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COMUNICAZIONE Lezione 20

Schema definitorio: Comunicare, nei sistemi pubblici e democratici un elemento costitutivo, dellazione dellAmministrazione democratica, ha tra le sue attivit principali quella di dialogare costantemente e proficuamente con i destinatari dellazione dei pubblici poteri 1. un amministrazione che non riesce a dialogare con i cittadini non un amministrazione democratica 2. un amministrazione che non sa informare i cittadini non un amministrazione democratica Per comunicazione pubblica sintendono quei saperi che, in ambiti disciplinari diversi, ruotano intorno ai concetti di trasparenza e pubblicit dellazione pubblica. (PUBBLICITA E TRASPARENZA Riforme degli anni 90). La comunicazione pubblica si esplica in capacit di interazione con i cittadini e lopinione pubblica, da parte dello Stato e delle sue articolate ramificazioni quali amministrazioni territoriali di servizio (scuola - sanit pubblica) ma anche da parte dei partiti politici, sindacati, organizzazioni non governative etc. Il perimetro della comunicazione pubblica non pu essere definito partendo dalla definizioni dei soggetti, cio dalla comunicazione che fanno le istituzioni pubbliche, partiti, sindacati, ma per definire la comunicazione pubblica dobbiamo partire dalloggetto. Dal punto di vista delloggetto possiamo distinguere: 1. comunicazione politica 2. comunicazione istituzionale 3. comunicazione sociale 1. La comunicazione politica, si occupa delle modalit di comunicazione che intervengono fra sistema politico, sistema dei media e cittadini: La comunicazione politica si occupa dei processi che governano la rappresentazione della politica verso i cittadini e lopinione pubblica: E una comunicazione legittimamente di parte, nella quale ognuno si assume un ruolo e una responsabilit. Quando questo tipo di comunicazione passa attraverso i media comunicazione politica. 2. La comunicazione istituzionale lattivit di comunicazione delle istituzioni pubbliche, sia per quanto riguarda le funzioni e i compiti, sia per quanto riguarda la promozione dellimmagine dellistituzione pubblica. Vediamo i compiti della comunicazione istituzionale pubblica: deve assicurare la conoscibilit, da parte dei cittadini, delle norme e dei servizi svolti da parte delle istituzioni a vantaggio dei cittadini; deve dare la possibilit ai cittadini di accedere agli atti amministrativi e di partecipare, nei casi previsti dalla legge, ai procedimenti dellamministrazione (L. 241/90); deve saper ascoltare i bisogni dei cittadini, della collettivit. Comprende pertanto la comunicazione interna e ciascuna istituzione, per conseguire gli obiettivi, per elevare la condivisione dei funzionari, quindi anche quella interna a ciascuna organizzazione istituzionale. 3. La comunicazione sociale si occupa delle campagne di sensibilizzazione svolte da soggetti pubblici o privati, destinati a realizzare unazione di persuasione diretta a stimolare comportamenti collettivi funzionali verso obiettivi di crescita civile della societ. (Si pensi alla 1

raccolta differenziata dei rifiuti o allazione contro linquinamento ambientale tutte le campagne che possono essere svolte dai soggetti pubblici, istituzioni o soggetti privati). Altra definizione che riguarda i sistemi di comunicazione di massa: lINFORMAZIONE: un messaggio UNIDIREZIONALE che ha un emittente ed uno o pi riceventi. la COMUNICAZIONE: unattivit bidirezionale, dove c un emittente ed un riceventi; il ricevente deve essere messo in condizioni di inviare messaggi di replica. La comunicazione pu anche precedere lattivit istituzionale, un processo a due vie. Oggi anche i giornali che sono mezzi di informazione possono con i mezzi on line, oppure con le lettere al direttore, fare attivit di comunicazione, si creata linterazione con il giornale. Levoluzione della comunicazione Sono da distinguere 4 fasi: 1. Nel primo periodo storico dellUnit/inizio 900 cio periodo Oligarchico, lo Stato era un comunicatore assente definito appunto come Stato Muto e Sordo. Lelezione era fatta per le forme previste dalle leggi, obbligatorie di informazioni, non c comunicazione, non c scambio, solo informazioni legali. Lattivit di informazione legale si esprime sostanzialmente in ordini e divieti. Il cittadino era portato a conoscenza solo di ci che doveva fare (dovere e ci che non dovere fare divieti). Lo Stato si intende obbligato solo a garantire linformazione delle norme, il messaggio implicito ci che lo Stato si poneva al di sopra dei cittadini. Era uno Stato sordo perch non riteneva lesigenza di ascoltare i cittadini, gli amministratori. 2. Nel secondo periodo dellinizio 900 gli anni 20, nel periodo dellespansione dei pubblici servizi, la comunicazione seppur necessaria ed opportuna, fu essenzialmente debole e latente. Non cera bench doveva esserci. C una forte disattenzione ai bisogni del cittadino fruitore dei servizi pubblici, non si colse lesigenza di comunicare. 3. Nella terza fase, periodo fascista, siamo di fronte ad una comunicazione distorta e/o negata. Distorta perch tutte le attivit di informazione e comunicazione sono orientate, sono a vantaggio della propaganda dello stato fascista, del regime, assume funzioni di servizio alla propaganda del potere fascista. E orientata ad ottenere consenso politico. Negata perch essendo una dittatura, reprime e sopprime ogni forma di dissenso, tenta di zittire le voci di dissenso con lopinione del regime. 4. Nel periodo repubblicano dal 1948 ad oggi. Abbiamo vari periodi: il primo quello definito sottotraccia, la comunicazione di servizio praticamente poco visibile, quello che si vedeva era sostanzialmente il confronto tra le forze politiche e i vari settori dello scenario politico (tribune politiche). Intorno agli anni 70 e 80 comincia la promozione dellimmagine delle Istituzioni. E un periodo dove si distingue poco la comunicazione politica dalla comunicazione istituzionale, dove la differenza importante che ci sia. Le iniziative per la comunicazione, anche di promozione dellimmagine della repubblica, non fu fatta come dovere, forse per la paura che i cittadini, dopo anni di dittatura, confondessero la promozione con la propaganda. Negli ultimi 15 anni si passati a una comunicazione di servizio, oggi anche le amministrazioni fanno attivit di comunicazione di servizio: illustrano regole per la fruizione dei servizi, illustrano le modalit di accesso, favoriscono laccesso dei cittadini alle attivit e alle decisioni dellamministrazione. Gli strumenti di cui si sono dotate sono largamente i call center, i siti, queste sono nuove modalit di accesso per fruire dei pubblici servizi (interazione costante). Comunicazione e partecipazione: 2

Nei periodi 2. e 4. cio: 2. Stato Liberale (Giolitti) (comunicazione latente) alto e crescente livello di partecipazione 4 . Walfarstate (interazione costante comunicazione di servizio) Nei periodi 1. e 3. cio: 1. Stato Oligarchico (comunicazione assente) 2. Stato dittatoriale (comunicazione negata/distorta) Conclusione: Lattivit di comunicazione e di informazione sono funzioni costitutive dei poteri pubblici e dobbiamo ragionare nelle lezioni successive quali sono gli strumenti che dobbiamo utilizzare, quali le regole che governano queste attivit, quali sono i potenziali vantaggi che si hanno nei rapporti fra istituzioni pubbliche e cittadini. Le attivit di comunicazione e informazione diventano un potente sistema di: - semplificazione e di alleggerimento per i cittadini/utenti e per le loro attivit, e per la rapidit di funzione (interna) delle amministrazioni. semplificazione e alleggerimento rapidit di funzione cittadini amministrazioni pubbliche bassa partecipazione

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LA COMUNICAZIONE
1. Tema: 2. Tema: A che cosa serve comunicare? Consideriamo due citazioni: la prima di A. De Gasperi la seconda M. S. Giannini Perch le Amministrazioni hanno lesigenza di comunicare con i cittadini? Tenere un rapporto con i cittadini?

1. Queste citazioni non a caso poste allinterno di una rivista della Presidenza del Consiglio dei Ministri, che uno strumento di informazione per i cittadini, A. De Gasperi diceva Per un complesso di ragioni politiche, economiche e sociali, lo Stato venuto assumendo nel corso degli ultimi decenni una SOMMA di funzioni , che ne fanno, in realt, il protagonista della vita collettiva. E inconcepibile in questo contesto, aggiunge, che in queste condizioni esso, a differenza degli agenti privati, non sia fornito di strumenti di comunicazione con la pubblica opinione. E interessante riflettere sul fatto che questa citazione stata fatta ben 56 anni fa nel 1951, nelleditoriale vita italiana che una rivista che dovrebbe e deve diffondere le notizie allopinione pubblica, su quello che fa lAmministrazione pubblica ed il governo in particolare. In realt in quella citazione ed in tutto leditoriale De Gasperi non usa la parola governo, si riferisce allo Stato presumendo che il governo comunque di parte (in quel momento storico). E lo Stato che deve comunicare, quindi importante sottolineare che lesigenza posta da De Gasperi non viene messa in capo al Governo, ma allo Stato come Istituzione pubblica, come elemento di garanzia per la convivenza civile, lo Stato che interviene, lo Stato inteso come somma di Pubblici poteri, che interviene attraverso lerogazione dei sussidi, attraverso il sistema sanitario regionale, il sistema scolastico, assicurando la sicurezza dei cittadini o garantendo attraverso lazione della magistratura e della giustizia che chi trasgredisce alle leggi viene punito etc.. E importante che lo Stato e le pubbliche istituzioni siano fornite di strumenti di comunicazione non a caso nello stesso momento delle riviste, De Gasperi istituisce presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri una Direzione Generale per linformazione e la propriet letteraria, che lattuale dipartimento per linformazione editoria, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, quindi esiste tuttora una struttura di Governo che frutto dellintuizione dello stesso statista. (A. De Gasperi). Informare i cittadini, comunicare, aprire canali di comunicazione, fa s che le Amministrazioni abbiano strumenti e strutture, uffici, apparati che si occupano di rapportarsi con lopinione pubblica o anche con i media, che mediano appunto tra le istituzioni ed i cittadini e lopinione pubblica. 2. la seconda citazione di M. S. Giannini contenuta nel famoso Rapporto sui principali problemi delle Amministrazioni dello Stato (1979), era ministro della funzione pubblica osservava che lo Stato era visto come nemico dai cittadini, che lo giudicavano lontano da essi (lo stato da intendere come linsieme dei pubblici poteri), tanto per cominciare, diceva Giannini, vi sono leggi non rispettose delle garanzie di libert dei cittadini tra cui la prima quella di essere informati circa i fatti dei poteri pubblici. Giannini qui propone due, tre problemi: - le leggi poco chiare, incomprensibili, che non formano in maniera sufficiente i cittadini, ledono una garanzia di libert dei cittadini, di essere informati dei FATTI dei poteri pubblici. Che cosa sono i fatti? Perch non usa il sostantivo norme o regole? La parola fatti ha un perimetro pi ampio, perch i fatti dei poteri pubblici sono certamente le leggi, che sono espressione tipica del potere legislativo, ma anche del Governo, ma i fatti sono anche le funzioni delle Amministrazioni. Le funzioni delle amministrazioni variabili nel tempo e 4

variamente dislocate nelle loro organizzazioni, sono fatti, quindi, fatti sono una legge che regola il sistema scolastico o che regola la velocit sulle autostrade, i fatti sono anche sapere che le funzioni di garanzia e di tutela della riservatezza, oggi sono nelle mani di una autorit indipendente (autorit della privacy), ma le parole fatti relativa anche alle attivit di poteri pubblici, abbiamo diritto di sapere che cosa fanno le Forze di polizia, nelle loro azioni, salvo gli elementi di riservatezza che sono ovvi, su come le nostre scuole si preoccupano di garantire listruzione dei nostri figli. Sono fatti anche le strutture e le modalit organizzative dei pubblici poteri, non devo sapere in dettaglio come organizzato ad esempio lINPS ma devo sapere, se mi devo rivolgere allINPS, se devo rivolgere una domanda alla Direzione Generale piuttosto che allUfficio periferico della mia citt etc. I fatti rimandano anche ad una informazione su come sono strutturate le organizzazioni pubbliche sul territorio, che forniscono servizi ai cittadini. Oggi molte di queste cose le fanno i Comuni, hanno i loro siti, i Ministeri hanno i call-center, i numeri verdi, hanno aperto questi canali di comunicazione. In conclusione: la comunicazione un elemento di democraticit, tende quindi a rendere prioritario, o meno squilibrati i rapporti tra poteri pubblici e cittadini, fino a renderli, tendenzialmente, paritari La comunicazione pubblica tende ad accorciare la distanza che esiste tra poteri pubblici e cittadini. La comunicazione crea, o comunque, favorisce la partecipazione attiva dei cittadini, anzi, la rende indispensabile.

