Germania

QUADERNI FORMEZ
l Formez-Centro di Formazione Studi ha avuto, da sempre, una particolare attenzione per le iniziative editoriali. Fin dai primissimi anni di attivit si impegnato nella produzione e
divulgazione di collane e riviste su cui intere generazioni di funzionari pubblici si sono formate. In seguito al decreto legislativo 285/99, che ha individuato nel Formez lAgenzia istituzionale che sostiene e promuove i processi di trasformazione del sistema amministrativo italiano, lattivit editoriale del Centro stata rilanciata e rinnovata nella veste grafica e nei contenuti. Sono state create quattro nuove linee editoriali: Quaderni, Strumenti,
R E D A U
Ricerche e Azioni di Sistema per la Pubblica Amministrazione. In queste collane vengono pubblicati soprattutto i risultati delle attivit formative e di ricerca svolte dallIstituto. Con Quaderni e Ricerche si diffondono Rapporti e riflessioni teoriche su temi innovativi per la P.A. mentre, con due collane pi specialistiche quali Strumenti e Azioni di Sistema per la P.A., si mettono a disposizione soprattutto strumenti di lavoro o di progettazione per quanti lavorano o si occupano di pubblica amministrazione e di sviluppo locale. Tutte le pubblicazioni con un breve abstract vengono presentate sul sito web (www.formez.it). Questo volume analizza alcune pratiche di governance realizzate in Germania dagli enti locali, dal governo federale e da agenzie governative. Le esperienze descritte nel report, quali quella del caso del cooperazione intergovernativa del progetto OSP (programma di sostegno alloccupazione nel Land di Berlino) o quella di cooperazione pubblicoprivato, descritta nel caso del progetto Digitales Nordrheinwestfalen, risultano particolarmente interessanti per i possibili spunti che offrono per la realt italiana. Lanalisi del caso tedesco rientra in una pi ampia ricerca condotta dal Formez sulla governance in alcuni Paesi europei, nata con lobiettivo di evidenziare i modelli e gli approcci di governance che rendano efficace loperato degli attori della P.A. Carlo Flamment
Presidente Formez
Formez
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LA PUBLIC GOVERNANCE IN EUROPA
4 Germania
F o r m e z
A r e a
P r o g e t t i
E d i t o r i a l i
A cura di Valeria de Magistris, responsabile Area Diffusione dellInnovazione, Formez Piervincenzo Bondonio, docente di Scienza delle Finanze, Dipartimento di Economia, Universit di Torino Redazione testi Augusta Badriotti, Valeria Gritti Collaborazione di Elisabetta DAgostino, Maria Fiore, Giuseppe Gioioso Organizzazione editoriale Paola Pezzuto, Roberta Crudele
Premessa
Lindagine sulla governance in diversi Paesi europei si colloca allinterno delle attivit di analisi e ricerca che il Formez ha realizzato per conto del Dipartimento della Funzione Pubblica nellambito del Progetto Governance. Tale indagine nasce dallesigenza di leggere i fenomeni della governance in Italia attraverso una chiave di lettura pi ampia, quale quella internazionale. Scopo ultimo quello di fornire un quadro dei sistemi di regole e di opportunit messi in atto da altri Paesi europei, per offrire servizi, governare il territorio e promuovere lo sviluppo in maniera pi efficace, partecipativa e concorrenziale, individuando elementi di analogia con la realt italiana e fornendo utili spunti per la potenziale trasferibilit dei diversi strumenti nel contesto nazionale. A tal fine, lattivit di ricerca stata affidata a diverse Universit/Centri di ricerca italiani con cui si sono definiti gli ambiti dindagine e i percorsi di analisi per rendere quanto pi possibile omogenei i report nazionali. Ogni Paese stato esaminato da un gruppo di lavoro diverso e il Formez ha curato la progettazione e il coordinamento complessivo dellindagine. Il lavoro che presentiamo il report di analisi sulla Germania redatto dal Dipartimento di Economia dellUniversit di Torino, con il coordinamento di Piervincenzo Bondonio, in stretta collaborazione con Augusta Badriotti. Alla sua stesura ha contribuito anche Valeria Gritti. Il gruppo ha condotto ricerche sia documentali che sul campo (per alcuni casi studio) esaminando esperienze originali in termini di governance con riferimento a livelli di governo centrale e locale tedeschi. Valeria de Magistris
INDICE
INTRODUZIONE
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CAPITOLO 1 Il sistema istituzionale in Germania 1. Caratteristiche istituzionali e politiche del Paese 2. Caratteristiche della governance in Germania 3. La regolamentazione della governance
15 17 31 43
CAPITOLO 2 La governance interistituzionale 1. Cooperazione interistituzionale, partenariato e partecipazione 2. La governance nella pianificazione territoriale Das kologisches Sanierungsprogramme (SP) Sviluppo sostenibile nella Biosphrenreservat Schaalsee
45 47 52 59 72
CAPITOLO 3 La governance esterna 1. Il processo di privatizzazione in Germania 2. Privatizzazione e rapporti sindacali: lesempio del settore delle telecomunicazioni 3. Il partenariato pubblico-privato 4. Forme innovative di finanziamento 5. Regolazione e accountability delle public utility: il settore idrico Il progetto Digitales Nordrheinwestfalen Il progetto scuola della provincia di Offenbach
85 87 90 92 94 97 101 118
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CAPITOLO 4 La governance interna 1. La riforma della pubblica amministrazione: quadro normativo e livelli di governo 2. Linformatizzazione della PA 3. Management moderno 4. Tardivo accoglimento del NPM in Germania 5. Il Neues Steuerungsmodell 6. Strumenti di gestione delle risorse umane Lagenzia federale per lamministrazione pubblica Il municipio virtuale di Brema CONCLUSIONI BIBLIOGRAFIA
139 141 141 147 148 154 160 162 180 199 217
INTRODUZIONE
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INTRODUZIONE
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Questo rapporto si compone di un capitolo introduttivo e di tre parti. Lintroduzione descrive il contesto istituzionale della Germania e, in termini generali, le politiche di governance. Le successive tre parti sono dedicate ciascuna allanalisi di un ambito di governance (interistituzionale, esterna e interna, rispettivamente). Nelle singole parti vengono descritte e analizzate le caratteristiche nazionali della categoria di governance, che trovano poi applicazione nella coppia di schede relative ai casi di buona governance individuati (uno relativo al governo centrale federazione o Land, laltro al governo locale). La scelta dei casi stata orientata dalla letteratura di riferimento e dallindagine conoscitiva direttamente condotta, mediante Internet e contattando direttamente esperti e testimoni privilegiati tedeschi. Date la struttura istituzionale tedesca, costruita su tre livelli di governo (federale, nazionale e locale) e la divisione delle competenze tra di essi, in due casi su tre sono stati scelti casi centrali relativi ai Lnder (costituisce eccezione, per la governance interna, il caso del Bundesverwaltungsamt, agenzia del ministero federale degli interni). A livello locale i casi scelti riguardano il comune o la provincia, in conseguenza della rilevanza del caso e della reperibilit di documentazione adeguata. Anomalo il caso di Brema, citt-Stato che somma il ruolo di comune a quello di Land, considerato per la governance interna. La scelta di collocare questo caso tra quelli locali discende dal fatto che si tratta della creazione di un municipio virtuale (il che rientra ovviamente tra le competenze di governo locale della citt-Stato). Punto di partenza per lanalisi sono stati i riferimenti tratti dai lavori di organismi internazionali quali lOECD, la World Bank e lUnione europea, nei loro report periodici sullandamento delleconomia e sul funzionamento delle istituzioni tedesche. A livello nazionale hanno costituito iniziale riferimento i lavori della Fondazione Bertelsmann, dellIstituto di ricerca sulla Pubblica Amministrazione dellUniversit di Speyer e del Ministero degli Interni. I materiali e i contatti reperiti al Convegno Moderner Staat 2003 (7 Fachmesse und Kongress, 25 e 26 novembre 2003, tenuto presso il Messegelnde di Berlino)
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sono stati di aiuto nellorientare il successivo sviluppo del lavoro. Lutilizzo di strumenti elettronici (ricerca sul web) stato particolarmente fruttuoso, grazie alla disponibilit on-line di una documentazione ricca e ben strutturata. Per i casi di buona governance selezionati si anche proceduto a intervistare gli enti coinvolti, in alcuni casi con visite in loco (contattando a Brema M. Hagen e, per il caso della governance esterna centrale, in cui la scelta caduta sul progetto Digitales Nordrheinwestfale - D-NRW, J. Geier). Negli altri casi i contatti sono stati telefonici e telematici (interviste via e-mail). Cos stato per approfondire la conoscenza del caso di governance esterna locale (provincia di Offenbach, contattata tramite J. Ditzinger); del caso di governance interistituzionale statale (Land di Berlino, contattato tramite Thekla Heinel della B.&S.U. Beratungs-und Servicegesellschaft Umwelt GmbH) e locale (Frderverein Biosphre Schaalsee, sentito tramite Frank Hermann, il Ministero fr Arbeit und Bau Mecklenburg-Vorpommern e lAmt fr das Biosphrenreservat Schaalsee, Zarrentin). Ulteriori contatti, via e-mail e telefono, sono stati stabiliti con B. Stach della Fondazione Bertelsmann, con collaboratori esterni della stessa Fondazione (A. Wegener dellUniversit di Potsdam, C. Brenski in rappresentanza di K. Hnig, direttore dellistituto di ricerca sulla Pubblica amministrazione dellUniversit di Speyer), con U. Glassmann dellUniversit di Kln e con A. Uhrhammer dellOECD. A tutte le persone ricordate, che hanno generosamente messo a nostra disposizione parte del loro tempo, va il nostro sentito ringraziamento: senza il loro aiuto questo rapporto non avrebbe visto la luce. Naturalmente nessuno di loro responsabile per gli eventuali errori ed omissioni e per le molte imperfezioni certamente presenti nel testo, oltre che per le opinioni espresse: la responsabilit di tutto ci ricade interamente sugli autori. La progettazione del lavoro si deve alla stretta collaborazione tra Piervincenzo Bondonio e Augusta Badriotti; alla sua stesura ha contribuito anche Valeria Gritti. Pi precisamente Piervincenzo Bondonio ha la responsabilit dellimpostazione scientifica e della revisione editoriale di tutto il testo e ha redatto le conclusioni e i paragrafi di tutti i capitoli che definiscono la trasferibilit al contesto italiano dei casi analizzati. A Valeria Gritti attribuibile la stesura del secondo capitolo e del caso di Brema; ad Augusta Badriotti la stesura di tutti gli altri capitoli.
CAPITOLO 1 IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA
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IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA
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1. Caratteristiche istituzionali e politiche del Paese

Alcune tra le caratteristiche istituzionali della Repubblica federale di Germania, quali la peculiare forma di federalismo accentrato e cooperativo, contrassegnato dalla presenza forte del cancellierato e da una struttura amministrativa policentrica, presentano stimoli per riflessioni interessanti. Il federalismo tedesco, insieme a quello austriaco, rappresenta un esempio significativo della creazione di un sistema federale composto da Stati unitari (Lnder) che, tuttavia, sono Stati decentralizzati in senso federale. Dopo la Restaurazione, i popoli di lingua tedesca, dispersi in numerose cittStato e Stati indipendenti, sono stati guidati verso lunit dallegemonia della Prussia. Il congresso di Vienna sanc il diritto della Prussia a costituire la Confederazione tedesca (Deutscher Bund) con alcune caratteristiche di Stato federale: potere legislativo distribuito tra regioni e centro, presenza di una camera alta (Bundesrat) formata da rappresentanti delle regioni (tuttavia, i poteri pi significativi erano concentrati nella camera bassa). La Costituzione tedesca del 1945, la Legge Fondamentale (Grundgesetz), fu elaborata prevalentemente da esperti tedeschi e soprattutto dai responsabili delle amministrazioni dei Lnder insediati dagli occupanti. Essa definisce la Repubblica federale di Germania come Stato federale a governo parlamentare. La Legge Fondamentale prevede al centro due camere: il Bundestag, eletto a suffragio universale e il Bundesrat, composto da delegati dei Lnder normalmente sostituiti quando cambia il governo del Land. Il numero dei Lnder, originariamente di 11, pass a 16 dopo la riunificazione del 3 ottobre 1990. La Costituzione prevede un Presidente federale (Capo dello Stato) eletto per cinque anni da unapposita Assemblea federale formata da membri del Bundestag e da rappresentanti dei Lnder. Le sue competenze spaziano dalla nomina del Cancelliere allo scioglimento del Bundestag, dalla proclamazione dello stato di emergenza amministrativa alla promulgazione delle leggi. Il Cancelliere federale nominato dal Presidente in seguito ai risultati delle
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elezioni politiche che rinnovano il Bundestag (di norma il leader del partito vincitore). Il Cancelliere una figura politica forte rispetto ai ministri, la cui nomina dipende da lui; al Cancelliere spetta definire lindirizzo politico del governo. Il parlamento bicamerale composto da un Consiglio federale (Bundesrat) e dalla Camera federale (Bundestag). Il Bundesrat, composto da 68 membri, la camera dei Lnder cui partecipano i delegati dei governi in numero rapportato alla popolazione. Nella seguente tabella sono riportati alcuni dati sui vari Lnder.
Tabella 1 Breve profilo dei Lnder
Land Renania settentrionale Vestfalia Baviera Baden-Wrtemberg Bassa Sassonia Assia Sassonia Renania Palatinato Berlino Sassonia-Anhalt Turingia Brandeburgo Schleswig-Holstein Mecklemburgo-Pomerania occidentale Amburgo Saarland Brema Totale
Fonte: Degni M. e Iovinella G., 1995
Voti 6 6 6 6 4 4 4 4 4 4 4 4 3 3 3 3 68
Popolazione Superficie 17,3 11,4 9,8 7,4 5,7 4,8 3,7 3,4 2,9 2,6 2,6 2,6 1,9 1,6 1,1 0,7 79,5 34066 70553 35751 47348 21114 18337 19848 883 20443 16000 29000 15730 23800 755 2750 404
Note
Ex Ddr Ex Ddr Citt-Stato
Ex Ddr Ex Ddr
ex Ddr Citt-Stato
Citt-Stato
Se il Bundesrat ha un profilo costituzionale minore dellaltra camera (Brosio 1995), in quanto non ha voce nellelezione del governo e ha un limitato potere di veto nellattivit legislativa, ha, invece, funzioni importanti nel campo della politica fiscale. In particolare, richiesta lapprovazione del Bundesrat per le
leggi che riguardano la disciplina delle imposte il cui gettito incassato dai Lnder, la ripartizione del gettito dellimposta sul reddito delle persone fisiche tra governo federale e Lnder, i pagamenti eseguiti ai fini della perequazione fiscale tra i Lnder, lamministrazione effettuata dai Lnder per conto del governo federale di imposte di competenza di questultimo (attivit che segnala la stretta cooperazione fra Stato federale e Lnder, tipica del federalismo tedesco). Ogni revisione del testo costituzionale deve avvenire a maggioranza di due terzi di entrambe le camere, il che contribuisce a rafforzare il potere dei Lnder. Il Bundestag eletto per quattro anni da tutti i cittadini, per met utilizzando collegi uninominali con sistema maggioritario a turno unico, per laltra met col sistema proporzionale in collegi plurinominali a voti di lista. La sua posizione preferenziale rispetto al Bundesrat, nel senso che questultimo non pu rifiutarsi di approvare i testi passati dal Bundestag, tranne che su alcune materie di prevalente interesse dei Lnder. Il concreto coordinamento fra le due camere viene garantito da alcune commissioni bicamerali, tra le quali una commissione di conciliazione, che ha il compito di risolvere i casi controversi. Un altro organo costituzionale di estrema importanza il Tribunale Costituzionale Federale (Bundesverfassungsgericht), composto da sedici giudici eletti per met dal Bundesrat e per met dal Bundestag. Tra le sue competenze, accanto alla tutela costituzionale dei diritti, che viene esercitata mediante il controllo di costituzionalit delle leggi federali e dei Lnder, e il giudizio sui ricorsi individuali a tutela dei diritti fondamentali, figurano la soluzione di conflitti fra Stato e Lnder e tra i diversi poteri dello Stato. Esso affiancato a livello di singolo Land dal tribunale costituzionale del Land, cui affidata la decisone sui conflitti costituzionali allinterno del Land. In generale, i Lnder esercitano la funzione legislativa per le materie loro attribuite dalla Costituzione, mentre per le restanti materie implementano o applicano le leggi federali (art. 83). In via esemplificativa, la responsabilit amministrativa, finanziaria e decisionale per listruzione completamente affidata ai Lnder, residuando alla federazione la determinazione dei principi generali che riguardano listruzione superiore; la responsabilit per la fornitura del servizio sanitario affidata in modo non esclusivo alle autorit locali: alcuni servizi possono anche essere forniti dai Lnder o da altre istituzioni parastatali, tra cui le comunit religiose; i fondi per lassistenza sociale sono forniti dalla federazione, ma lerogazione dei servizi avviene a livello locale. La Costituzione (art. 28) garantisce, infatti, alle autorit locali/regionali totale autonomia amministrativa. A fronte dellattribuzione di competenze di primo piano ai Lnder, alcune caratteristiche dello Stato federale tedesco assicurano, tuttavia, un elevato grado di coesione nazionale. Tra queste si sottolineano soprattutto la forte posizione del Cancelliere e la tendenza degli anni 60 e 70 a rafforzare le competenze dello
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Stato federale, come nel caso delle funzioni comuni, per una maggiore specificazione delle quali si veda la parte relativa al federalismo tedesco. Lo schema che segue presenta la struttura del governo (Bund), nelle sue principali articolazioni funzionali e territoriali.
Tabella 2
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La struttura del governo federale

Grundgesetz
Legislativo
Esecutivo
Giudiziario
Cancelliere federale
Cancellierato federale
Gabinetto
Comitati
Ministeri (18) Interni Esteri Economia Generi alimentari, agricoltura e boschi Lavoro e previdenza sociale Famiglia e anziani Poste e telecomunicazioni Donne e giovent Alloggi, sviluppo urbano e pianificazione territoriale Finanze Giustizia Trasporti Difesa Salute Ricerca e tecnologia Istruzione e scienza Cooperazione economica
Commissioni
Autorit amministrate direttamente Autorit federali subordinate a ministeri federali Autorit federali intermedie Autorit federali inferiori
Autorit amministrate indirettamente
Imprese pubbliche
Fonte: OECD 1992
Pi in dettaglio ciascun ministero federale composto da un ministro, da alcuni segretari di Stato, da capi dipartimento, da capi dei sub dipartimenti e dai responsabili delle divisioni.
Tabella 3
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Gerarchia tipica dei ministeri federali

Ministero
Segretario di Stato
da 1 a 3 in ogni ministero
Capi dipartimenti
da 4 a 7 in ogni ministero
Capi dei sub dipartimenti
Responsabili delle divisioni
Fonte: OECD 1992
la Costituzione a specificare le competenze del Bund e dei Lnder. Il Bund ha competenza legislativa esclusiva negli ambiti di politica estera, difesa, cittadinanza e passaporti, sistema valutario e monetario (competenza ceduta allUnione europea), dogane e commercio estero (anche queste devolute allUnione europea), traffico aereo e ferrovie federali, poste e telecomunicazioni. Ha, inoltre, facolt di emanare leggi-quadro in materia di istruzione universitaria, tutela dellambiente, ripartizione del territorio, pianificazione territoriale e certificazione anagrafica. I Lnder hanno competenze originarie ed esclusive nei campi dellistruzione (compresi aspetti importanti dellistruzione universitaria), della politica culturale, della polizia (ordine pubblico e polizia locale) e svolgono le funzioni amministrative relative allattuazione delle norme federali. Questa ripartizione di competenze, tipica dellordinamento tedesco, delinea una situazione in cui centro e periferia sono sollecitate a ricercare un elevato livello di cooperazione, che risulta indispensabile per il buon funzionamento delle istituzioni e per la coerente realizzazione delle principali politiche pubbliche.
I Lnder Tredici dei sedici Lnder attuali sono enti territoriali, i restanti tre (Berlino, Brema e Amburgo) sono citt alle quali stata riconosciuta la qualifica di cittStato (cio di Land e autorit locale allo stesso tempo), il che comporta lassunzione di competenze amministrative sia centrali che locali. I Lnder godono di ampia discrezionalit nellorganizzazione amministrativa. La maggior parte di essi ha optato per unarticolazione della funzione amministrativa su tre livelli: superiore, intermedio e inferiore. Il livello superiore svolge funzioni amministrative per lintero Land da ununica postazione centrale; immediatamente subordinato ai ministeri statali e non ha sottostrutture. Svolge in prevalenza competenze amministrative federali. Le autorit di livello intermedio svolgono, invece, funzioni amministrative per i singoli distretti del Land, a capo dei quali viene nominato un commissario che dipende dal Ministero degli Interni del Land (nei Lnder pi piccoli questo livello di amministrazione pu mancare). Le autorit di livello inferiore possono essere sia autorit statali ad hoc (come ad esempio uffici sanitari), sia autorit del governo locale, ma operanti per conto del Land nello svolgimento di determinate funzioni. Lorganigramma che segue, riferito al Nordreno Vestfalia, esemplifica meglio la struttura di un tipico Land, che rispecchia da vicino quella di uno Stato sovrano tradizionale, con una propria Costituzione e un sistema di divisione dei poteri. Questa caratteristica propria del federalismo tedesco, nato nellOttocento mediante la concessione alla federazione di alcune competenze, soprattutto legislative, da parte dei Lnder, Stati legittimi, che restano unit di potere autonome.
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Tabella 4 Struttura governativa dei Lnder (il caso del Nordreno Vestfalia)
Costituzione
Legislativo
Esecutivo
Giudiziario
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Primo ministro
Ufficio del Primo ministro
Gabinetto
Comitati
Ministeri (10)
Interni Giustizia Finanze Esteri Affari culturali Scienza e rircerca Lavoro, salute e affari sociali Cooperazione economica e tecnologica Ambiente, pianificazione regionale e agricoltura Sviluppo urbano e trasporto Affari federali
Commissioni
Autorit amministrate direttamente
Autorit amministrate indirettamente
Imprese pubbliche
Commissari distrettuali
Autorit dei Lnder a livello locale e distrettuale
Fonte: OECD 1992
Le autorit locali: Kreise e Gemeinde Il governo locale ha una lunga tradizione in Germania: il diritto di ogni comunit locale a governare i propri affari garantito dalla Costituzione federale ed ripreso dalla Costituzione di ciascuno Stato. Ci sono due livelli di governo locale: municipale o comunale (Gemeinde), e distrettuale o provinciale (Kreise), formato da aggregazioni di municipalit. Il principale compito degli enti locali la regolamentazione dei servizi pubblici locali. Inoltre, essi sono responsabili dellattuazione della legislazione federale e statale, relativamente al Land di appartenenza.
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I comuni sono responsabili delle prestazioni sociali (OECD, 1997): garantiscono ad esempio lerogazione di sussidi per laccesso agevolato ai servizi abitativi e assistenziali (pagati dalle autorit locali, ma finanziati dal governo federale). Ai comuni fa capo anche la produzione diretta di servizi generali, ad esempio la polizia locale. Sono inoltre direttamente responsabili dellassistenza agli indigenti, attraverso la costituzione di un fondo che finanzia le attivit di ospizio e ricovero. I comuni mettono a disposizione gli edifici scolastici, sia per i giovani che per gli adulti (per le iniziative di formazione permanente); sono responsabili della presenza e del funzionamento di istituzioni culturali quali le biblioteche, i musei, i teatri, le orchestre e le scuole di musica; mettono a disposizione delle scuole e delle associazioni sportive gli impianti necessari. Nel campo tecnico, le autorit locali regolamentano lutilizzo del territorio, la viabilit e i parchi e sono responsabili della redazione dei piani di sviluppo locali. Dove la fornitura di elettricit, di gas e di acqua non stata data in gestione ad aziende private, sono gli stessi comuni ad occuparsene. I comuni o le province sono, inoltre, responsabili dello smaltimento delle acque fognarie e dei rifiuti, la cui regolazione competenza del Land di appartenenza. I comuni possono scegliere tra molteplici modelli alternativi di organizzazione per svolgere le proprie funzioni. I servizi di loro competenza possono essere forniti, per esempio, ricorrendo alla gestione diretta o in economia, alla gestione da parte di imprese di propriet del governo locale o di imprese possedute dai comuni ma regolate dal diritto privato, o alla fornitura da parte di soggetti privati che hanno ottenuto labilitazione a operare. Gruppi di comuni possono anche formare delle autorit ad hoc (Zweckverbnde) per realizzare specifiche funzioni. Le competenze di questi due livelli di governo locale sono regolate dal principio di sussidiariet: la responsabilit primaria per le questioni locali risiede nei comuni e nelle province e solo nel momento in cui queste istituzioni non fossero in grado di svolgere le proprie funzioni il Land sarebbe autorizzato a farsene carico. Tra la fine degli anni 60 e i primi anni 70, sulla scia di un modello nord europeo di riforma degli enti locali, sono state promosse dai Lnder riforme che hanno portato ad un consistente allargamento delle dimensioni minime dei comuni portate a 9.000 abitanti (in alcuni Lnder a 30.000), attraverso la fusione di comuni. Queste riforme miravano a raggiungere una migliore efficienza amministrativa dei comuni senza, tuttavia, perdere di vista il problema di garantire unadeguata rappresentanza democratica alle istituzioni cos allargate, istituendo meccanismi di elezione diretta dei sindaci. I fondi necessari allo svolgimento delle funzioni di Gemeinde e Kreise provengono da tributi locali (principalmente sugli immobili e sulle attivit commerciali) e in larga misura da trasferimenti dei Lnder e dalla federazione attraverso la perequazione fiscale (Finanzausgleich).
Riferimenti istituzionali La funzione principale del governo federale di assumere le decisioni politiche nazionali e di tradurle in leggi, mentre le responsabilit amministrative sono principalmente devolute ai Lnder, che possiedono in tale ambito competenze generali. Rispetto ad altri sistemi federali, in Germania le funzioni direttamente svolte dallamministrazione centrale sono piuttosto limitate. Le aree ove le funzioni amministrative spettano al governo federale sono poche e specificate nella Costituzione federale. I Lnder sono direttamente impegnati in materia di sicurezza, polizia, difesa civile e istruzione, in cooperazione con enti semi-pubblici1 e chiese. Le autorit locali sono responsabili dei servizi sociali, soprattutto mediante lerogazione di trasferimenti finalizzati a specifici bisogni. I Lnder hanno importanti responsabilit legislative in ambiti quali il governo locale, lamministrazione della giustizia, la regolamentazione degli affari culturali e dellistruzione e buona parte dei servizi di polizia. La Costituzione di ciascun Land deve conformarsi ai principi generali della Grundgesetz, ma per il resto pu essere modellata con ampia autonomia. Anche lamministrazione dei tribunali dei Lnder indipendente dalle autorit federali. Alle differenze storiche e ambientali tra i Lnder possono corrispondere significative differenze nelle strutture organizzative e amministrative che ogni Land ha facolt di creare. Ci non impedisce che le similitudini tra i Lnder, soprattutto tra quelli di dimensioni simili, siano normalmente elevate. La sovranit dei governi locali in campo organizzativo e fiscale, di statuto e ordinamento del personale, di pianificazione e gestione del territorio rappresenta uno dei pilastri su cui si basa il funzionamento delle istituzioni e della democrazia tedesche e assume che le autorit locali abbiano notevole capacit di regolamentare le proprie funzioni. Per coordinare le politiche tra i vari livelli di governo vengono costituiti comitati di alto livello, il pi importante dei quali il Consiglio per la pianificazione finanziaria, che produce raccomandazioni non vincolanti sul coordinamento del bilancio e dei piani finanziari del governo federale, dei Lnder e delle municipalit. Un altro importante organismo, costituito da rappresentanti di ogni livello di governo, il Consiglio di politica economica presieduto dal Ministro federale dellEconomia che coordina la politica macroeconomica tra i Lnder. Bench i Consigli non dispongano di alcun potere decisionale ufficiale, le loro raccomandazioni hanno un peso determinante nellorientare gli indirizzi di politica economica. Organismi consultivi (ed anche questa una caratteristica
1 Eingenbetrieb: aziende municipalizzate speciali gestite con libri contabili differenziati e dotate di semi-autonomia amministrativa.
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del sistema politico-istituzionale tedesco) sono presenti ad ogni livello dellamministrazione. Il funzionamento delle istituzioni e i comportamenti delle persone in Germania sono tradizionalmente fondati sulla scrupolosa osservanza della legge. Ci implica anche che il controllo delloperato delle istituzioni pubbliche e delle persone che in esse operano non si basi, se non marginalmente, sullosservazione e la valutazione delle performance. La Grundgesetz esclude qualsiasi controllo federale su forma e contenuto dei bilanci statali, della cui preparazione e gestione sono unicamente responsabili i Lnder. In caso di interferenze della federazione i parlamenti statali possono presentare ricorso al tribunale costituzionale federale per la supervisione e il controllo delle competenze. Invece, per valutare le politiche realizzate sono stati elaborati e vengono correntemente utilizzati standard di qualit specifici per i diversi settori di attivit (ad esempio, per la protezione ambientale, le politiche sociali, la circolazione stradale, la pianificazione territoriale). Gli standard sono per lo pi stabiliti dai Lnder, che condizionano spesso al loro rispetto lallocazione delle risorse alle municipalit. Non mancano casi in cui anche governi locali hanno sviluppato e adottato standard di qualit dei propri servizi. Questo sviluppo, che ha avuto inizio negli anni 60, ha contribuito a costruire una politica generale di miglioramento qualitativo dei servizi pubblici, qualunque sia il livello di governo responsabile per la loro fornitura. Essa comprende risultati significativi in campi quali lo snellimento delle procedure, lorientamento dei servizi alle attese dei cittadini, la formazione continua del personale.
Il modello di federalismo tedesco Il modello di federalismo realizzato nella Costituzione tedesca viene definito nella teoria e nella pratica federalismo cooperativo. In base alla Costituzione, il gettito delle principali imposte diviso fra i diversi livelli di governo. Molte funzioni sono svolte in comune, i Lnder amministrano le leggi emanate dal parlamento federale ed esistono sedi istituzionali di concertazione politica fra i vari livelli di governo (Degni, Iovinella, 1995). Come accennato, il sistema tedesco di relazioni finanziarie intergovernative peculiare e presenta strette interconnessioni tra le competenze del centro e della periferia, con una prevalenza legislativa del primo e amministrativa della seconda, interconnessioni qualificate come Politikerverflechtung, letteralmente intreccio politico: lemblema, appunto, del federalismo cooperativo. Per quanto concerne le competenze a livello legislativo, il sistema vede una netta prevalenza del governo federale, ma sono frequenti e importanti le materie sulle quali Governo federale e Lnder hanno competenze legislative congiunte ( cos, ad
esempio, per i servizi sociali e listruzione, per la regolamentazione delle attivit produttive, industria, commercio e assicurazioni, per la promozione della ricerca scientifica, per la viabilit e il sistema dei trasporti marittimi). Competenza congiunta, nellaccezione tedesca, significa che sussiste una sorta di diritto di prelazione a favore dello Stato federale, nel senso che i Lnder possono legiferare solo se il centro si astiene dal farlo, il che praticamente mai accaduto. Se lo Stato realizza la sua competenza, lattivit dei Lnder si riduce allamministrazione e allapplicazione delle leggi federali (ma non va dimenticata la loro possibilit di esprimere opinioni, difendere interessi, esercitare pressioni attraverso il Bundesrat). Il particolare carattere cooperativo del federalismo tedesco, quale oggi si manifesta, risale ad alcuni emendamenti alla Costituzione approvati tra il 1967 e il 1969, che hanno individuato materie che postulano una gestione coordinata da parte di tutti e tre i livelli di governo. il caso, ad esempio, della politica fiscale: i Lnder sono responsabili del proprio budget, ma le misure fiscali adottate autonomamente devono risultare coerenti con la politica economica generale espressa dal governo federale in carica e sono previste azioni di compensazione fiscale dai Lnder ricchi ai Lnder poveri. Questa gi rilevante intersezione delle sfere di autonomia stata incrementata con la riforma finanziaria del 1969, che ha introdotto le Gemeinschaftaufgaben, le funzioni comuni. Tali funzioni, in origine di competenza esclusiva dei Lnder, per le difficolt di natura finanziaria a darvi attuazione del tutto autonoma vengono trasformate in azioni comuni, nel senso che il governo federale interviene nel finanziamento, seppure con quote contenute. La concessione dei finanziamenti collegata alla condivisione degli obiettivi delle politiche federali da parte del singolo Land, il che ne limita considerevolmente lautonomia politica. Sono coinvolte in questo schema alcune politiche a forte rilievo nazionale, seppure a specificazione locale, quali la costruzione di nuove universit, il sostegno allo sviluppo economico regionale, gli interventi in agricoltura e di protezione costiera. La struttura del sistema di finanziamento della spesa pubblica tedesca si basa su quattro principi fondamentali: luniformit del sistema tributario su tutto il territorio nazionale; un sistema di partecipazione di tutti i livelli di governo al gettito delle principali imposte; una stretta cooperazione in materia di politica tributaria fra centro e periferia; un sistema di perequazione delle risorse fra i Lnder, attuato mediante trasferimenti orizzontali, cio fra i Lnder stessi, che assicura ai Lnder con entrate inferiori alla media nazionale di raggiungere il 95% della media delle entrate fiscali pro capite. Il sistema dei trasferimenti si basa su un indice di capacit fiscale (Bedarfzuweisungen), determinato per ogni Land sulla base delle entrate fiscali e di quelle degli enti locali e un indi-
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ce di egualizzazione fiscale (Schlsselzuweisungen), determinato sulla base del gettito fiscale pro capite medio nazionale relativo alle entrate, su cui opera il meccanismo di egualizzazione, ponderato con altri indicatori di costo e di fabbisogno (Degni e Iovinella, 1995). Qualora lindicatore di capacit fiscale di un Land sia superiore allindicatore di egualizzazione, il Land obbligato a effettuare pagamenti di egualizzazione ad altri Lnder. Lassoluta uniformit del sistema tributario le uniche eccezioni sono rappresentate dalla potest concessa ai governi locali di applicare maggiorazioni dimposta su alcuni loro tributi, a partire da una base imponibile e da un sistema di aliquote fissate centralmente esclude di fatto che sia operativo qualsivoglia meccanismo di competizione fiscale fra Lnder e enti locali. Le quote di riparto delle imposte dirette fra governo federale e Lnder sono fisse, mentre negoziabile, a cadenza biennale, la compartecipazione allimposta sul valore aggiunto. Numerose proposte di riforma intese prevalentemente a dare maggiore autonomia ai Lnder e ad aumentare gli elementi competitivi del federalismo tedesco, avanzate negli anni 80, sono passate in secondo piano dopo la riunificazione, soverchiate dai problemi che questa ha imposto a tutti i livelli di governo. Manifestazioni della tendenza sopra richiamata si sono avute, in anni recenti, con la modificazione della prassi fino ad allora vigente nel sistema di relazioni finanziarie intergovernative, con la riduzione delle funzioni comuni, tra cui labolizione delle competenze federali in materia di programmazione e finanziamento del sistema ospedaliero, che sono tornate integralmente nellambito dei Lnder, e con lassunzione di maggior responsabilit del Land nelle politiche industriale e sociale. La nuova formula prevede un centro che assicura la stabilit del quadro macroeconomico e unit periferiche responsabili della politica allocativa e di sviluppo settoriale. In sostanza, gli elementi di concorrenza fra i Lnder sono aumentati e vi stato un generale rinvigorimento delliniziativa e delle responsabilit a livello subnazionale. In alcune politiche, in primo luogo quella ambientale, i Lnder, sollecitati dai movimenti verdi (che condividono la direzione del governo federale), hanno tuttavia preferito rivolgersi al centro, ritenendo che in tale modo gli obiettivi di sostenibilit ambientale risultassero perseguibili meglio. Inoltre, anche in Germania, nonostante la consolidata tradizione di federalismo cooperativo, sarebbe ingenuo ritenere che la scelta tra dosaggi alternativi di centralismo/decentramento possa prescindere da altre opzioni generali che dividono gli schieramenti politici. Non sfugge a nessuno, infatti, che maggior autonomia implica (ceteris paribus) maggior opportunit per i ricchi e maggior difficolt per gli altri. Non stupisce, quindi, che Lnder e enti locali con maggiori difficolt finanziarie siano meno favorevoli ad ampliare ulteriormente i confini del-
lautonomia finanziaria locale e a contare in maniera crescente sul funzionamento dei trasferimenti perequativi che, per quanto ormai profondamente radicati nella tradizione germanica, presentano tuttavia un ineliminabile aspetto di discrezionalit politica, potenzialmente reversibile. Lesistenza di governi locali consolidati, con ruolo istituzionale forte, ha una lunghissima tradizione in Germania: per questo motivo non si parla di tendenze devoluzioniste recenti, come invece avvenuto in altre parti dEuropa (con realizzazioni in via di rapido consolidamento, nel Regno Unito, con progetti di riforma dal contenuto ad oggi ancora instabile, in Italia). Dopo la caduta dello Stato nazional-socialista, fortemente accentrato, la ricostruzione su basi democratiche del Paese ebbe tra i suoi perni anche la decentralizzazione. Ci leggibile con grande chiarezza nelle Costituzioni dei Lnder e, nel 1949, anche nella Grundgesetz, la Costituzione federale. La crescente cooperazione fra i vari livelli di governo in particolare per quanto riguarda forme di federalismo fiscale o tassazione congiunta (partecipata), il cui gettito riscosso da tutti i tre livelli di amministrazione viene vista sempre pi come una minaccia per lindipendenza dei Lnder e, conseguentemente, per il loro ruolo politico. Per questo motivo, il governo federale e i Lnder stanno cercando di definire una linea di demarcazione pi chiara dei rispettivi compiti e responsabilit finanziarie. Inoltre, in seguito ai gi avvenuti e prospettati ulteriori trasferimenti di competenze alla Comunit europea, i Lnder chiedono che venga riconosciuta loro una maggiore partecipazione al processo decisionale comunitario. In proposito, in discussione un emendamento alla Costituzione federale che prevede lintroduzione di un potere di co-decisione dei Lnder per le materie oggetto di legislazione comunitaria che rientrano nella loro sfera di competenza.
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La riunificazione delle due Germanie La riunificazione delle due Germanie stata realizzata prevalentemente estendendo le strutture politico-istituzionali e amministrative della Germania dellovest alla Germania orientale (Bosco, 2000). Come noto, i due territori erano dotati di regimi politico-istituzionali divaricati, di strutture e di capacit economiche molto diverse (nel 1991 il Pil pro capite dei Lnder orientali raggiungeva a malapena il 30% della media dei Lnder occidentali causando una riduzione del Pil occidentale prima dellunificazione di un sesto). La necessit di riconvertire leconomia al mercato e di trasferire nellEst le istituzioni occidentali e lelevato numero di disoccupati tra i cittadini della defunta DDR causarono una enorme crisi sia politica che economica. Nonostante il modello economico tedesco avesse funzionato brillantemente per la RFT, non altrettanto
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facilmente questo modello si adattava alla RDT. Il grado di arretratezza del sistema produttivo e la perdita dei mercati orientali hanno creato una situazione difficilmente superabile nel breve periodo. Il decollo economico orientale non ha avuto luogo nei tempi previsti, con effetti negativi sulleconomia della parte occidentale trovatasi a dover affrontare, da un lato, un rallentamento congiunturale e, dallaltro, lingente peso economico che la ricostruzione dellEst richiedeva. Dovevano anche essere superati problemi istituzionali di governance nella Germania orientale. Il sistema era caratterizzato dallassenza di elementi di corporate governance, di autogoverno settoriale, ma era invece caratterizzato da un elevato interventismo statale. Lo sforzo in questo ambito ha prodotto frutti significativi: oggi la Germania si trova ben integrata sul piano politico-istituzionale, ma lo ancora poco sul piano economico. La Germania, il Paese europeo con maggiore stabilit economica, si ritrovata con un elevato tasso di disoccupazione, con un bilancio in crescente disavanzo e con una spesa per la sicurezza sociale dal trend esplosivo. Nel 1995 il tasso medio di disoccupazione nellex Germania Ovest ammontava al 9,3%, nei nuovi Lnder una quota del 19,9% era senza lavoro o inserito in programmi occupazionali finanziati con fondi pubblici. Date le caratteristiche del sistema fiscale e sociale, le conseguenze della disoccupazione sugli introiti statali e sui sistemi di sicurezza sociale risultarono particolarmente onerosi. La grande rilevanza delle imposte dirette ricavate dai salari e la dipendenza dei contributi delle assicurazioni sociali dallandamento complessivo delloccupazione erano fattori funzionali a una Germania stabile, ma non alla nuova realt post-riunificazione. I problemi di bilancio sono stati notevolmente acuiti da trasferimenti ai nuovi Lnder per un totale netto di 1.000 miliardi di marchi tra il 1990 e il 1997. Il debito pubblico salito dai 929 miliardi nel 1989 a 2.135 miliardi nel 1996 e pi della met del nuovo indebitamento dovuto direttamente ai nuovi Lnder. Rivedere i contenuti della riforma pensionistica del 2001 divenuta una priorit della politica economica, cui si sono aggiunti, nellagenda politica, la necessit di rivedere il sistema sanitario con lo scopo di ridurre i contributi dellassicurazione malattia, la riforma del codice del lavoro, la ridefinizione delle condizioni di rilascio dei sussidi di disoccupazione, la riduzione delle agevolazioni fiscali. Come non si stenta ad immaginare, la riforma della politica fiscale costituisce oggetto di accese discussioni, in quanto investe interessi particolari e competenze non solo federali.
2. Caratteristiche della governance in Germania

