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Germania

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Sistema fiscale tedesco
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QUADERNI FORMEZ

I

I

l Formez-Centro di Formazione Studi ha avuto, da sempre, una particolare attenzione per le iniziative editoriali. Fin dai primissimi anni di attività si è impegnato nella produzione e

divulgazione di collane e riviste su cui intere generazioni di funzionari pubblici si sono formate. In seguito al decreto legislativo 285/99, che ha individuato nel Formez l’Agenzia istituzionale che sostiene e promuove i processi di trasformazione del sistema amministrativo italiano, l’attività editoriale del Centro è stata rilanciata e rinnovata nella veste grafica e nei contenuti. Sono state create quattro nuove linee editoriali: Quaderni, Strumenti,

R E D A U

N

Ricerche e Azioni di Sistema per la Pubblica Amministrazione. In queste collane vengono pubblicati soprattutto i risultati delle attività formative e di ricerca svolte dall’Istituto. Con “Quaderni” e “Ricerche” si diffondono Rapporti e riflessioni teoriche su temi innovativi per la P.A. mentre, con due collane più specialistiche quali “Strumenti” e “Azioni di Sistema per la P.A.”, si mettono a disposizione soprattutto strumenti di lavoro o di progettazione per quanti lavorano o si occupano di pubblica amministrazione e di sviluppo locale. Tutte le pubblicazioni con un breve abstract vengono presentate sul sito web (www.formez.it). Questo volume analizza alcune pratiche di governance realizzate in Germania dagli enti locali, dal governo federale e da agenzie governative. Le esperienze descritte nel report, quali quella del caso del cooperazione intergovernativa del progetto OSP (programma di sostegno all’occupazione nel Land di Berlino) o quella di cooperazione pubblicoprivato, descritta nel caso del progetto Digitales Nordrheinwestfalen, risultano particolarmente interessanti per i possibili spunti che offrono per la realtà italiana. L’analisi del caso tedesco rientra in una più ampia ricerca condotta dal Formez sulla governance in alcuni Paesi europei, nata con l’obiettivo di evidenziare i modelli e gli approcci di governance che rendano efficace l’operato degli attori della P.A. Carlo Flamment

Q

Presidente Formez

Formez

30
LA PUBLIC GOVERNANCE IN EUROPA
4 Germania

F o r m e z

A r e a

P r o g e t t i

E d i t o r i a l i

A cura di Valeria de Magistris, responsabile Area Diffusione dell’Innovazione, Formez Piervincenzo Bondonio, docente di Scienza delle Finanze, Dipartimento di Economia, Università di Torino Redazione testi Augusta Badriotti, Valeria Gritti Collaborazione di Elisabetta D’Agostino, Maria Fiore, Giuseppe Gioioso Organizzazione editoriale Paola Pezzuto, Roberta Crudele

Il lavoro che presentiamo è il report di analisi sulla Germania redatto dal Dipartimento di Economia dell’Università di Torino. Ogni Paese è stato esaminato da un gruppo di lavoro diverso e il Formez ha curato la progettazione e il coordinamento complessivo dell’indagine.Premessa 7 L’indagine sulla governance in diversi Paesi europei si colloca all’interno delle attività di analisi e ricerca che il Formez ha realizzato per conto del Dipartimento della Funzione Pubblica nell’ambito del Progetto Governance. quale quella internazionale. individuando elementi di analogia con la realtà italiana e fornendo utili spunti per la potenziale trasferibilità dei diversi strumenti nel contesto nazionale. governare il territorio e promuovere lo sviluppo in maniera più efficace. in stretta collaborazione con Augusta Badriotti. A tal fine. l’attività di ricerca è stata affidata a diverse Università/Centri di ricerca italiani con cui si sono definiti gli ambiti d’indagine e i percorsi di analisi per rendere quanto più possibile omogenei i report nazionali. partecipativa e concorrenziale. Alla sua stesura ha contribuito anche Valeria Gritti. per offrire servizi. Valeria de Magistris . Il gruppo ha condotto ricerche sia documentali che sul campo (per alcuni casi studio) esaminando esperienze originali in termini di governance con riferimento a livelli di governo centrale e locale tedeschi. con il coordinamento di Piervincenzo Bondonio. Scopo ultimo è quello di fornire un quadro dei sistemi di regole e di opportunità messi in atto da altri Paesi europei. Tale indagine nasce dall’esigenza di leggere i fenomeni della governance in Italia attraverso una chiave di lettura più ampia.

La regolamentazione della governance 15 17 31 43 CAPITOLO 2 La governance interistituzionale 1. Cooperazione interistituzionale. Forme innovative di finanziamento 5. Caratteristiche istituzionali e politiche del Paese 2. Caratteristiche della governance in Germania 3. Il processo di privatizzazione in Germania 2. La governance nella pianificazione territoriale Das Ökologisches Sanierungsprogramme (ÖSP) Sviluppo sostenibile nella Biosphärenreservat Schaalsee 45 47 52 59 72 CAPITOLO 3 La governance esterna 1. partenariato e partecipazione 2. Privatizzazione e rapporti sindacali: l’esempio del settore delle telecomunicazioni 3. Regolazione e accountability delle public utility: il settore idrico Il progetto Digitales Nordrheinwestfalen Il progetto scuola della provincia di Offenbach 85 87 90 92 94 97 101 118 .INDICE INTRODUZIONE 11 9 CAPITOLO 1 Il sistema istituzionale in Germania 1. Il partenariato pubblico-privato 4.

Tardivo accoglimento del NPM in Germania 5. Strumenti di gestione delle risorse umane L’agenzia federale per l’amministrazione pubblica Il municipio virtuale di Brema CONCLUSIONI BIBLIOGRAFIA 139 141 141 147 148 154 160 162 180 199 217 . L’informatizzazione della PA 3. Il Neues Steuerungsmodell 6. Management moderno 4. La riforma della pubblica amministrazione: quadro normativo e livelli di governo 2.10 CAPITOLO 4 La governance interna 1.

INTRODUZIONE 11 .

.

Punto di partenza per l’analisi sono stati i riferimenti tratti dai lavori di organismi internazionali quali l’OECD. costruita su tre livelli di governo (federale. le politiche di governance. il caso del Bundesverwaltungsamt. in conseguenza della rilevanza del caso e della reperibilità di documentazione adeguata. Anomalo è il caso di Brema. A livello locale i casi scelti riguardano il comune o la provincia. Nelle singole parti vengono descritte e analizzate le caratteristiche nazionali della categoria di governance. considerato per la governance interna. nei loro report periodici sull’andamento dell’economia e sul funzionamento delle istituzioni tedesche. L’introduzione descrive il contesto istituzionale della Germania e. rispettivamente). Le successive tre parti sono dedicate ciascuna all’analisi di un ambito di governance (interistituzionale. tenuto presso il Messegelände di Berlino) . che trovano poi applicazione nella coppia di schede relative ai casi di buona governance individuati (uno relativo al governo centrale – federazione o Land. la World Bank e l’Unione europea. A livello nazionale hanno costituito iniziale riferimento i lavori della Fondazione Bertelsmann. La scelta dei casi è stata orientata dalla letteratura di riferimento e dall’indagine conoscitiva direttamente condotta. l’altro al governo locale). in termini generali. in due casi su tre sono stati scelti casi centrali relativi ai Länder (costituisce eccezione.INTRODUZIONE 13 Questo rapporto si compone di un capitolo introduttivo e di tre parti. La scelta di collocare questo caso tra quelli locali discende dal fatto che si tratta della creazione di un municipio virtuale (il che rientra ovviamente tra le competenze di governo locale della città-Stato). esterna e interna. 25 e 26 novembre 2003. nazionale e locale) e la divisione delle competenze tra di essi. mediante Internet e contattando direttamente esperti e testimoni privilegiati tedeschi. città-Stato che somma il ruolo di comune a quello di Land. dell’Istituto di ricerca sulla Pubblica Amministrazione dell’Università di Speyer e del Ministero degli Interni. Date la struttura istituzionale tedesca. I materiali e i contatti reperiti al Convegno Moderner Staat 2003 (7° Fachmesse und Kongress. agenzia del ministero federale degli interni). per la governance interna.

Zarrentin). Ulteriori contatti. contattata tramite J.&S. Brenski in rappresentanza di K. Uhrhammer dell’OECD. A Valeria Gritti è attribuibile la stesura del secondo capitolo e del caso di Brema. L’utilizzo di strumenti elettronici (ricerca sul web) è stato particolarmente fruttuoso. Più precisamente Piervincenzo Bondonio ha la responsabilità dell’impostazione scientifica e della revisione editoriale di tutto il testo e ha redatto le conclusioni e i paragrafi di tutti i capitoli che definiscono la trasferibilità al contesto italiano dei casi analizzati. A tutte le persone ricordate. Per i casi di buona governance selezionati si è anche proceduto a intervistare gli enti coinvolti. direttore dell’istituto di ricerca sulla Pubblica amministrazione dell’Università di Speyer). Così è stato per approfondire la conoscenza del caso di governance esterna locale (provincia di Offenbach. va il nostro sentito ringraziamento: senza il loro aiuto questo rapporto non avrebbe visto la luce. via e-mail e telefono. Wegener dell’Università di Potsdam. ad Augusta Badriotti la stesura di tutti gli altri capitoli. oltre che per le opinioni espresse: la responsabilità di tutto ciò ricade interamente sugli autori. Naturalmente nessuno di loro è responsabile per gli eventuali errori ed omissioni e per le molte imperfezioni certamente presenti nel testo. del caso di governance interistituzionale statale (Land di Berlino. Hönig. che hanno generosamente messo a nostra disposizione parte del loro tempo.D-NRW.U. con U. . alla sua stesura ha contribuito anche Valeria Gritti. Stach della Fondazione Bertelsmann. La progettazione del lavoro si deve alla stretta collaborazione tra Piervincenzo Bondonio e Augusta Badriotti. grazie alla disponibilità on-line di una documentazione ricca e ben strutturata. in alcuni casi con visite in loco (contattando a Brema M. con collaboratori esterni della stessa Fondazione (A. il Ministero für Arbeit und Bau Mecklenburg-Vorpommern e l’Amt für das Biosphärenreservat Schaalsee. contattato tramite Thekla Heinel della B. sono stati stabiliti con B. C. J. per il caso della governance esterna centrale. in cui la scelta è caduta sul progetto Digitales Nordrheinwestfale . Negli altri casi i contatti sono stati telefonici e telematici (interviste via e-mail). Ditzinger). Beratungs-und Servicegesellschaft Umwelt GmbH) e locale (Förderverein Biosphäre Schaalsee. Geier). Hagen e. sentito tramite Frank Hermann.INTRODUZIONE 14 sono stati di aiuto nell’orientare il successivo sviluppo del lavoro. Glassmann dell’Università di Köln e con A.

CAPITOLO 1 IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 15 .

sono stati guidati verso l’unità dall’egemonia della Prussia. presenza di una camera alta (Bundesrat) formata da rappresentanti delle regioni (tuttavia. La Costituzione tedesca del 1945. composto da delegati dei Länder normalmente sostituiti quando cambia il governo del Land. i popoli di lingua tedesca.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 17 1. quali la peculiare forma di federalismo accentrato e cooperativo. presentano stimoli per riflessioni interessanti. contrassegnato dalla presenza forte del cancellierato e da una struttura amministrativa policentrica. Il numero dei Länder. tuttavia. La Costituzione prevede un Presidente federale (Capo dello Stato) eletto per cinque anni da un’apposita Assemblea federale formata da membri del Bundestag e da rappresentanti dei Länder. Il federalismo tedesco. Caratteristiche istituzionali e politiche del Paese Alcune tra le caratteristiche istituzionali della Repubblica federale di Germania. insieme a quello austriaco. passò a 16 dopo la riunificazione del 3 ottobre 1990. Le sue competenze spaziano dalla nomina del Cancelliere allo scioglimento del Bundestag. Il congresso di Vienna sancì il diritto della Prussia a costituire la Confederazione tedesca (Deutscher Bund) con alcune caratteristiche di Stato federale: potere legislativo distribuito tra regioni e centro. dalla proclamazione dello stato di emergenza amministrativa alla promulgazione delle leggi. rappresenta un esempio significativo della creazione di un sistema federale composto da Stati unitari (Länder) che. Il Cancelliere federale è nominato dal Presidente in seguito ai risultati delle . sono Stati decentralizzati in senso federale. Dopo la Restaurazione. La Legge Fondamentale prevede al centro due camere: il Bundestag. eletto a suffragio universale e il Bundesrat. fu elaborata prevalentemente da esperti tedeschi e soprattutto dai responsabili delle amministrazioni dei Länder insediati dagli occupanti. i poteri più significativi erano concentrati nella camera bassa). Essa definisce la Repubblica federale di Germania come Stato federale a governo parlamentare. originariamente di 11. la “Legge Fondamentale” (Grundgesetz). dispersi in numerose cittàStato e Stati indipendenti.

7 79. Il parlamento bicamerale è composto da un Consiglio federale (Bundesrat) e dalla Camera federale (Bundestag). composto da 68 membri.4 2.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 18 elezioni politiche che rinnovano il Bundestag (di norma è il leader del partito vincitore). In particolare.7 4. al Cancelliere spetta definire l’indirizzo politico del governo. Il Bundesrat. invece.5 34066 70553 35751 47348 21114 18337 19848 883 20443 16000 29000 15730 23800 755 2750 404 Note Ex Ddr Ex Ddr Città-Stato Ex Ddr Ex Ddr ex Ddr Città-Stato Città-Stato Se il Bundesrat ha un profilo costituzionale minore dell’altra camera (Brosio 1995).6 1. 1995 Voti 6 6 6 6 4 4 4 4 4 4 4 4 3 3 3 3 68 Popolazione Superficie 17.3 11. è la camera dei Länder cui partecipano i delegati dei governi in numero rapportato alla popolazione. in quanto non ha voce nell’elezione del governo e ha un limitato potere di veto nell’attività legislativa.9 2. la cui nomina dipende da lui.6 1.4 5.. Il Cancelliere è una figura politica forte rispetto ai ministri.1 0.8 3.4 9. funzioni importanti nel campo della politica fiscale. è richiesta l’approvazione del Bundesrat per le . e Iovinella G. ha. Tabella 1 Breve profilo dei Länder Land Renania settentrionale Vestfalia Baviera Baden-Würtemberg Bassa Sassonia Assia Sassonia Renania Palatinato Berlino Sassonia-Anhalt Turingia Brandeburgo Schleswig-Holstein Mecklemburgo-Pomerania occidentale Amburgo Saarland Brema Totale Fonte: Degni M.7 3.6 2. Nella seguente tabella sono riportati alcuni dati sui vari Länder.6 2.9 1.8 7.

83). mentre per le restanti materie implementano o applicano le leggi federali (art. residuando alla federazione la determinazione dei principi generali che riguardano l’istruzione superiore. alle autorità locali/regionali totale autonomia amministrativa. Un altro organo costituzionale di estrema importanza è il Tribunale Costituzionale Federale (Bundesverfassungsgericht). che viene esercitata mediante il controllo di costituzionalità delle leggi federali e dei Länder. infatti.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA leggi che riguardano la disciplina delle imposte il cui gettito è incassato dai Länder. la responsabilità per la fornitura del servizio sanitario è affidata in modo non esclusivo alle autorità locali: alcuni servizi possono anche essere forniti dai Länder o da altre istituzioni parastatali. alcune caratteristiche dello Stato federale tedesco assicurano. e il giudizio sui ricorsi individuali a tutela dei diritti fondamentali. In generale. i fondi per l’assistenza sociale sono forniti dalla federazione. i Länder esercitano la funzione legislativa per le materie loro attribuite dalla Costituzione. tranne che su alcune materie di prevalente interesse dei Länder. tuttavia. In via esemplificativa. un elevato grado di coesione nazionale. La sua posizione è preferenziale rispetto al Bundesrat. Tra queste si sottolineano soprattutto la forte posizione del Cancelliere e la tendenza degli anni ’60 e ’70 a rafforzare le competenze dello 19 . tra cui le comunità religiose. cui è affidata la decisone sui conflitti costituzionali all’interno del Land. Ogni revisione del testo costituzionale deve avvenire a maggioranza di due terzi di entrambe le camere. Tra le sue competenze. il che contribuisce a rafforzare il potere dei Länder. per metà utilizzando collegi uninominali con sistema maggioritario a turno unico. Il Bundestag è eletto per quattro anni da tutti i cittadini. accanto alla tutela costituzionale dei diritti. ma l’erogazione dei servizi avviene a livello locale. Il concreto coordinamento fra le due camere viene garantito da alcune commissioni bicamerali. tipica del federalismo tedesco). figurano la soluzione di conflitti fra Stato e Länder e tra i diversi poteri dello Stato. i pagamenti eseguiti ai fini della perequazione fiscale tra i Länder. 28) garantisce. l’amministrazione effettuata dai Länder per conto del governo federale di imposte di competenza di quest’ultimo (attività che segnala la stretta cooperazione fra Stato federale e Länder. finanziaria e decisionale per l’istruzione è completamente affidata ai Länder. la responsabilità amministrativa. A fronte dell’attribuzione di competenze di primo piano ai Länder. nel senso che quest’ultimo non può rifiutarsi di approvare i testi passati dal Bundestag. La Costituzione (art. la ripartizione del gettito dell’imposta sul reddito delle persone fisiche tra governo federale e Länder. Esso è affiancato a livello di singolo Land dal tribunale costituzionale del Land. per l’altra metà col sistema proporzionale in collegi plurinominali a voti di lista. tra le quali una commissione di conciliazione. composto da sedici giudici eletti per metà dal Bundesrat e per metà dal Bundestag. che ha il compito di risolvere i casi controversi.

sviluppo urbano e pianificazione territoriale Finanze Giustizia Trasporti Difesa Salute Ricerca e tecnologia Istruzione e scienza Cooperazione economica Commissioni Autorità amministrate direttamente Autorità federali subordinate a ministeri federali Autorità federali intermedie Autorità federali inferiori Autorità amministrate indirettamente Imprese pubbliche Fonte: OECD 1992 . Lo schema che segue presenta la struttura del governo (Bund). agricoltura e boschi Lavoro e previdenza sociale Famiglia e anziani Poste e telecomunicazioni Donne e gioventù Alloggi. come nel caso delle funzioni comuni. nelle sue principali articolazioni funzionali e territoriali.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA Stato federale. per una maggiore specificazione delle quali si veda la parte relativa al federalismo tedesco. Tabella 2 20 La struttura del governo federale Grundgesetz Legislativo Esecutivo Giudiziario Cancelliere federale Cancellierato federale Gabinetto Comitati Ministeri (18) Interni Esteri Economia Generi alimentari.

dogane e commercio estero (anche queste devolute all’Unione europea). difesa. inoltre. della polizia (ordine pubblico e polizia locale) e svolgono le funzioni amministrative relative all’attuazione delle norme federali. ripartizione del territorio. da capi dei sub dipartimenti e dai responsabili delle divisioni. da capi dipartimento. pianificazione territoriale e certificazione anagrafica. Tabella 3 21 Gerarchia tipica dei ministeri federali Ministero Segretario di Stato da 1 a 3 in ogni ministero Capi dipartimenti da 4 a 7 in ogni ministero Capi dei sub dipartimenti Responsabili delle divisioni Fonte: OECD 1992 È la Costituzione a specificare le competenze del Bund e dei Länder. Il Bund ha competenza legislativa esclusiva negli ambiti di politica estera. traffico aereo e ferrovie federali. facoltà di emanare leggi-quadro in materia di istruzione universitaria. cittadinanza e passaporti. tipica dell’ordinamento tedesco. . Questa ripartizione di competenze. delinea una situazione in cui centro e periferia sono sollecitate a ricercare un elevato livello di cooperazione. sistema valutario e monetario (competenza ceduta all’Unione europea). I Länder hanno competenze originarie ed esclusive nei campi dell’istruzione (compresi aspetti importanti dell’istruzione universitaria).IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA Più in dettaglio ciascun ministero federale è composto da un ministro. poste e telecomunicazioni. Ha. che risulta indispensabile per il buon funzionamento delle istituzioni e per la coerente realizzazione delle principali politiche pubbliche. tutela dell’ambiente. da alcuni segretari di Stato. della politica culturale.

che rispecchia da vicino quella di uno Stato sovrano tradizionale. con una propria Costituzione e un sistema di divisione dei poteri. che restano unità di potere autonome. Brema e Amburgo) sono città alle quali è stata riconosciuta la qualifica di cittàStato (cioè di Land e autorità locale allo stesso tempo). il che comporta l’assunzione di competenze amministrative sia centrali che locali. nato nell’Ottocento mediante la concessione alla federazione di alcune competenze. L’organigramma che segue.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA I Länder Tredici dei sedici Länder attuali sono enti territoriali. funzioni amministrative per i singoli distretti del Land. è immediatamente subordinato ai ministeri statali e non ha sottostrutture. a capo dei quali viene nominato un commissario che dipende dal Ministero degli Interni del Land (nei Länder più piccoli questo livello di amministrazione può mancare). invece. Svolge in prevalenza competenze amministrative federali. ma operanti per conto del Land nello svolgimento di determinate funzioni. i restanti tre (Berlino. Stati legittimi. Le autorità di livello intermedio svolgono. riferito al Nordreno Vestfalia. Le autorità di livello inferiore possono essere sia autorità statali ad hoc (come ad esempio uffici sanitari). intermedio e inferiore. sia autorità del governo locale. da parte dei Länder. Il livello superiore svolge funzioni amministrative per l’intero Land da un’unica postazione centrale. soprattutto legislative. La maggior parte di essi ha optato per un’articolazione della funzione amministrativa su tre livelli: superiore. 22 . Questa caratteristica è propria del federalismo tedesco. I Länder godono di ampia discrezionalità nell’organizzazione amministrativa. esemplifica meglio la struttura di un tipico Land.