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LA COMUNICAZIONE PUBBLICA
Il centro dellattenzione deve essere sempre il ruolo e le attivit dei poteri pubblici e dei gestori dei pubblici servizi. Le attivit di comunicazione sono un aspetto dei tanti seguenti di attivit, nelle quali le Amministrazioni pubbliche hanno un ruolo. Dobbiamo capire che anche unattivit che pu sembrare meramente strumentale, interna allazione di un apparato pubblico, in realt, il modo in cui questa attivit si svolge, si riflette sulla qualit complessiva dellattivit di servizio dellAmministrazione stessa per non parlare dei flussi di informazione interna degli apparati pubblici, quella che si chiama, in senso proprio, comunicazione interna o comunicazione organizzativa. E evidente che una buona comunicazione allinterno di una organizzazione si pu ottenere su tutte le parti di questa organizzazione, mettendo in moto, tenendo a regime, un flusso di informazione, regolato, ordinato, costantemente aggiornato. Se c una struttura che non passa le informazioni oppure le travisa, il flusso di informazione interna allorganizzazione salta, il che, poi, ha dei riflessi nellattivit dellAmministrazione e comunque sullimmagine esterna. Il circuito dei rapporti cittadini-poteri pubblici Nel circuito Poteri pubblici/cittadini, la comunicazione pu essere un elemento di orientamento, che serve a spiegare le norme o le regole, le leggi; anche informazione e attivit di spiegazione che riguarda una legge, o che un dato governo intende varare, quindi delle proposte che intende far diventare leggi. La comunicazione a supporto del chiarimento delle funzioni delle Amministrazioni, tutto ci pu sembrare banale, per alcune istituzioni si conoscono le funzioni, come per i Carabinieri, i Comuni, ma vi sono una serie di istituzioni pubbliche meno note ai cittadini. Vi sono poi elementi pi sottili sui quali occorre riflettere, se pensi ad una funzione quale quella di farsi rilasciare o rinnovare una patente di guida, era un tempo unattivit pertinente al Ministero degli Interni, in particolare alla Prefettura, da qualche anno questa attivit passata ed pertinente alla Motorizzazione Civile, quindi cambia in questo modo non solo il tipo di rapporto tra i cittadini e poteri pubblici, ma cambia il soggetto al quale il cittadino si deve rivolgere o dal quale riceve informazioni o altre forme di comunicazione. Quindi una questione di ordine generale un obbligo sostanziale dei pubblici poteri, dei gestori di pubblico servizio informare in marniera adeguata, cio coerente con le esigenze della collettivit (adeguata non vuol dire necessariamente dettagliata ma coerente). Lattivit di comunicazione e informazione . E potrebbe essere, se fosse meglio sviluppata, unazione tesa a far capire ai cittadini quelli sono i risultati che si sono raggiunti nella gestione di una certa attivit, funzione che comunque a tutela dei cittadini, ez: la sicurezza e soprattutto la progressiva sensazione di insicurezza, che si ha soprattutto nelle grandi citt, ebbene come noto emerge un problema, ebbene come noto da alcuni anni i reati di microcriminalit (borseggi, furti di auto) sono in costante calo, eppure la sensazione di insicurezza che hanno i cittadini molto crescente, ci non toglie che se i pubblici poteri fossero stati in grado, in questo settore, di informare meglio i cittadini non solo sui risultati ottenuti, ma in generale, su come si sia sviluppato di pi a Bergamo anzich a Catania, lazione di contrasto, di prevenzione e repressione dei reati, probabilmente, questo tipo di attivit servirebbe a rendere meno lacerante il distacco tra il fatto in s (la diminuzione di un certo tipo di reati) e la sensazione di insicurezza crescente. La comunicazione a supporto di opportunit, anche qui un esempio, partendo da fatti banali, che un ufficio pubblico, ad esempio un Comune modifichi, ampliandoli, rendendoli pi fruibili gli orari di ufficio, chiaramente questa unopportunit che pu essere meglio colta, se il Comune ha la capacit di informare adeguatamente, attraverso i canali giusti i cittadini, in particolare quella fascia di cittadini pi interessata direttamente a quel servizio della nuova opportunit. La comunicazione e linformazione sono anche a supporto di progetti le Amministrazioni pubbliche possono, anzi spesso hanno la necessit di fare questo: ad esempio in estate la circolazione stradale perennemente intasata, sulla stradale Adriatica che va da Rimini a Riccione, per ovviare a ci si pens 6

di creare una rete metropolitana leggera scoperta (non andata mai in porto), si fece questo progetto e si cerc di coinvolgere i cittadini, per capire cosa ne pesassero, anche per recepire eventuali proposte da parte di gruppi di interesse sociale, anche perch bisognava espropriare una serie di terreni ed altro, vi sono numerosi interessi che spesso configgono. Questo progetto venne messo in rete e se ne parl diffusamente in Radio e TV. Questo progetto stato poi bloccato, ma ci fu una buona informazione circa il progetto. La comunicazione e linformazione sono a supporto della garanzia dei diritti: conoscere le regole, la norma aumenta la garanzia di ciascuno, importante tener conto dellimportanza che hanno le forme tecnicamente semplici, per far giungere linformazione per posta elettronica ed anche per altri canali facilmente fruibili, che informano su una serie di norme, di regole, che forniscono delle garanzie al diritto di ciascuno di essere informato su quello che fanno i poteri pubblici. La comunicazione e linformazione sono a supporto dellorganizzazione nel senso che lattivit di comunicazione e informazione allinterno delle organizzazioni pubbliche migliorano la loro qualit di dialogare con i cittadini e con gli utenti. Consideriamo ad esempio i siti delle Amministrazioni pubbliche, se lorganizzazione al suo interno non rende fluide le informazioni, quello che vediamo sul sito, si riveler spesso inesatto o sorpassato, perch le informazioni sono vecchie e non aderenti alle esigenze che hanno i cittadini. Riassumendo nel circuito Poteri pubblici/cittadini, bisogna partire dallanalisi dei bisogni dei cittadini, di una comunit o di una singola categoria di cittadini, che ha un bisogno specifico. Solo una buona conoscenza ed un buon ascolto di tali bisogni d ai poteri pubblici la possibilit di intervenire, tentando di tradurre questi bisogni in diritti che, sono in primo luogo come evidente le norme, le regole, gli Stati di diritto nascono proprio da questo, i bisogni sono coevi allessere umano, sono sempre esistiti dei bisogni, nonch dei modi per soddisfare questi bisogni, non sempre dietro c stato un sistema pubblico, quelli che noi chiamiamo Stati che hanno tradotto questi bisogni in diritti. E importante sottolineare che lanalisi dei bisogni fatta dai Poteri pubblici si trasforma in genere in leggi o in tentativi di modificare le norme esistenti. Ad esempio sulla riforma della pensione: lanalisi che i governanti fanno nel nostro Paese della dinamica del costo delle pensioni, mettendo in relazione ai bisogni di coloro che hanno lavorato, di vedersi comunque remunerato, dopo un certo periodo di attivit lavorativa, con una pensione il restante della loro vita, questo sta dentro un diritto, un altro elemento quello di compatibilit finanziaria che non rende facile la soluzione del problema (analisi di processo decisionale). La comunicazione e linformazione sono degli elementi fondanti perch sia pi chiaro, meno opaco per la comunit nel suo insieme per i cittadini il processo decisionale. Il terzo elemento bisogni/diritti sono i servizi. I servizi sono normalmente il corollario dei diritti, se vi una norma che prevede per un diritto x, questo diritto x si deve tradurre in un servizio y, il fatto che questo non sempre avviene coerentemente con il diritto sancito, ovvero ammesso che questo avviene torna in campo la variabile che dicevamo prima: se le Amministrazioni non fanno abbastanza per farlo sapere, questo diritto finisce per essere un diritto negato, in quanto mai fruibile adeguatamente (in quanto non se ne sa abbastanza), ad esempio la L. 241/90 riguardante il diritto di accesso ad una serie di regolamenti attuativi per mettere in grado effettivamente i cittadini che avessero voluto saper qualcosa che riguardava quellAmministrazione ed il procedimento che riguardava quellAmministrazione . Ebbene molte Amministrazioni hanno tardato pesantemente, gravemente sia perch i regolamenti sono stati fatti spesso molto oltre il tempo (due anni) che la legge dava dallemanazione della stessa legge, perch i regolamenti fossero approvati; ma molti di questi regolamenti, oltre ad essere stati approvati tardi erano insufficienti, restringevano piuttosto che ampliare, rispetto alle regole generali poste dalla legge, gli ambiti di intervento dei cittadini. Su questo bisogna fare molta attenzione: i bisogni tendono a trasformarsi in diritti, cio in norme positive, questi diritti mettono in campo muovi servizi, ovvero correggono e modificano il modo in cui dovrebbero essere resi dei servizi, non sempre questa scansione procede in modo automatico

BISOGNI

DIRITTI

SERVIZI

La comunicazione costituisce un supporto per le politiche di governo, le politiche pubbliche di sicurezza, urbane, dellambiente: sono un supporto per spiegare perch quella politica si fa, per raccogliere consenso o dissenso dei risultati di quella politica, ad esempio si fatta unazione di risanamento urbano e si cerca di capire che cosa sia successo, un supporto nel processo, evidente che allinterno di una politica questa politica si sviluppa nei vari momenti, in varie fasi come processo decisionale, la comunicazione di supporto in tutte le fasi di questo processo, ma in generale un supporto ai processi di attivit delle Amministrazioni pubbliche. La comunicazione un supporto per lidentit delle Amministrazioni, questo un fattore sul quale per molte ragioni ci si interroga poco, non vi dubbio e questo lo verificano coloro che vivono nelle Amministrazioni pubbliche, come vi sia stato un progressivo degrado della immagine delle Amministrazioni pubbliche legato al fatto, che chi lavora nelle Amministrazioni pubbliche sviluppa poco il senso di identit e di appartenenza allAmministrazione. Lattivit di comunicazione e informazione, sia esterna che interna, aiuta a meglio calibrare lidentit dellAmministrazione. Anche qui sar pi semplice chiarire con un esempio: ci sono Amministrazioni pubbliche che, tradizionalmente, tendono per ragioni diverse, a mantenere pi forti il senso di identit, questo avviene naturalmente nelle Amministrazioni di tipo militare o comunque nella Amministrazioni che hanno mantenuto una forte gerarchia, si pensi al caso della Polizia di Stato o lArma dei Carabinieri; essi, da molti anni hanno enormemente sviluppato unattivit nei confronti della collettivit giocata su una chiave, quella che nei paesi anglosassoni chiamerebbero Amministrazione amichevole, una delle parole dordine degli anni passati della Polizia di Stato era proprio quella che tendeva a dire che il poliziotto una persona che vi amica, che ti sta vicina, questo sforzo viene fatto nelle maniere pi varie, dai calendari della Polizia di Stato, come dei Carabinieri, dalla festa della Polizia, con in piazza le automobili piuttosto che gli elicotteri, sui quali invitavano i bambini a salire per giocare, per avvicinarsi a questo mondo, senza ritenerlo, senza sentirlo come ostile e basta guardare anche la serie televisive che sono state giocate o sul ruolo del soggetto singolo protagonista Maresciallo Rocca ma anche dalla squadra di polizia. Il tentativo sempre quello di dare unimmagine di partecipazione di umanit, queste persone sono al servizio della collettivit, sono al servizio delle persone per bene, si battono accanto a noi per garantire le nostre sicurezze. La comunicazione e linformazione sono un supporto per lidentit della comunit europea. Bisogna considerare che siamo da alcuni anni parte della Comunit Europea, abbiamo una moneta unica ed in questi anni in Italia si fatto un grande sforzo di comunicazione ed informazione anche per risolvere problemi materiali, tecnici e quotidiani per il passaggio della moneta, quello fu un caso esemplare di informazione ben fatta, ma la percezione dellessere in Europa (questo vale per gli italiani, ma anche per gli altri cittadini europei) percepita molto fortemente come nella necessit derivante dallUnione Economica: dellunire le forze, perch di fronte ai giganti delleconomia che stanno da un lato, la Cina e gli altri paesi emergenti che stanno dallaltro, sono un blocco economicamente coeso e quindi lEuropa pu gareggiare con quei sistemi nella competizione economica, ma c stata poca azione di informazione e comunicazione per solidificare unidea di identit comune degli europei, cio sentirsi europei, sentirsi parte di una struttura che politicamente una. Pu darsi che gli Stati, i governi non siano stati in grado di capre limportanza di unazione preventiva di informazione e comunicazione che tendesse a ragionare sui valori comuni che ha questo vecchio continente che unisce i Paesi e i popoli al di l della loro storia nazionale. Il circuito si muove cos: vi una richiesta da parte dei cittadini, che parte dai bisogni dei cittadini che arriva allAmministrazione pubblica, che attraverso la sua attivit offre una risposta, che arriva ai cittadini, che pu essere soddisfacente, ma pu anche non esserlo e, quindi, riparte la richiesta ma con un carico di insoddisfazione maggiore, ebbene dentro questo circuito: richieste risposte cittadini istituzioni, che dobbiamo capire quale possa essere limportanza della comunicazione e 8

