer tona o fato de que os prognsticos atuais sobre a populao brasileira nas prximas quatro dcadas apontam para uma realidade totalmente nova e desconhecida, com a qual os governos devero aprender a lidar. Em meados do sculo XXI, o Brasil ser um pas envelhecido. Um contingente significativo da populao estar fora das atividades
9. Para ficar em somente dois, entre os muitos debatedores em posies conflitantes sobre o tema, recomendamos, a ttulo de sugesto, somente, a leitura de Lavinas (2008) e Lavinas e Cavalcanti (2008), representando um dos lados do debate, e de Giambiagi (2007), no espectro oposto.
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produtivas um em cada quatro brasileiros e pesando sobre as contas pblicas, tanto no lado da sade pblica, quanto no lado previdencirio. A capacidade do pas de encarar esses novos desafios passa, certamente, pela antecipao dos possveis problemas que o envelhecimento poder trazer: preparao para fazer frente a eles e voltamos ao tema aproveitamento adequado das oportunidades geradas nos anos de bnus demogrfico, a fim de construir estruturas socioeconmicas que permitam fazer frente ao envelhecimento da populao.
7 CONSIDERAES FINAIS: QUESTES RELEVANTES SOBRE A POPULAO BRASILEIRA E o DESENVOLVIMENTO ECONMICO NAS PRXIMAS DCADAS
As sees precedentes apresentaram as perspectivas sobre os possveis caminhos que a populao brasileira dever trilhar nas prximas dcadas, at por volta de 2050. Pelas tendncias atuais, observa-se uma tendncia de desacelerao do crescimento populacional e de crescente acelerao da populao adulta a mdio prazo, e ento, no longo prazo, de envelhecimento e possivelmente de decrescimento numrico. Vrios pontos positivos e algumas preocupaes que emergem dessas perspectivas j foram apresentados ao longo do texto. Mas, a ttulo de concluso, foram alinhavados a seguir alguns tpicos que se nos apresentam como questes relevantes, nas quais o aspecto populacional deve ser encarado para que se tome a populao como uma das variveis importantes a serem consideradas na complexa equao do desenvolvimento econmico brasileiro nas prximas dcadas. Em sntese, dois tipos de questes emergem do que foi apresentado:
Questes de mdio prazo
Mdio prazo, aqui, foi definido como o perodo de at duas dcadas, e que, na anlise dos aspectos populacionais apresentados anteriormente, inclui como principal cenrio a possibilidade de ocorrncia de um bnus demogrfico no Brasil, at por volta de 2025-2030. Para que o pas possa conciliar seu desenvolvimento econmico com as estrutura de sua populao nesses anos, destacam-se as questes: 1) Educacionais o pas deve enfrentar o problema no somente do ponto de vista de universalizao do acesso educao infantil e pr-escolar e aos nveis fundamental e mdio de ensino, alm, claro, da maior capilaridade do ensino superior e tcnico, mas deve enfrentar a questo da qualidade do ensino. praticamente consensual a perspectiva de que a produtividade mais alta est positivamente relacionada a maiores anos de estudo. O desafio adicional no Brasil garantir um ensino de maior qualidade, pois universalizar o acesso s um lado da moeda, o outro preparar melhor aqueles que, egressos das escolas e das universidades, vo entrar em um mercado
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de trabalho cada vez mais dinmico e talhado pelas novas tecnologias. Vale lembrar que a gerao que nasceu na primeira dcada do novo sculo estar entrando no mercado em meados do perodo aqui analisado, isto , em 2025-2030, no limite, portanto, do perodo de possvel ocorrncia do bnus demogrfico. Essa gerao ser a primeira a enfrentar a mudana de sentido da curva da razo de dependncia, e sobre ela recair, nas dcadas seguintes, o crescente peso da populao idosa sobre a PEA. Preparar esse contingente de pessoas de forma adequada para o mercado de trabalho um desafio, e o tempo para responder a ele relativamente curto. 