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA Tabella 4 Struttura governativa dei Länder (il caso del Nordreno Vestfalia) Costituzione Legislativo Esecutivo Giudiziario 23 Primo ministro Ufficio del Primo ministro Gabinetto Comitati Ministeri (10) Interni Giustizia Finanze Esteri Affari culturali Scienza e rircerca Lavoro. . pianificazione regionale e agricoltura Sviluppo urbano e trasporto Affari federali Commissioni Autorità amministrate direttamente Autorità amministrate indirettamente Imprese pubbliche Commissari distrettuali Autorità dei Länder a livello locale e distrettuale Fonte: OECD 1992 Le autorità locali: Kreise e Gemeinde Il governo locale ha una lunga tradizione in Germania: il diritto di ogni comunità locale a governare i propri affari è garantito dalla Costituzione federale ed è ripreso dalla Costituzione di ciascuno Stato. relativamente al Land di appartenenza. formato da aggregazioni di municipalità. Ci sono due livelli di governo locale: municipale o comunale (Gemeinde). e distrettuale o provinciale (Kreise). Il principale compito degli enti locali è la regolamentazione dei servizi pubblici locali. essi sono responsabili dell’attuazione della legislazione federale e statale. Inoltre. salute e affari sociali Cooperazione economica e tecnologica Ambiente.

. I comuni mettono a disposizione gli edifici scolastici. i teatri. di gas e di acqua non è stata data in gestione ad aziende private. Queste riforme miravano a raggiungere una migliore efficienza amministrativa dei comuni senza. I comuni possono scegliere tra molteplici modelli alternativi di organizzazione per svolgere le proprie funzioni. attraverso la costituzione di un fondo che finanzia le attività di ospizio e ricovero. Le competenze di questi due livelli di governo locale sono regolate dal principio di sussidiarietà: la responsabilità primaria per le questioni locali risiede nei comuni e nelle province e solo nel momento in cui queste istituzioni non fossero in grado di svolgere le proprie funzioni il Land sarebbe autorizzato a farsene carico. le autorità locali regolamentano l’utilizzo del territorio. mettono a disposizione delle scuole e delle associazioni sportive gli impianti necessari.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 24 I comuni sono responsabili delle prestazioni sociali (OECD. responsabili dello smaltimento delle acque fognarie e dei rifiuti. sia per i giovani che per gli adulti (per le iniziative di formazione permanente). i musei. attraverso la fusione di comuni.000 abitanti (in alcuni Länder a 30. ad esempio la polizia locale. Gruppi di comuni possono anche formare delle autorità ad hoc (Zweckverbände) per realizzare specifiche funzioni. Sono inoltre direttamente responsabili dell’assistenza agli indigenti. sono state promosse dai Länder riforme che hanno portato ad un consistente allargamento delle dimensioni minime dei comuni portate a 9. I servizi di loro competenza possono essere forniti. per esempio. sono responsabili della presenza e del funzionamento di istituzioni culturali quali le biblioteche.000). Nel campo tecnico. alla gestione da parte di imprese di proprietà del governo locale o di imprese possedute dai comuni ma regolate dal diritto privato. Tra la fine degli anni ’60 e i primi anni ’70. sulla scia di un modello nord europeo di riforma degli enti locali. I comuni o le province sono. I fondi necessari allo svolgimento delle funzioni di Gemeinde e Kreise provengono da tributi locali (principalmente sugli immobili e sulle attività commerciali) e in larga misura da trasferimenti dei Länder e dalla federazione attraverso la perequazione fiscale (Finanzausgleich). Dove la fornitura di elettricità. Ai comuni fa capo anche la produzione diretta di servizi generali. perdere di vista il problema di garantire un’adeguata rappresentanza democratica alle istituzioni così allargate. la cui regolazione è competenza del Land di appartenenza. tuttavia. ricorrendo alla gestione diretta o in economia. inoltre. istituendo meccanismi di elezione diretta dei sindaci. le orchestre e le scuole di musica. ma finanziati dal governo federale). o alla fornitura da parte di soggetti privati che hanno ottenuto l’abilitazione a operare. sono gli stessi comuni ad occuparsene. la viabilità e i parchi e sono responsabili della redazione dei piani di sviluppo locali. 1997): garantiscono ad esempio l’erogazione di sussidi per l’accesso agevolato ai servizi abitativi e assistenziali (pagati dalle autorità locali.

soprattutto tra quelli di dimensioni simili. ma per il resto può essere modellata con ampia autonomia. Le autorità locali sono responsabili dei servizi sociali. I Länder hanno importanti responsabilità legislative in ambiti quali il governo locale. che possiedono in tale ambito competenze generali. la regolamentazione degli affari culturali e dell’istruzione e buona parte dei servizi di polizia. dei Länder e delle municipalità. difesa civile e istruzione. Per coordinare le politiche tra i vari livelli di governo vengono costituiti “comitati di alto livello”. Anche l’amministrazione dei tribunali dei Länder è indipendente dalle autorità federali. è il Consiglio di politica economica presieduto dal Ministro federale dell’Economia che coordina la politica macroeconomica tra i Länder. in cooperazione con enti semi-pubblici1 e chiese. I Länder sono direttamente impegnati in materia di sicurezza. Un altro importante organismo. La sovranità dei governi locali in campo organizzativo e fiscale. di statuto e ordinamento del personale. soprattutto mediante l’erogazione di trasferimenti finalizzati a specifici bisogni. 25 . Rispetto ad altri sistemi federali. La Costituzione di ciascun Land deve conformarsi ai principi generali della Grundgesetz. l’amministrazione della giustizia. mentre le responsabilità amministrative sono principalmente devolute ai Länder. Benché i Consigli non dispongano di alcun potere decisionale ufficiale. le loro raccomandazioni hanno un peso determinante nell’orientare gli indirizzi di politica economica. il più importante dei quali è il Consiglio per la pianificazione finanziaria. in Germania le funzioni direttamente svolte dall’amministrazione centrale sono piuttosto limitate. Alle differenze storiche e ambientali tra i Länder possono corrispondere significative differenze nelle strutture organizzative e amministrative che ogni Land ha facoltà di creare.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA Riferimenti istituzionali La funzione principale del governo federale è di assumere le decisioni politiche nazionali e di tradurle in leggi. polizia. che produce raccomandazioni non vincolanti sul coordinamento del bilancio e dei piani finanziari del governo federale. Le aree ove le funzioni amministrative spettano al governo federale sono poche e specificate nella Costituzione federale. siano normalmente elevate. Ciò non impedisce che le similitudini tra i Länder. costituito da rappresentanti di ogni livello di governo. di pianificazione e gestione del territorio rappresenta uno dei pilastri su cui si basa il funzionamento delle istituzioni e della democrazia tedesche e assume che le autorità locali abbiano notevole capacità di regolamentare le proprie funzioni. Organismi consultivi (ed anche questa è una caratteristica 1 Eingenbetrieb: aziende municipalizzate speciali gestite con libri contabili differenziati e dotate di semi-autonomia amministrativa.

La Grundgesetz esclude qualsiasi controllo federale su forma e contenuto dei bilanci statali. del federalismo cooperativo. Questo sviluppo. l’orientamento dei servizi alle attese dei cittadini. il gettito delle principali imposte è diviso fra i diversi livelli di governo. Il funzionamento delle istituzioni e i comportamenti delle persone in Germania sono tradizionalmente fondati sulla scrupolosa osservanza della legge.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 26 del sistema politico-istituzionale tedesco) sono presenti ad ogni livello dell’amministrazione. Non mancano casi in cui anche governi locali hanno sviluppato e adottato standard di qualità dei propri servizi. Ciò implica anche che il controllo dell’operato delle istituzioni pubbliche e delle persone che in esse operano non si basi. Per quanto concerne le competenze a livello legislativo. appunto. Il modello di federalismo tedesco Il modello di federalismo realizzato nella Costituzione tedesca viene definito nella teoria e nella pratica “federalismo cooperativo”. che condizionano spesso al loro rispetto l’allocazione delle risorse alle municipalità. i Länder amministrano le leggi emanate dal parlamento federale ed esistono sedi istituzionali di concertazione politica fra i vari livelli di governo (Degni. qualunque sia il livello di governo responsabile per la loro fornitura. Molte funzioni sono svolte in comune. della cui preparazione e gestione sono unicamente responsabili i Länder. ma sono frequenti e importanti le materie sulle quali Governo federale e Länder hanno competenze legislative congiunte (è così. le politiche sociali. la formazione continua del personale. ad . letteralmente “intreccio politico”: l’emblema. che ha avuto inizio negli anni ’60. per la protezione ambientale. per valutare le politiche realizzate sono stati elaborati e vengono correntemente utilizzati standard di qualità specifici per i diversi settori di attività (ad esempio. Come accennato. il sistema vede una netta prevalenza del governo federale. interconnessioni qualificate come Politikerverflechtung. se non marginalmente. In caso di interferenze della federazione i parlamenti statali possono presentare ricorso al tribunale costituzionale federale per la supervisione e il controllo delle competenze. ha contribuito a costruire una politica generale di miglioramento qualitativo dei servizi pubblici. il sistema tedesco di relazioni finanziarie intergovernative è peculiare e presenta strette interconnessioni tra le competenze del centro e della periferia. la pianificazione territoriale). In base alla Costituzione. Essa comprende risultati significativi in campi quali lo snellimento delle procedure. Gli standard sono per lo più stabiliti dai Länder. sull’osservazione e la valutazione delle performance. la circolazione stradale. con una prevalenza legislativa del primo e amministrativa della seconda. 1995). Invece. Iovinella.

in origine di competenza esclusiva dei Länder. le funzioni comuni. Tali funzioni. difendere interessi. il che ne limita considerevolmente l’autonomia politica. determinato per ogni Land sulla base delle entrate fiscali e di quelle degli enti locali e un “indi- 27 . nel senso che il governo federale interviene nel finanziamento. un sistema di perequazione delle risorse fra i Länder. Se lo Stato realizza la sua competenza. Sono coinvolte in questo schema alcune politiche a forte rilievo nazionale. risale ad alcuni emendamenti alla Costituzione approvati tra il 1967 e il 1969. l’attività dei Länder si riduce all’amministrazione e all’applicazione delle leggi federali (ma non va dimenticata la loro possibilità di esprimere opinioni. per la regolamentazione delle attività produttive. attuato mediante trasferimenti orizzontali. cioè fra i Länder stessi. La concessione dei finanziamenti è collegata alla condivisione degli obiettivi delle politiche federali da parte del singolo Land. commercio e assicurazioni. ad esempio. che ha introdotto le Gemeinschaftaufgaben. Il sistema dei trasferimenti si basa su un “indice di capacità fiscale” (Bedarfzuweisungen). seppure a specificazione locale.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA esempio. ma le misure fiscali adottate autonomamente devono risultare coerenti con la politica economica generale espressa dal governo federale in carica e sono previste azioni di compensazione fiscale dai Länder ricchi ai Länder poveri. nel senso che i Länder possono legiferare solo se il centro si astiene dal farlo. industria. per le difficoltà di natura finanziaria a darvi attuazione del tutto autonoma vengono trasformate in azioni comuni. quale oggi si manifesta. Il particolare carattere cooperativo del federalismo tedesco. Competenza congiunta. che hanno individuato materie che postulano una gestione coordinata da parte di tutti e tre i livelli di governo. della politica fiscale: i Länder sono responsabili del proprio budget. per la viabilità e il sistema dei trasporti marittimi). Questa già rilevante intersezione delle sfere di autonomia è stata incrementata con la riforma finanziaria del 1969. per i servizi sociali e l’istruzione. che assicura ai Länder con entrate inferiori alla media nazionale di raggiungere il 95% della media delle entrate fiscali pro capite. significa che sussiste una sorta di diritto di prelazione a favore dello Stato federale. seppure con quote contenute. il sostegno allo sviluppo economico regionale. una stretta cooperazione in materia di politica tributaria fra centro e periferia. La struttura del sistema di finanziamento della spesa pubblica tedesca si basa su quattro principi fondamentali: l’uniformità del sistema tributario su tutto il territorio nazionale. il che praticamente mai è accaduto. gli interventi in agricoltura e di protezione costiera. nell’accezione tedesca. quali la costruzione di nuove università. per la promozione della ricerca scientifica. un sistema di partecipazione di tutti i livelli di governo al gettito delle principali imposte. esercitare pressioni attraverso il Bundesrat). È il caso.

sarebbe ingenuo ritenere che la scelta tra dosaggi alternativi di centralismo/decentramento possa prescindere da altre opzioni generali che dividono gli schieramenti politici. anche in Germania.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 28 ce di egualizzazione fiscale” (Schlüsselzuweisungen). i Länder. Numerose proposte di riforma intese prevalentemente a dare maggiore autonomia ai Länder e ad aumentare gli elementi competitivi del federalismo tedesco. Qualora l’indicatore di capacità fiscale di un Land sia superiore all’indicatore di egualizzazione. il Land è obbligato a effettuare pagamenti di egualizzazione ad altri Länder. La nuova formula prevede un centro che assicura la stabilità del quadro macroeconomico e unità periferiche responsabili della politica allocativa e di sviluppo settoriale. sollecitati dai movimenti verdi (che condividono la direzione del governo federale). gli elementi di concorrenza fra i Länder sono aumentati e vi è stato un generale rinvigorimento dell’iniziativa e delle responsabilità a livello subnazionale. ponderato con altri indicatori di costo e di fabbisogno (Degni e Iovinella. a cadenza biennale. e con l’assunzione di maggior responsabilità del Land nelle politiche industriale e sociale. 1995). quindi. avanzate negli anni ’80. a partire da una base imponibile e da un sistema di aliquote fissate centralmente – esclude di fatto che sia operativo qualsivoglia meccanismo di competizione fiscale fra Länder e enti locali. ritenendo che in tale modo gli obiettivi di sostenibilità ambientale risultassero perseguibili meglio. con la modificazione della prassi fino ad allora vigente nel sistema di relazioni finanziarie intergovernative. L’assoluta uniformità del sistema tributario – le uniche eccezioni sono rappresentate dalla potestà concessa ai governi locali di applicare maggiorazioni d’imposta su alcuni loro tributi. mentre è negoziabile. In sostanza. che maggior autonomia implica (ceteris paribus) maggior opportunità per i ricchi e maggior difficoltà per gli altri. Non sfugge a nessuno. che sono tornate integralmente nell’ambito dei Länder. infatti. Manifestazioni della tendenza sopra richiamata si sono avute. tra cui l’abolizione delle competenze federali in materia di programmazione e finanziamento del sistema ospedaliero. Inoltre. nonostante la consolidata tradizione di federalismo cooperativo. che Länder e enti locali con maggiori difficoltà finanziarie siano meno favorevoli ad ampliare ulteriormente i confini del- . hanno tuttavia preferito rivolgersi al centro. Le quote di riparto delle imposte dirette fra governo federale e Länder sono fisse. Non stupisce. in anni recenti. soverchiate dai problemi che questa ha imposto a tutti i livelli di governo. su cui opera il meccanismo di egualizzazione. In alcune politiche. determinato sulla base del gettito fiscale pro capite medio nazionale relativo alle entrate. in primo luogo quella ambientale. sono passate in secondo piano dopo la riunificazione. con la riduzione delle funzioni comuni. la compartecipazione all’imposta sul valore aggiunto.

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA l’autonomia finanziaria locale e a contare in maniera crescente sul funzionamento dei trasferimenti perequativi che. il governo federale e i Länder stanno cercando di definire una linea di demarcazione più chiara dei rispettivi compiti e responsabilità finanziarie. nel Regno Unito. con progetti di riforma dal contenuto ad oggi ancora instabile. Per questo motivo. 29 La riunificazione delle due Germanie La riunificazione delle due Germanie è stata realizzata prevalentemente estendendo le strutture politico-istituzionali e amministrative della Germania dell’ovest alla Germania orientale (Bosco. come invece è avvenuto in altre parti d’Europa (con realizzazioni in via di rapido consolidamento. è in discussione un emendamento alla Costituzione federale che prevede l’introduzione di un potere di co-decisione dei Länder per le materie oggetto di legislazione comunitaria che rientrano nella loro sfera di competenza. Inoltre. per quanto ormai profondamente radicati nella tradizione germanica. Ciò è leggibile con grande chiarezza nelle Costituzioni dei Länder e. potenzialmente reversibile. per il loro ruolo politico. i Länder chiedono che venga riconosciuta loro una maggiore partecipazione al processo decisionale comunitario. In proposito. Come noto. ha una lunghissima tradizione in Germania: per questo motivo non si parla di tendenze devoluzioniste recenti. in Italia). Dopo la caduta dello Stato nazional-socialista. La necessità di riconvertire l’economia al mercato e di trasferire nell’Est le istituzioni occidentali e l’elevato numero di disoccupati tra i cittadini della defunta DDR causarono una enorme crisi sia politica che economica. L’esistenza di governi locali consolidati. la Costituzione federale. 2000). conseguentemente. Nonostante il modello economico tedesco avesse funzionato brillantemente per la RFT. la ricostruzione su basi democratiche del Paese ebbe tra i suoi perni anche la decentralizzazione. con ruolo istituzionale forte. di strutture e di capacità economiche molto diverse (nel 1991 il Pil pro capite dei Länder orientali raggiungeva a malapena il 30% della media dei Länder occidentali causando una riduzione del Pil occidentale prima dell’unificazione di un sesto). in seguito ai già avvenuti e prospettati ulteriori trasferimenti di competenze alla Comunità europea. La crescente cooperazione fra i vari livelli di governo – in particolare per quanto riguarda forme di federalismo fiscale o tassazione congiunta (partecipata). presentano tuttavia un ineliminabile aspetto di discrezionalità politica. nel 1949. fortemente accentrato. il cui gettito è riscosso da tutti i tre livelli di amministrazione – viene vista sempre più come una minaccia per l’indipendenza dei Länder e. anche nella Grundgesetz. non altrettanto . i due territori erano dotati di regimi politico-istituzionali divaricati.

9% era senza lavoro o inserito in programmi occupazionali finanziati con fondi pubblici. la riforma del codice del lavoro. si è ritrovata con un elevato tasso di disoccupazione. nei nuovi Länder una quota del 19. di autogoverno settoriale. la ridefinizione delle condizioni di rilascio dei sussidi di disoccupazione. Il grado di arretratezza del sistema produttivo e la perdita dei mercati orientali hanno creato una situazione difficilmente superabile nel breve periodo.000 miliardi di marchi tra il 1990 e il 1997.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 30 facilmente questo modello si adattava alla RDT.135 miliardi nel 1996 e più della metà del nuovo indebitamento è dovuto direttamente ai nuovi Länder. le conseguenze della disoccupazione sugli introiti statali e sui sistemi di sicurezza sociale risultarono particolarmente onerosi. cui si sono aggiunti. la riduzione delle agevolazioni fiscali. I problemi di bilancio sono stati notevolmente acuiti da trasferimenti ai nuovi Länder per un totale netto di 1. ma non alla nuova realtà post-riunificazione. Lo sforzo in questo ambito ha prodotto frutti significativi: oggi la Germania si trova ben integrata sul piano politico-istituzionale. ma lo è ancora poco sul piano economico. l’ingente peso economico che la ricostruzione dell’Est richiedeva.3%. Il debito pubblico è salito dai 929 miliardi nel 1989 a 2. con un bilancio in crescente disavanzo e con una spesa per la sicurezza sociale dal trend esplosivo. il Paese europeo con maggiore stabilità economica. la necessità di rivedere il sistema sanitario con lo scopo di ridurre i contributi dell’assicurazione malattia. nell’agenda politica. La Germania. Rivedere i contenuti della riforma pensionistica del 2001 è divenuta una priorità della politica economica. con effetti negativi sull’economia della parte occidentale trovatasi a dover affrontare. in quanto investe interessi particolari e competenze non solo federali. da un lato. Nel 1995 il tasso medio di disoccupazione nell’ex Germania Ovest ammontava al 9. Dovevano anche essere superati problemi istituzionali di governance nella Germania orientale. Il sistema era caratterizzato dall’assenza di elementi di corporate governance. . Il decollo economico orientale non ha avuto luogo nei tempi previsti. Date le caratteristiche del sistema fiscale e sociale. un rallentamento congiunturale e. La grande rilevanza delle imposte dirette ricavate dai salari e la dipendenza dei contributi delle assicurazioni sociali dall’andamento complessivo dell’occupazione erano fattori funzionali a una Germania stabile. ma era invece caratterizzato da un elevato interventismo statale. Come non si stenta ad immaginare. la riforma della politica fiscale costituisce oggetto di accese discussioni. dall’altro.

che prevedono peraltro – come si vedrà più avanti – forme significative di avvicinamento. Le amministrazioni locali hanno una lunga tradizione di autonomia e indipendenza nell’orientare i propri interventi regolatori della vita pubblica e nella fornitura di servizi alle comunità locali: ciò. come modello “geneticamente superiore”. Ogni livello di governo gode di autonomia legale ed è in principio indipendente nel conseguimento dei compiti definiti dalla Costituzione federale (Grundgesetz). in ogni livello dell’amministrazione. mentre per impiegati e lavoratori i contratti hanno natura privatistica. Anche gli Stati dispongono di potestà legislative. cui recentemente ha fatto riferimento anche la riforma della dirigenza pubblica in Italia. soprattutto). Il servizio pubblico è assolto da funzionari pubblici (Beamte). Un confronto pacato tra i due modelli. per la sua elevata articolazione. l’amministrazione della giustizia. Lo status dei funzionari è regolato da contratti pubblici. È responsabile degli sviluppi normativi dello status giuridico del persona- 31 . statale (Land) e locale. A livello amministrativo. Questo sistema sembra coerente con le caratteristiche attese di una dirigenza pubblica formata con uniformità di criteri e dai caratteri individuali e di gruppo che riecheggiano quelli impersonati dal “burocrate prussiano” di weberiana memoria. richiederà tempi lunghi e capacità di isolare l’effetto di fattori ambientali influenti (certamente non sovrapponibili nei due Paesi). ad eccezione delle aree amministrate direttamente dalle autorità federali. nel tempo. nelle intenzioni incentivanti. Caratteristiche della governance in Germania Riferimenti normativi Come già si è accennato. potrebbe rivelare incoerenze interne. su temi quali il sistema di polizia pubblica. Al governo federale spetta in primo luogo la funzione legislativa. impiegati (Angestellte) e lavoratori (Arbeiter). che prevede il permanere di contratto pubblico per dipendenti rank and file e il ricorso al contratto privatistico (con significative componenti. Le funzioni dell’amministrazione federale sono lasciate ai Länder.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 2. la pubblica amministrazione tedesca è costruita su tre livelli: federale (Bund). l’esistenza di un corpo pubblico uniforme costituisce un elemento unificante di un sistema che altrimenti. che sono specificamente indicate nella Costituzione. Ancora una notazione tecnica sugli sviluppi tedeschi: è il Ministero dell’Interno a svolgere un ruolo centrale nel governo delle politiche del personale. legate all’assunzione di specifiche responsabilità organizzative e di risultato) per i dirigenti. gli affari culturali e l’istruzione dal livello primario a quello universitario. ha generato una considerevole capacità di gestione autonoma delle proprie risorse. Non sembra quindi appropriato contrapporvi il modello di origine anglosassone (nordamericana.