dellinformazione. Uno degli elementi chiave dellinnovazione sia riposto nellazione propositiva dei cittadini, sia come singoli sia come gruppi organizzati, non vi dubbio che sia importante mantenere nei riguardi dellazione dei pubblici poteri, questa spinta, che spesso spinta che nasce da uninsoddisfazione o da una richiesta per un servizio ritenuto non soddisfacente o semplicemente non esistente, ad esempio un condomino che lamenta che in quella strada non vi un servizio autobus (inesistente o sufficiente ai bisogni della collettivit) etc. Ma i cittadini devono essere anche risorsa nei confronti delle Amministrazioni, la loro partecipazione non si pu limitare alla spinta per ottenere le cose, ma deve essere vissuta come una risorsa per lazione delle Amministrazioni stesse. La risposta da parte delle Amministrazioni possono essere di tre tipi: - autoritativa, cio rispondo con un no oppure contrappongo alla tua richiesta le norme esistenti; - colloquiale, spiegando quindi perch quella tale richiesta non pu essere esaurita; - relazionale, si chiede quindi la partecipazione per mettere in moto una relazione, cercando anche di trovare una soluzione a quelle particolari esigenze. In genere pensiamo che la risposta autoritativa quella relativa ad unamministrazione che chiameremo referenziale, non si occupa dei bisogni e delle esigenze di chi ha di fronte, pensa a soddisfare soltanto il suo circuito interno, e formalmente a mettere a posto le carte, si preoccupa solo del rispetto formale delle regole esistenti. La risposta colloquiale quella che parte dallascolto del bisogno e valutare poi quale risposta che si possa dare. La risposta di tipo relazionale quella che cerca di attivare la collaborazione dei cittadini e degli utenti. Le dinamiche relazionali: flusso poteri pubblici / cittadini Le Ammistrazioni possono avere un atteggiamento di controllo il che produce normalmente omissione, nel senso che: dici il meno possibile, non dici che ti sembra scomodo, non rispondi quando ti senti messo in difficolt. Vi invece una dinamica opposta quella di essere orientati al servizio, alla qualit del servizio, questo tende generalmente a generare trasparenza. Chi vuole mantenere una supremazia una distanza fra poteri pubblici e cittadini ha una modalit di controllare e tende ad omettere. - Chi orientato al servizio cerca di far si che ci sia trasparenza nellazione dellAmministrazione. - Chi orientato a ricercare consenso pi che informazione e comunicazione fa propaganda, che vuole attivare - partecipazione, invece non fa propaganda, ma attiva attivit di comunicazione di servizio.

Lezione 23
TEMA: Profili generali della comunicazione pubblica per tentare di contestualizzare le cose che ho detto finora (ci siamo occupati di aspetti evolutivi e dei rapporti fra 9

cittadini ed istituzioni per capire come la comunicazione pubblica possa essere strumento perch le attivit delle AA.PP., perch le attivit delle istituzioni possano incidere maggiormente nei confronti dei cittadini. Ora per dobbiamo fare un passo laterale e metodologicamente dobbiamo, brevemente, dare alcuni elementi che connotino il carattere delle comunicazioni pubbliche, in particolare poi vedremo, della comunicazione istituzionale. Intanto sgombro il campo dellelemento parola comunicazione, in italiano ha diversi significati, in primo luogo pu essere giocata come elemento della relazione, gli esseri umani comunicano al di l della loro volont, il modo in cui si vestiti, il modo in cui si parla, il modo in cui non si parla, il tono della voce, piuttosto che il modo di presentarsi e tanti altri elementi che sono tutte forme di comunicazione. Questo quello che possiamo chiamare interpersonale o comunicazione relazionale. Nelle attivit di comunicazione di servizio, delle quali invece naturalmente parleremo (una persona dietro uno sportello pubblico importante la comunicazione relazionale o limmagine che uno da di s), gli elementi relazionali aiutano. Nel 1954 (evoluzione della comunicazione, come funzione delle istituzioni) il Ministro degli Interni e Presidente del Consiglio (Mario Scelba) eman una circolare per aprire gli Uffici informazione delle Amministrazioni dello Stato lallora Ministro dellAgricoltura Amintore Fanfani fece aprire un Ufficio per informazioni al pubblico, fu garbatamente preso in giro da un settimanale (oggi) nel quale si diceva che il Ministro aveva aperto una specie di atelier al piano terra del Ministero, nel quale aveva messo alcune belle ragazze a contatto con il pubblico. E evidente che anche se fu preso in giro, la chiave di partenza era logicamente e sostanzialmente giusta, sia nella scelta di Fanfani, sia per come venne analizzata dalla stampa, le lettere delle persone sorridenti, magari non sgarbate e magari di bellaspetto aiuta nei rapporti di relazione. Questi aspetti sono comunque diversi dai nostri ragionamenti. Allora riprendiamo a ragionare su profili generali della comunicazione: Quale la differenza nellatteggiamento rispetto ad un fatto qualunque fra le istituzioni ed i media come il fatto lo vedono le istituzioni e come lo vedono i media. La differenza di fondo che il sistema dei media tende a veicolare notizie, la comunicazione e linformazione fatta dalle istituzioni (istituzionale o di servizio) serve a veicolare processi, a dare pi opportunit ai cittadini ad informarle su nuove attivit, nuovi servizi, a informare sulle regole, quindi su una nuova legge o su un ipotesi, su un progetto, un opinione politica, su un indirizzo i governo. Proprio successivamente allapprovazione della finanziaria 2008, il governo ha fatto un grande sforzo di comunicazione dei contenuti della legge finanziaria: la leggerezza della finanziaria (lanno passato stata pesantissima, il fatto che non vi sono nuove tasse, questo un altro dato comunicazionale importante. Anche se un commentatore ha giustamente notato che il termine incipienti stato utilizzato per indicare una fascia economicamente debole, un termine per non farsi capire (questo rientra in quello di cui parleremo successivamente nella chiarezza della comunicazione). Comunque proprio in relazione a questa Comunicazione del Governo: non c dubbio che lo sforzo fatto dal governo di comunicare gli aspetti positivi di questa manovra che ci troviamo proprio dinanzi al problema che dicevo: che fa comunicazione o informazione istituzionale o di servizio tende a veicolare processi cerchiamo di dimostrare che questa manovra aiuter, favorir lo sviluppo, aiuta i pi deboli, non impone nuove tasse e cos via. I giornali, i media sono interessati a far veicolare notizie, se la comunicazione o linformazione non fa notizia, fatica a emergere sui giornali o sui media. Quello che non fa notizia, non emerge sui media. Questo un grande problema, perch le istituzioni tendono ad articolare a volte falsando gli elementi della propria attivit e delle proprie relazioni politico istituzionali, per far s che facciano notizia ovvero se volete forzare ancora di pi la questione, molti uomini politici sanno che vanno sui media, se fanno notizia, non tanto se hanno dietro di loro da spendere un bagaglio di attivit positive etc. etc. Facciamo ancora una volta un passo laterale: la comunicazione come noi la intendiamo uno dei saperi insieme ad altri saperi: ma noi dobbiamo tentare di distinguere ora la comunicazione nella societ, naturalmente non vi dubbio che dipende nella societ contemporanea dal ruolo dei media, che hanno i media nel far circolare notizie pi o meno interessanti, pi o meno utili, pi o meno 10

inutili. Naturalmente la comunicazione nelle Istituzioni, fra le Istituzioni, fra le Istituzioni e i cittadini non affatto fuori dalla comunicazione della societ, ma piuttosto un pezzo di questa e noi dobbiamo analizzare prevalentemente gli elementi, i problemi, le tecniche che riguardano la comunicazione nelle istituzioni o tra le istituzioni, o tra le istituzioni e la collettivit. Senza addentrarci nel perimetro, solo tenendo conto il perimetro pi largo che il perimetro della modalit della comunicazione nella societ e con il sapere nelle societ, insisto sulla necessit di distinguere le due cose: comunicazione e informazione sono importanti per relazionarsi con i cittadini e anche dal punto di vista della conoscenza e delle competenze proprie delle istituzioni, non ch dubbio che siamo molto indietro rispetto allo sviluppo delle attivit delle informazioni e comunicazioni dei media e di marketing hanno negli altri pezzi della realt sociale, non vi dubbio che il mondo di imprese, che strutture di impresa storicamente hanno di regola, anche se vi sono importanti eccezioni, stanno molto avanti rispetto alle Amministrazioni pubbliche che faticano a fra propria la logica di una attivit di comunicazione e informazione che non sia pura propaganda di carattere politico, ma che sia elemento essenziale delle attivit delle istituzioni stesse (elemento costitutivo delle amministrazioni democratiche). Quindi noi dobbiamo tener presente, la specificit come differenza, ma anche la specificit come livello nelle istituzioni pubbliche nelle Amministrazioni in generale, si normalmente indietro, tanto nelle scelte tecnologiche, quanto nella comprensione del problema, quanto nellattrezzatura interna, intendo dire nella qualit professionale e nelle capacit professionali interne alle Amministrazioni di esperti che capiscano e sappiano sviluppare adeguatamente attivit di comunicazione e informazione. Slide: differenza di atteggiamento I media veicolano notizie. La comunicazione istituzionale veicola processi. Facciamo un esempio: fu presentato un disegno di legge in parlamento che riformava due carriere molto importanti dellAmministrazione dello Stato Italiano, la carriera diplomatica e quella prefettizia. Tema che a me sembrava importante e tentai di proporre questo tema ad un importante quotidiano, per il quale scrivevo gi da alcuni anni. In quel quotidiano il Sole 24 ore, ho pubblicato articoli proprio nella qualit delle burocrazie pubbliche e mi sembrava che ci fosse uno spunto interessante per riprendere largomento e proposi al vice direttore questo tema, mi sentii rispondere che la proposta non era accettata, perch largomento non faceva notizia, perch la cosa non poteva essere spesa su un giornale quotidiano. Incassato il colpo, messi nel cassetto gli appunti su tale argomento per scrivere larticolo che non scrissi. Un anno dopo ho ritirato fuori gli appunti ed ho scritto larticolo, cosa era successo? Poich si era arenato il disegno di legge in Parlamento, il sindacato dei Prefetti, aveva proclamato una giornata di sciopero bianco, precisando la loro iniziativa: essere in ufficio ma limitare le attivit allordinario etc, ma dare il segno che si era in agitazione, questa cosa fece naturalmente molto rumore e la notizia and sul giornale in prima pagina, venni allora chiamato dal giornale, per scrivere un breve commento su questo problema delle riforma della carriera prefettizia e diplomatica. Ecco cosa era successo! Ora questo era per i giornali una notizia: i Prefetti proclamano lo sciopero, cosa che non era mai successa nel Paese. Ergo che a quella notizia, si poteva collegare un commento nella pagina politica. In quel momento focalizzai bene cosa era il processo: io avevo tentato un anno prima di far passare attraverso un quotidiano il processo di cambiamento, cosa certamente interessante per le Istituzioni e per chi ha a cuore il funzionamento delle istituzioni, ma ci non basta per andare su un giornale, se la cosa non fa notizia, in quel caso capii che larticolo sarebbe passato solo se avesse fatto notizia, cappi anche che bisognava saper cavalcare una notizia: essere attenti a spendere elementi di informazione, una campagna di informazione dei dati che possono chiarire come si sta muovendo una Amministrazione Pubblica, anche tenendo conto del fatto che in quel caso o su quel giornale o su quella televisione, in quel momento possa fare notizia. 11