2) Macroeconmicas a literatura sugere que no h bnus demogrfico quando no se atinge o pleno emprego dos fatores de produo. O que se quer dizer que o bnus no ocorre se houver desperdcio de recursos humanos: de pouco adiantar ter mais pessoas em idade ativa se essas pessoas no puderem efetivamente trabalhar e produzir. A macroeconomia do pas deve ser favorvel empregabilidade. O bnus demogrfico configura-se como um potencial, uma energia acumulada, como gua em uma represa de uma hidreltrica. Produzir energia a partir desse potencial um trabalho de engenharia para a hidreltrica, da mesma forma que produzir crescimento e desenvolvimento econmico a partir do potencial energtico humano advindo das melhores condies demogrficas dos anos de bnus uma tarefa que vai exigir muito dos agentes pblicos que conduzem as polticas macroeconmicas do pas. preciso atrair investimentos, gerar postos de trabalho, abrir a economia, dinamiz-la e inscrev-la nos polos mais dinmicos de crescimento econmico a partir dos avanos tecnolgicos recentes e em curso. Tambm preciso utilizar os anos de bnus para acumular poupana e ativos econmicos que possam garantir a transio para o ps-bnus. No se sabe com certeza se um segundo bnus demogrfico pode ocorrer, embora ele esteja previsto na literatura. Sua ocorrncia, no entanto, est fundamentada na capacidade de gerar poupana e riqueza nos anos do primeiro bnus. Gerar e gerir adequadamente poupana no bnus demogrfico pode ser a soluo aos desafios do envelhecimento populacional no longo prazo. A meta 1B dos Objetivos do Desenvolvimento do Milnio estabelece a busca pelo pleno emprego e o trabalho decente. Assim, quanto maior for a gerao de emprego e o grau de sua formalizao, maiores sero as chances de se aproveitar os benefcios da estrutura etria do pas. 3) Polticas pblicas as mudanas populacionais em curso vo exigir dos agentes pblicos capacidade de previso e reao s novas necessidades que a populao dever demandar. Embora o desafio educacional seja imenso, a mdio prazo, a demanda por escolas e universidades dever comear a reduzir-se a longo prazo, ao mesmo tempo em que outras
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estruturas sociais devero ver sua demanda crescendo. A mdio prazo, a maior participao feminina no mercado de trabalho dever demandar mais creches, embora essa demanda deva cair a longo prazo, dado que a participao de crianas na populao como um todo vai diminuir. Clnicas para idosos, no entanto, devero ter demanda crescente, assim como outros equipamentos pblicos voltados populao acima de 65 anos. Essa abordagem permitir a melhor alocao de recursos, evitandose desperdcios com despesas mal pensadas por no levarem em conta as mudanas populacionais previstas.
Questes de longo prazo
O longo prazo, no escopo da presente anlise, compreende as dcadas de 2030 ao incio dos anos de 2050. o perodo da reverso da curva de razo de dependncia e de acelerao do envelhecimento populacional. Como bem mais difcil discutir o longo prazo, cabe to somente dizer, antecipadamente, ainda que parea bvio, que as aes de mdio prazo sero absolutamente determinantes do que o pas poder colher a longo prazo. Se o mdio prazo representar a criao de condies favorveis ao desenvolvimento do pas ao longo da transio demogrfica de uma populao ainda relativamente jovem para uma populao envelhecida, este longo prazo no dever ser traumtico. A populao estar envelhecendo e vivendo em condies muito melhores que as atuais, em condies econmicas, intelectuais e de sade muito superiores aos padres vigentes no comeo do sculo. Isso configuraria um sucesso da transio demogrfica aqui analisada. O lado complicado da equao que as aes que podem envidar um longo prazo de desenvolvimento com envelhecimento dependem de aes que comeam a ser tomadas agora. Infelizmente, porm, o calendrio da demografia no se conjuga necessariamente com o calendrio poltico. Da mesma forma, as aes de poltica econmica quase sempre esto focadas em prazos mais curtos, dada a imprevisibilidade que paira sobre o longo prazo e, no caso brasileiro em particular, cultura curtoprazista de conduo de poltica econmica. muito complexo pedir s autoridades governamentais, aos agentes polticos e aos formuladores de poltica econmica que pensem no pas em 2050. Mais difcil ainda solicitar desses mesmos agentes que pensem a populao brasileira em 2030 ou em 2050, na sua conjugao com as variveis econmicas. Para facilitar o dilogo, portanto, com aqueles que tero poder de agir agora para garantir as prximas dcadas de desenvolvimento brasileiro que este artigo voltou-se para as questes populacionais. Sabe-se que estaremos, em 2030, mais adultos e, em 2050, mais velhos. Sabe-se que haver menos crianas e mais idosos. Sabe-se que se estar vivendo mais por essas pocas. As perguntas que emergem, na esfera da economia, so, portanto, duas: conseguiremos superar a pobreza e a excluso social? Estaremos vivendo melhor?