la regola di base delle relazioni intergovernative. razionalizzare l’uso delle risorse. ha visto significative new entry. esercitabile su iniziativa popolare. tuttavia. • rafforzamento della partecipazione dei cittadini ai processi decisionali e della funzionalità complessiva degli istituti di democrazia. La modifica non ha. ambiti nei quali pianificazione. hanno mantenuto una considerevole capacità di influenzare le politiche federali. Furono. ad esempio. può dare via libera alla creazione di nuovi servizi pubblici. raggruppati in associazioni di autorità locali. Relazioni non sempre facili e coordinamento non senza problemi. Gli ultimi decenni vedono l’emergere di due tendenze principali: • riforme dei governi locali. In particolare. con particolare riguardo ai compiti di pianificazione dell’uso del territorio. Nel 1969 furono approvati emendamenti al testo costituzionale che modificarono alla base le relazioni tra i vari livelli di governo. basti pensare ai servizi di counseling ai cittadini. nel servizio postale. infatti. il manifestarsi di fenomeni di segno opposto: anche in Germania. tuttavia. introdotti “compiti comuni” (Gemeinschaftaufgaben) ai due livelli di governo. Anche città. Questa possibilità non è puramente astratta. Ne sono manifestazioni l’elezione diretta dei sindaci e l’introduzione dell’istituto referendario. con la finalità di aumentarne le capacità amministrative generali. altrettanto o ancor più inevitabili. infatti. annullato il diritto dei Länder a partecipare alla formulazione della politica federale attraverso la camera alta o consiglio federale (Bundesrat). Coordinamento e consenso restano. inevitabile risulta una certa tendenza di Länder e comuni a proteggere i propri interessi contro le “interferenze federali”. . soprattutto per la necessità di esplicitare e. che può mettere a rischio la capacità del governo centrale di esercitare con efficacia la sua funzione di arbitraggio nei conflitti di interesse. Basandosi sul principio dei “compiti pubblici aperti”. ridurre gli squilibri economici territoriali. decisioni e finanziamento sono tutte azioni da esercitare congiuntamente. ancora in anni recenti. naturalmente.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 32 le impiegato a livello federale e fornisce le linee guida sullo status del personale statale. ma si è concretata in una gamma di servizi pubblici che. delle municipalità e delle corporazioni soggette al diritto pubblico. regolare i conflitti tra le regioni. Le finalità dell’innovazione – che costituisce da allora una caratteristica peculiare del “federalismo alla tedesca” – erano molteplici: aiutare il raggiungimento di obiettivi nazionali. tra governi locali. la tendenza europea alle privatizzazioni ha avuto riscontri significativi. il legislatore dei due livelli (statale e federale) ha ampia facoltà di decidere quali funzioni collettive assolvere e. in qualche modo condividere. quindi. le priorità politiche. Ciò non esclude. quando la collettività esprime nuove domande di intervento. municipalità e distretti. ferroviario e radiotelevisivo.

Essi hanno prodotto analisi articolate. Tali cambiamenti sono avvenuti sotto la pressione di due eventi di portata generale. sottolineando la centralità dello sviluppo delle risorse umane e delle capacità manageriali in ambito pubblico. dotati di specifiche competenze consultive su specifiche politiche pubbliche. quando è stato riformato il trattamento giuridico dei dipendenti pubblici. • In applicazione dell’articolo 65. il miglioramento delle politiche del personale. il Comitato di Consiglio Statale Provvisorio. all’inizio di ogni legislatura la coalizione governativa dichiara solennemente un “accordo di programma”. che tendono a concludersi con la formulazione di 33 . Tra le riforme recentemente apportate al sistema federale che qui interessano si devono richiamare le seguenti. che investono anche la politica. dei sindacati e dell’università. • Il 18 giugno 1995 viene istituito. designato dal Consiglio. con funzioni di supervisione del processo di modernizzazione delle pubbliche amministrazioni. dell’industria. per esempio. Un Comitato Guida ristretto. presentato in Parlamento. composto da rappresentanti di tutti i livelli di governo. l’accordo di coalizione del 1998). l’individuazione di ulteriori spazi e modalità di privatizzazione. la società e l’economia tedesche: la tendenza alla globalizzazione e il rallentamento dei ritmi dello sviluppo economico.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA Negli anni ’90 la politica tedesca si è caratterizzata per i tentativi di riformare in profondità l’amministrazione federale. presso il Ministero dell’Interno. e si impegna a rispettarlo (si veda. nel rispetto delle linee guida del Cancelliere federale). Tra i problemi approfonditi figurano il superamento delle lentezze del sistema giudiziario. con le conseguenti restrizioni sulle risorse disponibili (anche) per il settore pubblico. Tra le innovazioni va anche ricordata la nascita di numerosi enti. Un primo importante passo ha avuto luogo nel 1995. introducendo la possibilità di tenere conto di incentivi basati sulla performance e sul merito e facilitando forme di mobilità del personale tra le diverse amministrazioni. ha presentato nella primavera del 1998 un rapporto conclusivo dei propri lavori contenente raccomandazioni sulle modalità per sviluppare i processi di modernizzazione dell’amministrazione già intrapresi. Il Comitato Guida ha anche competenza nel monitorare i risultati ottenuti con le azioni di riforma delle strutture organizzative e le realizzazioni strategiche di ogni Ministero. riferendone direttamente al Gabinetto. Il modello di riferimento auspicato dal Comitato era la creazione di uno Stato snello (Schlanker Staat). secondo comma della Costituzione (che prevede che i Ministri federali godano di autonomia nel guidare le proprie strutture.

organizzazione. tramite maggior decentramento decisionale e conseguente responsabilità in capo a strutture di organizzazione formale interne (le singole divisioni).IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 34 raccomandazioni al governo federale sui temi di loro competenza. ha presentato numerose survey e raccomandazioni concernenti la sburocratizzazione e la deregulation. punto di partenza per innescare azioni emulative o di benchmarking. Fornisce suggerimenti a tutti i suoi membri. • la Commissione Schlichter o comitato indipendente di esperti sulla semplificazione delle procedure di pianificazione. Le azioni di modernizzazione concernenti le autorità locali Il dibattito sulla riforma della pubblica amministrazione ha investito anche i governi locali. ed ha svolto azioni di supporto delle società di consulenza interessate a intervenire a supporto delle amministrazioni. In proposito. Nell’ultimo decennio gli enti locali tedeschi hanno fornito un contributo rilevante per modernizzare la pubblica amministrazione e realizzato con successo . al quale partecipano le tre città-Stato e un buon numero di municipalità. Istituita nel 1983. utenti/clienti delle prestazioni che ricevono. finanza. Formata all’inizio del 1994. Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt). che ha presentato molte proposte riguardanti in special modo il cambiamento organizzativo e le modifiche del processo di bilancio. sotto forma di pareri. Sono stati introdotti elementi di contabilità aziendale per calcolare i costi effettivi dei servizi erogati e per sollecitare le autorità locali ad assumere un atteggiamento di servizio nei confronti dei cittadini. sostenendo una maggiore flessibilità e responsiveness del sistema. ha prodotto proposte nello stesso anno. survey e relazioni su tutte le questioni concernenti il management. informazione e comunicazione tecnologica. palestra di discussione e confronto per funzionari delle amministrazioni ed esperti delle varie discipline e metodologie di analisi ed intervento organizzativo. va ricordato l’operato dell’agenzia comunale per la razionalizzazione dell’amministrazione. in particolare riguardo a personale. L’agenzia comunale per la razionalizzazione dell’amministrazione (KGSt) è un ente autonomo. Ogni tre anni il KGSt organizza un forum. che si dedica allo studio delle problematiche amministrative a livello federale e nazionale. Recentemente il KGSt ha anche effettuato confronti tra i servizi erogati dagli enti partecipanti. Vanno menzionati in proposito: • la Commissione federale indipendente sulla semplificazione normativa e sul funzionamento dell’amministrazione. • l’Istituto di ricerca sulla pubblica amministrazione presso l’Università di Speyer.

il monitoraggio dei fornitori di servizi operanti in concorrenza. • nuovi strumenti di direzione. L’orientamento al cittadino. • utilizzo delle reti informatiche (Internet. • utilizzo di forme di contract management e obbligo di reporting. In questo senso si potrebbe sostenere che il processo di globalizzazione. • gestione della qualità. stia attualmente investendo il funzionamento delle PA tedesche. In tale contesto si stanno sviluppando ulteriori azioni. processi che sono facilitati dalla consapevolezza (come si potrebbe sostenere non senza qualche forzatura ottimistica) che nel sistema tedesco operano istituzioni che si sforzano di migliorare la propria efficienza. • adozione di cultura e tecniche di gestione del personale ispirate ai moderni principi di sviluppo delle risorse umane. con un’enfasi che passa dalla funzione tradizionale di autorità pubbliche a quella (anche) di fornitori di servizi e che il maggior orientamento ai bisogni dei cittadini e degli utenti abbia aperto nuovi canali e offerto nuove occasioni per una rinnovata partecipazione del cittadino alla vita politica e amministrativa locali. • partecipazione dei cittadini ai processi decisionali e valutativi. Oggi gli enti locali operano in misura crescente come promotori dell’impegno dei cittadini e per aiutare i processi di identificazione dei cittadini con i propri rappresentanti politici. almeno in un’accezione europea.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA considerevole le riforme loro proposte. la domanda di maggior efficienza nella gestione economica sono tutti fattori che stanno incidendo in modo – si spera – durevole sul funzionamento degli enti locali. come base per una maggiore trasparenza del funzionamento delle amministrazioni e per una puntuale attribuzione di responsabilità personali sui risultati conseguiti. che hanno soprattutto riguardato i campi seguenti: • politica e gestione. certamente influendo in modo non marginale su atteggiamenti e culture che apparivano fondate su radici culturali affatto diverse. • amministrazione strategica. • utilizzo di strumenti incentivanti (benchmark). la maggiore visibilità del programma politico degli eletti. 35 . per centro di costo o per linea di attività) e dei processi di responsabilizzazione delle unità organizzative decentralizzate sull’uso delle risorse. Si può affermare che in questo processo gli enti locali siano venuti reinterpretando il proprio ruolo. IT). con adozione di strumenti incentivanti. come base di valutazione dei nuovi prodotti forniti dalla PA e delle strategie di controllo orientate al risultato. quali ad esempio: • uso sistematico delle nuove contabilità (dei costi.

qualche semplice dato. dalla quale trarre stimoli per un miglioramento emulativo. di una realtà di dimensioni ancora molto ristrette. i cittadini e tutti i 36 . religiose e civili. relativi ormai all’intera gamma delle funzioni svolte dagli enti locali. Più democrazia e migliore qualità di vita nelle Comunità Si ha una buona governance quando si realizza una democrazia locale vigorosa. presentata ad un convegno internazionale promosso dall’Università di Stoccarda (Proehl 2002). inteso non più come fatto eccentrico e “politicamente scorretto”. Di seguito sono riportate alcune azioni suggerite dalla Fondazione. Ogni circuito ha elaborato ed utilizza per il confronto batterie di indicatori di tipo quantitativo e qualitativo. caratterizzata da una cooperazione vivace e in spirito di partnership fra il consiglio comunale. L’idea di fondo è che una buona governance locale rafforzi la democrazia in quanto canalizza tutte le risorse localmente disponibili (rappresentate dai governi locali. figura la preparazione di una griglia valutativa sulla governance negli enti locali. recentemente elaborato e accessibile a tutti gli enti locali aderenti. Ad oggi risultano in funzione ben 85 circuiti di benchmark ed un’altra quindicina sono in progettazione. Si tratta. non senza l’utilizzo di locuzioni suggestive. A quest’ultimo proposito. da sola o in collaborazione con l’Istituto per l’Impiego. quindi. per la cui realizzazione lavorano più di 3. L’operato della fondazione Bertelsmann La Fondazione Bertelsmann. ma come utile prassi ordinaria. la triangolazione pubblico-privato-terzo settore richiede congiuntamente nuove partnership e uno stretto controllo democratico. dai cittadini e da tutti gli altri partner: la comunità degli affari. particolarmente attiva su tematiche dell’evoluzione delle forme di governo. autorità locali tedesche e internazionali. le NPO. seppure con buone potenzialità di sviluppo. il confronto tra le prestazioni delle autorità di polizia e tra le iniziative intraprese la costituzione di “autorità per il futuro” e della rete internazionale cities of tomorrow. Tra le iniziative più recenti della Fondazione. essi riguardano più di 600 servizi diversi. ha predisposto e realizzato numerosi progetti sulla riforma dell’amministrazione.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA • ricorso a confronto fra le performance conseguite da enti diversi. Per produrre gli effetti desiderati. l’esecutivo. I dati così raccolti sono disponibili nel database IKON (rete IKO). ecc) verso uno sviluppo locale funzionale a una migliore qualità della vita. le istituzioni culturali. numerosi Ministeri nazionali. l’apparato amministrativo. fondata nel 1977 al fine di onorare (continuandolo nel tempo) l’impegno socio-politico e culturale delle famiglie Bertelsmann e Mohn.000 operatori pubblici. Tra i temi trattati figurano il performance oriented management.

). istituzioni culturali. all’interno e all’esterno dei confini comunali. l’organizzazione amministrativa deve essere efficace. Per stimolare azioni di questo tipo conviene che l’ente locale elabori e renda pubblici dati e relazioni che diano conto del livello di realizzazione degli obiettivi comuni. Ciò avverrà se tutte le politiche e le azioni realizzate sono rese pubbliche e valutate. Occorre. soggetti del settore privato e del terzo settore. adottando la prospettiva tipica della policy analysis. il coinvolgimento dei cittadini nella fase iniziale della sua predisposizione. Questa cooperazione è responsabile della qualità e dell’efficienza dei servizi. prodotti direttamente o acquisiti mediante contratto sul mercato. ecc. quando si tratta di definire le priorità. efficiente. Abbinare il management strategico con una elevata trasparenza La realizzazione degli obiettivi condivisi di policy deve avvenire tramite processi ad un tempo trasparenti e strategici. deve sapere sviluppare e realizzare una visione che sia globalmente condivisa dai cittadini e dai loro rappresentanti politici. ma anche all’interno dell’organizzazione stessa. altri livelli di governo. la parola finale sul bilancio comunale spetta al consiglio.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA soggetti espressi dalla società civile (associazioni di categoria. Comunità religiose. Garantire un’amministrazione efficace ed efficiente con maggior cooperazione All’interno di un buon contesto di governance. Tuttavia. promuovere la cooperazione e la partecipazione non soltanto con i partner esterni. secondo la quale la valutazione viene usata per correggere e migliorare le politiche future. NGOs. per incentivare lo sviluppo locale e il miglioramento della qualità della vita. Realizzare partenariati con maggior collaborazione e partecipazione La compartecipazione efficace dei governi locali con i cittadini. trasparente. associazioni e gruppi di volontariato. costituisce un fattore vitale per la soluzione fruttuosa dei problemi. competitiva e orientata ai servizi. verticalmente ed orizzontalmente. Una procedura maggiormente aperta ai contri- 37 . a tale fine. All’interno di questo processo conviene prevedere anche l’utilizzo di misure e indicatori di qualità della vita come strumenti essenziali per esprimere valutazione pregnanti. Modellare la politica futura su obiettivi di policy comuni Affinché un ente locale sappia fare fronte in modo pienamente adeguato alle sfide del futuro. aumenta la trasparenza e l’accettabilità dell’intero processo di bilancio. Preparare il bilancio comunale con maggiore attenzione alle risorse Come noto.

strategie alternative per la fornitura dei servizi. la progettazione strategica. è stato inserito nella rete. sempre per iniziativa della Fondazione. 199596). Il funzionamento della rete è scandito da cicli di lavoro biennali. tra cui: “Il comune virtuale”. Filo conduttore costante tra tutti i temi trattati è stata la costruzione di una strategia generale per la gestione dell’innovazione. inoltre. la validazione e l’uso di “indicatori di qualità della vita”. migliorare lo stile di vita di bambini. della creazione del network cities of tomorrow. il “Gruppo di Lavoro degli Esperti”. la comunicazione degli obiettivi delle politiche e il pieno sviluppo della dimensione dei risultati sono aspetti che qualificano e migliorano la governance. È stato. promuovere l’occupazione. politiche di sviluppo del personale. Indicatori di qualità della vita: il network cities of tomorrow La Fondazione Bertelsmann è stata tra le sostenitrici. avviato un lavoro sistematico per la costruzione. Nel 2001. ciascuno caratterizzato da obiettivi specifici. adolescenti ed anziani nella città (in un ciclo successivo). partecipazione dei cittadini. Tra i più significativi ricordiamo: l’amministrazione di qualità. per i cittadini. che ha prodotto una guida di riferimento per gli enti locali e. 38 . favorire lo sviluppo economico locale (secondo ciclo. 1996-97). concorrenza orizzontale (ovvero tra enti omologhi) (primo ciclo. costruire la fiducia nell’ente locale. L’adozione senza timori di pratiche diffuse di benchmarking e la creazione di reti di informazione con altri comuni offrono significative occasioni di apprendimento e di scambio delle innovazioni. gestire le informazioni strategiche (ICT). opuscoli e guide informativi. “Stato come garante – alternativa alla fornitura dei servizi” e “Le strategie della rete di integrazione”.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA buti di soggetti esterni aumenta inoltre le possibilità che ai finanziamenti con fondi propri dell’ente locale si affianchino finanziamenti privati e provenienti da altri livelli di governo. L’attività attualmente in corso nella rete assume come punto di partenza il riconoscimento dei successi conseguiti nelle politiche di modernizzazione degli enti locali e del valore aggiunto che questi successi portano per la soluzione di numerosi problemi di convivenza nelle città. vivere la società multietnica. come nuovo strumento di lavoro. Innovare e apprendere gli uni dagli altri La trasparenza. negli anni ’90. che raccoglie comunità locali tedesche e di altri Paesi.

iniziativa privata e impegno sociale. modera la sua funzione di produttore diretto di servizi ed espande. La prospettiva è quella di uno Stato che perde in ruolo decisionale. con il quale si impegnava a definire un vasto programma di rinnovamento. Una precedente iniziativa – centrata sull’idea-forza di “Stato snello” e utilizzata per indicare l’obiettivo di alleggerire. 39 . capitolo IX. le seguenti quattro aree di riforma: • aumento dell’efficacia e dell’accettazione della legislazione • il governo federale come partner • amministrazione competitiva. in ogni modo possibile. “Stato attivante” significa sostenere il potenziale di autoregolazione della società civile ed economica e costruire lo spazio in cui 2 Accordo di coalizione del 20 ottobre 1998. presentato il 1° dicembre 1999. Il programma “Stato Moderno – Amministrazione Moderna” deriva direttamente dalla nozione dello “Stato attivante” (Aktivierender Staat) e mira in particolare a: • realizzare una nuova distribuzione delle responsabilità • mantenere le peculiarità delle singole unità pubbliche di amministrazione. invece. All’interno del programma. il governo federale ha avviato 15 progetti guida e 23 progetti supplementari. senza tuttavia ottenere pienamente i risultati sperati.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA Modernizzazione a livello federale Nel 1999 il nuovo governo federale ha siglato l’accordo di coalizione “Avvio e rinnovamento – la via della Germania nel XXI secolo”2 . nel loro insieme. Il programma “Stato Moderno – Amministrazione Moderna” (Moderner Staat – Moderne Verwaltung). n. la funzione di moderatore e “attivatore” dello sviluppo della società. economica e trasparente • personale altamente motivato. che riguardano. Esso delinea i contorni di una (nuova) politica tutta centrata sulla necessità di modernizzazione dello Stato e degli apparati amministrativi federali. paragrafo 2. le procedure (burocratiche) in uso – aveva cercato di favorire la riduzione del numero degli impiegati pubblici. sotto la guida di un piano comune di riforme. Attualmente il governo federale è impegnato nella riforma della pubblica amministrazione. 11. che saranno visti e valutati nel capitolo relativo alla governance interna. secondo il concetto di molteplicità nell’unità (Einheit in Vielfalt) • garantire un orientamento costante verso i cittadini • gestire gli affari pubblici in modo efficiente ed efficace. con risultati di qualche interesse. costituisce un frutto di tale impegno. Ambiziosa aspirazione del programma è di pervenire ad un nuovo bilancio tra doveri statali.