Riferimenti normativi Come gi si accennato, la pubblica amministrazione tedesca costruita su tre livelli: federale (Bund), statale (Land) e locale. Ogni livello di governo gode di autonomia legale ed in principio indipendente nel conseguimento dei compiti definiti dalla Costituzione federale (Grundgesetz). Al governo federale spetta in primo luogo la funzione legislativa. Le funzioni dellamministrazione federale sono lasciate ai Lnder, ad eccezione delle aree amministrate direttamente dalle autorit federali, che sono specificamente indicate nella Costituzione. Anche gli Stati dispongono di potest legislative, su temi quali il sistema di polizia pubblica, lamministrazione della giustizia, gli affari culturali e listruzione dal livello primario a quello universitario. Le amministrazioni locali hanno una lunga tradizione di autonomia e indipendenza nellorientare i propri interventi regolatori della vita pubblica e nella fornitura di servizi alle comunit locali: ci, nel tempo, ha generato una considerevole capacit di gestione autonoma delle proprie risorse. A livello amministrativo, lesistenza di un corpo pubblico uniforme costituisce un elemento unificante di un sistema che altrimenti, per la sua elevata articolazione, potrebbe rivelare incoerenze interne. Il servizio pubblico assolto da funzionari pubblici (Beamte), impiegati (Angestellte) e lavoratori (Arbeiter), in ogni livello dellamministrazione. Lo status dei funzionari regolato da contratti pubblici, mentre per impiegati e lavoratori i contratti hanno natura privatistica. Questo sistema sembra coerente con le caratteristiche attese di una dirigenza pubblica formata con uniformit di criteri e dai caratteri individuali e di gruppo che riecheggiano quelli impersonati dal burocrate prussiano di weberiana memoria. Non sembra quindi appropriato contrapporvi il modello di origine anglosassone (nordamericana, soprattutto), cui recentemente ha fatto riferimento anche la riforma della dirigenza pubblica in Italia, come modello geneticamente superiore, che prevede il permanere di contratto pubblico per dipendenti rank and file e il ricorso al contratto privatistico (con significative componenti, nelle intenzioni incentivanti, legate allassunzione di specifiche responsabilit organizzative e di risultato) per i dirigenti. Un confronto pacato tra i due modelli, che prevedono peraltro come si vedr pi avanti forme significative di avvicinamento, richieder tempi lunghi e capacit di isolare leffetto di fattori ambientali influenti (certamente non sovrapponibili nei due Paesi). Ancora una notazione tecnica sugli sviluppi tedeschi: il Ministero dellInterno a svolgere un ruolo centrale nel governo delle politiche del personale. responsabile degli sviluppi normativi dello status giuridico del persona-
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le impiegato a livello federale e fornisce le linee guida sullo status del personale statale, delle municipalit e delle corporazioni soggette al diritto pubblico. Basandosi sul principio dei compiti pubblici aperti, il legislatore dei due livelli (statale e federale) ha ampia facolt di decidere quali funzioni collettive assolvere e, quando la collettivit esprime nuove domande di intervento, pu dare via libera alla creazione di nuovi servizi pubblici. Questa possibilit non puramente astratta, ma si concretata in una gamma di servizi pubblici che, ancora in anni recenti, ha visto significative new entry, basti pensare ai servizi di counseling ai cittadini. Ci non esclude, tuttavia, il manifestarsi di fenomeni di segno opposto: anche in Germania, infatti, la tendenza europea alle privatizzazioni ha avuto riscontri significativi, ad esempio, nel servizio postale, ferroviario e radiotelevisivo. Nel 1969 furono approvati emendamenti al testo costituzionale che modificarono alla base le relazioni tra i vari livelli di governo. Furono, infatti, introdotti compiti comuni (Gemeinschaftaufgaben) ai due livelli di governo, ambiti nei quali pianificazione, decisioni e finanziamento sono tutte azioni da esercitare congiuntamente. Le finalit dellinnovazione che costituisce da allora una caratteristica peculiare del federalismo alla tedesca erano molteplici: aiutare il raggiungimento di obiettivi nazionali, regolare i conflitti tra le regioni, ridurre gli squilibri economici territoriali, razionalizzare luso delle risorse. La modifica non ha, tuttavia, annullato il diritto dei Lnder a partecipare alla formulazione della politica federale attraverso la camera alta o consiglio federale (Bundesrat). Anche citt, municipalit e distretti, raggruppati in associazioni di autorit locali, hanno mantenuto una considerevole capacit di influenzare le politiche federali. Coordinamento e consenso restano, quindi, la regola di base delle relazioni intergovernative. Relazioni non sempre facili e coordinamento non senza problemi, naturalmente, soprattutto per la necessit di esplicitare e, in qualche modo condividere, le priorit politiche. In particolare, inevitabile risulta una certa tendenza di Lnder e comuni a proteggere i propri interessi contro le interferenze federali, che pu mettere a rischio la capacit del governo centrale di esercitare con efficacia la sua funzione di arbitraggio nei conflitti di interesse, altrettanto o ancor pi inevitabili, tra governi locali. Gli ultimi decenni vedono lemergere di due tendenze principali: riforme dei governi locali, con la finalit di aumentarne le capacit amministrative generali, con particolare riguardo ai compiti di pianificazione delluso del territorio; rafforzamento della partecipazione dei cittadini ai processi decisionali e della funzionalit complessiva degli istituti di democrazia. Ne sono manifestazioni lelezione diretta dei sindaci e lintroduzione dellistituto referendario, esercitabile su iniziativa popolare.
Negli anni 90 la politica tedesca si caratterizzata per i tentativi di riformare in profondit lamministrazione federale. Un primo importante passo ha avuto luogo nel 1995, quando stato riformato il trattamento giuridico dei dipendenti pubblici, introducendo la possibilit di tenere conto di incentivi basati sulla performance e sul merito e facilitando forme di mobilit del personale tra le diverse amministrazioni. Tali cambiamenti sono avvenuti sotto la pressione di due eventi di portata generale, che investono anche la politica, la societ e leconomia tedesche: la tendenza alla globalizzazione e il rallentamento dei ritmi dello sviluppo economico, con le conseguenti restrizioni sulle risorse disponibili (anche) per il settore pubblico. Tra le riforme recentemente apportate al sistema federale che qui interessano si devono richiamare le seguenti. In applicazione dellarticolo 65, secondo comma della Costituzione (che prevede che i Ministri federali godano di autonomia nel guidare le proprie strutture, nel rispetto delle linee guida del Cancelliere federale), allinizio di ogni legislatura la coalizione governativa dichiara solennemente un accordo di programma, presentato in Parlamento, e si impegna a rispettarlo (si veda, per esempio, laccordo di coalizione del 1998). Il 18 giugno 1995 viene istituito, presso il Ministero dellInterno, il Comitato di Consiglio Statale Provvisorio, composto da rappresentanti di tutti i livelli di governo, dellindustria, dei sindacati e delluniversit, con funzioni di supervisione del processo di modernizzazione delle pubbliche amministrazioni. Un Comitato Guida ristretto, designato dal Consiglio, ha presentato nella primavera del 1998 un rapporto conclusivo dei propri lavori contenente raccomandazioni sulle modalit per sviluppare i processi di modernizzazione dellamministrazione gi intrapresi, sottolineando la centralit dello sviluppo delle risorse umane e delle capacit manageriali in ambito pubblico. Tra i problemi approfonditi figurano il superamento delle lentezze del sistema giudiziario, il miglioramento delle politiche del personale, lindividuazione di ulteriori spazi e modalit di privatizzazione. Il modello di riferimento auspicato dal Comitato era la creazione di uno Stato snello (Schlanker Staat). Il Comitato Guida ha anche competenza nel monitorare i risultati ottenuti con le azioni di riforma delle strutture organizzative e le realizzazioni strategiche di ogni Ministero, riferendone direttamente al Gabinetto. Tra le innovazioni va anche ricordata la nascita di numerosi enti, dotati di specifiche competenze consultive su specifiche politiche pubbliche. Essi hanno prodotto analisi articolate, che tendono a concludersi con la formulazione di
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raccomandazioni al governo federale sui temi di loro competenza. Vanno menzionati in proposito: la Commissione federale indipendente sulla semplificazione normativa e sul funzionamento dellamministrazione. Istituita nel 1983, ha presentato numerose survey e raccomandazioni concernenti la sburocratizzazione e la deregulation; la Commissione Schlichter o comitato indipendente di esperti sulla semplificazione delle procedure di pianificazione. Formata allinizio del 1994, ha prodotto proposte nello stesso anno; lIstituto di ricerca sulla pubblica amministrazione presso lUniversit di Speyer, che si dedica allo studio delle problematiche amministrative a livello federale e nazionale.
Le azioni di modernizzazione concernenti le autorit locali Il dibattito sulla riforma della pubblica amministrazione ha investito anche i governi locali. In proposito, va ricordato loperato dellagenzia comunale per la razionalizzazione dellamministrazione, Kommunale Gemeinschaftsstelle fr Verwaltungsvereinfachung (KGSt), che ha presentato molte proposte riguardanti in special modo il cambiamento organizzativo e le modifiche del processo di bilancio, sostenendo una maggiore flessibilit e responsiveness del sistema, tramite maggior decentramento decisionale e conseguente responsabilit in capo a strutture di organizzazione formale interne (le singole divisioni). Sono stati introdotti elementi di contabilit aziendale per calcolare i costi effettivi dei servizi erogati e per sollecitare le autorit locali ad assumere un atteggiamento di servizio nei confronti dei cittadini, utenti/clienti delle prestazioni che ricevono. Lagenzia comunale per la razionalizzazione dellamministrazione (KGSt) un ente autonomo, al quale partecipano le tre citt-Stato e un buon numero di municipalit. Fornisce suggerimenti a tutti i suoi membri, sotto forma di pareri, survey e relazioni su tutte le questioni concernenti il management, in particolare riguardo a personale, finanza, organizzazione, informazione e comunicazione tecnologica. Ogni tre anni il KGSt organizza un forum, palestra di discussione e confronto per funzionari delle amministrazioni ed esperti delle varie discipline e metodologie di analisi ed intervento organizzativo. Recentemente il KGSt ha anche effettuato confronti tra i servizi erogati dagli enti partecipanti, punto di partenza per innescare azioni emulative o di benchmarking, ed ha svolto azioni di supporto delle societ di consulenza interessate a intervenire a supporto delle amministrazioni. Nellultimo decennio gli enti locali tedeschi hanno fornito un contributo rilevante per modernizzare la pubblica amministrazione e realizzato con successo
considerevole le riforme loro proposte, che hanno soprattutto riguardato i campi seguenti: politica e gestione; amministrazione strategica; nuovi strumenti di direzione; gestione della qualit; utilizzo di strumenti incentivanti (benchmark); partecipazione dei cittadini ai processi decisionali e valutativi; utilizzo delle reti informatiche (Internet, IT). Si pu affermare che in questo processo gli enti locali siano venuti reinterpretando il proprio ruolo, con unenfasi che passa dalla funzione tradizionale di autorit pubbliche a quella (anche) di fornitori di servizi e che il maggior orientamento ai bisogni dei cittadini e degli utenti abbia aperto nuovi canali e offerto nuove occasioni per una rinnovata partecipazione del cittadino alla vita politica e amministrativa locali. Oggi gli enti locali operano in misura crescente come promotori dellimpegno dei cittadini e per aiutare i processi di identificazione dei cittadini con i propri rappresentanti politici, processi che sono facilitati dalla consapevolezza (come si potrebbe sostenere non senza qualche forzatura ottimistica) che nel sistema tedesco operano istituzioni che si sforzano di migliorare la propria efficienza. Lorientamento al cittadino, la maggiore visibilit del programma politico degli eletti, il monitoraggio dei fornitori di servizi operanti in concorrenza, la domanda di maggior efficienza nella gestione economica sono tutti fattori che stanno incidendo in modo si spera durevole sul funzionamento degli enti locali, certamente influendo in modo non marginale su atteggiamenti e culture che apparivano fondate su radici culturali affatto diverse. In questo senso si potrebbe sostenere che il processo di globalizzazione, almeno in unaccezione europea, stia attualmente investendo il funzionamento delle PA tedesche. In tale contesto si stanno sviluppando ulteriori azioni, quali ad esempio: uso sistematico delle nuove contabilit (dei costi, per centro di costo o per linea di attivit) e dei processi di responsabilizzazione delle unit organizzative decentralizzate sulluso delle risorse, come base di valutazione dei nuovi prodotti forniti dalla PA e delle strategie di controllo orientate al risultato; utilizzo di forme di contract management e obbligo di reporting, come base per una maggiore trasparenza del funzionamento delle amministrazioni e per una puntuale attribuzione di responsabilit personali sui risultati conseguiti; adozione di cultura e tecniche di gestione del personale ispirate ai moderni principi di sviluppo delle risorse umane, con adozione di strumenti incentivanti;
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ricorso a confronto fra le performance conseguite da enti diversi, inteso non pi come fatto eccentrico e politicamente scorretto, ma come utile prassi ordinaria, dalla quale trarre stimoli per un miglioramento emulativo. A questultimo proposito, qualche semplice dato. Ad oggi risultano in funzione ben 85 circuiti di benchmark ed unaltra quindicina sono in progettazione; essi riguardano pi di 600 servizi diversi, per la cui realizzazione lavorano pi di 3.000 operatori pubblici. Si tratta, quindi, di una realt di dimensioni ancora molto ristrette, seppure con buone potenzialit di sviluppo. Ogni circuito ha elaborato ed utilizza per il confronto batterie di indicatori di tipo quantitativo e qualitativo, relativi ormai allintera gamma delle funzioni svolte dagli enti locali. I dati cos raccolti sono disponibili nel database IKON (rete IKO), recentemente elaborato e accessibile a tutti gli enti locali aderenti. Loperato della fondazione Bertelsmann La Fondazione Bertelsmann, fondata nel 1977 al fine di onorare (continuandolo nel tempo) limpegno socio-politico e culturale delle famiglie Bertelsmann e Mohn, ha predisposto e realizzato numerosi progetti sulla riforma dellamministrazione, da sola o in collaborazione con lIstituto per lImpiego, numerosi Ministeri nazionali, autorit locali tedesche e internazionali. Tra i temi trattati figurano il performance oriented management, il confronto tra le prestazioni delle autorit di polizia e tra le iniziative intraprese la costituzione di autorit per il futuro e della rete internazionale cities of tomorrow. Tra le iniziative pi recenti della Fondazione, particolarmente attiva su tematiche dellevoluzione delle forme di governo, figura la preparazione di una griglia valutativa sulla governance negli enti locali, presentata ad un convegno internazionale promosso dallUniversit di Stoccarda (Proehl 2002). Lidea di fondo che una buona governance locale rafforzi la democrazia in quanto canalizza tutte le risorse localmente disponibili (rappresentate dai governi locali, dai cittadini e da tutti gli altri partner: la comunit degli affari, le NPO, le istituzioni culturali, religiose e civili, ecc) verso uno sviluppo locale funzionale a una migliore qualit della vita. Per produrre gli effetti desiderati, la triangolazione pubblico-privato-terzo settore richiede congiuntamente nuove partnership e uno stretto controllo democratico. Di seguito sono riportate alcune azioni suggerite dalla Fondazione, non senza lutilizzo di locuzioni suggestive. Pi democrazia e migliore qualit di vita nelle Comunit Si ha una buona governance quando si realizza una democrazia locale vigorosa, caratterizzata da una cooperazione vivace e in spirito di partnership fra il consiglio comunale, lesecutivo, lapparato amministrativo, i cittadini e tutti i
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soggetti espressi dalla societ civile (associazioni di categoria, NGOs, istituzioni culturali, Comunit religiose, associazioni e gruppi di volontariato, ecc.), per incentivare lo sviluppo locale e il miglioramento della qualit della vita. Modellare la politica futura su obiettivi di policy comuni Affinch un ente locale sappia fare fronte in modo pienamente adeguato alle sfide del futuro, deve sapere sviluppare e realizzare una visione che sia globalmente condivisa dai cittadini e dai loro rappresentanti politici. Realizzare partenariati con maggior collaborazione e partecipazione La compartecipazione efficace dei governi locali con i cittadini, altri livelli di governo, soggetti del settore privato e del terzo settore, allinterno e allesterno dei confini comunali, costituisce un fattore vitale per la soluzione fruttuosa dei problemi. Garantire unamministrazione efficace ed efficiente con maggior cooperazione Allinterno di un buon contesto di governance, lorganizzazione amministrativa deve essere efficace, efficiente, trasparente, competitiva e orientata ai servizi. Occorre, a tale fine, promuovere la cooperazione e la partecipazione non soltanto con i partner esterni, ma anche allinterno dellorganizzazione stessa, verticalmente ed orizzontalmente. Questa cooperazione responsabile della qualit e dellefficienza dei servizi, prodotti direttamente o acquisiti mediante contratto sul mercato. Per stimolare azioni di questo tipo conviene che lente locale elabori e renda pubblici dati e relazioni che diano conto del livello di realizzazione degli obiettivi comuni. Abbinare il management strategico con una elevata trasparenza La realizzazione degli obiettivi condivisi di policy deve avvenire tramite processi ad un tempo trasparenti e strategici. Ci avverr se tutte le politiche e le azioni realizzate sono rese pubbliche e valutate, adottando la prospettiva tipica della policy analysis, secondo la quale la valutazione viene usata per correggere e migliorare le politiche future. Allinterno di questo processo conviene prevedere anche lutilizzo di misure e indicatori di qualit della vita come strumenti essenziali per esprimere valutazione pregnanti. Preparare il bilancio comunale con maggiore attenzione alle risorse Come noto, la parola finale sul bilancio comunale spetta al consiglio. Tuttavia, il coinvolgimento dei cittadini nella fase iniziale della sua predisposizione, quando si tratta di definire le priorit, aumenta la trasparenza e laccettabilit dellintero processo di bilancio. Una procedura maggiormente aperta ai contri-
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buti di soggetti esterni aumenta inoltre le possibilit che ai finanziamenti con fondi propri dellente locale si affianchino finanziamenti privati e provenienti da altri livelli di governo. Innovare e apprendere gli uni dagli altri La trasparenza, la comunicazione degli obiettivi delle politiche e il pieno sviluppo della dimensione dei risultati sono aspetti che qualificano e migliorano la governance. Ladozione senza timori di pratiche diffuse di benchmarking e la creazione di reti di informazione con altri comuni offrono significative occasioni di apprendimento e di scambio delle innovazioni. Indicatori di qualit della vita: il network cities of tomorrow La Fondazione Bertelsmann stata tra le sostenitrici, negli anni 90, della creazione del network cities of tomorrow, che raccoglie comunit locali tedesche e di altri Paesi. Il funzionamento della rete scandito da cicli di lavoro biennali, ciascuno caratterizzato da obiettivi specifici. Tra i pi significativi ricordiamo: lamministrazione di qualit, la progettazione strategica, strategie alternative per la fornitura dei servizi, politiche di sviluppo del personale, partecipazione dei cittadini, concorrenza orizzontale (ovvero tra enti omologhi) (primo ciclo, 199596); costruire la fiducia nellente locale, gestire le informazioni strategiche (ICT), vivere la societ multietnica, favorire lo sviluppo economico locale (secondo ciclo, 1996-97); promuovere loccupazione, migliorare lo stile di vita di bambini, adolescenti ed anziani nella citt (in un ciclo successivo). Filo conduttore costante tra tutti i temi trattati stata la costruzione di una strategia generale per la gestione dellinnovazione. Nel 2001, sempre per iniziativa della Fondazione, stato inserito nella rete, come nuovo strumento di lavoro, il Gruppo di Lavoro degli Esperti, che ha prodotto una guida di riferimento per gli enti locali e, per i cittadini, opuscoli e guide informativi, tra cui: Il comune virtuale, Stato come garante alternativa alla fornitura dei servizi e Le strategie della rete di integrazione. stato, inoltre, avviato un lavoro sistematico per la costruzione, la validazione e luso di indicatori di qualit della vita. Lattivit attualmente in corso nella rete assume come punto di partenza il riconoscimento dei successi conseguiti nelle politiche di modernizzazione degli enti locali e del valore aggiunto che questi successi portano per la soluzione di numerosi problemi di convivenza nelle citt.
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Modernizzazione a livello federale Nel 1999 il nuovo governo federale ha siglato laccordo di coalizione Avvio e rinnovamento la via della Germania nel XXI secolo2 , con il quale si impegnava a definire un vasto programma di rinnovamento. Il programma Stato Moderno Amministrazione Moderna (Moderner Staat Moderne Verwaltung), presentato il 1 dicembre 1999, costituisce un frutto di tale impegno. Esso delinea i contorni di una (nuova) politica tutta centrata sulla necessit di modernizzazione dello Stato e degli apparati amministrativi federali, sotto la guida di un piano comune di riforme. Una precedente iniziativa centrata sullidea-forza di Stato snello e utilizzata per indicare lobiettivo di alleggerire, in ogni modo possibile, le procedure (burocratiche) in uso aveva cercato di favorire la riduzione del numero degli impiegati pubblici, senza tuttavia ottenere pienamente i risultati sperati. Attualmente il governo federale impegnato nella riforma della pubblica amministrazione, con risultati di qualche interesse, che saranno visti e valutati nel capitolo relativo alla governance interna. Il programma Stato Moderno Amministrazione Moderna deriva direttamente dalla nozione dello Stato attivante (Aktivierender Staat) e mira in particolare a: realizzare una nuova distribuzione delle responsabilit mantenere le peculiarit delle singole unit pubbliche di amministrazione, secondo il concetto di molteplicit nellunit (Einheit in Vielfalt) garantire un orientamento costante verso i cittadini gestire gli affari pubblici in modo efficiente ed efficace. Allinterno del programma, il governo federale ha avviato 15 progetti guida e 23 progetti supplementari, che riguardano, nel loro insieme, le seguenti quattro aree di riforma: aumento dellefficacia e dellaccettazione della legislazione il governo federale come partner amministrazione competitiva, economica e trasparente personale altamente motivato. Ambiziosa aspirazione del programma di pervenire ad un nuovo bilancio tra doveri statali, iniziativa privata e impegno sociale. La prospettiva quella di uno Stato che perde in ruolo decisionale, modera la sua funzione di produttore diretto di servizi ed espande, invece, la funzione di moderatore e attivatore dello sviluppo della societ. Stato attivante significa sostenere il potenziale di autoregolazione della societ civile ed economica e costruire lo spazio in cui
2 Accordo di coalizione del 20 ottobre 1998, capitolo IX, n. 11, paragrafo 2.
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essa possa operare. Gli attori statali, parastatali e privati devono lavorare insieme per raggiungere fini congiunti. La Federazione ha il compito di creare la struttura giuridica di uno Stato partecipe e orientato verso i cittadini con una struttura amministrativa efficiente. Gli interessi e le motivazioni delle decisioni statali devono essere pubblici e agli attori sociali devono essere fornite informazioni migliori e in maggiore quantit. Il governo deve migliorare la trasparenza dellamministrazione e intensificare la partecipazione dei cittadini. Il progetto prevedeva anche un maggior coordinamento con Lnder e enti locali. Gli Stati possono far fronte alla modernizzazione solo lavorando insieme: lo spirito federalista su cui si basa la Repubblica e la realizzazione del principio della molteplicit nellunit lo richiedono. Il governo vuole costruire una cooperazione pi stretta tra i vari livelli amministrativi e, ovunque possibile, creare spazi di autonomia decisionale, con lo scopo di rafforzare la responsabilit dei singoli, il principio di sussidiariet e la complessit delle strutture della Federazione (legate saldamente tra di loro da un elevato un numero formalismi legali), attraverso la riduzione quantitativa dei procedimenti giuridici federali. Il rinnovamento della struttura interna dellamministrazione essenziale anche per utilizzare al meglio le risorse finanziarie, che attraversano una fase di costante decremento. Lattenzione deve essere concentrata sul rendimento e sul risparmio. I procedimenti amministrativi devono essere verificati e snelliti. Questo viene realizzato tramite una maggiore competitivit dei servizi e un confronto delle prestazioni, al fine di ottimizzare i procedimenti amministrativi. Tutto ci si realizza solo se lefficienza del personale e dei mezzi a disposizione vengono migliorati. Lo schema seguente presenta la logica generale del progetto.
Tabella 5 Stato moderno Amministrazione moderna
Stato Moderno Moderna Amministrazione Nuova distribuzione delle responsabilit Servizio pubblico responsabile 4 aree di riforma Aumento dellefficacia e dellaccettazione della legislazione Amministrazione competitiva, trasparente e costo
Amministrazione efficiente 4 principi Diversit delle strutture federali
Il governo federale come partner
Impiegati altamente motivati
15 progetti guida del governo federale Fonte: BMI 1999
Lo Stato ed il sistema amministrativo hanno ridefinito i loro compiti prendendo in considerazione i cambiamenti avvenuti allinterno della societ. Lo Stato promuove la devoluzione delle responsabilit dove ci fattibile: con ci si punta a una nuova distribuzione e classificazione delle responsabilit tra Stato e societ. Lo Stato continua ad assumere su di s il dovere di proteggere la libert e la sicurezza dei cittadini, che resta suo compito centrale, per il quale porta intera responsabilit. Il modello dello Stato attivante la risposta alla nuova distribuzione delle responsabilit tra Stato e societ. Una riforma dello Stato e del suo sistema amministrativo basata su tale modello deve creare un nuovo equilibrio tra i doveri statali, iniziativa individuale ed impegno sociale. Detto ancora altrimenti, Stato attivante significa rafforzamento della societ attraverso lautoregolazione e lazione combinata di pubblico, semi-pubblico e attori privati per realizzare fini comuni. In questo contesto, speciale responsabilit del governo federale creare la struttura legale per un Stato in grado di soddisfare le necessit dei suoi cittadini e dei partner e dotato di un sistema amministrativo efficiente. Lo Stato al servizio dei cittadini: essi sono partner uguali nel contribuire al benessere pubblico: ci impone che gli interessi ed i motivi sottesi alle decisioni statali diventino pi trasparenti e che gli attori sociali abbiano a disposizione informazioni adeguate. Solo se si realizzano tali condizioni le persone coinvolte saranno capaci di vedere come i compiti stanno cambiando e contribuire alla nuova distribuzione di responsabilit. A questo fine, lo Stato ed il suo sistema amministrativo dovranno prepararsi per la transizione da una societ basata sulla produzione manifatturiera ad una societ di servizi, basata sulla conoscenza, che sfrutta le possibilit offerte dallIT per tenere i cittadini informati e per comunicare con loro. Il modello di Stato abilitante ha un impatto non solo sulle relazioni tra governo federale e cittadini, ma anche tra governo federale, Lnder ed autorit locali. La modernizzazione dello Stato e del sistema amministrativo possibile se i diversi livelli di amministrazione pubblica lavorano insieme. La distribuzione delle competenze e la divisione della responsabilit svolgono un ruolo centrale come elementi di principio del federalismo. La struttura federale della Repubblica di Germania e del suo sistema amministrativo, che permette la diversit allinterno di unit, rende ci indispensabile. I Lnder hanno unopportunit di continuare i loro gi notevoli sforzi per la riforma dei propri sistemi amministrativi e il governo federale offre loro maggior spazio di manovra. Lintegrazione della Germania nellUnione europea ed il suo ruolo nella comunit internazionale devono essere presi in considerazione in questo contesto. Perci, Stato e Federazione devono cooperare pi da vicino e, insieme, godere di una pi ampia libert decisionale. Lo scopo del modello di incentivare las-
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sunzione diffusa di responsabilit, di accrescere il peso del principio di sussidiariet e di sostenere lo svilupparsi di diversit allinterno della federazione, riducendo numero e portata degli interventi del governo federale. Per rendere lamministrazione pi efficiente indispensabile rinnovare le strutture interne dello Stato federale, anche come risposta allesigenza, avanzata dai cittadini, di un uso consapevole delle risorse che essi mettono a disposizione dello Stato pagando i tributi. Creare procedure maggiormente orientate agli utenti e pi efficaci in termini di costo un contributo essenziale dellamministrazione alla costruzione dello Stato attivante. Ci pu essere realizzato tramite un maggior ricorso al mercato, stabilendo obiettivi chiari e con approcci che stimolano alladozione di buone pratiche. Le esperienze di altri Paesi hanno mostrato che in tanto possibile realizzare unamministrazione efficiente in quanto i funzionari pubblici hanno percepito la modernizzazione come un fatto che li riguarda da vicino, di fronte al quale sono disposti ad assumere nuove responsabilit. Questo richiede anche un nuovo stato giuridico per gli impiegati pubblici, ove spazio pi ampio si assegna agli incentivi a comportamenti pi impegnati e ad una maggiore assunzione di rischio. Un sistema amministrativo competitivo, efficiente nei costi e trasparente nei suoi processi decisionali permette di realizzare performance migliori, misurabili attraverso metodi mutuati anche dalla microeconomia e dalleconomia aziendale. Lintenzione che sta dietro a questa maggior apertura di rendere possibile un dialogo concreto coi cittadini, eliminando le barriere erette da una burocrazia attenta solo ai mezzi e mai ai fini (senza che ci comporti derive verso comportamenti discrezionali e arbitrari). A questo fine, sostiene il progetto, Lnder e Stato federale possono avvalersi su larga scala delle tecnologie di comunicazione pi avanzate, portando a termine la transizione verso l egovernance. Elevata performance ed impegno del personale discendono da una organizzazione del personale pi competitiva e motivante. Attribuzione di maggiori e pi diffuse responsabilit personali, apertura di migliori opportunit di carriera e creazione di strutture di lavoro pi flessibili assicurano che il potenziale di ammodernamento sia davvero usato. Con la realizzazione del piano Bundonline 2005, liniziativa di e-government del governo federale, il Cancelliere tedesco ha lanciato nel settembre 2000 la sfida alle amministrazioni pubbliche affinch esse forniscano on-line i loro servizi entro il 2005. Nel periodo intermedio (giunto ora a due terzi del suo cammino) il governo federale ha reso accessibili ai cittadini, alla comunit economica e ad altre amministrazioni 355 servizi on-line su Internet. Un ulteriore elemento essenziale del processo di ammodernamento la rigo-
rosa politica di privatizzazione intrapresa. Lesperienza ha mostrato che lintroduzione di capitale privato e di responsabilit imprenditoriale nelle societ in precedenza esclusivamente a capitale pubblico ha generato risposte positive, da parte sia del personale impiegato che degli investitori. Questa politica di privatizzazione basata sul convincimento che molte aree dove lo Stato era solito agire da imprenditore esclusivo possono essere gestite da stakeholder, che rappresentano una gamma pi ampia di interessi e di posizioni. Resta tuttavia chiaro che il processo di privatizzazione tedesco non riguarda in alcun modo i compiti essenziali dello Stato, intesi in senso ampio (che si spingono ben al di l di quanto suggerito da ogni forma di Stato minimo).
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3. La regolamentazione della governance

Il modello tedesco non prevede autorit propriamente preposte alla regolazione della governance. La regolazione economica in ambito di fornitura di servizi locali (ad esempio, lo smaltimento rifiuti) e la fissazione delle relative tariffe affidata dalle leggi federali alle amministrazioni locali (comuni). Di fatto queste ultime svolgono unampia gamma di funzioni di regolazione, in materie che rientrano direttamente nella propria sfera di responsabilit e in altre nelle quali invece operano su mandato di livelli di governo superiori. Le municipalit, ad esempio, sono tenute a garantire determinati standard, pur nellambito di una totale autonomia organizzativa, standard fissati con leggi federali in materia di fornitura di servizi di pubblica utilit (quali la produzione e distribuzione di energia elettrica e acqua): una situazione tipica dei rapporti interistituzionali del federalismo tedesco. Sono quindi alcuni principi posti alla base della Costituzione (anche materiale) tedesca, i principi del federalismo e della sussidiariet, che spiegano lassenza sostanziale di forme e strumenti di controllo esterni rispetto allattivit svolta dalle municipalit. La legge federale garantisce alle municipalit totale autonomia finanziaria e gli enti locali non possano contare sul sostegno finanziario del bilancio statale per sanare eventuali gestioni deficitarie. I comuni sono direttamente responsabili della determinazione delle tariffe dei servizi offerti, congiuntamente al gestore dei servizi stessi. La normativa che regola la formazione dei prezzi si fonda sui principi sanciti dagli ordinamenti comunali (Kommunalabgabengesetze). Nonostante le forti radici cooperative del federalismo tedesco, la crescente collaborazione intergovernativa viene vista, in alcuni casi, come una minaccia per lindipendenza dei Lnder e conseguentemente per il loro ruolo politico. La ricerca di una linea di demarcazione meglio definita dei compiti e delle respon-
sabilit finanziarie rispettive di governo federale e dei Lnder costituisce oggetto di confronto continuo tra i due livelli di governo e caratterizza la vita politica del Paese. Ultimamente i Lnder chiedono un proprio ruolo autonomo nel processo decisionale dellUnione europea, che per essere realizzato richiederebbe un emendamento alla Costituzione federale.
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CAPITOLO 2 LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
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LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
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1. Cooperazione interistituzionale, partenariato e partecipazione

La governance interistituzionale in Germania assume particolare rilevanza soprattutto in ambito locale, dove sono stati realizzati modelli ed esperienze diversi. A livello centrale, invece, come abbiamo sottolineato nel primo capitolo, il particolare carattere cooperativo del federalismo tedesco stesso a determinare una situazione tipicamente di governance interistituzionale.
Federazione e Lnder Se la devolution, intesa come processo di decentralizzazione di competenze legislative, in altri contesti nazionali rappresenta una tendenza in corso, non cos nel dibattito istituzionale tedesco, nel quale non rappresenta un tema rilevante. Gi nel secondo dopoguerra, infatti, riprendendo la storia costituzionale del Paese precedente al periodo nazista, la Germania stata ridisegnata come Stato federale fortemente decentralizzato. Come si gi ricordato, la Germania una Repubblica federale caratterizzata da una struttura amministrativa policentrica e da una marcata decentralizzazione delle funzioni legislative in favore dei Lnder. Tuttavia, sebbene la Costituzione tedesca mirasse a creare la cornice istituzionale per uno Stato federale nel quale fosse garantita la massima autonomia ai Lnder, nel corso della vita della Repubblica questa impostazione stata progressivamente mitigata in favore di una crescente compenetrazione fra i due livelli di governo. Infatti, se da un lato le competenze attribuite al governo federale per determinate materie lasciano poco spazio per un intervento legislativo a livello statale, dallaltro i Lnder sono coinvolti direttamente e in maniera talvolta determinante nel processo decisionale centrale. Il modello attuale del federalismo tedesco viene, quindi, spesso definito di tipo cooperativo, perch si fonda su una cooperazione interistituzionale fra i
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vari livelli di governo e sul coordinamento delle politiche fiscali. Il coordinamento delle politiche fra i vari livelli di governo istituzionalizzata in una serie di organi, il pi importante dei quali il Consiglio di Programmazione Finanziaria (Finanzplanungsrat), costituito dai Ministri delle Finanze dei Lnder, dal Ministro federale dellEconomia e dai rappresentanti degli enti locali. La funzione del Consiglio, che rappresenta un forum di discussione utile al processo decisionale, consultiva. Quanto alla partecipazione dei Lnder al processo decisionale centrale, si sottolinea il fatto che in Germania il livello di governo statale ha una rilevanza maggiore rispetto ad altri Stati federali. I Lnder, infatti, non solo sono responsabili di una serie di politiche di primo piano, quali ad esempio listruzione e la giustizia, ma entrano con i loro governi a far parte direttamente del processo decisionale federale. Nella seconda camera, il Bundesrat, siedono, infatti, i rappresentanti dei governi dei Lnder.
La Germania e lUnione europea In Germania il dibattito sulla decentralizzazione dei poteri politici e delle funzioni amministrative ha assunto importanza in particolar modo nel contesto del processo di integrazione europea e dellimplementazione del principio di sussidiariet. Il tradizionale modello della pubblica amministrazione comunale tedesca, improntato sui concetti di indipendenza ed autonomia, stato, infatti, notevolmente messo in crisi, nellultimo decennio, dal processo di globalizzazione e dal progredire della costruzione europea (in primo luogo con la realizzazione del mercato unico europeo), che hanno progressivamente sottratto porzioni significative di sovranit agli Stati e agli enti locali. Laumento e la differenziazione verticale e orizzontale dei livelli di governo e degli attori politici ha innescato in molti Paesi un dibattito circa lassetto delle relazioni fra questi soggetti. Il concetto di governance viene spesso introdotto nella discussione. LOECD, ad esempio, ha recentemente riferito in un suo report che la governance riflette la pluralizzazione degli attori nella gestione e nella fornitura dei servizi pubblici. I ruoli degli enti sovra e subnazionali stanno diventando sempre pi importanti, mentre attori privati o semi-pubblici stanno guadagnando maggior spazio. Allo stesso tempo, i rapporti dinterazione fra i vari soggetti pubblici stanno diventando meno gerarchici e pi cooperativi1. In Germania questo depauperamento di sovranit ha indotto i Lnder a reclamare una partecipazione attiva al processo decisionale europeo. in discussio1 OECD, 1997:15.
ne un emendamento alla Costituzione federale per introdurre un potere di codecisione dei Lnder per le materie oggetto di legislazione comunitaria che rientrano nella loro sfera di competenza. Nellanalizzare la governance interistituzionale in Germania, non ci si pu esimere dal prendere in considerazione anche la particolarit del contesto della costruzione europea. LUnione europea un soggetto internazionale atipico. Si tratta, infatti, di un soggetto sopranazionale che non pu essere considerato n una federazione, n una confederazione di Stati nazionali. Se, infatti, in alcune materie anche importanti come la politica commerciale, la struttura europea presenta caratteristiche tipicamente federali, con la devoluzione di competenze dagli Stati nazionali in favore del livello di governo centrale europeo, in altri ambiti altrettanto rilevanti, come la giustizia e la sicurezza, i meccanismi di coordinamento delle singole politiche nazionali predisposti dalla costruzione europea rispecchiano quelli di una confederazione di Stati. La coesistenza di queste due impostazioni e la particolarit istituzionale di questo soggetto politico fanno s che si parli spesso di governance europea, piuttosto che di governo europeo. La costruzione europea si fonda, infatti, su un sistema complesso di interazione fra i vari livelli di governo, nel quale lelemento gerarchico lascia spesso il campo alla cooperazione interistituzionale. In merito al processo decisionale a livello comunitario e ai rapporti tra Unione europea e Stati nazionali, emergono due problemi rilevanti per un discorso sulla governance: il deficit democratico delle istituzioni comunitarie e la necessit di rappresentazione degli interessi delle regioni e degli Stati delle federazioni. Per quanto riguarda la Germania, a livello di Unione europea non vengono formalmente rappresentati gli interessi dei Lnder. Nel processo decisionale dellUE, infatti, sono coinvolti esclusivamente i governi centrali. La partecipazione dei Lnder al processo decisionale europeo, tuttavia, viene parzialmente garantita dallordinamento interno della Germania. Un emendamento alla Costituzione ha, infatti, stabilito che qualora le decisioni prese in ambito comunitario riguardino materie di competenza dei Lnder, la posizione adottata dal governo federale debba raccogliere il consenso della maggioranza dei governi statali (Benz A., 2003). Inoltre, il Bundesrat ha il diritto di esprimersi accanto al Bundestag. I Lnder dispongono, in questo modo, di un potere di veto esterno al processo decisionale europeo (Benz A., 2003). Quando il Consiglio delle Comunit europee delibera in materie di competenza dei Lnder, quindi, la posizione adottata dal governo tedesco il risultato di un processo di sintesi di interessi diversi, spesso conflittuali. Anche in questo ambito si manifesta chiaramente il carattere cooperativo del federalismo tedesco.
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Quanto al secondo problema, il deficit democratico dato dallo scarso peso del Parlamento europeo nel processo decisionale dellUE, nonch dalle profonde disuguaglianze fra i Paesi membri nel numero di elettori rappresentati da ciascun parlamentare europeo. Sebbene, infatti, le competenze dellassemblea parlamentare europea siano considerevolmente aumentate negli ultimi anni, grazie soprattutto allestensione del meccanismo di cooperazione e allintroduzione della procedura di co-decisione, in ambito comunitario i governi nazionali restano i principali responsabili del processo decisionale. Con una serie di emendamenti alla Costituzione, in Germania si cercato di ovviare almeno parzialmente a questo problema. Al Parlamento tedesco stato riconosciuto il diritto ad essere informato in merito a qualsiasi questione europea, nonch la facolt di adottare risoluzioni relative a decisioni prese in ambito comunitario, venendo cos coinvolto nel processo prima della ratifica e dellapplicazione della legislazione europea (Auel K., Benz A., 2003). Sebbene queste risoluzioni del Parlamento tedesco non siano legalmente vincolanti possono, tuttavia, avere leffetto di condizionare la posizione del governo. Non raro, infatti, che il governo intraprenda un giro di consultazioni con il Parlamento prima di adottare una posizione in merito ad una decisione europea. Centrale diventa, quindi, la possibilit di accesso alle informazioni sulle attivit dellUE. Per questo molti parlamentari hanno creato una rete di contatti informali con le istituzioni europee (Auel K., Benz A., 2003). Un altro problema legato al deficit democratico nelle istituzioni europee lo scarso potere di controllo dei cittadini sulle posizioni del proprio governo in merito alle questioni europee, dal momento che raramente vengono fatte oggetto di dibattito pubblico dai partiti politici nelle arene nazionali (Benz A., 2002). Ne consegue che i cittadini europei hanno scarse possibilit di influire sulle politiche comunitarie con il loro voto a livello nazionale.
Il rinnovamento della politica dal basso Nel corso degli ultimi due decenni, in Germania sono state sviluppate una serie di riforme dellamministrazione pubblica locale. Si possono identificare due tendenze: riforme che puntano a migliorare la partecipazione dei cittadini e riforme che mirano a conseguire una maggiore efficienza per gli enti locali. Negli anni 80 stata la prima linea a prevalere, mentre negli anni 90 sono state intraprese anche in Germania riforme ispirate al concetto di new public management, gi realizzate in altri Paesi (Hendriks F., Tops P., 1999). Rilevante per unanalisi sulla governance interistituzionale appare il primo trend, mentre il NPM verr trattato nel quarto capitolo. Le riforme degli anni 80 sono il frutto di un processo che stato chiamato die
Erneuerung der Politik von Unten: il rinnovamento della politica dal basso. Questo processo mirava allistituzionalizzazione della partecipazione dei cittadini dal basso, vale a dire alla creazione di meccanismi e strumenti per favorire laccesso dei cittadini al processo decisionale a livello locale. Dal momento che le leggi che regolano e delineano la struttura del governo locale sono emanate dai Lnder, ne consegue che in Germania coesistono pi modelli di governo locale. Negli anni 80 in Germania, contrariamente alle tendenze in atto in altri Paesi, poca attenzione riscuotevano temi come il contract management e il controllo dei costi. Il dibattito sullamministrazione pubblica era concentrato sul rinnovamento della politica dal basso. Questo processo mirava a scardinare limpostazione centralista, gerarchica e tecnocratica dellamministrazione pubblica, in favore di una strategia decentralizzata, su scala ridotta, basata sulla cooperazione orizzontale, sulla trasparenza e sulla ricerca di una maggiore partecipazione dei cittadini (Hendriks F., Tops P., 1999). Al posto dei concetti di efficienza e produttivit del NPM, le parole chiave erano partecipazione e consenso. Questo processo stato largamente sostenuto dai nuovi movimenti sociali fioriti in Germania fra la fine degli anni 60 e gli anni 80. Queste forze, che nascevano intorno a interessi diversi (dalla questione ambientale allopposizione al nucleare, dalla rivendicazione delle pari opportunit per le donne alla lotta contro le discriminazioni degli omosessuali, ecc.), hanno esercitato pressioni sul sistema dellamministrazione pubblica, sollecitando riforme in senso democratico a livello nazionale, ma soprattutto a livello locale. Determinante in questo processo stata la nascita, nel 1981, del Partito dei Verdi (die Grnen), che si fatto interprete di queste istanze. La rete dei movimenti sociali otteneva, cos, un supporto politico. Accanto ai Verdi, un ruolo importante nella promozione delle riforme stato giocato da un gruppo di pressione, die Brgerinitiativebewegung (il movimento di iniziativa dei cittadini), costituito da cittadini e operante a livello locale. Questo movimento richiedeva un maggiore coinvolgimento dei cittadini nellambito della pianificazione territoriale e della partecipazione democratica alla vita pubblica delle citt. Le riforme adottate in molti Lnder per rispondere a queste richieste non rappresentano, per la verit, una rottura col passato. Spesso sono stati istituzionalizzati meccanismi per garantire una maggiore partecipazione della societ civile, che erano gi operanti nella prassi. Ad esempio, molte iniziative hanno interessato il mercato del lavoro locale e le politiche sociali, dove sindacati, camere di commercio e altre organizzazioni erano gi coinvolte nel processo di policymaking (Hendriks F., Tops P., 1999). La partecipazione dei cittadini al governo locale ha assunto diverse forme. Si possono individuare sei modelli:
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Advokatenplannung: professionisti che svolgono attivit di consulenza per particolari aree della citt; Bezirksverwaltung: creazione di comitati di quartiere; Gemeinwesenarbeit: gruppi di lavoro che svolgono servizi diretti a gruppi socialmente e/o economicamente disagiati; Planungsbeirat: comitato di consulenza per la pianificazione territoriale costituito da cittadini interessati; Planungszelle: una sorta di giuria formata da cittadini selezionati casualmente, con la facolt di intervenire in merito a iniziative di breve periodo di pianificazione territoriale della citt; Brgerforum: un forum istituzionalizzato per la discussione fra cittadini e pubblica amministrazione. Nonostante la nuova attenzione per il Neues Steuerungsmodell, le riforme in favore di un rinnovamento della politica dal basso non si sono arrestate negli anni 90. Al contrario, in molti Lnder queste hanno prodotto addirittura cambiamenti alla Costituzione, con lintroduzione dellistituto del referendum anche livello locale.
2. La governance nella pianificazione territoriale

La governance metropolitana Con il termine governance metropolitana si intende una combinazione di meccanismi che rende possibile la cooperazione e la risoluzione di conflitti di interessi tra attori diversi (appartenenti alla pubblica amministrazione, al settore economico e alla societ civile), volti a delineare e mettere in atto una strategia di pianificazione territoriale per la regione che gravita intorno a una o pi citt (Frst D., 2002). Azioni di governo in senso stretto si intrecciano ad azioni incentrate su una rete di cooperazione fra i vari attori e su istituti creati per favorire il dialogo e la sintesi fra i diversi interessi in campo. Il tema della pianificazione territoriale assume particolare rilevanza per alcune aree nelle quali sono presenti forti carenze strutturali. Nel 97 la Conferenza dei Ministri per la Pianificazione territoriale (Ministerkonferenz fr Raumordnung) ha individuato sette aree metropolitane che necessitano di una strategia di sviluppo tempestiva ed efficace: Berlin/Brandeburg, Hamburg, Mnchen, Rhein-Main (Frankfurt), Rhein-Ruhr (larea della Ruhr), Stuttgart e Halle/Leipzig/Dresden/Chemnitz. La pianificazione territoriale non un tema recente in Germania, ma negli
anni 90 ha assunto un rilevo particolare a causa di una serie di fattori. In primo luogo, la competizione fra regioni che si sviluppata in seguito allintegrazione europea e alla globalizzazione, per cui il governo federale tende a sostenere la regionalizzazione e i Lnder sono impegnati a rendere le proprie aree metropolitane pi competitive, sfruttando il potenziale economico regionale. In secondo luogo, la riunificazione della Germania, che poneva in primo piano il problema della ristrutturazione dei nuovi Lnder. Percorsi di governance metropolitana in Germania Nella creazione di modelli di governance per la pianificazione territoriale delle aree metropolitane assume particolare rilevanza la tipologia dellarea stessa. In particolare, le regioni che gravitano intorno ad ununica citt dalle dimensioni metropolitane (come Berlino-Brandeburgo) presentano tipologie di governance diverse dalle regioni nelle quali coesistono pi centri di grandi dimensioni ( il caso della Ruhr). Nelle prime, infatti, pi facile che nascano meccanismi cooperativi che, invece, possono essere ostacolati nelle seconde a causa di una sorta di competizione fra le diverse citt. Inoltre, la presenza di un unico centro importante pu favorire linsorgere di pratiche di governance grazie alla funzione di leader naturale assunta dalla citt (Frst D., 2002). Una caratteristica comune a tutte le aree metropolitane , invece, il fatto che la governance nella pianificazione territoriale non ha completamente sostituito i tradizionali meccanismi del governo del territorio, al contrario andata ad intrecciarsi ad essi. La governance stata adottata come metodo per la gestione di alcune politiche specifiche e spesso la struttura e la rete cooperativa realizzata per un settore differisce in maniera significativa da quella ideata per un altro, allinterno della stessa area metropolitana. In Germania si possono riscontrare due modelli di governance metropolitana: una governance realizzata attraverso la creazione di organizzazioni pubbliche (agenzie, consigli) e una governance realizzata da una rete di organizzazioni di varia natura (Frst D., 2002). Il primo modello comporta la creazione di una nuova istituzione pubblica che svolge una funzione di coordinamento orizzontale fra i governi locali dellarea metropolitana. Le pi comuni fra queste istituzioni sono le Zweckverbnde: agenzie cui vengono assegnati compiti precisi, dirette da unassemblea formata da rappresentanti dei governi locali nominati dai Consigli comunali. Le funzioni che possono venire assegnate a queste agenzie sono diverse: pianificazione, elaborazione di un concetto integrato di sviluppo della regione, marketing regionale e gestione di servizi pubblici (come i trasporti e la nettezza urbana). Se lorganismo dotato di risorse proprie e ha un mandato sufficiente-
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mente ampio, questo assume il ruolo di agenzia per lo sviluppo regionale. In altre realt non sono state create organizzazioni operative, ma ci si limitati ad istituire organismi per il coordinamento dei diversi governi locali, come i consigli i cui membri sono rappresentanti dei governi locali. Queste organizzazioni sono finanziate dai governi locali che ne fanno parte. Il secondo modello rappresenta una forma pi avanzata di governance, in quanto realizza forme di cooperazione orizzontale e verticale fra le diverse istituzioni pubbliche locali e a livello di Land. Questo secondo modello, inoltre, offre opportunit di partecipazione al processo decisionale relativo alla pianificazione territoriale anche a soggetti appartenenti a settori diversi dalla pubblica amministrazione. I soggetti appartenenti alla rete provengono, infatti, da vari mondi. In primo luogo, vi sono organizzazioni pubbliche costituite da politici e rappresentanti dei governi locali. In tempi pi recenti si sono aggiunti attori del settore economico, come la Camera di Commercio, e della societ civile, come le organizzazioni no-profit e i comitati di quartiere. Il coinvolgimento del settore del business avviene, invece, tramite la costituzione di PPP, per garantire comunque un controllo pubblico. Queste reti di organizzazioni svolgono funzioni diversificate: alcune costituiscono esclusivamente un forum per facilitare la definizione collettiva di un percorso di sviluppo dellarea. Altre svolgono un ruolo pi attivo. Nonostante le reti spesso si formino spontaneamente e su un piano informale, nel momento in cui esse vengono ufficialmente inserite nel processo della pianificazione territoriale la cornice istituzionale prevale sullo spontaneismo. Funzioni e responsabilit vengono chiaramente definite e distribuite fra i vari soggetti.
La governance nel campo dello sviluppo sostenibile: Agenda21 La Germania vanta una lunga tradizione in campo ambientale. Per molto tempo stata allavanguardia nel controllo dellinquinamento dellaria e delle falde acquifere e negli anni 70 stata uno dei Paesi pionieri nel campo della pianificazione ambientale. Invece, la Germania decisamente in ritardo rispetto ad altri Paesi europei per quanto riguarda lo sviluppo di politiche che si riferiscono al pi recente concetto di sviluppo sostenibile (OECD, 2001). Laffermazione del concetto di sviluppo sostenibile ha messo in crisi il tradizionale sistema di policy-making degli Stati. Lo sviluppo sostenibile, infatti, espressione di una concezione della societ nella quale gli aspetti economici, sociali ed ecologici sono interconnessi, per cui si rende necessaria una maggiore coerenza nelle scelte politiche dei governi e il
coordinamento delle politiche economiche, sociali e ambientali. A ci invita la Conferenza delle Nazioni Unite di Rio de Janeiro del 1992, che si chiusa con ladozione di un documento che richiama lattenzione dei singoli governi sulla necessit di garantire una maggior partecipazione della societ civile al processo decisionale in merito alle politiche di sviluppo sostenibile. Fattore non meno importante, il concetto di sviluppo sostenibile presuppone ladozione di una strategia basata sul lungo periodo, mentre le decisioni dei governi rispondono solitamente ad una logica di medio-breve periodo. Per la verit, in Germania ladozione di una visione di lungo termine per la questione ambientale era stata adottata gi nei primi anni 70. Allo stesso modo, nello stesso periodo la politica ambientale era stata formalmente qualificata come politica intrasettoriale. Nel 1970, inoltre, era stato istituito un gruppo di lavoro per le questioni ambientali (Arbeitsgemeinschaft fr Umweltfragen), dipendente dal governo federale, con funzione consultiva nel rispetto dei principi di cooperazione e di partecipazione (OECD, 2001). Nella prassi, tuttavia, la politica ambientale aveva seguito i canali tradizionali del processo di policy-making di qualsiasi altra politica. Una strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile stata elaborata da una serie di gruppi di lavoro coordinati dal Ministero dellAmbiente solo nel 1998, senza peraltro venir adottata dal governo federale. Con la vittoria della coalizione rosso-verde alle elezioni politiche del 1998, sono ripresi gli sforzi per delineare una strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile. Sono state, quindi, istituite due commissioni di indagine conoscitiva e due organismi di consulenza del governo, attivamente coinvolti nella preparazione di una strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile: il Gabinetto Verde e il Consiglio per lo Sviluppo Sostenibile (OECD, 2001). Il principale ostacolo allimplementazione di una strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile sembra essere loggettiva difficolt di realizzare la necessaria cooperazione orizzontale fra i diversi ministeri interessati da questi temi. Questo problema non si presenta, invece, a livello locale, dove la pi ridotta portata degli obiettivi che possono venire perseguiti in ambito regionale in tema di sviluppo sostenibile rende meno problematico stabilire una cooperazione orizzontale produttiva fra pi ministeri. Se il governo centrale ha competenza legislativa principale in tema ambientale, secondo la Costituzione ai Lnder compete, oltre al potere di attuazione delle leggi federali, una competenza legislativa residuale per taluni aspetti della politica ambientale (ad esempio nel campo idrico e della protezione della natura). Si rende, dunque, necessaria una cooperazione verticale fra centro e periferia, che stata istituzionalizzata nella Conferenza dei Ministeri dellAmbiente (Umweltministerkonferenz, UML), che riunisce i Ministri dellAmbiente dei
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Lnder e il Ministro dellAmbiente del governo federale. La UML si riunisce due volte lanno (OECD, 2001). Anche a livello di Land azioni in favore dello sviluppo sostenibile sono state intraprese relativamente tardi rispetto ad altri Paesi. Le soluzioni adottate nei vari Lnder sono diverse: non si riscontra quindi un modello unico di governance per lo sviluppo sostenibile. Alcuni Lnder hanno provveduto ad adottare unAgenda21 regionale, altri (come la Sassonia) devono ancora compiere questo passo. I Lnder pi virtuosi, poi, hanno realizzato meccanismi di governance interministeriale per coordinare orizzontalmente i diversi ambiti delle politiche di sviluppo sostenibile. Lelaborazione del documento Agenda21 stato quasi ovunque il frutto di un lungo percorso di consultazione pubblica, aperta alla partecipazione della societ civile. In alcuni casi stato seguito lapproccio degli accordi fra lo Stato e il settore privato (Umweltallianzen o Umweltpacte), nellottica di un partenariato pubblico-privato per la ricerca di una soluzione comune a problemi di fronte ai quali i due soggetti presentano interessi diversi e spesso contrapposti (OECD, 2001). Lobiettivo, in questi casi, di assicurare la tutela ambientale allinterno del processo produttivo delle imprese. Altri Lnder, come Berlin e Brandenburg, sono andati oltre, integrando il concetto di sviluppo sostenibile allinterno della strategia di pianificazione territoriale, aprendo cos la cooperazione orizzontale e verticale alla partecipazione di altri soggetti, come quartieri, distretti e uffici pubblici che si occupano di modernizzazione e riqualificazione urbana. Infine, i nuovi Lnder (quelli, cio, dellex DDR) rappresentano un ambito di particolare rilevanza per quanto riguarda la governance in campo di sviluppo sostenibile. Queste regioni sperimentano ancora oggi una situazione economica e sociale molto pi problematica rispetto al resto della Germania. In questo contesto la questione ambientale tende a passare in secondo piano di fronte ad obiettivi ritenuti prioritari, come la ristrutturazione economica e la lotta alla disoccupazione. proprio in queste regioni, allora, che devono essere adottate politiche riconducibili al concetto di sviluppo sostenibile. La sfida per i vari livelli dellamministrazione pubblica, infatti, di creare le condizioni per conciliare tutela ambientale, sviluppo economico ed equit sociale. Nel corso dellultimo decennio sono emerse alcune esperienze positive di governance che hanno dato luogo a situazioni di tipo win-win (OECD, 2001). Il caso di studio sullSP presenta unesperienza di questo tipo. Accanto alle iniziative intraprese a livello di Land, lultimo decennio ha visto il proliferare di azioni di tipo bottom-up, iniziate a livello locale, che hanno portato alladozione di Agenda21 locali. La maggior parte di queste esperienze
stata promossa e iniziata da organizzazioni non governative e chiese. Altre sono nate su iniziativa di gruppi di personalit politiche locali. Pi raramente sono state organizzazioni del settore privato a farsi promotrici di questo processo (OECD, 2001). Il finanziamento per lo sviluppo delle Agenda21 locali proviene in larga parte da fondi statali. Il primo Land a contribuire a queste politiche stato il NordRehin-Westphalen nel 1996, con lassegnazione di un contributo di 0,50 DM a cittadino per ogni comune che avesse attivato unAgenda21 locale. A partire dal 1997 quasi tutti i Lnder hanno istituzionalizzato una qualche forma di cooperazione per favorire lattuazione delle Agenda21 locali (OECD, 2001). La partecipazione al processo decisionale di soggetti provenienti da settori diversi dalla pubblica amministrazione determinante. Le organizzazioni coinvolte nelle politiche di sviluppo sostenibile appartengono a tre gruppi diversi: organizzazioni del settore privato, organizzazioni dei lavoratori, organizzazioni non governative ambientaliste. Al primo gruppo appartengono associazioni ombrello dellindustria e del commercio, come la Federazione Tedesca delle Camere dellIndustria e del Commercio (Deutscher Industrie und Handelstag) o associazioni a carattere settoriale e locale. Queste organizzazioni hanno un ruolo di primo piano nella promozione di accordi volontari fra imprese per ladozione di politiche di tutela ambientale allinterno del processo produttivo. Nel luglio del 2000 la Deutscher Industrie- und Handelstag ha fondato un forum per lo sviluppo sostenibile costituito dai Consigli di Amministrazione di 18 grandi imprese. Il forum costituisce un luogo dincontro e di dibattito per il mondo dellindustria, nel quale viene elaborata una comune strategia per lo sviluppo sostenibile (OECD, 2001). Nel novembre dello stesso anno la Federazione Tedesca delle Camere dellIndustria e del Commercio ha iniziato con il Ministero Federale dellAmbiente un dialogo istituzionale per la tutela ambientale negli investimenti esteri diretti delle imprese tedesche. Per quanto riguarda il mondo del lavoro, si segnala la Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB), lorganizzazione confederale sindacale che riunisce 11 sindacati. Nel 1999 la DGB ha intrapreso una serie di iniziative per integrare la questione ambientale allinterno delle Alleanze per il Lavoro (Bndnis fr Arbeit) (OECD, 2001), un forum per il dialogo istituzionalizzato fra organizzazioni sindacali, industria e governo, istituito nel 1996 e incentrato sui temi delloccupazione, formazione e competitivit. Le organizzazioni non governative che operano in campo ambientale sono numerosissime in Germania (circa 400). Si stima che tra il 5 e il 7% della popolazione sia inserito in organizzazioni di questo tipo (OECD, 2001). Queste organizzazioni sono determinanti nel processo di elaborazione di una strategia
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nazionale per lo sviluppo sostenibile. A livello locale sono spesso attivamente inserite allinterno del processo decisionale in materia di ambiente e di sviluppo sostenibile.
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Das kologisches Sanierungsprogramme (SP)
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Descrizione del contesto

Dopo la riunificazione il tasso di disoccupazione del Land di Berlino ha raggiunto livelli allarmanti. Si rendevano, dunque, necessarie nuove e pi incisive misure a sostegno delloccupazione. Gli enti per il lavoro (Arbeitsmter) non erano nelle condizioni di poter far fronte da soli a questo tipo di situazione. Negli ultimi 15 anni, nellambito di una politica di sostegno allo sviluppo dei nuovi Lnder, si stanno compiendo grandi sforzi a livello federale per destinare fondi per la creazione di nuovi posti di lavoro in questa parte del Paese, tramite il finanziamento di programmi regionali che favoriscono lingresso di nuove imprese sul mercato (Maliszewski B., 2001). Il 30 aprile del 1991, il Senat del Land Berlino (lorgano di governo dello stato) ha varato un piano per loccupazione, lArbeitsmarktpolitisches Rahmenprogramm fr Berlin (ARP), elaborato dal Ministero del Lavoro, Formazione Professionale e Donne (Senatsverwaltung fr Arbeit, Berufliche Bildung und Frauen). LARP si presenta come una strategia unitaria per lo sviluppo delloccupazione nellintero Land. Il programma stato rielaborato pi volte nel corso degli anni, in seguito alle modifiche degli strumenti di finanziamento predisposti dallEnte Federale per il Lavoro, il Bundesanstalt fr Arbeit (BA). La nuova politica delloccupazione del Land Berlino, cos come delineata dallARP, prevede interventi di: sostegno alle imprese, principalmente attraverso la formazione e la riqualificazione della forza lavoro, in modo da soddisfare la domanda del mercato del lavoro; sostegno alla nascita di nuove imprese; tutela delle pari opportunit e sostegno delle categorie pi svantaggiate (Senat Berlin, 2002). Inoltre lARP, essendo dotato di fondi propri erogati dal governo del Land, si presenta come una nuova struttura regionale per il co-finanziamento delle ini-
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ziative a sostegno delloccupazione allinterno dello Stato. Per rendere effettivo il suo mandato, lARP ha creato nuovi strumenti di politica del lavoro e ha dato vita ad organizzazioni di nuovo tipo. Gi nel 1991 venivano istituite a Berlino societ regionali di servizio relative a specifici settori economici a sostegno del Ministero del Lavoro, Formazione Professionale e Donne del Land. La funzione di questi nuovi soggetti di seguire lattuazione delle iniziative per il sostegno alloccupazione decise dal governo. Esse sono inoltre incaricate di predisporre un bilancio per il finanziamento dei singoli provvedimenti e di amministrare i fondi erogati dal governo statale nellambito dellARP (Senat Berlin, 2002). Lkologisches Sanierungsprogramme il primo programma finanziato dallARP.
Descrizione del caso

Motivazione Pi dogni altra citt tedesca, Berlino ha subito le conseguenze della riunificazione del Paese. Questo storico evento ha innescato un processo di trasformazione radicale della citt, i cui effetti sono principalmente ricaduti sul mercato del lavoro. In seguito al precipitoso declino dellindustria nella parte est e alla continua recessione in corso nel resto della citt, Berlino negli ultimi 15 anni sta attraversando profondi cambiamenti strutturali. A Berlino la quota degli occupati nellindustria la met di quella occupata nelle realt paragonabili della Germania ex occidentale. La citt si progressivamente concentrata nel settore terziario. Nel corso di questo processo di trasformazione sono andati persi molti posti di lavoro, soprattutto nei settori delledilizia e dei servizi pubblici (Senat Berlin, 2002). Allincremento del tasso di disoccupazione della citt negli anni 90 hanno inoltre contribuito unimmigrazione di massa dal Land Brandeburgo e la soppressione delle agevolazioni fiscali per la citt (Berlinfrderung), istituite allinizio degli anni 90 proprio per far fronte alle difficolt della riunificazione (UE, 1997). Se paragonata alle grandi citt dellex Germania occidentale, Berlino ha un PIL relativamente basso, tanto da essere diventata un obiettivo possibile per il Fondo Strutturale dellUE. La forza lavoro consta di 1,56 milioni di persone. Il tasso di disoccupazione della citt nettamente superiore alla media tedesca, come si pu vedere dalla tabella 1. La percentuale dei lavoratori dipendenti assunti a
tempo indeterminato crollata a Berlino molto pi che nel resto della Germania. Se nel 1985 a Berlino ovest gli occupati con contratti a tempo indeterminato costituivano il 72,1% della forza lavoro, nel 1998 la quota era scesa al 54,3% (nello stesso anno la media tedesca era del 58,4%) (Senat Berlin, 2002). Inoltre rimangono altre differenze strutturali tra le due parti della citt: ad esempio, se la forza lavoro di Berlino ovest costituita in buona parte da personale qualificato o semiqualificato, a Berlino est prevalentemente formata da lavoratori non qualificati, che stentano ad adeguarsi alle nuove esigenze del mercato del lavoro (Senat Berlin, 2002).
Tabella 1 Tassi di disoccupazione a Berlino e in Germania
Anno Tasso di disoccupazione a Berlino 13,63 15,3 17,3 17,9 17,7 17,6 17,9 Tasso di disoccupazione femminile a Berlino 13,0 14,3 16,1 16,3 15,8 15,5 15,6 Tasso di disoccupazione in Germania 10,4 11,5 12,5 12,3 11,7 10,7 10,3
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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Fonte: Landesarbeitsamt Berlin-Brandenburg (Senat Berlin, 2002)
Se nel Land di Berlino il problema delloccupazione prioritario, non meno importante il problema dellambiente. La situazione ambientale di Berlino soffre dei tipici problemi legati alle aree ad alta intensit abitativa e industriale. A partire dalla riunificazione, i problemi ambientali si sono andati aggravando a causa del declino dellindustria dellex DDR, che ha comportato labbandono e il successivo degrado dei siti industriali di Berlino est. Il programma kologisches Sanierungsprogramme, avviato nel 1991 su iniziativa del Ministero per lo Sviluppo Urbano e la Tutela Ambientale del Land Berlino, stato creato come misura tempestiva per affrontare il problema della disoccupazione di massa nella citt-Stato, sorto in seguito alla riunificazione della Germania e, allo stesso tempo, per la promozione della tutela ambientale. Il programma si configura come schema operativo per la creazione di nuovi
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posti di lavoro ed stato integrato nel processo di modernizzazione ecologica della citt-Stato (UE, 1997). Nel corso della sua attivit lkologisches Sanierungsprogramme ha co-finanziato iniziative di sostegno alloccupazione e di qualificazione dei giovani nel campo della tutela ambientale e investimenti per la modernizzazione urbana in termini ecologicamente sostenibili. Nellambito dello schema operativo messo in atto da questo programma sono stati, infatti, realizzati progetti nel campo della riqualificazione urbana, sono stati finanziati investimenti per la tutela ambientale ad opera delle piccole e medie imprese, misure idrologiche e di decontaminazione del suolo, azioni nel campo dello smaltimento dei rifiuti e attivit di monitoraggio ambientale (B&SU, 1996).
Obiettivi Gli obiettivi del progetto sono due: ridurre la disoccupazione di massa nella citt, sorta in seguito alla riunificazione della Germania, e migliorare la qualit dellambiente urbano. Loriginalit del programma sta nel tentativo di coniugare lobiettivo della lotta alla disoccupazione con quello della tutela ambientale, nellottica di uno sviluppo sostenibile della citt-Stato inteso in senso estensivo. Ci significa non accettare lassunto, che viene spesso acriticamente ritenuto incontestabile, che la tutela ambientale inconciliabile con una politica di sostegno alloccupazione. Alla base di questo atteggiamento controcorrente si colloca non solo una precisa opzione ideale, ma anche la constatazione che, in ragione di unaccresciuta sensibilit politica (si ricordino i successi elettorali del partito verde), culturale ed anche economica (maggiore attenzione al lungo rispetto al breve periodo), lambiente sia per usare unespressione presa a prestito dal gergo del marketing un prodotto che vende bene in Germania. Per il suo inserimento nel pi vasto programma urbano di modernizzazione ecologica, lkologisches Sanierungsprogramme si configura anche come strumento della politica di pianificazione del territorio intrapresa dal Land.
Figura 1 Strategia del programma