400
REFERNCIAS
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401
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NOTAS BIOGRFICAS
Andr de Melo Modenesi
Professor-adjunto do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ) e doutor em Economia pela mesma instituio. Lecionou no IBMEC-RJ entre 2005 e 2009 e na Universidade Federal Fluminense (UFF), entre 2001 e 2003. pesquisador do Grupo de Estudos sobre Moeda e Sistema Financeiro do IE/UFRJ. Foi pesquisador, entre 2007 e 2009, da Coordenao de Regimes Monetrio e Cambial da Diretoria de Estudos Macroeconmicos do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Dimac/Ipea), vinculado ao Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD). Autor do livro Regimes Monetrios: Teoria e Experincia do Real (Manole, 2005), vencedor do Trofu Cultura Econmica (Jornal do Comrcio e CAIXA-RS), de artigo publicado no Journal of Post Keynesian Economics e na Revista de Economia Poltica, e de captulos nos livros Cmbio e Controle de Capitais (Campus-Elsevier, 2006) e Sistema Financeiro: uma Anlise do Setor Bancrio no Brasil (Campus-Elsevier, 2007).
Carlos Pinkusfeld Monteiro Bastos
Professor-adjunto da Universidade Federal Fluminense (UFF). Possui mestrado em Economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e Ph.D. em economia pela New School for Social Research (Estados Unidos). Suas reas de pesquisa so Macroeconomia e Desenvolvimento Econmico, atuando, sobretudo, nos temas inflao e teoria do desenvolvimento. Publicou artigos em revistas cientficas no Brasil, alm de captulos de livros.
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Tcnico de planejamento e pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Atualmente coordenador do Grupo de Finanas Pblicas da Diretoria de Estudos Macroeconmicos do Ipea (Dimac/Ipea). Mestre em Economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e Ph.D. em Economia pela New School for Social Research (Estados Unidos). Autor de diversos artigos em peridicos nacionais e internacionais, atua nas reas de teoria macroeconmica, macroeconometria, finanas pblicas e Contas Nacionais.
404
Macroeconomia para o desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego
Daniel de Santana Vasconcelos
Economista pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ), doutorando em Economia pelo IE/UFRJ, mestre em Estudos Populacionais pela Escola Nacional de Cincias Estatsticas (Ence-RJ), especialista em Desenvolvimento Econmico pela Universidade Federal de Sergipe (UFS). Vencedor do Prmio Ipea-CAIXA 2005 de monografias (categoria Aluno de Graduao; tema: Sistemas de Financiamento e Oferta de Crdito). Possui artigos publicados em peridicos especializados, captulos em livros e coorganizador do livro Economia Poltica da Internet (editora da UFS).
Daniela Magalhes Prates
Professora do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/ UNICAMP) e pesquisadora do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Mestre e doutora em Cincia Econmica pelo IE/ UNICAMP. Coorganizou, com Luciano Coutinho e Julimar Bichara, Economa Brasilea Contempornea (Madrid, Marcial Pons, 2008) e La Economa Brasilea en Perspectiva Histrica: de los Aos Cincuenta a los Ochenta del Siglo XX (Madrid, Marcial Pons, 2008), com Luciano Coutinho, Alfredo Arahuetes e Julimar Bichara. Publicou artigos em peridicos especializados nacionais e internacionais, alm de diversos captulos de livros.
Denise Lobato Gentil
Assessora da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Dimac/Ipea) e professora do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ). Possui doutorado em Economia pelo IE/UFRJ, mestrado em Planejamento do Desenvolvimento pela Universidade Federal do Par (UFPA) (1986) e bacharelado em Economia pelo Centro de Estudos Superiores do Estado do Par (Cesupa) (1981). Foi diretorageral da Secretaria Municipal de Finanas da Prefeitura de Belm (Par) e assessora da Secretaria da Fazenda do Estado do Par. Pesquisa na rea de Macroeconomia, com concentrao em poltica fiscal, seguridade social e desenvolvimento econmico. Escreve regularmente sobre esses temas na Carta de Conjuntura (Ipea) e no Boletim Conjuntura em Foco (Ipea), tendo publicado artigos em peridicos especializados, captulos de livro e coorganizou o livro Produto Potencial e Investimento, publicado pelo Ipea em 2009.