Tabella 5 Stato moderno – Amministrazione moderna Stato Moderno Moderna Amministrazione Nuova distribuzione delle responsabilità Servizio pubblico responsabile 4 aree di riforma Aumento dell’efficacia e dell’accettazione della legislazione Amministrazione competitiva. Il rinnovamento della struttura interna dell’amministrazione è essenziale anche per utilizzare al meglio le risorse finanziarie. ovunque possibile. Questo viene realizzato tramite una maggiore competitività dei servizi e un confronto delle prestazioni. L’attenzione deve essere concentrata sul rendimento e sul risparmio. con lo scopo di rafforzare la responsabilità dei singoli. I procedimenti amministrativi devono essere verificati e snelliti. Il governo vuole costruire una cooperazione più stretta tra i vari livelli amministrativi e. che attraversano una fase di costante decremento. La Federazione ha il compito di creare la struttura giuridica di uno Stato partecipe e orientato verso i cittadini con una struttura amministrativa efficiente. Gli Stati possono far fronte alla modernizzazione solo lavorando insieme: lo spirito federalista su cui si basa la Repubblica e la realizzazione del principio della “molteplicità nell’unità” lo richiedono. Tutto ciò si realizza solo se l’efficienza del personale e dei mezzi a disposizione vengono migliorati. trasparente e costo Amministrazione efficiente 4 principi Diversità delle strutture federali Il governo federale come partner Impiegati altamente motivati 15 progetti guida del governo federale Fonte: BMI 1999 . attraverso la riduzione quantitativa dei procedimenti giuridici federali. Il progetto prevedeva anche un maggior coordinamento con Länder e enti locali.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 40 essa possa operare. Gli interessi e le motivazioni delle decisioni statali devono essere pubblici e agli attori sociali devono essere fornite informazioni migliori e in maggiore quantità. Lo schema seguente presenta la logica generale del progetto. creare spazi di autonomia decisionale. Il governo deve migliorare la trasparenza dell’amministrazione e intensificare la partecipazione dei cittadini. al fine di ottimizzare i procedimenti amministrativi. il principio di sussidiarietà e la complessità delle strutture della Federazione (legate saldamente tra di loro da un elevato un numero formalismi legali). Gli attori statali. parastatali e privati devono lavorare insieme per raggiungere fini congiunti.

che sfrutta le possibilità offerte dall’IT per tenere i cittadini informati e per comunicare con loro. I Länder hanno un’opportunità di continuare i loro già notevoli sforzi per la riforma dei propri sistemi amministrativi e il governo federale offre loro maggior spazio di manovra. In questo contesto. La distribuzione delle competenze e la divisione della responsabilità svolgono un ruolo centrale come elementi di principio del federalismo. Una riforma dello Stato e del suo sistema amministrativo basata su tale modello deve creare un nuovo equilibrio tra i doveri statali. lo Stato ed il suo sistema amministrativo dovranno prepararsi per la transizione da una società basata sulla produzione manifatturiera ad una società di servizi. Lo Stato promuove la devoluzione delle responsabilità dove ciò è fattibile: con ciò si punta a una nuova distribuzione e classificazione delle responsabilità tra Stato e società. Stato e Federazione devono cooperare più da vicino e. La struttura federale della Repubblica di Germania e del suo sistema amministrativo. Lo scopo del modello è di incentivare l’as- 41 . Perciò. basata sulla conoscenza. insieme. iniziativa individuale ed impegno sociale. Lo Stato è al servizio dei cittadini: essi sono partner uguali nel contribuire al benessere pubblico: ciò impone che gli interessi ed i motivi sottesi alle decisioni statali diventino più trasparenti e che gli attori sociali abbiano a disposizione informazioni adeguate. ma anche tra governo federale. che resta suo compito centrale. per il quale porta intera responsabilità. Lo Stato continua ad assumere su di sé il dovere di proteggere la libertà e la sicurezza dei cittadini. Solo se si realizzano tali condizioni le persone coinvolte saranno capaci di vedere come i compiti stanno cambiando e contribuire alla nuova distribuzione di responsabilità. Länder ed autorità locali. La modernizzazione dello Stato e del sistema amministrativo è possibile se i diversi livelli di amministrazione pubblica lavorano insieme. che permette “la diversità all’interno di unità”. Il modello di Stato abilitante ha un impatto non solo sulle relazioni tra governo federale e cittadini. Stato attivante significa rafforzamento della società attraverso l’autoregolazione e l’azione combinata di pubblico. godere di una più ampia libertà decisionale. è speciale responsabilità del governo federale creare la struttura legale per un Stato in grado di soddisfare le necessità dei suoi cittadini e dei partner e dotato di un sistema amministrativo efficiente.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA Lo Stato ed il sistema amministrativo hanno ridefinito i loro compiti prendendo in considerazione i cambiamenti avvenuti all’interno della società. semi-pubblico e attori privati per realizzare fini comuni. Il modello dello Stato attivante è la risposta alla nuova distribuzione delle responsabilità tra Stato e società. rende ciò indispensabile. A questo fine. Detto ancora altrimenti. L’integrazione della Germania nell’Unione europea ed il suo ruolo nella comunità internazionale devono essere presi in considerazione in questo contesto.

L’intenzione che sta dietro a questa maggior apertura è di rendere possibile un dialogo concreto coi cittadini. Un ulteriore elemento essenziale del processo di ammodernamento è la rigo- . misurabili attraverso metodi mutuati anche dalla microeconomia e dall’economia aziendale. alla comunità economica e ad altre amministrazioni 355 servizi on-line su Internet. Per rendere l’amministrazione più efficiente è indispensabile rinnovare le strutture interne dello Stato federale. portando a termine la transizione verso l’ egovernance. Länder e Stato federale possono avvalersi su larga scala delle tecnologie di comunicazione più avanzate. Ciò può essere realizzato tramite un maggior ricorso al mercato. Con la realizzazione del piano Bundonline 2005. di un uso consapevole delle risorse che essi mettono a disposizione dello Stato pagando i tributi. avanzata dai cittadini. anche come risposta all’esigenza.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA 42 sunzione diffusa di responsabilità. Creare procedure maggiormente orientate agli utenti e più efficaci in termini di costo è un contributo essenziale dell’amministrazione alla costruzione dello Stato attivante. di fronte al quale sono disposti ad assumere nuove responsabilità. efficiente nei costi e trasparente nei suoi processi decisionali permette di realizzare performance migliori. apertura di migliori opportunità di carriera e creazione di strutture di lavoro più flessibili assicurano che il potenziale di ammodernamento sia davvero usato. l’iniziativa di e-government del governo federale. ove spazio più ampio si assegna agli incentivi a comportamenti più impegnati e ad una maggiore assunzione di rischio. A questo fine. di accrescere il peso del principio di sussidiarietà e di sostenere lo svilupparsi di diversità all’interno della federazione. Attribuzione di maggiori e più diffuse responsabilità personali. riducendo numero e portata degli interventi del governo federale. Nel periodo intermedio (giunto ora a due terzi del suo cammino) il governo federale ha reso accessibili ai cittadini. il Cancelliere tedesco ha lanciato nel settembre 2000 la sfida alle amministrazioni pubbliche affinché esse forniscano on-line i loro servizi entro il 2005. Un sistema amministrativo competitivo. Elevata performance ed impegno del personale discendono da una organizzazione del personale più competitiva e motivante. Le esperienze di altri Paesi hanno mostrato che in tanto è possibile realizzare un’amministrazione efficiente in quanto i funzionari pubblici hanno percepito la modernizzazione come un fatto che li riguarda da vicino. stabilendo obiettivi chiari e con approcci che stimolano all’adozione di buone pratiche. sostiene il progetto. Questo richiede anche un nuovo stato giuridico per gli impiegati pubblici. eliminando le barriere erette da una burocrazia attenta solo ai mezzi e mai ai fini (senza che ciò comporti derive verso comportamenti discrezionali e arbitrari).

Questa politica di privatizzazione è basata sul convincimento che molte aree dove lo Stato era solito agire da imprenditore esclusivo possono essere gestite da stakeholder. i principi del federalismo e della sussidiarietà. Sono quindi alcuni principi posti alla base della Costituzione (anche “materiale”) tedesca. ad esempio. la crescente collaborazione intergovernativa viene vista.IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA rosa politica di privatizzazione intrapresa. La regolazione economica in ambito di fornitura di servizi locali (ad esempio. sono tenute a garantire determinati standard. 43 3. da parte sia del personale impiegato che degli investitori. congiuntamente al gestore dei servizi stessi. standard fissati con leggi federali in materia di fornitura di servizi di pubblica utilità (quali la produzione e distribuzione di energia elettrica e acqua): è una situazione tipica dei rapporti interistituzionali del federalismo tedesco. I comuni sono direttamente responsabili della determinazione delle tariffe dei servizi offerti. intesi in senso ampio (che si spingono ben al di là di quanto suggerito da ogni forma di “Stato minimo”). in alcuni casi. pur nell’ambito di una totale autonomia organizzativa. La legge federale garantisce alle municipalità totale autonomia finanziaria e gli enti locali non possano contare sul sostegno finanziario del bilancio statale per sanare eventuali gestioni deficitarie. lo smaltimento rifiuti) e la fissazione delle relative tariffe è affidata dalle leggi federali alle amministrazioni locali (comuni). in materie che rientrano direttamente nella propria sfera di responsabilità e in altre nelle quali invece operano su mandato di livelli di governo superiori. che rappresentano una gamma più ampia di interessi e di posizioni. Le municipalità. Resta tuttavia chiaro che il processo di privatizzazione tedesco non riguarda in alcun modo i compiti essenziali dello Stato. che spiegano l’assenza sostanziale di forme e strumenti di controllo esterni rispetto all’attività svolta dalle municipalità. La regolamentazione della governance Il modello tedesco non prevede autorità propriamente preposte alla regolazione della governance. Nonostante le forti radici cooperative del federalismo tedesco. La ricerca di una linea di demarcazione meglio definita dei compiti e delle respon- . L’esperienza ha mostrato che l’introduzione di capitale privato e di responsabilità imprenditoriale nelle società in precedenza esclusivamente a capitale pubblico ha generato risposte positive. La normativa che regola la formazione dei prezzi si fonda sui principi sanciti dagli ordinamenti comunali (Kommunalabgabengesetze). Di fatto queste ultime svolgono un’ampia gamma di funzioni di regolazione. come una minaccia per l’indipendenza dei Länder e conseguentemente per il loro ruolo politico.

IL SISTEMA ISTITUZIONALE IN GERMANIA sabilità finanziarie rispettive di governo federale e dei Länder costituisce oggetto di confronto continuo tra i due livelli di governo e caratterizza la vita politica del Paese. Ultimamente i Länder chiedono un proprio ruolo autonomo nel processo decisionale dell’Unione europea. 44 . che per essere realizzato richiederebbe un emendamento alla Costituzione federale.

CAPITOLO 2 LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 45 .

è il particolare carattere cooperativo del federalismo tedesco stesso a determinare una situazione tipicamente di governance interistituzionale. Tuttavia. nel quale non rappresenta un tema rilevante.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 47 1. sebbene la Costituzione tedesca mirasse a creare la cornice istituzionale per uno Stato federale nel quale fosse garantita la massima autonomia ai Länder. dall’altro i Länder sono coinvolti direttamente e in maniera talvolta determinante nel processo decisionale centrale. A livello centrale. Infatti. Come si è già ricordato. quindi. Il modello attuale del federalismo tedesco viene. perché si fonda su una cooperazione interistituzionale fra i . partenariato e partecipazione La governance interistituzionale in Germania assume particolare rilevanza soprattutto in ambito locale. infatti. dove sono stati realizzati modelli ed esperienze diversi. nel corso della vita della Repubblica questa impostazione è stata progressivamente mitigata in favore di una crescente compenetrazione fra i due livelli di governo. Già nel secondo dopoguerra. non così è nel dibattito istituzionale tedesco. Federazione e Länder Se la devolution. la Germania è stata ridisegnata come Stato federale fortemente decentralizzato. in altri contesti nazionali rappresenta una tendenza in corso. se da un lato le competenze attribuite al governo federale per determinate materie lasciano poco spazio per un intervento legislativo a livello statale. intesa come processo di decentralizzazione di competenze legislative. la Germania è una Repubblica federale caratterizzata da una struttura amministrativa policentrica e da una marcata decentralizzazione delle funzioni legislative in favore dei Länder. invece. spesso definito di tipo cooperativo. riprendendo la storia costituzionale del Paese precedente al periodo nazista. Cooperazione interistituzionale. come abbiamo sottolineato nel primo capitolo.

In Germania questo depauperamento di sovranità ha indotto i Länder a reclamare una partecipazione attiva al processo decisionale europeo. non solo sono responsabili di una serie di politiche di primo piano. è stato. L’OECD. È in discussio1 OECD. ma entrano con i loro governi a far parte direttamente del processo decisionale federale. nell’ultimo decennio. siedono. La funzione del Consiglio. Il tradizionale modello della pubblica amministrazione comunale tedesca. . che hanno progressivamente sottratto porzioni significative di sovranità agli Stati e agli enti locali. I Länder.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 48 vari livelli di governo e sul coordinamento delle politiche fiscali. Il concetto di governance viene spesso introdotto nella discussione. infatti. mentre attori privati o semi-pubblici stanno guadagnando maggior spazio. che rappresenta un forum di discussione utile al processo decisionale. infatti. Allo stesso tempo. il più importante dei quali è il Consiglio di Programmazione Finanziaria (Finanzplanungsrat). La Germania e l’Unione europea In Germania il dibattito sulla decentralizzazione dei poteri politici e delle funzioni amministrative ha assunto importanza in particolar modo nel contesto del processo di integrazione europea e dell’implementazione del principio di sussidiarietà. costituito dai Ministri delle Finanze dei Länder. dal Ministro federale dell’Economia e dai rappresentanti degli enti locali. i rapporti d’interazione fra i vari soggetti pubblici stanno diventando meno gerarchici e più cooperativi”1. ha recentemente riferito in un suo report che la governance “riflette la pluralizzazione degli attori nella gestione e nella fornitura dei servizi pubblici. quali ad esempio l’istruzione e la giustizia. si sottolinea il fatto che in Germania il livello di governo statale ha una rilevanza maggiore rispetto ad altri Stati federali. L’aumento e la differenziazione verticale e orizzontale dei livelli di governo e degli attori politici ha innescato in molti Paesi un dibattito circa l’assetto delle relazioni fra questi soggetti. Quanto alla partecipazione dei Länder al processo decisionale centrale. I ruoli degli enti sovra e subnazionali stanno diventando sempre più importanti. infatti. Il coordinamento delle politiche fra i vari livelli di governo è istituzionalizzata in una serie di organi. è consultiva. improntato sui concetti di indipendenza ed autonomia. ad esempio. dal processo di globalizzazione e dal progredire della costruzione europea (in primo luogo con la realizzazione del mercato unico europeo). 1997:15. il Bundesrat. i rappresentanti dei governi dei Länder. Nella seconda camera. notevolmente messo in crisi.

in alcune materie anche importanti come la politica commerciale. Anche in questo ambito si manifesta chiaramente il carattere cooperativo del federalismo tedesco. sono coinvolti esclusivamente i governi centrali.. il Bundesrat ha il diritto di esprimersi accanto al Bundestag. tuttavia. infatti. viene parzialmente garantita dall’ordinamento interno della Germania.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE ne un emendamento alla Costituzione federale per introdurre un potere di codecisione dei Länder per le materie oggetto di legislazione comunitaria che rientrano nella loro sfera di competenza. stabilito che qualora le decisioni prese in ambito comunitario riguardino materie di competenza dei Länder. con la devoluzione di competenze dagli Stati nazionali in favore del livello di governo centrale europeo. nel quale l’elemento gerarchico lascia spesso il campo alla cooperazione interistituzionale. Se. 2003). come la giustizia e la sicurezza. di un soggetto sopranazionale che non può essere considerato né una federazione.. Un emendamento alla Costituzione ha. Inoltre. La costruzione europea si fonda. La coesistenza di queste due impostazioni e la particolarità istituzionale di questo soggetto politico fanno sì che si parli spesso di governance europea. I Länder dispongono. Nel processo decisionale dell’UE. La partecipazione dei Länder al processo decisionale europeo. la posizione adottata dal governo tedesco è il risultato di un processo di sintesi di interessi diversi. Nell’analizzare la governance interistituzionale in Germania. la posizione adottata dal governo federale debba raccogliere il consenso della maggioranza dei governi statali (Benz A. né una confederazione di Stati nazionali. in altri ambiti altrettanto rilevanti. i meccanismi di coordinamento delle singole politiche nazionali predisposti dalla costruzione europea rispecchiano quelli di una confederazione di Stati. piuttosto che di governo europeo. di un potere di veto esterno al processo decisionale europeo (Benz A. su un sistema complesso di interazione fra i vari livelli di governo. infatti. Si tratta. 2003). infatti. non ci si può esimere dal prendere in considerazione anche la particolarità del contesto della costruzione europea. in questo modo. emergono due problemi rilevanti per un discorso sulla governance: il deficit democratico delle istituzioni comunitarie e la necessità di rappresentazione degli interessi delle regioni e degli Stati delle federazioni. Quando il Consiglio delle Comunità europee delibera in materie di competenza dei Länder. 49 . infatti. a livello di Unione europea non vengono formalmente rappresentati gli interessi dei Länder. quindi. la struttura europea presenta caratteristiche tipicamente federali. L’Unione europea è un soggetto internazionale atipico. Per quanto riguarda la Germania. spesso conflittuali. In merito al processo decisionale a livello comunitario e ai rapporti tra Unione europea e Stati nazionali. infatti.

2003). venendo così coinvolto nel processo prima della ratifica e dell’applicazione della legislazione europea (Auel K. in Germania sono state sviluppate una serie di riforme dell’amministrazione pubblica locale. 2003). tuttavia. in ambito comunitario i governi nazionali restano i principali responsabili del processo decisionale. Al Parlamento tedesco è stato riconosciuto il diritto ad essere informato in merito a qualsiasi questione europea. dal momento che raramente vengono fatte oggetto di dibattito pubblico dai partiti politici nelle arene nazionali (Benz A. Centrale diventa. Un altro problema legato al deficit democratico nelle istituzioni europee è lo scarso potere di controllo dei cittadini sulle posizioni del proprio governo in merito alle questioni europee. nonché la facoltà di adottare risoluzioni relative a decisioni prese in ambito comunitario. le competenze dell’assemblea parlamentare europea siano considerevolmente aumentate negli ultimi anni.... Con una serie di emendamenti alla Costituzione.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 50 Quanto al secondo problema. Non è raro. il deficit democratico è dato dallo scarso peso del Parlamento europeo nel processo decisionale dell’UE.. Sebbene. 1999). Si possono identificare due tendenze: riforme che puntano a migliorare la partecipazione dei cittadini e riforme che mirano a conseguire una maggiore efficienza per gli enti locali. quindi. nonché dalle profonde disuguaglianze fra i Paesi membri nel numero di elettori rappresentati da ciascun parlamentare europeo. Ne consegue che i cittadini europei hanno scarse possibilità di influire sulle politiche comunitarie con il loro voto a livello nazionale. grazie soprattutto all’estensione del meccanismo di cooperazione e all’introduzione della procedura di co-decisione. 2002). infatti. che il governo intraprenda un giro di consultazioni con il Parlamento prima di adottare una posizione in merito ad una decisione europea. Rilevante per un’analisi sulla governance interistituzionale appare il primo trend. in Germania si è cercato di ovviare almeno parzialmente a questo problema. infatti.. Il rinnovamento della politica dal basso Nel corso degli ultimi due decenni. Le riforme degli anni ’80 sono il frutto di un processo che è stato chiamato die . mentre negli anni ’90 sono state intraprese anche in Germania riforme ispirate al concetto di new public management. la possibilità di accesso alle informazioni sulle attività dell’UE. Tops P.. avere l’effetto di condizionare la posizione del governo. Negli anni ’80 è stata la prima linea a prevalere. già realizzate in altri Paesi (Hendriks F.. Benz A. Benz A. Sebbene queste risoluzioni del Parlamento tedesco non siano legalmente vincolanti possono. Per questo molti parlamentari hanno creato una rete di contatti informali con le istituzioni europee (Auel K. mentre il NPM verrà trattato nel quarto capitolo.

. Accanto ai Verdi. che erano già operanti nella prassi. sollecitando riforme in senso democratico a livello nazionale. Negli anni ’80 in Germania. poca attenzione riscuotevano temi come il contract management e il controllo dei costi.. su scala ridotta.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE Erneuerung der Politik von Unten: il rinnovamento della politica dal basso. Questo movimento richiedeva un maggiore coinvolgimento dei cittadini nell’ambito della pianificazione territoriale e della partecipazione democratica alla vita pubblica delle città.. vale a dire alla creazione di meccanismi e strumenti per favorire l’accesso dei cittadini al processo decisionale a livello locale. molte iniziative hanno interessato il mercato del lavoro locale e le politiche sociali. Questo processo mirava a scardinare l’impostazione centralista. in favore di una strategia decentralizzata. camere di commercio e altre organizzazioni erano già coinvolte nel processo di policymaking (Hendriks F. Questo processo è stato largamente sostenuto dai nuovi movimenti sociali fioriti in Germania fra la fine degli anni ’60 e gli anni ’80. nel 1981. le parole chiave erano partecipazione e consenso. die Bürgerinitiativebewegung (il movimento di iniziativa dei cittadini). che nascevano intorno a interessi diversi (dalla questione ambientale all’opposizione al nucleare. dalla rivendicazione delle pari opportunità per le donne alla lotta contro le discriminazioni degli omosessuali. Questo processo mirava all’istituzionalizzazione della partecipazione dei cittadini dal basso. Determinante in questo processo è stata la nascita. dove sindacati. Le riforme adottate in molti Länder per rispondere a queste richieste non rappresentano. Tops P.). che si è fatto interprete di queste istanze. 1999).. Tops P. 1999). gerarchica e tecnocratica dell’amministrazione pubblica. contrariamente alle tendenze in atto in altri Paesi. Queste forze. basata sulla cooperazione orizzontale. Ad esempio. costituito da cittadini e operante a livello locale. Spesso sono stati istituzionalizzati meccanismi per garantire una maggiore partecipazione della società civile. del Partito dei Verdi (die Grünen). Si possono individuare sei modelli: 51 . ma soprattutto a livello locale. Dal momento che le leggi che regolano e delineano la struttura del governo locale sono emanate dai Länder. ne consegue che in Germania coesistono più modelli di governo locale. La rete dei movimenti sociali otteneva. Al posto dei concetti di efficienza e produttività del NPM. per la verità. un ruolo importante nella promozione delle riforme è stato giocato da un gruppo di pressione. ecc. La partecipazione dei cittadini al governo locale ha assunto diverse forme. sulla trasparenza e sulla ricerca di una maggiore partecipazione dei cittadini (Hendriks F. Il dibattito sull’amministrazione pubblica era concentrato sul rinnovamento della politica dal basso. così. hanno esercitato pressioni sul sistema dell’amministrazione pubblica. un supporto politico. una rottura col passato.