DISOCCUPAZIONE INQUINAMENTO
OSP Finanziamento Formazione Organizzazione
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Sviluppo del mercato del lavoro, formazione della forza lavoro
Riqualificazione ambientale
EFFETTI Pace sociale Ambiente sano Crescita economia nel lungo periodo e possibilit di esportazione del modello e delle tecnologie innovative per la tutela ambientale ad altre realt
Strumenti attuativi del programma sono luso combinato di misure federali e regionali e di interventi finanziari locali nel campo della qualificazione professionale e del sostegno alle imprese, della protezione ambientale e della riqualificazione urbana. Per quanto riguarda le misure contro la disoccupazione, il programma indirizzato a migliorare le opportunit di accesso al mercato del lavoro attraverso la creazione di nuovi settori di attivit economica e lo sviluppo di competenze professionali specifiche (B&SU, 1996). Quanto alla tutela ambientale, il programma stato considerato unopportunit per realizzare progetti ambientali a diretto beneficio dei cittadini, per i quali non si sarebbero altrimenti rese disponibili le risorse finanziarie necessarie (UE, 1997).
Soggetti coinvolti e azioni Nel programma sono stati coinvolti i seguenti partner: Ministero per lo Sviluppo Urbano, la Tutela Ambientale e la Tecnologia del Land Berlino: assume la responsabilit politica e finanziaria complessiva del programma e d lapprovazione finale alle proposte di programma da finanziare.
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B&SU: questa impresa, organizzata come public-private partnership, stata appositamente creata per gestire il programma e fornire servizi di consulenza sia alle imprese che hanno preso parte ai singoli progetti, sia al Senat di Berlino (il governo locale). Singoli dipartimenti (Bezirke): realizzano azioni di sostegno alla gestione del programma in veste di partner nella realizzazione di singoli progetti. Organizzazioni dei beneficiari (comprendono sia organizzazioni no-profit, sia organizzazioni di diritto pubblico, come agenzie del Land Berlino o uffici amministrativi, sia enti di diritto privato, come imprese): rappresentano gli interessi dei beneficiari degli interventi, con ruoli attivi anche nel processo di realizzazione dei progetti. Ministero del Lavoro, della Formazione Professionale e degli Affari delle Donne: ha responsabilit di co-finanziamento del programma tramite la gestione dei fondi messi a disposizione dal Programma Quadro Regionale per il Mercato del Lavoro (ARP). Uffici locali del lavoro (Arbeitsmter): analizzano e approvano le domande per accedere alle misure a sostegno delloccupazione e svolgono funzioni per il finanziamento principale di tali misure, tramite i fondi previsti dal Programma federale per loccupazione. Organizzazioni no-profit e istituzioni pubbliche: coadiuvano nella gestione del programma in qualit di partner nella realizzazione dei progetti (ad es. attraverso la ricerca e la consulenza). Mentre le iniziative a sostegno delloccupazione hanno avuto un impatto immediato nella creazione di posti di lavoro, gli investimenti per le infrastrutture in favore della tutela ambientale hanno promosso loccupazione nel lungo periodo (B&SU, 1996). I progetti realizzati attraverso il Programma di riqualificazione ambientale possono essere classificati in 4 gruppi: progetti di riqualificazione ambientale che puntano ad offrire impiego di breve periodo (ad esempio manutenzione di aree verdi, monitoraggio dei danni ambientali); progetti di riqualificazione ambientale che puntano ad istruire nuovo personale. Solitamente questi progetti sono accompagnati da investimenti nelle infrastrutture tecniche; progetti di riqualificazione ambientale che utilizzano le misure disponibili per programmare interventi formativi, in preparazione alle future occasioni di lavoro nel campo della tutela ambientale create dai progetti (ad es. progetti per il riciclaggio dei rifiuti, progetti di risparmio energetico); progetti di riqualificazione ambientale che realizzano misure e tecnologie
innovative nei settori industriale e commerciale, con lo scopo di accelerare il progresso tecnologico e, in parallelo, di formare il personale con le abilit richieste per farne uso (ad es. il riciclaggio di prodotti elettronici, la demolizione eco-compatibile di autovetture) (UE, 1997). I progetti si sono concentrati in un ristretto numero di campi dazione e in tutti era presente, in modo diretto o indiretto, anche una valenza sociale (nel senso economico di creazione gratuita di esternalit positive). Infatti le attivit realizzate, quali la riqualificazione delle aree urbane e degli spazi aperti, la decontaminazione del suolo e delle acque, lo smaltimento dei rifiuti, hanno contribuito direttamente al miglioramento della qualit della vita nelle zone interessate (e, implicitamente, a creare ricchezza sotto forma di accresciuto valore dei terreni e delle case situati nelle zone bonificate). Altri interventi sono stati messi in campo con lobiettivo di contribuire a una strategia di lungo termine di sviluppo economico sostenibile: tale infatti , ad esempio, il ruolo svolto dal monitoraggio ambientale e dalla promozione della tutela ambientale nelle piccole e medie imprese. Il programma ha avuto successo nel promuovere le politiche ambientali a rango di settore economico in grado di attirare nuova occupazione e di creare ricchezza ed ha determinato sinergie preziose tra il mercato del lavoro e le politiche ambientali ed economiche. Disegnato nel rispetto dei criteri stabiliti dalle regolamentazioni federali e regionali del mercato del lavoro per beneficiare dei fondi di sostegno alloccupazione, il Programma di Riabilitazione Economica si realizzato in 3 fasi (SURBAN, 1997): 1. Realizzazione di progetti riguardanti un gran numero di disoccupati. I posti di lavoro creati in questa prima fase sono prevalentemente non qualificati e lo scopo principale di questi progetti limpatto ambientale immediato (es. la decontaminazione di aree inquinate). 2. Realizzazione di progetti a maggiore intensit di capitale, con utilizzo di personale a pi elevata qualificazione professionale. I posti di lavoro cos creati hanno riguardato i settori della pianificazione e dello sviluppo territoriale. 3. Realizzazione di progetti a massima intensit di capitale e di risorse professionali: alcuni tra i beneficiari hanno dato vita a societ private no-profit.
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Finanziamento Il programma ha utilizzato fondi di diversa provenienza: innanzitutto risorse messe a disposizione dalle leggi federali e regionali in materia di politica del lavoro e contributi del Fondo Sociale Europeo, ma anche finanziamenti privati.
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Il principale finanziatore il governo federale (si ricordi che il programma si sviluppato nel periodo 1991-1996, cio in tempi precedenti alla fase pi acuta della crisi fiscale dello stato tedesco), attraverso lUfficio Federale del Lavoro (Bundesanstalt fr Arbeit), che ha contribuito per il 49% al budget del programma. Ancora a livello centrale, il Ministero Federale per lAmbiente ha contribuito per il 15%. L11% delle spese stato sostenuto dal Programma-Quadro Regionale per il Mercato del Lavoro; ancora a livello regionale, un gruppo di numerosi enti pubblici del Land Berlino hanno partecipato al finanziamento del programma con la quota del 15%. Infine, a finanziare la quota residua (corrispondente al 10%) hanno contribuito le piccole e medie imprese e le organizzazioni beneficiarie del programma. La tabella che segue dettaglia meglio le fonti di finanziamento, riportate anche in valore assoluto (come si vede, le risorse finanziarie complessivamente messe in campo dal programma sono ammontate a 421 milioni di DM, circa 215 milioni di euro (UE, 1997 e B&SU, 1996).
Tabella 2 Fonti di finanziamento dei progetti dellSP
Fonte Bundesanstalt fr Arbeit (Ente Federale per il Lavoro) Ministero dellAmbiente del Land Berlino Fondazione Federale per lAmbiente Arbeitsmarktpolitisches Rahmenprogramm fr Berlin (ARP) kologisches Sanierungsprogramme (SP) Altri fondi del Land Berlino Imprese Altri fondi dellUE Totale
Fonte: B&SU
Valore in DM 206.000.000 64.000.000 2.400.000 25.000.000 46.000.000 62.600.000 9.000.000 6.000.000 421.000.000
Quota % 49% 15,2% 0,6% 6% 11% 14,8% 2,1% 1,3% 100%
Risultati raggiunti Tra il 1991 e il 1996 sono stati realizzati 214 progetti nel quadro del Programma di riqualificazione ambientale. Circa 4.000 disoccupati hanno preso parte al programma (ma al momento del suo avvio il programma puntava a creare 12.000 nuovi posti di lavoro), trovando uno sbocco lavorativo nei seguenti campi: riqualificazione delle aree urbane e degli spazi aperti; preparazione di investimenti per la tutela ambientale nelle piccole e medie imprese;
misure di risanamento idrologico; decontaminazione del suolo; smaltimento dei rifiuti; monitoraggio ambientale.
Pi della met dei posti di lavoro creati grazie al programma sono concentrati nel campo della riqualificazione urbana e delle aree verdi. Sempre nellambito dellSP, sono state altres create 27 societ di promozione delloccupazione, previste dallArbeitsmarktpolitisches Rahmenprogramm fr Berlin (ARP) del Ministero del Lavoro, Formazione Professionale e Donne del Land Berlino. Esse impiegano circa 830 lavoratori. Al di l dei risultati in termini di lotta alla disoccupazione, la realizzazione di progetti pilota nel campo della tutela ambientale ha contribuito alla diffusione di una maggiore consapevolezza, da parte dei cittadini e degli operatori economici, sia dei problemi dellinquinamento, sia delle possibili misure per farvi fronte. Inoltre, il programma ha costituito un importante banco di prova per le innovazioni nel campo del mercato del lavoro e della tutela ambientale. Il programma ha, infatti, incentivato gli investimenti privati in questi settori per il solo fatto di aver offerto informazioni utili al processo decisionale del settore privato (UE, 1997). La tabella 3 riassume i risultati raggiunti nel corso dei sei anni di attivit dellSP.
Tabella 3 Settori di intervento dellSP ed effetti sulloccupazione
Settore Numero di progetti Effetti sulloccupazione Posti di lavoro temporanei diretti e indiretti Riqualificazione urbana e spazi aperti Preparazione di investimenti nelle SME per la tutela ambientale Misure di risanamento ideologico Decontaminazione del suolo e smaltimento dei rifiuti Monitoraggio ambientale Totale
Fonte: B&SU
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Posti di lavoro strutturali diretti e indiretti 270 58 25 70 177 600
133 17 17 27 20 214
2.670 240 160 640 1.370 5.080
Punti di forza in termini di governance

Il programma costituisce un significativo esempio di good governance interistituzionale a livello centrale per numerose ragioni. La prima la produttiva cooperazione orizzontale (due diversi ministeri del Land) e verticale (Land, Comune e stato federale) attraverso la quale si realizzata liniziativa. La seconda il fattivo coinvolgimento di attori provenienti dal settore privato e di organizzazioni no-profit nella fase di realizzazione del progetto. Lidea di coniugare lobiettivo del sostegno alloccupazione con quello della tutela ambientale espressione di una concezione ampia del tema dello sviluppo sostenibile e della pianificazione territoriale. Linterazione di questi due obiettivi, poi, presuppone la gestione congiunta del programma da parte di due ministeri del Land Berlino: il Ministero per lo Sviluppo Urbano e la Tutela Ambientale e il Ministero per le Politiche Sociali. Il programma finanziato da una serie di attori di diversa natura: soggetti pubblici (UE, Stato federale, Governo del Land e altri enti pubblici) e privati (imprese e banche), ma anche da public-private partnership. Per tutte queste ragioni lkologisches Sanierungsprogramme stato riconosciuto come esempio di best practice nel campo dello sviluppo sostenibile e dellurban management da parte dellUnione europea. Il programma , infatti, inserito nel database dellUE (si veda in proposito il sito http://www.europa.eu.int/ comm/urban/casestudies/c025_en.htm). Ulteriori elementi di valutazione di kologisches Sanierungsprogramme possono essere ricavati osservando come si colloca a fronte dei criteri di buona governance fatti propri dal Libro Bianco della Commissione dellUnione europea. Partecipazione Nellorganizzazione e gestione del programma sono stati coinvolti soggetti di diversa natura: il Ministero per lo Sviluppo Urbano, la Tutela Ambientale e la Tecnologia del Land Berlino; il Ministero del Lavoro, della Formazione Professionale e degli Affari delle Donne del Land Berlino; singoli dipartimenti (Bezirke) della citt di Berlino; uffici locali del lavoro (Arbeitsmter); altri enti di diritto pubblico, come le societ di promozione delloccupazione del Land Berlino; la public private partnership B&SU; organizzazioni no-profit; imprese.
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Al finanziamento del programma hanno, inoltre, partecipato altri soggetti come il Bundesanstalt fr Arbeit (lEnte Federale per il Lavoro) e la Fondazione Federale per lAmbiente. Lkologisches Sanierungsprogramme rappresenta, pertanto, un esempio riuscito di cooperazione fra soggetti di diversa natura (pubblici e privati) e fra i vari livelli dellamministrazione pubblica. Per quanto riguarda questultimo aspetto, il programma realizza una cooperazione orizzontale fra due ministeri del Land Berlino e una cooperazione verticale fra questi ultimi e lEnte Federale per il Lavoro, da una parte, e i singoli distretti (Bezirke) della citt, dallaltra. Quanto alla cooperazione fra pubblica amministrazione e settore privato, questa si resa necessaria per la progettazione e realizzazione stessa del programma. Il risultato pi significativo di questa cooperazione stato la creazione della B&SU, una public-private partnership inizialmente fondata per gestire il programma e fornire servizi di consulenza alle imprese che avrebbero preso parte ai singoli progetti e al Senat del Land Berlino. Alla chiusura del programma SP questa impresa non ha cessato la sua attivit, ma continua ad operare nella gestione di altri progetti del Land, che prevedono forme di cooperazione con il settore privato. Efficacia Sebbene i posti di lavoro effettivamente creati grazie allkologisches Sanierungsprogramme siano stati inferiori alle aspettative dei promotori delliniziativa, i risultati raggiunti non vanno sottovalutati. Al di l dellimpatto quantitativo sulloccupazione, va, invece, sottolineato lapproccio integrato ai temi della politica del lavoro e della tutela ambientale, adottato dallSP. Questa strategia si dimostrata premiante perch ha permesso di coniugare risorse finanziarie provenienti da varie fonti e destinate a politiche diverse (come il sostegno alloccupazione, la promozione delle innovazioni tecnologiche in campo ambientale, gli interventi strutturali dellUE per le aree pi disagiate, la riqualificazione delle aree urbane, ecc.), creando cos un fondo molto pi consistente, che ha permesso di realizzare misure di tutela ambientale per le quali non sarebbero state disponibili altrimenti risorse sufficienti. Coerenza Il programma si configura come schema operativo per la creazione di nuovi posti di lavoro. Lobiettivo, quindi, quello di creare una strategia e degli strumenti unitari per promuovere loccupazione nel Land Berlino. La ricerca della coerenza, dunque, insita nella concezione stessa del programma. Inoltre, anche riguardo a questo criterio di valutazione della governance, assu-
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me particolare importanza lapproccio integrato ai temi della politica del lavoro e della tutela ambientale. Rifiutando una convinzione largamente diffusa, soprattutto a partire dagli anni 70, che vedeva negli interventi di tutela ambientale un ostacolo alle politiche di sostegno alloccupazione, il Land di Berlino ha dimostrato che invece possibile coniugare le due cose. Lkologisches Sanierungsprogramme costituisce una politica fondata su una visione dinsieme dei vari aspetti che compongono lo sviluppo sostenibile.
Interesse per il caso italiano

In Italia gli interventi a sollievo della disoccupazione hanno avuto a lungo connotati prettamente assistenziali, anche quando si ammantavano del titolo di politiche attive del lavoro. Il riferimento, per essere chiari, , ad esempio, ai lavori socialmente utili e ai cantieri di lavoro. Nonostante lintuizione alla base delle norme che hanno previsto e a lungo finanziato questi istituti non fosse distante da quella che stava alla base dellesperienza berlinese di kologisches Sanierungsprogramme, gli esiti sono stati mediamente assai diversi. Totale finanziamento pubblico, autoreferenzialit, mancata creazione di valore: questi, forse, sono i difetti maggiori delle esperienze standard rilevabili nellutilizzo dei due strumenti. Non sono, tuttavia, mancate pratiche pi consapevoli, che coniugavano larruolamento di disoccupati con lorganizzazione di interventi in grado di creare vantaggi visibili per la collettivit (e crescita professionale per i beneficiari degli interventi stessi). tuttavia dalla critica dei modelli prevalenti e dalla positiva reazione allo spreco sociale costituito dai due istituti che si sono sviluppati, in varie parti del Paese, su regia regionale e iniziativa degli enti locali, esperienze significative di politiche per il lavoro innovative, non cos dissimili (ma su scala minore) dal caso berlinese esaminato. Esse sono centrate sullidea, che oggi si direbbe tipica della governance interistituzionale (e insieme esterna), della rete. Nel senso che parola dordine delle iniziative sviluppate in alcune regioni italiane stata di non aggiungere iniziativa a iniziativa, ma di cogliere le occasioni gi esistenti, attivate dal sistema della formazione professionale, dal sistema delle imprese e delle associazioni di categoria, oltre che dagli enti pubblici, mettendole in sinergia, a partire da progetti ben strutturati. I risultati sono stati confortanti e costituisce oggi sfida aperta per tutti gli enti locali dopo lattribuzione ad essi delle competenze in materia, ma anche dopo la fine del monopolio pubblico sullavviamento al lavoro sapere generalizzare i modelli di funzionamento che localmente hanno dato migliore prova di s.
in questa prospettiva, caratterizzata da dinamismo, ma anche dalle eterogenee capacit degli enti locali a realizzare buone politiche del lavoro, che si pu valutare lesemplarit del caso tedesco. Vale la pena di prenderlo in considerazione sotto almeno tre aspetti: per aver saputo fare convergere e integrare due obiettivi diversi, in precedenza considerati incompatibili: quello delloccupazione e quello del risanamento ambientale. Si tratta di un paradigma replicabile e utile in molti contesti, vicini ai temi ambientalisti (ad esempio, in quello dello smaltimento dei rifiuti, ove le scelte di localizzazione e della tecnologia preferibile richiedono ampi consensi, che potrebbero essere favoriti dalle alleanze tra le istituzioni pubbliche, il sistema delle imprese e lassociazionismo) ma anche da essi assai distanti; per avere creato unalleanza durevole, sul piano programmatico, finanziario ed operativo non solo tra diversi livelli di governo, ma anche tra aziende, associazioni e PPP; per avere saputo convogliare su un unico programma, peraltro composto da una pluralit di progetti, risorse cospicue e di varia fonte.
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Sviluppo sostenibile nella Biosphrenreservat Schaalsee
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Il caso in esame rappresenta un esempio di governance nel campo dello sviluppo sostenibile. Si tratta dellesperienza della biosfera-riserva Schaalsee, nel Land Mecklenburg-Vorpommern. Istituita nel 1990 come parco naturale, la Biosphrenreservat Schaalsee stata successivamente rimodellata in modo da recepire i principi che stanno alla base dello sviluppo sostenibile, cos come delineati nellAgenda21 locale. Da area naturale protetta, quale era allinizio, la riserva divenuta un progetto integrato di sviluppo locale, nel quale lelemento della protezione ambientale si integra con una strategia di sviluppo economico organico della regione. Trascurando gli aspetti naturistici della riserva, lanalisi del caso si concentrer, dunque, su questo secondo aspetto.

La riserva del lago Schaalsee stata istituita il 12 settembre 1990 dal Consiglio dei Ministri della DDR. In seguito alla riunificazione della Germania, lo status di area protetta stato mantenuto. Nel luglio del 1998, il governo del Mecklenburg-Vorpommern ha aumentato il grado di tutela della regione, trasformandone la natura da parco naturale a biosfera-riserva. Nel 2000 la Biosphrenreservat Schaalsee stata riconosciuta patrimonio dellumanit dallUNESCO, non solo per la sua ricchezza naturale, ma anche per il suo paesaggio culturale dato dalle particolari caratteristiche e tradizioni della regione, legate allagricoltura e allartigianato, che le conferiscono una particolare fisionomia (UMV M-V, 2002). In seguito alla Conferenza delle Nazioni Unite di Rio de Janeiro del 1992, i comuni e le province interessate dalla riserva Schaalsee hanno iniziato a ripensare lidea del parco naturale secondo i principi dello sviluppo sostenibile formulati dalla Conferenza. Nel dicembre del 1997 si tenuta una tavola rotonda dal titolo Die Schaalseeregion auf dem Weg zum Biosphrenreservat (la regione Schaalsee
sulla via della biosfera-riserva), alla quale hanno preso parte rappresentanti delle amministrazioni locali e del settore economico. Dallincontro discesa, il mese successivo, lorganizzazione di una sorta di fiera delle idee per lo sviluppo del parco, lIdeenbrse in Roggendorf. Da questa iniziativa, coronata da grande successo, sono nati quattro gruppi di lavoro formati da sindaci, funzionari delle amministrazioni locali, rappresentanti dellimprenditoria locale, del commercio, dellagricoltura, dellartigianato e della cultura, rappresentanti dellassociazionismo e delle chiese. Per coordinare i gruppi di lavoro stato creato il Frdervereins Biosphre Schaalsee e.V. (lAssociazione per la promozione della Biosfera Schaalsee). Nel corso degli anni questa sinergia ha elaborato e messo in campo una serie di progetti che hanno contribuito a rimodellare la struttura della regione. Su iniziativa dellEnte per la Biosfera-riserva Schaalsee (Amt fr das Biosphaerenreservat Schaalsee), nel novembre 2000 il Consiglio di Amministrazione della Biosfera-riserva Schaalsee ha deciso di elaborare il programma quadro per lo sviluppo della riserva come Agenda21 locale. Il programma dellAgenda si articola in quattro punti: 1. Obiettivi: presentazione degli obiettivi per la tutela ambientale e per ogni settore economico dellarea; 2. Analisi della situazione: valutazione delle direttive federali e statali in materia di sviluppo sostenibile; analisi dei dati ecologici, economici e sociali e studio del potenziale di sviluppo della regione; 3. Strategia dazione e visione dinsieme dei progetti: sintesi dei primi due punti, valutazione dei problemi prioritari dellarea e della coerenza degli obiettivi fissati. Indicazione delle possibili soluzioni e delle proposte di progetto; 4. Documentazione dei risultati: istituzione di un meccanismo di controllo dellefficacia della strategia adottata, nonch di trasparenza sullattivit nella biosfera-riserva. Questultimo punto viene costantemente aggiornato. Una volta scritto il programma, si aperta la questione del finanziamento dellAgenda21 locale. Si , cos, costituito un gruppo di primi sostenitori che comprende vari enti locali: Landkreis Ludwigslust (circoscrizione di Ludwigslust); Landkreis Nordwestmecklenburg (circoscrizione di Nordwest- mecklenburg); Amt Gadebusch-Land (Circoscrizione di Gadebusch); Amt Rehna (Consiglio comunale di Rehna); Amt Zarrentin (Consiglio comunale di Zarrentin); Amt Wittenburg-Land (Circoscrizione di Wittenburg); Amt fr das Biosphaerenreservat Schaalsee (Ente per la Biosfera-riserva Schaalsee).
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Questi soggetti hanno stanziato i primi fondi per lattuazione dellAgenda21 locale, che sono stati gestiti dallEnte per la Biosfera-riserva Schaalsee (Biosphrenreservat Schaalsee, 2001).

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Motivazione e obiettivi La Conferenza di Rio si chiudeva con ladozione del documento Agenda21, firmato da 178 rappresentanti dei governi nazionali, fra i quali la Germania. Il documento rappresenta un programma dazione per lo sviluppo sostenibile nel ventunesimo secolo. LAgenda21 espressione di un consenso diffuso su scala mondiale circa la necessit di una cooperazione multilaterale nel campo dello sviluppo e dellambiente. Obiettivo del programma assicurare le condizioni base per la vita di ogni persona, della presente e delle future generazioni, in ogni luogo del pianeta. Concetto chiave del documento lo sviluppo sostenibile, che rimanda allidea di una responsabilit intergenerazionale. Lo sviluppo economico, infatti, non deve compromettere le possibilit di vita e di sviluppo delle future generazioni. Lo sviluppo sostenibile , dunque, espressione di una concezione della societ nella quale gli aspetti economici, sociali ed ecologici sono interconnessi, per cui lo sviluppo pu dirsi sostenibile soltanto quando socialmente equo, economicamente solido e rispetta lambiente. Nonostante la necessit di unazione comune fra i vari Paesi per raggiungere questo obiettivo, pur vero che alcuni risultati possono e devono essere raggiunti anche a livello locale. Da qui il motto della Conferenza: Think global, act local. Il capitolo 28 dellAgenda21 riserva grande spazio agli enti locali. Ai comuni viene fatto invito di intraprendere autonomamente iniziative per contribuire efficacemente allattuazione del programma. In particolare, i comuni sono incoraggiati ad adottare unAgenda21 locale per lo sviluppo sostenibile della regione. Grande enfasi viene anche posta sulla ricerca della partecipazione dei cittadini nelle fasi dellideazione e realizzazione degli obiettivi dellAgenda locale (Preambolo del cap. 23 del documento Agenda21, 1992). Ogni comune dovrebbe, quindi, elaborare una propria via per lo sviluppo sostenibile. I vantaggi di questa impostazione bottom-up sono molteplici. In primo luogo, vi la possibilit di elaborare un programma dazione mirato alla particolare situazione locale, rispondendo cos ai bisogni di quella specifica realt. In secondo luogo, a livello locale pi facile che si realizzino le condizioni per una
larga partecipazione della societ civile e del settore privato, che dia luogo a nuove forme di cooperazione per la ricerca di compromessi accettabili fra i vari interessi in gioco. Questo processo dovrebbe dare inizio a un dialogo duraturo fra i vari attori, generando un nuovo e pi aperto rapporto fra lamministrazione pubblica e i cittadini. Lelaborazione di unAgenda21 locale, inoltre, costringe i comuni e le province ad una maggiore coerenza, anche nel medio e lungo periodo e ad adottare una visione dinsieme della pianificazione territoriale. Politiche di sostegno alleconomia, piano regolatore, politiche sociali e misure di tutela dellambiente, infatti, dovrebbero trovare un coordinamento nelle linee guida e negli obiettivi dellAgenda locale. Il documento di Rio de Janeiro, inoltre, pone laccento sullopportunit di un controllo dei cittadini sugli obiettivi e sulle azioni intraprese in favore dello sviluppo sostenibile. Anche rispetto a questo punto la strategia bottom-up si rivela maggiormente premiante, dal momento che un tale controllo sicuramente pi efficace nellambito comunale, dove gli effetti delle politiche intraprese dallamministrazione pubblica locale sono maggiormente visibili ed, eventualmente, pi facilmente sanzionabili. Per quanto riguarda lAgenda21 locale qui oggetto di analisi, si cercato di elaborare una strategia che rispondesse alle tre funzioni tipiche di una biosferariserva (Biosphrenreservat Schaalsee, 2001), individuate dalla Conferenza dellUNESCO di Sevilla del marzo 1995: tutela ambientale: proteggere la biodiversit di piante e animali, dellecosistema e del paesaggio; funzione di sviluppo: favorire lo sviluppo economico, sociale e culturale, nellottica dello sviluppo sostenibile; funzione logistica: sostenere a livello locale con progetti pilota, educazione ambientale, formazione, ricerca e monitoraggio ambientale lo sviluppo sostenibile su scala regionale, nazionale e, in ultima analisi, mondiale. Per consentire unanalisi pi approfondita del caso, si scelto di restringere il campo, privilegiando lo studio delle ultime due funzioni della biosfera-riserva Schaalsee, tralasciando progetti e iniziative volte esclusivamente alla tutela ambientale. Lattenzione verr, quindi, concentrata sulle strategie di sviluppo territoriale della regione che gravita intorno alla riserva, prendendo in esame le azioni in favore di uno sviluppo economico e sociale sostenibile. Oggetto danalisi saranno, quindi, i seguenti progetti: die Regionalmarke (il marchio regionale); der Biosphre-Schaalsee-Markt (il Mercato della biosfera-riserva Schaalsee); das Job-Motor-Biosphre (il Motore lavoro della Biosfera-riserva Schaalsee).
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Tutti e tre i progetti mirano a stimolare il potenziale di sviluppo economico della regione, considerata strutturalmente debole. In un contesto di pianificazione territoriale, i comuni e le province situati intorno al lago Schaalsee si propongono di svilupparsi quali centri turistici legati alla biosfera-riserva. I tre progetti sono intesi come strumenti per il raggiungimento di questo fine. Se il marchio regionale e il Mercato della biosfera-riserva Schaalsee realizzano forme di promozione del patrimonio naturale della riserva rivolte principalmente allesterno, il Motore lavoro punta, invece, alla creazione delle infrastrutture per il turismo, favorendo la creazione di nuovi posti di lavoro in questo settore. Questultimo progetto, dunque, coniuga laspetto della pianificazione territoriale con il sostegno alloccupazione, un problema avvertito in maniera particolare nella regione, dove il tasso di disoccupazione del 13,5%. Die Regionalmarke Uno dei principali obiettivi dellAgenda21 locale quello di favorire una stretta cooperazione fra i vari comuni che gravitano intorno alla biosfera-riserva Schaalsee e i cittadini e la loro identificazione con la riserva stessa (Biosphrenreservat Schaalsee, 2002). Per questo lamministrazione dellarea protetta ha pensato di creare un logo per la regione, che ne rappresentasse limmagine allesterno. Inoltre, il marchio fr Leib und Seele (per il corpo e per lanima) rappresenta un utile strumento di marketing e di promozione per la regione, contribuendo, cos, allo sviluppo economico dellarea. La patente, che d diritto allutilizzo del logo, viene concessa solo ai prodotti locali (di diversa natura) che rispettano una serie di parametri ecologici. Essendo nellinteresse dei produttori avvalersi di questo efficace strumento di marketing, ne consegue che la creazione delletichetta fr Leib und Seele contribuisce ad uno sviluppo economico rispettoso dellambiente. Per quanto riguarda i prodotti agricoli, in considerazione della crescente domanda di prodotti dellagricoltura biologica, la richiesta del marchio favorisce la conversione a questo tipo di produzione. Der Biosphre-Schaalsee-Markt Sempre nellottica della promozione della regione, si inserisce lidea di dar vita ad un mercato stagionale per i prodotti locali nella citt di Zarrentin. Allinterno del mercato anche presente uno stand informativo sulle attivit della riserva e sulle novit adottate in materia di tutela ambientale. Inoltre, il mercato si ripropone di contribuire alla tutela del patrimonio culturale del Land Mecklenburg-Vorpommern (Biosphrenreservat Schaalsee, 2002), invitando gruppi musicali locali ad animare il mercato con canzoni tradizionali, spesso in dialetto.
Das Job-Motor-Biosphre Il progetto Job-Motor-Biosphre uniniziativa bottom-up per il sostegno delle nuove imprese che intendono fare il loro ingresso sul mercato, allinterno della regione modello Biosphrenreservat Schaalsee. Obiettivo principale del progetto stimolare il potenziale economico della regione, che viene individuato principalmente nel settore del turismo, e di svilupparlo nel rispetto del delicato equilibrio ambientale della riserva ecologica Schaalsee (Biosphrenreservat Schaalsee, 2002). Il perseguimento di questo risultato portato avanti sulla base di una produttiva cooperazione regionale.
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Soggetti coinvolti e azioni Su iniziativa del Consiglio comunale e del Consiglio provinciale di Nordwestmecklenburg e Ludwigslust, il 12 gennaio 2000 stato istituito il Consiglio di Amministrazione (Kuratorium) della biosfera-riserva Schaalsee. La presidenza viene assunta a rotazione da ciascun Consiglio comunale. Del Consiglio di Amministrazione fanno parte i seguenti soggetti: i rappresentanti delle province di Nordwestmecklenburg e Ludwigslust; i Presidenti delle Circoscrizioni Gadebusch-Land, Rehna, Wittenburg-Land e Zarrentin; lAssociazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee; lAssociazione degli agricoltori; lAmministrazione forestale; lUfficio per la Tutela Ambientale (Naturschutzbund); la Societ di Promozione dellEconomia; gli Uffici del Lavoro delle province di Nordwestmecklenburg e Ludwigslust; lAssociazione Paesaggio Schaalsee (Zweckverband Schaalsee-Landschaft); lAssociazione per il Turismo; i rappresentanti del Ministero dellAmbiente del Mecklenburg-Vorpommern; i rappresentanti del Ministero dellAgricoltura del Mecklenburg-Vorpommern; altri attori della regione. La funzione del Kuratorium contribuire allo sviluppo sostenibile della regione, assolvendo un ruolo consultivo e di indirizzo, e allo stesso tempo di rappresentare gli interessi della regione a livello statale (Biosphrenreservat Schaalsee, 2002). Die Regionalmarke Liniziativa di creare un logo per la regione della riserva Schaalsee partita nel 1998 dallAssociazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee.
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Le patenti per ottenere il marchio sono rilasciate dallEnte per la Biosferariserva Schaalsee sulla base di una decisione di un comitato di assegnazione costituito da rappresentanti dei vari comuni della regione, dello stesso Ente per la Biosfera-riserva Schaalsee, dellAssociazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee e dal Ministero competente del Land Mecklenburg-Vorpommern. In caso di necessit prevista la possibilit di richiedere la consulenza di esperti esterni. I criteri per lassegnazione del marchio sono piuttosto restrittivi, dal momento che il logo inteso come segno distintivo di qualit. Nel padiglione informativo del mercato di Zarrentin viene riservato ampio spazio al marchio regionale e alle imprese e soggetti partner della biosfera-riserva. Allo stesso modo, nellambito delle numerose iniziative della locale Agenda21 stata realizzata una brochure sul marchio, che fornisce informazioni sui partner che ne beneficiano. Der Biosphre-Schaalsee-Markt Il mercato di Zarrentin uniniziativa promossa e finanziata dallEnte per la Biosfera-riserva Schaalsee in cooperazione con lAssociazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee. stata organizzata insieme al gruppo di lavoro per la commercializzazione diretta della regione. Con il motto regionale, speciale, stagionale, il mercato di Zarrentin si tiene dal 2001 ogni prima domenica del mese da marzo a novembre. Produttori e artigiani locali espongono i propri prodotti ecologici, spesso contrassegnati dal marchio della regione. Das Job-Motor-Biosphre Il programma, frutto della collaborazione fra il Foerderverein Biosphaere Schaalsee e.V. (Associazione per la promozione della Biosfera Schaalsee), lAmt fr das Biosphaerenreservat Schaalsee (lente per la biosfera riserva Schaalsee) e gli Uffici del Lavoro di Gadebusch, Hagenow e Ludwigslust, opera nella citt di Rehna, situata nella parte orientale della provincia di Nordwestmecklenburg. Il progetto gestito da un comitato ad hoc che riunisce i rappresentanti di numerose istituzioni pubbliche e private: gli Uffici del lavoro di Gadebusch, Hagenow e Ludwigslust; il Ministero dellEconomia del Land Mecklemburg-Vorpommern; il Ministero del Lavoro e Lavori Pubblici del Mecklemburg-Vorpommern; lEnte per la Pianificazione Territoriale di Westmecklemburg; lAssociazione Federale del Commercio della classe media; la Camera dellIndustria e del Commercio di Schwerin; la Camera dellArtigianato; lAOK del Mecklemburg-Vorpommern (ufficio socio-sanitario regionale);
lAssociazione di promozione delleconomia della provincia di Ludwigslust; lAssociazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee; lEnte per la Biosfera Riserva Schaalsee; la cassa di risparmio di Ludwigslust (Kreissparkasse Ludwigslust).
Figura 1 Comitato per la gestione del progetto Job-Motor-Biosphre

Associazione Federale del commercio della classe media Camera dellindustria e del commercio di Schwerin Camera dellartigianato Ministero del Lavoro e Lavori Pubblici del MV Ministero dellEconomia del MV Ente per la Pianificazione Territoriale di Westmecklenburg Cassa di risparmio del distretto di Ludwigslust
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Comitato di consulenza come partner strategico e forum per il processo di decision making
AOK del MV (ufficio sanitario regionale) Associazione per la Promozione dellEconomia della Provincia di Ludwigslust Uffici del Lavoro di Gadebusch, Hagenow e Ludwigslust
Associazione per la Promozione della Biosfera-riserva Schaalsee Ente per la Biosfera-riserva Schaalsee
AUSPICI DEL MINISTERO DELLAGRICOLTURA DEL MV
Il progetto il risultato della prima fiera delle idee (Ideenbrse), organizzata nella citt di Roggendorf dalle forze attive della societ della regione (rappresentanti dei comuni, imprese, operatori del settore culturale, ecc.). Nel corso dellincontro sono stati presentati numerosi progetti e iniziative per lo sviluppo economico della regione. Naturalmente occorreva verificare se questi progetti fossero realizzabili concretamente ed efficaci. Il programma Job-Motor stato ideato proprio per garantire la realizzazione dei progetti (Biosphrenreservat Schaalsee, 2002).
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Il programma Job-Motor si articola in tre fasi: La giornata della fondazione (Existenzgrndertag), che si tiene semestralmente e nel corso della quale i progetti imprenditoriali per la regione, raccolti dal Foerderverein Biosphaere Schaalsee e.V., vengono vagliati dal Comitato secondo criteri di opportunit degli obiettivi e di realizzabilit. Al termine di questo incontro il Comitato seleziona un certo numero di progetti. Lattivit del Comitato si svolge con il patrocinio del Ministero del Sostentamento, Pesca, Agricoltura e Foresta del Land Mecklenburg-Vorpommern. La fase di formazione, che si tiene ogni 3 mesi. LAccademia di Aggiornamento dellEconomia (FAW) incaricata della formazione del personale e degli imprenditori facenti parte dei progetti selezionati. Ai partecipanti vengono fornite nozioni tecniche in materia di tutela ambientale e di sviluppo economico sostenibile; in particolare vengono analizzate idee realizzate in altre riserve naturali. Inoltre vengono insegnati i concetti base per intraprendere unattivit economica. La cosiddetta fase del coaching. LIstituto per la Pianificazione Ambientale segue i partecipanti durante tutta la fase di creazione dellimpresa e i primi mesi di attivit della stessa. Le nuove attivit economiche vengono inserite nella rete di cooperazione creata con gli altri soggetti seguiti. Il costo per ogni partecipante al programma stimato intorno ai 12.000 euro. Il finanziamento del progetto principalmente garantito da interventi del Land Mecklenburg-Vorpommern, dal Bundesanstalt fr Arbeit (lEnte Federale per il Lavoro) e dai Fondi Strutturali dellUE, essendo Rehna situata in una regione economicamente debole.
Risultati raggiunti Die Regionalmarke Il marchio regionale si dimostrato un utile strumento di marketing e di promozione per la regione. Questo ha portato sempre pi imprenditori, agricoltori, operatori turistici a richiedere la patente per lutilizzo del logo. Dal momento che i criteri per la valutazione dellidoneit dei candidati sono molto selettivi, il marchio rappresenta un valido stimolo per il miglioramento degli standard ambientali di molte attivit produttive. Inoltre, proprio laccresciuta domanda del marchio ha contribuito ulteriormente a rafforzare il potere di questo strumento di marketing. Si pu dire che oggi la regione sia effettivamente identificata con la biosfera-riserva Schaalsee. stato, dunque, raggiunto uno dei principali obiettivi della strategia di pianificazione territoriale elaborata dagli enti locali della regione.
Der Biosphre-Schaalsee-Markt Anche il mercato di Zarrentin, come si detto, ha contribuito a promuovere lo sviluppo economico della regione. Il mercato, infatti, non solo costituisce unattrazione turistica, ma grazie al padiglione informativo rappresenta anche una finestra sulla ricchezza naturale e sulle altre attivit della riserva. Inoltre, ha contribuito a creare le basi per una rete di cooperazione informale fra gli espositori, finalizzata sempre alla promozione di unimmagine collettiva per la regione. Gli espositori diventano, cos, promotori di se stessi. Das Job-Motor-Biosphre Dal momento della sua creazione nel 1998 si sono svolte 4 giornate della fondazione, alle quali hanno preso parte pi di 80 imprenditori. In concomitanza con la seconda Existenzgrndertag ha preso il via la fase di formazione dei lavoratori e imprenditori e di assistenza alla nascita delle imprese. Hanno concluso con successo questo percorso 13 partecipanti. Il risultato stata la creazione di 20 nuovi posti di lavoro . La seconda fase di formazione e assistenza iniziata nel 2000 con la partecipazione di 18 imprenditori ed ha portato alla creazione di 11 imprese e 22 posti di lavoro. La terza fase iniziata nellaprile del 2001 con 15 partecipanti, ma sembra non aver tradito le aspettative, dal momento che sono gi nate 10 nuove attivit. Nel corso di 3 cicli di vita del programma, dunque, sono stati creati 51 posti di lavoro. Il risultato non deve apparire modesto, se si considera la grandezza assai contenuta della regione presa in considerazione. Un aspetto rilevante del Job-Motor-Biosphre di avere creato le condizioni per la nascita spontanea di una cooperazione pi o meno informale tra le nuove attivit e tra queste e le imprese gi esistenti operanti nel settore del turismo e della tutela ambientale della biosfera. Molte delle attivit create grazie al progetto hanno in seguito formato una cooperativa. In Germania il progetto Job-Motor-Biosphre si candida a divenire un modello per il sostegno alla creazione di nuove attivit economiche, anche in contesti pi vasti (Biosphrenreservat Schaalsee, 2002).
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La Biosphrenreservat Schaalsee stata scelta come buona pratica di governance interistituzionale locale in quanto ottimo esempio di collaborazione di tipo buttom-up nel campo della pianificazione territoriale. Determinante appare la realizzazione di unelevata partecipazione, a tutte le
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fasi del progetto (dallideazione alla realizzazione), di soggetti appartenenti a sfere diverse: vari livelli dellamministrazione pubblica, settore privato, ONG e societ civile. Il progetto riuscito molto bene a realizzare un dialogo tra le parti, che ha prodotto una sinergia efficace, in grado di comporre, in una sintesi di ottima qualit, i diversi interessi in gioco. Nellanalisi del progetto in termini di good governance, si fa riferimento ai criteri del Libro Bianco della Commissione europea. Partecipazione Il principio che ha fin dallinizio animato la realizzazione dei progetti di sviluppo sostenibile della regione quello della ricerca della massima partecipazione dei cittadini e dei vari attori presenti nellarea. Per questa ragione la pianificazione degli obiettivi dellAgenda21 locale stata portata avanti da diversi gruppi di lavoro aperti a chiunque avesse un interesse da portare in campo. Questa scelta rispecchia appieno limpostazione bottom-up promossa dalla Conferenza di Rio de Janeiro, sintetizzata dal motto Think global act local. A livello locale, infatti, pi facile che si realizzino le condizioni per una larga partecipazione della societ civile e del settore privato, che dia luogo a nuove forme di cooperazione per la ricerca di compromessi fra i vari interessi in gioco. Questo processo dovrebbe dar vita ad un dialogo duraturo fra i vari attori, generando un nuovo, pi aperto rapporto fra lamministrazione pubblica e i cittadini. Nel complesso sono sorti nove gruppi di lavoro: turismo, sviluppo dei centri residenziali, giovani e sociale, agricoltura, pesca, utilizzo dellarea, energia, commercializzazione diretta, pubbliche relazioni, Biosphreticket, arte e natura. Dal lavoro di questi gruppi sono uscite le linee guida e i principi che sono stati poi recepiti nel documento Agenda21 locale. Inoltre, i gruppi di lavoro si sono impegnati nei diversi progetti portati avanti nellambito del processo di sviluppo della regione delineato dallAgenda. Nel 2002, lAgenda21 della Biosfera-riserva Schaalsee ha partecipato al concorso del Ministero dellAmbiente del Land Mecklenburg-Vorpommern ed ha ottenuto uno dei premi messi in palio, proprio in virt della particolare apertura alla partecipazione e della variet dei progetti messi in campo. Apertura Le attivit ed i progetti realizzati nellambito dellAgenda21 locale della riserva Schaalsee sono largamente pubblicizzati non solo dallAssociazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee e dallEnte per la Biosfera Riserva Schaalsee, ma anche dalle amministrazioni pubbliche dei comuni e province che gravitano intorno alla riserva stessa.
Come si visto, lAgenda21 locale in questione risponde ad una strategia di pianificazione e sviluppo territoriale che vuole fare della riserva Schaalsee il perno attorno al quale ruota leconomia della regione. Nellottica di uno sviluppo economico nel settore del turismo, gli enti locali hanno tutto linteresse a promuovere la biosfera-riserva e a pubblicizzare le iniziative e i progetti allinterno della stessa. Brochure e stand informativi sono presenti in tutti i comuni della regione. Va, poi, ricordato il padiglione del mercato di Zarrentin, che offre informazioni dettagliate sulle attivit delle amministrazioni locali, dellEnte per la Biosfera Riserva, dellAssociazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee e degli altri partner. Responsabilit LAgenda21 della regione dello Schaalsee realizza una cooperazione piuttosto informale fra attori diversi. Infatti, nonostante essa sia istituzionalizzata nel Consiglio di Amministrazione un organo consultivo e dindirizzo per la promozione dello sviluppo sostenibile nella regione, che riunisce i rappresentanti degli enti locali e del governo del Land, delle organizzazioni del settore economico e di altri soggetti non vi , tuttavia, una suddivisione rigida di compiti. Le decisioni del Consiglio vengono prese ricercando il pi largo consenso possibile. Una divisione delle competenze pi marcata , invece, presente quando si passa dalla funzione consultiva e di indirizzo ad una fase operativa. il caso, ad esempio, della gestione del progetto Job-Motor-Biosphre. Ciascun attore , infatti, responsabile di un aspetto o di una fase del progetto. Coerenza Lelaborazione di unAgenda21 locale costringe, per forza di cose, i comuni e le province ad una maggiore coerenza, anche nel medio e lungo periodo, e ad adottare una visione dinsieme della pianificazione territoriale. Il concetto stesso di sviluppo sostenibile implica una concezione olistica della societ. In questottica, la pianificazione territoriale deve conciliare lo sviluppo economico, la tutela ambientale e lequit sociale. Nel caso in esame, lAgenda21 locale costituisce sicuramente uno strumento utile per conseguire una maggiore coerenza nellattivit delle singole amministrazioni locali. Il documento delinea, infatti, una strategia e definisce gli obiettivi dello sviluppo sostenibile per la regione, che comuni e province si sono impegnati a seguire. Inoltre, la cooperazione interistituzionale regionale, che si creata per la realizzazione degli obiettivi dellAgenda, ha finito per istituire una sorta di meccanismo di controllo reciproco fra i vari attori.
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Il percorso seguito da enti locali ed altri attori del Land MecklenburgVorpommern intorno alla Biosphrenreservat Schaalsee costituisce certamente unapplicazione intelligente dei principi di Agenda21, che coniuga conservazione e sviluppo economico sostenibile. In questo senso costituisce senzaltro anche un esempio di interesse per una serie molto numerosa di situazioni che presentano, nel nostro Paese, potenzialit analoghe o superiori, per le quali tuttavia non stata ancora trovata una strada capace di aggregare, intorno ad un progetto forte e condiviso, tutti i rappresentanti delle comunit locali. Per la verit, in Italia non mancano buoni esempi di valorizzazione economica sostenibile dal punto di vista ambientale di territori specifici (dalle riserve naturali ai parchi, dalle citt darte alle aree pi vaste, caratterizzate da aspetti naturalistici ed antropici, da bellezze naturali e dalla disponibilit di produzioni tipiche e di pregio), realizzati con ampio coinvolgimento di attori pubblici, privati e no-profit. N mancano gli strumenti operativi, da quelli pi tradizionali (come i consorzi turistici) a quelli pi recenti, alcuni dei quali attivati dallUnione europea (ad esempio, il Progetto Integrato Territoriale, che si prevede di costruire laddove si abbiano vantaggi comparati, rispetto alle modalit di attuazione ordinarie). Anche Agenda21 ha registrato molti casi di successo in numerosi ambiti e luoghi. Lassociazionismo, a sua volta, fornisce crescenti contributi, in moltissime situazioni, che sarebbe troppo lungo elencare, determinando la presenza sul territorio di una fitta trama di istituzioni che, con finalit analoghe, ma modalit e stili operativi spesso molto diversi, contribuiscono a conservare e valorizzare le risorse naturali ed artistiche di cui lItalia abbonda. Su un punto, tuttavia, liniziativa tedesca analizzata pu fornire utili indicazioni, la cui esportabilit resta, tuttavia, problematica. Si tratta della capacit di cooperare o, come si suole dire, di fare squadra, non accantonando ma contemperando i propri immediati interessi in vista di un interesse collettivo, che sar in grado di ricambiare gli sforzi individuali solo in un tempo pi lungo. In alcune parti del Paese questattitudine, che mentale e culturale prima che pratica, pi presente, in altre continua a stentare ad affermarsi, sopraffatta dalla cura del particolare.
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CAPITOLO 3 LA GOVERNANCE ESTERNA
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LA GOVERNANCE ESTERNA
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1. Il processo di privatizzazione in Germania

Il processo di privatizzazione ha conosciuto negli ultimi decenni in Germania, come nel resto dellEuropa, un continuo sviluppo e crescita a testimonianza di un nuovo ruolo per lo Stato: non pi produttore e fornitore esclusivo di prodotti e servizi, ma fautore e regolatore del libero mercato. Il centro delle iniziative di privatizzazione consiste nella vendita dei beni pubblici riguardante lindustria manifatturiera, il settore bancario, il settore energetico, i trasporti e i servizi pubblici. Se negli anni 90 la spinta alla privatizzazione veniva dalla necessit di ridurre i deficit di bilancio, attrarre gli investimenti, migliorare lefficienza e dalla liberalizzazione dei mercati quali energia e telecomunicazioni, alla soglia del nuovo secolo si avuta unulteriore accelerazione sotto la pressione dei criteri del Trattato di Maastricht. Nel 2001 la politica delle privatizzazioni aveva ottenuto importanti risultati. La terza tranche di azioni della Deutsche Telekom e la quotazione in borsa della Deutsche Post (dove circa 8 milioni di sottoscrittori hanno acquistato le azioni a disposizione) ne sono alcuni degli esempi pi significativi. Allo stesso tempo, per, a livello locale il settore bancario continua a essere caratterizzato da propriet pubblica. Ad esempio, le banche regionali di propriet pubblica (Landesbanken) sono state pi volte accusate di fornire finanziamenti a basso costo ai governi locali e anche a societ private (OECD, 2002a). I metodi di privatizzazione pi comuni utilizzati sono stati lofferta pubblica delle azioni quotate in borsa e le cessioni di attivit (vendita completa dellattivit commerciale), ma anche attivit di fusione e acquisizione, soprattutto nel settore bancario, delle telecomunicazioni e dellenergia, tra compagnie simili a livello europeo. Azione contigua alla privatizzazione la costituzione di public private partnership, in cui la quantit di beni venduti diminuisce, mentre lenfasi sugli investimenti pubblici e sullefficienza restano forti. In genere tale partnership riguarda il possesso di beni chiave e si cerca di aumentarne la produttivit attraverso
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luso di input del settore privato. Il progetto, la pianificazione, il finanziamento, la costruzione e la gestione (o una loro combinazione) delle infrastrutture del progetto o dei servizi sono privatizzati, i rischi e i benefici sono condivisi. Una fase molto importante del processo di privatizzazione riguarda labbattimento delle barriere legali che separano il pubblico dal privato. Tale intento si concretizzato nella liberalizzazione, ovvero nella modificazione, delle norme legali che attribuivano necessariamente la produzione del servizio agli enti pubblici. Alla liberalizzazione ha fatto seguito la regolamentazione del mercato attraverso normative antitrust, per scongiurare il rischio che settori pubblici protetti si trasformino in monopoli privati. Un ruolo importante, a tale fine, svolto dallautorit federale sulla competizione (Bundeskartellamt) che sanziona le violazioni delle leggi sulla concorrenza e vigila affinch precedenti monopoli statali non diventino monopoli privati. altamente opportuno che regolamentazione antitrust e privatizzazione effettiva del servizio procedano di pari passo, cos da assicurare ai potenziali investitori uno scenario di regole certe nel medio e lungo termine. La salvaguardia del mercato concorrenziale deve avvenire nel rispetto non solo dei consumatori/utenti, ma anche degli investitori privati ai quali necessario garantire che il valore degli asset da loro acquistati dipenda dalle performance di mercato dellazienda e non da cambiamenti normativi. Funzioni come viabilit, illuminazione pubblica e ufficio tecnico, servizi tradizionalmente a totale carico dellente pubblico attraverso la fiscalit generale, non sono considerate utility privatizzabili, ma rientrano tra le attivit gestibili attraverso forme di contracting-out (ILO, 1999). Peculiarit della Germania la costituzione di enti semi pubblici, ai quali affidare in gestione servizi a precedente gestione pubblica (in essi si riduce il ruolo discrezionale della politica, a vantaggio del risultato economico). Tutte le vie seguite presentano, come denominatori comuni, ladozione di strumenti gestionali di tipo privatistico e il riferimento alla concorrenza come metodo per indurre maggiore efficienza del servizio. Si pu quindi dire che il settore pubblico tedesco sta abbandonando la formula del Regiebetriebe, incentrato sulla pubblica amministrazione, a favore della Eigenbetriebe, formula basata sulla semiautonomia nella gestione del servizio, e della Eigengesellschaft, che prevede semiautonomia e regime di diritto privato anche (e soprattutto) per la gestione delle risorse finanziarie. Il ruolo dello Stato si ridotto, ma non scomparso. Lideazione, la progettazione, lindividuazione degli obiettivi, la fissazione degli standard, il controllo della performance, la valutazione e la correzione restano prerogative pubbliche. In un contesto di diffusa applicazione delle politiche di privatizzazione, se lagente pubblico possiede insufficienti capacit dindirizzo, se omette o sbaglia la
regolamentazione dei settori privatizzati, la soddisfazione dei cittadini non aumenta (pu addirittura diminuire) e i proclamati recuperi di efficienza risultano tuttaltro che certi. Per vigilare e regolamentare il processo di privatizzazione in alcuni settori, sono state create varie autorit di settore (la Reg TP per le Telecomunicazione e la Posta e il Bundeskartellsamt, lautorit federale sulla concorrenza). Spesso sono stati privatizzati i servizi pubblici finanziariamente in squilibrio per cause diverse, tra le quali: bassa efficienza, dimensione insufficiente allo sfruttamento ottimale delle economie di scala, erogazione di sussidi impliciti nelle tariffe e/o nelle regole di fornitura dei servizi. Privatizzando i servizi in deficit si pu migliorare lefficienza (che il soggetto privato pu conseguire attraverso skill specialistici, ovvero attraverso forme contrattuali pi efficienti di quelle che regolano i rapporti pubblici), si possono sfruttare economie di scala (in quanto si possono avere aggregazioni di servizi e/o di aziende di servizi pubblici), senza che venga necessariamente meno laspetto della socialit nellerogazione dei servizi. Privatizzazioni di tipo diffuso si possono realizzare con laffidamento in outsourcing dei servizi, in alternativa alla produzione in economia (soprattutto da parte dei comuni di dimensione minore, che hanno difficolt a disporre delle risorse specialistiche per realizzare questultima in modo produttivo). La ratio di queste forme di privatizzazione sta nellaffiancamento dellazione di governo locale alle competenze specifiche dei privati, che dovrebbe condurre a un esito favorevole per il contribuente, lutente e lelettore. Ci, naturalmente, a patto che lente pubblico sappia attuare una gestione efficiente dei contratti di affidamento, superando i noti problemi che rendono difficoltoso luso ottimale dello strumento contrattuale (si tratta di dare risposta adeguata a domande del tipo: come assicurare reali condizioni di concorrenza tra i potenziali fornitori? Quali clausole contrattuali prevedere, per garantirne limpatto incentivante? Come effettuare i controlli sulla qualit delle prestazioni erogate?). Problema e soluzione sono, del resto, analoghi a quelli che si trovano a fronteggiare le aziende private ogni volta che si pongono la questione di valutare la convenienza tra produrre direttamente o acquistare sul mercato qualche servizio (tipicamente, servizi strumentali alla gestione, fuori dal core business dellazienda). Non sono situazioni semplici, per nessun attore, pubblico o privato che sia. Soprattutto non si tratta di problemi che possibile risolvere una volta per tutte, ma che richiedono costante attenzione sugli esiti della soluzione prescelta e riconsiderazione periodica dellopportunit di confermarla o riformarla.
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2. Privatizzazione e rapporti sindacali: lesempio del settore delle telecomunicazioni