Fbio Stefano Erber
Professor titular do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ). Ph.D. em Economia pela University of Sussex (1978) e ps-doutor
Notas Biogrficas
405
pela Universidade de Paris XIII (2007). Bacharel em Economia pela UFRJ (1965), mestre em Economia do Desenvolvimento pela University of East Anglia (1971). Atua principalmente nas reas de teoria do desenvolvimento, poltica industrial e tecnolgica e suas relaes com as polticas macro. Foi diretor do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), pesquisador do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), secretrio-geral-adjunto do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) e criador do Grupo de Pesquisas da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), consultor de diversas organizaes internacionais e membro do Conselho de Administrao de instituies de pesquisa tecnolgica. Escreveu artigos nos livros Celso Furtado e o Sculo XXI (Manole, 2006) e Amrica Latina Hoje: Conceitos e Interpretaes (Civilizao Brasileira, 2006).
Fernando J. Cardim de Carvalho
Professor titular do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ) e pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Bacharel em Economia pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP), mestre pela Universidade de Campinas (Unicamp) e Ph.D. pela Rutgers University (Estados Unidos). Ex-secretrio executivo da Associao Nacional de Escolas de Ps-Graduao em Economia (ANPEC), atualmente consultor do Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase). Tem artigos publicados em revistas nacionais e internacionais, e desenvolve trabalhos relacionados com os seguintes temas: economia ps-keynesiana, sistema financeiro e economia internacional. autor do livro Mr. Keynes and the Post Keynesians (Edward Elgar, 1992) e coautor do livro Economia Monetria e Financeira (Campus/Elsevier, 2007).
Jaime Alberto Marques Pereira
Professor da Faculdade de Economia e Gesto da Universidade de Picardie Jules Verne (UPJV), vice-diretor do Centro de Pesquisa sobre a Indstria, as Instituies e os Sistemas Econmicos de Amiens (Criisea), coordenador do mestrado em Economia Aplicada. Diretor de pesquisas desde 1987. Foi docente-pesquisador da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e consultor dos organismos de desenvolvimento regional e metropolitano no Brasil (1976-1986). Mestre de conferncias na UPJV e no Instituto de Altos Estudos da Amrica Latina da Universidade de Paris III (1986-1999), alm de professor em Lille II, Grenoble II e UPJV (2000-2010). Principais reas de trabalho e temas de pesquisa: regimes monetrio-financeiros, poltica monetria, desenvolvimento econmico, teoria da regulao e macroanlise histrica e institucionalista. Possui artigos publicados na Revue Tiers Monde, Revue de la Rgulation, Anne de la Rgulation, alm de participaes em diversos livros na Frana, Brasil e Amrica Latina.
406
Jennifer Hermann
Doutora em Economia pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ) e professora da instituio desde 1994. Lecionou na Universidade Federal Fluminense (UFF) entre 1990 e 1994. Concentra as atividades de ensino e pesquisa nas reas de Macroeconomia e Economia Monetria e Financeira. Publicou diversos artigos sobre temas dessas reas em peridicos especializados: Revista de Economia Poltica, Estudos Econmicos, da Universidade de So Paulo (USP); Revista Brasileira de Economia, do Instituto Brasileiro de Economia da Fundao Getulio Vargas (Ibre/FGV); Journal of Latin American Studies, da Cambridge University, entre outros alm de captulos de livros (editoras Campus-Elsevier, Atlas, Manole). coautora do livro Economia Brasileira Contempornea: 1945/2004 (Campus-Elsevier, 2005).
Jos Celso Pereira Cardoso Jr.
Economista pela Faculdade de Economia e Administrao da Universidade de So Paulo (FEA/USP), com mestrado em Teoria Econmica pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP). Desde 1996 tcnico de planejamento e pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), tendo atuado na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) at 2008. Desde ento, foi chefe da Assessoria Tcnica da Presidncia do instituto, coordenou o Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro e atualmente o diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest).