Nel ’97 la Conferenza dei Ministri per la Pianificazione territoriale (Ministerkonferenz für Raumordnung) ha individuato sette aree metropolitane che necessitano di una strategia di sviluppo tempestiva ed efficace: Berlin/Brandeburg. Al contrario. – Bezirksverwaltung: creazione di comitati di quartiere. Hamburg. Stuttgart e Halle/Leipzig/Dresden/Chemnitz. Il tema della pianificazione territoriale assume particolare rilevanza per alcune aree nelle quali sono presenti forti carenze strutturali. – Planungszelle: una sorta di giuria formata da cittadini selezionati casualmente. La pianificazione territoriale non è un tema recente in Germania. Rhein-Main (Frankfurt). München. – Gemeinwesenarbeit: gruppi di lavoro che svolgono servizi diretti a gruppi socialmente e/o economicamente disagiati. Azioni di governo in senso stretto si intrecciano ad azioni incentrate su una rete di cooperazione fra i vari attori e su istituti creati per favorire il dialogo e la sintesi fra i diversi interessi in campo.. 2002). – Planungsbeirat: comitato di consulenza per la pianificazione territoriale costituito da cittadini interessati. con l’introduzione dell’istituto del referendum anche livello locale. le riforme in favore di un rinnovamento della politica dal basso non si sono arrestate negli anni ’90. volti a delineare e mettere in atto una strategia di pianificazione territoriale per la regione che gravita intorno a una o più città (Fürst D. – Bürgerforum: un forum istituzionalizzato per la discussione fra cittadini e pubblica amministrazione. Nonostante la nuova attenzione per il Neues Steuerungsmodell. 2. al settore economico e alla società civile). con la facoltà di intervenire in merito a iniziative di breve periodo di pianificazione territoriale della città. La governance nella pianificazione territoriale La governance metropolitana Con il termine “governance metropolitana” si intende una combinazione di meccanismi che rende possibile la cooperazione e la risoluzione di conflitti di interessi tra attori diversi (appartenenti alla pubblica amministrazione. in molti Länder queste hanno prodotto addirittura cambiamenti alla Costituzione. ma negli .LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 52 – Advokatenplannung: professionisti che svolgono attività di consulenza per particolari aree della città. Rhein-Ruhr (l’area della Ruhr).

la riunificazione della Germania. 2002). il fatto che la governance nella pianificazione territoriale non ha completamente sostituito i tradizionali meccanismi del governo del territorio. elaborazione di un concetto integrato di sviluppo della regione. La governance è stata adottata come metodo per la gestione di alcune politiche specifiche e spesso la struttura e la rete cooperativa realizzata per un settore differisce in maniera significativa da quella ideata per un altro. In Germania si possono riscontrare due modelli di governance metropolitana: una governance realizzata attraverso la creazione di organizzazioni pubbliche (agenzie. la presenza di un unico centro importante può favorire l’insorgere di pratiche di governance grazie alla funzione di leader naturale assunta dalla città (Fürst D. Nelle prime. Inoltre. invece. Una caratteristica comune a tutte le aree metropolitane è. le regioni che gravitano intorno ad un’unica città dalle dimensioni metropolitane (come Berlino-Brandeburgo) presentano tipologie di governance diverse dalle regioni nelle quali coesistono più centri di grandi dimensioni (è il caso della Ruhr). marketing regionale e gestione di servizi pubblici (come i trasporti e la nettezza urbana). consigli) e una governance realizzata da una rete di organizzazioni di varia natura (Fürst D. Le funzioni che possono venire assegnate a queste agenzie sono diverse: pianificazione. In secondo luogo. In primo luogo. 2002). Percorsi di governance metropolitana in Germania Nella creazione di modelli di governance per la pianificazione territoriale delle aree metropolitane assume particolare rilevanza la tipologia dell’area stessa.. Le più comuni fra queste istituzioni sono le Zweckverbände: agenzie cui vengono assegnati compiti precisi.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE anni ’90 ha assunto un rilevo particolare a causa di una serie di fattori. Se l’organismo è dotato di risorse proprie e ha un mandato sufficiente- 53 . è più facile che nascano meccanismi cooperativi che. per cui il governo federale tende a sostenere la regionalizzazione e i Länder sono impegnati a rendere le proprie aree metropolitane più competitive. all’interno della stessa area metropolitana. In particolare. Il primo modello comporta la creazione di una nuova istituzione pubblica che svolge una funzione di coordinamento orizzontale fra i governi locali dell’area metropolitana. dirette da un’assemblea formata da rappresentanti dei governi locali nominati dai Consigli comunali. invece.. al contrario è andata ad intrecciarsi ad essi. infatti. la competizione fra regioni che si è sviluppata in seguito all’integrazione europea e alla globalizzazione. che poneva in primo piano il problema della ristrutturazione dei nuovi Länder. possono essere ostacolati nelle seconde a causa di una sorta di competizione fra le diverse città. sfruttando il potenziale economico regionale.

L’affermazione del concetto di sviluppo sostenibile ha messo in crisi il tradizionale sistema di policy-making degli Stati. Altre svolgono un ruolo più attivo. come la Camera di Commercio. sociali ed ecologici sono interconnessi. La governance nel campo dello sviluppo sostenibile: Agenda21 La Germania vanta una lunga tradizione in campo ambientale. in quanto realizza forme di cooperazione orizzontale e verticale fra le diverse istituzioni pubbliche locali e a livello di Land. In altre realtà non sono state create organizzazioni operative. Invece. ma ci si è limitati ad istituire organismi per il coordinamento dei diversi governi locali. In tempi più recenti si sono aggiunti attori del settore economico. Queste organizzazioni sono finanziate dai governi locali che ne fanno parte. inoltre. invece. Nonostante le reti spesso si formino spontaneamente e su un piano informale. questo assume il ruolo di agenzia per lo sviluppo regionale.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 54 mente ampio. è espressione di una concezione della società nella quale gli aspetti economici. Per molto tempo è stata all’avanguardia nel controllo dell’inquinamento dell’aria e delle falde acquifere e negli anni ’70 è stata uno dei Paesi pionieri nel campo della pianificazione ambientale. da vari mondi. e della società civile. Il secondo modello rappresenta una forma più avanzata di governance. infatti. per cui si rende necessaria una maggiore coerenza nelle scelte politiche dei governi e il . vi sono organizzazioni pubbliche costituite da politici e rappresentanti dei governi locali. Questo secondo modello. I soggetti appartenenti alla rete provengono. offre opportunità di partecipazione al processo decisionale relativo alla pianificazione territoriale anche a soggetti appartenenti a settori diversi dalla pubblica amministrazione. nel momento in cui esse vengono ufficialmente inserite nel processo della pianificazione territoriale la cornice istituzionale prevale sullo spontaneismo. come i consigli i cui membri sono rappresentanti dei governi locali. Queste reti di organizzazioni svolgono funzioni diversificate: alcune costituiscono esclusivamente un forum per facilitare la definizione collettiva di un percorso di sviluppo dell’area. Lo sviluppo sostenibile. la Germania è decisamente in ritardo rispetto ad altri Paesi europei per quanto riguarda lo sviluppo di politiche che si riferiscono al più recente concetto di sviluppo sostenibile (OECD. Il coinvolgimento del settore del business avviene. infatti. come le organizzazioni no-profit e i comitati di quartiere. Funzioni e responsabilità vengono chiaramente definite e distribuite fra i vari soggetti. 2001). In primo luogo. tramite la costituzione di PPP. per garantire comunque un controllo pubblico.

oltre al potere di attuazione delle leggi federali. sono ripresi gli sforzi per delineare una strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile. che è stata istituzionalizzata nella Conferenza dei Ministeri dell’Ambiente (Umweltministerkonferenz. Si rende. Sono state. invece. Una strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile è stata elaborata da una serie di gruppi di lavoro coordinati dal Ministero dell’Ambiente solo nel 1998. 2001). nello stesso periodo la politica ambientale era stata formalmente qualificata come politica intrasettoriale. a livello locale. tuttavia. Per la verità. una competenza legislativa residuale per taluni aspetti della politica ambientale (ad esempio nel campo idrico e della protezione della natura). Con la vittoria della coalizione rosso-verde alle elezioni politiche del 1998. era stato istituito un gruppo di lavoro per le questioni ambientali (Arbeitsgemeinschaft für Umweltfragen). che riunisce i Ministri dell’Ambiente dei 55 . Allo stesso modo. attivamente coinvolti nella preparazione di una strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile: il Gabinetto Verde e il Consiglio per lo Sviluppo Sostenibile (OECD. secondo la Costituzione ai Länder compete. dunque. sociali e ambientali. Se il governo centrale ha competenza legislativa principale in tema ambientale. con funzione consultiva nel rispetto dei principi di cooperazione e di partecipazione (OECD. quindi. Questo problema non si presenta. mentre le decisioni dei governi rispondono solitamente ad una logica di medio-breve periodo. il concetto di sviluppo sostenibile presuppone l’adozione di una strategia basata sul lungo periodo. necessaria una cooperazione verticale fra centro e periferia. Nella prassi. Nel 1970. inoltre. Fattore non meno importante. dove la più ridotta portata degli obiettivi che possono venire perseguiti in ambito regionale in tema di sviluppo sostenibile rende meno problematico stabilire una cooperazione orizzontale produttiva fra più ministeri. istituite due commissioni di indagine conoscitiva e due organismi di consulenza del governo. A ciò invita la Conferenza delle Nazioni Unite di Rio de Janeiro del 1992.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE coordinamento delle politiche economiche. senza peraltro venir adottata dal governo federale. in Germania l’adozione di una visione di lungo termine per la questione ambientale era stata adottata già nei primi anni ’70. che si è chiusa con l’adozione di un documento che richiama l’attenzione dei singoli governi sulla necessità di garantire una maggior partecipazione della società civile al processo decisionale in merito alle politiche di sviluppo sostenibile. Il principale ostacolo all’implementazione di una strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile sembra essere l’oggettiva difficoltà di realizzare la necessaria cooperazione orizzontale fra i diversi ministeri interessati da questi temi. la politica ambientale aveva seguito i canali tradizionali del processo di policy-making di qualsiasi altra politica. 2001). UML). dipendente dal governo federale.

Il caso di studio sull’ÖSP presenta un’esperienza di questo tipo. aprendo così la cooperazione orizzontale e verticale alla partecipazione di altri soggetti. è di creare le condizioni per conciliare tutela ambientale. altri (come la Sassonia) devono ancora compiere questo passo. come quartieri. iniziate a livello locale. nell’ottica di un partenariato pubblico-privato per la ricerca di una soluzione comune a problemi di fronte ai quali i due soggetti presentano interessi diversi e spesso contrapposti (OECD. sono andati oltre. che devono essere adottate politiche riconducibili al concetto di sviluppo sostenibile. In alcuni casi è stato seguito l’approccio degli accordi fra lo Stato e il settore privato (Umweltallianzen o Umweltpacte). distretti e uffici pubblici che si occupano di modernizzazione e riqualificazione urbana. poi. In questo contesto la questione ambientale tende a passare in secondo piano di fronte ad obiettivi ritenuti prioritari. i nuovi Länder (quelli. La maggior parte di queste esperienze è . I Länder più virtuosi. come Berlin e Brandenburg. Infine. che hanno portato all’adozione di Agenda21 locali. Nel corso dell’ultimo decennio sono emerse alcune esperienze positive di governance che hanno dato luogo a situazioni di tipo “win-win” (OECD. L’elaborazione del documento Agenda21 è stato quasi ovunque il frutto di un lungo percorso di consultazione pubblica. hanno realizzato meccanismi di governance interministeriale per coordinare orizzontalmente i diversi ambiti delle politiche di sviluppo sostenibile. La UML si riunisce due volte l’anno (OECD. cioè. Alcuni Länder hanno provveduto ad adottare un’Agenda21 regionale. 2001). 2001). è di assicurare la tutela ambientale all’interno del processo produttivo delle imprese. Anche a livello di Land azioni in favore dello sviluppo sostenibile sono state intraprese relativamente tardi rispetto ad altri Paesi. Accanto alle iniziative intraprese a livello di Land. 2001). Queste regioni sperimentano ancora oggi una situazione economica e sociale molto più problematica rispetto al resto della Germania. l’ultimo decennio ha visto il proliferare di azioni di tipo bottom-up. sviluppo economico ed equità sociale. integrando il concetto di sviluppo sostenibile all’interno della strategia di pianificazione territoriale. infatti. È proprio in queste regioni. La sfida per i vari livelli dell’amministrazione pubblica. dell’ex DDR) rappresentano un ambito di particolare rilevanza per quanto riguarda la governance in campo di sviluppo sostenibile. allora. Le soluzioni adottate nei vari Länder sono diverse: non si riscontra quindi un modello unico di governance per lo sviluppo sostenibile. in questi casi. aperta alla partecipazione della società civile. Altri Länder. L’obiettivo.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 56 Länder e il Ministro dell’Ambiente del governo federale. come la ristrutturazione economica e la lotta alla disoccupazione.

organizzazioni non governative ambientaliste. l’organizzazione confederale sindacale che riunisce 11 sindacati.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE stata promossa e iniziata da organizzazioni non governative e chiese. 2001). Il primo Land a contribuire a queste politiche è stato il NordRehin-Westphalen nel 1996. 2001). un forum per il dialogo istituzionalizzato fra organizzazioni sindacali. La partecipazione al processo decisionale di soggetti provenienti da settori diversi dalla pubblica amministrazione è determinante. Per quanto riguarda il mondo del lavoro. 2001). istituito nel 1996 e incentrato sui temi dell’occupazione. Si stima che tra il 5 e il 7% della popolazione sia inserito in organizzazioni di questo tipo (OECD.und Handelstag ha fondato un forum per lo sviluppo sostenibile costituito dai Consigli di Amministrazione di 18 grandi imprese. Il forum costituisce un luogo d’incontro e di dibattito per il mondo dell’industria. Nel novembre dello stesso anno la Federazione Tedesca delle Camere dell’Industria e del Commercio ha iniziato con il Ministero Federale dell’Ambiente un dialogo istituzionale per la tutela ambientale negli investimenti esteri diretti delle imprese tedesche. formazione e competitività. Le organizzazioni coinvolte nelle politiche di sviluppo sostenibile appartengono a tre gruppi diversi: organizzazioni del settore privato. Le organizzazioni non governative che operano in campo ambientale sono numerosissime in Germania (circa 400). 2001). Il finanziamento per lo sviluppo delle Agenda21 locali proviene in larga parte da fondi statali. organizzazioni dei lavoratori. industria e governo. Al primo gruppo appartengono associazioni ombrello dell’industria e del commercio. A partire dal 1997 quasi tutti i Länder hanno istituzionalizzato una qualche forma di cooperazione per favorire l’attuazione delle Agenda21 locali (OECD. nel quale viene elaborata una comune strategia per lo sviluppo sostenibile (OECD. come la Federazione Tedesca delle Camere dell’Industria e del Commercio (Deutscher Industrie und Handelstag) o associazioni a carattere settoriale e locale. Più raramente sono state organizzazioni del settore privato a farsi promotrici di questo processo (OECD. Nel 1999 la DGB ha intrapreso una serie di iniziative per integrare la questione ambientale all’interno delle Alleanze per il Lavoro (Bündnis für Arbeit) (OECD.50 DM a cittadino per ogni comune che avesse attivato un’Agenda21 locale. Queste organizzazioni sono determinanti nel processo di elaborazione di una strategia 57 . con l’assegnazione di un contributo di 0. Nel luglio del 2000 la Deutscher Industrie. si segnala la Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB). 2001). Queste organizzazioni hanno un ruolo di primo piano nella promozione di accordi volontari fra imprese per l’adozione di politiche di tutela ambientale all’interno del processo produttivo. Altre sono nate su iniziativa di gruppi di personalità politiche locali.

A livello locale sono spesso attivamente inserite all’interno del processo decisionale in materia di ambiente e di sviluppo sostenibile.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE nazionale per lo sviluppo sostenibile. 58 .

il Bundesanstalt für Arbeit (BA). Il programma è stato rielaborato più volte nel corso degli anni. prevede interventi di: • sostegno alle imprese.. Inoltre l’ARP. Si rendevano. necessarie nuove e più incisive misure a sostegno dell’occupazione. nell’ambito di una politica di sostegno allo sviluppo dei nuovi Länder. principalmente attraverso la formazione e la riqualificazione della forza lavoro. Gli enti per il lavoro (Arbeitsämter) non erano nelle condizioni di poter far fronte da soli a questo tipo di situazione. l’Arbeitsmarktpolitisches Rahmenprogramm für Berlin (ARP). in modo da soddisfare la domanda del mercato del lavoro. L’ARP si presenta come una strategia unitaria per lo sviluppo dell’occupazione nell’intero Land. • sostegno alla nascita di nuove imprese. La nuova politica dell’occupazione del Land Berlino. 2001). si presenta come una nuova struttura regionale per il co-finanziamento delle ini- . si stanno compiendo grandi sforzi a livello federale per destinare fondi per la creazione di nuovi posti di lavoro in questa parte del Paese.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE Das Ökologisches Sanierungsprogramme (ÖSP) 59 Descrizione del contesto Dopo la riunificazione il tasso di disoccupazione del Land di Berlino ha raggiunto livelli allarmanti. così come delineata dall’ARP. dunque. il Senat del Land Berlino (l’organo di governo dello stato) ha varato un piano per l’occupazione. Il 30 aprile del 1991. Berufliche Bildung und Frauen). • tutela delle pari opportunità e sostegno delle categorie più svantaggiate (Senat Berlin. Negli ultimi 15 anni. essendo dotato di fondi propri erogati dal governo del Land. in seguito alle modifiche degli strumenti di finanziamento predisposti dall’Ente Federale per il Lavoro. 2002). elaborato dal Ministero del Lavoro. tramite il finanziamento di programmi regionali che favoriscono l’ingresso di nuove imprese sul mercato (Maliszewski B. Formazione Professionale e Donne (Senatsverwaltung für Arbeit.

Nel corso di questo processo di trasformazione sono andati persi molti posti di lavoro. L’Ökologisches Sanierungsprogramme è il primo programma finanziato dall’ARP.56 milioni di persone. tanto da essere diventata un obiettivo possibile per il Fondo Strutturale dell’UE. A Berlino la quota degli occupati nell’industria è la metà di quella occupata nelle realtà paragonabili della Germania ex occidentale. Descrizione del caso Motivazione Più d’ogni altra città tedesca. 2002). istituite all’inizio degli anni ’90 proprio per far fronte alle difficoltà della riunificazione (UE. l’ARP ha creato nuovi strumenti di politica del lavoro e ha dato vita ad organizzazioni di nuovo tipo. soprattutto nei settori dell’edilizia e dei servizi pubblici (Senat Berlin.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 60 ziative a sostegno dell’occupazione all’interno dello Stato. Berlino ha subito le conseguenze della riunificazione del Paese. come si può vedere dalla tabella 1. Il tasso di disoccupazione della città è nettamente superiore alla media tedesca. Esse sono inoltre incaricate di predisporre un bilancio per il finanziamento dei singoli provvedimenti e di amministrare i fondi erogati dal governo statale nell’ambito dell’ARP (Senat Berlin. Berlino ha un PIL relativamente basso. La città si è progressivamente concentrata nel settore terziario. Berlino negli ultimi 15 anni sta attraversando profondi cambiamenti strutturali. La funzione di questi nuovi soggetti è di seguire l’attuazione delle iniziative per il sostegno all’occupazione decise dal governo. 1997). La percentuale dei lavoratori dipendenti assunti a . Se paragonata alle grandi città dell’ex Germania occidentale. Formazione Professionale e Donne del Land. i cui effetti sono principalmente ricaduti sul mercato del lavoro. 2002). La forza lavoro consta di 1. In seguito al precipitoso declino dell’industria nella parte est e alla continua recessione in corso nel resto della città. All’incremento del tasso di disoccupazione della città negli anni ’90 hanno inoltre contribuito un’immigrazione di massa dal Land Brandeburgo e la soppressione delle agevolazioni fiscali per la città (Berlinförderung). Questo storico evento ha innescato un processo di trasformazione radicale della città. Per rendere effettivo il suo mandato. Già nel 1991 venivano istituite a Berlino società regionali di servizio relative a specifici settori economici a sostegno del Ministero del Lavoro.

4%) (Senat Berlin. sorto in seguito alla riunificazione della Germania e.3 17.5 15.7 10.3 17. che stentano ad adeguarsi alle nuove esigenze del mercato del lavoro (Senat Berlin. Il programma si configura come schema operativo per la creazione di nuovi . i problemi ambientali si sono andati aggravando a causa del declino dell’industria dell’ex DDR. se la forza lavoro di Berlino ovest è costituita in buona parte da personale qualificato o semiqualificato. nel 1998 la quota era scesa al 54. non meno importante è il problema dell’ambiente. 2002).9 17.4 11. per la promozione della tutela ambientale. A partire dalla riunificazione. Se nel 1985 a Berlino ovest gli occupati con contratti a tempo indeterminato costituivano il 72.8 15.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE tempo indeterminato è crollata a Berlino molto più che nel resto della Germania.5 12.3 16.7 10. 2002) Se nel Land di Berlino il problema dell’occupazione è prioritario.1 16.63 15.3 61 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Fonte: Landesarbeitsamt Berlin-Brandenburg (Senat Berlin.6 Tasso di disoccupazione in Germania 10. allo stesso tempo.6 17. Inoltre rimangono altre differenze strutturali tra le due parti della città: ad esempio.0 14. Tabella 1 Tassi di disoccupazione a Berlino e in Germania Anno Tasso di disoccupazione a Berlino 13.3 11. Il programma “Ökologisches Sanierungsprogramme”.1% della forza lavoro. avviato nel 1991 su iniziativa del Ministero per lo Sviluppo Urbano e la Tutela Ambientale del Land Berlino.3% (nello stesso anno la media tedesca era del 58.3 15.9 Tasso di disoccupazione femminile a Berlino 13.7 17. 2002). che ha comportato l’abbandono e il successivo degrado dei siti industriali di Berlino est. è stato creato come misura tempestiva per affrontare il problema della disoccupazione di massa nella città-Stato. a Berlino est è prevalentemente formata da lavoratori non qualificati. La situazione ambientale di Berlino soffre dei tipici problemi legati alle aree ad alta intensità abitativa e industriale.5 12.