I modelli tradizionali di lavoro, i rapporti sindacali, la concertazione collettiva e, in generale, la gestione del lavoro sono divenuti pi flessibili negli ultimi anni grazie ad un graduale processo di apertura al mercato. Estendere i confini della privatizzazione e della liberalizzazione stata a lungo una priorit dellagenda politica tedesca, a partire dal 1982, anno di formazione della coalizione di governo conservatrice-liberale. In precedenza la coalizione a guida democratico-sociale aveva attribuito bassa priorit alla privatizzazione, sulla scia di motivazioni politiche ed ideologiche. Nel 1982 il nuovo governo federale avvia la vendita delle quote azionarie possedute nelle societ a partecipazione statale che operano in settori di mercato, come lauto (Volkswagen), lenergia, la chimica (il complesso VEBA) e la linea aerea di bandiera (Lufthansa) (Hyde, 1996). A differenza che in altri Paesi, il settore pubblico tedesco non abbondava di societ statali facilmente privatizzabili. Totalmente differente era, ovviamente, il caso della Repubblica Democratica Tedesca, dove pressoch tutte le societ appartenevano allo Stato e sono state oggetto di ristrutturazione e privatizzazione dopo la Riunificazione. Anche a livello di Lnder e di governi locali sono stati compiuti numerosi sforzi di privatizzazione, nellottica di un miglioramento dellefficienza dei servizi pubblici. Esempi tipici sono la liberalizzazione e la privatizzazione del trasporto pubblico locale, la privatizzazione della raccolta rifiuti, lesternalizzazione della manutenzione e della pulizia degli edifici pubblici. A livello statale e locale, tuttavia, le autorit pubbliche continuano a esercitare uninfluenza considerevole nei settori delle public utility, delle casse di risparmio e delle societ che riguardarono policy strutturali e di competenza regionale. negli anni 90 che deregolamentazione e liberalizzazione in settori come le public utility guadagnano spazio, anche sotto linfluenza delle direttive UE. Questo stato il caso, per esempio, dei settori dellenergia e delle telecomunicazioni, dove posizioni di monopolio vengono soppresse, del sistema ferroviario federale, che stato ristrutturato in tre unit di impresa (rete ferroviaria, trasporto di passeggeri e tariffe), del settore postale, la cui liberalizzazione in fase di completamento.
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Privatizzazione nel settore delle telecomunicazioni Contro la forte resistenza dei sindacati di settore e dei gruppi di interesse contrari, che avevano indotto il governo a rinviare pi volte il progetto, il settore delle poste e delle telecomunicazioni stato liberalizzato e privatizzato nel 1989
(EIRO, 1999). Il servizio, a precedente gestione unitaria, si compone ora di tre parti: DeutschePost AG (che riguarda i servizi postali nel senso stretto), Postbank AG (servizio bancario) e Deutsche Telekom AG (servizi di telecomunicazione). Fino al 1989 la Deutsche Telekom aveva un monopolio sulle infrastrutture, sui servizi e sulle linee telefoniche: tale monopolio stato abolito passo dopo passo, fino alla completa liberalizzazione, conclusa nel 1998. Nel gennaio 1995 la Deutsche Telekom stata trasformata in societ per azioni e nel novembre 1996 stata quotata in borsa. Negli ultimi anni il governo federale ha gradualmente ridotto la sua quota di partecipazione, che a fine del 1998 rappresentava ancora il 49 per cento. Dal 1998 il mercato delle telecomunicazioni tedesco completamente liberalizzato, con la presenza di circa 1.700 fornitori di servizi di telecomunicazione che competono per un giro daffari che ammontava in quellanno a 88 miliardi di DM. Nel gennaio 1998 stata creata lAuthority per le Telecomunicazioni e le Poste (Reg TP), con la missione di assicurare la concorrenza e di garantire la disponibilit di servizi adeguati in tutto il Paese. Se la Deutsche Telekom, terzo fornitore mondiale di telecomunicazioni per dimensione, domina ancora il mercato tedesco, la sua posizione di monopolista stata erosa dalla comparsa di concorrenti significativi come il gruppo Mannesmann. Le conseguenze pi significative dellapertura al mercato sono state la riduzione del 12 per cento dellindice dei prezzi delle comunicazioni telefoniche, realizzata nellanno successivo ai provvedimenti governativi (tra giugno 1998 e giugno 1999) e il miglioramento di molti servizi agli utenti. La privatizzazione del servizio postale e delle telecomunicazioni ha significato, per decine di migliaia di impiegati pubblici, il passaggio a mansioni e tipologie contrattuali completamente diverse, proprie del diritto privato. Inoltre, la presenza di quelli che sono stati ritenuti esuberi, ha imposto tagli alloccupazione di dimensioni impressionanti: tra il 1995 e il 2000 il personale stato ridotto dalle 170.000 unit iniziali alle 60.000. La societ ha negoziato accordi collettivi con i tre sindacati Deutsche Postgewerkschaft (DPG), Deutscher Postverband (DPV KOM) e Christliche Gewerkschaft Post, scambiando il rinvio dei licenziamenti al 2000 con laccettazione, da parte sindacale, di maggiore flessibilit nelle condizioni di impiego. Per compensare parzialmente questi drammatici sacrifici, la Deutsche Telekom, da un lato, ha offerto schemi di pre-pensionamento e compensazioni generose e, daltro lato, ha adottato una strategia cooperativa verso i lavoratori, varando programmi di riqualificazione per migliorare la qualit della forza lavoro e la sua produttivit, promovendo il lavoro di gruppo e nuove forme di lavoro flessibile. Per Deutsche Telekom i cambiamenti hanno investito lintera organizzazione, segnata da una progressiva decentralizzazione decisionale (con lorientamento verso i clienti e lorganizzazione decentrata del lavoro, la consultazione di vasta portata e la co-determinazione garantita dai con-
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sigli dei lavoratori). Quanto allimpatto netto sulloccupazione, si deve osservare che le societ concorrenti hanno offerto nuovi posti di lavoro: il ramo telecomunicazioni del gruppo Mannesmann, per esempio, contava pi di 14.000 impiegati alla fine del 1998. Secondo la Reg TP, i posti di lavoro totali creati dai concorrenti ammontano a 40.600 nel 1998, a 53.100 nel 1999. La forza lavoro alla Deutsche Telekom stata ridotta principalmente nelle aree tecniche, per effetto del progresso tecnologico e della digitalizzazione della rete, mentre nuovi posti sono stati creati in aree non pienamente sviluppate, come i servizi allutente, il marketing e il controlling, quando la societ era un monopolio.
La privatizzazione e i partner sociali In generale i partner sociali hanno opinioni divergenti sulla privatizzazione. I datori di lavoro sono favorevoli perch la privatizzazione di societ statali rimuove alcuni vantaggi ingiusti che queste imprese hanno avuto, e la privatizzazione di una utility come le telecomunicazioni riduce i prezzi e migliora i servizi. La direzione della Deutsche Telekom ha visto la privatizzazione come unopportunit per rimuovere i vincoli della propriet pubblica, riducendo linterferenza politica e divenendo pi flessibile ed efficiente. Dal lato dei sindacati dei lavoratori la privatizzazione vista come una minaccia per loccupazione e per il ruolo stesso dei sindacati. Privatizzazione, liberalizzazione e outsourcing non potevano realizzarsi senza sfidare i modelli tradizionali di lavoro, di rapporti sindacali e di concertazione. La privatizzazione e la liberalizzazione nelle telecomunicazioni hanno contribuito a decentrare i rapporti sindacali in Germania e ci ha proposto nuove sfide per i sindacati e per le associazioni dei datori di lavoro.
3. Il partenariato pubblico-privato
Uno dei punti strategici del modello guida dello Stato attivante1 la cooperazione fra il settore pubblico e quello privato (inteso non solo come economia di mercato ma come societ civile). Ci significa che lo Stato deve generare le circostanze necessarie per tale cooperazione e sostenerla. I cambiamenti iniziali sono gi stati realizzati in questo campo. In avvenire le procedure legislative prenderanno maggiormente in considerazione le possibilit di regolamentazione autonoma. Una buona cooperazione ha bisogno di un quadro giuridico certo. Per questo le condizioni legali per la cooperazione si stanno adattando: per met1 Modello di governance intrapreso dal cancelliere Schrder, descritto nel primo capitolo.
tere i nuovi tipi di contratti su una base legale adeguata ed assicurare che nessun contraente si venga a trovare in una posizione sfavorevole. Tra i progetti importanti in questo ambito si segnalano la public private partnership presso lesercito (per informazioni si veda www.bundeswehr.de) o liniziativa Germania 21 Emergenza nellet dellinformazione, di seguito descritta (per ulteriori particolari si veda www.initiatived21.de).
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Germania 21 Liniziativa Germania 21 o D21 la pi grande forma di partnership pubblico-privato tedesca e significa la Germania nel XXI secolo. uniniziativa che raggruppa circa 300 partecipanti dagli ambienti economici, politici e sociali, il cui obiettivo la creazione di una societ basata sullinformazione. Fondata il 27 luglio 1999 a Stoccarda da 20 societ, unassociazione registrata senza fini di lucro, con sede amministrativa a Berlino. Si caratterizza per cooperazioni con iniziative regionali dei Lnder Bassa Sassonia (il n-21), Nordreno Vestfalia ed altri e per cooperazioni internazionali, ad esempio con la Russia (R21). Tutti i principali settori dellindustria e i suoi protagonisti (ad esempio il gruppo BMW, e la Cassa di assicurazione contro le malattie, AOK) sono coinvolti nel progetto. Il Consiglio Direttivo comprende 16 membri, espressi dalle societ partecipanti; il Consiglio Consultivo, che opera sotto la presidenza del Cancelliere federale, costituito da 51 figure pubbliche di rilievo nei settori politico, economico e sociale (comprende, tra gli altri, i Primi Ministri dei Lnder). Il progetto finanziato con quote associative (quella annua ammonta a 5.000 euro) e donazioni sociali. Lobiettivo principale delliniziativa D21 di stimolare il contributo della Germania nella competizione internazionale per la domanda e la produzione di IT (tecnologia delle informazioni). Le attivit programmate, previste come forme di cooperazione tra vari attori sociali, spaziano in una cinquantina di ambiti progettuali, raggruppabili in quattro aree maggiori: e-government e sicurezza e fiducia in Internet; settore sanitario; crescita e competitivit; istruzione, qualificazione e uguaglianza delle opportunit. Allinterno di ognuna di queste aree si discutono le tematiche particolari, si fanno accordi e si perfezionano i lavori attraverso gruppi di progetto specifici. Nella cooperazione con i partner sono formate quipe regionali, che sviluppano sponsorizzazioni dalla durata pluriennale tra le societ locali e le scuole. Le sponsorizzazioni servono per esempio per finanziare gli investimenti necessari
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ad attrezzare le scuole per le nuove tecnologie. Sino ad oggi pi di 17 milioni di euro sono stati spesi per le sole forniture scolastiche e pi di 120.000 insegnanti sono stati specificamente formati ad usare ed insegnare Internet. Nellarea tematica delle-government e sicurezza in Internet si collocano i seguenti progetti: nuove forme di finanziamento per le-government, compresa la promozione di partnership private e pubbliche (PPP); definizione di unit, modelli e processi standard; scheda digitale multifunzionale per i cittadini; roadmap delle-government; voto on-line; protezione del consumatore; assicurazione e rischio per la gestione delle infrastrutture dellICT; prevenzione e repressione efficienti delle frodi; helpline per linformation society; lidentificazione e lautentificazione nel mondo virtuale; creazione di una firma elettronica attraverso il Signaturbndnis o lega per lo sviluppo della firma digitale. Tra gli obiettivi principali ricordiamo lidentificazione di problemi chiave e la soluzione degli aspetti organizzativi delle-government, lanalisi delle relazioni tra governo, cittadini e mondo degli affari, la promozione delle-democracy e della sicurezza. La realizzazione degli obiettivi passa anche attraverso la segnalazione di buoni esempi. Ricordiamo, in proposito, il concorso annuale per le migliori forme di partnership privato-pubblico, la predisposizione di una Guida sulle partnership private e pubbliche, la pubblicazione e discussione della legge sulla libert dinformazione via Internet (in collaborazione col Ministero Federale dellInterno), la promozione della firma elettronica e luso delle chipcard o carte prepagate.
4. Forme innovative di finanziamento

La public private partnership una nuova figura giuridica proveniente dagli Stati Uniti e dalla Gran Bretagna, da tempo presente anche in Germania. Con essa si intende una forma di collaborazione e cooperazione innovativa, partnership appunto, tra autorit pubbliche e privati in molti ambiti, basata su contratti civilistici, contratti di diritto pubblico o contratti misti. Il ricorso alle PPP e il sostegno al loro sviluppo parte integrante del concetto di Stato attivante, a supporto di una pi completa privatizzazione degli asset-
ti pubblici come motore di mobilizzazione delle risorse a fronte delle scarse finanze pubbliche, come strategia di coproduzione di prestazioni pubbliche e come parte della riforma del management nel settore pubblico. Di recente questa forma di partnership stata applicata per soddisfare le seguenti esigenze della PA: maggior finanziamento congiunto dei privati ai progetti pubblici; ri-finanziamento di opere pubbliche da parte dello Stato o dei privati; alleggerimento dei conti pubblici; modo per rafforzare la gestione degli affari pubblici attraverso accordi di natura privatistica tra attori statali, privati, industriali e non-statali per una fornitura pi efficiente delle prestazioni pubbliche.
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Public private partnership In Germania questa nuova forma di collaborazione stata utilizzata da tutti i livelli di governo (federazione, Stati e comuni), in molteplici ambiti territoriali e tematici. Il Nordreno Vestfalia ha intrapreso numerose iniziative di PPP, a partire dallottobre 2001, mentre a livello nazionale il 53% delle citt tedesche ha avviato contratti di questo tipo. La diffusione di forme di PPP avviene attraverso programmi di sostegno, quali il D21, o la realizzazione di una guida PPPProzessleitfaden (Guida alle procedure di PPP) in collaborazione tra il governo, il Ministero degli Interni e la Fondazione Bertelsmann. Tra gli ambiti di pi frequente applicazione troviamo il finanziamento, la costruzione, la gestione e la manutenzione di autostrade e di strade di grande comunicazione, di costruzioni edili (a tutti i livelli di governo); la pianificazione urbana; la costruzione delle prigioni (privatizzazione parziale per costruzione e prestazioni di servizio senza concessioni di intervento); il finanziamento delle grandi opere infrastrutturali; il sostegno delle-government presso la federazione, gli Stati e i comuni; la fabbricazione, conduzione e manutenzione di piscine, ospedali, musei, ricorrendo a modelli di leasing per municipi ed altre unit amministrative (Koggelmann, 2003). Le diverse logiche di azione sono combinate nella prospettiva di azione comune. Giuridicamente la PPP una costruzione molto composita, che attiene a diversi ambiti legali, che si serve di (e si sovrappone a) diversi sistemi legali preesistenti, quali il diritto di assegnazione, il diritto civile e dei beni immobiliari, il diritto amministrativo (con riferimento speciale ai temi della pianificazione edilizia), la contabilit e la tariffazione, il diritto comunale, il diritto di gara dappalto, il diritto bancario, tributario e delle sovvenzioni. I modelli di public private partnership utilizzati in Germania sono molteplici e spesso allinterno di un accordo di PPP coesistono modelli diversi, scelti tra quelli maggiormente adatti agli scopi specifici che laccordo intende perseguire.
Tabella 1 Forme di PPP

Bassa interazione, a tempo e limitata
Contractingout
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Sviluppo di partnership Reti operative

Co-produzione PPP
Contractingout complesso
Co-finanziamento PPP
Modello di gestione Leasing
Partnership strategiche
Societ pubblico private

Interazione elevata e duratura
Fonte: Wissenschaftszentrum Berlin fr Sozialforschung 2003
Dal punto di vista economico, la PPP presenta chance, rischi, incertezze e finalit peculiari. Opportunit nuove sono create dai nuovi ambiti di affari nei quali la PPP si trova a operare (ad esempio, possibilit di partecipazione e gestione delle public utility). Per i partner privati le opportunit sono rappresentate dal fatto che le fonti di entrata sono garantite, in quanto lautorit pubblica un pagatore affidabile. Per lamministrazione pubblica i vantaggi derivano dal fatto che il contributo del partner privato, che spesso ha sviluppato in settori specifici maggiori competenze del settore pubblico, si traduce in funzioni pubbliche realizzate in modo pi conveniente e rapido. I rischi sono collegati ai problemi connessi allassegnazione dei diritto di appalto e alla scelta dei contraenti (si tratta dei tradizionali problemi legati al modello di agenzia). Altri rischi sono connaturati ai contratti stessi, per la responsabilit congiunta (divisione della responsabilit) che questi prevedono in caso di non adempimento del contratto. Altri rischi si profilano in relazione al reinvestimento di parte dei guadagni conseguiti. Le incertezze riguardano lesposizione e luso dei concetti della redditivit e del risparmio in ambiti normalmente con finalit sociali. Altre questioni aperte riguardano la natura del diritto di tassare i guadagni conseguiti.
Le finalit concernono lo sviluppo di standard unitari per valutare la redditivit nellinteresse reciproco delle parti e la creazione di una collaborazione basata sulla fiducia a lungo termine tra autorit e privati, la mutua conveniente economicit (situazione win-win) e lo sviluppo di tipologie standardizzate di modelli di contratti e procedimenti unitari (manuali e centri di competenza) (Martens 2003).
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5. Regolazione e accountability delle public utility: il settore idrico

Lorganizzazione della gestione delle public utility risente della forma giuridica della Germania, Paese strutturato su base federale, che distribuisce le competenze tra il governo centrale e i Lnder. Come abbiamo visto nel primo capitolo, i Lnder svolgono le funzioni statali ed implementano le leggi federali. La Costituzione garantisce alle autorit locali/regionali totale autonomia amministrativa e tra i compiti che competono loro vi quello di regolazione dei servizi pubblici locali. Lassetto istituzionale del settore vede le funzioni relative agli acquedotti, alle fognature e alla depurazione delle acque in capo ai comuni, che le gestiscono direttamente (gestione in economica) o attraverso aziende private. In questultimo caso le autorit locali predispongono i programmi di investimento da realizzare e procedono allappalto dei lavori. La presenza di PPP in questo settore vede una netta prevalenza della gestione pubblica rispetto a quella privata (96 contro 4 per cento), a testimonianza del fatto che i governi locali utilizzano le nuove forme contrattuali esistenti, ma non amano perdere il controllo sulle politiche per le quali hanno competenze esclusive (OECD 2003). Esiste una netta distinzione tra i servizi di acquedotto e quelli di fognatura e di depurazione. Per i primi, la competenza spetta ai comuni e le gestioni sono realizzate con modalit molteplici, che differiscono per la maggiore o minore autonomia decisionale o di bilancio assegnata alle societ competenti. I servizi di depurazione e fognatura sono invece servizi pubblici e pertanto gestiti in economia; se sono ceduti ad un operatore privato, ci avviene mediante la formula di costruzione-gestione (Betreiber-Model). I comuni spesso si organizzano in consorzi per realizzare economie di gestione. Oggi ci sono circa 8.700 societ delle acque potabili, molte delle quali municipalizzate (6.300 nellOvest, 2.400 nellEst). La preponderanza del soggetto pubblico nellindustria idrica ancora rilevante (ILO, 1999).
La gestione del servizio Il servizio dellacquedotto gestito da imprese pubbliche, private o miste attraverso numerose forme organizzative e di propriet. In particolare si pu distinguere tra: imprese municipalizzate, societ non autonome ma gestite come parte dellamministrazione (Regiebetrieb). Lunit produttiva incorporata organizzativamente nella PA; aziende municipalizzate gestite come aziende speciali, con libri contabili differenziati e dotate di semi-autonomia (Eigenbetrieb, azienda autonoma). Sono particolarmente diffuse nei comuni di dimensioni pi piccoli; associazioni a fini speciali di due o pi municipalit, che hanno affrontato insieme la razionalizzazione del settore; Zweckverband o sindacati intercomunali; Anstalt offentlichen rechts, aziende di diritto pubblico; Eigengesellschaf, societ municipali. Pur essendo soggetti di propriet pubblica, operano in regime di diritto privato, che consente tra laltro il ricorso al mercato dei capitali; Gemischtwirtschaftliche Gesellschaft, societ miste; societ private attraverso forme di outsourcing. Il ricorso allimpresa privata in realt ancora limitato ed il processo di commercializzazione del servizio si tradotto in particolare nella concessione di una maggiore autonomia alle imprese pubbliche. Si pertanto assistito ad un progressivo passaggio dalla formula della Regiebetriebe a quella della Eigenbetriebe e a quella della Eigengesellschaft. Queste aziende gestiscono spesso anche altri servizi di pubblica utilit, in molti casi per consentire di sussidiare le attivit deficitarie con quelle pi profittevoli.
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Il ruolo dei comuni Pur essendo autorizzati a delegare allesterno la gestione del servizio, i comuni rimangono tuttavia la controparte contrattuale nel rapporto con i clienti. Le municipalit solitamente ricevono dalle imprese un canone annuale di concessione, a prescindere dalla titolarit della propriet. Lente locale mantiene una posizione di controllo e presenza perch costituisce lunico soggetto autorizzato ad interagire direttamente con i clienti. I comuni tedeschi svolgono, pertanto, funzione di regolazione e partecipano alle propriet delle imprese di cui mantengono il controllo. I comuni sono direttamente responsabili della determinazione delle tariffe, che sono definite e decise congiuntamente
dal gestore del servizio e dagli enti locali. La legge federale garantisce alle municipalit totale autonomia finanziaria e gli enti locali non ricevono alcun sussidio statale o federale. Ci implica anche che le municipalit non possano contare sul sostegno finanziario del bilancio statale per sanare le eventuali gestioni deficitarie. Costituiscono uneccezione al principio generale le eventuali partecipazioni dei Lnder ai piani e programmi di maggiori entit e impegno, tra cui, ad esempio, la realizzazione di opere di disinquinamento di grandi dimensioni. I servizi di fognatura e di depurazione rientrano nel novero dei servizi pubblici e come tali sono gestiti in economia. Vi sono tuttavia alcune eccezioni ricollegabili alla forme di gestione integrata fiume-bacino di origine anglosassone. In questo caso i comuni spesso formano consorzi per le gestione del servizio. Il finanziamento del servizio avviene con la riscossione di una tassa decisa dallente locale con lobiettivo della sola copertura dei costi (full cost recovery). Leventuale gestore privato del servizio remunerato separatamente, direttamente dallente locale. Il governo locale rimane responsabile per la depurazione delle acque anche quando la gestione viene affidata a privati. Ci implica pertanto che, qualora non siano rispettate le normative in materia di inquinamento, il soggetto perseguibile sia il sindaco, e ci fa s che le municipalit attuino il controllo e sanzionino i casi di violazione degli standard qualitativi imposti.
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La supervisione delle autorit La soddisfazione di alcuni standard nazionali sulla qualit del servizio e sulle tariffe supervisionata dalle maggiori autorit dei Lnder (Kommunalaufsicht) e dalle agenzie per la concorrenza (Kartellaufsicht). La Kommunalaufsicht lautorit di supervisione dei distretti locali ed ha il compito di garantire che gli enti locali svolgano le proprie attivit nel rispetto della legge. La supervisione dei comuni riguarda solo le questioni di competenza di questi ultimi, tra cui rientrano i servizi delle acque. Rispetto a ci, lautorit ha facolt di intervenire a propria discrezione (Opportunitaetsprinzip) e solo relativamente alla verifica della tutela del pubblico interesse. Gli strumenti di supervisione consistono nella produzione di informazioni sui servizi idrici e nel loro utilizzo: indicatori di produttivit e di costo utilizzati per valutare la qualit del servizio. Lapplicazione della legge federale sulla tutela della concorrenza affidata allUfficio federale per la concorrenza (Bundeskartellamt). Le sue competenze sono ripartite tra le nove divisioni specializzate per settore economico (tra cui il settore delle acque); in ciascuna divisione i casi affrontati vengono seguiti da
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due funzionari con competenze giuridiche e economiche e dal dirigente. A livello di Lnder sono previsti uffici per la concorrenza che esplicano le proprie competenze sugli accordi o sulle pratiche restrittive relative a questioni che hanno rilevanza locale (Kartellaufsicht). Questi organi spesso forniscono elementi di valutazione e confronto sulla formazione delle tariffe, elaborando indici di produttivit e di costo riferiti alle diverse gestioni. Un ruolo importante relativamente alla diffusione dellinformazione sulle risorse idriche svolto dalla LAWA (Lnderarbeitsgemeinschaft Wasser), associazione volontaria costituita dai Lnder nel 1956 per favorire la definizione e lelaborazione di una comune politica nel settore delle acque. LAWA nata dalla fusione dei ministeri dei vari Lnder responsabili della gestione delle risorse idriche e della legislazione collegata. Lassociazione costituita da alcune unit permanenti, specializzate in questioni inerenti le risorse idriche (legislazione, idrologia, ecologia, ecc.). Il lavoro di analisi e studio condotto dalla LAWA e dalle sue sezioni specializzate rappresenta la base a partire dalla quale si perviene a standardizzare la gestione idrica in tutti gli Stati della federazione. Il modello lascia, tuttavia, spazi discrezionali per considerare tutte le caratteristiche regionali specifiche alle quali un Land intenda dare rilievo. LAWA svolge una funzione di continuo monitoraggio del settore e offre informazioni aggiornate tramite le proprie pubblicazioni. Una delle sue principali attivit riguarda la predisposizione di standard, di linee guida, di protocolli che vengono successivamente adottati dagli enti locali.
Il progetto Digitales Nordrheinwestfalen
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Le forme di partenariato pubblico-privato (PPP) sviluppatesi originalmente nel Regno Unito stanno vivendo una fase di vivace discussione e applicazione in Germania. La partecipazione dei cittadini, singolarmente o in gruppo, sempre stata una peculiarit del Paese: lassociazionismo, la partecipazione alla discussione politica attraverso gruppi organizzati, ecc., sono altrettante testimonianze dellelevato coinvolgimento della popolazione tedesca in iniziative di carattere collettivo. In un periodo in cui lo spazio economico pubblico sembra ridursi, laggravarsi della crisi economica ha portato i cittadini, e in particolar modo il mondo imprenditoriale, a partecipare direttamente al finanziamento delle opere pubbliche. Il crescere del numero e dellimportanza delle iniziative di finanziamento congiunto si accompagna ad una discussione molto intensa sui profili giuridici delle azioni, con numerosi tentativi di costruire un quadro normativo e legale adatto alle nuove forme di collaborazione. Una tra le pubblicazioni pi significative della Fondazione Bertelsmann, redatta in collaborazione con la Clifford Chance Puender e la Initiative D21 gi descritta, la Guida dedicata a tutti gli attori economici interessati alla PPP e ai suoi risvolti legali, in cui vengono descritti tutti i profili legali di questa nuova tipologia di contratti e vengono formulati consigli pratici su come impostare una PPP. Come si pi volte accennato, liniziativa Moderner Staat - Moderne Verwaltung ha avviato nellambito delle relazioni di governance dellambiente economico lInitiative Deutschland 21 (Iniziativa Germania nel 21 secolo: emergenze nellet dellinformazione). Liniziativa D21 essa stessa una PPP costituita da circa 300 membri di diversa provenienza (amministrazione pubblica, industria, soggetti della societ civile) e il suo compito principale di collaborare affinch la Germania raggiunga una posizione leader nelle applicazioni e produzioni dellInformation Technology. Nellambito della prima delle quattro aree che la compongono (e-government,
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sicurezza e fiducia su Internet), il compito principale sta nella ricerca di nuove forme di finanziamento delle-government, che diventata una tra le parole chiave della good governance tedesca. Annualmente viene svolto il concorso Public Private Partnership Award, che intende individuare e premiare le forme di PPP pi innovative. Nel giugno 2003 stato premiato il progetto Ruhr: un progetto di finanziamento congiunto pubblico e privato (un consorzio) per costruire un portale di e-government al fine di migliorare le relazioni di governance nel Land. Il governo dello Stato del Nordreno-Vestfalia nel 1999 ha deciso di dare il via al consorzio per colmare il deficit digitale del Land e del bacino della Ruhr. Il progetto sfociato nella creazione del digitale Ruhrgebiet o d-NRW che si occupa, sotto forma di PPP, di sviluppare le infrastrutture di e-governance per lo scambio di informazioni tra amministrazioni, cittadini e industria. La Ruhr una delle zone tradizionalmente pi ricche della Germania con unalta densit di attivit industriali (siderurgia in testa). Dal punto di vista geografico il bacino della Ruhr si estende al di l dei confini tedeschi: abbraccia unarea di influenza economica con un raggio di circa 250 km, con pi di 35 milioni di abitanti, estesa a comprendere anche il Belgio e i Paesi Bassi. Pochi dati schematizzano un confronto tra i tre Paesi:
Tabella 1 Alcune grandezze macroeconomiche del bacino della Ruhr
NRW Abitanti Posti di lavoro Prodotto interno lordo
Fonte: d-NRW 2003a
Belgio 10.181.200 3.684.500 215.299.000
Paesi Bassi 15.610.500 7.158.000 332.391.300
9.594.700 3.837.500 234.074.200
Queste poche cifre sono sufficienti a fare intuire quanto siano importanti il coordinamento e la collaborazione tra i vari attori operanti nellarea per garantire uno sviluppo stabile e sostenuto delleconomia locale.

Motivazione e obiettivi Ridare slancio alleconomia locale e venire incontro alle esigenze della societ civile (attori economici, sociali e terzo settore) e allo stesso tempo creare unamministrazione al passo coi tempi: questa la motivazione della creazione del
Projekt Ruhr. Per non imporre ulteriori costi ai cittadini, data la scarsit di fondi statali e nazionali disponibili, solo la costruzione di un consorzio a partecipazione privata poteva finanziare liniziativa. La Germania si trova in ritardo rispetto ai principali Paesi leader nellinformatizzazione delle strutture amministrative. A livello federale alcune iniziative (Moderner Staat - Moderne Verwaltung) hanno cercato di incentivarne lo sviluppo cercando anche la cooperazione tra i vari livelli di governo, in armonia con il principio del federalismo. Il Progetto d-NRW assume proprio questo obiettivo principale: divenire il motore della modernizzazione del bacino della Ruhr, sviluppando in modo particolare le-government attraverso iniziative di cooperazione tra tutti gli ambiti interessati. I potenziali di aumento della produttivit e di minimizzazione dei costi dellamministrazione sono strettamente collegati allottenimento di elevati vantaggi da parte dei clienti/utenti. Lottimizzazione delle prestazioni pubbliche, da intendersi come beneficio sia per i cittadini che per le imprese, costituisce scenario imprescindibile del progetto. Il progetto si propone di creare le infrastrutture per lo sviluppo di piattaforme di e-government e applicazioni elettroniche. Il settore pubblico e il settore privato, lavorando insieme, possono trarre maggiori benefici dalle tecnologie moderne, aumentare il potenziale di crescita delleconomia locale e creare sinergie per sviluppare laboratori di idee innovative. I partner privati devono avere la possibilit di creare un nuovo mercato e di partecipare attivamente alla conduzione del progetto, mentre il settore pubblico riceve, a fronte di un impegno finanziario modesto, un prodotto di alta qualit. Il quadro giuridico deve consentire una chiara divisione dei compiti e dei rischi tra i vari partner. In conformit al motto insieme pi forti, il progetto si propone di offrire ai comuni pi piccoli la possibilit di usufruire di servizi di e-government attraverso laggregazione degli interessi della PPP. Attraverso le quote di reinvestimento fissate tra i privati e il pubblico, possono essere realizzati molti servizi per i cittadini e le imprese, che non sarebbero realizzati altrimenti per mancanza di un adeguato finanziamento. La PPP d un contributo essenziale alla promozione della societ informativa nellarea, perch comuni, cittadini ed imprese vengono provvisti di servizi innovativi. Sui servizi da offrire decide un consiglio composto da rappresentanti degli enti pubblici, dei partner privati e di esperti indipendenti che funge da postazione centrale per il coordinamento dei vari interessi. Attraverso molteplici workshop, conferenze e seminari, si sono discusse le possibilit delle-government nel NRW e sono state elaborate le strategie. Il lavoro realizzato in comune da enti pubblici e da imprese private ha creato spinte di innovazione per sviluppare soluzioni di egovernment. Ci apre nuove opportunit di affari per alcune imprese e, dunque, promuove lulteriore allargamento delle-government complessivo. Una ricerca condotta da istituti
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indipendenti delle universit di Witten/Herdecke e di Oldenburg e dallistituto Fraunhofer incaricata di valutare il progetto nel corso degli anni. La piattaforma d-NRW da un lato presenta tecnologie altamente avanzate, come applicazioni di chiavi pubbliche (public key) e pagamenti elettronici (e-payment), dallaltro mette a disposizione e aggiorna regolarmente tutte le informazioni utili nellambito delle-government. La scelta di una forma organizzativa basata sulla PPP mette a disposizione, accanto a competenze ed esperienze complementari, un accordo ottimale tra domanda ed offerta e garantisce il successo del progetto. La stretta cooperazione tra pubbliche amministrazioni e imprese private consente lo sviluppo rapido di misure e soluzioni IT. La conduzione e la guida della piattaforma spettano al settore pubblico, lesecuzione tecnica spetta ai partner privati. Il finanziamento attraverso la formazione di PPP pu usufruire di cospicue risorse, nonostante le casse statali per il finanziamento di queste iniziative siano vuote. Lesperienza fino ad ora ha mostrato che gli investimenti iniziali hanno dato buoni risultati, seppure essi debbano essere considerati in unottica di lungo periodo per una valutazione completa dei costi aziendali. Tra i vantaggi a valenza economica diretta, occorre mette in conto la riduzione delle pratiche di outsourcing (forma di cooperazione tra pubblico e privato a livello di singolo ente, mediante affidamento tramite contratto della produzione di alcuni servizi di pertinenza dellente pubblico ad imprese esterne), poich loperare su ambito intercomunale rende possibili rilevanti economie di scala e superfluo il ricorso a soggetti esterni per la produzione di servizi per i quali facile pensare che almeno qualcuno degli enti associati disponga delle risorse specializzate e le metta a disposizione di tutti. Il progetto ha esplicitamente analizzato anche la sostenibilit nel lungo periodo delle-government: essa viene garantita dallassunzione del rischio finanziario da parte dei partner privati, che assicurer un finanziamento di lunga durata. I temi sviluppati nel NRW sono innumerevoli, come normale attendersi da una regione sviluppata che vuole crescere ancora e mantenere o accrescere la propria competitivit. Alcuni progetti sono esplicitamente mirati al sostegno dellindustria locale: tra essi Nuova Chimica, Strutture Microtecniche, Logistica, Nuovi Materiali, Design, Tecnologie Industriali e dei Materiali, Tecniche dellInformazione e della Comunicazione, Tecniche Mediche ed Economia Sanitaria. Per la loro realizzazione sono disponibili 400 milioni di euro stanziati dalla UE (fino al 2005), come sostegno allo sviluppo locale dopo la recente crisi dellindustria pesante, e altri 3 miliardi di euro di investimenti sono previsti dal Land NRW. Questi investimenti hanno il compito di dare impulso alleconomia della Ruhr e intendono creare 60.000 nuovi posti di lavoro per la sola messa in opera dei progetti; altri 40-60.000 posti di lavoro nasceranno come effetti secondari. La Ruhr diverr un laboratorio di idee.
Riassumendo, gli obiettivi principali del progetto Ruhr sono: definizione comune di standard qualitativi sulle attivit economico-sociali del Land; maggior potere contrattuale dei singoli operatori pubblici attraverso laggregazione degli interessi; alleggerimento dei processi amministrativi attraverso lo sviluppo di procedure basate su Internet; potenziale risparmio per le imprese attraverso la digitalizzazione dei processi amministrativi; aggregazione e intensificazione della cooperazione intercomunale; nuovi canali di cooperazione tra il settore pubblico e quello privato; rafforzamento delle competenze IT; modernizzazione e aumento di efficienza per le pratiche amministrative; creazione diretta e indiretta di posti di lavoro nella regione; miglioramento della competitivit del bacino della Ruhr e del Land; innalzamento dellattrattivit per gli investitori locali e non; riduzione dei costi attraverso lo sviluppo comune di competenze; abbattimento dei costi di sviluppo e gestione attraverso servizi centralizzati; vantaggi competitivi ottenibili attraverso lutilizzo delle-government.
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Soggetti coinvolti e azioni Il progetto d-NRW nato su iniziativa del Progetto Ruhr srl e dei suoi organi (collegio sindacale e consiglio di innovazione). Esso deriva dal lavoro comune svolto da rappresentanti di alcuni ministeri del Land NRW (Economia, Interni, Finanze e Ricerca e sviluppo), dal consiglio di innovazione del progetto Ruhr srl, dalla comunit municipale per lelaborazione dei dati (Arbeitsgemeinschaft Kommunale Datenverarbeitung, AKD), dal centro elaborazione dati municipali del Nordreno-Vestfalia (Kommunale Datenverarbeitung Nordrhein Westfalen, KDN) e dalla comunit per lamministrazione economica (Arbeitsgemeinschaft fuer Wirtschaftliche Verwaltung, AWV). Sulla base dei risultati di una gara bandita a livello europeo nel 2001 si fondata la public private partnership composta dal Progetto Ruhr srl, con sede a Essen, dalle imprese Cap Gemini Ernst&Young Germania srl, con sede a Dsseldorf, e Cosinex srl, con sede a Witten. Il progetto Ruhr srl stato fondato come una societ affiliata dello Stato NRW nel marzo 2000 per accelerare il processo di modernizzazione nel territorio della Ruhr. La Cap Gemini Ernst&Young una delle maggiori societ mondiali di consulenza sul management e sullIT. Cosinex srl impresa leader specializzata nella digitalizzazione dei processi amministrativi pubblici, in particolare delle
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procedure di appalto e dei servizi di fornitura (electronic public procurement). Ulteriori partner del progetto sono Deutschland srl ed altre aziende specializzate nelle compenti IT, in qualit di subappaltatori. La struttura della PPP stata costruita in modo aperto per consentire la partecipazione di ulteriori comuni e imprese. Nel breve periodo intercorso dallinizio del progetto vi hanno aderito la provincia di Recklinghausen (con tutti i suoi comuni) e i comuni di Dortmund, Hagen, Bochum, Essen, Muenster, Hamm e Duisburg. La struttura della public private partnership descritta nella figura che segue.
Figura 1 Struttura della public private partnership d-NRW
Comuni di sorveglianza Projekt Ruhr Comuni, RZ, NRW Consorzio pubblico Consorzio privato CAP Gemini Ernst&Young, Cosinex
Consiglio Comitati specializzati
Societ di possesso srl & Co. KG
Societ di esercizio srl & Co. KG
IBM Ulteriori partner
Contratto di base
Conduttore del progetto Aggregatore di interessi pubblici Priorit dei progetti Finanziamento Standard
Sviluppo Impresa Marketing Finanziamento Valutazione
Fonte: d-NRW 2003b
Questa forma di associazione offre ai partner privati la possibilit, attraverso la cooperazione col settore pubblico, di adattare prodotti e prestazioni sui bisogni della PA e aprirsi ad un nuovo e pi grande mercato. Esiste la possibilit che gli sviluppi di principi innovativi possano ricevere finanziamenti dai programmi europei di sostegno allo sviluppo; la standardizzazione delle soluzioni, a fronte della elevata eterogeneit nellarchitettura dellIT, porta vantaggi non solo per gli utenti ma anche per le imprese private che offrono i servizi. Ai partner pubblici viene data la possibilit, nonostante le scarse risorse eco-
nomiche a loro diretta disposizione, di realizzare una modernizzazione amministrativa efficace e duratura. Attraverso lo sviluppo e lutilizzo comune della piattaforma di servizi, le spese sono ridotte e contemporaneamente aumenta lofferta dei servizi. Le spese in acquisto di beni si riducono (ad esempio, pi comuni faranno uso del medesimo server per la gestione della modulistica amministrativa). Attraverso le quote di reinvestimento contrattualmente concordate, gli enti pubblici hanno la sicurezza che vengano anche sviluppate le applicazioni ritenute prioritarie da questi ultimi. La collaborazione tra comuni facilita lo svolgimento, sulla base di progetti standardizzati, delle pratiche amministrative che interessano pi enti contemporaneamente. Per i cittadini e le imprese il progetto d-NRW comporta molteplici vantaggi. Innanzi tutto la modernizzazione amministrativa permette ai residenti nel NRW di svolgere le pratiche amministrative con un notevole alleggerimento degli oneri di tempo prima necessari. Attraverso la standardizzazione delle procedure relative ai servizi resi da comuni diversi, la pratica dellassicurazione della qualit e la graduale introduzione della firma elettronica, diviene possibile espletare molte pratiche amministrative dal computer di casa. In parallelo allo sviluppo e alla realizzazione delle varie parti del progetto, i cittadini e le imprese vengono informati, attraverso unefficace campagna di comunicazione, delle possibilit di utilizzo delle-government. In una regione caratterizzata da alta densit di comuni di grandi dimensioni, il progetto realizza riduzioni di spese sia per essi che, soprattutto, per i clienti/utenti. Il contratto prevede che partner del consorzio possano essere i comuni del NRW, le associazioni dei comuni del NRW, altri soggetti con personalit giuridica appartenenti al settore pubblico con sede nel Land (ad esempio, camere del commercio), soggetti con personalit giuridica appartenenti al settore privato, collegati ai comuni o alle associazioni di comuni. Per il futuro non esclusa la partecipazione di soggetti provenienti da altri Lnder. Al momento costituiscono la PPP: Societ private: Cap Gemini Ernst&Young (direzione del consorzio) e Cosinex (membro della direzione del progetto); Imprese subappaltatrici: Egs (e-government solutions); Partner preferiti: IBM (per software e tecnologie basate sullIT), Intel (per lInternet mobile); Partner di cooperazione: Rag Informatik, Crypto Vision, Prosoz e Sd&m. La struttura decisionale prevista per la PPP (la sua corporate governance) composta da due societ (societ di propriet e di esercizio), il che, in linea di principio, consente che le decisioni assunte tengano conto (eventualmente mediandoli) degli interessi del lato pubblico e del lato privato.
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Figura 2 Partecipazioni nella struttura di PPP

Ambito pubblico 100% consorzio pubblico 20% 80% Societ di possesso srl & Co. KG 20% 99,9% 0% 0,1% 0% Societ di esercizio srl & Co. KG Proprietario srl (Complementare) Ambito privato Impresa srl (Complementare) 100% consorzio privato
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Contratto di base
Fonte: d-NRW 2002a
La struttura organizzativa della PPP piuttosto complessa. Al vertice troviamo una societ proprietaria (Digitale NRW Proprietario srl & Co. KG, o societ di possesso), cui spettano i diritti dautore e di usufrutto. Lottanta per cento del suo capitale posseduto da un consorzio pubblico, che comprende comuni e centri di ricerca e di calcolo. Digitale NRW Proprietario srl & Co. KG responsabile della gestione del progetto, rappresenta gli interessi pubblici, definisce le priorit, stabilisce gli standard di qualit dei servizi. Qualsiasi comune pu aderirvi acquistando quote del consorzio e versando un contributo annuale. Un consorzio privato possiede il venti per cento della societ proprietaria, ma non ha alcun diritto formale a individuare quali attivit sono strategiche e quali operative. Tipologia di contratto e finanziamento Gli impegni contrattuali dettagliati di ciascuna parte e le relazioni tra le parti sono indicati nello statuto, Satzung fuer das Publikum Konsortium Digitales Ruhrgebiet (d-NRW 2003c). La partecipazione alla public private partnership richiede il versamento di una quota di adesione di ammontare variabile secondo la natura degli enti aderenti, come si pu leggere nella seguente tabella.
Ente Comune appartenente ad una provincia
Quota 3.000 pi una maggiorazione di 0,01 per abitante 3.000 pi una maggiorazione di 0,02 per abitante
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Citt indipendente
Provincia
3.000 pi una maggiorazione di 0,01 per abitante 10.000
Altri partner
Le istituzioni composte da pi partner pagano una quota di adesione cumulata. Per esempio ladesione di un centro di ricerca e calcolo (RZ) rappresentativo di 5 comuni di 100.000 abitanti ciascuno, appartenenti a una provincia con 500.000 abitanti, o una citt indipendente con 200.000 abitanti e due ulteriori istituzioni devono pagare la seguente cifra:
Centri di ricerca: 5 comuni della provincia: provincia: citt indipendente: due ulteriori istituzioni: totale 5*(3.000+100.000*0,01) = 3.000+500.000*0,01 = 3.000+200.000*0,02 = 2*10.000 = 10.000 20.000 8.000 7.000 20.000 65.000
Oltre alla quota di adesione iniziale i membri della partnership sono tenuti a versare 3.000 euro. In questo caso il medesimo raggruppamento paga:
Centri di ricerca: 5 comuni della provincia: provincia: citt indipendente: due ulteriori istituzioni: totale 2*3.000 = 3.000 5*3.000 = 15.000 3.000 3.000 6.000 30.000
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Tipologia di bilancio Il bilancio di esercizio della PPP annuale ed costituito dalle entrate provenienti dai contributi di attivazione, dalle quote associative annuali, dalla vendita dei prodotti sviluppati e dalle prestazioni di servizio. Il modello assicura lo sviluppo della piattaforma di cooperazione attraverso una riserva di reinvestimento. Il 50% del volume daffari viene spartito tra le due societ (pubblica e privata), mentre a chiusura di bilancio le eccedenze sono reinvestite per il 30%; il restante va allimpresa privata.
Figura 3 Bilancio della PPP
1. Anno corrente
Il 50% dei ricavati del giro daffari
Contratti di piattaforma con comuni, centri di ricerca
Terzi (incasso, spedizioni, etc.)
Possesso Srl & Co. KG (Il 50% dei finanziamenti dellUE restano innanzitutto qui) Leccedenza positiva annuale 100% 2. Dopo la chiusura annuale
Impresa Srl & Co. KG
70% 30% Riserva di Reinvestimento
Fonte: d-NRW 2002b
Risultati raggiunti Il contratto costitutivo della PPP stato firmato nellagosto 2002, molto dettagliato (pi 300 pagine), ma non pubblico. Lintero iter costitutivo (dalla pubblicazione del bando di gara a rilievo europeo alla firma dei contraenti) ha richiesto circa 15 mesi di tempo. Le trattative con le parti contraenti per la creazione della struttura PPP sono durate da marzo ad agosto; loperativit della PPP effettiva da agosto 2002. I partner privati mettono a disposizione i prodotti da loro sviluppati ed il loro know-how relativamente ai singoli progetti e servizi e ne prefinanziano parzialmente gli sviluppi; inoltre, si assumono il rischio dimpresa e decentrano il
rischio di distribuzione per i servizi e i prodotti. Ci contribuisce a garantire a lungo termine il finanziamento del progetto, attraverso lo sviluppo e limplementazione di nuovi modelli di rapporti commerciali. Il progetto Ruhr srl ha messo a disposizione un milione di euro per la fase iniziale del progetto, pi le spese di gestione della gara e per la fondazione del progetto stesso. LUnione europea e il Land NRW hanno contribuito per 25 milioni di euro. Il volume daffari del progetto ammonta approssimativamente a 60-70 milioni di euro. Il contratto di cooperazione tra i partner definisce la cornice per il finanziamento di progetto, che si prevede sia in seguito finanziato con i propri risultati operativi, vale a dire con le quote associative. Per progetti parziali, sono previsti aiuti statali per 25 milioni di euro (d-NRW, 2003f). Le entrate correnti derivano dalle prestazioni rese ai privati e ai comuni. La societ di esercizio riceve un rimborso che dipende del guadagno della societ di possesso; il 30% del rimborso viene usato per sviluppare le applicazioni di e-government. Il primo obiettivo realizzato dal progetto d-NRW rappresentato dalla stessa architettura di IT, dalla messa a disposizione di un portale di e-government (www.d-nrw.de) e dalla realizzazione di applicazioni di e-government orientate alle transazioni tra enti pubblici (comunicazione satellitare tra comuni e creazione di un ufficio informazioni elettronico dei registri dellanagrafe). Il secondo obiettivo raggiunto dal progetto stato il completamento della piattaforma IT con funzioni pi sofisticate, quali per esempio lautentificazione e le-payment, e con soluzioni relative alla sicurezza dellIT. Il terzo obiettivo rappresentato dalla realizzazione dei progetti innovativi pi complessi (per esempio, un sistema di informazioni su dati geografici, un Location Based services e soluzioni di e-government con telefonia mobile). Dopo linclusione nella stessa piattaforma di soluzioni di best case locali, quali il municipio virtuale di Hagen o la cartina digitale per gli abitanti della citt di Dortmund (la DoMap), per i prossimi anni in programma la creazione di una piattaforma IT ancora pi vasta. Uno tra i servizi di maggiore successo leMA (elektronische Melderegister Auskunft) o ufficio informazioni elettronico dei registri anagrafici. Tradizionalmente si trattava di un servizio ad alto costo, in cui i frequenti ritardi nellelaborazione delle pratiche causavano perdite sia alla pubblica amministrazione sia ai clienti/utenti. Prima dellintroduzione del nuovo servizio, per concludere una pratica di iscrizione anagrafica erano necessarie circa tre-quattro settimane; oggi ci avviene nel giro di ventiquattro ore. I risparmi ottenuti vengono reinvestiti, nello spirito della PPP e secondo il suo contratto costitutivo, per sviluppare e migliorare i servizi resi.
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Tra gli altri servizi realizzati sono da ricordare in particolare: sicurezza delle infrastrutture IT (protocolli di sicurezza); firma elettronica; infrastrutture di public key; pagamenti elettronici; e-procurement; Erathaus (municipio virtuale); comunicazione satellitare tra comuni.
Figura 4 Schema di funzionamento delleMA, ufficio di registro anagrafico elettronico
1. Carta (oggi)
NRW: 3-4 settimane
Costi totali 9-12

Tariffe+ tempo, posta, forze lavoro, errori Costi amministrativi
Clienti (utilizzatori delleMA): abbassamento delle spese attraverso lottimizzazione del processo; Entrate maggiori (Scoring, etc.)
Citt: spese minori attraverso lottimizzazione del processo; Entrate maggiori attraverso un volume maggiori di transazioni
Digitale NRW: < 24h
Costi totali 6-8
Costi amministrativi
2. Elettronico (eMA)
Tariffe+ Costi di servizio
Deposito per il re-investimento
Fonte: d-NRW 2002
Criticit nella realizzazione Se oggi il focus incentrato principalmente sulle-government, per il futuro sono previsti ulteriori ambiti di applicazione del progetto: medici ed ospedali, mercati regionali, operatori turistici, universit, associazioni, servizi culturali e servizi di informazioni sul traffico potranno divenire partner affinch tutto lo spazio economico sia visto in chiave di sviluppo complessivo di una regione europea. Non si tratta di previsioni elaborate in modo autoreferenziale dagli ini-
ziatori del progetto, ma di esigenze espresse dalla societ, che essi si limitano a recepire, esigenze che ben rappresentano il dinamismo dellambiente economico del NRW. Lurgenza con la quale lestensione di campo viene prevista si anche tradotta in una critica, da parte degli operatori economici, al focus unidirezionale che caratterizzerebbe alla sua origine il piano: critica non fondata ma rappresentativa del successo del progetto, che probabilmente ha superato le attese iniziali. I buoni risultati raggiunti dal nuovo ambiente di maggior cooperazione e coinvolgimento della societ comporta il fatto che molti vogliano prendervi parte. Elemento di criticit stato la lunghezza e complessit del processo di trattativa tra le parti e di preparazione del contratto istitutivo. Ci trova peraltro giustificazione nella complessit dellaccordo, nella mancanza di precedenti e nellassenza di riferimenti sicuri nella legislazione nazionale. In effetti, questo elemento di criticit si trasformato in un altro merito delliniziativa, che ha contribuito non poco (insieme ad altre iniziative di PPP) a creare le condizioni per uno sviluppo della normativa di riferimento. Ultima criticit rilevata lemergere di tensioni tra alcune componenti della partnership, soprattutto tra i partner privati; ne sono manifestazioni plateali i ritiri di alcuni partner, successivi alla loro adesione iniziale e la liquidazione di altri, che risultavano sprovvisti delle competenze che erano state loro accreditate. Si tratta, tuttavia, di eventi fisiologici in un progetto della vastit e complessit di d-NRW.
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Il progetto Ruhr e in particolare d-NRW rappresenta un caso di successo di governance esterna a livello centrale, fornendo un eccellente esempio di cooperazione tra ambiente pubblico e privato. Esso, infatti, riesce non solo a coordinare lattivit di diversi livelli di governo (comuni, province e Land), ma anche a gestire in modo efficiente un ambiente economico ricco e complesso come quello della Ruhr.
Figura 5 Il modello di governance di d-NRW

Societ di esercizio PPP 114 Idee Idee IT Comuni Idee Idee Finanziamento Imprese Idee Idee Societ di possesso (amministrazione) Collezione di idee Consiglio Collegio sindacale Comitato Pianificazione IT Pianificazione Finanziamento IT Pianificazione Finanziamento Mercato Analisi grezza Dettaglio/ analisi fine Incarico/ realizzazione
Fonte: d-NRW 2004
Lesistenza di numerose imprese interessate principalmente al buon funzionamento dellapparato amministrativo, condizione indispensabile per creare un buon clima di opportunit di sviluppo, ha permesso la realizzazione di iniziative necessarie ad evitare larretramento competitivo dellintero territorio interessato. La scelta innovativa che alla base del progetto, il ricorso a forme di finanziamento partecipato, risulta fondamentale in un periodo di quasi stagnazione economica e di bilanci pubblici deboli. Il modello di governance della partnership si riflette in tutte le fasi del progetto, dallideazione alla realizzazione, attraverso una gestione congiunta delle responsabilit (Fig. 5). La commissione di esperti nominata per definire la struttura di governance del progetto ha indicato nella redditivit il principio base della PPP, mantenendo peraltro inalterate le tariffe praticate dagli enti locali partecipanti per le prestazioni da essi offerte. Un ulteriore aspetto qualificante del progetto la cooperazione tra entit pubbliche diverse: le iniziative di e-government gi attivate nei singoli comuni sono state messe in rete e collegate a quelle del Land. Questa caratteristica peculiare del progetto sar meglio compresa se inquadrata come fase evolutiva del modello tedesco di rapporti intergovernativi. Si trat-
ta, infatti, di unapplicazione intelligente e innovativa del principio tradizionale del sostegno ad iniziative che coinvolgono paritariamente pi enti dello stesso livello (i comuni) e di livello diverso (i comuni e il Land), in un contesto di nuovi rapporti, reciprocamente convenienti, con il sistema delle imprese. Lo sviluppo e lo sfruttamento comune delle applicazioni di e-government, con la collegata riduzione dei rischi finanziari per il settore pubblico che caratterizza il modello d-NRW, rappresenta fin dal suo esordio un successo che probabilmente ne far in breve tempo un termine di riferimento per tutto il territorio federale. Analizzando liniziativa dallottica dei cinque principi di governance europei, risulta evidente che il punto di maggior forza sia in termini di apertura e partecipazione. Il sito Internet del progetto, www.d-nrw.de, contiene informazioni ampie e costantemente aggiornate sulla PPP. Tutti i destinatari del progetto sono informati regolarmente per mezzo di differenti canali di partecipazione diretta (workshop intercomunali, presentazioni a fiere, conferenze e riunioni dedicate) e a mezzo stampa. La struttura contrattuale della PPP basata sul coinvolgimento dei fiduciari privati (stakeholder) nel progetto di gestione. Essi partecipano al riparto dei costi, delle responsabilit e dei guadagni. La possibilit di entrare nel progetto dopo il suo inizio ufficiale garantita a qualsiasi ente pubblico e privato operante sul territorio del Land NRW e, in prospettiva, anche altrove. La tipologia contrattuale, la cui predisposizione ha richiesto tempo e fatica, prevede ora una chiara definizione delle responsabilit e dei ruoli assegnati ai diversi attori, soprattutto tramite la partecipazione agli organi previsti (societ di possesso, societ di esercizio e comitato di sorveglianza). A cadenze regolari il consiglio di innovazione e il consiglio di sorveglianza del progetto (composti da rappresentanti dei comuni, del Land NRW, dei privati, degli enti di ricerca e da esperti indipendenti) verificano i risultati conseguiti ed analizzano gli eventuali problemi emergenti. Il progetto presenta un buon grado di coerenza tra le sue molteplici componenti, nellambito di una impostazione generale certo complessa ma chiara, facilmente comprensibile e stabile. Ci induce a ritenere che costituisce uno strumento adeguato di e-governance. Liter per la proposta, la definizione e lo sviluppo di nuovi progetti passa attraverso il comitato pubblico, il quale funge da raccoglitore delle nuove idee di PA e privati, le sottopone a una prima elaborazione e, in caso di valutazione positiva, incarica la societ di esercizio di renderle operative. Lefficacia del progetto pu essere valutata in termini di risultati e di risparmio di risorse dedicabili ad altri scopi. Anche se mancano ancora elementi
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oggettivi di riscontro, tutto fa ritenere che su entrambi i piani il progetto d-NRW stia ottenendo i risultati positivi per i quali stato intrapreso.