Jos Eustquio Diniz Alves
Pesquisador titular da Escola Nacional de Cincias Estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (Ence/IBGE). Possui graduao em Cincias Sociais pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) (1980), mestrado em Economia (1983), doutorado em Demografia pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais (Cedeplar/ UFMG) (1994) e ps-doutorado pelo Ncleo de Estudos de Populao da Universidade de Campinas (Nepo/UNICAMP). Trabalhou na Secretaria do Trabalho de Minas Gerais entre 1984 e 1988, sendo coordenador estadual do Sistema Nacional de Emprego (Sine) e foi professor da Universidade Federal de Ouro Preto (UFOP) de 1987 a 2002. Foi tesoureiro da Associao Brasileira de Estudos Populacionais (2005-2006) e vice-presidente da Associao Brasileira de Estudos Populacionais (ABEP) (2007-2008). Foi coordenador da ps-graduao da Escola Nacional de Cincias Estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (Ence/IBGE) de 2005 a 2009. Tem experincia na rea de Economia, Cincias Sociais e Demografia, atuando principalmente nos seguintes temas: famlia, gnero, fecundidade, direitos reprodutivos, demanda habitacional, bnus demogrfico
Notas Biogrficas
407
e populao e desenvolvimento. Assina dezenas de artigos sobre esses temas em peridicos especializados, tais como: Revista Brasileira de Estudos da Populao, Planejamento e Polticas Pblicas e Braudel Papers; publicou captulos de livros e organizou ou coorganizou diversos livros, entre eles, Oportunidades Perdidas e Desafios Crticos: a Dinmica Demogrfica Brasileira e as Polticas Pblicas ABEP, United Nations Population Fund (UNFPA), Comisso Nacional de Populao e Desenvolvimento (CNPD ).
Julia de Medeiros Braga
Professora-adjunta do Departamento de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF). Doutora em Economia pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ). Trabalhou como assessora econmica no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Atua nas reas de Macroeconometria, Poltica Econmica, Ciclos e Crescimento. Possui artigos publicados em revistas especializadas em sua rea de atuao, tais como: Pesquisa e Planejamento Econmico (PPE), do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea); e Economia e Sociedade, da Universidade de Campinas (UNICAMP).
Miguel Antonio Pinho Bruno
Assessor de Projetos Especiais Crescimento e Desenvolvimento da Diretoria de Estudos Macroeconmicos do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Dimac/ Ipea); pesquisador e professor do Programa de Mestrado em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais da Escola Nacional de Cincias Estatsticas do Instituto de Geografia e Estatstica (Ence/IBGE) e professor-adjunto da Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (FCE/UERJ). Doutor em Economia pela cole des Hautes tudes en Sciences Sociales (EHESS-Paris Frana) e pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ), ambos concludos em 2005. Principais reas de trabalho e temas de pesquisa: financeirizao, relaes Estado-economia; regimes de crescimento psfordistas; mercado de trabalho e relaes salariais no Brasil; acumulao de capital e distribuio de renda; e liberalizao comercial e financeira. Possui artigos publicados sobre esses temas em peridicos especializados nacionais e internacionais, tais como: Revista de Economia Poltica, Rvue de la Rgulation e Revue Tiers Monde, e captulos em diversos livros.
Paulo Srgio de Oliveira Simes Gala
Professor da Escola de Economia de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EESP/ FGV-SP) e coordenador do curso de Mestrado Profissional em Finanas e Economia da mesma instituio. Mestre e doutor em Economia pela EESP/FGV-SP.
408
Publicou artigos em revistas cientficas no Brasil e no exterior. Suas reas de pesquisa so Macroeconomia e Desenvolvimento Econmico, atuando principalmente nos seguintes temas: crescimento econmico, poltica cambial, efeitos da taxa de cmbio em dinmicas tecnolgicas e fluxos de poupana.
Salvador Teixeira Werneck Vianna