Ciò significa non accettare l’assunto. . l’ambiente sia – per usare un’espressione presa a prestito dal gergo del marketing – un prodotto che “vende bene” in Germania. 1996). Alla base di questo atteggiamento controcorrente si colloca non solo una precisa opzione ideale. 1997). l’Ökologisches Sanierungsprogramme si configura anche come strumento della politica di pianificazione del territorio intrapresa dal Land.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 62 posti di lavoro ed è stato integrato nel processo di modernizzazione ecologica della città-Stato (UE. azioni nel campo dello smaltimento dei rifiuti e attività di monitoraggio ambientale (B&SU. Per il suo inserimento nel più vasto programma urbano di modernizzazione ecologica. nell’ottica di uno sviluppo sostenibile della città-Stato inteso in senso estensivo. misure idrologiche e di decontaminazione del suolo. che la tutela ambientale è inconciliabile con una politica di sostegno all’occupazione. Nell’ambito dello schema operativo messo in atto da questo programma sono stati. culturale ed anche economica (maggiore attenzione al lungo rispetto al breve periodo). in ragione di un’accresciuta sensibilità politica (si ricordino i successi elettorali del partito “verde”). ma anche la constatazione che. sorta in seguito alla riunificazione della Germania. e migliorare la qualità dell’ambiente urbano. Nel corso della sua attività l’Ökologisches Sanierungsprogramme ha co-finanziato iniziative di sostegno all’occupazione e di qualificazione dei giovani nel campo della tutela ambientale e investimenti per la modernizzazione urbana in termini ecologicamente sostenibili. infatti. Obiettivi Gli obiettivi del progetto sono due: ridurre la disoccupazione di massa nella città. che viene spesso acriticamente ritenuto incontestabile. realizzati progetti nel campo della riqualificazione urbana. L’originalità del programma sta nel tentativo di coniugare l’obiettivo della lotta alla disoccupazione con quello della tutela ambientale. sono stati finanziati investimenti per la tutela ambientale ad opera delle piccole e medie imprese.

. per i quali non si sarebbero altrimenti rese disponibili le risorse finanziarie necessarie (UE. Soggetti coinvolti e azioni Nel programma sono stati coinvolti i seguenti partner: • Ministero per lo Sviluppo Urbano. il programma è indirizzato a migliorare le opportunità di accesso al mercato del lavoro attraverso la creazione di nuovi settori di attività economica e lo sviluppo di competenze professionali specifiche (B&SU. formazione della forza lavoro Riqualificazione ambientale EFFETTI Pace sociale Ambiente sano Crescita economia nel lungo periodo e possibilità di esportazione del modello e delle tecnologie innovative per la tutela ambientale ad altre realtà Strumenti attuativi del programma sono l’uso combinato di misure federali e regionali e di interventi finanziari locali nel campo della qualificazione professionale e del sostegno alle imprese. il programma è stato considerato un’opportunità per realizzare progetti ambientali a diretto beneficio dei cittadini. la Tutela Ambientale e la Tecnologia del Land Berlino: assume la responsabilità politica e finanziaria complessiva del programma e dà l’approvazione finale alle proposte di programma da finanziare. 1996). Quanto alla tutela ambientale.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE Figura 1 Strategia del programma DISOCCUPAZIONE INQUINAMENTO OSP Finanziamento Formazione Organizzazione 63 Sviluppo del mercato del lavoro. 1997). della protezione ambientale e della riqualificazione urbana. Per quanto riguarda le misure contro la disoccupazione.

Mentre le iniziative a sostegno dell’occupazione hanno avuto un impatto immediato nella creazione di posti di lavoro. progetti di risparmio energetico).LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 64 • B&SU: questa impresa. è stata appositamente creata per gestire il programma e fornire servizi di consulenza sia alle imprese che hanno preso parte ai singoli progetti. gli investimenti per le infrastrutture in favore della tutela ambientale hanno promosso l’occupazione nel lungo periodo (B&SU. • Singoli dipartimenti (Bezirke): realizzano azioni di sostegno alla gestione del programma in veste di partner nella realizzazione di singoli progetti. I progetti realizzati attraverso il Programma di riqualificazione ambientale possono essere classificati in 4 gruppi: • progetti di riqualificazione ambientale che puntano ad offrire impiego di breve periodo (ad esempio manutenzione di aree verdi. sia organizzazioni di diritto pubblico. tramite i fondi previsti dal Programma federale per l’occupazione. 1996). • Ministero del Lavoro. Solitamente questi progetti sono accompagnati da investimenti nelle infrastrutture tecniche. monitoraggio dei danni ambientali). • Uffici locali del lavoro (Arbeitsämter): analizzano e approvano le domande per accedere alle misure a sostegno dell’occupazione e svolgono funzioni per il finanziamento principale di tali misure. come imprese): rappresentano gli interessi dei beneficiari degli interventi. con ruoli attivi anche nel processo di realizzazione dei progetti. della Formazione Professionale e degli Affari delle Donne: ha responsabilità di co-finanziamento del programma tramite la gestione dei fondi messi a disposizione dal Programma Quadro Regionale per il Mercato del Lavoro (ARP). • Organizzazioni no-profit e istituzioni pubbliche: coadiuvano nella gestione del programma in qualità di partner nella realizzazione dei progetti (ad es. progetti per il riciclaggio dei rifiuti. organizzata come public-private partnership. • progetti di riqualificazione ambientale che puntano ad istruire nuovo personale. in preparazione alle future occasioni di lavoro nel campo della tutela ambientale create dai progetti (ad es. • progetti di riqualificazione ambientale che utilizzano le misure disponibili per programmare interventi formativi. sia enti di diritto privato. • Organizzazioni dei beneficiari (comprendono sia organizzazioni no-profit. • progetti di riqualificazione ambientale che realizzano misure e tecnologie . sia al Senat di Berlino (il governo locale). attraverso la ricerca e la consulenza). come agenzie del Land Berlino o uffici amministrativi.

ad esempio. la decontaminazione del suolo e delle acque. la demolizione eco-compatibile di autovetture) (UE. 2. I posti di lavoro così creati hanno riguardato i settori della pianificazione e dello sviluppo territoriale. implicitamente. con lo scopo di accelerare il progresso tecnologico e. Infatti le attività realizzate. Realizzazione di progetti riguardanti un gran numero di disoccupati. il riciclaggio di prodotti elettronici. 65 Finanziamento Il programma ha utilizzato fondi di diversa provenienza: innanzitutto risorse messe a disposizione dalle leggi federali e regionali in materia di politica del lavoro e contributi del Fondo Sociale Europeo. in parallelo. Realizzazione di progetti a maggiore intensità di capitale. 1997): 1. .LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE innovative nei settori industriale e commerciale. 1997). con utilizzo di personale a più elevata qualificazione professionale. la decontaminazione di aree inquinate). di formare il personale con le abilità richieste per farne uso (ad es. a creare ricchezza sotto forma di accresciuto valore dei terreni e delle case situati nelle zone bonificate). lo smaltimento dei rifiuti. Altri interventi sono stati messi in campo con l’obiettivo di contribuire a una strategia di lungo termine di sviluppo economico sostenibile: tale infatti è. Disegnato nel rispetto dei criteri stabiliti dalle regolamentazioni federali e regionali del mercato del lavoro per beneficiare dei fondi di sostegno all’occupazione. 3. ma anche finanziamenti privati. Realizzazione di progetti a massima intensità di capitale e di risorse professionali: alcuni tra i beneficiari hanno dato vita a società private no-profit. hanno contribuito direttamente al miglioramento della qualità della vita nelle zone interessate (e. in modo diretto o indiretto. anche una valenza sociale (nel senso economico di creazione gratuita di esternalità positive). Il programma ha avuto successo nel promuovere le politiche ambientali a rango di settore economico in grado di attirare nuova occupazione e di creare ricchezza ed ha determinato sinergie preziose tra il mercato del lavoro e le politiche ambientali ed economiche. il Programma di Riabilitazione Economica si è realizzato in 3 fasi (SURBAN. I progetti si sono concentrati in un ristretto numero di campi d’azione e in tutti era presente. il ruolo svolto dal monitoraggio ambientale e dalla promozione della tutela ambientale nelle piccole e medie imprese. I posti di lavoro creati in questa prima fase sono prevalentemente non qualificati e lo scopo principale di questi progetti è l’impatto ambientale immediato (es. quali la riqualificazione delle aree urbane e degli spazi aperti.

600.8% 2.000 421. riportate anche in valore assoluto (come si vede. . 1996).000.000 62.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 66 Il principale finanziatore è il governo federale (si ricordi che il programma si è sviluppato nel periodo 1991-1996.1% 1. a finanziare la quota residua (corrispondente al 10%) hanno contribuito le piccole e medie imprese e le organizzazioni beneficiarie del programma.000 disoccupati hanno preso parte al programma (ma al momento del suo avvio il programma puntava a creare 12. il Ministero Federale per l’Ambiente ha contribuito per il 15%.000.000. 1997 e B&SU.000 6. Tabella 2 Fonti di finanziamento dei progetti dell’ÖSP Fonte Bundesanstalt für Arbeit (Ente Federale per il Lavoro) Ministero dell’Ambiente del Land Berlino Fondazione Federale per l’Ambiente Arbeitsmarktpolitisches Rahmenprogramm für Berlin (ARP) Ökologisches Sanierungsprogramme (ÖSP) Altri fondi del Land Berlino Imprese Altri fondi dell’UE Totale Fonte: B&SU Valore in DM 206.000 Quota % 49% 15.000 2.000.000 46. L’11% delle spese è stato sostenuto dal Programma-Quadro Regionale per il Mercato del Lavoro.3% 100% Risultati raggiunti Tra il 1991 e il 1996 sono stati realizzati 214 progetti nel quadro del Programma di riqualificazione ambientale. ancora a livello regionale. Circa 4.000 nuovi posti di lavoro). un gruppo di numerosi enti pubblici del Land Berlino hanno partecipato al finanziamento del programma con la quota del 15%.6% 6% 11% 14. circa 215 milioni di euro (UE. attraverso l’Ufficio Federale del Lavoro (Bundesanstalt für Arbeit). La tabella che segue dettaglia meglio le fonti di finanziamento. che ha contribuito per il 49% al budget del programma. • preparazione di investimenti per la tutela ambientale nelle piccole e medie imprese. cioè in tempi precedenti alla fase più acuta della crisi fiscale dello stato tedesco).000 25.000 9.000. Ancora a livello centrale.000. Infine.000. le risorse finanziarie complessivamente messe in campo dal programma sono ammontate a 421 milioni di DM.400. trovando uno sbocco lavorativo nei seguenti campi: • riqualificazione delle aree urbane e degli spazi aperti.000 64.2% 0.

monitoraggio ambientale. Inoltre. il programma ha costituito un importante banco di prova per le innovazioni nel campo del mercato del lavoro e della tutela ambientale. sia delle possibili misure per farvi fronte. Più della metà dei posti di lavoro creati grazie al programma sono concentrati nel campo della riqualificazione urbana e delle aree verdi. La tabella 3 riassume i risultati raggiunti nel corso dei sei anni di attività dell’ÖSP.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE • • • • misure di risanamento idrologico. previste dall’Arbeitsmarktpolitisches Rahmenprogramm für Berlin (ARP) del Ministero del Lavoro. la realizzazione di progetti pilota nel campo della tutela ambientale ha contribuito alla diffusione di una maggiore consapevolezza. sia dei problemi dell’inquinamento. Tabella 3 Settori di intervento dell’ÖSP ed effetti sull’occupazione Settore Numero di progetti Effetti sull’occupazione Posti di lavoro temporanei diretti e indiretti Riqualificazione urbana e spazi aperti Preparazione di investimenti nelle SME per la tutela ambientale Misure di risanamento ideologico Decontaminazione del suolo e smaltimento dei rifiuti Monitoraggio ambientale Totale Fonte: B&SU 67 Posti di lavoro strutturali diretti e indiretti 270 58 25 70 177 600 133 17 17 27 20 214 2. Formazione Professionale e Donne del Land Berlino. Sempre nell’ambito dell’ÖSP. decontaminazione del suolo. Al di là dei risultati in termini di lotta alla disoccupazione. sono state altresì create 27 società di promozione dell’occupazione.080 .370 5. Il programma ha. Esse impiegano circa 830 lavoratori. infatti. incentivato gli investimenti privati in questi settori per il solo fatto di aver offerto informazioni utili al processo decisionale del settore privato (UE. 1997). da parte dei cittadini e degli operatori economici.670 240 160 640 1. smaltimento dei rifiuti.

Per tutte queste ragioni l’Ökologisches Sanierungsprogramme è stato riconosciuto come esempio di best practice nel campo dello sviluppo sostenibile e dell’urban management da parte dell’Unione europea. L’idea di coniugare l’obiettivo del sostegno all’occupazione con quello della tutela ambientale è espressione di una concezione ampia del tema dello sviluppo sostenibile e della pianificazione territoriale. della Formazione Professionale e degli Affari delle Donne del Land Berlino. • imprese. • il Ministero del Lavoro.eu. • uffici locali del lavoro (Arbeitsämter). Il programma è. 68 . presuppone la gestione congiunta del programma da parte di due ministeri del Land Berlino: il Ministero per lo Sviluppo Urbano e la Tutela Ambientale e il Ministero per le Politiche Sociali. ma anche da public-private partnership.htm). L’interazione di questi due obiettivi. Partecipazione Nell’organizzazione e gestione del programma sono stati coinvolti soggetti di diversa natura: • il Ministero per lo Sviluppo Urbano.int/ comm/urban/casestudies/c025_en. la Tutela Ambientale e la Tecnologia del Land Berlino. • la public private partnership B&SU. Stato federale. • altri enti di diritto pubblico. come le società di promozione dell’occupazione del Land Berlino. infatti.europa. La seconda è il fattivo coinvolgimento di attori provenienti dal settore privato e di organizzazioni no-profit nella fase di realizzazione del progetto. • singoli dipartimenti (Bezirke) della città di Berlino. inserito nel database dell’UE (si veda in proposito il sito http://www.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE Punti di forza in termini di governance Il programma costituisce un significativo esempio di good governance interistituzionale a livello centrale per numerose ragioni. Comune e stato federale) attraverso la quale si è realizzata l’iniziativa. Ulteriori elementi di valutazione di Ökologisches Sanierungsprogramme possono essere ricavati osservando come si colloca a fronte dei criteri di buona governance fatti propri dal Libro Bianco della Commissione dell’Unione europea. poi. La prima è la produttiva cooperazione orizzontale (due diversi ministeri del Land) e verticale (Land. Il programma è finanziato da una serie di attori di diversa natura: soggetti pubblici (UE. • organizzazioni no-profit. Governo del Land e altri enti pubblici) e privati (imprese e banche).

partecipato altri soggetti come il Bundesanstalt für Arbeit (l’Ente Federale per il Lavoro) e la Fondazione Federale per l’Ambiente. questa si è resa necessaria per la progettazione e realizzazione stessa del programma. dunque. La ricerca della coerenza. una public-private partnership inizialmente fondata per gestire il programma e fornire servizi di consulenza alle imprese che avrebbero preso parte ai singoli progetti e al Senat del Land Berlino. Il risultato più significativo di questa cooperazione è stato la creazione della B&SU. inoltre. L’obiettivo. va. la promozione delle innovazioni tecnologiche in campo ambientale. i risultati raggiunti non vanno sottovalutati. Quanto alla cooperazione fra pubblica amministrazione e settore privato. Efficacia Sebbene i posti di lavoro effettivamente creati grazie all’Ökologisches Sanierungsprogramme siano stati inferiori alle aspettative dei promotori dell’iniziativa. pertanto.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE Al finanziamento del programma hanno. e i singoli distretti (Bezirke) della città. gli interventi strutturali dell’UE per le aree più disagiate. quindi. da una parte. ecc. un esempio riuscito di cooperazione fra soggetti di diversa natura (pubblici e privati) e fra i vari livelli dell’amministrazione pubblica. Inoltre. Questa strategia si è dimostrata premiante perché ha permesso di coniugare risorse finanziarie provenienti da varie fonti e destinate a politiche diverse (come il sostegno all’occupazione. adottato dall’ÖSP. creando così un fondo molto più consistente. è insita nella concezione stessa del programma. Al di là dell’impatto quantitativo sull’occupazione. che prevedono forme di cooperazione con il settore privato. la riqualificazione delle aree urbane. il programma realizza una cooperazione orizzontale fra due ministeri del Land Berlino e una cooperazione verticale fra questi ultimi e l’Ente Federale per il Lavoro. ma continua ad operare nella gestione di altri progetti del Land. che ha permesso di realizzare misure di tutela ambientale per le quali non sarebbero state disponibili altrimenti risorse sufficienti. assu- 69 .). invece. è quello di creare una strategia e degli strumenti unitari per promuovere l’occupazione nel Land Berlino. Alla chiusura del programma ÖSP questa impresa non ha cessato la sua attività. dall’altra. Per quanto riguarda quest’ultimo aspetto. anche riguardo a questo criterio di valutazione della governance. sottolineato l’approccio integrato ai temi della politica del lavoro e della tutela ambientale. L’Ökologisches Sanierungsprogramme rappresenta. Coerenza Il programma si configura come schema operativo per la creazione di nuovi posti di lavoro.

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me particolare importanza l’approccio integrato ai temi della politica del lavoro e della tutela ambientale. Rifiutando una convinzione largamente diffusa, soprattutto a partire dagli anni ’70, che vedeva negli interventi di tutela ambientale un ostacolo alle politiche di sostegno all’occupazione, il Land di Berlino ha dimostrato che è invece possibile coniugare le due cose. L’Ökologisches Sanierungsprogramme costituisce una politica fondata su una visione d’insieme dei vari aspetti che compongono lo sviluppo sostenibile.

Interesse per il caso italiano
In Italia gli interventi a sollievo della disoccupazione hanno avuto a lungo connotati prettamente assistenziali, anche quando si ammantavano del titolo di politiche attive del lavoro. Il riferimento, per essere chiari, è, ad esempio, ai “lavori socialmente utili” e ai “cantieri di lavoro”. Nonostante l’intuizione alla base delle norme che hanno previsto e a lungo finanziato questi istituti non fosse distante da quella che stava alla base dell’esperienza berlinese di Ökologisches Sanierungsprogramme, gli esiti sono stati mediamente assai diversi. Totale finanziamento pubblico, autoreferenzialità, mancata creazione di valore: questi, forse, sono i difetti maggiori delle esperienze standard rilevabili nell’utilizzo dei due strumenti. Non sono, tuttavia, mancate pratiche più consapevoli, che coniugavano l’arruolamento di disoccupati con l’organizzazione di interventi in grado di creare vantaggi visibili per la collettività (e crescita professionale per i beneficiari degli interventi stessi). È tuttavia dalla critica dei modelli prevalenti e dalla positiva reazione allo “spreco sociale” costituito dai due istituti che si sono sviluppati, in varie parti del Paese, su regia regionale e iniziativa degli enti locali, esperienze significative di politiche per il lavoro innovative, non così dissimili (ma su scala minore) dal caso berlinese esaminato. Esse sono centrate sull’idea, che oggi si direbbe tipica della governance interistituzionale (e insieme esterna), della “rete”. Nel senso che parola d’ordine delle iniziative sviluppate in alcune regioni italiane è stata di non aggiungere iniziativa a iniziativa, ma di cogliere le occasioni già esistenti, attivate dal sistema della formazione professionale, dal sistema delle imprese e delle associazioni di categoria, oltre che dagli enti pubblici, mettendole in sinergia, a partire da progetti ben strutturati. I risultati sono stati confortanti e costituisce oggi sfida aperta per tutti gli enti locali – dopo l’attribuzione ad essi delle competenze in materia, ma anche dopo la fine del monopolio pubblico sull’avviamento al lavoro – sapere generalizzare i modelli di funzionamento che localmente hanno dato migliore prova di sé.

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È in questa prospettiva, caratterizzata da dinamismo, ma anche dalle eterogenee capacità degli enti locali a realizzare “buone politiche del lavoro”, che si può valutare l’esemplarità del caso tedesco. Vale la pena di prenderlo in considerazione sotto almeno tre aspetti: – per aver saputo fare convergere e integrare due obiettivi diversi, in precedenza considerati incompatibili: quello dell’occupazione e quello del risanamento ambientale. Si tratta di un paradigma replicabile e utile in molti contesti, vicini ai temi ambientalisti (ad esempio, in quello dello smaltimento dei rifiuti, ove le scelte di localizzazione e della tecnologia preferibile richiedono ampi consensi, che potrebbero essere favoriti dalle alleanze tra le istituzioni pubbliche, il sistema delle imprese e l’associazionismo) ma anche da essi assai distanti; – per avere creato un’alleanza durevole, sul piano programmatico, finanziario ed operativo non solo tra diversi livelli di governo, ma anche tra aziende, associazioni e PPP; – per avere saputo convogliare su un unico programma, peraltro composto da una pluralità di progetti, risorse cospicue e di varia fonte.

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Sviluppo sostenibile nella Biosphärenreservat Schaalsee

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Il caso in esame rappresenta un esempio di governance nel campo dello sviluppo sostenibile. Si tratta dell’esperienza della biosfera-riserva Schaalsee, nel Land Mecklenburg-Vorpommern. Istituita nel 1990 come parco naturale, la Biosphärenreservat Schaalsee è stata successivamente rimodellata in modo da recepire i principi che stanno alla base dello sviluppo sostenibile, così come delineati nell’Agenda21 locale. Da area naturale protetta, quale era all’inizio, la riserva è divenuta un progetto integrato di sviluppo locale, nel quale l’elemento della protezione ambientale si integra con una strategia di sviluppo economico organico della regione. Trascurando gli aspetti naturistici della riserva, l’analisi del caso si concentrerà, dunque, su questo secondo aspetto.