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La vastit e la novit tematica del progetto d-NRW non hanno corrispondenze note in Italia. Eppure le esigenze che ne sono alla base non sono certo sconosciute nel nostro Paese, n il contesto giuridico tedesco cos diverso da precludere in partenza la prospettiva di trasferire, adattandola, lesperienza renana. Certo, i problemi da affrontare e risolvere non sono pochi n facili. Trascurando gli aspetti giuridici, sui quali non si ha competenza, ci si limita ad alcune osservazioni sul piano istituzionale. Certamente esiste un problema iniziale di fiducia e di aspettative, che investe entrambe le parti. Da un lato, la pubblica amministrazione tradizionalmente fatica ad aprirsi e a fidarsi del mercato, specie se gli interventi avvengono in un contesto di innovazione, nel quale le incertezze sulle norme applicabili possono esporla a rischi di incidenti di percorso dai possibili risvolti giudiziari. Daltro lato, il sistema delle imprese fatica a convincersi che le pubbliche amministrazioni non sono (solo e pi) erogatrici di denaro nelle pi diverse circostanze, ma si propongono come partner affidabili per investimenti ai quali viene chiesto di partecipare, assumendosi quote ragionevoli di rischio, a fronte di ragionevoli prospettive di guadagno. Esiste anche un problema di rapporti tra le diverse amministrazioni pubbliche. inutile negare che il contesto politico-istituzionale del federalismo cooperativo tedesco diverso dal contesto italiano di precedente, sostanziale separatezza ed estraneit e di attuale larvata competizione tra enti locali di diverso livello, la cui cooperazione , invece, essenziale per realizzare iniziative di respiro comparabile a quello di d-NRW. Se le tradizioni hanno un loro peso, che sempre pericoloso sottovalutare, recenti sviluppi inducono tuttavia a cauti ottimismi. Anni di pratica di patti territoriali, da un lato, alcuni dei quali costituiscono storie di successo, e di accordi di programma, dallaltro, il cui ambito peraltro prevalentemente molto limitato, hanno costituito palestre nelle quali laccordo pubblico-privato e pubblico -pubblico ha avuto molteplici occasioni di mettersi alla prova. Per rimanere nel pubblico, inoltre, funzioni di traino potrebbero essere svolte dalle province (a partire dalle positive esperienze maturate nellassistenza ai comuni del loro territorio e di regia nella costruzione dei patti territoriali) e, in prospettiva, dalle regioni, nellambito delle accresciute competenze di coordinamento che sono loro proprie, dopo la riforma del Titolo V, parte II della Costituzione.
Tra le esperienze italiane che pi direttamente sono richiamabili, per la numerosit delle partecipazioni e la complessit dei rapporti tra i partner, viene in mente quella tuttora in pieno funzionamento, relativa allorganizzazione dei Giochi olimpici invernali di Torino 2006. Lesistenza di soggetti diversi, alcuni ufficiali (il Comitato olimpico locale, il Toroc, lAgenzia Torino 2006), altri ufficiosi, creati per risolvere pragmaticamente problemi nel frattempo insorti (la cabina di regia tra enti pubblici: Stato, Regione Piemonte, Provincia di Torino, Citt di Torino, altri comuni) e la partecipazione di un ampio numero di imprese (con funzioni molto diverse: costruzione di opere e fornitura di servizi, ma anche finanziamento, con i contratti di sponsorizzazione) definisce un quadro che, per complessit, sta certo alla pari con quello che caratterizza d-NRW. Altri esempi, pi limitati ma pi vicini al settore di attivit del progetto dNRW, sono da rinvenire negli accordi di collaborazione pubblico-privato, attraverso i quali avviene la posa delle reti in fibra ottica che, dalle grandi citt, si sta estendendo ai comuni dellarea metropolitana e ai centri minori. Un ultimo spunto: il nostro Paese potrebbe cercare di fare buon uso delle migliori esperienze di PPP da noi finora realizzate e di estenderle a campi di azione inediti, come quello suggerito ed esemplificato dal progetto d-NRW.
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Il progetto scuola della provincia di Offenbach
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La provincia di Offenbach si trova nel Land dellAssia (Hesse), a sud di Francoforte, e conta circa 350 mila abitanti. Un recente studio demografico prevede che nei prossimi anni il numero di studenti crescer di circa il 4,5%, raggiungendo le 44 mila unit. Con la crescita degli studenti aumenter anche la domanda di strutture scolastiche, delle quali per legge la provincia responsabile. In particolar modo la provincia ha responsabilit diretta su: costruzione; manutenzione; ristrutturazione; gestione; arredamento; delle scuole pubbliche e delle strutture collegate alle scuole stesse. Lamministrazione provinciale si posta il problema di come affrontare tale emergenza e, soprattutto, di come migliorare la gestione e la manutenzione delle strutture esistenti. La soluzione prescelta stata la costituzione di una public private partnership e lesternalizzazione attraverso gare di appalto di alcuni servizi. Tra le iniziative presentate al congresso Modern Staat, tenuto a Berlino nel novembre 2003 (Kreis Offenbach, 2003d) figura lesperienza della provincia di Offenbach come modello per affrontare con successo questo tema, comune anche ad altre realt locali tedesche.
Figura 1 La provincia di Offenbach
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Fonte: Kreis Offenbach 2003d
Descrizione degli eventi

Motivazione e obiettivi Il progetto PPP non coinvolge solo la scuola ma anche altri ambiti (lamministrazione provinciale, gli ospedali e altri progetti sociali) e viene definito dalla stessa provincia come un modo per finanziare la costruzione e la manutenzione di scuole in una situazione di bilancio critico (casse vuote). Gli edifici scolastici sono generalmente vecchi (nella loro quasi totalit sono stati costruiti prima del 1985), ragione per cui le spese da sostenere per la loro manutenzione e ammodernamento costituiscono una voce rilevante del bilancio provinciale. Le principali voci di facility management che interessano oggi e interesseranno nei prossimi anni le funzioni della provincia nei confronti del patrimonio scolastico riguardano il miglioramento delle fornitura darredamento, la riduzione dei costi dattivit, il miglioramento durevole del grado di manutenzione e, soprattutto, lintervento di finanziamenti privati negli investimenti e nelle attivit di manutenzione degli edifici scolastici.
Grafico 1 Numero degli edifici scolastici in base allanno di costruzione

38 26 22 6 120 Prima del 1920 1920 al 1945 1946 al 1965 1966 al 1985 1986 al 1995 dal 1996
182 234
Esternalizzazione (outsourcing) dei servizi di gestione tecnica degli edifici, gestione delle infrastrutture, gestione commerciale ed acquisizione di expertise in tema di finanziamento: queste sono le azioni pi urgenti da realizzare per migliorare lofferta scolastica della provincia, in termini compatibili con i vincoli di bilancio. Lacquisizione di personale con buona esperienza di questi temi allesterno delle proprie strutture, se efficace, permette allente di acquisire risorse pi specializzate, il cui costo, per la flessibilit resa possibile dai contratti di fornitura di prestazione professionale, potrebbe essere inferiore a quello sostenuto producendo con personale proprio le stesse attivit. I casi di esternalizzazione coronati da successo non mancavano, per cui la provincia di Offenbach si chiesta perch non replicarli anche alledilizia scolastica. Nellordinamento tedesco grava sulle province la responsabilit complessiva della gestione degli edifici scolastici, dalla pianificazione degli interventi o redazione dei piani di sviluppo alla costruzione, alla manutenzione e allamministrazione degli edifici scolastici. Spetta inoltre alla provincia fornire, finanziare e amministrare il personale delle segreterie, i custodi e il personale di servizio per il mantenimento degli spazi scolastici. Per avere unidea della dimensione quantitativa del problema, si vedano i dati riportati nel box seguente.
88 scuole in 100 ubicazioni diverse circa 500 edifici collegati circa 11.000 classi circa 481.000 mq di superficie circa 1.300.000 mq di costruzioni esterne 42.000 studenti 113 bidelli/custodi 131 segretarie 50 impiegati specializzati per piccole riparazioni 282 altro personale per un bilancio annuale (2002) di 23,2 milioni di euro
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La provincia si ritrova a dover gestire competenze notevoli, per le quali spesso non possiede il know-how necessario ad una gestione efficiente ed efficace. Daltra parte, la politica scolastica dellistituzione prevede che il sistema scolastico locale operi in condizioni adeguate al conseguimento di standard qualitativi di eccellenza dellinsegnamento, che richiedono, a loro volta, di disporre di strutture perfettamente adeguate alle aspettative degli operatori scolastici, degli studenti e della societ (non va dimenticato che le scuole tedesche eccellono nellorientare e preparare allingresso nella vita lavorativa). Ci richiedeva massicci interventi di riqualificazione del patrimonio edilizio esistente (la cui costruzione risale, per oltre il 41%, ad anni anteriori al 1965). Il bilancio della provincia non risultava in grado di finanziare, da solo, i costi che la necessaria riqualificazione comportava: da qui la ricerca di soluzioni di partenariato con i privati, ritenuta modalit utile a ottenere in tempi rapidi la desiderata riqualificazione complessiva e, pi in generale, una gestione pi efficiente delle risorse a disposizione.
Soggetti coinvolti e azioni La provincia di Offenbach gestisce 88 scuole in 100 ubicazioni diverse. Il programma di ristrutturazione di vecchi edifici e di nuove costruzioni ha previsto nel 2002 un investimento di 25 milioni di euro e nel 2003 di 29.536 milioni di euro (valori quasi triplicati rispetto ai 9 milioni di euro spesi nel 1998). Nel 2000 il governo provinciale ha stimato i costi di amministrazione, manutenzione e investimento in edilizia e gestione scolastica del decennio successivo: il valore totale si aggira sul miliardo di euro, di molto superiore a quello che
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le casse pubbliche possono permettersi (stimato in 300 milioni di euro: 30 milioni annui). Il 19 giugno 2001 la provincia ha chiesto alla struttura amministrativa di cercare metodi alternativi di organizzazione e finanziamento dei beni immobiliari scolastici. stato, cos, elaborato il progetto La provincia di Offenbach costruisce le scuole. Il progetto prevede cinque fasi, che vediamo in dettaglio. Fase 1: Preparazione La prima fase del progetto consistita in unanalisi dettagliata della situazione immobiliare: stato aggiornato linventario degli edifici e dellimpiantistica delle strutture esterne, attraverso la registrazione di informazioni rilevanti (tipo di scuola, localizzazione ed et delledificio, stato di conservazione, modalit di utilizzo solo didattico/anche da parte di terzi , esistenza di costruzioni nuove, progetti di riqualificazione disponibili, ecc.). A livello pi analitico il censimento ha realizzato anche la mappatura dei singoli edifici: creazione di un database con i dati rilevanti per ogni edificio (piante a varie scale, superficie, ubicazione, ecc.). Sono state registrate le situazioni e le superfici a rischio (per et o presenza di sostanze inquinanti), sono stati censiti i costi di gestione di ogni scuola (ripartendoli in una serie di voci quali: costi di amministrazione, di manutenzione, correnti, di consumo, per i custodi e i bidelli, di assicurazione, per la pulizia interna ed esterna). Sono state, inoltre, indicate in modo dettagliato le esigenze di investimento, relativamente ai singoli piani e aule (distinguendo i laboratori attrezzati per lo studio delle scienze naturali e prevedendo spazi per esigenze specifiche di protezione civile, quali la prevenzione degli incendi) per rendere maggiormente completa lofferta scolastica locale. Completato il censimento, si sono enucleati i servizi che potevano trarre vantaggi dalla costituzione di una PPP. In linea di massima, sono state individuate le seguenti funzioni: management degli edifici tecnici: compiti generali, tecniche di gestione di impresa, ristrutturazione e riutilizzo, manutenzione degli edifici e delle loro pertinenze esterne, rimozione dei danni vandalici, gestione dellenergia, manutenzione degli edifici, servizi di trasporto; management degli edifici ad uso generale: management delle superfici, servizi di pulizia, servizi di sicurezza, servizi di custodia, disinfezione, cura delle pertinenze esterne (conservazione e servizi di giardinaggio), convitto, mense e catering; management degli edifici commerciali: uffici, analisi dei costi e controllo, contabilit per obiettivi, gestione dei contratti, ulteriori attivit commerciali.
Limpiego di professionisti dei diversi ambiti ha permesso di tracciare una mappa precisa delle funzioni e conoscenze specialistiche di cui la provincia abbisognava. Ci stato il risultato di incontri di lavoro tra consulenti aziendali, giuristi ed esperti di contabilit pubblica, revisori dei conti e tecnici che hanno anche definito le prestazioni da mettere nel bando di gara, la forma e il contenuto dei futuri contratti con i vincitori. Fase 2: Gara di partecipazione Dopo un periodo di informazione presso scuole e utenti del nuovo volto della scuola, il 21 dicembre 2001 la provincia ha lanciato una procedura di gara pubblica aperta a tutte le imprese europee. Tra le molte risposte pervenute sono state scelte le proposte pi significative. Ai relativi proponenti si chiesto di dettagliare le loro offerte e indicare le bozze di contratto per attuarle. Alle imprese prescelte stata data la possibilit di effettuare visite alle strutture scolastiche, cosa che tutte le imprese hanno fatto, aprendo una breve ma intensa fase di studio del patrimonio immobiliare scolastico della provincia. Fase 3: Ricezione delle offerte indicative La provincia, con il supporto di esperti, ha valutato le offerte pervenute. Una lista con i migliori offerenti stata inviata al Gruppo Guida e al Consiglio Provinciale per una ulteriore decisione provvisoria. Da luglio a novembre 2003, le offerte finali sono state analizzate. La scelta, ovviamente, ricaduta su quelle che permettevano di migliorare pi a fondo le attrezzature scolastiche. Durante la fase di studio del gruppo guida e del consiglio provinciale, spesso gli offerenti sono stati invitati a redigere rapporti scritti a corredo delle offerte, a fornire chiarimenti, a discutere le offerte provvisorie presentate. La fase terminata con la redazione di una rosa ristretta di imprese, invitate a presentare la loro offerta definitiva. Fase 4: Ricezione delle offerte definitive Le offerte definitive pervenute sono state analizzate a fondo, per selezionare le offerte migliori, sulla base delleconomicit del loro contenuto. Il confronto di redditivit tra forme contrattuali diverse si basa su principi dellefficienza in particolare legate al costo minimo. Di particolare rilievo il principio del value for money, secondo il quale si indica il valore aggiunto prodotto a seguito di un investimento. Linvestimento che permette un miglior utilizzo delle risorse quello scelto. Il computo di un public sector comparator permette di scegliere quale metodo risulta economicamente pi vantaggioso mettere in atto (un appalto tradizionale o una PPP), ovvero attraverso lanalisi dei costi e dei benefici si valuta in ter-
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mini monetari i vantaggi di ricorrere a capitali privati per il finanziamento di opere pubbliche. Solo quando il PSC risulta inferiore allora verr scelta la PPP. Nella figura seguente riportato lo schema di calcolo del public sector comparator per progetti di riqualificazione differenziata degli edifici scolastici.
Figura 2
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Studio di fattibilit di unofferta

Fase II
Descrizione delle prestazioni in base ai risultati
Public Sector Comparator (PSC)
Ciclo di vita della PPP - Modello di riferimento (valutazione, dati empirici, esplorazione del mercato)
Prognosi sulleconomicit (quantitativa, qualitativa)
Referenze / scelta politica
Individuazione altri metodi di fornitura della PPP
Interruzione + accettazione del metodo convenzionale
Fase III
Descrizione finale delle prestazioni in base ai risultati
Predisposizione di un bando di gara a livello europeo con partecipanti prequalificati e invito allofferta pubblica
Valutazione delle offerte con procedimenti a pi stadi, continuo adeguamento al PSC, valore duso
Giustificazione delleconomicit
Firma del contratto di PPP
Interruzione + accettazione del metodo convenzionale
Fonte: Horn, K-U., 2003
La tabella 1 ne presenta unapplicazione esemplificativa, non riferita a un caso reale, ma tuttavia tipico di situazioni che si incontrano per gli interventi sugli edifici scolastici, facilmente generalizzabile a qualsiasi progetto di riqualificazione o costruzione di edificio pubblico. Il calcolo si riferisce ad un progetto di durata ventennale e riporta i vari costi necessari per compiere la valutazione: investimenti di capitale, costi per infrastrutture e costi legati alla gestione dei rischi. Fase 5: Trattative con i contraenti La selezione finale stata condotta in termini di convenienza complessiva delle offerte. Ladozione di tale criterio ha permesso di selezionare i contraenti vincitori (Ske FM service per la prima tranche di appalti). Alla selezione seguita la firma dei contratti e si subito iniziato a dare attuazione a quanto in essi stabilito. I contratti scelti devono garantire dettagliatamente gli interessi delle scuole e contengono quadri descrittivi delle opere di manutenzione e delle altre prestazioni da effettuare. Criteri di scelta sono anche stati losservanza e la promozione di standard ecologici, losservanza delle esigenze della comunit scolastica nella pianificazione dei progetti e il mantenimento degli interessi dei lavoratori (mantenimento dei posti di lavoro preesistenti). La durata standard del contratto di quindici anni. I termini contrattuali prevedono una divisione dei rischi tra operatore pubblico e impresa contraente; questultima ha dovuto fornire garanzia mediante fideiussione bancaria contro i rischi di violazione delle clausole contrattuali o di proprio fallimento. Nel caso di recessione unilaterale dal contratto previsto che le opere realizzate restino di propriet della provincia, senza risarcimento per limpresa che recede. Alcuni rischi di privatizzazione nascosta delle scuole sono chiaramente prevenuti da apposite clausole contrattuali: , ad esempio, negata la possibilit di utilizzo degli edifici scolastici per scopi commerciali. , invece, mantenuta la possibilit, condizionata alla previa autorizzazione della dirigenza scolastica e della provincia, di continuare le situazioni preesistenti di utilizzo delle strutture da parte di associazioni culturali, ricreative, sportive e di realizzarne delle nuove. Al di l di questi aspetti formali, il cui apprezzamento richiederebbe una valutazione complessiva della congruit dei contratti stipulati che, come afferma la teoria economica dei contratti, costituisce operazione complessa e non priva di incertezze, vale la pena richiamare brevemente la posta in gioco. Come noto, linteresse delle imprese a stipulare contratti del tipo di cui si discute si basa sulla possibilit di ottenere un profitto. Unimpresa efficiente trae vantaggio dalla sua capacit di operare con elevata efficienza, che significa costi per unit di prodotto inferiori alla concorrenza, grazie alla sua specializzazione e al suo know-how nello specifico ramo di affari.
125
Tabella 1 Public sector comparator

Anno solare Dati in euro
126
2003
2004
2005
2006
Modello convenzionale
Costi di pianificazione e costruzione Costi di transazione Interessi periodo costruzione Capitale esterno Costi di finanziamento (interessi) Estinzione Costi amministrativi Totale investimenti e finanziamenti
0 0 0 0 0 0 0 0
-14.060.957 -1.177.400 0 15.238.357 0 0 -1.020.000 -1.020.000
0 0 -609.534 609.534 0 0 0 0
0 0 0 0 -633.916 -617.962 0 -1.251.878
Costi amministrativi Costi duso Ricavo netto Ricavo dellamministrazione Totale attivit e utilizzo
0 0 0 0 0
-255.000 -1.385.998 0 0 -1.640.998
-520.200 -2.817.748 0 0 -3.337.948
-530.604 -2.864.270 0 0 -3.394.874
Costi del rischio Rischi non trasferibili Rischi trasferibili 0 0 -258.308 -1.881.496 -118.630 -154.824 -119.229 -156.021
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
127
0 0 0 0 -609.197 -642.681 0 -1.251.878
0 0 0 0 -583.490 -668.388 0 -1.251.878
0 0 0 0 -556.754 -695.123 0 -1.251.878
0 0 0 0 -528.950 -722.928 0 -1.251.878
0 0 0 0 -500.032 -751.845 0 -1.251.878
0 0 0 0 -469.959 -781.919 0 -1.251.878
-12.082.920 0 0 12.082.920 -438.682 -813.196 0 -1.251.878
-541.216 -2.911.575 0 0 -3.452.791
-552.040 -2.959.676 0 0 -3.511.716
-563.081 -3.008.587 0 0 -3.571.669
-574.343 -3.058.323 0 0 -3.632.666
-585.830 -3.108.896 0 0 -3.694.726
-597.546 -3.160.322 0 0 -3.757.869
-609.497 -3.212.616 0 0 -3.822.113
-119.834 -157.233
-120.446 -158.462
-121.063 -159.708
-121.686 -160.970
-122.316 -162.249
-122.952 -163.546
-294.848 -1.730.690
(segue)
Anno solare Dati in euro Modello convenzionale
2014
2015
2016
2017
128
Costi di pianificazione e costruzione Costi di transazione Interessi periodo costruzione Capitale esterno Costi di finanziamento (interessi) Estinzione Costi amministrativi
0 0
-483.317
0 0
0
0 0 0 0 -792.296 -2.149.653 0 -2.941.949
0 0 0 0 -706.309 -2.235.639 0 -2.941.949
483.317 -406.154 -845.724 0
0 -874.975 -2.066.974 0 -2.941.949
Totale investimenti e finanziamenti -1.251.878
Costi amministrativi Costi duso Ricavo netto Ricavo dellamministrazione Totale attivit e utilizzo
-621.687 -3.265.791 0 0 -3.887.478
-634.121 -3.319.864 0 0 -3.953.985
-646.803 -3.374.850 0 0 -4.021.653
-659.739 -3.430.764 0 0 -4.090.503
Costi del rischio Rischi non trasferibili Rischi trasferibili -124.243 -169.188 -124.898 -240.958 -125.560 -235.727 -126.228 -230.249
Valore monetario totale Investimento e finanziamento Attivit e utilizzo Rischio non trasferibile Rischio trasferibile
-77.902.105 -22.485.931 -48.503.657 -1.871.652 -5.040.865
Fonte: Horn, K-U., 2003
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
0 0 0 0 -616.884 -2.325.065 0 -2.941.949
0 0 0 0 -523.881 -2.418.067 0 -2.941.949
0 0 0 0 -427.159 -2.514.790 0 -2.941.949
0 0 0 0 -326.567 -2.615.382 0 -2.941.949
0 0 0 0 -221.952 -2.719.997 0 -2.941.949
0 0 0 0 -113.152 -2.828.797 0 -2.941.949
0 0 0 0 0 0 0 0
129
-672.934 -3.487.623 0 0 -4.160.557
-686.393 -3.545.442 0 0 -4.231.835
-700.121 -3.604.240 0 0 -4.304.360
-714.123 -3.664.031 0 0 -4.378.154
-728.406 -3.724.833 0 0 -4.453.239
-742.974 -3.786.665 0 0 -4.529.639
-378.917 -1.924.772 0 0 -2.303.688
-126.903 -224.515
-127.585 -218.512
-128.273 -212.231
-128.969 -205.659
-129.671 -198.785
-130.381 -191.595
-65.549 -92.038
130
Pu anche trarre vantaggio da altre circostanze, come ad esempio prezzi di acquisto dei materiali e delle materie prime pi bassi (grazie a sconti quantit) di quelli praticati dai fornitori ad operatori con volumi daffari pi contenuti. Inoltre, rispetto ad un ente pubblico, le imprese possono ottenere vantaggi fiscali vietati alla provincia, per la natura delle sue attivit che non sono classificabili come commerciali. La logica delloperazione della provincia di Offenbach ruota intorno allaccettazione esplicita del principio che le imprese conseguano profitti ragionevoli e che parte dei risparmi complessivi dellintera operazione, ottenuti grazie allelevata efficienza comparata delle imprese aggiudicatrici (rispetto alle concorrenti sconfitte e alla provincia), siano ripartiti tra la provincia e limpresa. Come si vede, si tratta di principi semplici da enunciare, ma naturalmente complessi da applicare (come complicato verificare che la pratica sia coerente con le attese). Non possibile, sulla base delle informazioni reperite, dire al momento di pi. Salvo ricordare limportanza che hanno, per lesito di operazioni come quella esaminata, fattori immateriali quali il grado di concorrenza con la quale opera il sistema economico, la funzionalit dei meccanismi di controllo e dei sistemi di repressione (interni alla PA, giudiziari), il livello di fiducia preesistente tra le parti. In una parola, il livello del capitale sociale che ogni societ sa esprimere. La fase di selezione dei contraenti principali stata lunga ( giunta alla sua conclusione solo a fine 2003), ma ci non ha impedito che alcuni servizi o lavori pi urgenti venissero dati in gestione prima che tutte le selezioni fossero ultimate (tra di essi le funzioni di facility management, la costruzione e la riparazione di alcune scuole). Concludendo sul punto, si pu osservare che la creazione di una public private partnership non intacca il funzionamento delle scuole, n la condizione della provincia, che resta proprietaria degli immobili, titolare del diritto-dovere di garantirne la piena funzionalit e partner di riferimento per la direzione scolastica (per quanto attiene al personale non docente). N, tanto meno, viene messo in discussione il primato dellinsegnamento; al contrario, lautonomia della scuole aumenta, nella misura in cui trovino puntuale attuazione delle clausole che prevedono che i partner privati diano priorit al loro funzionamento conforme allordine scolastico. La PPP invece consente un migliore svolgimento dei molteplici compiti che gravano praticamente sulle spalle della provincia (che vanno dalla gestione dellesistente al miglioramento delle strutture), permettendole di concentrarsi sulle funzioni pi direttamente legate alle politiche dellistruzione, liberandola dai compiti e dalle funzioni per i quali la sua vocazione pi incerta (linsieme delle funzioni tecnico-manageriali che hanno costituito oggetto della gara). Il tutto con la previsione di una minore spesa a carico del contribuente.
Risultati raggiunti La futura organizzazione della provincia di Offenbach nellambito della gestione scolastica risulta modificata rispetto al passato dopo lintroduzione della public private partnership. Gli obiettivi della formazione scolastica vengono tradizionalmente determinati attraverso un processo politico statale (discussione parlamentare e indirizzo politico del Land), in quanto il carico educativo spetta per diritto costituzionale al Land di appartenenza (in questo caso lAssia). Lufficio del Land per la scuola (provveditorato agli studi) ha ampi margini di discrezionalit nel definire i programmi scolastici e assegna gli insegnanti. Alla provincia spetta invece la gestione materiale della scuola attraverso la prestazione di servizi generali e il controllo sulle imprese coinvolte nel partenariato pubblico-privato. Le principali innovazioni sono descritte nella figura 3.
Figura 3 Nuova distribuzione di competenze nella politica scolastica della provincia di Offenbach dopo la scelta di PPP
Determinazione comune degli obiettivi
131
Ufficio statale per la scuola: assegnazione degli insegnanti Contenuto
Provincia di Offenbach: gestore della scuola
Scuola
Prestazioni servizi: generali
Controllo delle imprese
Land Hessen: Incarico educativo
Impresa privata riparazione, manutenzione degli edifici Amministrazione
Fonte: Kreis Offenbach 2004
Lesternalizzazione realizzata con maggior facilit la gestione dei servizi compresi nel facility management, che riguarda tutto il ciclo di vita degli edifici, lo sviluppo del progetto tecnico (ideazione), il management del progetto (pianificazione), la costruzione (realizzazione), il management degli edifici e delle superfici (utilizzo) e la demolizione delle strutture fatiscenti (demolizione). Tutte queste funzioni sono state date in gestione ai privati.
Figura 4 Ciclo di vita della gestione del facility management

Ciclo di vita
Idee 132 Pianificazione Realizzazione Usufrutto Demolizione
Facility Management Compiti

sviluppo del progetto Management del progetto Costruzione Management degli edifici Management delle superfici Demolizione degli edifici
Fonte: Kreis Offenbach 2004
Per il resto, dato il brevissimo periodo intercorso dalla stipula dei contratti con le ditte vincitrici, non possibile riferire su realizzazioni avvenute; tuttavia possibile presentare brevemente, a titolo esemplificativo, alcune tra quelle di pi imminente realizzazione, che permettono anche di apprezzare la vastit, la poliedricit (e la costosit) degli interventi. Georg-Bchner-Schule a Rodgau Sono stanziati 20 milioni di euro per la riqualificazione e lampliamento delle strutture esistenti. In particolare stata progettata la costruzione di 10 nuove aule-laboratorio per scienze naturali e di aule per leducazione artistica, 5 aule provvisorie, 1 aula magna e 1 auditorio (che sar utilizzato anche dalla citt di Rodgau), foyer e locali di servizio ed prevista la riqualificazione dei vecchi edifici con ristrutturazione di aule, laboratori, sale informatiche, uffici amministrativi, sale insegnanti, sale di ricreazione con caffetteria, e degli impianti sportivi esistenti sui terreni della scuola. Einhardschule a Seligenstadt 11,6 milioni di euro sono destinati alla scuola media (per ristrutturazione e ampliamento dei locali), 12,3 milioni di euro al liceo per misure di riqualificazione e ampliamento delledificio principale. Ernst-Reuter-Schule a Dietzenbach 9,2 milioni di euro sono destinati allampliamento: 7 aule per lo scientifico, 4 per le materie culturali e musicali, 2 per le materie tecniche. Inoltre si predispongono locali per il tempo pieno, che inizier a funzionare appena le strutture saranno terminate.
Criticit nella realizzazione Sicuramente lelemento di maggior criticit nella realizzazione del progetto stata la lunga durata della fase di selezione dei contraenti. La tempistica del progetto, programmata nei minimi dettagli dalla provincia, con lausilio di qualificati consulenti esterni, aveva certamente previsto un tempo di realizzo lungo (visto la delicatezza del contesto in cui realizzare la PPP: gli edifici scolastici pubblici, la cui gestione era stata fino ad allora estranea ad ogni valutazione di redditivit). Ma non aveva tenuto conto dellimpazienza delle parti coinvolte (docenti, presidi, custodi e famiglie), motivate da preoccupazioni in parte contrastanti: mantenimento/miglioramento del livello di insegnamento (che dipende anche dalla qualit delle strutture disponibili), desiderio di disporre presto di nuove strutture in cui gli studenti potessero meglio esprimere i loro potenziali, timore per i disagi dei cantieri. Unintensa campagna di comunicazione dellintero progetto ha contribuito a creare intorno ad esso notevoli aspettative e pressioni. In alcune fasi si rischiato di compromettere il buon esito e la regolarit della gara con la diffusione da parte dei media di indiscrezioni sulle caratteristiche delle proposte, che dovevano naturalmente restare segrete. Unulteriore criticit legata alla difficolt iniziale nel convincere le parti interessate dellimportanza del servizio che si voleva istituire, della possibilit che esso generasse vantaggi per gli studenti (e, tramite loro, per la societ) migliorando la qualit tecnica e la fruibilit delle strutture scolastiche, del fatto che le regole di gestione e la propriet delle scuole non sarebbero cambiate. Alcuni gruppi di opinione, temendo che la costituzione della PPP avrebbe condotto alla privatizzazione delle scuole o alleliminazione di alcune figure tradizionali dellordinamento scolastico (come i custodi-bidelli) a favore di figure nuove come direttori esecutivi, che si supponeva fossero interessate al solo lato finanziario della gestione scolastica, si sono opposti con vivacit al progetto. Si sono rese necessarie molte discussioni e unintensa campagna di comunicazione per rassicurare tutti (o quasi) che lobiettivo prioritario delle scuole della provincia di Offenbach leccellenza del sistema di istruzione locale, rispetto agli standard garantiti dalle province contermini. A rassicurare gli animi ha contribuito la delibera del consiglio provinciale del luglio 2001, che ha garantito a tutto il personale scolastico la conservazione del suo status originario, per i custodi la possibilit di sviluppi di carriera e, per tutti i dipendenti il riferimento privilegiato al criterio del merito nel modellare le carriere. Il Consiglio Provinciale si , inoltre, impegnato a fornire regolari informazioni sullavanzamento dei lavori.
133

Il caso qui analizzato risulta interessante in termini di governance esterna perch dimostra che anche un ente di dimensioni modeste (una piccola provincia) pu rendere pi efficiente la fornitura di servizi per le scuole e attivare progetti di rinnovamento delledilizia scolastica di dimensione cospicua, ad un costo relativamente contenuto. Il caso esaminato evidenzia lattivazione di unottima sinergia tra outsourcing di servizi per la cui produzione la provincia non disponeva delle competenze adeguate e partecipazione dei privati a finanziare il rinnovamento delle scuole (caso di private finance initiative). La struttura della partnership prevede, nel corso della vita del progetto, quattro fasi principali: Fase della programmazione: gli indirizzi di policy (provenienti dal parlamento del Land) vengono localmente recepiti e vengono attivati i mezzi per realizzare gli obiettivi programmati. Fase della gestione: lamministrazione (gruppo guida) gestisce le varie fasi del progetto anche grazie al sostegno di consulenti di settore. Fase della valutazione: la corrispondenza tra i risultati della fase di gestione e la loro coerenza con gli obiettivi programmati vengono valutati da un comitato di sorveglianza costituito dai comuni della provincia e da una commissione composta da diversi rappresentanti dei comuni e della provincia. Fase del rendiconto: si producono informazioni di ritorno per il decisore politico e per la cittadinanza su quanto stato realizzato.
Figura 5 La struttura della PPP della provincia di Offenbach
Parlamento / politica Comitato provinciale Gruppo guida Guida del progetto comunicazione interna esterna
134
Consulenti
Amministrazione
Consulenti del settore Sorveglianza comunale
Amministrazione Commissione sulle decisioni comuni
Pubblico e simile
Comitato provinciale Parlamento / politica
La struttura di governance creata per gestire complessivamente il progetto, nelle sue varie fasi, rappresenta una buona pratica di governance secondo i cinque criteri del Libro Bianco della Commissione europea. Una buona struttura di governance deve garantire la coerenza delle scelte e dei criteri in stretta correlazione con il principio di responsabilit, come continuit delle scelte in relazione allambiente di riferimento. Il principio di responsabilit viene garantito dalla definizione chiara dei ruoli allinterno dei processi legislativi ed esecutivi e per mezzo di una maggiore responsabilit da parte di tutti coloro che partecipano, a qualsiasi livello, allelaborazione e allattuazione delle policy. Tra i punti di forza in termini di governance del caso analizzato si evidenzia lelevato grado di apertura, che discende naturalmente dal suo orientamento alle logiche di PPP. Il sistema presenta un notevole orientamento alla partecipazione in quanto da parte dellamministrazione pubblica si sono dedicati ampi tempi e trovate molteplici occasioni per incontrare tutte le parti interessate (soprattutto insegnanti e famiglie) e spiegare e discutere ladozione delle nuove linee dazione, rassicurare sul normale prosieguo delle attivit didattiche, garantire che le scelte fossero ispirate a obiettivi di eccellenza didattica e, in nessun modo, a obiettivi di redditivit del servizio scolastico (con azioni delle quali occorre garantire la sostenibilit finanziaria). Linformazione sullavanzamento del progetto garantita inoltre da una newsletter trimestrale KrOF SchulBrief- Kreis Offenbach Offen fr Zukunft, Krof lettera sulla scuola La provincia di Offenbach aperta per il futuro, newsletter disponibile sia in formato cartaceo sia on-line al sito www.kreis-offenbach.de. Gli studi di fattibilit e i primi risultati dimostrano che questa strategia risulta per ora efficace e tempestiva e sta iniziando a produrre i risultati attesi sulla base degli obiettivi che sono stati proposti. Naturalmente non invece possibile neppure immaginare di effettuare ora una valutazione del suo impatto, trattandosi di azioni che si protrarranno, se le cose continueranno secondo le previsioni iniziali, per altri 14 anni, pari alla durata dei contratti siglati.
135

Non vi dubbio che il contesto italiano caratterizzato da esigenze di base non dissimili da quelle avvertite nella provincia di Offenbach. Lo stato delle strutture scolastiche pubbliche, pur in unampia variet di situazioni, presenta molti casi di vetust e di inadeguatezza palese alle esigenze contemporanee. Naturalmente esistono anche, ma sono veramente poco numerose, le scuole che dispongono di attrezzature specializzate del tipo di quelle previste negli esem-
136
pi di progetti di rinnovamento della provincia di Offenbach. Analoga anche la responsabilit primaria degli enti locali (comuni e province) per quanto riguarda la costruzione, lattrezzatura, la manutenzione e la gestione degli edifici scolastici. Occorre anche in Italia colmare il gap tra disponibilit/intenzionalit pubblica di spendere per ledilizia scolastica (pubblica) e oggettivo fabbisogno che la vetust del parco scuole impone, se il nostro Paese intende garantire condizione di funzionalit adeguata al sistema scolastico nazionale. Il ricorso a forme di cofinanziamento privato pare quindi una strada obbligata, che anche il nostro Paese non potr del tutto evitare di percorrere. Resta da vedere se esistono in Italia le condizioni che rendono replicabile lesperienza della provincia di Offenbach, nei suoi aspetti di good practice, quali risultano dallideazione progettuale complessiva, dalla seriet e analiticit con la quale si proceduto a individuare i fabbisogni, dalla capacit di attrarre aziende disposte ad assumere rischi di impresa, anche perch incentivate dagli aspetti reputazionali del progetto e dal suo lungo orizzonte temporale dalle sue prime realizzazioni concrete. Un aspetto caratteristico del progetto, che pare senzaltro raccomandabile replicare, risiede nella sua capacit di mobilitare lopinione pubblica, creando condizioni favorevoli al mecenatismo (che tanto stenta ad affermarsi nellItalia contemporanea), ma soprattutto tensione e attenzione diffuse per il risultato, che possono influenzare positivamente (in situazioni sociali non compromesse) lo stesso ethos degli amministratori pubblici e degli imprenditori. Altri aspetti delliniziativa tedesca, quali il ricorso a forme di outsourcing di servizi specifici, gi hanno trovato la via per diffuse sperimentazioni anche presso gli enti locali italiani. Con risultati di diverso spessore e qualit, spesso proprio nel settore scolastico. Non mancano i casi di compattazione dei servizi dati in appalto a ditte esterne (che comprendono, per le scuole, i servizi di manutenzione, insieme alla fornitura di uno o pi tra i servizi seguenti: riscaldamento, pulizia, preparazione pasti, trasporto alunni), noti sotto denominazioni evocative quali global service. Non risultano invece esempi di esternalizzazione del servizio per la gestione complessiva degli aspetti tecnici e funzionali delle scuole, come invece avvenuto a Offenbach. La valutazione della validit delliniziativa tedesca e delleventuale convenienza di replicarla altrove passano, comunque, attraverso lanalisi puntuale dei contratti stipulati con le ditte vincitrici della gara, delle clausole di salvaguardia in essi previste, della adeguatezza assoluta e relativa dei compensi e della loro struttura. unoperazione complessa, non realizzabile senza il robu-
sto apporto di giuristi esperti, ma che indispensabile compiere, prima di proporre la replica delliniziativa di Offenbach in un contesto nazionale (legale e culturale) diverso da quello in cui essa nata e si sta sviluppando.
137
CAPITOLO 4 LA GOVERNANCE INTERNA
139
LA GOVERNANCE INTERNA
141
1. La riforma della pubblica amministrazione: quadro normativo e livelli di governo

Come gi ricordato nel capitolo introduttivo, la Repubblica Federale di Germania fu disegnata su base federale, con un modello fortemente decentrato che ha mostrato vitalit e continuit istituzionali straordinarie per pi di 50 anni, riuscendo anche ad assorbire lo shock della Riunificazione del 1990. Mentre il governo federale esercita costituzionalmente la maggior parte dei poteri legislativi, le funzioni esecutive ed amministrative (incluse quelle relative alla realizzazione della legislazione federale e alla formulazione degli indirizzi di policy) spettano quasi completamente ai Lnder, che costituiscono una interconnessione funzionale tra centro e periferia che specifica del sistema federale tedesco. Allinterno di ogni Land lapplicazione della legislazione (federale, statale e comunitaria) e la realizzazione delle funzioni e dei servizi pubblici pertinenza dellautogoverno locale (da parte di province e comuni), da sempre politicamente molto forte. Negli anni 60 e 70 i Lnder hanno affrontato il tema della dimensione e dei confini geografici dei comuni, pervenendo ad innalzarne la dimensione media a circa 8.000 abitanti (Wollmann, 2002b). A livello subregionale, in pi Lnder sono stati costituiti distretti amministrativi (Regierungsbezirke) sul modello dei dipartimenti francesi, territorialmente definiti e retti da un governo presidenziale (Regierungsprsident) nominato dal Land di appartenenza con funzioni di autogoverno, di sorveglianza e coordinamento sullimplementazione delle politiche e dei programmi settoriali statali (Wollmann, 2001).
2. Linformatizzazione della PA
Il governo federale ha intrapreso una campagna di sensibilizzazione delle autorit pubbliche varando il programma Bundonline 2005, che ha lo scopo di
142
accelerare e aiutare il processo di informatizzazione delle strutture amministrative tedesche. In base ad esso si prevede di rendere accessibile tramite Internet la maggior parte dei servizi pubblici entro il 2005. Ottimi risultati si sono ottenuti sino ad ora negli acquisti pubblici e nellemissione elettronica di documenti. Ogni anno, circa 30.000 clienti del settore pubblico effettuano pi di un milione di ordini di forniture per questa via; essi riguardano rifornimenti, servizi di vario genere, lavori di costruzione e manutenzione (facility management) per un volume di circa 500 miliardi DM, corrispondente al 7% del Pil. Sin dal 2001 possibile effettuare gli ordini via Internet nel contesto di un progetto pilota dellufficio federale degli acquisti (Beschaffungsamt), denominato ffentliche Eink@uf on-line, nella prospettiva, avvalorata dallesperienza di altri Paesi, che le-procurement consenta notevoli risparmi. Lemissione elettronica dei documenti di identit sta facendo analoghi progressi: lufficio stampa federale rilascia circa 60.000 documenti di identit e circa 30.000 patenti guida al giorno. Gli ordini di stampa provengono direttamente dal comune nel quale il cittadino richiede il documento: il collegamento digitale con i comuni e di conseguenza con i cittadini uno dei progetti pilota che ha riscosso maggior successo. Con questo sistema si ottengono, in un sol colpo, una riduzione del 25% dei costi complessivi di emissione e un maggior gradimento dei cittadini, che vengono in possesso dei documenti richiesti in una settimana anzich in tre, come accadeva in precedenza.
Concorso MEDIA@Komm tra citt Per raggiungere gli obiettivi che si proposto il governo federale stata varata liniziativa MEDIA@Komm, il pi grande progetto multimediale del governo federale e il progetto guida al collegamento in rete dellamministrazione e dei cittadini. Il progetto riferito al livello di governo municipale, contesto nel quale le relazioni tra autorit, imprenditori e popolazione sono particolarmente strette. MEDIA@Komm intende dare uno slancio ulteriore allo sviluppo complessivo delle-government e delle-business, dopo un periodo di stallo subentrato agli entusiasmi iniziali. In seguito ad una gara bandita su tutto il territorio federale, sono state scelte 136 citt che sono candidate a sviluppare altrettanti municipi virtuali, avvalendosi di forme di e-government e di e-business sostenute finanziariamente dal governo federale. Tra le citt che si sono maggiormente distinte figurano Brema, Norimberga ed Esslingen; a ciascuna di loro sono stati messi a disposizione 50 milioni di DM, per un totale di 150 milioni di DM. Lobiettivo principale di MEDIA@Komm la promozione di transazioni elettroniche sicure ed userfriendly attraverso la diffusione della firma digitale. Il
progetto ha determinato una collaborazione tra mondo economico, amministrazione e cittadini che finora non ha eguali in altri campi. MEDIA@Komm divenuto un laboratorio nel quale si sviluppano i fondamenti giuridici dellIT, si modellano nuove autorit in grado di realizzare il necessario coordinamento tra le strutture coinvolte, si sperimentano modalit innovative di partecipazione per la cittadinanza. I risultati ottenuti con MEDIA@Komm costituiscono esempi di best practice che sono in grado di suscitare effetti di imitazione e di attrarre cospicui flussi di investimenti. Nel 2002 il municipio virtuale di Brema ha offerto, ad esempio, sessanta tipi di pratiche amministrative e di servizi, erogati tramite la rete dai privati associati attraverso soluzioni one-stop o sportello unico. Nei nove cantieri aperti sono operativi i servizi seguenti: bacheca cerca lavoro on-line, tempo libero e mobilit, servizi legali, servizi per lo studio, affari economici, pratiche di mobilit, certificati di matrimonio e di nascita. I servizi possono venire ottenuti dagli utenti abilitati con un semplice click da casa propria, utilizzando una carta prepagata, distribuita dalla cassa di risparmio di Brema, e la firma elettronica. Lo scambio di dati on-line con le amministrazioni interessa soprattutto alcune categorie di professionisti come gli avvocati e gli architetti, che hanno contatti pi frequenti nellinteresse dei loro clienti. La regione metropolitana di Norimberga e le quattro citt franche di Norimberga, Frth, Erlangen e Bayreuth che costituiscono, nel loro insieme, un campione di ambiti di dimensione significativamente diversa hanno creato una carta prepagata multi-funzionale (www.curiavant.de). Essa non solo permette di svolgere transazioni su Internet tra le amministrazioni comunali e i loro clienti (cittadini e imprese), ma assicura anche servizi informativi e trasferimenti finanziari sicuri (e-commerce). La carta pu infine essere utilizzata come carta clienti (o carta di credito ricaricabile, sul genere di quella che alcuni gruppi di supermercati offrono ai propri clienti) presso distributori di benzina e ditte di spedizioni. Esslinger ha cercato di creare condizioni di maggiore cooperazione tra amministrazione pubblica, economia e cultura. Attraverso il portale della citt non solo possibile accedere al municipio virtuale, ma i privati possono anche utilizzare Internet per acquisti e vendite on-line e per prenotare biglietti di spettacoli ed eventi culturali. La partecipazione dei cittadini svolge, in questo caso, un ruolo centrale ed incentivata dalla creazione di servizi informativi e di offerte rivolte a fasce di utenza particolari, soprattutto a giovani e ad anziani, il cui utilizzo viene facilitato dalla disponibilit di molte postazioni PC pubbliche (Brger-PC). Il lavoro svolto nei tre anni intercorsi dal lancio delliniziativa ha permesso di conseguire una meta importante: sensibilizzare la societ a utilizzare sempre pi spesso i nuovi strumenti informatici e ad effettuare transazioni digitali per i servizi abilitati.
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Bundonline 2005 Nel settembre 2000 il Cancelliere Schroeder diede il via alliniziativa Bundonline 2005 (Federazione on-line 2005), allo scopo di rendere accessibili on-line tutti i servizi ai cittadini entro il 2005, come stabilito dal piano dazione dellUE, eEurope (UE, 2000). Liniziativa caratterizzata da tre linee essenziali: identificazione di progetti innovativi per il modello di e-government tedesco; costruzione del portale della federazione (www.bund.de); costruzione di un manuale di e-government, come base unitaria e uniforme tra tutti gli enti per i rispettivi sviluppi procedurali. Come attivit iniziale stato elaborato un piano dazione, con fasi e scadenze, e si sono approntate e messe a disposizione strutture centrali di sostegno che dispongono dei necessari know-how specifici, con i compiti di sostenere le autorit nella transizione dalla fase progettuale a quella dellerogazione a regime dei servizi, di monitorare lo sviluppo complessivo del piano, di garantire unadeguata divulgazione delle iniziative intraprese. Negli anni 2000 e 2001 i lavori si sono focalizzati su progetti (tre i pi rilevanti: BAfG online, ufficio di collocamento on-line e shop-online statistico, illustrati pi avanti). Rispetto alle situazioni precedenti (servizi off-line), i nuovi servizi mettono a disposizione di imprese, associazioni e cittadini informazioni con un valore aggiunto pi elevato in termini di qualit, quantit, tempestivit e trasparenza. Lapplicazione delle nuove tecnologie informative permette che i nuovi servizi siano predisposti, realizzati e sviluppati nei singoli ministeri ed autorit. Nellambito di tale sostanziale decentramento, si trasformata anche la funzione del centro del sistema, che diventato un centro di competenza che sviluppa le componenti di base dei servizi e coordina le autorit periferiche. Bundonline 2005 uniniziativa che investe direttamente le strutture federali (anche attraverso i progetti di standardizzazione delle applicazioni informatiche, SAGA - Standards und Architekturen fr eGovernment-Anwendungen). Tuttavia, esso costituisce uno standard e un riferimento che non pu non riguardare anche, nella tradizione dei rapporti intergovernativi tedeschi, le iniziative di e-government degli Stati e dei comuni. Infatti, numerosi progetti di cooperazione sono gi stati attivati e con essi sono state realizzate le prime interfacce dei programmi operativi, in modo che nel tempo sia possibile a tutte le amministrazioni collegarsi ai servizi della federazione con programmi compatibili (alcuni riferimenti a tale fine sono presentati nella tabella 1, che presenta sinotticamente alcuni tra i progetti pi significativi intrapresi nellambito del programma Bundonline 2005).
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Tabella 1 Quadro sinottico di alcuni tra i progetti pi significativi intrapresi nellambito del programma Bundonline 2005
Progetti BAfG online Prestiti agli studenti on-line Organizzazione elettronica dei progetti Ufficio del lavoro on-line DEPARTISnet Dipartimento/ agenzia BMI/BVA Stato di implementazione Operativo Grado di interazione Grado di utilizzo
Procedure di doman- 12.000 utilizzatori dal da strettamente strut- 01/11/00 - 8% delle turate domande globali Circa 1.250 progetti di ricerca 250.000 click al giorno Circa 5.000 utilizzatori al giorno 3.000 ordini di acquisto allanno 13.000 clienti registrati Circa 100 autorit locali a fine 2001 Circa 400.000 dichiarazioni fiscali
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BMWi BMA/Istituto federale per il lavoro BMJ/DPMA
Operativo con funzio- Procedure di domanda nalit in espansione Operativo. Previsto un Informazione/ricerca rinnovamento Operativo. Pianificata Informazione e ricerca unespansione Operativo con studio di estensioni Operativo Transazioni complesse Servizio di ordinativi
Oeffentlicher Eink@uf BMI/BeschA online/public procurement online Shop statistico DIGANT ELSTER IFOS-Bund BMI/StBA Ufficio stampa federale BMF/OFD Monaco, Erfurt BMI/BakoeV
Operativo, ma in fase Procedure di domanda di estensione Operativo, estensione Procedure di domanda prevista In fase di sviluppo Operativo
Ricerca e registrazioni Circa 10.000 partecipanti ai corsi allanno Confronto dati 14.000 consultazioni on-line e 1.000 scambi Waps/fax al mese Circa 10.000 imprese 14.000 utenti registrati e 15.000 progetti in corso 49 uffici doganali attivi su funzione di import e 8 su funzioni export
Verifica delle registra- BMF/BfF zioni IVA W3stat PROFI BMI/StBA BMBF/BMWi
Operativo Operativo con estensione delle funzionalit Operativo ma da espandere
One way data transfer Procedure di domanda Transazioni
Atlas
BMF/Agenzia delle dogane
Geo data system Asylis web Scrittura della propriet reale Prestiti a studenti
BMI/BKG BMI/BAFI BMF/BW
Informazioni, vendita in fase di sviluppo Operazioni reali limitate Operazioni reali dal 12/01
Informazioni e servizio 3.000 transazioni al di ordinazione mese Informazione e ricerca Informazione e ricerca Procedure di accettazione attraverso domande on-line Online banking di titoli federali Gruppo limitato di utenti Elevata 4.680 utilizzatori dal 01/04/2001 60% delle domande Elevata
BMI/BVA Banca tede- Operativo sca per leguaglianza BMF/BSV In fase di costruzione
BVS direct
Fonte: BMI 2002
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BafG online La legge federale per la promozione della formazione e dellistruzione (BAfG) costituisce la base legale per lerogazione di prestiti a circa tre milioni di cittadini. Per rendere pi efficiente e rapida lerogazione di tali prestiti stato creato un processo informativo ottimizzato che offre la possibilit di svolgere on-line lintera procedura. Linterfaccia operativo trasparente e accessibile da parte di chiunque (tutti i cittadini che hanno diritto di usufruire dei prestiti BAfG), senza che sia necessaria la disponibilit di alcun applicativo specifico. una soluzione elettronica completa, che inizia con la presentazione delle condizioni di erogazione, continua con la presentazione della domanda e termina con la risposta dellautorit competente e la costituzione di archivi su Cd-Rom dei prestiti concessi. In questo caso, lutilizzo dellIT tramite Internet ha permesso sia di ridurre sensibilmente i tempi di percorrenza delle pratiche (fattore di qualit percepita dallutente) sia di aumentare lefficienza degli enti pubblici coinvolti, che hanno potuto ridurre il personale in precedenza assegnato a funzioni di elaborazione delle domande e di archiviazione delle pratiche concluse. W3stat W3stat un nuovo procedimento di comunicazione commerciale dellarea statistica, che gestisce gli scambi di informazioni statistiche bilaterali tra la Germania e gli Stati dellUE. Il sito http://w3stat.destatis.de permette agli utenti registrati (per lo pi imprese operanti nel settore dellelaborazione statistica) di accedere a un sistema completo di scambio di informazioni quali ad esempio: informazioni on-line conformi ai moduli cartacei; trasmissioni di file, il cui contenuto corrisponde ad un formato ammesso e compatibile con ogni software; trasmissione di file costruiti con programma specifico (IDES) dellagenzia per la statistica. W3stat ha garantito direttamente miglioramenti nella tempestivit con la quale i flussi statistici sono messi a disposizione degli utenti e, indirettamente, la loro qualit. In seguito alla semplificazione dei processi di elaborazione interni allagenzia realizzati grazie ad esso, infatti, le risorse umane in tale modo risparmiate sono state dedicate a perfezionare le attivit di verifica ed elaborazione dei flussi gestiti. Ufficio di collocamento on-line Lobiettivo principale del servizio di facilitare lincontro tra domanda ed offerta di lavoro. Il portale www.arbeitsamt.de offre numerosi servizi, i cui moduli di accesso sono scaricabili gratuitamente, dettagliate istruzioni per luti-
lizzo e importanti informazioni sulla legislazione in materia di lavoro. In particolare sono offerti i seguenti servizi di mediazione: sistema informativo per i datori di lavoro; offerte di lavoro nel campo dellIT; offerte di lavoro per ingegneri; borsa di mediazione per aziende, cooperative e fondazioni; offerte di lavoro per stage; mediazione internazionale e con le amministrazioni europee; centrale per lo scambio di operatori in ambito cinematografico, teatrale e artistico; mercato on-line per le strutture alberghiere.
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3. Management moderno
I cambiamenti pi sostanziali dellamministrazione pubblica tedesca sono stati determinati dallattuazione del piano Introduzione dellAmministrazione Moderna nellAmministrazione Federale e nelle Forze Armate, una delle iniziative di Stato Moderno - Amministrazione Moderna. Tra le realizzazioni pi significative concluse nellambito del piano si pu ricordare lo smantellamento dellagenzia federale di difesa, accompagnato dalla contestuale assegnazione delle mansioni residue svolte da questorganismo allUfficio Federale per lAmministrazione, il Bundesverwaltungsamt (BVA). Altro caso di spicco il rimodellamento dellUfficio Federale di Finanza. Non si tratta di casi isolati: nel complesso, nel giro di pochi anni, si registra una riduzione di oltre 70 unit nel numero delle agenzie in precedenza esistenti. Tra le azioni strategiche suggerite da Stato Moderno - Amministrazione Moderna figura anche il quality management, che comprende numerosi strumenti per la gestione economica delle amministrazioni, tra i quali figurano il target setting1, laccrual accountability (contabilit costo/prestazioni), il controllo strategico, il bilancio e lamministrazione della creativit. Questi strumenti permettono di svolgere le funzioni pubbliche nellambito di un processo strutturato e trasparente e, contestualmente, di innescare un processo di miglioramento continuo della qualit dei prodotti, dei processi e dei servizi. Il piano lascia liberi i singoli ministeri di usare in modo flessibile gli strumenti messi a disposizione da Amministrazione Moderna, nel senso che essi possono decidere autonomamente quando dare inizio al processo di riforma e quale ordine seguire nellutilizzo dei diversi strumenti, pur allinterno dei vincoli generali presenti nel programma governativo. Da ci derivata unassimilazione dei nuovi strumenti che segue tempi e modalit diversificati:
1 Con esso si intende una puntuale definizione degli obiettivi prioritari di un ufficio e la sua realizzazione coerente.
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il target setting pu essere usato come strumento per definire gli obiettivi che la direzione di una data autorit fa propri (a fine 2003 risultano impegnate in questo percorso circa 200 unit amministrative); il target setting pu anche essere utilizzato come strumento di direzione relativamente alle autorit secondarie dipendenti dai diversi ministeri (ad oggi, questapplicazione riguarda 79 autorit); lintroduzione del sistema di contabilit accrual2 (contabilit a costo/prestazioni) vede attualmente impegnati circa 90 uffici, mentre in altri 125 la fase di prova del nuovo strumento terminata e il suo utilizzo a regime (la dimensione del fenomeno ulteriormente chiarito da questo semplice dato: dal 2002 circa l82% di tutto il personale impiegato nellamministrazione federale utilizza qualche strumento riferibile alla contabilit economica); ladozione di strumenti di contabilit accrual sollecita la parallela adozione di strumenti di controllo strategico: se nel 1998 soltanto 25 unit amministrative vi facevano riferimento, il loro numero oggi salito a 116 unit.
4. Tardivo accoglimento del NPM in Germania