Veniamo a piccoli problemi definitori , molto schematicamente, distinguiamo linformazione dalla comunicazione: - Linformazione un processo unilaterale che va da un soggetto emittente ad uno ricevente, questo messaggio serve a ridurre lincertezza del ricevente: se sei alla stazione linformazione del ritardo o del tabellone riduce le mie incertezze. Tutte le informazioni riducono le incertezze anche si ci sono i ritardi. Le informazioni aggiuntive riducono le incertezze. Il ricevente non ha possibilit di intervenire, assorbe questi messaggi che riducono le incertezzeprocesso unilaterale. - La comunicazione un processo bilaterale trasferimento (minimo necessario) di informazioni, di dati rispetto alle quali c una ricezione, i soggetti che ricevono hanno la possibilit di rispondere, argomentare etc. 1) la differenza sostanziale mentre la prima un processo unidirezionale trasmittente e ricevente (ascolta) (megafono) 2) laltra un processo bilaterale che parte da un bisogno, da un analisi di un bisogno, di esigenza da parte della collettivit, soggetti singoli o multipli che sono oggetto di questa attivit. Veniamo ora alla comunicazione istituzionale, con una premessa: la comunicazione istituzionale solo uno dei pezzi di quella che noi chiamiamo comunicazione pubblica, la comunicazione pubblica quellinsieme di attivit di trasferimento bilaterale di informazioni fatta dalle Istituzioni pubbliche. La comunicazione pubblica ha un perimetro pi ampio perch si tende a qualificare come pubblica ma anche di pubblica utilit, non fatta dalle istituzioni, pu essere fatta da soggetti privati che hanno interesse a mandare informazioni di impresa, fare campagne di pubblica utilit. La comunicazione pubblica anche politica. Noi ora allinterno di questo punto pi ampio che questa comunicazione pubblica focalizziamo: nella comunicazione istituzionale, cio quellinsieme di attivit sviluppate dai soggetti pubblici (istituzioni pubbliche, gestori di pubblici servizi) perch dal punto di vista dellinsieme delle attivit gestite dai poteri pubblici non fa molta differenza da questo punto di vista. E poco importante che il servizio sia gestito da un privato avuto in concessione, perch non rilevante, in quanto la funzione sempre una funzione di pubblico interesse e come tale pubblica (quindi sempre comunicazione pubblica, fatta dalle istituzioni pubbliche comunicazione istituzionale). La comunicazione istituzionale fatta da istituzioni pubbliche gestori di pubblici servizi che informano sulle norme e sulle attivit amministrative. Le prime comunicazioni istituzionali sono le informazioni sulle norme: i cittadini conoscono le regole fondamentali (commercialista, pubblico servizio, bar) fiscali etc per lattivit che devo svolgere. La prima attivit per linformazione delle norme avere una raccolta di norme ad esempio su un sito internet o in altro modo, ci deve essere la possibilit di essere adeguatamente o sufficientemente informati sulle regole che riguardano i rapporti fra Amministrazioni pubbliche e cittadino, o delle relazioni fra i privati. La seconda, informare sulle attivit delle varie Amministrazioni pubbliche (sanitarie ministero interni sicurezza etc), garantire la trasparenza delle decisioni: lattivit di informazione rende trasparenti le decisioni. E chiaro che questa sarebbe la logica ma spesso di fatto non trasparente. Quando le Amministrazioni non agiscono in maniera trasparente, significa che vi un difetto voluto o non voluto di comunicazione con i cittadini. Consentono laccesso alle procedure, al procedimento amministrativo, anche laccesso sulle prestazioni pubbliche. Mi ripeto: una buona attivit di informazione sulle prestazioni (anche nuovo servizio) permette un migliore accesso a quel servizio, quindi necessario fare unadeguata attivit di informazione per laccesso al servizio (es. sostegno per gli anziani). La comunicazione istituzionale quella fatta da (istituzioni pubbliche o gestione pubblici servizi) che favoriscono lascolto dei cittadini, sia per raccogliere i bisogni emergenti, sia (feed back) per misurare il grado di soddisfazione ora della qualit, in generale dei servizi (tutela dellinfanzia, accoglienza sanitaria) o di un singolo servizio (radiografie presso unazienda sanitaria). Gli elementi che connotano le attivit della comunicazione istituzionale sono: 12

informare sulle leggi e sulle attivit garantire la trasparenza consentire laccesso favorire lascolto della collettivit (ascoltare i bisogni)

Scrive Stefano Rolando sulla comunicazione pubblica. I soggetti politici debbono rendere conto della loro posizione e debbono promuovere condizioni di consenso elettorale questa comunicazione politica. I soggetto sociali debbono presentare un profilo di valori e di diritti che condizione stessa della propria identit e della propria esistenza questa quellattivit legata alla comunicazione di pubblico interesse che pu essere fatta da soggetti definiti corpi intermedi che sono fra le istituzioni e i cittadini: associazionismo volontariato etc., rappresentano forme di aggregazione di pezzi di tessuto sociale. I soggetti istituzionali operatori della pubblica amministrazione debbono dare attuazione a quella molteplicit di normative che prevedono pubblicit agli atti e notoriet di decisioni e conoscenze. In altre parole larea pubblica impone certezza, imparzialit, affidabilit, assunzioni di responsabilit, contabilit; noi ritroveremo questi sostantivi che usa Stefano Rolando nel definire la comunicazione pubblica - comunicazione politica - comunicazione sociale - comunicazione istituzionale con le loro specificit: i sostegni di certezza, etc. Tornano a riprendere i quattro sostantivi che vengono usati da Stefano Rolando sulla comunicazione pubblica. La comunicazione pubblica deve garantire certezza questa lattivit possiamo dire basilare di ogni attivit di comunicazione fata dai soggetti istituzionali, badate qui stiamo parlando della comunicazione pubblica, quindi attenzione, cosa che comprende anche i soggetti politici e i soggetti sociali. Nota bene, la comunicazione istituzionale deve garantire certezza attraverso la raccolta delle leggi, ma anche con i suoi modi propri, anche la comunicazione politica, la comunicazione sociale devono garantire certezze. 1. La comunicazione pubblica deve garantire imparzialit, la massima imparzialit (precetto costituzionale), obiettivit. La comunicazione pubblica deve garantire laffidabilit una sorta di imparzialit percepita La comunicazione pubblica deve garantire lassunzione di responsabilit soprattutto perch si va ad innestare in quellelemento di scarto (che sempre possibile) fra i dati che vengono dati del funzionamento di un pubblico servizio, o sulle funzioni di una Pubblica amministrazione e i dati di quello che effettivamente accade o svolge (grado di funzionamento di un pubblico servizio). Tra questo scarto si inserisce lelemento delle assunzioni di responsabilit. La comunicazione pubblica come disciplina di confine, tocca discipline come il Diritto pubblico, il diritto amministrativo che si occupano delle regole di funzionamento delle Istituzioni pubbliche fino allinformatica o alla scienza statistica, sociologia, comunicazione e organizzazione. La comunicazione pubblica interseca le altre discipline e le va a toccare di volta in volta, limportante sapere che la comunicazione pubblica costituisce un suo ambito disciplinare di competenze che si relaziona costantemente con altre discipline. Chiedendo quali sono gli attori della comunicazione pubblica? Naturalmente sono gli: 1. attori politici (quali detentori primari) sia perch fanno comunicazione pubblica e sia perch intervengono su altre comunicazioni pubbliche

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2. attori sociali (detentori di un diritto proprio di intervenire come tali ma intervengono anche nella comunicazione politica e comunicazione istituzionale) 3. attori istituzionali 4. operatori della pubblica amministrazione (sportello, ufficio stampa o informazione) possono essere attori diretti o che collaborano a confezionare prodotti e/o processi di comunicazione pubblica. In questo sistema le imprese, il sistema dei media, le lobbie o i gruppi di pressione si collocano nellambito della comunicazione di mercato. 1) La comunicazione di mercato: pu riguardare la pubblicit o alte comunicazioni di libero mercato. 2) La comunicazione pubblica: i partiti, la pubblica amministrazione, le istituzioni e le associazioni si collocano nel seguito della comunicazione pubblica. La differenza tra 1) e 2) rilevante soprattutto rispetto alle motivazioni degli attori di questa comunicazione e quindi gli elementi deontologici che muovono i diversi attori nelle loro attivit di informazione e comunicazione. Perch? Nel caso 1) la scena dominata dallinteresse economico o socio-economico. Nel caso 2) linteresse lutilit pubblica e quindi di doveri a cui si sottopongono sia nel caso 1) che 2) sono per alcuni versi gli stessi, ma per altri versi diversi. Non vi dubbio che gli attori della comunicazione pubblica hanno in carico di rispettare una quantit di doveri molto maggiori a quella che spetta a chi fa comunicazione di mercato.

Lezione 24
Perch la comunicazione pubblica una pubblica funzione. Tentiamo di focalizzare: la comunicazione come funzione amministrativa, chiarisco, questo titolo: gi da quello che ci siamo detti emerso che la comunicazione da intendersi come una funzione propria delle Istituzioni pubbliche, naturalmente come si intende : trasversale, perch attraversa tutte le altre funzioni della Amministrazione e nello stesso tempo, evidentemente, poi rispetto agli oggetti assume una sua connotazione, di volta in volta, evidente che comunicare la 14

sicurezza cosa diversa da comunicare la culture o la salute, alcuni studiosi come Rolando (?) le chiama settorialit. La funzione in quanto tale una funzione trasversale allazione dei poteri pubblici e quindi si innesta su tutte le altre funzioni: sicurezza, sanit pubblica, ambiente etc. I segmenti di contenuti propri della comunicazione di crisi piuttosto che della comunicazione ambientale, noi ci abitueremo a chiamarli come li chiamano i teorici della comunicazione pubblica: le settorialit. Proviamo intanto a partire da una definizione, che quella data da una studiosa di questi temi, Maria De Benedetto che scrive: la regolazione il nuovo volto dello Stato, la legittimit delle funzioni regolatorie non si fonda pi nella sola autorit, ma risiede anche nella comunicazione, perch a questa affermazione ho posto un titolo: la dinamica osmotica fra Stato e citadino, cio una dinamica del passaggio di una sostanza da una parte allaltra (fisica). Una dinamica nella quale gli elementi passano da un luogo allaltro, perch? Ed questo lantefatto, perch la comunicazione si inserisce come funzione amministrativa in un tessuto di relazioni tra poteri pubblici e cittadini, nei quali il nuovo volto, che hanno assunto le Organizzazioni pubbliche soprattutto regolatorio. Questo vuol dire che i sistemi amministrativi che sono passati da funzioni di gestione diretta di molti pubblici servizi ad un ridimensionamento delle funzioni di gestione diretta, e quello stato leggero di cui si parlava negli anni 80 e che da noi ha trovato consacrazione nelle riforme degli anni 90 - uno Stato che gestisce meno funzioni in senso diretto, per gestore e pi regolatore (precedenti conversazioni sulle trasformazioni del sistema amministrativo) ma questo tipo di alleggerimento della funzione degli Stati contemporanei non solo un processo che riguarda solo lItalia, ma la gran parte degli Stati contemporanei, ci significa che gli Stati si occupano pi di regolazione che non di gestione diretta. Ovviamente anche nel periodo della gestione diretta vi era un sistema di regole che definiscono connotati ma anche limiti della azione di poteri pubblici. Quello che occorre oggi focalizzare lattenzione nei ragionamenti che cerchiamo di fare che la comunicazione e la informazione sono due funzioni amministrative, stanno dentro un panorama nel quale lo Stato che ha funzioni prevalentemente regolatorie e che questa funzione come osserva Maria De Benedetto, non si fonda pi solo sul processo di autorit ma ha bisogno della comunicazione. La comunicazione diventa a questo punto un elemento essenziale di uno Stato che regola, che controlla che le regole siano osservate, che ha meccanismi sanzionatori per chi viola le regole, ma che proprio del dare regole ed avere meccanismi per valutare se e in qual misura queste regole vengono osservate, lo deve fare bene e per farlo anche attraverso la comunicazione. Vediamo ora a che cosa pu servire la comunicazione pubblica di interesse pubblico, di interesse generale, pu essere di supporto a cosa? A supporto di alcuni processi: (trasversale come funzione) 1) orientamento ai risultati 2) innovazione legata ai bisogni dellutenza 3) riorganizzazione e ridefinizione di competenze e processi. Vediamo insieme: 1) la comunicazione pubblica di supporto allorientamento dei risultati dei gestori pubblici, ci evidente perch se vuoi orientare al risultato lattivit delle Amministrazioni dei gestori di pubblico servizio devi evidentemente mettere in moto dei meccanismi di comunicazione e di informazione, devi avere prodotti o strumenti di informazione di comunicazione (Es: per il trasporto pubblico devo organizzare dei piani informativi strutture dove vi pi utenza per dare informazioni, tipo piazze dove vi sono pi linee di autobus urbane, ma anche modalit di informazione costante sullandamento della viabilit dei cittadini) cio creare dei front office per la collettivit cos da far capire che quel servizio orientato al risultato da raggiungere, far s che la popolazione si possa muovere meglio sul territorio e far utilizzare il servizio pubblico piuttosto che lauto privata, oppure i taxi. 2) la comunicazione pubblica a supporto dellinnovazione: questo fondamentale, questo implica la capacit delle Amministrazioni pubbliche o il gestore di un pubblico servizio di ascoltare i bisogni dellutenza e di innovare i processi di produzione di un servizio e di erogazione di un servizio. Ascoltando i bisogni dellutenza si semplificano i processi, i 15