Tcnico de planejamento e pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Atualmente coordenador do Grupo de Regimes Monetrio e Cambial da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac/Ipea). Possui doutorado pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ). Atua principalmente nos seguintes temas: economia brasileira, desenvolvimento, instituies, tributao, incidncia tributria. Possui artigos publicados sobre esses temas em peridicos especializados, captulos de livro. coorganizador de 50 Anos de Formao Econmica do Brasil: Ensaios sobre a Obra Clssica de Celso Furtado (Ipea).
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada 2010
Editorial Coordenao Cludio Passos de Oliveira Superviso Andrea Bossle de Abreu Reviso Eliezer Moreira Elisabete de Carvalho Soares Fabiana da Silva Matos Gilson Baptista Soares Lucia Duarte Moreira Mriam Nunes da Fonseca Editorao Roberto das Chagas Campos Aeromilson Mesquita Camila Guimares Simas Carlos Henrique Santos Vianna Maria Hosana Carneiro da Cunha Capa Jeovah Herculano Szervinsk Jnior Renato Rodrigues Bueno
Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Fone: (61) 3315-5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Daniel de Santana Vasconcelos Inscrito como misso institucional produzir, Daniela Magalhes Prates articular e disseminar conhecimento para Denise Lobato Gentil aperfeioar as polticas pblicas e contribuir Fbio Stefano Erber para o planejamento do desenvolvimento Fernando J. Cardim de Carvalho brasileiro , este mote realiza-se no cotidiano da instituio por intermdio de iniciativas vrias, entre as quais se destaca o projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, do qual este livro faz parte.
O projeto objetiva ser plataforma de sistematizao e reflexo acerca dos entraves e oportunidades do desenvolvimento nacional. Para tanto, seminrios de abordagens amplas, oficinas temticas especficas, cursos de aperfeioamento em torno do desenvolvimento e publicaes de vrias ordens so algumas das atividades a compor o projeto sabidamente ambicioso e complexo, mas indispensvel para fornecer ao pas conhecimento crtico tomada de posio frente aos desafios da contemporaneidade mundial.
Com isso, acredita-se que o Ipea consiga dar cabo, ao longo do tempo, dos imensos desafios que esto colocados para o instituto no perodo vindouro, a saber:
formular estratgias de desenvolvimento nacional em dilogo com atores sociais; fortalecer a integrao institucional no governo federal; transformar-se em indutor da gesto pblica do conhecimento sobre desenvolvimento; e ampliar a participao no debate internacional sobre desenvolvimento.
Colaboradores
Por meio de um processo de planejamento estratgico interno, de natureza contnua e Salvador Teixeira Werneck Vianna do desenvolvimento participativa, a temtica Miguel Antonio Pinho Bruno brasileiro em algumas de suas mais imporAndr de Melo Modenesi tantes dimenses de anlise e condies de realizao foi eleita como o mote principal de Andr de Melo Modenesi atividades e projetos Ipea Monteiro ao longo do Carlos do Pinkusfeld Bastos trinio 2008-2010. Cludio Hamilton Matos dos Santos
Editores
Jaime Alberto Marques Pereira Jennifer Hermann Jos Celso Pereira Cardoso Jr. Jos Eustquio Diniz Alves Julia de Medeiros Braga Miguel Antonio Pinho Bruno Paulo Srgio de Oliveira Simes Gala Salvador Teixeira Werneck Vianna

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Livro 6: Livro 7: Livro 8:

Livro 9: Livro 10:

Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego

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Rio de Janeiro, 2010

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Semestral. Brasileiro ; Macroeconomia para o Desenvolvimento ; Livro 4).

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A DIMENSO MACROECONMICA DO DESENVOLVIMENTO

Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego

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INSTITUCIONALIDADE E ARQUITETURA POLTICA DO REGIME MACROECONMICO

AS CONVENES DE DESENVOLVIMENTO NO BRASIL CONTEMPORNEO: UMA ABORDAGEM DE ECONOMIA POLTICA

1. A obra foi publicada originalmente em 1912.

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As Convenes de Desenvolvimento no Brasil Contemporneo...

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16. Dados do PAC (2009).

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Institucionalidade e Poltica Econmica no Brasil: uma anlise das contradies...