A partire dai primi anni 80, in alcuni Paesi anglosassoni (Regno Unito e Nuova Zelanda in testa) si realizzato un ampio dibattito sulla modernizzazione dellamministrazione pubblica, che ha accompagnato le politiche di innovazione varate dai rispettivi governi. Al centro della discussione si venuto presto a collocare il New Public Management (NPM). Pragmaticamente, senza avere ambizioni dichiarate di costituire un corpo definito e stabile di idee, politiche ed azioni, il NPM pu essere considerato un tentativo fortunato di combinare elementi anche eterogenei, quali il managerialismo del settore privato (con la sua enfasi sul binomio autonomia/responsabilit) e il bisogno di rafforzare il controllo politico sul funzionamento delle PA. Alcuni elementi molto generali caratterizzano le idee forza sulle quali il NPM si basa, tra queste: una sfiducia sul ruolo propulsivo delle istituzioni pubbliche nel promuovere lo sviluppo eco2 La contabilit accrual (debiti e crediti) riguarda la competenza economica, contrapposta alla contabilit di cassa. In base al principio della competenza economica si tiene conto nellimputazione dei valori del periodo in cui maturano gli effetti economici delle transazioni, indipendentemente dal momento in cui si realizzano le corrispondenti variazioni finanziarie o numerarie. Ad esempio, lacquisto di beni e servizi viene contabilizzato non nella fase del pagamento ma in quella della loro acquisizione da parte degli uffici. Inoltre, sono inclusi fra i costi sia i pagamenti futuri per spese di pertinenza dellesercizio ed il valore delle scorte consumate, sia gli oneri connessi allusura e allobsolescenza dei beni capitali (quote di ammortamento). Nel sistema contabile accrual basis le spese sono registrate al momento della liquidazione, successivo alla fase dellimpegno in cui si registrano le operazioni secondo la competenza giuridica; nei sistemi basati sulla cassa le spese vengono registrate nella fase del pagamento (CTSP 2002).
nomico (in parallelo alla crisi del keynesismo prima maniera, allaffermarsi della supply-side economics e, con caratteri pi duraturi, alla fondazione microeconomica della politica economica) e unattenzione rivolta agli aspetti di efficienza del funzionamento delle istituzioni pubbliche. In Germania lattenzione alle tematiche proposte dal NPM si concretizza non prima della fine anni 80. Le ragioni del ritardo sono molteplici: il funzionamento delle strutture amministrative tedesche (dei governi locali, in particolare) era tradizionalmente caratterizzato da buoni standard, per quanto riguarda aspetti quali la legalit dei comportamenti, la professionalit e laffidabilit del personale, per cui n la classe politica, n la stessa popolazione percepivano come problema di rilievo o urgente la riforma delle PA. Ad avvalorare tale percezione hanno contribuito anche i risultati di unindagine empirica comparata delle performance registrate dai governi locali in Stati Uniti, Francia e Germania, ai quale stato dato grande rilievo anche dai media. Le quattro citt tedesche oggetto dellindagine hanno evidenziato, infatti, performance migliori delle citt francesi e americane, nonostante il sistema burocratico tedesco fosse incentrato pi sul rispetto della prassi legale che sullesplicita ricerca di risultati; la struttura amministrativa estremamente articolata (per la pluralit dei livelli di governo e per lintreccio di competenze esistente tra di essi) tipica della PA tedesca ha costituito un fattore oggettivo di rallentamento per la penetrazione di idee, motivazioni e criteri del NPM (almeno in confronto con la struttura di governo britannica, negli anni 80 ancora fortemente accentrata); se nel Regno Unito e in Nuova Zelanda concetti tipici del NPM, quali agencification e outsourcing, vengono usati a significare fattori di disarticolazione del settore pubblico, in Germania tali concetti venivano invece visti come fattori utilizzabili per una eventuale ulteriore decentralizzazione delluniverso politico-amministrativo e per il sostegno al principio di sussidiariet; i concetti di NPM, essenzialmente percepiti come legati allidea di trasmettere al settore pubblico il managerialismo del settore privato attraverso privatizzazione e apertura al mercato, vengono considerati in una prospettiva maggiormente problematica che nella pragmatica gestione delle PA dei Paesi anglofoni, in quanto si aveva viva percezione che questi concetti necessitassero di una riconciliazione, non automatica n banale, con la tradizione tipicamente tedesca dello stato di diritto, Rechtsstaat. Detto per inciso, latteggiamento culturale di cautela e riflessione, che spiega il ritardo tedesco nella risposta agli stimoli del NPM, d luogo ad unadesione a quei principi che tendenzialmente sincrona a quella italiana. Con la differen-
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za che il modello di NPM tedesco, che pi avanti sar illustrato, presenta caratteri di originalit e derivazione dalla tradizione di quel Paese, che pi difficile rinvenire nellesperienza italiana. Nei primi anni 90 sono maturate le condizioni (non ultima la spinta a ricercare maggiore efficienza derivante dai formidabili impegni finanziari imposti dalla Riunificazione) per superare la precedente situazione di stallo. I governi locali sono stati i primi a intraprendere la nuova strada, precedendo Lnder e amministrazioni federali, che, tuttavia, hanno di l a poco seguito lesempio. Le condizioni generali per il cambiamento erano certamente mature, ma un ruolo sicuramente non marginale nel suo concreto avvio stato giocato anche dalla diffusione dei risultati di unindagine della Fondazione Bertelsmann3, relativi ad un concorso internazionale, organizzato nel 1992 dalla stessa Fondazione per identificare e premiare le citt pi innovative. Le citt tedesche, questa volta, sono risultate in fondo alla classifica: una questione di orgoglio e prestigio ha contribuito a spronare la Germania a recuperare il terreno perduto. Livello di governo federale Anche dopo la decisione presa nel giugno 1993 dal Parlamento Federale di trasferire considerevoli parti dellamministrazione federale da Bonn a Berlino, offrendo in tale modo unoccasione e un palcoscenico ideali per procedere a radicali rinnovamenti della sua struttura interna, non si sono realizzati passi importanti sulla via del rinnovamento. Nel 1995 il Cancelliere Kohl ha istituito un Comitato di consiglio provvisorio indipendente, composto da esperti, che ha coniato il concetto di Stato snello (schlanker Staat) che ha prodotto orientamenti e documenti voluminosi sul dove e come modernizzare le strutture federali. Con il successivo cambio di maggioranza e di compagine governativa in seguito alle elezioni del 1998, la coalizione vincente rosso-verde ha, invece, coniato il concetto di Stato attivante (aktivierender Staat), slogan che rappresenta la nuova e diversa visione dellammodernamento delle pubbliche amministrazioni. Mentre varava altri interventi di vasta portata (riforma fiscale, riforma pensionistica, riforma del sistema sanitario ed altre ancora), a fine 1999 il governo
3 Forse anche questa una peculiarit tedesca: il ruolo significativo a determinare mutamenti importanti dei fattori reputazionali, percepiti acutamente da attori e opinione pubblica tedesca, che assegnerebbero loro un ruolo elevato come determinante di cambiamento. Anche se il riferimento potrebbe apparire non strettamente pertinente, riesce difficile non riflettere, per raffronto, sullopacit con la quale classi dirigenti e opinione pubblica italiani sembrano non reagire agli allarmanti segnali sulle posizioni non brillanti nelle quali, anno dopo anno, scivola il nostro Paese nelle classifiche internazionali relative alla competitivit (purtroppo basse) e alla corruzione (purtroppo elevate).
proponeva un programma di riforma del settore pubblico, centrato sul concetto di una nuova divisione delle responsabilit tra Stato e Societ. Il programma governativo Stato Moderno - Amministrazione Moderna ha due obiettivi principali: plasmare unamministrazione trasparente, efficiente ed efficace ed incentivare la partecipazione di tutte le parti sociali alla vita pubblica.
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Livello di governo statale Dai primi anni 90 i governi dei Lnder dellOvest hanno proposto attivit di ammodernamento del settore pubblico, mentre i Lnder dellEst, sotto pressione per rispondere alle pesanti sfide dellunificazione e dello sviluppo economico, hanno preferito prudentemente evitare ingorghi di innovazione e, inizialmente, continuare a utilizzare gli schemi di organizzazione tradizionali. In proposito va ricordato che nella DDR lamministrazione pubblica era fortemente accentrata: larte dellautogestione doveva essere appresa da zero e con la necessaria gradualit dai nuovi Lnder costituiti nel 1990. Con differenze significative, sia di percorso sia di contenuti, i Lnder (inizialmente solo quelli occidentali) hanno, dunque, adottato una serie di mosse ispirate a quelle echeggiate dal NPM, seppure rese specifiche e adattate alle tradizioni amministrative tedesche. I primi tentativi di riorganizzazione prevedevano di ridurre il numero dei ministeri del Land, di contenere il numero delle unit amministrative a scopo speciale (Sonderbehrden), le cui funzioni sono state integrate in unit pi vaste o trasferite alle autorit locali. Tra i Lnder si sono particolarmente distinti il Nordrhein-Westfalen e il Rheinland-Pfalz che hanno abolito i distretti amministrativi (Regierungsprsidien), da molti considerati casi tipici di ipertrofia amministrativa alla tedesca (Wollmann 2002a). Contemporaneamente i Lnder si sono impegnati a ridurre dimensione, portata e numero delle norme da essi emanate e dei provvedimenti amministrativi (Rechts-/Fachaufsicht), atti tipici di una burocrazia molto gerarchizzata (non solo nei territori ex DDR, ma anche a Ovest) che imponevano molti vincoli alloperare delle autorit locali.
Livello di governo locale Come gi accennato, le autorit locali sono tradizionalmente antesignane di innovazione rispetto sia ai Lnder che alla federazione. Anche in questo caso essi rappresentano lemblema del nuovo modello di gestione (Neues Steuerungsmodell, NSM) tedesco, che i Lnder hanno realizzato utilizzando la consulenza del KGSt. Va riconosciuto che il NSM ha certamente avuto un impat-
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to significativo sulla modernizzazione amministrativa in un numero elevato di municipi e contee, dapprima nella Germania Ovest ma poi, gradualmente, anche nei territori dellex DDR. Ancora a livello locale, con il sostegno del KGSt e della fondazione Bertelsmann, ha visto la luce il programma KOMPASS, progetto comunale per la realizzazione del controllo strategico, approntato con le finalit di migliorare la qualit di vita al livello locale, di intensificare la cooperazione dei cittadini alla vita politica e alla gestione amministrativa, di garantire che le informazioni per i cittadini posseggano una trasparenza maggiore e rappresentino uno strumento di controllo a lungo termine, cio strategico, per gli amministratori e per i dirigenti degli enti locali. In seguito al lavoro congiunto di rappresentanti del modo economico e dei sindacati e di singoli cittadini sono stati elaborati molti progetti, con i seguenti obiettivi di fondo: 1. rafforzare la cooperazione e lidentificazione dei cittadini con la citt di residenza; 2. stimolare il contesto economico, promuovere e creare nuovi posti di lavoro; 3. favorire condizioni di vita sociale sicure e un contesto culturale attraente; 4. garantire formazione e apprendimento continuo; 5. assicurare la salubrit ambientale nel tempo. Il programma stato costruito sulla base di parametri quantitativi, assunti come obiettivo da conseguire (per esempio, la percentuale di minori destinatari di servizi assistenziali) e di livelli qualitativi, desunti da questionari somministrati a campioni rappresentativi della popolazione di riferimento, assunti come vincoli per definire le caratteristiche che le politiche devono comunque possedere. La definizione degli obiettivi quantitativi e dei vincoli qualitativi avvenuta con riferimento a cinque campi di azione: promozione dello sviluppo economico, servizi sociali, politiche formative, cultura e ambiente. Tipicamente, la procedura attivata stata del tipo seguente. Vengono organizzati forum aperti alla partecipazione dei cittadini, nei quali vengono elaborati indicazioni e suggerimenti sui singoli temi, corredati di misure di verifica. Le proposte in tale modo formulate e raccolte vengono messe a disposizione delle amministrazioni locali ed entrano, quindi, nel circuito decisionale locale. La sperimentazione delle nuove forme di partecipazione popolare ai processi decisionali cos realizzate apre prospettive del tutto inedite per la futura organizzazione dei comuni. Nel corso dei forum realizzati nellambito del progetto KOMPASS sono emerse, tra le altre, le seguenti linee dazione: 1. iniziative a sostegno del cambiamento demografico; 2. promozione dei bambini e dei giovani e della loro salute;
3. impegno e partecipazione dei cittadini; 4. cooperazione e integrazione sociale (assistenza e formazione per gli stranieri). In Germania, lintroduzione del NPM intendeva, da un lato, rafforzare la relazione fra la politica (locale) e lamministrazione (locale), dallaltro, applicare al settore pubblico concetti micro-economici (betriebswirtschaftlich) e strumenti presi in prestito dal settore privato, come le tecniche di budgeting, lanalisi della convenienza comparata tra produrre direttamente o acquisire allesterno, la gestione globale delle risorse, il controllo strategico nellambito dellamministrazione, nuove relazioni tra fornitori e clienti per sfruttare i vantaggi della competizione, lapertura al mercato. Probabilmente la spinta maggiore ad aprire al NPM venuta dai crescenti problemi fiscali, per tutti i livelli di governo, aperti dai costi di breve come di lungo termine della riunificazione tedesca. Gli attori politici si sono, cos, rivolti al NPM nella speranza che questo suggerisse rimedi agli elevati costi della PA. Merita di essere sottolineato che, diversamente dai Paesi nei quali le autorit locali sono state indotte ad approvare misure di ammodernamento sotto limpulso di obblighi imposti per legge, in Germania sono state le autorit locali ad assumere liniziativa. Si pu, quindi, dire che anche il ricorso ai rimedi proposti dal NPM avvenuto autonomamente, per spinta dal basso. Ci sia il frutto delle garanzie costituzionali di cui gode lautogoverno locale (che vieta alle autorit soprastanti federazione e Land di interferire nelle questioni organizzative degli enti locali), sia leffetto di cultura e prassi autonomiste molto radicate negli enti locali tedeschi. Una parte decisiva nel pianificare lammodernamento amministrativo tedesco stata giocata dal KGSt. Questo organismo si sempre occupato di elaborare proposte di revisione degli assetti organizzativi di cui i governi locali erano destinatari, a partire dalladesione al modello tradizionale di organizzazione, fondato su una visione fortemente gerarchica. A partire dal 1991 il KGSt ha, tuttavia, modificato il proprio orientamento. Il dibattito che allora si aperto sulla modernizzazione della PA locale e sul potenziale ruolo del NPM nello strumentarne lattuazione, ha assunto come riferimento privilegiato quanto si era venuto elaborando su questi temi nei vicini Paesi Bassi (con attenzione particolare a quanto, a livello comunale, era venuta realizzando la citt di Tilburg). Partendo da questi presupposti, il KGSt giunto ad elaborare una propria originale versione di NPM, il Neues Steuerungsmodell (in inglese New Steering Model). Giovandosi dellautorevolezza acquisita durante gli anni di attivit svolta a fianco degli enti locali, il KGSt non ha faticato a promuoverne con successo ladozione da parte di un numero crescente di comuni e province, inizialmente tutti nella parte occidentale del Paese, poi anche nella ex DDR.
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5. Il Neues Steuerungsmodell
dalla met degli anni 80 che un numero crescente di dirigenti delle municipalit e delle amministrazioni provinciali tedesche ha cominciato a manifestare insoddisfazione per gli strumenti di management pubblico tradizionalmente a loro disposizione, ritenendoli non pi adeguati per governare la crescente complessit organizzativa degli enti da loro diretti e per rispondere alle sfide che il cambiamento politico e sociale imponeva agli enti locali. In questo periodo il KGSt ha saputo divenire un prezioso punto di riferimento per dibattere liberamente i temi a vario titolo connessi al rinnovamento del management locale. In seguito al forte interesse manifestato in particolare dai partecipanti ad un forum lanciato da KGSt, stato insediato un gruppo di esperti che nel 1991 pervenuto ad elaborare le prime linee guida per fondare la nuova direzione amministrativa degli enti locali (KGSt, 1991). Questo documento non ha congelato il dibattito, che anzi continuato vivace a partire dalle proposte in esso contenute, mentre in parallelo numerosi comuni ne avviavano, gi nel 1993, concreta sperimentazione (Reichard, 2000). La funzione del KGSt non si esaurita in questo, ma proseguita con la promozione di unampia gamma di attivit divulgative (pubblicazioni, congressi, seminari, consulenze, creazione di network con i comuni, ecc.). Concetti e metodi proposti a livello locale hanno trovato echi favorevoli anche a livelli di governo superiori. Alcuni Lnder hanno iniziato ad applicare nuovi strumenti del Neues Steuerungsmodell, quali contabilit dei costi, budgeting, personnel management. Tra gli adepti pi attivi del nuovo modello vanno ricordati le citt-Stato di Berlino, Brema e Amburgo e i Lnder del Baden Wuerttemberg, dello Schleswig Holstein e del Nordreno Vestfalia. Pi recentemente ladozione di strumenti di cost accounting (contabilit dei costi) e di altri ancora tratti dalla scatola degli attrezzi del NSM ha riguardato anche il livello federale, coinvolto in un dibattito tecnico-politico sui nuovi strumenti per attivare e potenziare i cittadini, seppure con minore determinazione rispetto agli enti locali. Discussioni e applicazioni diffuse hanno facilitato lo sviluppo del NSM a partire dalla sua formalizzazione del 1993. Attualmente il NSM comprende temi e strumenti ulteriori, quali la partecipazione e lempowerment dei cittadini (BrgerKommune) e l e-government, concetti che rientrano nella categoria delle-democracy. Il ricorso ai nuovi strumenti di amministrazione si fatto pi intenso e diffuso verso la met degli anni 90, quando la crisi economica seguita alla riunificazione tedesca (in particolare, alla estensione della perequazione fiscale ai Lnder dellEst) ha reso necessario apportare tagli drastici ai bilanci comunali e statali.
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Il sistema delle relazioni finanziarie intergovernative fino ad allora prevalente era caratterizzato da un elevato grado di centralizzazione nellallocazione delle risorse. Significativi esempi, in proposito, sono costituiti dalle Funzioni Comuni, che prevedono finanziamenti centrali per lo svolgimento delle relative competenze o, pi in generale, dal sistema dei trasferimenti agli enti locali, accennati nel capitolo introduttivo del volume. Le autorit amministrative svolgevano in prevalenza compiti specializzati in dipartimenti centrali quali tesoreria o amministrazione del personale; nonostante limportanza delle mansioni svolte nessun dirigente era direttamente responsabile del risultato ottenuto dal suo dipartimento. Autorevoli commentatori ritengono che spesso le funzioni e la gestione delle risorse fossero svolte in modo organizzato, ma irresponsabile (Reichard, 2003). I rappresentanti locali pi direttamente coinvolti nel buon esito delle policy intraprese, hanno iniziato a criticare il sistema in vigore, che prevedeva competenze decisionali molto centralizzate e la completa assenza di trasparenza. Ritorniamo al modello inizialmente proposto dal KGS. Si accennato che esso si ispirato a quello sviluppato dalla citt olandese di Tilburg che, nei primi anni 80, aveva adottato un approccio allorganizzazione e allamministrazione della citt intriso di concetti derivati dal corporate management. Tra questi, il KGSt ha ritenuto di fare propri: lapproccio produttivistico (tutti i servizi e le funzioni delle municipalit sono descritti come prodotti); lintegrazione delle responsabilit per i servizi forniti e per le risorse gestite, in capo ad unit decentrate e parzialmente autonome (denominate centri di responsabilit); la percezione dellorganizzazione dellamministrazione comunale, con tutti i suoi uffici e gli enti pubblici collegati, come una macrostruttura aziendale; lorientamento del bilancio alloutput e ladozione di una reportistica ad ampio raggio, basata su indicatori di prestazione e di risultato; la distinzione tra ruolo strategico (proprio del consiglio comunale) e ruolo operativo (proprio degli amministratori); linternal contract management, consistente nella formalizzazione documentale degli obiettivi assegnati e delle risorse utilizzabili, per conseguirli in capo ai dirigenti delle diverse unit amministrative. In termini pi generali, il NSM ha puntato in modo deciso sul rafforzamento della accountability, sia allinterno dellente che al suo esterno. Tra le forme di accountability interna va menzionata lintegrazione delle responsabilit sulle risorse e sulle policy, che in precedenza procedevano distintamente, senza che fossero chiaramente individuabili i limiti delle rispettive sfere di responsabilit. Ci ha comportato ladozione di contratti interni, cio la definizione mediante
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contratto del dare e dellavere reciproco delle diverse unit organizzative presenti nellente locale. Sono state adottate anche forme di accountability verso lesterno, riguardanti lattivit complessiva svolta dallente locale. Rientra tra queste il bilancio globale, orientato a dare conto dei risultati conseguiti dal singolo ente. Per migliorare lequilibrio, sempre precario, tra competenze politiche e amministrative stata introdotta la prassi di assegnare al consiglio eletto la prerogativa di vincolare lamministrazione al rispetto di livelli predefiniti e globali di spesa e di consentire ai manager libert di gestione, nel solo rispetto del vincolo complessivo (oltre che delle norme di buona amministrazione, naturalmente). Al bilancio tradizionale sono state affiancate nuove forme di contabilit: internal cost accounting, basato sui centri di costo e di responsabilit, nuovi metodi di monitoraggio e valutazione dei costi e delle prestazioni delle diverse unit amministrative. La prima versione del NSM (non a caso denominato dal KGSt modello 1.0), del 1993, comprendeva i seguenti elementi costitutivi: 1. una dettagliata descrizione dei prodotti; 2. linternal contract management, basato su prodotti definiti e su bilanci flessibili; 3. un sistema di responsabilit decentrate ma integrate, estese a comprendere sia i risultati che le risorse; 4. bilanci flessibili e orientati al prodotto; 5. un sistema di contabilit dei costi; 6. dettagliate procedure di project management; 7. nuove modalit di partecipazione e coinvolgimento del personale nel processo di cambiamento; 8. modalit per coinvolgere i politici eletti nellintero processo di cambiamento. Dopo anni di attuazione, nel 1998 stata elaborata la nuova versione, NSM 2.0, arricchita da ulteriori elementi, prudenzialmente proposti per prime applicazioni sperimentali: 1. strumenti di quality management (surveys ai clienti/utenti); 2. strumenti di management del personale (relativamente alle modalit di selezione e alla valutazione, allo sviluppo delle risorse umane, alla retribuzione basata sulla performance); 3. migliore utilizzo delle opportunit offerte dal mercato, mediante lattivazione di situazioni concorrenziali nella fornitura di servizi. Le autorit locali sono state solerti nel dare seguito alle raccomandazioni del KGSt, sforzandosi di dare attuazione ai nuovi istituti del NSM, la cui realizza-
zione spesso complessa e non pu avvenire comunque in tempi brevissimi, necessitando assimilazione di concetti nuovi, adozione e messa a punto di metodiche innovative, formazione di professionalit adeguate, adattamenti nei comportamenti dei singoli e nel funzionamento consolidato delle organizzazioni, sviluppo o sostituzione di procedure amministrative, contabili, ecc. Le sequenze standard per dare attuazione ai vari strumenti innovativi previsti dal NSM sono le seguenti: analisi della produzione dellente e conseguente redazione del catalogo dei prodotti (documento di elevato dettaglio); introduzione della contabilit dei costi e suo utilizzo per calcolare i costi di prodotto e di centro di costo; istituzione di un sistema di monitoraggio della performance (controlling); revisione della struttura organizzativa interna, con lindividuazione dei centri di responsabilit, dei fornitori di servizi interni, della funzione di pianificazione centrale e delle unit di monitoraggio (Steuerungsdienst); introduzione del contract management tra dirigenti e unit amministrative. Limpegno iniziale delle amministrazioni si concentrato prevalentemente nel dare attuazione alle novit concernenti la predisposizione e il contenuto del bilancio, della contabilit dei costi e delle nuove forme di monitoraggio, a scapito degli istituti pi innovativi ed estranei alla cultura gestionale dei dirigenti, quali la gestione delle risorse umane e della qualit. Significativi risultati (del resto coerenti con le caratteristiche di sistematicit e analiticit tipiche della cultura amministrativa tedesca) sono stati ottenuti da molte amministrazioni che, con ingente impiego di personale, hanno redatto cataloghi dei prodotti forniti, comprensivi di meticolose descrizioni dei servizi, delle attivit, dei procedimenti e dei costi. LAssociazione delle citt tedesche testimonia che lapplicazione del NSM, gi ampia, ha registrato ulteriori sviluppi tra il 1996 e il 2000: la quota dei comuni che dichiaravano di servirsi degli strumenti del NSM infatti passata dall83 al 92%. Tale estesa copertura non deve, tuttavia, riferirsi allutilizzo di tutti gli strumenti del NSM, ma in molti casi a utilizzi parziali; inoltre, la media nazionale nasconde quote di adesione anche sensibilmente inferiori tra i comuni dei nuovi Lnder orientali, i cui ritardi sono soprattutto dovuti alle carenze di personale qualificato e alle persistenti difficolt economiche. Il decennio ormai trascorso da che il NSM stato creato ha visto una sua crescente applicazione, avvenuta per iniziativa e a carico delle autorit locali (quindi, si badi, senza alcun sostegno finanziario da parte della federazione). Il contributo delle autorit federali sostanzialmente consistito in interventi di natura regolamentare, limitati alla revisione dei vincoli per gli enti locali, scaturenti
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dai regolamenti amministrativi che li legano allamministrazione centrale. Le ricerche effettuate non hanno fornito dati quantitativi relativi allattuale diffusione del NSM tra le autorit locali tedesche, n di ricerche che mirano a stimarne limpatto. Non mancano, invece, le testimonianze sui risultati positivi che i cambiamenti adottati avrebbero apportato alla gestione della cosa pubblica. Numerosi sondaggi interni dimostrano che la soddisfazione verso i servizi pubblici espressa dai cittadini aumentata rispetto agli anni 90; ci sarebbe accaduto in risposta ad iniziative quali la frequente apertura di sportelli polivalenti, la maggiore gamma dei servizi offerti, la migliore accessibilit garantita da orari di apertura al pubblico prolungati, il maggiore orientamento allutenza da parte dei dipendenti pubblici. Il modello NSM, per quanto maturo, non , tuttavia, ancora giunto al termine della sua parabola evolutiva. Gli sviluppi pi recenti riguardano la sua estensione a: programmi di abilitazione e attivazione dei cittadini, realizzati mediante affidamento dellerogazione di servizi ad associazioni di volontariato o a gruppi di sostegno (si tratta di numerose attivit di empowerment, sviluppate con letichetta di Brgerkommune, seguendo la visione dello Stato attivante espressa dal governo federale in carica); attivit di e-government: le autorit locali offrono una gamma crescente di servizi via Internet, spesso integrando con modalit dellIT fornitori di servizi pubblici e privati (cos avviene, ad esempio, nelle cosiddette stazioni di servizio multifunzionali, attivate in aree rurali); nuovi modelli di contabilit: il sistema tradizionale di contabilit pubblica ormai in fase di abbandono, a favore di sistemi basati sulla valorizzazione completa delle risorse e su contabilit di competenza economica.
Miglioramento delle capacit di pianificazione interna Adottando un focus strategico centrato sui concetti managerialisti del NPM, il NSM ha trasformato le autorit locali in organizzazioni soprattutto caratterizzate come fornitrici di servizi (Dienstleistungsunternehmen). Di fatto, il NSM ha rappresentato lo strumento utilizzato per superare la tradizionale scala gerarchica dallalto verso il basso, propria dellamministrazione federale tedesca, attribuendo la funzione di pianificare le risorse agli enti locali e aumentando le loro responsabilit verso i cittadini (Resourcenmanagement dezentralisierung). In questo processo, grande cura stata dedicata a tradurre i compiti tradizionali dellamministrazione pubblica in prodotti e a creare condizioni favorevoli a governare per obiettivi. Le risorse e i costi sono gestiti da una nuova conta-
bilit costo-prestazione (Kosten-Leistungs-Rechnung), nellambito di un sistema di controllo strategico. Controllo strategico: rafforzamento del ruolo del Consiglio municipale Il NSM ha inteso anche rafforzare le capacit di valutazione dei Consigli (comunale e provinciale) ed ha ottenuto questo risultato ridefinendo le funzioni del Consiglio e dellamministrazione. La posizione dei Consigli spesso debole di fronte alle figure professionali forti presenti nellamministrazione. Ci dovuto anche al fatto che i consiglieri, per tradizione, operano su base volontaria, con la conseguenza, dannosa per il bene collettivo, che molti tra loro tendono a occuparsi prevalentemente di interessi particolari, trascurando le questioni di interesse generale. Poich, in linea di principio, vi ampio consenso sul fatto che la funzione principale del Consiglio riguardi la definizione degli obiettivi delle politiche, mentre quello dellamministrazione riguardi la scelta delle modalit attuative, si trattava di trovare modalit adeguate per rendere effettiva questa distinzione di ruoli. Lo strumento chiave per farlo stato individuato nellistituto del bilancio sociale, per definire il quale il Consiglio deve focalizzarsi sui grandi obiettivi di policy, valutare in anticipo le performance attese e la corrispondenza tra gli indirizzi di governo e le scelte proposte dalla parte tecnico-amministrativa. Ci comporta che il Consiglio rinunci a formulare bilanci particolareggiati a favore di azioni di controllo strategico sulle scelte di fondo operate dallamministrazione. A tale fine, utilizzando adeguati indicatori di performance, i Consigli sono stati messi in condizione di conoscere e valutare le scelte compiute dalle amministrazioni. Outsourcing e apertura al mercato dei servizi locali Mentre loutsourcing, la competizione, lapertura al mercato e la privatizzazione non erano grandemente enfatizzati nella prima versione del NSM, questi concetti hanno guadagnato terreno successivamente, grazie a due impulsi esterni. Un primo impulso venuto dallo sviluppo delle policy di deregolamentazione e liberalizzazione del mercato formulate dalla Commissione europea nel corso degli anni 90. In tale prospettiva le autorit locali hanno potuto privatizzare alcune public utility (fornitura di acqua e di energia elettrica, raccolta rifiuti, trasporto pubblico, casse di risparmio locali). Le pressioni dellUE hanno spinto le autorit locali ad esternalizzare (outsource) i servizi, quando non addirittura a privatizzare le imprese municipali. Un secondo impulso derivato dalla crisi finanziaria nella quale gli enti locali si sono venuti a trovare e che li ha incoraggiati a fare cassa, vendendo i patrimoni disponibili.
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Valutazione delle politiche pubbliche: i circoli di confronto Nel corso degli anni 90 i principi di benchmarking hanno trovato un terreno di sviluppo nel mondo amministrativo tedesco. Di nuovo il livello municipale ha accettato per primo questa sfida. La proposta iniziale stata formulata dalla Fondazione Bertelsmann che, con il progetto Fondamenti per una amministrazione comunale produttiva, ha creato una rete di circoli di autovalutazione e di confronto tra comuni, nata da un concorso tra comuni da essa finanziato (al quale, nel 1997, hanno partecipato 150 citt). Sviluppando questi spunti, il KGSt ha successivamente dato vita alla rete IKO, che funge da sistema informativo interno per i comuni basato sulla formazione di circoli di confronto regionali e sullapplicazione di indicatori di confronto. A fine 2001 operavano 62 circoli tematici, attivi su tutto il territorio federale, cui partecipavano complessivamente 672 comuni. Un indubbio effetto positivo del benchmarking garantito dalloperare dei circoli competitivi tra i comuni aderenti stata la maggior trasparenza sulle performance delle amministrazioni che esso, nel tempo, venuto assicurando. In parallelo alle attivit della rete IKO, dal 1998 attiva nel BadenWrttemberg lassociazione di lavoro municipale, che si occupa di aggiornare i piani di sviluppo comunale e di elaborare codici di benchmarking utilizzabili da tutti i soggetti che aderiscono allassociazione.
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6. Strumenti di gestione delle risorse umane

Formazione del personale La disponibilit di un apparato pubblico con analoghe caratteristiche di preparazione professionale costituisce un elemento unificante per le amministrazioni pubbliche tedesche, che in qualche modo neutralizza la possibile spinta centrifuga riconducibile allesistenza di molti livelli di governo. Come si gi accennato, i ranghi delle pubbliche amministrazioni sono composti da funzionari pubblici (Beamte), impiegati (Angestellte) e lavoratori (Arbeiter). Lo status dei funzionari regolato da contratti pubblici mentre per impiegati e lavoratori i contratti hanno natura privatistica. Il Ministero dellInterno svolge un ruolo centrale: svolge funzione propulsiva per gli sviluppi normativi che riguardano lo status del personale pubblico impiegato a livello federale, fornisce le linee guida giuridiche sullo status del personale statale, delle municipalit e degli altri enti di diritto pubblico.
Valutazione dei dirigenti e sistemi premianti Le regole che disciplinano i contratti dei dipendenti pubblici sono in fase di trasformazione: tra le novit recenti si segnala ladozione di un sistema retributivo basato (anche) sullesplicito riconoscimento del merito individuale, come segnalato dalle prestazioni effettivamente rese o dai risultati conseguiti, che condizionano lerogazione di una parte variabile delle retribuzioni. Il nuovo sistema ha introdotto anche opportunit per i dipendenti di discutere e interagire sulle caratteristiche del sistema premiante con i loro superiori, rendendo in tale modo pi flessibile un sistema in precedenza fortemente gerarchico. Il nuovo sistema di direzione per obiettivi opera anche come stimolo per i dirigenti a cercare costantemente riscontro del proprio operato nei subalterni, in quanto senza la loro collaborazione diviene difficile conseguire i propri obiettivi. Inutile sottolineare come tali cambiamenti stiano rivoluzionando il pubblico impiego tedesco, delineando trasformazioni profonde nei ruoli dei lavoratori. Ulteriori fattori di cambiamento sono introdotti dalladozione di contratti di telelavoro e di altre modalit pi flessibili di lavoro. Le amministrazioni federali offrono la scelta di lavorare dal luned al venerd tra le 06.30 e le 20.00 e il sabato tra le 08.00 e le 13.00. Nellambito di tale orario, per i servizi ai cittadini (ServiceZeit), attraverso accordi tra gli impiegati, si deve garantire la presenza dalle 08.00 alle 11.30 e dalle 13.00 alle 16.30. Gli impiegati gestiscono il loro conto delle ore lavorative con un credito massimo di 80 ore e un debito di 40 ore massimo. I crediti possono essere recuperati con i Gleittage, giorni di pareggiamento delle ore, usufruibili con un massimo di 24 ore allanno. I riscontri positivi di queste innovazioni, che costituiscono la realizzazione di un progetto compreso nel programma Stato Moderno - Amministrazione Moderna, hanno convinto dellopportunit di raddoppiare il numero di posti di telelavoro nella pubblica amministrazione.
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Lagenzia federale per lamministrazione pubblica
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Il programma Stato Moderno - Amministrazione Moderna un piano strategico di ammodernamento di tutta la pubblica amministrazione tedesca che si compone di pi progetti. Tra le molteplici iniziative, di particolare rilievo la ristrutturazione del Ministero degli Interni attraverso forme di NPM/NSM. Allinterno di tali iniziative, lagenzia federale per lamministrazione pubblica (Bundesverwaltungsamt, BVA), unagenzia del Ministero degli Interni che si occupa delle gestione dellamministrazione federale, ha introdotto pratiche di quality manangement e del management della conoscenza e dellinformazione. La rilevanza delliniziativa stata sottolineata dallOECD (OECD, 2000) e da pubblicazioni dello stesso Ministero degli Interni (BMI, 2000b). Inoltre, durante la Conferenza sulla qualit per le amministrazioni pubbliche nellUnione europea - Condivisione di Best Practices, tenuta a Lisbona nel 2000, la Germania ha presentato lesperienza del Bundesverwaltungsamt come esempio di trasparenza, efficienza e competitivit della pubblica amministrazione e caso di good governance europea. Il Bundesverwaltungsamt unagenzia del Ministero degli Interni cui sono attribuiti numerosi compiti di pianificazione e supervisione di funzioni di competenza dei vari ministeri, nei campi pi vari, quali ad esempio listruzione e la formazione, lerogazione di prestiti agevolati e borse di studio a studenti, le scuole allestero, le procedure per ottenere la cittadinanza e la naturalizzazione, lufficio centrale per gli stranieri, lemigrazione, la promozione dello sport e della cultura, i trattamenti pensionistici, la protezione civile. La BVA impiega complessivamente circa 2000 persone, che operano in otto dipartimenti generali; sin dalla sua costituzione, avvenuta nel 1960, ha ricoperto un ruolo centrale per lo sviluppo e la diffusione di pratiche innovative nella PA. La direzione dellagenzia decise nel 1996 di adottare procedure di quality management (QM), strategia completa orientata principalmente alla qualit dei risultati. Parole dordine utili per comprendere a che tipo di qualit si facesse
riferimento sono orientamento alla clientela, orientamento al valore, al processo e al personale, qualit del prodotto. Il QM basato sullutilizzo integrato di strumenti quali la reingegnerizzazione delle procedure, il controllo di gestione, la contabilit cost to performance e nuovi modelli di monitoraggio delle prestazioni.
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Motivazione e obiettivi Nel contesto del rinnovamento delle strutture della pubblica amministrazione tedesca attraverso ladozione di nuovi strumenti di gestione (NPM o NSM), la BVA, in quanto fornitrice di servizi essenziali al buon funzionamento di moltissimi altri organismi pubblici, ha il particolare dovere di possedere strutture altamente performanti ed economicamente vantaggiose al fine di essere un partner competitivo. Da tempo queste esigenze erano ben presenti ai vertici dellagenzia, ragione per cui essi hanno colto loccasione offerta dal programma Stato Moderno Amministrazione Moderna. Il modello organizzativo della BVA, che direttamente si ispirava al prototipo della burocrazia weberiana classica, stato sostituito da un modello pi dinamico, orientato al management moderno nella struttura interna e nei risultati. Lattenzione prevalente si sposta dal processo alla prestazione, della quale si intendono incrementare lefficacia (maggiore aderenza agli scopi perseguiti), la produttivit (maggiore rendimento dei fattori impiegati per ottenerla), la trasparenza (migliore leggibilit e coerenza con gli scopi assegnati) e lorientamento ai cittadini destinatari dei servizi. Per ottenere risultati di questo tipo evidente limportanza dei fattori motivazionali: la collaborazione del personale deve essere convinta e piena, non solo di facciata. La decentralizzazione delle strutture accompagnata da un maggior grado di responsabilit dei singoli uffici, ottenuta anche creando termini di confronto (quando le prestazioni avvengono in concorrenza con altri enti o uffici privati). La strategia di cambiamento adottata, sotto lo slogan Il BVA, fornitore moderno di servizi, si compone di una piramide di obiettivi, strategici ed operativi. Al vertice si colloca lobiettivo strategico di trasformare lagenzia in fornitrice primaria di servizi per il governo federale. Strumentale a questo fine lobiettivo di marketing, secondo il quale i servizi offerti dallagenzia devono risultare interessanti e competitivi rispetto a quelli offerti dal mercato. Non meno importanti sono gli obiettivi di quality management, che riguardano la creazione di una strategia ampia e complessiva, utile a
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realizzare obiettivi di qualit quali la soddisfazione dei clienti/cittadini, leconomicit, la soddisfazione degli impiegati e la qualit tecnica dei prodotti. Quality management significa definizione e valutazione dei servizi offerti in termini di qualit, quantit, tempo, costo e altri fattori legati alla performance. I processi lavorativi vengono considerati alla stregua di processi produttivi in cui il risultato finale (prodotto/servizio), ottenuto grazie alla formazione del personale e allassolvimento delle esigenze del QM, sotto il controllo offerto dai parametri della contabilit costo-prestazioni, si va ad intersecare con attivit di controllo strategico.
Figura 1 La piramide degli obiettivi del BVA
Obiettivi delle autorit Fornitore centrale di servizi del governo federale strategico
Esecutore economico di funzioni con strutture efficienti Obiettivo marketing Partner interessati e competitivit Obiettivi quality management Soddisfazione dei clienti Comparazione effiiciente del processo
$ #
operativo
Abbattimento dei costi Sviluppo di personale orientato alla qualit
Creazione e cura di una immagine di qualit Creazione di una coscienza sulla qualit interna
"
si ottengono i seguenti compiti
"
Interno
Esterno (cittadini, autorit, partner) Definizione e misurazione delle esigenze di servizi di qualit Applicazione delle esigenze in standard concreti di servizio
Assunzione della filosofia della qualit nella cultura delle autorit Creazione di presupposti oggettivi, organizzativi e di personale per ladozione del quality management
Fonte: BVA
La realizzazione del QM passa attraverso una partecipazione attiva del personale. Per ottenerla si fatto riferimento ai workshop dei circoli di qualit e si utilizzata la leva della formazione del personale, ottimizzando il processo gestionale. Tra le iniziative intraprese per stimolare un continuo sviluppo del processo vi sono:
Progetto IDEA 21, un sistema attivo di suggerimenti con incentivi materiali e immateriali (BMI, 2000a) a sostegno del management del sapere e dellinformazione (IWM). FAVORIT, ufficio senza carta e sistema di gestione dei viaggi (travel management system, TMS), attraverso losservazione costante dello sviluppo tecnico e valutazione di fattibilit da parte di specialisti. Aggiornamento costante sugli sviluppi normativi e sulle reazioni del pubblico ai cambiamenti introdotti nei processi di erogazione dei servizi. Adattamento dinamico e flessibile delle routine di processo ai nuovi obiettivi di qualit adottati. Sono stati infine adottati strumenti di monitoraggio e valutazione relativi a qualit e quantit dei servizi offerti, non limitandoli allanalisi costi-benefici condotta sul singolo progetto ma anche complessivi, attraverso surveys staff/clientela, recepimento ed elaborazione delle valutazioni scritte o delle opinioni espresse verbalmente dai clienti, nella convinzione che solo un monitoraggio complessivo e coerente sia in grado di garantire il buon funzionamento del QM.
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Azioni e soggetti coinvolti Management del sapere e dellinformazione (IWM) Come ci ricordano le scienze dellorganizzazione, disporre di informazioni e di conoscenze approfondite sulla realt nella quale si opera costituisce una risorsa fondamentale per il buon funzionamento di ogni amministrazione. Accumulare nel know-how dei funzionari un ampio patrimonio di informazioni utili, inserendole organicamente nel loro sapere amministrativo e gestionale costituisce quindi fattore di successo centrale per unamministrazione che voglia migliorare le proprie performance sui due versanti dellefficacia e dellefficienza. Queste semplici considerazioni hanno alimentato azioni strumentali atte a realizzare forme innovative di management del sapere e dellinformazione (Informations-und Wissensmanagement, IWM), che diventato una componente essenziale della modernizzazione della BVA. Schematicamente, nel IWM confluiscono tre componenti: tecnica, consistente nelle nuove tecnologie; organizzativa, consistente nei nuovi principi di organizzazione utilizzati adattati al management dellinformazione e del sapere; delle risorse umane, consistenti in nuove tecniche di sviluppo del personale. Nel management del sapere e dellinformazione si sviluppano perci lorganizzazione, la componente tecnica e del personale, come elementi che si collo-
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cano allinterno di una strategia (eStrategie) che sfrutta tutti i canali informativi a disposizione (BMI, 2001). La condivisione regolare delle informazioni assume un ruolo strategico (essendo il motore del sistema), seguendo le corrispondenti linee organizzative, non pi in un rigido modello gerarchico, ma dando spazio agli impiegati per esprimere le loro osservazioni, evidenziare le problematiche e far circolare e condividere le informazioni detenute dal singolo attraverso lelaborazione di buone pratiche, di fogli di notizie e di brevi note informative. Dopo un processo di valutazione delle nuove conoscenze, se viene riconosciuto che esse apportano valore aggiunto nellambiente di lavoro al quale si riferiscono, vengono rese pubbliche. Tale strategia tiene in considerazione il fatto che le informazioni possono dipendere da valutazioni e interpretazioni personali e lavorative del singolo, ma che, allo stesso tempo, costituiscono base per ulteriori elaborazioni e il miglioramento dellambiente di lavoro. Il sapere viaggia e si diffonde infatti attraverso reti informative complesse, che vanno dallo scambio di idee allimitazione di comportamenti. Lincontro tra linformazione o il sapere appena rielaborati e linformazione/sapere originari non ha sviluppo orizzontale, ma assai pi complesso: pu infatti essere rappresentato da una spirale informativa, al cui interno ruotano le sue componenti. La figura 2 ne fornisce una rappresentazione schematica.
Figura 2 Spirale del nuovo management dellinformazione e del sapere
Informazione
concreta, speciale, collegata, valutata
Sapere
soggettivo, disordinato, valutato personale, interdisciplinare
Elaborazione e cambiamento dellinformazione Grado di valutazione Dipendenza e contesto rispetto ad altre esperienze, informazioni e circostanze Complessit delle informazioni collegate Numero delle informazioni rielaborate
Struttura e sviluppo del sapere Valutazioni personali e misurazione delle valutazioni Esperienza Collegamento Orizzonte delle esperienze Competenza Estrazione dellessenza del sapere
astratto, generale, isolato, non valutato, oggettivo, disciplinare, ordinato
Informazione
Fonte: BMI 2001a
Il sapere viene confrontato e misurato individuando il comportamento rilevante da cui la conoscenza nasce e il contesto entro il quale il sapere stato sviluppato: il sapere viene poi elaborato e spersonalizzato, in modo da ottenere informazioni oggettive, generali, non pi soggettive. Preparare la conoscenza secondo questi criteri informativi costituisce oggetto di un procedimento complesso, che postula lesistenza di un ambiente di lavoro ad hoc e la disponibilit di unassistenza tecnica adeguata.
Figura 3 Rappresentazione del sistema informativo nelle varie fasi organizzative
Necessit dellinformazione
Garante, gruppi di interesse Rappresentanza del personale
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% autore % Dirigente di sezione %
/ deve essere
no
Redattore di dipartimento specializzato
Approvazione?
Attivit informativa
Contenuto del comportamento
% Dirigente di gruppo di sezione % Approvazione? % si Dirigente di dipartimento %

no
Offerta informativa
no Sistema di informazione specializzato si Sistema informativo specializzato? Redattore QS, caporedattore, portavoce
Responsabilit sul contenuto
Liberazione? % si Informazioni esterne?