procedimenti, informando e comunicando adeguatamente su come muoversi (produrre i documenti ad esempio per liscrizione a scuola), questa uninnovazione ed legata ai bisogni del cittadino di quel segmento, di quella parte, di quel momento storico. 3) la comunicazione serve ( di supporto) anche ai processi di riorganizzazione: una volta che ho innovato un servizio, ascoltando i bisogni della collettivit, dopo aver fatto delle attivit di informazione ed aver ricevuto da queste una sintesi di risposta nelle criticit, sulle insoddisfazioni e cos via, posso riorganizzare, ridefinire non solo i processi interni, ma anche la suddivisione delle competenze, tra un ufficio ed un altro della stessa amministrazione, spostando le competenze da un luogo ad un altro sul territorio (quel tipo di attivit meglio a carico del Comune, piuttosto che un ufficio periferico dellamministrazione dello stato e cos via). Quindi lo scambio che si determina sullattivit di comunicazione fra cittadini e amministrazioni, rappresentanti e gruppi di interesse di supporto alladeguamento dei processi (lavorativi o organizzativi interni) e anche di supporto alla ridefinizione delle competenze. Ora parleremo di un aspetto del problema: la comunicazione pubblica di supporto anche allidentit dellamministrazione perch serve a definire meglio la missione istituzionale. Spesso chi lavoro in un Ministero o Comune (uffici molto grandi ed estesi per competenze) ha poco chiaro il senso del suo lavoro allinterno del processo organizzativo della funzione complessiva della Amministrazione a cui appartiene. Una buona comunicazione allinterno dellorganizzazione, aiuta a definire meglio in ognuno degli addetti la missione istituzionale e quindi rafforza il senso di appartenenza a quella amministrazione dei pubblici funzionari. I pubblici funzionari spesso lamentano uno scarso senso di appartenenza alle Amministrazione anche se sono fieri di svolgere quel determinato lavoro. La comunicazione serve a riconoscere e a far riconoscere allesterno funzioni o attivit di quella organizzazione. In basso trovate le parole: partecipazione e coinvolgimento che in questo caso indicano, soprattutto, la partecipazione e il coinvolgimento interno allorganizzazione, fra gli addetti allorganizzazione. Lavorare sulla identit dellAmministrazione serve a rafforzare la partecipazione, il coinvolgimento degli appartenenti a quella amministrazione. Ma vi anche un supporto alla identit complessiva, lidentit delle comunit importante, gi noi abbiamo parlato precedentemente nei processi di unificazione dellUnione Europea che si sia giocato molto al raggiungimento del traguardo dellUnione Europea soprattutto per quanto riguarda leconomia, i mercati, la globalizzazione. La comunicazione pubblica valoriale (sui valori generali) serve a supportare lidentit della comunit (che pu essere anche il paesino), in ogni caso questa identit rafforza le relazioni fra istituzioni e cittadino: se mi sento un cittadino dellUnione Europea mi rispecchio pi facilmente, mi sentir rappresentato dal Parlamento europeo e dalle Istituzioni comunitarie, se non mi sento cittadino europeo non mi sentir rappresentato. Questo serve da accrescere la fiducia del cittadino nelle istituzioni. Lavorare nella identit della comunit che pu essere, il paesino, lUnione europea o lo stato regionale serve ad accrescere il rapporto di fiducia o ne favorisce la partecipazione, favorisce anche la condivisione che non solo la condivisione delle scelte di questo o quel governo, ma sulla condivisione dei valori, dellappartenenza comune, infatti si parla di: amministrazioni condivise. Chi si vuole occupare di attivit di comunicazione e di informazione o comunque vuole riflettere su cosa significhi per le istituzioni comunicare e informare i cittadini, occorre conoscere i bisogni della collettivit nel suo insieme o del singolo segmento o di quel determinato momento o di quel pezzo della societ: i bisogni. Bisogna conoscere ad esempio le opportunit di un territorio, la vocazione territoriale al turismo, piuttosto che allinsediamento industriale. Ci deriva chiaramente anche da altri fattori culturali, di immagine, di posizionamento: es: prima quella zona ancorch bellissima di grande interesse paesaggistico, non essendo attraversata da mezzi non riusciva a svilupparsi turisticamente, oggi bisogna far s che sia possibile ovvero il contrario perch quella zona bellissima occorre svilupparla con infrastrutture per favorire lattraversamento dei mezzi e favorire il turismo e valorizzarla. 16

Va valorizzato il territorio, partendo dalle proprie vocazioni, pu declinare le proprie opportunit. Ovviamente occorre conoscere i limiti che sono limiti dellazione, i limiti normativi: interrogarsi sulle opportunit e sui limiti significa focalizzare, allinterno di una strategia definita, le attivit e le azioni di comunicazione e informazione. Da queste considerazioni ho tratto alcuni elementi di riflessione: 1) comunicare significa innanzitutto sapere ascoltare che sa ascoltare, pu comunicare correttamente, in senso logico significa che comunicare non parlare, ma che comunica, informa, non che uno che parla tanto o emette tanti comunicati o stampa tanto o interviene in radio o in televisione, comunica correttamente, invece, comunica chi riesce ad avere un dialogo. Con qualcun altro, comunicare significa essenzialmente dialogare, dialogare implica anche stare zitti e sapere ascoltare. La comunicazione un sapere specifico, abbiamo detto che una funzione amministrativa, una funzione della Amministrazione pubblica, trasversale, ma implica degli specifici saperi, il che non si inventa dalloggi al domani esperti e competenti in comunicazione. La comunicazione per essere fatta bene esige competenze specifiche, un momento decisivo per sorreggere linnovazione delle PP.AA., nelle organizzazioni in genere. Lultimo punto fermo che se il servizio orientato sui bisogni di chi lavora nelle organizzazioni, se gli uffici sono orientati agli interessi al benessere, soltanto di chi vi lavora, e non orientati a rendere i servizi ai cittadini, evidentemente, non c molto da comunicare, i servizi devono essere orientati dalla domanda e non dallofferta che fanno le Amministrazioni pubbliche. Se sar cos, sar pi facile e pi semplice comunicare. Da qui unaltra conclusione logica: la comunicazione uno strumento di ascolto dei bisogni, e quindi di analisi dei bisogni di esigenze, di risposta alle domande e di marketing di servizi. Le amministrazioni spesso non fanno una buona operazione di marketing. (su questo torneremo). Quali sono le condizioni di produzione del messaggio e di successo del messaggio: lautorevolezza, se si riconosciuti come autorevoli, naturalmente, chi ascolta, chi destinatario del messaggio, pi facilmente dar credito a chi questo messaggio lo ha emesso. Le capacit di analisi: intanto il messaggio sar capace di centrare lobiettivo se alla base vi unaccuratezza nellanalisi, dalla quale si partiti per produrre quel messaggio. Capacit di risposta: se non si ha capacit di risposta rispetto a una domanda, qualsiasi tentativo di mascherare questa risposta anche con attivit di comunicazione ed informazione sar vanificata. Se rispetto ad una crisi pi o meno piccola del sistema o una modifica normativa o rispetto a una nuova domanda (che ieri non cera e oggi c) della collettivit, non c capacit di risposta, naturalmente, qualsiasi messaggio rischia di cadere nel vuoto, il che significa sempre per piccoli schemi logici che la capacit di risposta: pu essere burocratica o di servizio, laddove, attenta a salvaguardare solo la forma (questa una risposta burocratica). Un notissimo soci9ologo napoletano: i dipendenti di una organizzazione, non necessariamente pubblici, il burocrate quello che di fronte a te che sei arrivato allo sportello, dice mi dispiace sono le 14,00 e 1 secondo, lufficio chiuso, torni la prossima volta. Colui che vuole darti una risposta di servizio dice sono le 14,00 e 1 secondo, va bene, mi dica quale il suo problema, vediamo se lo possiamo risolvere. Bisogna cercare di non dare una risposta burocratica, ma orientare la risposta alle esigenze dellutenza, dei cittadini. Poi fa le conclusioni di sintesi. La comunicazione al centro del triangolo virtuoso ed essa ha un senso se sorretta e sorregge una buona qualit delle prestazioni di una amministrazione, se no propaganda dallaltra parte, ha un senso se il risultato che riesce da attivare la partecipazione dei cittadini, degli utenti di un servizio, di un segmento della collettivit. I tre elementi de triangolo sono: buona qualit prestazioni soddisfacente partecipazione buona qualit 17 soddisfacente partecipaz.

comunicazione

comunicazione La comunicazione un pezzo del triangolo virtuoso. E qui riprendendo il rapporto qualit/comunicazione concludo dicendo: se manca una connessione fra qualit della prestazione e attivit di comunicazione ed informazione, si rischiano le due cose, i due pali del problema: 1) lagonia delle istituzioni (se la qualit bassissima sto zitto, non parlo, agonia incapacit di esprimersi 2) insufficiente qualit delle prestazioni pu mettere a capo un altro rischio: anzich di comunicare della buona qualit delle prestazioni, faccio propaganda attivit scollata della qualit delle prestazioni di questa non tiene conto e allontana sempre pi luna dallaltra.

Lezione 25
Strumenti e modalit della comunicazione. Per fare comunicazione: strumenti e modalit, mi limiter su criteri di ordine generale che vanno adottati di volta in volta, ho scritto qui strumenti per linnovazione: lattivit per la comunicazione ed informazione tesa ad innovare lazione dellAmministrazione e i rapporti fra Amministrazioni pubbliche e cittadini si deve muovere su queste due gambe contemporaneamente. Quindi, elevata qualit di prestazione dellAmministrazione riuscire a farlo sapere: fare bene e farlo sapere una cosa connessa con laltra, poich far bene e non farlo sapere vuol dire fra venire meno quel collegamento fra chi eroga un pubblico servizio e chi di questo pubblico servizio si serve. E evidente che non far bene e farlo sapere sconfina nella propaganda e si dice che quel servizio lontano dalla qualit del servizio che viene erogato. Su che cosa deve far leva il fare bene, deve far leva sullattivit e sulla capacit di management (capo direttore prefetto), far in modo che lattivit di servizi di quellente o della struttura siano resi al meglio. Questo implica anche un impegno interno. La suddivisione fra capacit di management e 18

impegno interno significa che alcune volte questo va distinto rispetto alle responsabilit ed il ruolo (impegno interno che riguarda tutta la filiera interna, processo organizzativo che deve rendere quelle funzioni, poi vi sono le specifiche responsabilit che riguardano il management). Qual lobiettivo del far bene ? E recuperare affidabilit dei fruitori di quel servizio (es. del Comune), quindi il far bene per certi versi lobiettivo, ma anche il presupposto per recuperare affidabilit. Ora vediamo farlo sapere significa lavorare su due elementi che ovviamente sono connessi, ma che dobbiamo distinguere, avere, elaborare, modificare, controllare le strategie di comunicazione (anche le singole attivit i singoli prodotti che le compongono); farlo sapere comincia dallavere una strategia di comunicazione, avere un piano di comunicazione, riuscire ad avere visibilit, le modalit con cui questo si ottiene non sono sempre le stesse, sempre facili da ottenere, per farlo sapere bisogna ottenere visibilit. Le notizie che vanno sul giornale in condizioni normali, una notizia su dieci fra quelle vomitate dalle agenzie finisce sul giornale. Cio non facile che certe notizie normali finiscono sul giornale, evidente che la forza di chi lavora nel settore informazione dei media quella di non finire nel cestino. Saper dare visibilit a quello che fa lAmministrazione. Qual lobiettivo del farlo sapere? recuperare credibilit (affidabilit percepita dai cittadini, gestori dei servizi pubblici e cos via) la credibilit una affidabilit percepita.