Descrizione del contesto
La riserva del lago Schaalsee è stata istituita il 12 settembre 1990 dal Consiglio dei Ministri della DDR. In seguito alla riunificazione della Germania, lo status di area protetta è stato mantenuto. Nel luglio del 1998, il governo del Mecklenburg-Vorpommern ha aumentato il grado di tutela della regione, trasformandone la natura da “parco naturale” a “biosfera-riserva”. Nel 2000 la Biosphärenreservat Schaalsee è stata riconosciuta patrimonio dell’umanità dall’UNESCO, non solo per la sua ricchezza naturale, ma anche per il suo paesaggio culturale dato dalle particolari caratteristiche e tradizioni della regione, legate all’agricoltura e all’artigianato, che le conferiscono una particolare fisionomia (UMV M-V, 2002). In seguito alla Conferenza delle Nazioni Unite di Rio de Janeiro del 1992, i comuni e le province interessate dalla riserva Schaalsee hanno iniziato a ripensare l’idea del parco naturale secondo i principi dello sviluppo sostenibile formulati dalla Conferenza. Nel dicembre del 1997 si è tenuta una tavola rotonda dal titolo “Die Schaalseeregion auf dem Weg zum Biosphärenreservat” (la regione Schaalsee

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sulla via della biosfera-riserva), alla quale hanno preso parte rappresentanti delle amministrazioni locali e del settore economico. Dall’incontro è discesa, il mese successivo, l’organizzazione di una sorta di fiera delle idee per lo sviluppo del parco, l’Ideenbörse in Roggendorf. Da questa iniziativa, coronata da grande successo, sono nati quattro gruppi di lavoro formati da sindaci, funzionari delle amministrazioni locali, rappresentanti dell’imprenditoria locale, del commercio, dell’agricoltura, dell’artigianato e della cultura, rappresentanti dell’associazionismo e delle chiese. Per coordinare i gruppi di lavoro è stato creato il Fördervereins Biosphäre Schaalsee e.V. (l’Associazione per la promozione della Biosfera Schaalsee). Nel corso degli anni questa sinergia ha elaborato e messo in campo una serie di progetti che hanno contribuito a rimodellare la struttura della regione. Su iniziativa dell’Ente per la Biosfera-riserva Schaalsee (Amt für das Biosphaerenreservat Schaalsee), nel novembre 2000 il Consiglio di Amministrazione della Biosfera-riserva Schaalsee ha deciso di elaborare il programma quadro per lo sviluppo della riserva come Agenda21 locale. Il programma dell’Agenda si articola in quattro punti: 1. Obiettivi: presentazione degli obiettivi per la tutela ambientale e per ogni settore economico dell’area; 2. Analisi della situazione: valutazione delle direttive federali e statali in materia di sviluppo sostenibile; analisi dei dati ecologici, economici e sociali e studio del potenziale di sviluppo della regione; 3. Strategia d’azione e visione d’insieme dei progetti: sintesi dei primi due punti, valutazione dei problemi prioritari dell’area e della coerenza degli obiettivi fissati. Indicazione delle possibili soluzioni e delle proposte di progetto; 4. Documentazione dei risultati: istituzione di un meccanismo di controllo dell’efficacia della strategia adottata, nonché di trasparenza sull’attività nella biosfera-riserva. Quest’ultimo punto viene costantemente aggiornato. Una volta scritto il programma, si è aperta la questione del finanziamento dell’Agenda21 locale. Si è, così, costituito un gruppo di primi sostenitori che comprende vari enti locali: – Landkreis Ludwigslust (circoscrizione di Ludwigslust); – Landkreis Nordwestmecklenburg (circoscrizione di Nordwest- mecklenburg); – Amt Gadebusch-Land (Circoscrizione di Gadebusch); – Amt Rehna (Consiglio comunale di Rehna); – Amt Zarrentin (Consiglio comunale di Zarrentin); – Amt Wittenburg-Land (Circoscrizione di Wittenburg); – Amt für das Biosphaerenreservat Schaalsee (Ente per la Biosfera-riserva Schaalsee).

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economicamente solido e rispetta l’ambiente. rispondendo così ai bisogni di quella specifica realtà. Concetto chiave del documento è lo sviluppo sostenibile. 23 del documento Agenda21. della presente e delle future generazioni. In secondo luogo. che rimanda all’idea di una responsabilità intergenerazionale. act local”. Grande enfasi viene anche posta sulla ricerca della partecipazione dei cittadini nelle fasi dell’ideazione e realizzazione degli obiettivi dell’Agenda locale (Preambolo del cap. Il capitolo 28 dell’Agenda21 riserva grande spazio agli enti locali. fra i quali la Germania. Lo sviluppo sostenibile è. I vantaggi di questa impostazione bottom-up sono molteplici. a livello locale è più facile che si realizzino le condizioni per una . Da qui il motto della Conferenza: “Think global. quindi. vi è la possibilità di elaborare un programma d’azione mirato alla particolare situazione locale. non deve compromettere le possibilità di vita e di sviluppo delle future generazioni. 2001). Ogni comune dovrebbe. per cui lo sviluppo può dirsi sostenibile soltanto quando è socialmente equo. espressione di una concezione della società nella quale gli aspetti economici. Descrizione del caso 74 Motivazione e obiettivi La Conferenza di Rio si chiudeva con l’adozione del documento Agenda21. infatti. In primo luogo.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE Questi soggetti hanno stanziato i primi fondi per l’attuazione dell’Agenda21 locale. Lo sviluppo economico. sociali ed ecologici sono interconnessi. 1992). firmato da 178 rappresentanti dei governi nazionali. Obiettivo del programma è assicurare le condizioni base per la vita di ogni persona. Ai comuni viene fatto invito di intraprendere autonomamente iniziative per contribuire efficacemente all’attuazione del programma. In particolare. Nonostante la necessità di un’azione comune fra i vari Paesi per raggiungere questo obiettivo. dunque. in ogni luogo del pianeta. i comuni sono incoraggiati ad adottare un’Agenda21 locale per lo sviluppo sostenibile della regione. che sono stati gestiti dall’Ente per la Biosfera-riserva Schaalsee (Biosphärenreservat Schaalsee. Il documento rappresenta un programma d’azione per lo sviluppo sostenibile nel ventunesimo secolo. elaborare una propria via per lo sviluppo sostenibile. L’Agenda21 è espressione di un consenso diffuso su scala mondiale circa la necessità di una cooperazione multilaterale nel campo dello sviluppo e dell’ambiente. è pur vero che alcuni risultati possono e devono essere raggiunti anche a livello locale.

75 . L’attenzione verrà. dove gli effetti delle politiche intraprese dall’amministrazione pubblica locale sono maggiormente visibili ed. individuate dalla Conferenza dell’UNESCO di Sevilla del marzo 1995: • tutela ambientale: proteggere la biodiversità di piante e animali. in ultima analisi. dell’ecosistema e del paesaggio. pone l’accento sull’opportunità di un controllo dei cittadini sugli obiettivi e sulle azioni intraprese in favore dello sviluppo sostenibile. privilegiando lo studio delle ultime due funzioni della biosfera-riserva Schaalsee. che dia luogo a nuove forme di cooperazione per la ricerca di compromessi accettabili fra i vari interessi in gioco. generando un nuovo e più aperto rapporto fra l’amministrazione pubblica e i cittadini.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE larga partecipazione della società civile e del settore privato. 2001). quindi. Politiche di sostegno all’economia. anche nel medio e lungo periodo e ad adottare una visione d’insieme della pianificazione territoriale. sociale e culturale. • funzione di sviluppo: favorire lo sviluppo economico. ricerca e monitoraggio ambientale lo sviluppo sostenibile su scala regionale. piano regolatore. infatti. quindi. Per consentire un’analisi più approfondita del caso. educazione ambientale. più facilmente sanzionabili. si è scelto di restringere il campo. Questo processo dovrebbe dare inizio a un dialogo duraturo fra i vari attori. Il documento di Rio de Janeiro. tralasciando progetti e iniziative volte esclusivamente alla tutela ambientale. inoltre. • der Biosphäre-Schaalsee-Markt (il Mercato della biosfera-riserva Schaalsee). si è cercato di elaborare una strategia che rispondesse alle tre funzioni tipiche di una biosferariserva (Biosphärenreservat Schaalsee. • das Job-Motor-Biosphäre (il Motore lavoro della Biosfera-riserva Schaalsee). dal momento che un tale controllo è sicuramente più efficace nell’ambito comunale. inoltre. L’elaborazione di un’Agenda21 locale. formazione. mondiale. dovrebbero trovare un coordinamento nelle linee guida e negli obiettivi dell’Agenda locale. costringe i comuni e le province ad una maggiore coerenza. nazionale e. Oggetto d’analisi saranno. nell’ottica dello sviluppo sostenibile. politiche sociali e misure di tutela dell’ambiente. Anche rispetto a questo punto la strategia bottom-up si rivela maggiormente premiante. concentrata sulle strategie di sviluppo territoriale della regione che gravita intorno alla riserva. eventualmente. • funzione logistica: sostenere a livello locale con progetti pilota. prendendo in esame le azioni in favore di uno sviluppo economico e sociale sostenibile. i seguenti progetti: • die Regionalmarke (il marchio regionale). Per quanto riguarda l’Agenda21 locale qui oggetto di analisi.

. Der Biosphäre-Schaalsee-Markt Sempre nell’ottica della promozione della regione. Quest’ultimo progetto. il marchio “für Leib und Seele” (per il corpo e per l’anima) rappresenta un utile strumento di marketing e di promozione per la regione. così. il “Motore lavoro” punta. favorendo la creazione di nuovi posti di lavoro in questo settore. alla creazione delle infrastrutture per il turismo.5%. I tre progetti sono intesi come strumenti per il raggiungimento di questo fine.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 76 Tutti e tre i progetti mirano a stimolare il potenziale di sviluppo economico della regione. ne consegue che la creazione dell’etichetta “für Leib und Seele” contribuisce ad uno sviluppo economico rispettoso dell’ambiente. invece. In un contesto di pianificazione territoriale. i comuni e le province situati intorno al lago Schaalsee si propongono di svilupparsi quali centri turistici legati alla biosfera-riserva. il mercato si ripropone di contribuire alla tutela del patrimonio culturale del Land Mecklenburg-Vorpommern (Biosphärenreservat Schaalsee. coniuga l’aspetto della pianificazione territoriale con il sostegno all’occupazione. in considerazione della crescente domanda di prodotti dell’agricoltura biologica. allo sviluppo economico dell’area. Die Regionalmarke Uno dei principali obiettivi dell’Agenda21 locale è quello di favorire una stretta cooperazione fra i vari comuni che gravitano intorno alla biosfera-riserva Schaalsee e i cittadini e la loro identificazione con la riserva stessa (Biosphärenreservat Schaalsee. La patente. All’interno del mercato è anche presente uno stand informativo sulle attività della riserva e sulle novità adottate in materia di tutela ambientale. dove il tasso di disoccupazione è del 13. un problema avvertito in maniera particolare nella regione. Se il marchio regionale e il Mercato della biosfera-riserva Schaalsee realizzano forme di promozione del patrimonio naturale della riserva rivolte principalmente all’esterno. si inserisce l’idea di dar vita ad un mercato stagionale per i prodotti locali nella città di Zarrentin. spesso in dialetto. considerata strutturalmente debole. Per quanto riguarda i prodotti agricoli. che ne rappresentasse l’immagine all’esterno. Inoltre. contribuendo. 2002). Inoltre. invitando gruppi musicali locali ad animare il mercato con canzoni tradizionali. Per questo l’amministrazione dell’area protetta ha pensato di creare un logo per la regione. dunque. che dà diritto all’utilizzo del logo. la richiesta del marchio favorisce la conversione a questo tipo di produzione. 2002). Essendo nell’interesse dei produttori avvalersi di questo efficace strumento di marketing. viene concessa solo ai prodotti locali (di diversa natura) che rispettano una serie di parametri ecologici.

• la Società di Promozione dell’Economia. e di svilupparlo nel rispetto del delicato equilibrio ambientale della riserva ecologica Schaalsee (Biosphärenreservat Schaalsee. • i rappresentanti del Ministero dell’Ambiente del Mecklenburg-Vorpommern. • gli Uffici del Lavoro delle province di Nordwestmecklenburg e Ludwigslust. Obiettivo principale del progetto è stimolare il potenziale economico della regione. che viene individuato principalmente nel settore del turismo. Il perseguimento di questo risultato è portato avanti sulla base di una produttiva cooperazione regionale. • i Presidenti delle Circoscrizioni Gadebusch-Land. • l’Associazione per il Turismo. • l’Associazione Paesaggio Schaalsee (Zweckverband Schaalsee-Landschaft). • l’Associazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee. La funzione del Kuratorium è contribuire allo sviluppo sostenibile della regione. Wittenburg-Land e Zarrentin. • l’Ufficio per la Tutela Ambientale (Naturschutzbund). La presidenza viene assunta a rotazione da ciascun Consiglio comunale. • l’Associazione degli agricoltori. • l’Amministrazione forestale. Die Regionalmarke L’iniziativa di creare un logo per la regione della riserva Schaalsee è partita nel 1998 dall’Associazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee. e allo stesso tempo di rappresentare gli interessi della regione a livello statale (Biosphärenreservat Schaalsee. 2002). 77 Soggetti coinvolti e azioni Su iniziativa del Consiglio comunale e del Consiglio provinciale di Nordwestmecklenburg e Ludwigslust. Rehna. assolvendo un ruolo consultivo e di indirizzo. all’interno della regione modello Biosphärenreservat Schaalsee. Del Consiglio di Amministrazione fanno parte i seguenti soggetti: • i rappresentanti delle province di Nordwestmecklenburg e Ludwigslust. 2002). • i rappresentanti del Ministero dell’Agricoltura del Mecklenburg-Vorpommern. • altri attori della regione. . il 12 gennaio 2000 è stato istituito il Consiglio di Amministrazione (Kuratorium) della biosfera-riserva Schaalsee.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE Das Job-Motor-Biosphäre Il progetto Job-Motor-Biosphäre è un’iniziativa bottom-up per il sostegno delle nuove imprese che intendono fare il loro ingresso sul mercato.

stagionale”. dello stesso Ente per la Biosfera-riserva Schaalsee. – l’AOK del Mecklemburg-Vorpommern (ufficio socio-sanitario regionale). dell’Associazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee e dal Ministero competente del Land Mecklenburg-Vorpommern. Allo stesso modo. – la Camera dell’Artigianato. In caso di necessità è prevista la possibilità di richiedere la consulenza di esperti esterni. Hagenow e Ludwigslust. Nel padiglione informativo del mercato di Zarrentin viene riservato ampio spazio al marchio regionale e alle imprese e soggetti partner della biosfera-riserva. il mercato di Zarrentin si tiene dal 2001 ogni prima domenica del mese da marzo a novembre. Das Job-Motor-Biosphäre Il programma. situata nella parte orientale della provincia di Nordwestmecklenburg. nell’ambito delle numerose iniziative della locale Agenda21 è stata realizzata una brochure sul marchio. Con il motto “regionale.V. Produttori e artigiani locali espongono i propri prodotti ecologici. che fornisce informazioni sui partner che ne beneficiano. – il Ministero dell’Economia del Land Mecklemburg-Vorpommern. dal momento che il logo è inteso come segno distintivo di qualità. frutto della collaborazione fra il Foerderverein Biosphaere Schaalsee e.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 78 Le patenti per ottenere il marchio sono rilasciate dall’Ente per la Biosferariserva Schaalsee sulla base di una decisione di un comitato di assegnazione costituito da rappresentanti dei vari comuni della regione. spesso contrassegnati dal marchio della regione. I criteri per l’assegnazione del marchio sono piuttosto restrittivi. – l’Ente per la Pianificazione Territoriale di Westmecklemburg. – l’Associazione Federale del Commercio della classe media. Hagenow e Ludwigslust. Il progetto è gestito da un comitato ad hoc che riunisce i rappresentanti di numerose istituzioni pubbliche e private: – gli Uffici del lavoro di Gadebusch. È stata organizzata insieme al gruppo di lavoro per la commercializzazione diretta della regione. speciale. – il Ministero del Lavoro e Lavori Pubblici del Mecklemburg-Vorpommern. Der Biosphäre-Schaalsee-Markt Il mercato di Zarrentin è un’iniziativa promossa e finanziata dall’Ente per la Biosfera-riserva Schaalsee in cooperazione con l’Associazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee. opera nella città di Rehna. – la Camera dell’Industria e del Commercio di Schwerin. (Associazione per la promozione della Biosfera Schaalsee). . l’Amt für das Biosphaerenreservat Schaalsee (l’ente per la biosfera riserva Schaalsee) e gli Uffici del Lavoro di Gadebusch.

imprese. Hagenow e Ludwigslust Associazione per la Promozione della Biosfera-riserva Schaalsee Ente per la Biosfera-riserva Schaalsee AUSPICI DEL MINISTERO DELL’AGRICOLTURA DEL MV Il progetto è il risultato della prima fiera delle idee (Ideenbörse). ecc.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE – – – – l’Associazione di promozione dell’economia della provincia di Ludwigslust. l’Ente per la Biosfera Riserva Schaalsee. l’Associazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee. Nel corso dell’incontro sono stati presentati numerosi progetti e iniziative per lo sviluppo economico della regione. operatori del settore culturale. la cassa di risparmio di Ludwigslust (Kreissparkasse Ludwigslust). organizzata nella città di Roggendorf dalle forze attive della società della regione (rappresentanti dei comuni. Naturalmente occorreva verificare se questi progetti fossero realizzabili concretamente ed efficaci. 2002). Figura 1 Comitato per la gestione del progetto Job-Motor-Biosphäre Associazione Federale del commercio della classe media Camera dell‘industria e del commercio di Schwerin Camera dell‘artigianato Ministero del Lavoro e Lavori Pubblici del MV Ministero dell‘Economia del MV Ente per la Pianificazione Territoriale di Westmecklenburg Cassa di risparmio del distretto di Ludwigslust 79 Comitato di consulenza come partner strategico e forum per il processo di decision making AOK del MV (ufficio sanitario regionale) Associazione per la Promozione dell‘Economia della Provincia di Ludwigslust Uffici del Lavoro di Gadebusch.). Il programma Job-Motor è stato ideato proprio per garantire la realizzazione dei progetti (Biosphärenreservat Schaalsee. .

essendo Rehna situata in una regione economicamente debole. . È stato. L’attività del Comitato si svolge con il patrocinio del Ministero del Sostentamento. Inoltre. dunque. in particolare vengono analizzate idee realizzate in altre riserve naturali. Agricoltura e Foresta del Land Mecklenburg-Vorpommern. Il finanziamento del progetto è principalmente garantito da interventi del Land Mecklenburg-Vorpommern. Inoltre vengono insegnati i concetti base per intraprendere un’attività economica. Dal momento che i criteri per la valutazione dell’idoneità dei candidati sono molto selettivi. che si tiene semestralmente e nel corso della quale i progetti imprenditoriali per la regione. Le nuove attività economiche vengono inserite nella rete di cooperazione creata con gli altri soggetti seguiti. operatori turistici a richiedere la patente per l’utilizzo del logo. Si può dire che oggi la regione sia effettivamente identificata con la biosfera-riserva Schaalsee. L’Istituto per la Pianificazione Ambientale segue i partecipanti durante tutta la fase di creazione dell’impresa e i primi mesi di attività della stessa. Questo ha portato sempre più imprenditori. agricoltori.000 euro. • La fase di formazione. Risultati raggiunti Die Regionalmarke Il marchio regionale si è dimostrato un utile strumento di marketing e di promozione per la regione. il marchio rappresenta un valido stimolo per il miglioramento degli standard ambientali di molte attività produttive. raggiunto uno dei principali obiettivi della strategia di pianificazione territoriale elaborata dagli enti locali della regione. Pesca. proprio l’accresciuta domanda del marchio ha contribuito ulteriormente a rafforzare il potere di questo strumento di marketing. che si tiene ogni 3 mesi. L’Accademia di Aggiornamento dell’Economia (FAW) è incaricata della formazione del personale e degli imprenditori facenti parte dei progetti selezionati. raccolti dal Foerderverein Biosphaere Schaalsee e. vengono vagliati dal Comitato secondo criteri di opportunità degli obiettivi e di realizzabilità.V.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 80 Il programma Job-Motor si articola in tre fasi: • La giornata della fondazione (Existenzgründertag). Al termine di questo incontro il Comitato seleziona un certo numero di progetti. Il costo per ogni partecipante al programma è stimato intorno ai 12. • La cosiddetta fase del “coaching”. Ai partecipanti vengono fornite nozioni tecniche in materia di tutela ambientale e di sviluppo economico sostenibile. dal Bundesanstalt für Arbeit (l’Ente Federale per il Lavoro) e dai Fondi Strutturali dell’UE..

Il risultato è stata la creazione di 20 nuovi posti di lavoro . ma sembra non aver tradito le aspettative. non solo costituisce un’attrazione turistica. 81 Punti di forza in termini di governance La Biosphärenreservat Schaalsee è stata scelta come buona pratica di governance interistituzionale locale in quanto ottimo esempio di collaborazione di tipo buttom-up nel campo della pianificazione territoriale. Il mercato. In concomitanza con la seconda Existenzgründertag ha preso il via la fase di formazione dei lavoratori e imprenditori e di assistenza alla nascita delle imprese. Un aspetto rilevante del Job-Motor-Biosphäre è di avere creato le condizioni per la nascita spontanea di una cooperazione più o meno informale tra le nuove attività e tra queste e le imprese già esistenti operanti nel settore del turismo e della tutela ambientale della biosfera.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE Der Biosphäre-Schaalsee-Markt Anche il mercato di Zarrentin. Nel corso di 3 cicli di vita del programma. La terza fase è iniziata nell’aprile del 2001 con 15 partecipanti. sono stati creati 51 posti di lavoro. Determinante appare la realizzazione di un’elevata partecipazione. infatti. a tutte le . In Germania il progetto Job-Motor-Biosphäre si candida a divenire un modello per il sostegno alla creazione di nuove attività economiche. ha contribuito a promuovere lo sviluppo economico della regione. finalizzata sempre alla promozione di un’immagine collettiva per la regione. così. anche in contesti più vasti (Biosphärenreservat Schaalsee. come si è detto. Das Job-Motor-Biosphäre Dal momento della sua creazione nel 1998 si sono svolte 4 giornate della fondazione. se si considera la grandezza assai contenuta della regione presa in considerazione. dunque. Molte delle attività create grazie al progetto hanno in seguito formato una cooperativa. alle quali hanno preso parte più di 80 imprenditori. Gli espositori diventano. dal momento che sono già nate 10 nuove attività. 2002). ha contribuito a creare le basi per una rete di cooperazione informale fra gli espositori. La seconda fase di formazione e assistenza è iniziata nel 2000 con la partecipazione di 18 imprenditori ed è ha portato alla creazione di 11 imprese e 22 posti di lavoro. promotori di se stessi. ma grazie al padiglione informativo rappresenta anche una finestra sulla ricchezza naturale e sulle altre attività della riserva. Inoltre. Hanno concluso con successo questo percorso 13 partecipanti. Il risultato non deve apparire modesto.