no
% Redattore QS %
no
Offerta informativa
Intranet
Contenuto del comportamento
Liberazione? % si Portavoce e capo redattore % Libera circolazione?

si si no
Direttore dellautorit, dipartimento I in collaborazione nella libera circolazione
Contenuti e obiettivi
Responsabilit sul contenuto
Offerta informativa
Extranet
Offerta informativa
Internet
%
Libera circolazione? Fonte: BMI 2000a
Extranet?
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Accanto allinformazione di natura professionale e al sapere del lavoro giornaliero (le competenze operative) vi un processo supplementare di produzione e preparazione delle conoscenze che riguarda le attivit realizzate da impiegati specializzati e esperti. A loro spetta valutare lofferta elaborata da altre unit e predisporre un nuovo sistema informativo contenente le nuove proposte: lofferta informativa cos continuamente valutata e aggiornata. Nellagenzia federale per lamministrazione pubblica questo sistema di interazione tra sapere e informazione stato pienamente inserito nel sistema di gestione. La produzione delle singole unit viene raccolta da personale specializzato, passa per i reparti di settore e giunge alla redazione QS (Qualitt Sicherheit) e al direttore dellautorit che valutano la nuova informazione sotto i due profili della quantit (o della sua rilevanza) e della qualit. Il management dellinformazione e del sapere prende in considerazione i processi di comunicazione interni ed esterni e osserva i quesiti che ne possono scaturire. I destinatari di questo processo informativo sono essenzialmente gli impiegati della BVA, gli impiegati delle autorit della sfera di competenza del BMI (Intranet BMI), gli impiegati delle autorit ad esso direttamente collegate, ivi comprese tutte le autorit federali (Extranet), e il pubblico in generale (Internet). I differenti destinatari hanno necessit e comprensione informative diverse. I contenuti ed il tipo della rappresentazione delle informazioni vengono adattati alle esigenze del destinatario.
Figura 4 Schema riassuntivo dellIWM
Management dellinformazione e del sapere Valuta le informazioni, le comunicazioni e il sapere Definisce i processi, la struttura delle informazioni, il flusso delle informazioni, le conduzioni di base e i presupposti Definisce gli standard per lorganizzazione per il personale e per le trasformazioni tecniche Rende pubblico e sistema il sapere
Pubblicazione Sistema di informazioni specializzate Intranet Extranet Internet Sistema di redazione delle informazioni Sistema di web content management
FAVORIT office flow Atti e procedimenti amministrativi elettronici
Applicazioni speciali esempi
ISAS online Gestisce il flusso di lavoro amministrativo Ordina e esegue lelaborazione dei documenti e delle informazioni Favorit office flow VISTI ...... BAfG online TMS EPOS
Fonte: BMI 2000a
Il management del sapere e dellinformazione rappresenta, in conclusione, una strategia completa che coinvolge tutta lautorit pubblica ed ha in carico i processi di valutazione, di definizione dei processi e degli standard organizzativi. Si integra nelle varie applicazioni specializzate rafforzandone contenuto e apertura. Idee21 Per accompagnare e sostenere lo sviluppo di una gestione basata sulla conoscenza, bisogna disporre di un sistema di incentivazione allo scambio di informazioni/idee. A tale fine stato creato Idee21, Idee per lamministrazione federale nel 21 secolo, gestito dal BMI e dalla agenzia federale per lamministrazione (BVA). Il progetto intende esaminare le possibilit di introdurre un processo basato sulle idee come mezzo di miglioramento continuo (PMC) nellamministrazione federale. Gli elementi del progetto sono schematizzati nella figura 5 e poi brevemente descritti.
Figura 5 Elementi di base di Idee21
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1. Dirigenza
2. Manager
4. Metodi di lavorazione 8. Introduzione di un resoconto 5. Stimoli 3. Circoli di qualit 6. Metodi di comunicazione 7. Banca dati delle idee
Fonte: BMI 2000a
1. La dirigenza Idee21 sostiene i dirigenti nella responsabilit del comando e promuove la cooperazione come nuovo metodo di leadership. Laccountability non pi un elemento centrale di valutazione delle idee ma decentrato ai dirigenti delle singole unit amministrative (delega delle responsabilit). I dirigenti devono motivare gli impiegati a sviluppare idee e sostenerli nella formulazione e nello sviluppo, qualora le idee risultino innovative.
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2. Il manager di idee Un manager di idea, inteso come partner, sponsor e revisore, incaricato in ogni ente di promuovere le attivit secondo la visione di Idee21. A questa nuova figura spettano principalmente funzioni di: coordinamento e rappresentanza di Idee21 nelle discussioni che si aprono allinterno di ogni unit organizzativa; controlling, preparazione di relazioni per il supporto informativo alla dirigenza dellautorit; assistenza, consulenza ai funzionari per la formulazione di idee; performance, sostegno dei dirigenti alla lavorazione delle idee, nellottica del miglioramento delle prestazioni. 3. I circoli di qualit Il lavoro si basa su circoli di qualit per il miglioramento e la valutazione delle tecniche lavorative, composti da 4-8 impiegati provenienti da una o pi unit organizzative, con il compito di analizzare i problemi attualmente riscontrati nel funzionamento dei processi e di proporre miglioramenti, elaborati in collaborazione con i responsabili di unit. Un manuale, Quality Manual, fornisce la descrizione del processo di produzione e informazioni su ogni elemento del QM per mezzo di: un modello aggiornato della piramide degli obiettivi; un supporto su basi specialistiche e aiuti a prendere le decisioni; una rappresentazione dello stato delle procedure e dellorganizzazione; un manuale IT; principi di gestione del personale; principi di leadership e linee guida; sistemi e strumenti di controllo. Il circoli di qualit si trasformano in un luogo di moderazione delle tensioni e dei problemi che il funzionamento delle organizzazioni quotidianamente incontrano, prima ancora che in un luogo di soluzione dei problemi. Attraverso i circoli di qualit, si assemblano know-how e competenze, con effetti di sinergia che migliorano il senso di appartenenza allufficio e la reciproca collaborazione. Per valutare i potenziali di miglioramento apportati dai circoli di qualit si chiesto ai partecipanti di dichiarare il proprio consenso alle affermazioni seguenti: c una maggiore disponibilit di tempo per effetto dellaumentata efficienza lavorativa, i circoli di qualit devono essere istituzioni durature e conviene che i moderatori dei circoli posseggano una formazione pi specializzata. I risultati sono riportati nel grafico 1.
Grafico 1 Valutazione dei risultati dei circoli di qualit (percentuale di consenso)
istituzione duratura
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maggiori spazi di tempo
formazione approfondita dei moderatori
10
15
20
25
30
35
4. Il metodo di lavorazione Il nuovo metodo mira ad ottenere unaccresciuta qualit delle prestazioni senza che ci comporti un maggior dispendio di energie lavorative, insieme ad un maggior decentramento della responsabilit per lesame e la valutazione delle idee di miglioramento. Nellambito del progetto sono state proposte le seguenti regole per lelaborazione delle idee: tempi di lavorazione brevi, con la regola dei 3/7: 3 giorni dedicati allesame delle competenze e alla formulazione delle proposte e 7 giorni per la valutazione delle proposte stesse; ogni unit organizzativa direttamente coinvolta nel circolo di qualit che riguarda le sue attivit; attribuzione della possibilit di reclamo al manager di idea contro leventuale rifiuto opposto allapplicazione delle decisione prese. 5. Gli incentivi Un sistema di stimolo efficace deve essere attraente e basarsi sullattribuzione di premi, che sono cos graduati: premio immediato in denaro (forfetizzato nella somma di 100 DM); premio a sorteggio (consistente in un buono per un viaggio del valore di 2.000 DM); premiazione supplementare a forfait di 2.000 DM, se il risparmio annuale ottenuto raggiunge almeno i 10.000 DM. Il meccanismo dei premi, nelle dichiarazioni degli interessati, non svolge un ruolo di particolare rilievo (nelle parole di molti lultimo tra i motivi per pre-
sentare unidea), ma svolge un ruolo non marginale come strumento per rendere formale lapprovazione che si riceve nellorganizzazione per il proprio contributo.
Grafico 2
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Valutazione del denaro e dei premi materiali presso gli impiegati (valori percentuali)
0 10 20 30 40 50 60 70
BMI BVA BGS BMI
BVA BGS BMI BVA BGS BMI BVA BGS
1. 2. 3. 4.
Il premio non importante Il premio costituisce riconoscimento importante Premi monetari solo a fronte di risparmi Il risultato pi importante dei premi
6. I metodi di comunicazione Il metodo di comunicazione di Idee21 intende contribuire a creare unimmagine positiva del progetto stesso e stimolare i funzionari pubblici a parteciparvi con regolarit. Contenuti, senso e scopo di Idee21 vengono pertanto comunicati ripetutamente nel corso del progetto. 7. La banca dati delle idee Tutte le proposte sono registrate in una banca dati appositamente sviluppata, intesa come motore veloce ed efficiente per lo scambio di informazioni. La predisposizione di moduli dedicati ha alleggerito lo svolgimento delle procedure; la banca dati informatizzata rende possibile conoscere con facilit le idee elaborate, anche grazie a interrogazioni mediante parole chiave e su temi specifici. 8. Il reporting Idee21 prevede che le informazioni sullo stato di avanzamento del progetto siano regolarmente rese mediante apposite relazioni. Lo scambio di informazio-
ni, specialmente sulle spese e sullutilit di istituire il management di idee, porta alla trasparenza e induce emulazione tra le unit organizzative coinvolte. Indicatori come il numero delle proposte avanzate, la quota di partecipazione del personale e la durata dei processi di elaborazione delle idee sono informazioni rilevanti per promuovere il processo di miglioramento continuo attraverso il benchmarking e la segnalazione di best practice. Idee21 stato introdotto con successo; ci non significa che resistenze e opposizioni non siano state talvolta rilevanti. Il maggiore impegno per il buon esito delliniziativa richiesto ai dirigenti: tuttavia va tenuto presente che la leadership cooperativa e la creativit non possono essere imposte, ma solo sviluppate a partire da attitudini e disponibilit individuali.
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I risultati raggiunti Nellambito del programma di applicazione del QM e dellIWM, la BVA ha sviluppato un sistema elettronico per il personale e per lorganizzazione degli uffici amministrativi, denominato EPOS. Il sistema riguarda in prevalenza la gestione del back-office, gli ambiti lavorativi del personale, il funzionamento dei servizi di sostegno e la gestione amministrativa. EPOS un software per il servizio pubblico, sviluppato a livello centrale nel rispetto del principio Einer-fr-alle (per uno, ma valido per tutti) e messo gratuitamente a disposizione di tutti gli organi e le autorit pubbliche della federazione (altre amministrazioni federali, Land e comuni). Attualmente lo utilizzano 120 autorit dei diversi livelli di governo. EPOS ha migliorato la struttura informativa interna dellagenzia federale ed ha ottimizzato la comunicazione tra il Ministero degli Interni e le autorit pubbliche. EPOS offre inoltre la possibilit di lavorare utilizzando scenari alternativi: quello che riproduce le condizioni attuali ed altri riferiti a orizzonti temporali differenziati (del passato, del presente e del futuro). La possibilit di interfacciarsi con scenari futuri e di utilizzarli in sede di pianificazione di enorme importanza per i dirigenti, non meno della disponibilit di un modello accessibile per svolgere la funzione stessa di pianificazione, riferendola a tutti i campi oggetto del loro lavoro. In effetti, il sistema coinvolge la gestione del personale, la contabilit e lorganizzazione di tutti i dipartimenti, fornendo per ciascuna le informazioni necessarie e la struttura per le elaborazioni. Lutilizzo dei nuovi strumenti ha permesso di avviare, nella pratica, lamministrazione elettronica. La BVA ha colto loccasione per rinnovarsi, nei rapporti verso lesterno e al suo interno. Esternamente laccesso tramite Internet a molti servizi (tra cui BafG online), d espressione alla sua nuova filosofia di agen-
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zia orientata ai cittadini. Internamente lo sviluppo di FAVORIT-OfficeFlow, un prodotto informatico per la gestione dei flussi dei dati negli uffici, ha permesso, insieme a EPOS, i migliori risultati. Attualmente sono collegate a questo strumento 360 postazioni di lavoro e ci consente larchiviazione flessibile dei dati e laccesso a un sistema di procedure di elaborazione dati in ambiente IT, che riduce le transazioni cartacee e svincola lerogazione dei servizi dal tempo e dal luogo in cui le informazioni che li alimentano sono archiviate. I risultati positivi ottenuti sono documentati dalla maggiore soddisfazione dei clienti (dovuta al taglio dei tempi necessari a completare le pratiche) e dalla costante disponibilit di un efficiente ufficio informazioni. Anche i funzionari sono soddisfatti per la riduzione dei tempi di attesa nellottenimento delle informazioni necessarie per attivare e completare le procedure di cui sono responsabili, per lalleggerimento della componente routinaria del loro lavoro e per la miglior ergonomicit delle postazioni di lavoro. Infine si segnala un consistente miglioramento (+30%) dellefficienza con la quale operano le unit interessate, grazie al minore impiego di lavoro e di utilizzo di infrastrutture. FAVORIT-OfficeFlow dunque una valida soluzione per la gestione del flusso dei dati negli uffici. Si dimostrato adattabile a diversi utilizzi e d risultati interessanti anche in termini di trasparenza delle pratiche ( sempre possibile conoscere lo stadio di lavorazione delle singole procedure) e di riduzione dei tempi dedicati a tutte le attivit gestionali: si pu quindi dire che rinforza lefficienza ed aumenta la produttivit dellamministrazione Tutte le funzioni essenziali di un ufficio sono integrate in FAVORITOfficeFlow: elaborazione della posta in entrata; lessico amministrativo e di registrazione; elaborazione della posta in uscita; archivio elettronico (documenti, sistema di management del flusso di lavoro); interfaccia flessibile per lallargamento ad ulteriori usi; software ed aggiornamenti gratuiti. La BVA mette il software gratuitamente a disposizione di autorit pubbliche, associazioni ed enti di diritto pubblico. FAVORIT-OfficeFlow attualmente utilizzato dallagenzia federale per lamministrazione pubblica (con numerose postazioni), dai ministeri e dalle autorit del Land Nordreno-Vestfalia, dallauthority per la regolazione delle telecomunicazioni e della posta, dallufficio brevetti tedesco e dal comando di polizia della citt di Wesel. Dal 2000 la tecnologia di FAVORIT stata integrata ad Internet, creando cos un ciclo lavorativo completo su basi elettroniche che comincia e termina con i cittadini a disposizione dei quali mette i moduli di domanda dei diversi servizi
predisposti dallufficio, che li scaricano, compilano e spediscono elettronicamente allufficio dove un firewall gestisce il flusso di informazioni, con elaborazioni che prescindono del tutto da procedure su carta. Le modalit con le quali stata realizzata la modernizzazione dellagenzia (forte coinvolgimento dei lavoratori) hanno generato un sostanziale cambiamento organizzativo. Ci deve procedere di pari passo con la formazione del personale: questo collegamento si realizzato a livello di gestione strategica delle risorse umane per mezzo della definizione degli obiettivi, della progettazione e realizzazione dei circoli di discussione tra funzionari; a livello operativo per mezzo della ristrutturazione del processi e dellorientamento ai bisogni. La collaborazione tra i funzionari viene assistita anche dalla disponibilit dei lavoratori pi esperti a operare come tutor dei nuovi assunti. A questi ultimi riservato un periodo di formazione di quattro settimane, in un programma in cui gli aspetti teorici e pratici sono strettamente interconnessi: a ogni fase di formazione teorica viene affiancata una settimana di lavoro per la pratica di quanto loro insegnato. La BVA ha proposto ai suoi dipendenti modalit di lavoro alternative a quelle tradizionali (lavoro dufficio con orario rigido): telelavoro e orari molto flessibili. Con il primo, i funzionari possono scegliere dove lavorare, collegandosi alla rete, con accesso diretto ai documenti necessari presenti in Intranet. Lo sviluppo del lavoro di squadra, che costituisce altra peculiarit del processo di modernizzazione che ha investito BVA, ha dato origine a FAZIT, progetto di nuovo orario di lavoro. Come si gi ricordato, oggi BVA offre ai suoi dipendenti la scelta dellorario di lavoro personale (dal luned al venerd tra le 06.30 e le 20.00, il sabato tra le 08.00 e le 13.00). Lunica rigidit rimasta riguarda, giustamente, lobbligo di garantire, per i servizi che hanno nei cittadini i destinatari diretti (ServiceZeit), una copertura dalle 08.00 alle 11.30 e dalle 13.00 alle 16.30, anche attraverso turni definiti su base volontaria. Gli impiegati si sono mostrati molto soddisfatti della maggior flessibilit e della possibilit che essa concede loro di gestire meglio il proprio tempo tra famiglia e lavoro. Ci ha costituito unefficace motivazione al lavoro, segnalata, ad esempio, dalla riduzione del 12% della richiesta dei permessi malattia e del 50% dei permessi speciali (per esempio, per assistere i figli).
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Criticit nella realizzazione Dalle informazioni disponibili risulta che i dirigenti amministrativi abbiano cercato di applicare nel miglior modo possibile i nuovi sistemi di gestione amministrativa. Anche il coinvolgimento, potenzialmente di tutti, nella creazione e discussione degli obiettivi comuni e la possibilit di presentare ai superio-
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ri gerarchici e discutere con loro proposte di miglioramento del lavoro hanno suscitato molto interesse. I risultati concreti (in termini di dimensione e qualit del flusso delle proposte innovative) sono tuttavia finora stati molto inferiori alle attese. Entro certi limiti, ci non pu sorprendere: ovvio infatti che il radicamento dei nuovi comportamenti nella cultura profonda dei funzionari avrebbe richiesto tempi non brevi, accompagnati da investimenti non trascurabili (nella strumentazione informatica, nella formazione, forse negli incentivi monetari), superiori a quelli che il BVA aveva previsto. anche vero, per, che non sono mancati alcuni risultati positivi, soprattutto in termini di maggior apertura degli uffici al pubblico e di maggiore efficienza nella gestione del back-office. Passando al piano dei cambiamenti organizzativi, secondo una ricerca interna la maggioranza dei dipendenti considera il cambiamento intervenuto nel rapporto tra impiegati e dirigenti come un mezzo efficace per risolvere i problemi e migliorare lorganizzazione del lavoro. In particolare, il 48% degli impiegati nel BMI, il 44% dei quali lavora nella BVA, sono dellavviso che Idee21 condurr a un impegno e una partecipazione pi alti degli impiegati, a condizione che si proceda coerentemente nel dare applicazione operativa ai nuovi principi, superando le tentazioni allinerzia, sempre in agguato. La met degli impiegati giudica beni ormai irrinunciabili sia il ruolo del manager di Idee21, che la possibilit che il manager di idea dia sostegno allapplicazione del nuovo modello gestionale. Per comprendere la profondit del cambiamento culturale, si pu ricordare che il manager di Idee21 viene inteso, non senza qualche enfasi retorica, come colui che si prende cura dellufficio, che motiva gli impiegati, che comunica e agevola lo scambio di idee, che risolve i problemi: insomma, una sorta di partner a tutto tondo, un consigliere e un collaboratore esperto con il quale utile scambiare impressioni, opinioni ed idee per meglio orientare il lavoro di ogni giorno, pi che un superiore gerarchico. In questo scenario, linformazione regolare su eventi, premiazioni e larticolazione delle idee proposte ritenuta importante per mantenere vivo nel tempo linteresse e il coinvolgimento degli impiegati. I circoli di qualit costituiscono lo strumento che stato valutato da pi della met degli impiegati di tutte le unit amministrative che compongono la BVA come un mezzo molto importante per pervenire alla comune elaborazione di miglioramenti. Due terzi degli impiegati vedono nei circoli di qualit la possibilit di miglioramenti professionali e un luogo di reale esercizio di potere (per il rapporto paritario che in essi si instaura tra impiegati e dirigenti). Una criticit emergente riguarda laggiornamento professionale del personale, ritenuto troppo breve per un completo assorbimento di teoria e pratica delle
nuove procedure. Viene osservato che spesso si dato un peso eccessivo alla formazione teorica sui nuovi modelli di management, mentre non si riservato spazio sufficiente allassimilazione delle nuove prassi.

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Il caso di governance interna qui esaminato stato scelto per la sua capacit di realizzare lobiettivo di migliorare la performance interna, con la concreta attuazione di azioni strumentali come la creazione di circoli di discussione e lavoro, la riqualificazione e la valorizzazione del personale. Le risposte ottenute sono valutabili non solo in termini aziendalistici, ma anche, pi in generale, nellambito di un approccio di governance interna della struttura pubblica. La capacit dellamministrazione pubblica di orientare le scelte politiche di fondo e i programmi espressi dalla struttura amministrativa verso visioni strategiche, ispirate alla cultura del risultato, stata ottenuta dalla BVA attraverso la sinergia di pi elementi. Da un lato il quality management ha permesso di introdurre la concezione del lavoro per obiettivi, il management dellinformazione e della conoscenza e, insieme al progetto Idee 21, ha permesso un miglior utilizzo delle competenze interne; daltro lato, luso di strumenti informatici (EPOS e FAVORIT) ha consentito di gestire meglio le risorse umane e i processi lavorativi, ottenendo miglioramenti delle prestazioni. Il sistema di governance interna realizzato dalla BVA pu essere valutato facendo riferimento ai 5 principi della governance europea. Un buon sistema di governance deve prevedere meccanismi di apertura delle istituzioni al grande pubblico proprio per accrescere la fiducia dei cittadini nelle istituzioni e rendere lattivit pubblica pi trasparente. Lattivit della BVA pu definirsi esemplare in questo ambito in quanto, insieme a tutto il processo di modernizzazione stata oggetto di una vasta campagna di diffusione attraverso i media, con seminari e presentazioni rivolte sia al semplice cittadino, sia agli operatori direttamente coinvolti nellattivit pubblica. Sono state preparate e diffuse numerose pubblicazioni, con contenuti differenziati secondo il pubblico cui sono rivolte, che spiegano con linguaggio non tecnico ed accessibile a tutti le novit della pubblica amministrazione. Grande rilievo stato dato alla partecipazione dei dipendenti, nella consapevolezza che solo con il coinvolgimento e la motivazione del personale le politiche della BVA possono essere realizzate nel modo migliore. Il management dellinformazione e del sapere richiede una partecipazione completa di tutte le unit amministrative al processo informativo e gestionale. Importantissima risultata la creazione di circoli di qualit, dove il focus viene posto sui lavora-
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tori e sulle loro proposte e non pi sulliter burocratico. Il nuovo sistema non pu essere attuato senza una maggior responsabilizzazione soprattutto dei dirigenti, i cui ruoli allinterno del processo organizzativo e decisionale devono essere definiti con maggior chiarezza. Lintroduzione di sistemi di retribuzione basati sui risultati e un coinvolgimento diretto dei dirigenti nelloperato delle unit di cui sono responsabili favorisce la diffusione, tra tutto il personale, di maggiore coinvolgimento rispetto alle azioni di policy intraprese. Una buona governance non pu prescindere dallefficacia delle azioni realizzate, in cui i risultati sono ricercati e ottenuti a partire da chiari obiettivi assunti e valutati sulla base del loro impatto futuro e, ove possibile, delle esperienze acquisite in passato. Tempestivit, efficacia e efficienza sono i temi dominanti per la valutazione della prestazione lavorativa. I servizi devono essere orientati verso i cittadini/utenti, garantire tempi di assolvimento veloci delle pratiche burocratiche. Il caso del BafG online incarna al meglio questo principio: gli utenti (studenti) possono svolgere le loro pratiche da qualsiasi postazione e in qualsiasi momento, senza dover rispettare gli orari di apertura al pubblico degli uffici e senza lunghe code dattesa. Tutto questo garantisce una pubblica amministrazione pi vicina agli interessi della cittadinanza e un ulteriore passo in avanti verso la realizzazione della cosiddetta e-democracy.

Il caso della BVA rappresenta utili punti di riflessione per lItalia, nonostante la parziale sovrapponibilit delle competenze di BVA con quelle di qualunque ministero o agenzia centrale italiana. Sul piano del metodo adottato e del suo merito, il caso BVA rappresenta unazione fortemente integrata, che ha cercato di utilizzare contemporaneamente pi leve per conseguire il comune risultato di modernizzazione, apertura e trasparenza della PA. Una certa analogia di funzioni e di approccio si pu notare con alcune recenti iniziative della Funzione Pubblica italiana a sostegno della diffusione dellinnovazione organizzativa tra le amministrazioni pubbliche, dei vari livelli. I successi ottenuti e i loro limiti confermano lidea che le azioni di modernizzazione devono essere adeguatamente sostenute e strumentate, per conseguire il successo che si propongono, specie quando intendono incidere in profondit su comportamenti organizzativi assestati che sembrano non pi adeguati. Il periodo di difficolt finanziarie che le amministrazioni pubbliche tedesche condividono con quelle italiane, da questo punto di vista, deve rendere prudenti nel avviare azioni delle quali non si possa garantire la sostenibilit finanziaria, per un tempo che pu essere anche non breve.
Tra le iniziative pi interessanti ladozione di un approccio alla qualit, mirato a incidere anche sui comportamenti organizzativi e sui rapporti tra i vari soggetti del pubblico impiego (impiegati e dirigenti, nello specifico), che comprende anche una replica tedesca dei circoli di qualit, prassi originariamente elaborata ed applicata, non senza successo, in Giappone. Alcune applicazioni del metodo sono sperimentalmente avvenute anche in Italia, in ambito industriale, con sporadiche puntate nei servizi e nella pubblica amministrazione. Su un piano squisitamente istituzionale, invece, il caso della BVA sembra potere dire qualcosa allItalia, in un momento di spinta allulteriore decentramento, nel quale occorre imparare come incardinare nella prassi amministrativa, se non addirittura nello stile di governo, i rapporti tra un centro che coordina e guida (lo Stato rispetto alle regioni, le regioni rispetto agli enti locali e alle aziende pubbliche, come quelle sanitarie) ed una periferia che ha una propria autonomia nel realizzare le politiche. Da questo punto di vista levoluzione della BVA e dei servizi che essa rende ai suoi clienti, specie pubblici, pu certamente costituire un utile punto di riferimento e di ulteriore riflessione.
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Il municipio virtuale di Brema
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Nel dibattito sulla riforma dellamministrazione pubblica, il tema dellutilizzo dellinformation technology (IT) per la realizzazione del cosiddetto one-stop government (una sorta di ufficio unico per il pubblico) viene avanzato per la prima volta verso la fine degli anni 90 dallamministrazione Kohl. Nel rapporto del Ministero Federale dellEconomia intitolato Info 2000. Deutschlands Weg in die Informationsgesellschaft (Info 2000. La via della Germania verso la societ dellinformazione), pubblicato nel 1996, lintroduzione di strumenti di IT veniva suggerita come mezzo per avvicinare lamministrazione pubblica ai cittadini. Veniva altres promossa la realizzazione di interazioni automatizzate tra lamministrazione pubblica e attori del settore privato. Nel 1995 il governo federale istituiva una commissione di esperti, denominata Schlanker Staat (Stato snello). Obiettivo costante della commissione, nel corso dei suoi due anni di attivit, era quello di promuovere riforme che portassero a ridurre lo spettro delle funzioni amministrative dello Stato e a snellire la burocrazia. La commissione riconosceva limportanza dellutilizzo dellIT per raggiungere questi risultati e ne sottolineava la capacit di disegnare unamministrazione pubblica maggiormente orientata al cittadino. Sempre nello stesso anno il Bundestag (il Parlamento) istituiva una commissione dindagine conoscitiva sul ruolo dei media nel commercio e nella societ nel futuro. Nel rapporto finale veniva menzionata lopportunit della creazione di one-stop-offices che offrissero servizi pubblici e privati grazie allutilizzo dellIT, sottolineandone i vantaggi in termini di efficienza dei servizi resi e di riduzione dei costi. Al di l di queste raccomandazioni, tuttavia, dal punto di vista operativo poco veniva intrapreso, a livello federale, per favorire lutilizzo dellIT nellesercizio dellamministrazione pubblica (Hagen M., 2000). Un primo significativo passo si avuto nel 1997 con ladozione dellAtto Federale sulla Firma Digitale. Agendo da precursore, il governo tedesco stabili-
va con questa legge quadro le disposizioni generali per la realizzazione della firma digitale, con lobiettivo di assicurare le condizioni che ne garantissero la sicurezza e la protezione, in modo da scongiurare il pericolo di manipolazioni dei dati personali e di utilizzo abusivo da parte di soggetti terzi. Se il governo federale si attivato relativamente tardi, diverso il discorso per gli enti locali, che lo hanno preceduto nellinvestire concretamente in questo settore. Data la particolare struttura del federalismo tedesco, illustrata nel primo capitolo, la quasi totalit dei contatti diretti tra cittadini e amministrazione pubblica si realizza proprio a livello del governo locale. Non stupisce, dunque, che gli enti locali abbiano per primi avvertito lesigenza di modernizzare e snellire la propria attivit, volgendo la propria attenzione, tra laltro, allidea di costituire uffici unici per il pubblico. Gi negli anni 80 numerose citt avevano provveduto ad istituire Brgermter (uffici per i cittadini), nei quali venivano fatti confluire servizi anche molto diversi fra loro (dallimmatricolazione dellauto alla prenotazione dei biglietti del teatro, dallanagrafe alla distribuzione dei sacchetti per la raccolta differenziata dei rifiuti). In seguito alla grande diffusione di Internet nei primi anni 90, poi, molte citt e province hanno realizzato siti informativi on-line a beneficio dei propri cittadini. Questi canali informatici di comunicazione sono stati successivamente modificati per rendere possibili, tramite essi, alcune transazioni economiche, come la prenotazione e lacquisto di biglietti per eventi socio-culturali. Tuttavia, dati i costi elevati necessari per impostare e realizzare sistemi informatizzati pi completi, in grado di fornire il maggior numero possibile di servizi on-line ai cittadini e di soddisfare anche le esigenze delle imprese, difficilmente gli enti locali avrebbero potuto investire da soli in questa direzione. Determinante si allora dimostrato lintervento del Ministero Federale dellEducazione, Cultura, Ricerca e Tecnologia che nel 98, con il bando del concorso MEDIA@komm, ha messo in palio 60 milioni DM per realizzare progetti di modernizzazione delle amministrazioni pubbliche locali che utilizzassero strumenti di IT e, in particolar modo, la firma digitale.
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Motivazione Negli ultimi anni la Libera Citt Anseatica di Brema ha intrapreso sforzi notevoli per modernizzare la propria organizzazione. Tra le azioni realizzate sono soprattutto da ricordare lintroduzione del Neues Steuerungsmodell, di cui si
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parlato nel precedente capitolo, ma anche la ricerca di un maggior orientamento verso i cittadini e gli utenti della pubblica amministrazione in generale, attraverso la creazione di una guida ai servizi dellamministrazione, pubblicata sul sito informativo della citt (bremen.online) e la trasformazione degli uffici locali (Ortsmtern) in uffici per i cittadini (Brgermtern). Il concorso MEDIA@komm, lanciato nel febbraio del 1998 dal Ministero Federale dellEducazione, Cultura, Ricerca e Tecnologia, ha rappresentato per la citt unopportunit unica: la consistente sovvenzione federale ricavata dal premio, infatti, ha permesso di introdurre notevoli miglioramenti agli strumenti tecnici fino ad allora realizzati per informatizzare le funzioni amministrative. Il concorso richiedeva ai comuni e alle province di sviluppare un progetto integrato per realizzare servizi multimediali per i cittadini e per promuovere il potenziale economico locale. Molte tra amministrazioni partecipanti al concorso hanno presentato progetti di e-government, riprendendo ed ampliando significativamente il concetto dellufficio unico per il pubblico. Nel mese di maggio del medesimo anno una giuria di esperti di informatica ha selezionato i 10 progetti migliori fra quelli presentati dalle 136 citt partecipanti. Alle dieci amministrazioni prescelte stata offerta lopportunit di avviare la realizzazione dei progetti presentati: il termine per consegnare il piano di attuazione veniva fissato per il 15 gennaio 1999. Tutti gli enti locali partecipanti alla seconda fase del concorso hanno dato vita a forme di collaborazione pubblico-privato e di cooperazione con le universit, indispensabili per cercare di presentare progetti competitivi e soprattutto realizzabili dal punto di vista tecnico. Se la partecipazione delle citt alla seconda fase stata incentivata dalla prospettiva di ottenere uno dei consistenti premi messi in palio dal governo federale per favorire la modernizzazione dellamministrazione locale, per i partner privati la partecipazione ha invece rappresentato una duplice opportunit: di accedere ai fondi per la ricerca e lo sviluppo e di sviluppare un nuovo mercato, ritenuto piuttosto promettente. Nel marzo del 1999 una nuova giuria di esperti ha scelto le tre citt vincitrici: Brema, Norimberga ed Esslingen. Le amministrazioni di queste citt vincitrici si sono spartite il premio di 60 milioni di DM, messo in palio dal Ministero per la realizzazione dei tre progetti, nella forma di cofinanziamento federale (per il 50% dei costi totali). Brema ha iniziato la realizzazione del progetto il 1 luglio 1999, lavorando alla messa a punto delle applicazioni informatiche e delle infrastrutture necessarie.
Obiettivi Nel rispetto delle intenzioni delliniziativa MEDIA@komm, Bremen Online Services (questo il nome assunto dal consorzio, della cui composizione si dir oltre) non si configura come progetto pilota in senso stretto, cio come esperimento destinato a far riflettere sul know-how acquisito, nella prospettiva di futuri e pi promettenti sviluppi nel campo dellIT (Hagen M., 2000). Lidea alla base del progetto molto pi ambiziosa. Si tratta, infatti, di progettare e realizzare concretamente una sorta di municipio virtuale, grazie al quale i contatti diretti fra i cittadini e lamministrazione pubblica potranno avvenire attraverso un computer. Lobiettivo di contribuire in modo sostanziale ad avvicinare ulteriormente lamministrazione pubblica ai cittadini, rendendola pi facilmente accessibile da parte loro. Con la realizzazione del municipio on-line i cittadini possono richiedere documenti ed espletare una serie di pratiche burocratiche comodamente da casa. Ci dar luogo a risparmi di tempo, relativamente alla differenza tra i tempi spesi per recarsi negli uffici municipali, essere ricevuti (code) e interloquire con gli impiegati addetti e i tempi spesi on-line per accedere e utilizzare il servizio. In tali casi il valore monetario dei risparmi ottenuti sar pari al prodotto della quantit di tempo individualmente risparmiata e il costoopportunit che ciascun utilizzatore assegna al proprio tempo. Laccesso on-line dar inoltre luogo a minori esborsi di denaro, pari alla differenza tra i costi di mobilit (alla spesa per i mezzi di trasporto) e i costi sostenuti per collegarsi tramite Internet. Nelle intenzioni dellamministrazione locale, Bremen Online Services dovrebbe sortire un ulteriore effetto positivo, che riguarda direttamente lamministrazione municipale ma, indirettamente, ancora i cittadini. Dopo il necessario investimento iniziale (valutabile in termini sia finanziari, che di lavoro assorbito), lintervento contribuir a ridurre la mole di lavoro per gli impiegati comunali, liberando in tale modo risorse umane destinabili ad altre occupazioni (Kubicek et al., 1999). Tali risparmi di tempi di lavoro non daranno luogo a riduzione di costi (per licenziamento del personale in esubero), ma al miglioramento di altri servizi municipali gi attivati, o allattivazione di nuovi servizi, in precedenza non disponibili per mancanza di fondi. Concretamente, si trattava di dotare la citt-Stato di uno strumento tecnico per realizzare transazioni elettroniche giuridicamente vincolanti e sicure. Per risolvere il problema della sicurezza il progetto Bremen Online Services ha puntato sullutilizzo della firma digitale. Ci ha significato mettere questo strumento a disposizione dei cittadini (potenzialmente tutti). Il farlo comporta naturalmente di sostenere dei costi sia da parte degli utenti, ai quali viene chiesto di
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recarsi negli uffici predisposti per registrare la propria firma e da parte dellamministrazione comunale, per compensare i privati incaricati di progettare e realizzare gli strumenti tecnici necessari a validare la firma digitale. Date le difficolt nelle quali versavano le finanze della citt-Stato, si deciso di ripartire i costi fra i cittadini, tramite pagamento di un contributo allatto della registrazione (Hagen M., 2000). Questa decisione ha costituito uno stimolo per migliorare il progetto, estendendone la portata. Nel corso dei lavori preparatori apparso subito evidente la necessit che i vantaggi dei servizi offerti dal Bremen Online Services fossero percepiti dagli utenti come superiori ai costi sostenuti per il loro utilizzo. Considerando che i contatti diretti fra cittadini ed amministrazione non sono mediamente molto frequenti, i vantaggi del municipio virtuale da solo sono stati valutati insufficienti a compensare i costi sostenuti per ottenere la firma digitale (Hagen M., 2000). La soluzione al problema stata trovata nellaumentare la gamma dei servizi offerti dal progetto: concretamente si deciso di realizzare ununica piattaforma in grado di fornire anche servizi per il settore privato. Inoltre, si deciso di puntare anzitutto sulle categorie di utenti che, per mole e tipologia delle attivit svolte, pi di altre avrebbero maggiormente beneficiato del servizio. La firma digitale stata quindi prioritariamente proposta ad alcune categorie di liberi professionisti, quali avvocati e commercialisti. Gli obiettivi del progetto si sono dunque ampliati durante il suo percorso realizzativo. Si trattava, infatti, di ideare ununica interfaccia sia per lerogazione dei servizi dellamministrazione pubblica (il cosiddetto e-government), sia per consentire le transazioni economiche tra privati (il commercio elettronico). Va ricordato che la citt-Stato di Brema ha duplice natura: di ente locale e di Land. In funzione di ci, il progetto doveva rendere disponibili on-line anche servizi che attengono a materie di competenza tipicamente statale (come listruzione e la giustizia). Ricapitolando, la strumentazione del progetto si sviluppata lungo questa dimensione principale: garantire gli strumenti tecnici per rendere sicure e giuridicamente vincolanti le transazioni elettroniche svolte per suo tramite, vale a dire servizi erogati dallamministrazione pubblica (nella sua duplice funzione di comune e di Land), transazioni economiche tra privati, pratiche espletate da liberi professionisti. Se la realizzazione del progetto stata resa possibile grazie al contributo federale pervenuto alla citt tramite uno dei premi del concorso MEDIA@komm, tuttavia intento dellamministrazione cittadina era di garantire che Bremen Online Services fosse in grado di durare nel tempo: ci richiedeva che liniziativa riuscisse, nel medio periodo, ad autofinanziarsi (Kubicek et al., 1999). Perch ci accada necessario che Bremen Online Services aumenti nel tempo la platea degli utenti, attraendone il maggior numero possibile (essendo ampie le poten-
zialit dei servizi installati). Questo significa che le aziende private devono essere incentivate ad investire nel progetto e a servirsi della piattaforma comune per commercializzare i propri prodotti. Il meccanismo tecnico predisposto per garantire le transazioni deve essere (e apparire) efficiente. Anche a questo riguardo determinante risultato il contributo federale iniziale, che ha svolto funzioni di catalizzatore di altri finanziamenti, provenienti dal settore privato, per la ricerca e linnovazione nelle infrastrutture del progetto. Ulteriori finanziamenti per il consorzio BOS sono previsti dalla commercializzazione della piattaforma digitale e dalla vendita delle applicazioni informatiche appositamente prodotte ad altri comuni e province. Questo obiettivo non solo di carattere economico, ma anche operativo. Lidea di creare una rete tecnicamente compatibile fra citt diverse, in modo da ampliare la portata dei servizi offerti e di renderli, in tale modo, anche pi efficaci.
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Soggetti coinvolti e azioni Promotrice di Bremen Online Services la Libera Citt Anseatica di Brema (550.000 abitanti), che, insieme con la cittadina di Bremerhaven, costituisce il pi piccolo Land della Germania. I suoi principali partner sono la Deutsche Telekom e la cassa di risparmio locale, la Sparkasse Bremen. La cooperazione fra questi tre attori stata istituzionalizzata con la creazione di una public private partnership: il consorzio Bremen Online Services Development and Operating Company (BOS). La citt contribuisce con il 51%, i partner privati coprono il restante 49%. Oltre ai tre soggetti citati, partecipano al consorzio anche: BreKom: azienda telefonica locale, operatore per la rete telefonica dellamministrazione pubblica locale; Brokat Infosystems AG: azienda che sviluppa software per banche; Vss e Signum: due software houses; Bremer Staenbahn AG: lente locale per il trasporto pubblico; Multimedia Centrum Bremerhaven: che rappresenta la citt di Bremerhaven nel progetto. Inoltre, il progetto si avvale della consulenza del Centro per la Tecnologia dei Computer (TZI) dellUniversit di Brema e di Eutelis Consult, unazienda di consulenza specializzata nelle telecomunicazioni e in servizi ad alto valore aggiunto. Bremen Online Services si sviluppato seguendo tre linee dazione. In primo luogo, BOS ha puntato a creare le condizioni che permettessero la massima capacit daccesso alle infrastrutture on-line, grazie alla distribuzione della firma digitale a cittadini, commercianti e liberi professionisti. I certificati
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della firma digitale sono emessi dalla Telesec, unaffiliata della Telekom, e registrati su bancomat e carte di credito distribuite dalla Sparkasse Bremen, in modo da garantire alla fonte la soluzione di due distinti problemi: la sicurezza delle transazioni e lefficacia del mezzo di pagamento. Gli accessi a Bremen Online Services sono stati facilitati anche dalla disseminazione nella citt di Internet point gratuiti, predisposti per la lettura delle smart card e dalla vendita di lettori delle tessere, necessari per utilizzare la firma digitale da casa o dallufficio. Le previsioni sullutilizzo della carta nel tempo, formulate nellambito del progetto, sono riepilogate nella tabella 1.
Tabella 1 Distribuzione attesa dellutilizzo della carta elettronica
Anno Gruppi di riferimento Studenti Impiegati amministrativi Architetti/ingegneri Avvocati/notai Consulenti fiscali Medici Rivenditori automezzi Ulteriori: aziende e commercianti Cittadini
Fonte: Kubicek et al., 1999
1999
2000
2001
2002
2005
2008
175 130 5 10 10 10 5 55 0
6350 1260 20 40 40 40 12 155 2520
12830 2360 40 80 80 80 27 1235 5600
18805 4270 68 125 105 130 30 1565 11620
26000 21200 160 190 170 195 37 2550 47200
32500 24100 294 270 260 285 50 3000 69000
In secondo luogo Bremen Online Services ha sviluppato complessivamente 76 servizi elettronici, riconducibili a dodici aree diverse (tabella 2). Bremen Online Services opera su quasi tutte le funzioni del comune e del Land, con la sola eccezione dei servizi sociali.
Tabella 2 Le 12 aree cui sono riconducibili i 76 servizi offerti da Bremen Online Services
Cittadini 1. cambiare residenza 2. studiare alluniversit 3. sposarsi 4. tempo libero (biglietti e prenotazioni) Professionisti/Intermediari 5. costruire la casa 6. acquistare lauto 7. curarsi (referti medici) 8. corrispondenza tra studi legali e tribunali Tutti gli utenti 11. pagare lamministrazione pubblica 12. i consulenti fiscali e gli uffici tributari comunicano
Aziende private 9. public procurement

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10. business information
In terzo luogo, Bremen Online Services ha sviluppato una piattaforma tecnica in grado di gestire efficacemente e in sicurezza servizi elettronici. stata, infatti, progettata uninterfaccia denominata Online Services Computer Interface (OSCI), nel rispetto degli standard tedeschi per lon-line-banking, Home Banking Computer Interface (HBCI). Queste tre linee dazione sono state perseguite contemporaneamente, nella consapevolezza che il sistema avrebbe avuto successo solo nel momento in cui fossero state soddisfatte tutte e tre le condizioni. Dati gli alti costi del servizio, infatti, Bremen Online Services non sarebbe stato in grado di sopravvivere senza un numero consistente di utenti. Daltra parte, era necessario rendere appetibile la piattaforma, attraverso lofferta del maggior numero possibile di servizi diversi, per incentivare i cittadini a richiedere la firma digitale. Bremen Online Services si rivolge, dunque, ai cittadini, al settore privato e ai liberi professionisti e agli intermediari che hanno rapporti con la pubblica amministrazione per conto dei propri clienti. Si ripropone di lavorare con pi di 50 operatori pubblici e privati che offrono una vasta gamma di servizi on-line. Per ridurre i costi della progettazione della piattaforma digitale, Bremen Online Services combina lofferta di servizi che hanno unelevata richiesta, come alcune pratiche legali, con quella di servizi a scarsa incidenza quantitativa sullattivit dellamministrazione pubblica, ma che si rivelano molto convenienti per i cittadini e rappresentano, pertanto, un buon esempio di good governance ( il caso dei servizi offerti dal municipio virtuale).
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Il progetto contiene anche un sistema informativo on-line per la citt: bremen.online, sito sul quale possibile trovare informazioni sulle istituzioni locali e sugli eventi cittadini (in un secondo momento sono stati attivati anche la prenotazione e lacquisto di biglietti per spettacoli ed eventi culturali e sportivi). Durante la progettazione della piattaforma sono state esaminate le candidature per la gestione dei servizi on-line; tra le domande pervenute sono stati selezionati 74 operatori in base a due criteri (Kubicek et al., 1999): benefici attesi dalla gestione del servizio on-line; capacit tecnica di organizzare il servizio on-line. La scelta degli operatori stata effettuata in collaborazione tra funzionari dellamministrazione pubblica e tecnici dei providers privati coinvolti nella progettazione della piattaforma. Come sappiamo, per il finanziamento del progetto stato determinante il contributo federale, che ha coperto il 50% dei costi iniziali di progettazione e di realizzazione della piattaforma digitale. Il secondo finanziatore la citt di Brema, che ha investito nel progetto circa 6 milioni di euro, provenienti in parte dal fondo per linnovazione tecnologica e in parte dai fondi per lo sviluppo delle infrastrutture regionali. Il contributo dei partner privati varia dai 250.000 a 1,5 milioni di euro e riflette la valutazione dei benefici che ogni operatore ha stimato di ricevere dal progetto. La tabella 3 riepiloga i costi iniziali complessivi del progetto, ripartendoli tra le voci principali che li compongono.
Tabella 3 Costi iniziali del Progetto
Costi Infrastrutture on-line Applicativi/software e licenze Misure generali (coordinamento tecnico specializzato, ricerche di mercato e marketing) Trust center e gestione carte elettroniche Sviluppo e gestione dellimpresa (costi del personale) Costi totali
7/1999 6/2002 10,2 Mio. DM 21,3 Mio. DM
5,8 Mio. DM 5,3 Mio. DM 2 Mio. DM 44,4 Mio.DM
Risultati raggiunti Bremen Online Services si rivelato un progetto di successo perch ha garantito vantaggi a tutti i partner in gioco. Infatti, tramite esso, grazie al contributo federale e attraverso luso dellinformation technology, la Citt di Brema ha potuto raddoppiare i propri fondi per il processo di modernizzazione in corso. La creazione del municipio virtuale ha comportato un miglioramento dellorientamento citizen-friendly, gi presente in nuce, dellamministrazione locale. Prima del bando di MEDIA@komm, il Land di Brema si interrogava su quale fosse lutilizzo pi proficuo per lIT: si trattava di scegliere se fosse pi utile investire nella ricerca di applicazioni per modernizzare la pubblica amministrazione o se fosse pi conveniente sovvenzionare i privati per lo sviluppo del commercio elettronico (Hagen M., 2000). Con la realizzazione di Bremen Online Services stato possibile raggiungere entrambi i risultati. Pu valere la pena, a questo punto, dare unocchiata pi da vicino ai principali servizi on-line disponibili, presentandoli nei dodici settori che li raggruppano. 1. Cambiare residenza Il servizio si propone, in primo luogo, di rendere pi agevole e conveniente per il cittadino lespletamento delle pratiche per il cambio di residenza. I moduli appositi possono venire compilati direttamente sul computer e spediti via posta elettronica allufficio competente. La portata del servizio va ben oltre questo aspetto. Attraverso la rete, infatti, le informazioni sul cambio di residenza possono venire spedite in tempo reale a tutta una serie di soggetti interessati (per esempio, alla Deutsche Telekom, alla Deutsche Post AG e ad altri fornitori di servizi). Per rendere il servizio offerto pi efficace (oltre che per ragioni commerciali) intenzione del consorzio di esportare il modello del Bremen Online Services e di venderne le applicazioni tecniche ad altri comuni e province contermini, in modo da riuscire a soddisfare almeno le richieste di cambio di residenza tra Brema e il suo circondario. 2. Studiare allUniversit LUniversit di Brema fin dallinizio si dimostrata interessata al progetto e ha richiesto al consorzio BOS di poter disporre della firma digitale e di un mezzo di pagamento elettronico per i propri studenti. I servizi offerti riguardano tutti gli aspetti amministrativi della vita universitaria (immatricolazione, iscrizione agli esami, cambio di indirizzo, abbandono delluniversit, certificati desame, pass della biblioteca, richiesta dalloggiamento in studentati, ecc.). Lutilizzo
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della piattaforma digitale da parte delluniversit rappresenta un ottimo esempio di good governance interna. Se gli studenti guadagnano in termini di comodit, di risparmio di tempo e denaro, luniversit migliora la propria efficienza, in quanto eroga un servizio migliore e libera risorse negli uffici amministrativi che possono venire impiegati in altre mansioni. Questo particolarmente vero se si considera che gli studenti rappresentano un target ottimale per le-government, grazie allalto livello di competenze tecniche e alla diffusa possibilit di accesso a Internet di cui dispongono. 3. Sposarsi possibile espletare tutte le pratiche legali ed amministrative relative al matrimonio con luso della firma digitale. 4. Tempo libero Grazie alla cooperazione tra lamministrazione locale e numerosi enti privati, possibile prenotare e acquistare biglietti per una serie di eventi: concerti, cinema, spettacoli teatrali. Anche la Bremer Staenbahn AG, lazienda per il trasporto pubblico cittadino, ha predisposto un servizio di vendita on-line degli abbonamenti. Lutilizzo di questi servizi non richiede la firma elettronica, ma avviene tramite il mezzo di pagamento elettronico emesso dalla Sparkasse Bremen. 5. Costruire la casa Il servizio si rivolge agli architetti nella loro qualit di intermediari fra lamministrazione pubblica e i proprietari degli immobili. Sono accessibili on-line tutte le pratiche burocratiche inerenti la costruzione di una casa e gli interventi su di essa (richiesta delle autorizzazioni previste, dichiarazione di agibilit, ecc.). inoltre possibile consultare lo stato di avanzamento delle pratiche, nel rispetto del principio di trasparenza, uno dei criteri di valutazione della good governance. 6. Acquistare lauto Oggetto del servizio non , naturalmente, lacquisto dellauto in s, ma lo svolgimento di tutte le pratiche burocratiche che lo accompagnano. Per il momento si tratta della possibilit di espletare queste formalit on-line, ma sono previsti sviluppi che amplieranno la piattaforma digitale ad altri soggetti privati (come le assicurazioni), che offriranno altri servizi legati alluso dellautomobile. 7. Curarsi (referti medici) Lutilizzo di strumenti di IT in campo medico oggetto di dibattito e studio in
Germania (Kubicek et al., 1999). Per la natura particolarmente delicata della materia, viene spesso avanzato il problema della riservatezza dei dati. Il progetto di Brema ha puntato sullutilizzo di referti medici elettronici per le comunicazioni obbligatorie tra medici di base e medici specialisti od ospedali. Linvio dei referti si configura come spedizione di e-mail assicurate. 8. Corrispondenza tra studi legali e tribunali Oggi questo servizio ha raggiunto uno sviluppo cos ampio da garantire da solo la sopravvivenza dellintera piattaforma. La mole della corrispondenza tra gli studi legali (di avvocati o notarili) e i tribunali tale da assicurare proventi sufficienti a finanziare i costi di Bremen Online Services. Non vi quindi dubbio che questi servizi abbiano riscosso grande successo presso questa categoria di operatori specializzati, ottenendo anche il risultato di un notevole sveltimento delle pratiche notarili. 9. Public procurement Le offerte e le transazioni per il public procurement avvengono completamente on-line. 10. Business information Si tratta di sistema di informazioni, gestito dalla biblioteca universitaria e dalla biblioteca nazionale, che prevede abbonamenti a banche dati specializzate con luso della firma elettronica. Il servizio ancora in fase di sviluppo. 11. Pagare lamministrazione pubblica possibile pagare con carta di credito i tributi comunali, le ammende, le tariffe di specifici servizi, ecc. Lutilizzo del servizio intensivo: al momento circa 1 milione di transazioni allanno, che ne fanno il pi gettonato tra i servi di egovernment offerti da Bremen Online Services. Determinanti per questo successo sono la combinazione della firma digitale e del mezzo elettronico di pagamento, avvenute tramite la cooperazione fra lamministrazione pubblica e la cassa di risparmio cittadina. 12. I consulenti fiscali e gli uffici tributari comunicano Oltre a rendere la corrispondenza con gli uffici dei tributi pi veloce e comoda, il servizio funge da garante nel rapporto tra cliente e intermediario. In questo caso, infatti, lutilizzo della firma digitale non serve solo ad identificare lutente, ma anche a certificarne liscrizione allalbo dei consulenti fiscali. A tal fine, infatti, la TeleSec ha sottoscritto un accordo con la Camera Federale dei Notai (Bundesnotarkammer), in virt del quale un consulente fiscale pu
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farsi certificare da un notaio lappartenenza allalbo e, in seguito, pu pubblicare sullapposito sito predisposto da TeleSec le sue credenziali (Kubicek et al., 1999). La tabella 4 presenta le stime dei flussi annui delle principali applicazioni, dallinizio del progetto al 2008.
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Tabella 4 Stima del numero di transazioni per alcune applicazioni

Servizio Cinema Ufficio delle finanze Applicazione Biglietti Imposta sui redditi di impresa-preavviso Multe e tributi 1999 0 0 2000 15.908 8.471 2001 35.271 18.567 2002 58.332 25.297 2005 2008
156.749 215.102 65.738 87.331
Cassa di risparmio del Land Amministrazione universitaria Avvocatura tribunali Amministrazione universitaria Centri per la rete informatica Ufficio anagrafe
6.628
14.696
24.305
65.312
89.626
Tessere universitarie
6.540
14.334
17.577
39.585
44.497
Solleciti
12.647
18.484
14.986
19.067
24.562
Stampa dei certificati per gli studenti E-Mail-Account
6.670
14.620
39.458
42.249
3.971
9.670
12.648
26.294
28.382
Richieste documenti dell'anangrafe Comunicazioni con i consulenti fiscali Dichiarazione dei redditi
3.901
8.550
11.650
30.274
40.218
Ufficio delle finanze
400
3.177
6.963
9.487
24.652
32.749
Ufficio delle finanze
2.160
4.735
7.742
20.118
26.727
Fonte: Kubicek et at., 1999
Criticit nella realizzazione del progetto Il progetto Bremen Online Services rappresenta un successo sotto molti punti di vista. Innanzitutto stato in grado di realizzare uno strumento tecnico efficace rispetto allo scopo che si era prefisso. Linterfaccia unica creata per offrire servizi pubblici e privati sta funzionando senza rivelare grossi problemi operativi.
In secondo luogo, il consorzio BOS si dimostrato abile nel pubblicizzare liniziativa e nelloffrire incentivi a tutti coloro che hanno deciso di investire nel progetto e sono approdati sulla piattaforma di Bremen Online Services con i loro prodotti. Anche la sfida della capacit di autofinanziamento del progetto sembra essere stata vinta, grazie soprattutto allerogazione di servizi ad alta densit dutenza, come le comunicazioni fra avvocati/notai e tribunali. Tuttavia, Bremen Online Services nasce in primo luogo come municipio virtuale, nellottica di un processo di modernizzazione dellamministrazione pubblica volto ad avvicinarla ai cittadini, a renderla pi efficiente e a ridurre lutilizzo di personale nellerogazione dei servizi passati sulla piattaforma. Se si analizzano i primi anni di vita di Bremen Online Services in questa luce emergono tuttavia alcune criticit delliniziativa. Non si pu non osservare che, nonostante gli sforzi per evitarlo, il livello di utilizzo della firma digitale tra la popolazione resta molto basso. Le cause possono essere molteplici. In primo luogo, il target medio attuale degli utenti dellente locale tedesco rappresentato da persone di et superiore ai 40 anni, la cui conoscenza e dimestichezza con le tecnologie di comunicazione a distanza restano limitate. In secondo luogo, possibile che una consistente quota della popolazione preferisca il rapporto personale e diretto a quello spersonalizzato consentito dalluso dellIT: ci spiegherebbe la persistenza di una forte richiesta di contatto diretto e rassicurante con lo sportello. Infine, molte famiglie non dispongono di Internet a casa propria e liniziativa dellamministrazione cittadina di istituire Internet point gratuiti predisposti per la lettura della firma digitale non appare sufficiente a rendere popolare e generalizzato lutilizzo della piattaforma. Proprio a causa dello scarso utilizzo da parte dei cittadini del municipio virtuale, non vi stato finora quasi nessun beneficio rilevante per lamministrazione pubblica, in termini di maggior efficienza e risparmio di risorse. Infatti gli uffici pubblici che si pensava potessero maggiormente giovarsi di una riduzione dei carichi di lavoro lhanno invece sperimentata in misura minore del previsto, quasi annullando, di conseguenza, la possibilit di destinare ad altra occupazione il personale in tale modo recuperato. Se, dunque, lobiettivo principale del progetto fosse stato quello di rendere lamministrazione pubblica maggiormente citizen-friendly e pi efficiente grazie allimpiego dellIT, il Bremen Online Services lo avrebbe sostanzialmente mancato. Queste considerazioni non devono portare a concludere che il municipio virtuale sia un progetto da abbandonare. Bremen Online Services operativo solo da alcuni anni ed obiettivamente presto per inferire conclusioni sulla propensione della gente a servirsi degli strumenti dellinformation technology. Inoltre,
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la generazione nata negli ultimi 30 anni ha sicuramente pi dimestichezza con questo tipo di tecnologia, per cui non difficile immaginare che il municipio virtuale possa essere utilizzato con maggiore frequenza nei prossimi anni.