Lezione 26
Tipologia della comunicazione pubblica. Quattro tipologie. 1) 2) 3) 4) Comunicazione di certezza Comunicazione di servizio Comunicazione di innovazione (deriva da unattivit di ascolto) Comunicazione di cittadinanza

1) Sono sostanzialmente quelle informazioni di carattere formale legali, tese a garantire i diritti fondamentali dei cittadini, attraverso alcune forme obbligatorie di comunicazione o di informazione. Fanno parte della comunicazione di certezze tutte le certificazioni: stato di nascita, certificato di matrimonio etc. certifica un fatto, da certezza ad un fatto, ad una qualit, un diritto: essere moglie o marito, asse ereditario, verbalizzazioni, notificazioni e tutte quelle certificazioni su fogli legali. Sono tutte le raccolte ufficiali di atti resi pubblici o di un notaio. Laffissione allAlbo Pretorio permetteva a tutti i cittadini la pubblicazione e comunicazione delle leggi (in tempo)

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2) Comunicazione di servizio: vi sono comunicazioni di servizio verso linterno e verso lesterno Verso lesterno tende a informare sul servizio e sulle norme che lo regolano, ed diretto agli utenti (munirsi del biglietto dellautobus). Verso linterno implica la capacit relazionale di quella organizzazione, riuscire a far passare comunicazioni di servizio verso linterno dellorganizzazione, ne aumenta la capacit relazionale sia al suo interno, sia verso i soggetti, cittadinanza, utente di quel servizio, tutti coloro che sono in contatto con quella produzione di quel servizio 3) Comunicazione di innovazione: (punto che riprenderemo) deriva da una attivit di ascolto, perch tende a far e un passo ulteriore rispetto ai servizi che gi si rendono, rispetto alle regole che gi esistono, rispetto alle norme che bisogna far conoscere ai cittadini. Quindi le strutture che possono essere gli sportelli unici, gli uffici informazioni ed altro, che hanno relazioni con il pubblico, essendo un punto di ascolto permettono di creare le condizioni che si faccia della comunicazione di innovazione. 4) Comunicazione di cittadinanza: (Gregorio ..) mira a modificare il comportamento, quella che tende ad una campagna che mira alla tutela dellambiente, che riguarda il divieto di fumo nei locali pubblici, oltre a predisporre e a chiarire bene quali sono i limiti normativi o quali sono i comportamenti da adottare, mira a modificare i comportamenti: fumare fa male, inquinare lambiente un danno che si produce allambiente ed al soggetto che commette questa violazione, alla collettivit. Una comunicazione di cittadinanza ingloba le altre comunicazioni ovviamente una campagna che riguarda la tutela dellambiente o altri tipi di produzione di documenti, di produzione che vogliono mirare a modificare latteggiamento dei cittadini, dei singoli segmenti di popolazione alla quale si rivolge, naturalmente non possono non contenere: comunicazioni di certezze, non possono non contenere comunicazioni di servizio (cosa bisogna fare per, quale la modalit per smaltire in maniera differenziata i rifiuti, deve contenere le informazioni per quanto riguarda le innovazioni nella produzione di servizi, per quanto riguarda la pubblica amministrazione , non solo il Comune mette contenitori diversi, ma che sia ben chiaro quale il contenitore da usare, ha cura di disporli in modo che siano facilmente raggiungibili etc.) naturalmente comporta una modifica del comportamento: abituati a fare la raccolta differenziata. Queste sono le 4 tipologie di comunicazione pubblica in generale, ovviamente si incrociano con i ragionamenti fatti e pi avanti sulle strategie della comunicazione. (Lezione 27)

Lezione 27
Le strategie della comunicazione. Facciamo un breve ragionamento sulle strategie della comunicazione partendo da un elemento che a leggerlo sembra voler rovesciare il titolo di questo breve segmento del nostro ragionamento: prover a dimostrare che no rovescia il titolo, come ho detto: 1) La strategia della comunicazione 2) La comunicazione come strategia di cambiamento Sono vere entrambe le cose. La comunicazione , e serve, come strumento per il cambiamento della comunicazione e quindi la comunicazione una strategia di cambiamento, nello stesso tempo la comunicazione ha bisogno di vere strategie, deve stare entro il profilo strategico della comunicazione delle attivit delle Amministrazioni, quindi, prima di passare alla slide, facciamo una breve digressione: anche se io non 20

sono molto daccordo che le Pubbliche amministrazioni debbano a forma mutare i modelli ..privati in tutto e per tutto, per quanto riguarda questo piano del segmento delle strategie della comunicazione, il mondo privato, le imprese private stanno molto pi avanti, normalmente, del mondo pubblico, salvo eccezioni che naturalmente non mancano, ma che non modificano il quadro, che non modificano la regola. Il mondo di impresa da molto tempo e comunque prima della amministrazioni pubbliche ha capito che lattivit di comunicazione e informazione non sta solo di rincalzo, a valle, di una elaborazione strategica, nessuna azienda (societ automobilistica) si permetterebbe di puntare su un nuovo modello, o prodotto da lanciare sul mercato senza aver ragionato insieme con coloro che si occupano dei vari segmenti delle attivit di comunicazione e di informazione, nel marketing, ma anche di chi fa le campagne di informazione e comunicazione e quindi ha anche un occhio affidato allascolto delle esigenze, in questo caso degli automobilisti, di quel segmento verso il quale si orienta la scelta: se costruisco una macchina di 3.200 di cilindrata e costa euro 90.000 mi rivolgo a un certo tipo di pubblico, se costruisco una macchina da euro 12.000 mi rivolgo ad un atro segmento potenziale di pubblico; unimpresa non si sognerebbe mai di puntare su un prodotto piuttosto che su un altro senza ascoltare anche il punto di vista di chi si occupa di informazione, comunicazione e marketing. Le AA.PP. di regola questo non lo fanno, i soggetti che devono fronteggiare lutenza che devono occuparsi di fare campagna o iniziativa di comunicazione e di informazione vengono, a valle della scelta e, vengono semplicemente investiti del problema quando questo problema si pone, non partecipano lelaborazione della strategia; questo devo dire, che da un po di tempo sta cambiando, basta vederlo nei Ministeri nei quali da tempo ci si dotati di strutture di 1 livello, di Direzione generali di comunicazione di informazione delle relazioni con i cittadini, alcuni grandi comuni, come grandi amministrazioni, hanno messo attivit di informazione e comunicazione a livello 1 (alto), quindi vuol dire che lattivit di comunicazione e di informazione messa vicina al vertice, vicina alla responsabilit politica di quella amministrazione. Ripeto le AA.PP devono investire sulla capacit delle attivit di informazione e comunicazione, di essere parte della strategia di attivit di quella amministrazione. Tornando alla comunicazione come strategia di cambiamento, quello che potete leggere qui conseguente a quello che ho detto: Il dentro nel profilo strategico evidentemente la comunicazione parte centrale dellagire dellamministrazione ed uno strumento che serve a governare la complessit sociale degli stati contemporanei, questo implica un nuovo patto tra cittadini e istituzioni un elemento per fondare un nuovo patto, negli stati contemporanei, nelle loro complessit e nella fragilit, che data dalla complessit e dalla fragilit che propria delle democrazie esposte a tanti colpi, a tanti rischi, la comunicazione ha un ruolo nodale, si passa, occorre passare lo vedremo meglio quando leggeremo le riforme normative degli anni 90, nel quale ha avuto un ruolo centrale il nuovo profilo dellattivit della comunicazione ed informazione, da un modello unidirezionale, nel quale il messaggio partiva dallalto delle istituzioni, per giungere al basso dei cittadini. Il binomio del quale vi ho parlato allinizio di queste conversazioni sulla comunicazione: ordinare vietare, che era il binomio sul quale si fondava la comunicazione informazione unidirezionale, dal potere al suddito devi far questo ti vietato far questo Si passa a un processo bidirezionale, modello bidirezionale, la comunicazione elemento chiave, indispensabile, perch si passi dal modello unidirezionale al modello bidirezionale, si deve passare da una comunicazione obbligatoria, appunto quella legata soltanto allordine e al divieto, ad una forma di comunicazione che faccia leva sulle comunicazioni di servizio e di cittadinanza, da questo deriva un elemento chiave: la comunicazione un momento cruciale della modernizzazione non solo delle Amministrazioni, ma delle societ, la comunicazione di pubblico interesse. Vi una pressione sociale che necessita di una maggiore democraticit, la risposta non pu essere che quella di avere una maggior democraticit nellazione dellamministrazione, si parte dalla necessit delle Amministrazioni pubbliche di recuperare credibilit (credibilit come affidabilit percepita) e si arriva al punto che le Amministrazioni che stanno nel mercato, si liberalizza la gestione dei pubblici servizi, ci si mette di fronte e dentro le regole del mercato, questa una conseguenza della manageralizzazione dei sistemi pubblici. I sistemi pubblici hanno sempre pi necessit di orientarsi 21

ai bisogni dellutenza, di orientarsi a criteri manageriali della loro attivit. Unultima osservazione di quadro, e poi entreremo nelle riforme degli anni 90, nelle quali si innestata con forza questa tematica: 1) della comunicazione delle informazioni delle attivit e 2) delle funzioni della comunicazione e della informazione, focalizzando un tema che credo sia utile evidenziare ora, perch ce lo troveremo quando nella parte finale di questo corso affronteremo il tema dellanalisi delle politiche pubbliche. La comunicazione uno strumento per accorciare le distanze fra cittadini e poteri pubblici, per ampliare il circuito relazionale contribuisce a realizzare un dialogo fra istituzioni pubbliche e societ civile. Permette o comunque spinge alla maggiore partecipazione dei cittadini, delle imprese, delle associazioni, alla definizione delle politiche pubbliche, non soltanto alla partecipazione del singolo procedimento, alle singole attivit dellAmministrazione pubblica, ma attiva un circuito relazionale nel quale i cittadini singoli, associati, i gruppi di interesse, le associazioni, le imprese sono chiamate a partecipare al momento della definizione dellintervento pubblico. Io penso che in generale la Pubblica amministrazione stia diventando linsieme di strumenti e di politiche relazionali, le Amministrazioni sono sempre pi chiamate a mettere insieme i soggetti, i pezzi di una societ nel suo insieme, collettivit di interessi legati alla realizzazione di un singolo obiettivo, a mettere insieme le forze per interventi a beneficio e a vantaggio di tutti, e quindi ad essere meno potere. In questo senso la comunicazione e linformazione hanno un ruolo potente e a loro volta lattivit di informazione e di comunicazione in s una politica pubblica cio uno strumento che sta dentro i processi decisionali che riguardano una qualunque organizzazione pubblica e la gestione di un qualunque servizio pubblico.

Lezione 28
Regole e norme che hanno innovato le funzioni di informazione e comunicazione da parte delle Amministrazioni pubbliche. Profili normativi e regole che riguardano le riforme degli anni 90 in relazione ai temi di informazione e comunicazione. Facciamo una breve sintesi: le riforme degli anni 90, nel loro insieme, e qui mi riferisco allo specifico segmento dellinformazione e comunicazione, ai diritti che si sono venuti a determinare. Le riforme degli anni 90 possono nel loro insieme essere lette come un passaggio quasi epocale del principio generale che reggeva lazione dellAmministrazione: di segretezza al principio di trasparenza. Come evidente il principio di trasparenza la nostra attenzione va subito alla L 241/90, in particolare a quelle parti che riguardano il diritto di accesso, cio allesigenza che lAmministrazione si muove in maniera trasparente nei confronti dei cittadini. Quindi dal principio generale che gli atti dellAmministrazione sono segreti si passa al principio generale che ad essi ci si pu arrivare attraverso il diritto di accesso (trasparenza dellazione amministrativa). 22

Laltro passaggio epocale quello che dallunilateralit del potere sovraordinato (che non comunica, ma che al contrario informa in maniera unilaterale) si passa ad un rapporto relazionale, di scambio, nel quale implicita o comunque richiesta la partecipazione. Si incrociano nelle riforme degli anni 90 e nelle riforme che hanno riguardato i temi della comunicazione e dellinformazione dei diritti di partecipazione dei cittadini, due piani diversi che naturalmente stanno in relazione tra loro e si intersecano, e sono le: 1) riforme di tipo procedimentale (L. 241/90) e (15/2005 riforma e int. la 241/90) 2) strumenti organizzatori che le varie leggi che si sono occupate di comunicazione e informazione hanno messo in campo, anche li c un punto di partenza lart. 12 del decreto legislativo 29/93 che istituisce lURP (ufficio relazioni con il pubblico) Gli articoli 11 e 12 del decreto legislativo 29/93 prevedono le mosse proprio della L. 241/90 (stabiliva che il diritto di accesso dovesse essere garantito da apposite strutture che le Amministrazioni dovevano istituire) il decreto attuativo della 241/90, il DPR 352/1992 per la prima volta nomina gli Uffici per le relazioni con il pubblico (URP), dicendo che: nella AA.PP si possono istituire degli uffici per le relazioni con il pubblico, ma in realt il corpo normativo che rende obbligatoria e istituisce per tutte le Amministrazioni pubbliche, in tutte le AA.PP. un ufficio, proprio di sportello proprio il D.Lgs.vo 29/93. Quindi la L. 241/90 alla base delle istituzioni degli uffici URP: Ora passiamo a guardare il quadro normativo: 1) Istituzione in tutte le AA.PP. degli uffici URP art. 12 del D.Lgs.vo 29/93 (da una relazione del Dipartimento della funzione pubblica del 2001 nelle AA.PP. erano stati istituiti il 38% degli uffici URP). Sulla base del D.Lgs.vo 29/93 nel 1994 fu emanata una direttiva della Presidenza del Consiglio dei ministri, nella quale si fissavano le attribuzioni degli uffici per le relazioni con il pubblico. Di mezzo vi unimportantissima direttiva della Presidenza del Consiglio (Carlo Azeglio Ciampi) sui principi dellerogazione dei servizi pubblici. Tra i principi cardine dellerogazione dei servizi pubblici c lobbligo delle AA. che erogano pubblici servizi (poste etc. tutti), di informare adeguatamente i cittadini sulle modalit di erogazione del servizio (adeguata informazione e comunicazione agli utenti della modalit dei pubblici servizi). Emanazione della Carta di Servizi Pubblici (stato reale e stato legale, vi una parte che tratta dellargomento, rivedetela). Queste carte sono, anche se obbligate da una direttiva (normativa secondaria) una obbligazione vera e propria dei gestori di pubblici servizi. Il gestore si obbliga a tenere determinati standard nellerogazione del servizio. Il quadro normativo si completa con una legge quadro, la legge 7/6/2000 n. 150, la legge che regola le attivit di informazione e comunicazione da parte delle AA.PP. ad essa seguono, una direttiva sul programma di iniziativa di informazione e comunicazione dellamministrazione dello stato del 27/9/2000 ed il regolamento della legge n.150/2000, il D.P.R. n. 422/2001, ultimo atto normativo fondamentale sul tema della comunicazione una direttiva della funzione pubblica 7/2/2002 sulle attivit di informazione e comunicazione. Andiamo ora a dare una rapida occhiata alla L. 150/2000, vediamo quali sono i principi ispiratori di questa legge, prima di vedere gli strumenti e le strutture fondamentali che nella legge sono richiamati: secondo la legge L. 150/2000 i poteri pubblici hanno lobbligo di: garantire la trasparenza dei processi decisionali (analisi delle politiche pubbliche). Con questa legge viene per la prima volta nel nostro paese definito un principio di ordine generale: tutte le istituzioni e i poteri pubblici sono tenuti a garantire la trasparenza del processo decisionale, quindi in ogni sua fase. Questo si pu fare rendendo effettivo il diritto di accesso, quindi un modo per fare da sponda alla legge 241/90. E un modo per chiudere il cerchio sui diritti di accesso e sulla trasparenza che erano stati evocati nella 241/90, quindi dal segreto alla trasparenza. (L. 241/90 rompe il muro del segreto). Con la legge quadro L. 150/2000 si chiude il cerchio con lobbligo per le AA.PP. con la trasparenza del processo decisionale le sue fasi, (dopo 10 anni dalla 241/90) informare con 23

completezza e con correttezza i cittadini sulle decisioni adottate, questa una cosa molto pi ampia: informare con completezza e correttezza, in maniera esauriente ed obiettiva i cittadini sulle decisioni adottate, significa spiegare una legge, ma anche perch il governo ha inteso adottare quelliniziativa, o prendere quei provvedimenti, e cos via. Ad es: informare con correttezza e completezza i cittadini sulle manovre di bilancio della finanziaria, il governo di uno stato democratico dovrebbe osservare in pieno queste regole. (correttezza completezza ed adeguatamente spiegato ai cittadini). Individuare gli standard dei servizi erogati e garantire la pi ampia comunicazione, vedete che qui c quel nesso forte: il rapporto fra qualit della prestazione e comunicazione, bisogna individuare gli standard e poi garantirne la pi ampia comunicazione. LUfficio pubblico dopo che ha individuato questo standard (deve rispondere in questi tempi, deve operare in questa maniera) deve poi comunicarlo in maniera pi ampia ai cittadini. Questo un elemento di grande importanza. La legge 150/2000 individua tra uffici chiari: specificamente 1. gli uffici per le relazioni con il pubblico URP (anche reti di informazione per i cittadini) 2. gli uffici stampa e 3. lufficio del portavoce (svolgono attivit prevalentemente di informazione) 1. un ufficio informazione, struttura di sportello, dedicata non solo alla relazione con i cittadini e a garantire il diritto di accesso, ma anche Ufficio e struttura in grado di produrre e di elaborare strumenti e prodotti di comunicazione ed informazione (i referenti sono i cittadini). 2. un ufficio stampa che ha come referenti il sistema dei media (lavora sugli stessi prodotti e gli stessi strumenti di comunicazione ed informazione) 3. il portavoce che ha come referente ovviamente il sistema dei media, ma che un ufficio che si occupa solo dellattivit e del responsabile politico, del vertice politico. Non a caso il portavoce pu essere un esterno allAmministrazione, il suo mandato decade automaticamente con il cambio al vertice politico, un incarico strettamente fiduciario. Art. 8 L. 150/2000 gli elementi principali: a cosa deve attenersi (a quali criteri) un ufficio per le relazioni con il pubblico: garantire i diritti di informazione e di accesso e partecipazione. - Agevolare lutilizzo dei servizi offerti ai cittadini, anche attraverso illustrazioni normative ed amministrative. - Promuovere i sistemi di interconnessione telematica, coordinare le reti civiche. - Attuare le comunicazioni con i cittadini e i processi di verifica della qualit dei servizi. - Garantire le reciproche informazioni fra ufficio (URP) e le altre strutture operanti nellAmministrazione. La missione degli uffici di relazione con il pubblico come strumento di raccordo fra la societ civile ed i poteri pubblici. In fondo gli URP attraverso le attivit che sviluppano ed i compiti che la legge ad essi assegna sono chiamati a facilitare e migliorare ed estendere laccesso ai cittadini. E sono quindi il punto di incontro fra Amministrazione e cittadini, sono strumento di ascolto di bisogno degli utenti, ma anche una leva per migliorare dallinterno la qualit delle prestazioni nellAmministrazione. LUfficio stampa formato e diretto da un giornalista, iscritto allordine dei giornalisti, dipendente dellAmministrazione, un ufficio interno allAmministrazione. Il portavoce esterno allAmministrazione, una persona di fiducia del vertice politico. Chiudiamo con la direttiva Frattini del 7/2/2002, da questa ho estratto una frase breve: la comunicazione cessa di essere un segmento aggiuntivo e residuale dellazione Amministrativa e ne diviene parte integrante La comunicazione e linformazione diventano una funzione costitutiva dellagire dellAmministrazione: sono elemento costitutivo della funzione amministrativa. 24

Lezione 29
Tema che sta molto a cuore: 1) tema delle leggi: linguaggio delle leggi semplificazione. 2) Linguaggio burocratico in senso proprio linguaggio delle amministrazioni. Semplificazione Lez. 30 Chiudiamo con un caso di scuola: reti ferroviarie comunicazione ed informazione Tema della comunicazione, come funzione primaria e trasversale allinterno dellazione delle istituzioni e dei gestori di un pubblico servizio. Affronteremo ora un aspetto particolarmente sentito dai cittadini e utenti: il linguaggio delle leggi e il linguaggio burocratico, proprio delle amministrazioni pubbliche. Parleremo esclusivamente del linguaggio scritto. 1. Il modo in cui sono scritte le leggi e dei problemi che ne derivano 2. il linguaggio amministrativo, in particolare, di cosa stato fatto, cosa c da fare per semplificare questo linguaggio delle AA.PP. 25

Il linguaggio delle leggi. Cominciamo da alcune citazioni: 1821 . Massimo filosofo contemporaneo Hegel: non vi pu essere democrazia se le leggi sono appese tanto in alto da non poter essere lette. Cio se il linguaggio molto complesso non vi pu essere democrazia. Montesquier riguardo alle qualit e al modo in cui le leggi devono essere scritte: le leggi non devono essere sottili, sono fatte per individui di mediocre intelligenza, non sono espressione dellarte, della logica (degli addetti ai lavori) ma del semplice buon senso di un padre di famiglia. Lelemento focale sul quale puntualizzare che le leggi dovrebbero essere comprensibili al buon padre di famiglia, non devono essere scritte per gli specialisti delle leggi, solo comprensibili ai giuristi, ai professionisti del settore, le leggi devono essere scritte chiare, ma devono conenere i precetti che si richiamano al senso comune. Nota bene: le leggi devono essere comprensibili, altrimenti non sono scritte bene. Se si connettono di due pensieri, in sintesi si ha: Se le leggi non possono essere lette, non sono comprensibili, non si in grado di capirle, non vi democrazia. (Sabino Cassese) La terza citazione quella di uno studioso di diritto amministrativo, attualmente giudice della Corte costituzionale (custode delle leggi) la legge costituisce il linguaggio del settore pubblico italiano Il linguaggio del settore pubblico italiano quello dei giuristi, il linguaggio delle istituzioni pubbliche, ci pu essere letto in positivo e in negativo. In positivo: utilizzare il linguaggio delle leggi, d garanzia, d delle regole. In negativo: si trincera dietro un linguaggio non comprensibile dalla maggior parte dei cittadini. Il linguaggio delle istituzioni un elemento negativo, per come le istituzioni si rivolgono al cittadino. Le leggi devono essere chiare e comprensibili Devono essere scritte bene per essere comprensibili, chiarire diritti e doveri dei cittadini, rendere chiari i diritti e doveri di ogni singolo atto normativo. La legge deve essere approvata dal Parlamento art. 72 Costituzione, articolo per articolo, (compresi tutti i commi) pertanto, deve essere scritta bene non pu essere condensata in pochi articoli altrimenti si incorre nel vizio di incostituzionalit (vedi esempio Ciampi che fa un rinvio della riforma del sistema giudiziario, che condensava in due articoli tutta la riforma). Il rapporto spesso difficile tra obbligo di formazione, comunicazione legale e esigenze di farsi capire sostanzialmente al di l di quelli che sono gli obblighi della comunicazione e informazione legale porta a riflettere su un fatto: la legalit, come preoccuparsi del rispetto dellobbligo legale e formale, implica una doverosit statica, da parte delle istituzioni. Preoccuparsi dellefficacia dellazione comunicativa e dellazione dellinformazione, semplicemente preoccuparsi di farla , preoccuparsi di informare correttamente e compiutamente, ed preoccuparsi di farla in maniera esauriente e chiara fa parte di una sorta di doverosit dinamica. Le amministrazioni possono muoversi con lidea di una doverosit statica nella quale lunica o assolutamente prevalente preoccupazione quella di rispettare anche soltanto formalmente le leggi, le norme generali, altro atteggiamento quello che proponendosi una doverosit dinamica, per creare un rapporto dinamico con i cittadini, non si contenta, a questo punto, semplicemente del rispetto degli aspetti formali dellattivit delle Amministrazioni, non si contenta quindi di un tipo di informazione e comunicazione solamente legale, ma si preoccupa della comprensibilit effettiva, dellefficacia delle forme di comunicazione e di informazione: prima fra tutte la chiarezza di informazioni e delle comunicazioni. Torniamo dopo questa parentesi ai vizi della produzione normativa del nostro paese. Io ne ho focalizzati fondamentalmente due, e con un effetto che da questi vizi deriva: 26