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Bremen Online Services stato scelto come caso di buona governance interna per leccellenza dei risultati ottenuti in termini di significativo snellimento degli adempimenti burocratici gravanti sul cittadino, che viene cos posto al centro dellattenzione in modo chiaramente percepibile. Significativi, inoltre, sono stati il grado di apertura e quindi di trasparenza nella comunicazione ottenuti attraverso liniziativa. Pur presentando anche rilevanti caratteristiche di buona pratica di governance esterna, si scelto di analizzare il caso del Bremen Online Services in termini di good governance interna, ponendo laccento sulle motivazioni che hanno portato allideazione del progetto. Sebbene il progetto del municipio virtuale di Brema sia stato realizzato con lambizione di sviluppare un approccio integrato alle-government e alle-commerce, stato il primo aspetto a determinare la partecipazione al concorso MEDIA@komm. Lanalisi del progetto in termini di good governance permette di riscontrarne il grado di aderenza ai criteri del Libro Bianco della Commissione europea. Apertura Sul sito informativo bremen.online possibile trovare articolate informazioni sulle istituzioni locali e sugli eventi della citt. In questo modo le attivit dellamministrazione vengono comunicate ai cittadini. Per quanto riguarda i servizi offerti dal municipio virtuale, nonostante i problemi di utilizzo da parte dell attuale generazione di utenti dellamministrazione pubblica che sono stati evidenziati nel paragrafo precedente, si sottolinea il fatto che le applicazioni create per lerogazione dei servizi sono in realt molto accattivanti e di facile utilizzo da parte di chiunque disponga di una conoscenza informatica di base. Partecipazione Questo criterio attiene pi alla good governance esterna che a quella interna. La progettazione e realizzazione del progetto sono avvenuti tramite una stretta cooperazione fra pubblica amministrazione e attori del settore privato. Infatti, nel corso della pianificazione della piattaforma digitale comune stato costitui-
to un comitato per il coordinamento del progetto che riuniva rappresentanti dellamministrazione pubblica, dei partner privati, di rappresentanti della Camera di Commercio e di organizzazioni di varia natura operanti nella promozione dello sviluppo economico. La cooperazione tra i partner pubblici e privati, che si resa necessaria per la realizzazione di Bremen Online Services, stata istituzionalizzata attraverso la creazione di una partnership publico-privato: la Bremen Online Services Entwicklungs - und Betriebsgesellschaft (BOS societ di sviluppo e impresa), alla quale la citt contribuisce per il 51% e i partner privati per il restante 49%. Efficacia Se prescindiamo dalle difficolt legate al limitato utilizzo della firma digitale da parte dei cittadini, ma prendiamo in considerazione le condizioni potenziali create dal progetto e immaginiamo che in un prossimo futuro si registri un considerevole aumento degli utenti, il municipio virtuale ideato da Bremen Online Services sembra in grado di realizzare gli obiettivi di maggior efficienza e risparmio, in termini di costi e di risorse umane, che stanno alla base del progetto. Inoltre, per ridurre i costi della progettazione della piattaforma digitale, Bremen Online Services combina lofferta di servizi che hanno unelevata richiesta, come alcune pratiche legali, con servizi che hanno una scarsa incidenza quantitativa sullattivit dellamministrazione pubblica, ma che si rivelano molto convenienti per i cittadini e rappresentano, pertanto, un buon esempio di good governance. Coerenza Il progetto del municipio virtuale di Brema stato realizzato con lambizione di sviluppare un approccio integrato alle-government e alle-commerce. A tale fine si provveduto a coordinare tutti i provvedimenti di modernizzazione dellamministrazione e di promozione delle-commerce che erano stati adottati indipendentemente gli uni dagli altri fino a quel momento. Questo ha portato ad una maggiore coerenza ed efficienza nel processo di modernizzazione in atto.
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La natura del progetto, che combina gli aspetti tecnologici con quelli organizzativi e relazionali (la costruzione della rete di partnership che ne stanno alla base), fa del municipio virtuale della citt-Stato di Brema un caso di sicuro inte-
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resse per la realt italiana. In linea di principio, non paiono sussistere difficolt insormontabili alla sua potenziale trasferibilit. Naturalmente solo unanalisi dettagliata del percorso seguito nella realizzazione del progetto, nelle sue singole fasi ed operazioni, che non stato possibile effettuare, potrebbe autorizzare ad esprimere raccomandazioni puntuali per una sua eventuale replica (o, meglio, adattamento) alla realt nazionale. Tuttavia, alcune osservazioni di massima possono essere espresse, insieme a limitate indicazioni. Candidati naturali alla sperimentazione sembrano essere gli enti locali di maggiore dimensione (le citt metropolitane, alcune province, le amministrazioni regionali), specie quelli che gi hanno accumulato positive esperienze nella costruzione e nella gestione di un proprio sito di comunicazione con il pubblico. Larricchimento dei servizi gi disponibili on-line costituisce lo sviluppo naturale di tali premesse. Il ricco catalogo di servizi offerti dal BOS fornisce impliciti suggerimenti sullampia gamma di servizi che possono essere forniti alla fruizione a distanza. Cruciale al risultato la possibilit di effettuare pagamenti on-line, il che in Italia gi avviene, ad esempio, per i principali tributi locali ricorrenti. Interessante (e probabilmente perseguibile, ad esempio mediante un utilizzo a tale fine dello strumento degli accordi di programma) la possibilit di associare nel sito una pluralit di enti locali, dello stesso livello (ad esempio, i comuni che costituiscono unarea metropolitana) o di livello diverso (regione, province e comuni, anche se di ci in Italia non risulta aversi ad oggi esperienza, nellambito dei servizi di cui si sta discorrendo). Anche nei confronti dellaggregazione di aziende private non pare sussistano obiezioni di principio, nellambito di iniziative di partnership pubblico-privato che anche nel nostro Paese sono oggetto di crescente attenzione e di significative applicazioni (ad esempio, nellambito dei patti territoriali e delle azioni di partenariato in essi previste). Apparentemente meno immediata, invece, la replicabilit del modello della citt anseatica per quanto riguarda il suo utilizzo a sostegno delle comunicazioni tra studi legali e amministrazione della giustizia, in Germania facilitato dal fatto che la citt-Stato possiede competenze in materia di amministrazione della giustizia superiori di quelle spettanti agli enti locali italiani. Per superare questo ostacolo anche in questo caso sembra, tuttavia, potersi fare riferimento allormai collaudato strumento degli accordi di programma tra amministrazioni di diverso livello. Premesso che solo uno studio di fattibilit permetterebbe di stimare e comparare i costi e i vantaggi del replicare uniniziativa di questo tipo in un ente locale italiano (o un gruppo di enti locali), probabile che le criticit emerse a Brema potrebbero riprodursi anche da noi. Su due versanti: quello delle difficolt che
una parte consistente e probabilmente maggioritaria della popolazione avrebbe ad accedere ai servizi on-line (con rischio di sottoutilizzo dei servizi stessi, che inevitabilmente ne farebbe lievitare i costi unitari); quello della conseguente minore occasione di realizzare risparmi gestionali (soprattutto in termini di personale ed eventualmente anche di spazi dedicati), che si avrebbe in seguito allimmutato o quasi carico di lavoro gravante sugli uffici, che continuerebbero a fornire i medesimi servizi con le modalit tradizionali.
197
CONCLUSIONI
199
CONCLUSIONI
201
La governance nel contesto istituzionale tedesco

Lindagine sulla governance in Germania ha assunto particolari caratteristiche, legate al contesto nazionale analizzato. Va innanzitutto notata la forte componente di innovazione di provenienza locale (bottom-up), nonostante la presenza forte di un governo federale centrale. Numerose sono le iniziative a livello regionale o dei Lnder a cui spettano spesso competenze di rilievo nella gestione della cosa pubblica. A livello locale il terreno naturalmente molto ricco, data la naturale propensione del cittadino tedesco a partecipare attivamente alla vita pubblica attraverso forme di associativismo. Stimoli ulteriori provengono dallazione di istituzioni quali la Fondazione Bertelsmamm o il KGSt, che nellultimo decennio hanno stimolato le municipalit a ricercare nuovi paradigmi di riferimento o nuovi strumenti di gestione (ad esempio il Neues Steuerungsmodell o le reti di collaborazione tra citt come KOMPASS o Cities of tomorrow). A livello federale il governo si fatto soprattutto promotore dello sviluppo delle-governance, ma ha anche dato vita a progetti ad ampio raggio di azione, il principale dei quali forse Stato Moderno - Amministrazione Moderna. Si pu dire che, a partire dagli anni 90 del secolo scorso (quindi con ritardo rispetto ad analoghi movimenti iniziati in altri Paesi europei), si gradualmente costruito in Germania un piano di rinnovamento di ampia portata della PA federale, che riguarda le relazioni interne (il cui tema principale come migliorare lefficienza degli uffici), le relazioni con le imprese (nuove forme di collaborazione tra pubblico e privato - public private partnership) e le relazioni tra i vari attori istituzionali (ad esempio, sul tema impegnativo dello sviluppo sostenibile). Lenfasi maggiore rinvenibile in Germania sui temi della governance riguarda luso diffuso dellInformation Technology, inteso come canale utile a veicolare una generale trasformazione della PA tedesca, che ne migliori lefficienza pur senza derive tecnocratiche. Si pu dire che sia in atto in Germania la ricerca consapevole di schemi che garantiscano che lo sviluppo delle-governance non
CONCLUSIONI
202
avvenga a scapito della democrazia (sia, cio, abbinato allo sviluppo di istituti di e-democracy). Uno dei temi dominanti di questo Rapporto riguarda quindi le-government. Il governo federale vi ha investito ingenti somme e, sulle orme del piano dazione e-Europe elaborato a Lisbona, ha dato avvio al piano Bundonline 2005, secondo il quale entro il 2005 tutte le strutture delle PA dovranno sapere offrire i propri servizi on-line, attraverso Internet. Come noto, lipotesi di lavoro delle ricerche di cui questo Rapporto restituisce i risultati relativamente alla Germania che le azioni e le iniziative di governance siano utilmente distinguibili, seppure a costo di qualche forzatura, in tre filoni distinti: governance interistituzionale, esterna ed interna. A ciascuna di queste forme di governance si sono quindi dedicate analisi specifiche, che si avvalgono anche della descrizione di casi di successo, relativi al governo centrale (che, nella realt tedesca, pu voler dire governo federale o governi di Land) e ai governi locali (comuni e province). Per la governance interistituzionale si ricordato che le relazioni tra i vari livelli di governo sono caratterizzate da una forma peculiare di federalismo cooperativo, che pu essere stilizzato dicendo che spetta al centro del sistema definire le linee guida e alla periferia decidere le modalit di attuazione. I principi di sussidiariet e della perequazione fiscale sono altri cardini del funzionamento delle istituzioni pubbliche germaniche e dei loro rapporti. Essi svolgono la funzione di assicurare, a livello di principi costituzionali, non smentiti dalla prassi, la collaborazione tra tutti i livelli di governo, sia tra enti del medesimo livello (opera in tale direzione, ad esempio, la legge sulla perequazione fiscale, Finanzausgleich), sia tra enti di livello diverso (ci connota profondamente la politica tedesca, ovvero lintreccio politico, Politikverflechtung). Questo intreccio politico, in cui le competenze sono distribuite anche attraverso lespletazione delle funzioni comuni tra governi di diverso livello, una delle caratteristiche salienti del federalismo tedesco. In esso il coinvolgimento della societ civile avviene, per antica tradizione, attraverso loperare di una fitta rete di gruppi organizzati (NGOs, sindacati, gruppi di interesse vari). Adottare unottica di governance implica allora garantire una gestione delle risorse e degli affari della societ organizzandoli non pi (solo) intorno al principio del buon governo, realizzato grazie soprattutto alloperare di una burocrazia molto solida, organizzata in base ad un rigoroso principio gerarchico, ma attraverso ampie forme di partecipazione della societ civile.
CONCLUSIONI
I casi di buona governance analizzati

Buona governance interistituzionale I casi di buona governance interistituzionale analizzati mettono in evidenza una concezione ampia dello sviluppo sostenibile e della pianificazione territoriale, che passa attraverso la gestione a pi mani del programma di sviluppo. Nel primo caso, lkologisches Sanierungsprogramme vede la collaborazione tra due attori principali (entrambi ministeri del Land Berlino: il Ministero per lo Sviluppo Urbano e la Tutela Ambientale e il Ministero per le Politiche Sociali). Tale collaborazione innesca unefficace forma di cooperazione orizzontale fra i ministeri, sulla quale si innesta una cooperazione verticale fra altri attori appartenenti a ulteriori e differenti livelli di governo. Il programma si caratterizza inoltre per la molteplicit delle sue fonti di finanziamento: molti soggetti pubblici (UE, Stato federale, Governo del Land ed enti locali) e molti soggetti privati (imprese e banche), ma anche public private partnership. Il principio che ha fin dallinizio animato la realizzazione dei progetti di sviluppo sostenibile nella Biosphrenreservat Schaalsee (il caso di buona governance locale considerato) la ricerca della massima partecipazione dei cittadini e dei vari attori presenti in quel territorio. Per questa ragione la pianificazione degli obiettivi dellAgenda21 locale stata sviluppata da diversi gruppi di lavoro, aperti a chiunque avesse un interesse legittimo da affermare. Questa scelta rispecchia appieno limpostazione bottom-up promossa dalla Conferenza di Rio de Janeiro, sintetizzata dal motto Think global, act local. a livello locale, infatti, che pi facile realizzare le condizioni per una larga partecipazione della societ civile e del settore privato, che dia luogo a nuove forme di cooperazione per la ricerca di ragionevoli compromessi fra i vari interessi in gioco. Lavvio di un processo di questo tipo dovrebbe aprire concretamente un dialogo duraturo fra i vari attori e condurre a rapporti fra amministrazione pubblica e cittadini caratterizzati da gradi di apertura e trasparenza maggiori che in passato. LAgenda21 locale in questione risponde ad una strategia di pianificazione e di sviluppo territoriali che vede nella riserva Schaalsee il perno attorno al quale destinata a ruotare, in misura rilevante, lintera economia della regione. Uniti dalla prospettiva comune di innescare uno sviluppo economico locale sostenibile, che ha nel turismo e nel suo indotto il proprio motore, gli enti locali hanno manifestato il comune interesse a promuovere la biosfera-riserva e a pubblicizzare le iniziative e i progetti che la riguardano. La cooperazione fra attori diversi sulla quale si fonda lAgenda21 della regione dello Schaalsee si avvale di strumenti piuttosto informali. Nonostante la previsione di un momento istituzionale nel Consiglio di Amministrazione, non pre-
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vista una suddivisione rigida di compiti tra i vari partner (pubblici e privati). Lelaborazione di unAgenda21 locale costringe, per forza di cose, i comuni e le province ad una maggiore coerenza anche nel medio e lungo periodo, e ad adottare una visione condivisa della pianificazione territoriale. Il concetto stesso di sviluppo sostenibile implica una concezione olistica della societ. In questottica, la pianificazione territoriale deve conciliare lo sviluppo economico, la tutela ambientale e lequit sociale.
Buona governance esterna La governance esterna tende ad intersecarsi con il tema delle privatizzazioni, che ha visto lapertura al mercato di alcuni monopoli pubblici (le telecomunicazioni e la gestione della politica idrica). Infatti anche in Germania accaduto che, tra la fine degli anni 80 e la fine degli anni 90, numerose aziende di propriet pubblica siano state privatizzate e/o trasformate in societ per azioni e quotate in borsa. Di particolare rilievo e manifestazione di un approccio in parte originale tuttavia il ricorso al privato per lideazione di progetti o la realizzazione di infrastrutture moderne attraverso nuove forme di collaborazione e partnership. La gamma delle soluzioni applicate ampia e spazia dall esternalizzazione di alcuni servizi alla creazione di public private partnership, in cui attraverso forme innovative (quali private finance iniziative, PFI), enti pubblici e organizzazioni private mettono in comune competenze e risorse, sulla base di un accordo contrattuale esplicito, per realizzare opere che altrimenti, nella situazione critica che oggi caratterizza le finanze pubbliche, sia locali che centrali, non sarebbe possibile realizzare. Accanto allobiettivo elementare di rendere fattibili interventi che altrimenti non lo sarebbero (almeno nella dimensione voluta), gli accordi di partnership perseguono lobiettivo ulteriore di realizzare le opere, i progetti, le politiche con unefficienza superiore a quella con la quale il solo pubblico sarebbe in grado di agire. La possibilit di ottenere un risultato di questo tipo (senza ridurre il livello qualitativo dei prodotti al di sotto del limite ritenuto politicamente opportuno) deriva dalleffettiva capacit, da parte degli enti pubblici, di lucrare a beneficio della collettivit la naturale spinta allefficienza derivante dalle procedure di scelta competitiva dei partner privati. Che ottenere risultati siffatti non sia semplice ce lo insegnano non solo la teoria economica dei contratti, ma anche le valutazioni dei risultati effettivamente ottenuti, che dipingono un quadro in chiaroscuro. Le due esperienze analizzate si segnalano per i buoni risultati che stanno conseguendo. Il Land Nordreno Vestfalia per rilanciare lo sviluppo economico del bacino della Ruhr, da sempre legato allindustria siderurgica e oggi pesantemente segna-
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to dal suo declino, ha cercato con successo lappoggio organizzativo e soprattutto finanziario di pi operatori (appartenenti a diversi settori della PA e al settore delle imprese), creando un consorzio la cui missione ladeguamento delle strutture pubbliche allera dellinformazione. La struttura contrattuale della PPP basata sul coinvolgimento dei fiduciari privati (stakeholder) nel progetto di gestione. Essi partecipano al riparto dei costi, delle responsabilit e dei guadagni. La possibilit di entrare nel progetto dopo il suo inizio ufficiale garantita a qualsiasi ente pubblico e privato operante sul territorio del Land NRW e, in prospettiva, anche altrove. La natura particolare del contratto, la cui predisposizione ha richiesto un lungo investimento di expertise specifica, prevede ora una chiara definizione delle responsabilit e dei ruoli assegnati ai diversi attori, soprattutto tramite la partecipazione agli organismi decisionali del consorzio stesso. A cadenze regolari, infatti, il consiglio di innovazione e il consiglio di sorveglianza del progetto (sono questi i due organi cruciali, composti da rappresentanti dei comuni, del Land NRW, dei privati, degli enti di ricerca e da esperti indipendenti) verificano i risultati conseguiti, analizzano i problemi emergenti e decidono come risolverli. La chiave di volta del successo delliniziativa risiede, evidentemente, nelle regole con le quali le decisioni vengono prese, soprattutto nei casi in cui gli interessi delle parti possano risultate divergenti. Risiede anche nel clima di fiducia reciproca che accomuna i partecipanti, testimoniato dalla sostanziale persistenza dei soci e dallingresso di nuovi partner. Allorigine della fiducia si collocano fattori immateriali, che hanno loro radici nella storia, nella cultura profonda o, come oggi usa dirsi, nella densit e qualit del capitale sociale che la societ tedesca sa esprimere. I rapporti fiduciari hanno tuttavia bisogno, per sopravvivere e svilupparsi, di un contesto regolamentare condiviso, chiaro e stabile nel tempo. Questo contesto rappresentato dagli statuti del consorzio. Oltre alla sua capacit di durare nel tempo in conformit al disegno originario, il progetto potr produrre risultati sotto forma di servizi aggiuntivi ottenibili con le risorse pubbliche che esso permetter di risparmiare e dedicare ad altri ambiti. Sul punto non si dispone ancora di elementi oggettivi di riscontro (la cui valutazione presenta, peraltro, profili di particolare complessit). Allo stato delle cose, tuttavia, i riscontri reperiti fanno ritenere che il consorzio d-NRW abbia le carte in regola per ottenere i risultati positivi per i quali stato costituito. A livello locale la provincia di Offenbach nellAssia, per garantire un miglioramento del sistema scolastico (le competenze provinciali riguardano gli edifici e le loro attrezzature), ha realizzato un piano di ristrutturazione, manutenzione e costruzione degli edifici scolastici ricorrendo a forme di finanziamento privato e di outsourcing che prevedono il coinvolgimento di imprese specializzate in facility management e global service.
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Tra i punti di forza in termini di governance del piano si segnala il suo elevato grado di apertura e partecipazione, che discende naturalmente dal suo forte orientamento alle logiche di PPP. Ci il frutto della cura con la quale lamministrazione provinciale ha creato e utilizzato molteplici occasioni di informazione e confronto con tutte le parti sociali interessate (in primo luogo, ma non solo, insegnanti e famiglie), illustrando e discutendo le nuove linee dazione proposte, spiegando le ragioni delle scelte innovative, garantendo che le scelte stesse erano ispirate alla ricerca delleccellenza per il sistema scolastico provinciale, quale solo un sostanziale adeguamento in qualit e quantit delle infrastrutture e dei servizi ausiliari avrebbe permesso di conseguire. Nello stesso tempo, linedito coinvolgimento di partner privati for profit richiedeva di rassicurare sul regolare proseguimento delle attivit didattiche, senza oneri economici aggiuntivi per gli studenti e le loro famiglie. Gli studi di fattibilit e i primi risultati ottenuti indicano che la strategia adottata per ora efficace e tempestiva e che sta iniziando a produrre i risultati attesi sulla base degli obiettivi proposti. Naturalmente non invece possibile neppure immaginare di effettuare ora una valutazione del suo impatto, trattandosi di azioni che si protrarranno, se le cose continueranno secondo le previsioni iniziali, per altri 14 anni, tale essendo la durata prevista per i contratti siglati.
Buona governance interna I casi di governance interna analizzati riguardano azioni di modernizzazione delle modalit di funzionamento delle amministrazioni pubbliche. Da questo punto di vista, il contributo della Germania individuabile non nellacritico recepimento degli strumenti messi a punto in ambiente anglosassone (il New Public Management, come sviluppato soprattutto in Gran Bretagna e Nuova Zelanda), ma nel loro adattamento originale alle tradizionali modalit di funzionamento delle pubbliche amministrazioni tedesche, che operano con il contributo di una burocrazia professionale fortemente gerarchizzata. I risultati ottenuti, noti come Neues Steuerungsmodell, integrano e adattano alla tradizione dello Stato di diritto elementi tratti dalla strumentazione utilizzata dalle aziende private pi efficienti (sistemi di analisi dei costi e delle prestazioni, controllo di gestione, processi di miglioramento della qualit variamente etichettati e impostati, ecc.). Per effetto di ci, concetti come pianificazione interna, controllo strategico e valutazione delle politiche pubbliche sono entrati pian piano nellagenda delle PA tedesche. Le iniziative analizzate testimoniano queste tendenze. Emblematico risultato il caso dellagenzia federale per lamministrazione pubblica, BVA, che ha trasformato il suo operare quotidiano in base al quality management, integrato con il management dellinformazione e della conoscen-
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za. Gli strumenti informatici hanno permesso di sviluppare una piattaforma di lavoro integrata ed efficiente, di migliorare le performance interne, di sfruttare al meglio le competenze esistenti attraverso la creazione di circoli di discussione e lavoro, di riqualificare e valorizzare il personale. Il nuovo management tedesco ha saputo, nel caso esaminato, avviare la concreta attuazione di azioni strumentali del tipo indicato, ottenendo risposte che sono positivamente valutabili non solo in termini aziendalistici, ma soprattutto nellambito di un approccio di governance interna della struttura pubblica. La capacit dellamministrazione pubblica di orientare le scelte politiche di fondo e i programmi espressi dalla struttura amministrativa verso visioni strategiche, ispirate alla cultura del risultato, stata ottenuta dalla BVA attraverso la sinergia di pi elementi. Da un lato il quality management ha permesso di introdurre la concezione del lavoro per obiettivi, il management dellinformazione e della conoscenza e, insieme al progetto Idee 21, ha permesso un miglior utilizzo delle competenze interne; daltro lato, luso di strumenti informatici (EPOS e FAVORIT) ha consentito di gestire meglio le risorse umane e i processi lavorativi, ottenendo miglioramenti delle prestazioni. I servizi sono divenuti maggiormente orientati verso i cittadini/utenti, garantendo significative riduzioni nei tempi di completamento delle procedure. Il caso del BafG online incarna al meglio questo principio: gli utenti (studenti) possono svolgere le loro pratiche da qualsiasi postazione informatica collegata alla rete Internet e in qualsiasi momento, senza vincoli di orario di apertura al pubblico degli uffici e senza code. Questi risultati garantiscono una pubblica amministrazione pi vicina agli interessi dei cittadini e un ulteriore passo in avanti verso la realizzazione della cosiddetta e-democracy. Il caso locale analizzato riguarda la creazione di un municipio virtuale nella citt-Stato di Brema: lidea di realizzare una situazione di e-democracy in cui il cittadini siano meglio informati sulla gestione della cosa pubblica e dispongano di pi canali per esprimere la propria voce. Le applicazioni create per lerogazione dei servizi sono molto semplici da utilizzare per quanti dispongano di conoscenze informatiche, anche rudimentali. Nel corso della pianificazione della piattaforma digitale comune stato costituito un comitato per il coordinamento del progetto che riuniva rappresentanti dell amministrazione pubblica, dei partner del settore privato, rappresentanti della Camera di Commercio e di organizzazioni di varia natura, operanti nel campo della promozione dello sviluppo economico. La cooperazione tra il settore pubblico e il settore privato, necessaria per attuare aspetti qualificanti del progetto, stata istituzionalizzata attraverso la creazione di una public private partnership.
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La governance tedesca alla luce dei principi del Libro Bianco

Quali ambiti di applicazione possibile riconoscere in Germania ai criteri di buona governance proposti dalla Commissione europea nel suo Libro Bianco sulla governance europea del 25 luglio 2001? Per rispondere alla domanda prendiamo distintamente in considerazione ciascuno dei cinque criteri proposti. Apertura Un buon sistema di governance deve prevedere meccanismi di apertura delle istituzioni alla societ per accrescere la fiducia dei cittadini nelle istituzioni e rendere lattivit pubblica pi trasparente. In Germania lintero processo di modernizzazione stato oggetto di una vasta campagna di comunicazione, realizzata tramite i media e un nutrito ed eterogeneo programma di presentazioni dialogate, avvenute nel corso di seminari e riunioni rivolte sia ai comuni cittadini, che ai portatori di interessi speciali (parti sociali, operatori economici, rappresentanze di categoria, ecc.). Sono state preparate e diffuse numerose pubblicazioni, dai contenuti differenziati in funzione del pubblico cui sono rivolte, che spiegano con linguaggio non tecnico ed accessibile a tutti il nuovo volto della pubblica amministrazione. Questo soprattutto a livello federale. A livello locale hanno invece svolto un ruolo determinante le campagne di comunicazione promosse dal KGSt e, di nuovo, le intense attivit di diffusione locale tramite incontri, forum e giornate seminariali dedicate alla informazione (e formazione, quando necessario) dei cittadini sulle nuove tecnologie. infatti il ricorso intenso alle nuove tecnologie, Internet in testa, che garantisce un grado di apertura e pubblicit molto elevato sulle iniziative intraprese (anche se tale forma di comunicazione resta a disposizione solo di quella fascia di popolazione che ne fa uso corrente che, per quanto in continua crescita, non comprende la totalit dei cittadini). Partecipazione Grande rilievo stato dato, allinterno delle organizzazioni pubbliche, alla partecipazione dei dipendenti alle azioni di rinnovamento intraprese, nella consapevolezza che solo dalla loro convinta adesione che possono derivare risultati positivi, in grado di durare nel tempo. Sul lato esterno, del rapporto trasparente tra pubbliche amministrazioni e societ, molta attenzione stata prestata nel comunicare, coinvolgere e acquisire il consenso. Sintomo significativo dei risultati ottenuti allinterno delle amministrazioni la nuova attenzione al back-office, che segnala una sensibilit degli apparati
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amministrativi allintero processo gestionale, anche nei suoi aspetti apparentemente di dettaglio ma nondimeno cruciali nel garantire la qualit complessiva dei processi. In proposito si pu ritenere che lelevata partecipazione alla revisione delle procedure operative delle PA da parte del personale, con scrupolosa attenzione ai dettagli, altro non sia che una manifestazione dellattitudine tedesca allorganizzazione e ai lavori ben fatti. Se la scelta degli strumenti in assonanza con la cultura profonda di un popolo, non stupir che la creazione dei circoli di qualit, con il loro focus posto sui lavoratori e sulle loro proposte, abbia riscosso successi comparabili a quelli ottenuti nel Paese che li ha inventati e diffusi (il Giappone). Il nuovo sistema non poteva essere attuato senza una maggior responsabilizzazione dei dipendenti pubblici, soprattutto dei dirigenti, i cui ruoli allinterno del processo organizzativo e decisionale sono in corso di ridefinizione, con maggior chiarezza che in precedenza. Lintroduzione di sistemi di retribuzione basati sui risultati e un coinvolgimento diretto dei dirigenti nelloperato delle unit di cui sono responsabili sta favorendo la diffusione, tra tutto il personale, di un maggiore coinvolgimento rispetto alle azioni di policy intraprese. Efficacia Una buona governance non pu prescindere dallefficacia delle azioni realizzate, in cui i risultati sono ricercati e ottenuti a partire da chiari obiettivi assunti e valutati sulla base del loro impatto futuro e, ove possibile, delle esperienze acquisite in passato. Tempestivit, efficacia e efficienza sono i temi dominanti per la valutazione della prestazione lavorativa. I servizi devono essere orientati verso i cittadini/utenti e garantire tempi di assolvimento veloci delle pratiche burocratiche. Le politiche di coordinamento e gli investimenti che sono alla base delle azioni di governance intraprese si stanno dimostrando gradualmente adeguati alle esigenze, permettendo buoni risultati e risparmi alla PA, con conseguenti vantaggi per i cittadini. Quindi si pu ritenere che lefficacia del funzionamento complessivo delle PA, lette anche nei loro rapporti reciproci e con la societ, costituisca un leit-motiv sicuramente presente negli interventi di governance realizzati in Germania. Questa constatazione non implica, tuttavia, anche una positiva valutazione dellimpatto degli interventi realizzati, non nel senso che la valutazione sia negativa, ma perch tale valutazione non stata effettuata. Realizzare valutazioni di efficacia tramite valutazioni di impatto, infatti, significa comprendere (e misurare) gli effetti differenziali degli interventi pubblici (realizzati tramite azioni di governance, nel nostro caso), vale a dire stimare quali effetti positivi si sono avuti in pi per effetto dellazione realizzata rispetto a quelli che si sarebbero verificati comunque (per effetto di circostanze e azioni estranee agli inter-
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venti analizzati). Realizzare analisi di efficacia con questo contenuto richiede lutilizzo di strumenti di analisi sofisticati e complessi, propri della policy evaluation, che non abbiamo rinvenuto nella nostra rassegna. Coerenza Le azioni di governance intraprese presentano un buon grado di coerenza tra le loro molteplici componenti, nellambito di unimpostazione generale certamente complessa, ma chiara e stabile. Ci induce a ritenere che molte tra le azioni federali e locali intraprese costituiscano un insieme non contraddittorio di iniziative, interpretabile unitariamente alla luce della graduale attuazione delleGovernance, intesa come nuova modalit di rapporto tra pubbliche amministrazioni, cittadini e forze economiche e sociali, che non sostituisce le modalit tradizionali, ma ad esse si affianca rafforzandole. Responsabilit Le tipologie contrattuali o i vari accordi realizzati cercano di prevedere una distinzione delle responsabilit e dei ruoli assegnati ai diversi attori, soprattutto tramite la partecipazione agli organi di governo previsti. Ciascun ente, parte privata o pubblica, che partecipa a un programma di governance, deve avere ben chiaro quali sono le sue responsabilit ed i suoi compiti. Anche allinterno delle amministrazioni, ove le linee di responsabilit risultavano tradizionalmente ben tracciate e chiaramente percettibili sulla base del ruolo ricoperto da ogni operatore e della sua posizione nelle procedure che lo vedono partecipe, il principio di responsabilit stato rafforzato con riferimento ai risultati, nellambito del Neues Steuerungsmodell. Se le applicazioni analizzate sembrano fornire riscontri positivi, non ci si pu tuttavia nascondere che occorrer ancora qualche tempo prima di potere esprimere una valutazione matura sullimpatto del nuovo approccio, alla luce dei rischi di confusione che possono comunque verificarsi.
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Elementi di trasferibilit al caso italiano

Al termine di ognuno dei sei casi esaminati sono state offerte indicazioni di massima sulla utilizzabilit, da parte delle PA italiane, delle buone prassi di governance segnalate per la Germania. Rinviando a ciascuna di esse per i dettagli, ricapitoliamo di seguito le principali conclusioni cui si pervenuti.
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Governance interistituzionale il livello di governance per il quale la Germania si trova in una situazione di vantaggio iniziale, derivante dal suo collaudato assetto istituzionale, basato su forme di federalismo cooperativo, che vede nella collaborazione (non solo sancita dalle norme, ma praticata quotidianamente) tra gli enti di diverso e dello stesso livello la regola, anzich leccezione. Se levoluzione istituzionale italiana dovesse confermare il suo approdo ad un assetto che possiede alcuni dei connotati tedeschi (almeno per quanto riguarda i rapporti tra Stato e regioni, relativamente alle competenze a legiferare e, soprattutto, per quanto previsto in tema di svolgimento delle funzioni amministrative da parte di comuni, province e citt metropolitane dal nuovo art. 118 Cost.), allora i buoni esempi tedeschi meriteranno di essere studiati con particolare attenzione. Essi infatti costituiscono casi di collaborazione tra istituzioni pubbliche diverse che si segnalano per la dimensione dei problemi affrontati e per la complessit dei rapporti stabiliti per risolverli. Entrambi i casi illustrati sono significativi, in questo senso: il caso berlinese, che coniuga politiche attive per loccupazione con interventi per il ripristino di accettabili condizioni ambientali e il caso della Biosphrenreservat Schaalsee, di minore dimensione, ma altrettanto di rilievo quanto a pluralit di attori (anche privati) coinvolti e a replicabilit specifica (quante sono le situazioni in Italia che presentano, sulla carta, un potenziale analogo se non superiore a quella della riserva naturale tedesca?). Al di l di quanto la normativa consente o sollecita a fare, centrale resta tuttavia latteggiamento culturale, che pu essere dirimente rispetto al successo nel nostro Paese di azioni che prevedono la partecipazione di una molteplicit di soggetti pubblici. Per farlo occorre che prevalgano, nei rapporti tra soggetti diversi, condizioni stabili di fiducia, indispensabili per superare le eventuali barriere della diversa appartenenza politica. Le difficolt a stabilire e mantenere nel tempo attitudini siffatte non sono piccole. Ne costituiscono esemplare testimonianza le alterne vicende (in questo momento favorevoli) della cabina di regia e degli altri strumenti di coordinamento che si sono costruiti per garantire una gestione coordinata degli investimenti straordinari che accompagnano la preparazione dei Giochi Olimpici invernali di Torino 2006.
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Governance esterna Non molto numerose sono state in Italia, finora, le esperienze significative di partnership pubblico-privato, ma si registra una recente forte crescita di interesse per questo genere di iniziative, certamente favorite dal governo in carica (ma
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non necessariamente invise allo schieramento contrapposto). A stimolare questo interesse gioca certamente un ruolo significativo lendemica (e tuttora irrisolta) crisi fiscale dello Stato (e degli altri enti pubblici). In questo contesto, sostenuto da fattori sia congiunturali che politici, lalleanza tra pubblico e privato viene considerata strategica, e di vitale importanza vista la sperimentazione di nuove formule, che superino i limiti di quelle realizzate in passato. Alcuni istituti non hanno dato cattiva prova di s (ad esempio, la concessione, che ha permesso la costruzione della rete autostradale italiana) e ad essi quindi pare ancora possibile fare riferimento, almeno per alcuni ambiti. Recentemente il governo ha formulato unopzione a favore dellesternalizzazione delle attivit svolte dagli enti locali riconducibili alla gestione produttiva (opzione peraltro successivamente ridimensionata), per cui lente locale pu trovarsi a svolgere tre tipi di ruoli: di erogatore diretto dei servizi pubblici locali, di holding (quando lerogazione avviene attraverso aziende partecipate controllate) e di authority (quando lerogazione avviene tramite impresa non controllata). Lo svolgere in modo efficiente il primo ruolo richiede allente pubblico di dotarsi (quando non labbia ancora fatto) di adeguati strumenti di governance interna. Anche svolgere, con efficacia di risultati, gli altri due ruoli non semplice e richiede di dotarsi di una strumentazione giuridica innovativa, ma ipotizza anche lesistenza di un clima negoziale basato sulla trasparenza dei rapporti tra enti pubblici e organizzazioni private, profit e non profit, di non facile realizzazione. I due casi tedeschi presentati meritano certamente di essere guardati per le componenti innovative su questi temi che li caratterizzano. Il progetto d-NRW presenta forti innovazioni innanzitutto di prodotto, ma anche negli strumenti approntati per ottenerlo: lambizione di coagulare le forze vive della regione della Ruhr in uno sforzo comune di mantenerne e migliorarne la competitivit, tramite la messa a disposizione di una serie integrata di servizi innovativi. Al centro si colloca lutilizzo, ampio e diversificato, dellIT, in una prospettiva che per gli enti pubblici esplicitamente di e-government. Impressiona la vastit degli obiettivi/prodotti innovativi che d-NRW si propone di raggiungere, negli ambiti pi diversi. Unanalisi attenta di d-NRW, mediante contatti diretti con rappresentanti delle istituzioni pubbliche tedesche che hanno dato vita al progetto, sembra da raccomandare alle regioni e/o alle province italiane che non hanno rinunciato (avendone le potenzialit) ad assumere la leadership per azioni di rilancio dello sviluppo locale. I punti cruciali, rispetto ai quali pare potersi raccomandare ladozione di azioni emulative, riguardano sia i contenuti del progetto (obiettivi e azioni per conseguirli), che gli strumenti messi in campo (gli accordi e i meccanismi istituzionali attraverso i quali stata costruita lampia alleanza che sostiene il progetto tedesco).
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Molto diverso il contesto nel quale si muove liniziativa della provincia di Offenbach per uninnovativa alleanza con imprese private nella realizzazione di un ambizioso progetto di rinnovamento delle infrastrutture scolastiche pubbliche. La quasi generalit degli enti locali italiani (province e comuni) si trova di fronte a fabbisogni non dissimili, per le condizioni di vetust del patrimonio pubblico, che pu essere fattore di ostacolo alla crescita qualitativa di un sistema di istruzione pubblica che versa in condizioni non ottimali anche per altre ragioni. Superando di molto i casi in cui lente pubblico (spesso locale) ha dato in appalto a ditte private la manutenzione degli edifici, insieme alla fornitura di servizi di supporto (dal calore alla mensa, dalla pulizia al trasporto scolastico), mediante contratti che portano spesso la dizione evocativa di global service, lazione intrapresa dalla provincia di Offenbach si caratterizza sia per la numerosit dei servizi assegnati alla PPP (che riguardano anche la realizzazione e il cofinanziamento di interventi strutturali sulle scuole, ammodernamenti e ampliamenti compresi) sia per lampia durata dei contratti (10 anni), in coerenza con le funzioni che le imprese si sono accollate. Purtroppo non stato possibile acquisire notizie dettagliate sulle clausole contrattuali (tuttora avvolte da comprensibili vincoli di riservatezza), che rivestono (almeno a priori) un ruolo cruciale per il successo delliniziativa. Occorre infatti che i contratti, sicuramente molto complessi, presentino sicure caratteristiche incentivanti per tutte le parti in causa, pena linevitabile fallimento delliniziativa. Un altro aspetto caratteristico del progetto, che pare senzaltro replicabile in Italia, risiede nella sua capacit di mobilitare lopinione pubblica e di creare condizioni favorevoli al mecenatismo (che tanto stenta ad affermarsi nellItalia contemporanea), ma soprattutto tensione ed attenzione diffuse per il risultato, che possono influenzare positivamente (in situazioni sociali non compromesse) lo stesso ethos degli amministratori pubblici e degli imprenditori.
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Governance interna Entrambi i casi considerati presentano elementi di interesse nella prospettiva della trasferibilit alle pubbliche amministrazioni italiane. Il caso della BVA (unagenzia del governo federale) rappresenta utili spunti di riflessione, sul piano sia del metodo adottato che del merito. Esso costituisce unazione fortemente integrata, che ha cercato di utilizzare contemporaneamente pi leve per conseguire il comune risultato di modernizzare, aprire verso lesterno e rendere pi trasparente la PA. Lamministrazione tedesca sembra consapevole che le innovazioni organizzative di peso e di qualit costano ed disposta a spendere ed investire (denari, ma non solo) nel cambiamento organizzativo.
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Tra le iniziative pi interessanti ladozione di un approccio alla qualit, mirato a incidere anche sui comportamenti organizzativi e sui rapporti tra i vari soggetti del pubblico impiego (impiegati e dirigenti, nello specifico), che comprende anche una replica tedesca dei circoli di qualit, prassi originariamente elaborata ed applicata, non senza successo, in Giappone. Anche in Italia si sono avuti tentativi di adottare tale metodo (se ne ricordano applicazioni in sanit, per esempio), che tuttavia sembrano ora in disuso, a vantaggio di sistemi pi tecnologici (quali laccreditamento e, soprattutto, la certificazione per processi delle famiglie ISO 9000 e/o UNI EN ISO 9001), oppure pi soffici (quali le indagini di customer satisfaction). Su un piano squisitamente istituzionale il caso della BVA sembra potere dire qualcosa allItalia, in un momento di spinta allulteriore decentramento, nel quale occorre imparare come incardinare nella prassi amministrativa, se non addirittura nello stile di governo, i rapporti tra un centro che coordina e guida (lo Stato rispetto alle regioni, le regioni rispetto agli enti locali e alle aziende pubbliche, come quelle sanitarie) e una periferia che ha una propria autonomia nel decidere e realizzare le politiche. Da questo punto di vista levoluzione della BVA e dei servizi che essa rende ai suoi clienti, specie pubblici, pu certamente costituire un utile punto di riferimento e di ulteriore riflessione. La natura del progetto, che combina gli aspetti tecnologici con quelli organizzativi e relazionali (la costruzione della rete di partnership che ne stanno alla base), fa del municipio virtuale della citt-Stato di Brema un caso di sicuro interesse per la realt italiana. In linea di principio, non paiono sussistere difficolt insormontabili alla sua potenziale trasferibilit. Candidati naturali alla sperimentazione sembrano essere gli enti locali di maggiore dimensione (le citt metropolitane, alcune province, le amministrazioni regionali), specie quelli che gi dispongono di un proprio sito per comunicare con il pubblico. Larricchimento dei servizi offerti on-line costituisce lo sviluppo naturale di tali premesse. Il ricco catalogo di servizi offerti da BOS fornisce impliciti suggerimenti sullampia gamma di servizi che possono essere ammessi alla fruizione a distanza. Cruciale per ottenere il risultato atteso la possibilit di effettuare pagamenti on-line, il che in Italia gi avviene, ad esempio, per i principali tributi locali ricorrenti. Interessante (e probabilmente perseguibile, ad esempio mediante gli accordi di programma) la possibilit di associare nel sito una pluralit di enti locali, dello stesso livello (ad esempio, i comuni che costituiscono unarea metropolitana) o di livello diverso (regione, province e comuni, anche se di ci in Italia non risulta aversi ad oggi esperienza, nellambito dei servizi di cui si sta discorrendo).
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Anche nei confronti dellaggregazione di aziende private non pare sussistano obiezioni di principio, nellambito di iniziative di partnership pubblico-privato che anche nel nostro Paese sono oggetto di crescente attenzione e di significative applicazioni (ad esempio, nellambito dei patti territoriali e delle azioni di partenariato in essi previste).
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Le collane del Formez
227
Quaderni 1. Quarto rapporto nazionale sulla formazione nella P .A. Lo scenario della formazione nel sistema delle autonomie locali (maggio 2001) esaurito La riforma del welfare e le nuove competenze delle amministrazioni regionali e locali (giugno 2001) esaurito Patti territoriali e agenzie di sviluppo (giugno 2001) esaurito Il ruolo delle agenzie locali nello sviluppo territoriale (luglio 2001) esaurito Comuni e imprese 56 esperienze di Sportello Unico (ottobre 2001) Progetto Officina Sviluppo locale e eccellenza professionale (febbraio 2002) esaurito Quinto rapporto nazionale sulla formazione nella P .A. Lo scenario della formazione nel sistema delle autonomie locali (maggio 2002) esaurito Lezioni sul nuovo ordinamento legislativo italiano (ottobre 2002) esaurito Le Province nellattuazione del piano di e-government (novembre 2002) esaurito
2. 3. 4. 5. 6. 7.
8. 9.
10. Integrazione dellofferta formativa La normativa nazionale (aprile 2003) 11. Sesto rapporto nazionale sulla formazione nella P .A. Lo scenario della formazione nel sistema delle autonomie locali (maggio 2003) 12. Lamministrazione liberale Appunti di lavoro (giugno 2003) 13. La valorizzazione sostenibile della montagna (giugno 2003) 14. Governare lo sviluppo locale Le aree protette marine della Sardegna (giugno 2003) 15. Le Agenzie di sviluppo al Centro Nord Strategie di rete e comunit professionali (giugno 2003) 16. Contabilit ambientale negli enti locali (giugno 2003)
17. Le Agende 21 Locali (giugno 2003) 18. Integrazione dellofferta formativa Normativa regionale (luglio 2003) 19. Piani di azione e politiche di innovazione Il caso dello Sportello Unico (dicembre 2003) 228 20. Le autonomie locali nelle regioni a Statuto speciale e nelle Province Autonome (marzo 2004) 21. La Pubblica Amministrazione e il sistema delle imprese Rapporto di ricerca (marzo 2004)
22. La comunicazione pubblica Linee operative (giugno 2004) 23. La semplificazione amministrativa nelle Regioni (giugno 2004) 24. Settimo rapporto nazionale sulla formazione nella P .A. Lo scenario della formazione nel sistema delle autonomie locali (luglio 2004) 25. La formazione nella P .A. che cambia - Lesperienza del Ministero dellAmbiente (luglio 2004) 26. Lattrattivit dei territori nelle politiche di internazionalizzazione (ottobre 2004) 27. La governance dellinternazionalizzazione produttiva Il laboratorio (ottobre 2004) 28. La governance dellinternazionalizzazione produttiva Losservatorio (ottobre 2004) 29. La comunicazione interna nella P .A. regionale e locale (novembre 2004) Strumenti 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Il contenzioso nel lavoro pubblico (maggio 2001) esaurito Modello e strumenti di valutazione e monitoraggio dei corsi RIPAM (luglio 2001) esaurito Appunti di programmazione, bilancio e contabilit per gli enti locali (gennaio 2002) esaurito Project Cycle Management Manuale per la formazione (marzo 2002) esaurito Il governo elettronico Rassegna nazionale e internazionale (marzo 2002) esaurito Il governo delle aree protette (aprile 2002) Il contenzioso nel lavoro pubblico Larbitrato (aprile 2002) Common Assessment Framework. Uno strumento di autovalutazione per le Pubbliche Amministrazioni (giugno 2002) Il controllo di gestione negli enti locali (luglio 2002)
9.
10. Comunit di pratiche, apprendimento e professionali Una metodologia per la progettazione (dicembre 2002) 11. Modello e strumenti web-based di valutazione e monitoraggio dei corsi RIPAM (marzo 2003) 12. Limpresa artigiana e lo Sportello Unico per le attivit produttive (marzo 2003) 13. Programmazione e realizzazione di progetti pubblici locali Un sistema di monitoraggio degli interventi (giugno 2003) 14. Manuale per il responsabile dello Sportello Unico Regione Lombardia (giugno 2003) 15. Manuale per il responsabile dello Sportello Unico Regione Emilia-Romagna (settembre 2003) 16. Il sistema normativo della protezione civile (novembre 2003) 17. Il ruolo delle Province in materia di viabilit (febbraio 2004) 18. Investimenti pubblici e processo decisionale (maggio 2004) 19. Manuale per il responsabile dello sportello unico - Regione Campania (maggio 2004) 20. Manuale per il responsabile dello sportello unico Regione del Veneto (luglio 2004) 21. Il contratto di servizio Elementi per la redazione e la gestione (luglio 2004) 22. Guida alla progettazione dellofferta formativa integrata (luglio 2004) 23. Programmazione e gestione della formazione Il sistema Informal (novembre 2004) Ricerche 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Dalla contrattazione decentrata alla contrattazione integrativa (novembre 2001) esaurito E-government Nuovi paradigmi organizzativi e formativi nelle Regioni e negli Enti locali (maggio 2002) Pubblica Amministrazione on-line Esempi di servizi interattivi (settembre 2002) esaurito Lofferta formativa delle universit per la Pubblica Amministrazione (ottobre 2002) Il concorso pubblico elettronico (marzo 2003) I piccoli comuni e la gestione associata di funzioni e servizi (marzo 2003) Internazionalizzazione dei sistemi locali di sviluppo Dalle analisi alle politiche (aprile 2003) 229
Formez Area Progetti Editoriali via Salaria 226, 00199 Roma tel. 06 85330713 editoria@formez.it
Formez Centro di Formazione Studi Presidenza e Direzione Generale via Salaria 229, 00199 Roma tel. 06 84891 www.formez.it
Stampa XPress srl Roma Finito di stampare nel mese di dicembre 2004 Pubblicazione non in vendita

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QUADERNI FORMEZ

CAPITOLO 1 IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

1. Caratteristiche istituzionali e politiche del Paese

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

Ex Ddr Ex Ddr Citt-Stato

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

La struttura del governo federale

Autorit amministrate indirettamente

Fonte: OECD 1992

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

Gerarchia tipica dei ministeri federali

Capi dei sub dipartimenti

Responsabili delle divisioni

Fonte: OECD 1992

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

Ufficio del Primo ministro

Autorit amministrate direttamente

Autorit amministrate indirettamente

Autorit dei Lnder a livello locale e distrettuale

Fonte: OECD 1992

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

2. Caratteristiche della governance in Germania

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

Amministrazione efficiente 4 principi Diversit delle strutture federali

Il governo federale come partner

Impiegati altamente motivati

15 progetti guida del governo federale Fonte: BMI 1999

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

3. La regolamentazione della governance

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA

CAPITOLO 2 LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE

1. Cooperazione interistituzionale, partenariato e partecipazione

2. La governance nella pianificazione territoriale

Das kologisches Sanierungsprogramme (SP)

Descrizione del contesto

Descrizione del caso

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Fonte: Landesarbeitsamt Berlin-Brandenburg (Senat Berlin, 2002)

Figura 1 Strategia del programma

OSP Finanziamento Formazione Organizzazione

Sviluppo del mercato del lavoro, formazione della forza lavoro

Quota % 49% 15,2% 0,6% 6% 11% 14,8% 2,1% 1,3% 100%

Posti di lavoro strutturali diretti e indiretti 270 58 25 70 177 600

2.670 240 160 640 1.370 5.080