il primo molto noto: linflazione normativa, questo fenomeno interessa non solo lItalia, ma molti Paesi avanzati; da noi ha una peculiare centratura per quello che riguarda la funzione di leggi quanto fonte primaria dellordinamento. In altri paesi per es. Francia c un numero molto pi basso di leggi, ma in virt di una riserva di regolamento: alcune norme non devono essere disciplinate necessariamente con legge, ma con regolamento governativo, vi una produzione molto ampia di norme regolamentari. Rimane il fatto che vi una inflazione normativa, questione alla quale si connette quello che possiamo chiamare inquinamento normativo: vedete le due cose stanno insieme ed insieme producono gli effetti pi o meno gravi, perch, linflazione normativo potrebbe essere un peso relativamente sopportabile se non fosse aggiunto il problema della chiarezza, dellinterpretazione difficile, al problema del rimando non sempre facilitato (contraddittorie tra loro). Linflazione normativa di per s un problema sopportabile, diventa molto grave se un numero elevato di leggi si incrocia con il fatto che queste leggi sono scritte male, sono poco chiare, si susseguono (norme fiscali e tributarie) con modifiche costanti che mettono veramente alle corde sia cittadini che gli operatori sia delle AA.PP quanto i professionisti del settore (tributaristi e fiscalisti), quindi norme numerose, poco chiare e che vengono prodotte continuamente e con continue modifiche, qui ci sono tutti i presupposti per cui i cittadini non sanno orientarsi e non sempre gli operatori sappiano dare risposte ai cittadini. Quindi si creano le condizioni per i peggiori abusi da parte delle Amministrazioni nei confronti dei cittadini e allopposto le condizioni perch chi vuole evadere il fisco o vuole aggirare la legge abbia allinterno di questo groviglio normativo, la possibilit di muoversi in questi meandri eludere le leggi. Quindi la connessione dei due elementi: troppe norme molte delle quali scritte male, fa s che si crei una sorta di tenaglia che stringe sia cittadini e operatori, che vogliono rispettare quelle leggi e si risolve allopposto in un vantaggio che quelle leggi le vuole eludere e per quel funzionario che non vuole dare risposte chiare ai cittadini ed agli utenti. Si ha: laffievolirsi delle certezze del diritto, nel senso che chi vuole adempiere viene messo in difficolt, nello stesso tempo si beneficia chi non vuole rispettare le norme. Il rovescio della medaglia: le istituzioni si trincerano dietro la poca chiarezza delle norme per dare risposte non esaurienti. Vediamo ora una sentenza della corte costituzionale n. 364 del 1988 ha deliberato parzialmente incostituzionale larticolo 5 del codice penale quella parte che non include nelle cause di giustificazione lignoranza inevitabile della norma penale. Precetto precedente che la non conoscenza della norma, non era una scusante per non aver rispettato quella norma. La Corte Costituzionale con una sentenza additiva: non solo deliberazione lincostituzionalit di una norma o parte di essa, ma riformulando la norma stessa e quindi additiva, nel senso che aggiunge allordinamento positivo riformulandola, non semplicemente la cancella, ma la riformula a modificare lordinamento. La sentenza ha stabilito, quindi riformando, che lignoranza della legge penale non scusa, tranne che si tratti di unignoranza inevitabile, come a dire che se su un punto la legge totalmente confusa, talmente inesplicabile da essere incomprensibile, questo fatto diventa una scusante per chi non abbia potuto conoscere questa legge, labbia potuto ignorare. Questo ha posto un problema alle Istituzioni affinch le norme siano scritte in modo inequivocabilmente chiaro, tali da non permettere lignoranza della norma stessa.

Come si possono semplificare le leggi? Qui ho segnato quattro punti: 1. agire durante liter di formazione delle leggi: sul testo 2. semplificare eliminando le contraddizioni e rivedere il modo in cui stato scritto il testo: a) valutare che queste norme non violino palesemente la Costituzione etc. b) valutare la materia concorrente fra Stato e Regione, difetto

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3. usare strumenti di semplificazione, delegificando una serie di materie, in modo che queste materie non siano tanto oggetto di legge, ma che le leggi forniscono solo la cornice, i principi, e che le disposizioni in senso tecnico materiale siano per oggetto di atti normativi delegificati. 4. tecnica dei testi unici per materia, per i singoli comparti. Questa tecnica favorisce sia i cittadini, sia gli operatori, perch si ha un corpo unico si pu avere una visione di insieme della materia. Questi sono i quattro elementi che hanno avuto effetti sulle norme positive. Nel nostro paese si sono occupati, significativamente, due commissioni sulla semplificazione normativa, del rapporto Giannini del 1979. La Ia commissione di semplificazione ha individuato le cause che rendono difficile lattuazione delle leggi, dal suo rapporto finale si evidenziato: 1) copertura amministrativa delle leggi, cio se una legge non prevede apparati e idonei strumenti per applicarla, questa legge sar difficile applicarla. 2) Progettazione legislativa: ed quella che abbiamo detto prima sulliter di preparazione delle leggi; se sulla legge non stata fatta unazione di pulizia, di drafting normativo. La legge rimaneva poco chiara, scarsamente intellegibile e si avevano grandi problemi per attuarla (non si sente bene) 3) Lapplicabilit effettiva delle leggi da parte di funzionari.(non si sente bene)

Lezione 30
Tema: Perch e come si debba semplificare il linguaggio amministrativo. Partiamo dai criteri e gli strumenti per fare questo. Quali sono le caratteristiche per far questo, la rassegna sar molto rapida. Il linguaggio amministrativo vasto perch sono tantissime e complesse le funzioni svolte dalle Amministrazioni. Molte funzioni e tante qualit di linguaggio. Il linguaggio talvolta congegnato per non essere facilmente capito dal destinatario finale: il cittadino. Ci dovuto molto al suo carattere di formalit, ci valeva per le leggi ma vale anche per il linguaggio delle burocrazie e per il linguaggio delle Amministrazioni, tende a essere formale perch questo serve a dare garanzia e certezza del diritto. Correttezza e legittimit dellazione delle Amministrazioni. Perch occorre semplificare il linguaggio delle Amministrazioni? Partiamo da una considerazione di tipo sociologico e politologico di buon senso: perch i cittadini e i destinatari dei pubblici servizi hanno il dovere di capire, devono conoscere le regole, ma hanno anche il diritto di capire. (se devo attraversar una citt ho il dovere di rispettare la segnaletica, ma ho il diritto che questa segnaletica sia fatta bene, e ho il diritto anche che mi aiuti anche con chiarezza a farmi arrivare sul luogo che devo raggiungere. Che tipo di messaggio deve contenere linformazione che viene da un gestore di pubblico servizio, da una pubblica 28

amministrazione. Il messaggio non deve solo contenere informazioni (cio ci che viene trasmesso) ma anche il contesto delle interazioni possibili che contiene questo messaggio, e cio in che contesto di interazione viene comunicato qualcosa, perch venga percepito e quindi condiviso da chi partecipa a quellazione. Dentro il messaggio devono esserci le informazioni, ma deve contenere le interazioni che si determinano con i soggetti partecipanti a quellinsieme di informazioni, come a dire che se mi rivolgo a un segmento della cittadinanza che ha un certo livello di studio istruzione dato un bando di concorso per dirigenti - laureati deve essere chiaro ed evidente che il tipo di linguaggio che si pu usare, per quel bando, pu essere ragionevolmente pi complesso di quello che si adatta per le informazioni stradali che debba essere capito dalla totalit di quelli che transitano per quella strada, qualunque sia il loro livello di istruzione e comunque il livello di interazione chiesto in quella informazione semplicemente questa o quella direzione (destra o sinistra)- Il contesto ed i soggetti di interazione che riguardano quel messaggio essendo diversi, rendono diversi i modi di formulare il messaggio stesso. Parliamo ora di un altro aspetto, la responsabilit, la comprensione come elemento di responsabilit e come di responsabilizzazione: chi emana: deve dare informazioni e il soggetto che deve dare informazioni e/o il segnale di comunicazione con un soggetto ricevente che pu replicare e rispondere, quindi attivare il processo di interazione con il soggetto dal quale parte linformazione, e poich chi da le informazioni sono le istituzioni deve mettersi in testa che chi riceve le informazioni deve essere messo in grado di capire le informazioni, quindi il primo elemento su cui occorre soffermarsi se si ha a cuore, se si ha cura che il messaggio sia comprensibile, deve porsi quali siano i possibili ostacoli alla comprensione del messaggio e, naturalmente, chi produce il messaggio, deve fare tutti gli sforzi affinch il messaggio sia recepito, quindi rimuovere tutti gli ostacoli, affinch il messaggio sia chiaro e che gli ostacoli siano rimossi.

Questi sono gli elementi di cornice: 1) 2) 3) 4) cosa bisogna fare quale atteggiamento assumere quale modalit di informazione deve essere usata per il destinatario il fatto che il messaggio debba contenere non solo informazioni, ma tenere bene presente quale sia il giusto livello di interazione con i soggetti coinvolti in quel messaggio e, quindi, quale sia il contesto nel quale si produce questo messaggio, per far si che questo messaggio stesso sia il pi possibile comprensibile.

Il messaggio, quindi, deve essere orientato non solo nelle modalit scritta del tipo di informazione che reca, ma anche il tipo di informazioni che possono essere date contesto (se entro in una stanza con pi persone che parlano ad alta voce, se parlo a voce bassa nessuno mi sentir, a prescindere dal contenuto del mio messaggio). Passiamo ad un altro versante del nostro ragionamento: alcune regole utili per redigere testi semplici e comprensibili Vedete qui cominciamo dalle regole di base: a) valutare correttamente il destinatario (es. bando di concorso rispetto al destinatario indicazioni stradali) 29

b) considerare lobiettivo da raggiungere c) pianificare prima il contenuto del testo, per far s che il contenuto sia chiaro d) non dare nulla per scontato, ci significa capire che cosa debbo dire o scrivere che non sia per definizione conosciuta e che non sia inutile. Non significa che devo dilungarmi e) considerare laspetto grafico, gli elementi della grafica non sono di poco conto ai fini della comprensibilit della leggibilit di una informazione scritta. f) Quali sono i livelli di intervento: mi organizzo su quello che voglio dire g) Fare attenzione alla sintassi, il lessico, luso delle parole, la grafica h) Pensare allorganizzazione logico concettuale: significa organizzare linformazione, pianificare il testo, scrivere il testo, ci sono una serie di interventi che rivedono tutto. Lorganizzazione logico concettuale a mente, in mezzo e a valle: Questo significa pianificare il testo. Organizzazione logico concettuale significa fare una scaletta dellinformazione generale e quella pi particolare Vediamo cosa vuol dire pianificare il testo: 1) chi il destinatario 2) qual il contenuto delle cose che intendo comunicare, quale quelle che intendo informare 3) qual il tipo di informazioni che sto per dare, lobiettivo delle informazioni che sto per dare Vediamo gli elementi per scrivere il testo: - significa dare forma alle proprie idee, significa separare le informazioni con molta chiarezza - significa dire tutte le informazioni necessarie, evitando quelle inutili - ordinarle in blocchi omogenei, evitare di mettere insieme informazioni diverse, in modo casuale e senza un ordine logico Vediamo come si opera nel rivedere, controllare il testo: - intanto vedere se sono stati rispettati i suggerimenti di punti precedenti - riscrivere le frasi non rispondenti ai criteri di semplicit e di chiarezza, e di brevit - far rileggere il testo ad altre persone un atro elemento fondamentale - cosa significa operare sulla sintassi: usare frasi semplici, brevi, usare meno possibile le frasi subordinate, preferire la forma attiva e quella passiva, specificare sempre il soggetto, preferire la forma attiva a quella negativa, preferire modi e tempi semplici, piuttosto che modi e tempi complessi. Cosa significa lavorare nel lessico? - significa (lavorare) usare parole comuni, evitare parole in latino, arcaiche etc., evitare modi di dire stereotipati o solenni, evitare termini astratti, usare pochi termini specialistici se si deve utilizzare necessariamente, prevedere una nota di specifica con asterisco Vediamo ora la grafica (non si capisce) - significa guardare il testo dal punto di vista dellimpaginazione e la struttura del testo. Per concludere possiamo dire che il problema della chiarezza espositiva e il modo di scrivere, e della semplicit del modo di scriver della pubblica amministrazione e di un pubblico servizio risolto, se: potremo valutare che il messaggio sia arrivato al destinatario,(e le informazioni che in esso sono contenute) se conforme alle intenzioni di chi lo ha emesso Quali sono le condizioni di efficacia del messaggio, della semplificazione del testo: - riconoscibilit delle intenzioni degli obiettivi - comprensione del messaggio, che comporta come risposta ladeguamento del comportamento di chi riceve questo messaggio e ai contenuti del messaggio stesso 30

Lultima slide sugli indirizzi di governo contiene il riferimento al codice e al manuale di stile, redatto rispettivamente da Sabino Cassese nel 1993 e di Franco Bossanni nel 1996 questi docenti sono in piattaforma. Per quello che ho detto sono interessanti le due direttive sulla semplificazione del linguaggio amministrativo emanate da F.Frattini nel 2002 e da M. Baccini nel 2006. Anche queste direttive sono presto in piattaforma.

SISTEMI POLITICI ED AMMINISTRATIVI Parte : COMUNICAZIONE

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