Dal lavoro di questi gruppi sono uscite le linee guida e i principi che sono stati poi recepiti nel documento Agenda21 locale. commercializzazione diretta. ma anche dalle amministrazioni pubbliche dei comuni e province che gravitano intorno alla riserva stessa. l’Agenda21 della Biosfera-riserva Schaalsee ha partecipato al concorso del Ministero dell’Ambiente del Land Mecklenburg-Vorpommern ed ha ottenuto uno dei premi messi in palio. pesca. sintetizzata dal motto “Think global act local”. proprio in virtù della particolare apertura alla partecipazione e della varietà dei progetti messi in campo. è più facile che si realizzino le condizioni per una larga partecipazione della società civile e del settore privato. energia. Nel complesso sono sorti nove gruppi di lavoro: turismo. si fa riferimento ai criteri del Libro Bianco della Commissione europea. agricoltura. Per questa ragione la pianificazione degli obiettivi dell’Agenda21 locale è stata portata avanti da diversi gruppi di lavoro aperti a chiunque avesse un interesse da portare in campo. generando un nuovo. Nell’analisi del progetto in termini di good governance. Apertura Le attività ed i progetti realizzati nell’ambito dell’Agenda21 locale della riserva Schaalsee sono largamente pubblicizzati non solo dall’Associazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee e dall’Ente per la Biosfera Riserva Schaalsee. i gruppi di lavoro si sono impegnati nei diversi progetti portati avanti nell’ambito del processo di sviluppo della regione delineato dall’Agenda. Partecipazione Il principio che ha fin dall’inizio animato la realizzazione dei progetti di sviluppo sostenibile della regione è quello della ricerca della massima partecipazione dei cittadini e dei vari attori presenti nell’area.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE 82 fasi del progetto (dall’ideazione alla realizzazione). ONG e società civile. giovani e sociale. Il progetto è riuscito molto bene a realizzare un dialogo tra le parti. che dia luogo a nuove forme di cooperazione per la ricerca di compromessi fra i vari interessi in gioco. A livello locale. di soggetti appartenenti a sfere diverse: vari livelli dell’amministrazione pubblica. che ha prodotto una sinergia efficace. Inoltre. Nel 2002. più aperto rapporto fra l’amministrazione pubblica e i cittadini. pubbliche relazioni. i diversi interessi in gioco. utilizzo dell’area. sviluppo dei centri residenziali. in grado di comporre. in una sintesi di ottima qualità. Questo processo dovrebbe dar vita ad un dialogo duraturo fra i vari attori. settore privato. infatti. arte e natura. . Questa scelta rispecchia appieno l’impostazione bottom-up promossa dalla Conferenza di Rio de Janeiro. Biosphäreticket.

che riunisce i rappresentanti degli enti locali e del governo del Land. la tutela ambientale e l’equità sociale. infatti. la cooperazione interistituzionale regionale. Nel caso in esame. Va. Inoltre. Le decisioni del Consiglio vengono prese ricercando il più largo consenso possibile. invece. Responsabilità L’Agenda21 della regione dello Schaalsee realizza una cooperazione piuttosto informale fra attori diversi. gli enti locali hanno tutto l’interesse a promuovere la biosfera-riserva e a pubblicizzare le iniziative e i progetti all’interno della stessa. e ad adottare una visione d’insieme della pianificazione territoriale. anche nel medio e lungo periodo. della gestione del progetto Job-Motor-Biosphäre. 83 . dell’Ente per la Biosfera Riserva. la pianificazione territoriale deve conciliare lo sviluppo economico. che comuni e province si sono impegnati a seguire. l’Agenda21 locale in questione risponde ad una strategia di pianificazione e sviluppo territoriale che vuole fare della riserva Schaalsee il perno attorno al quale ruota l’economia della regione. che offre informazioni dettagliate sulle attività delle amministrazioni locali. ad esempio. Una divisione delle competenze più marcata è. Brochure e stand informativi sono presenti in tutti i comuni della regione.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE Come si è visto. ricordato il padiglione del mercato di Zarrentin. poi. Il documento delinea. È il caso. In quest’ottica. Ciascun attore è. responsabile di un aspetto o di una fase del progetto. che si è creata per la realizzazione degli obiettivi dell’Agenda. tuttavia. per forza di cose. una suddivisione rigida di compiti. dell’Associazione per la Promozione della Biosfera Schaalsee e degli altri partner. infatti. Nell’ottica di uno sviluppo economico nel settore del turismo. Coerenza L’elaborazione di un’Agenda21 locale costringe. presente quando si passa dalla funzione consultiva e di indirizzo ad una fase operativa. Il concetto stesso di sviluppo sostenibile implica una concezione olistica della società. i comuni e le province ad una maggiore coerenza. l’Agenda21 locale costituisce sicuramente uno strumento utile per conseguire una maggiore coerenza nell’attività delle singole amministrazioni locali. una strategia e definisce gli obiettivi dello sviluppo sostenibile per la regione. delle organizzazioni del settore economico e di altri soggetti – non vi è. ha finito per istituire una sorta di meccanismo di controllo reciproco fra i vari attori. Infatti. nonostante essa sia istituzionalizzata nel Consiglio di Amministrazione – un organo consultivo e d’indirizzo per la promozione dello sviluppo sostenibile nella regione.

in Italia non mancano buoni esempi di valorizzazione economica sostenibile dal punto di vista ambientale di territori specifici (dalle riserve naturali ai parchi. tuttavia. che coniuga conservazione e sviluppo economico sostenibile. Per la verità. da bellezze naturali e dalla disponibilità di produzioni tipiche e di pregio). alcuni dei quali attivati dall’Unione europea (ad esempio. da quelli più tradizionali (come i consorzi turistici) a quelli più recenti. che sarebbe troppo lungo elencare. 84 . tuttavia. rispetto alle modalità di attuazione ordinarie). la cui esportabilità resta. problematica. che è mentale e culturale prima che pratica. Su un punto. realizzati con ampio coinvolgimento di attori pubblici. sopraffatta dalla cura del particolare. a sua volta. con finalità analoghe. è più presente. per le quali tuttavia non è stata ancora trovata una strada capace di aggregare. tutti i rappresentanti delle comunità locali. L’associazionismo. il Progetto Integrato Territoriale. caratterizzate da aspetti naturalistici ed antropici. di “fare squadra”. contribuiscono a conservare e valorizzare le risorse naturali ed artistiche di cui l’Italia abbonda. In alcune parti del Paese quest’attitudine. che sarà in grado di ricambiare gli sforzi individuali solo in un tempo più lungo. in moltissime situazioni. Anche Agenda21 ha registrato molti casi di successo in numerosi ambiti e luoghi. in altre continua a stentare ad affermarsi. determinando la presenza sul territorio di una fitta trama di istituzioni che. Né mancano gli strumenti operativi. dalle città d’arte alle aree più vaste. privati e no-profit. l’iniziativa tedesca analizzata può fornire utili indicazioni.LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE Interesse per il caso italiano Il percorso seguito da enti locali ed altri attori del Land MecklenburgVorpommern intorno alla Biosphärenreservat Schaalsee costituisce certamente un’applicazione intelligente dei principi di Agenda21. intorno ad un progetto forte e condiviso. nel nostro Paese. Si tratta della capacità di cooperare o. In questo senso costituisce senz’altro anche un esempio di interesse per una serie molto numerosa di situazioni che presentano. come si suole dire. che si prevede di costruire laddove si abbiano vantaggi comparati. ma modalità e stili operativi spesso molto diversi. fornisce crescenti contributi. non accantonando ma contemperando i propri immediati interessi in vista di un interesse collettivo. potenzialità analoghe o superiori.

CAPITOLO 3 LA GOVERNANCE ESTERNA 85 .

il settore bancario. migliorare l’efficienza e dalla liberalizzazione dei mercati quali energia e telecomunicazioni. attrarre gli investimenti. 2002a).LA GOVERNANCE ESTERNA 87 1. Allo stesso tempo. i trasporti e i servizi pubblici. soprattutto nel settore bancario. alla soglia del nuovo secolo si è avuta un’ulteriore accelerazione sotto la pressione dei criteri del Trattato di Maastricht. ma fautore e regolatore del libero mercato. mentre l’enfasi sugli investimenti pubblici e sull’efficienza restano forti. La terza tranche di azioni della Deutsche Telekom e la quotazione in borsa della Deutsche Post (dove circa 8 milioni di sottoscrittori hanno acquistato le azioni a disposizione) ne sono alcuni degli esempi più significativi. Il processo di privatizzazione in Germania Il processo di privatizzazione ha conosciuto negli ultimi decenni in Germania. come nel resto dell’Europa. In genere tale partnership riguarda il possesso di beni chiave e si cerca di aumentarne la produttività attraverso . Ad esempio. in cui la quantità di beni venduti diminuisce. I metodi di privatizzazione più comuni utilizzati sono stati l’offerta pubblica delle azioni quotate in borsa e le cessioni di attività (vendita completa dell’attività commerciale). le banche regionali di proprietà pubblica (Landesbanken) sono state più volte accusate di fornire finanziamenti a basso costo ai governi locali e anche a società private (OECD. Azione contigua alla privatizzazione è la costituzione di public private partnership. Il centro delle iniziative di privatizzazione consiste nella vendita dei beni pubblici riguardante l’industria manifatturiera. il settore energetico. a livello locale il settore bancario continua a essere caratterizzato da proprietà pubblica. un continuo sviluppo e crescita a testimonianza di un nuovo ruolo per lo Stato: non più produttore e fornitore esclusivo di prodotti e servizi. però. delle telecomunicazioni e dell’energia. tra compagnie simili a livello europeo. Nel 2001 la politica delle privatizzazioni aveva ottenuto importanti risultati. ma anche attività di fusione e acquisizione. Se negli anni ’90 la spinta alla privatizzazione veniva dalla necessità di ridurre i deficit di bilancio.

Peculiarità della Germania è la costituzione di enti semi pubblici. ma rientrano tra le attività gestibili attraverso forme di contracting-out (ILO. Una fase molto importante del processo di privatizzazione riguarda l’abbattimento delle barriere legali che separano il pubblico dal privato. Il ruolo dello Stato si è ridotto. così da assicurare ai potenziali investitori uno scenario di regole certe nel medio e lungo termine. Si può quindi dire che il settore pubblico tedesco sta abbandonando la formula del Regiebetriebe. ma anche degli investitori privati ai quali è necessario garantire che il valore degli asset da loro acquistati dipenda dalle performance di mercato dell’azienda e non da cambiamenti normativi. se l’agente pubblico possiede insufficienti capacità d’indirizzo. la progettazione. a tale fine. ai quali affidare in gestione servizi a precedente gestione pubblica (in essi si riduce il ruolo discrezionale della politica. come denominatori comuni. incentrato sulla pubblica amministrazione. Tutte le vie seguite presentano. l’individuazione degli obiettivi. è svolto dall’autorità federale sulla competizione (Bundeskartellamt) che sanziona le violazioni delle leggi sulla concorrenza e vigila affinché precedenti monopoli statali non diventino monopoli privati. ma non è scomparso. la valutazione e la correzione restano prerogative pubbliche. Funzioni come viabilità. illuminazione pubblica e ufficio tecnico. per scongiurare il rischio che settori pubblici protetti si trasformino in monopoli privati. L’ideazione. In un contesto di diffusa applicazione delle politiche di privatizzazione. servizi tradizionalmente a totale carico dell’ente pubblico attraverso la fiscalità generale. delle norme legali che attribuivano necessariamente la produzione del servizio agli enti pubblici. a vantaggio del risultato economico). la costruzione e la gestione (o una loro combinazione) delle infrastrutture del progetto o dei servizi sono privatizzati. a favore della Eigenbetriebe. È altamente opportuno che regolamentazione antitrust e privatizzazione effettiva del servizio procedano di pari passo. la fissazione degli standard. formula basata sulla semiautonomia nella gestione del servizio. non sono considerate utility privatizzabili. ovvero nella modificazione. Il progetto. la pianificazione. Alla liberalizzazione ha fatto seguito la regolamentazione del mercato attraverso normative antitrust.LA GOVERNANCE ESTERNA 88 l’uso di input del settore privato. Un ruolo importante. il finanziamento. i rischi e i benefici sono condivisi. che prevede semiautonomia e regime di diritto privato anche (e soprattutto) per la gestione delle risorse finanziarie. Tale intento si è concretizzato nella liberalizzazione. l’adozione di strumenti gestionali di tipo privatistico e il riferimento alla concorrenza come metodo per indurre maggiore efficienza del servizio. La salvaguardia del mercato concorrenziale deve avvenire nel rispetto non solo dei consumatori/utenti. il controllo della performance. 1999). se omette o sbaglia la . e della Eigengesellschaft.

fuori dal core business dell’azienda). Privatizzazioni di tipo diffuso si possono realizzare con l’affidamento in outsourcing dei servizi. erogazione di sussidi impliciti nelle tariffe e/o nelle regole di fornitura dei servizi. in alternativa alla produzione in economia (soprattutto da parte dei comuni di dimensione minore. Problema e soluzione sono. Non sono situazioni semplici. 89 . pubblico o privato che sia. Spesso sono stati privatizzati i servizi pubblici finanziariamente in squilibrio per cause diverse. per garantirne l’impatto incentivante? Come effettuare i controlli sulla qualità delle prestazioni erogate?). sono state create varie autorità di settore (la Reg TP per le Telecomunicazione e la Posta e il Bundeskartellsamt. la soddisfazione dei cittadini non aumenta (può addirittura diminuire) e i proclamati recuperi di efficienza risultano tutt’altro che certi. senza che venga necessariamente meno l’aspetto della socialità nell’erogazione dei servizi. dimensione insufficiente allo sfruttamento ottimale delle economie di scala. ovvero attraverso forme contrattuali più efficienti di quelle che regolano i rapporti pubblici). Privatizzando i servizi in deficit si può migliorare l’efficienza (che il soggetto privato può conseguire attraverso skill specialistici. a patto che l’ente pubblico sappia attuare una gestione efficiente dei contratti di affidamento. si possono sfruttare economie di scala (in quanto si possono avere aggregazioni di servizi e/o di aziende di servizi pubblici). naturalmente. Ciò. ma che richiedono costante attenzione sugli esiti della soluzione prescelta e riconsiderazione periodica dell’opportunità di confermarla o riformarla. per nessun attore. superando i noti problemi che rendono difficoltoso l’uso ottimale dello strumento contrattuale (si tratta di dare risposta adeguata a domande del tipo: come assicurare reali condizioni di concorrenza tra i potenziali fornitori? Quali clausole contrattuali prevedere. che dovrebbe condurre a un esito favorevole per il contribuente. Per vigilare e regolamentare il processo di privatizzazione in alcuni settori. del resto.LA GOVERNANCE ESTERNA regolamentazione dei settori privatizzati. l’utente e l’elettore. servizi strumentali alla gestione. l’autorità federale sulla concorrenza). tra le quali: bassa efficienza. La ratio di queste forme di privatizzazione sta nell’affiancamento dell’azione di governo locale alle competenze specifiche dei privati. analoghi a quelli che si trovano a fronteggiare le aziende private ogni volta che si pongono la questione di valutare la convenienza tra produrre direttamente o acquistare sul mercato qualche servizio (tipicamente. Soprattutto non si tratta di problemi che è possibile risolvere una volta per tutte. che hanno difficoltà a disporre delle risorse specialistiche per realizzare quest’ultima in modo produttivo).

i rapporti sindacali. che è stato ristrutturato in tre unità di impresa (rete ferroviaria. dove posizioni di monopolio vengono soppresse. in generale. Nel 1982 il nuovo governo federale avvia la vendita delle quote azionarie possedute nelle società a partecipazione statale che operano in settori di mercato. delle casse di risparmio e delle società che riguardarono policy strutturali e di competenza regionale. che avevano indotto il governo a rinviare più volte il progetto. la gestione del lavoro sono divenuti più flessibili negli ultimi anni grazie ad un graduale processo di apertura al mercato. il settore delle poste e delle telecomunicazioni è stato liberalizzato e privatizzato nel 1989 . Totalmente differente era. il settore pubblico tedesco non abbondava di società statali facilmente privatizzabili. la chimica (il complesso VEBA) e la linea aerea di bandiera (Lufthansa) (Hyde. nell’ottica di un miglioramento dell’efficienza dei servizi pubblici. In precedenza la coalizione a guida democratico-sociale aveva attribuito bassa priorità alla privatizzazione. la privatizzazione della raccolta rifiuti. tuttavia. dei settori dell’energia e delle telecomunicazioni. Anche a livello di Länder e di governi locali sono stati compiuti numerosi sforzi di privatizzazione. anno di formazione della coalizione di governo conservatrice-liberale. Questo è stato il caso.LA GOVERNANCE ESTERNA 2. come l’auto (Volkswagen). l’esternalizzazione della manutenzione e della pulizia degli edifici pubblici. 90 Privatizzazione nel settore delle telecomunicazioni Contro la forte resistenza dei sindacati di settore e dei gruppi di interesse contrari. il caso della Repubblica Democratica Tedesca. del settore postale. trasporto di passeggeri e tariffe). Estendere i confini della privatizzazione e della liberalizzazione è stata a lungo una priorità dell’agenda politica tedesca. dove pressoché tutte le società appartenevano allo Stato e sono state oggetto di ristrutturazione e privatizzazione dopo la Riunificazione. Esempi tipici sono la liberalizzazione e la privatizzazione del trasporto pubblico locale. le autorità pubbliche continuano a esercitare un’influenza considerevole nei settori delle public utility. anche sotto l’influenza delle direttive UE. 1996). la cui liberalizzazione è in fase di completamento. la concertazione collettiva e. l’energia. A livello statale e locale. A differenza che in altri Paesi. È negli anni ’90 che deregolamentazione e liberalizzazione in settori come le public utility guadagnano spazio. a partire dal 1982. Privatizzazione e rapporti sindacali: l’esempio del settore delle telecomunicazioni I modelli tradizionali di lavoro. del sistema ferroviario federale. sulla scia di motivazioni politiche ed ideologiche. per esempio. ovviamente.

scambiando il rinvio dei licenziamenti al 2000 con l’accettazione.000 unità iniziali alle 60. Per Deutsche Telekom i cambiamenti hanno investito l’intera organizzazione. la sua posizione di monopolista è stata erosa dalla comparsa di concorrenti significativi come il gruppo Mannesmann. da un lato. segnata da una progressiva decentralizzazione decisionale (con l’orientamento verso i clienti e l’organizzazione decentrata del lavoro. con la presenza di circa 1. fino alla completa liberalizzazione. Fino al 1989 la Deutsche Telekom aveva un monopolio sulle infrastrutture. promovendo il lavoro di gruppo e nuove forme di lavoro flessibile. con la missione di assicurare la concorrenza e di garantire la disponibilità di servizi adeguati in tutto il Paese. La privatizzazione del servizio postale e delle telecomunicazioni ha significato. realizzata nell’anno successivo ai provvedimenti governativi (tra giugno 1998 e giugno 1999) e il miglioramento di molti servizi agli utenti. domina ancora il mercato tedesco. per decine di migliaia di impiegati pubblici. si compone ora di tre parti: DeutschePost AG (che riguarda i servizi postali nel senso stretto). la presenza di quelli che sono stati ritenuti esuberi. sui servizi e sulle linee telefoniche: tale monopolio è stato abolito passo dopo passo. da parte sindacale. di maggiore flessibilità nelle condizioni di impiego. La società ha negoziato accordi collettivi con i tre sindacati Deutsche Postgewerkschaft (DPG). conclusa nel 1998. Dal 1998 il mercato delle telecomunicazioni tedesco è completamente liberalizzato. che a fine del 1998 rappresentava ancora il 49 per cento. Inoltre. 1999).000. ha adottato una strategia cooperativa verso i lavoratori. ha imposto tagli all’occupazione di dimensioni impressionanti: tra il 1995 e il 2000 il personale è stato ridotto dalle 170. Negli ultimi anni il governo federale ha gradualmente ridotto la sua quota di partecipazione. la consultazione di vasta portata e la co-determinazione garantita dai con- 91 . Nel gennaio 1998 è stata creata l’Authority per le Telecomunicazioni e le Poste (Reg TP). ha offerto schemi di pre-pensionamento e compensazioni generose e. Se la Deutsche Telekom. varando programmi di riqualificazione per migliorare la qualità della forza lavoro e la sua produttività.LA GOVERNANCE ESTERNA (EIRO. Le conseguenze più significative dell’apertura al mercato sono state la riduzione del 12 per cento dell’indice dei prezzi delle comunicazioni telefoniche. Per compensare parzialmente questi drammatici sacrifici. la Deutsche Telekom. terzo fornitore mondiale di telecomunicazioni per dimensione. Il servizio. d’altro lato.700 fornitori di servizi di telecomunicazione che competono per un giro d’affari che ammontava in quell’anno a 88 miliardi di DM. Postbank AG (servizio bancario) e Deutsche Telekom AG (servizi di telecomunicazione). il passaggio a mansioni e tipologie contrattuali completamente diverse. proprie del diritto privato. Nel gennaio 1995 la Deutsche Telekom è stata trasformata in società per azioni e nel novembre 1996 è stata quotata in borsa. a precedente gestione unitaria. Deutscher Postverband (DPV KOM) e Christliche Gewerkschaft Post.

100 nel 1999. a 53. di rapporti sindacali e di concertazione. contava più di 14. Il partenariato pubblico-privato Uno dei punti strategici del modello guida dello Stato “attivante”1 è la cooperazione fra il settore pubblico e quello privato (inteso non solo come economia di mercato ma come società civile). .000 impiegati alla fine del 1998. descritto nel primo capitolo. Quanto all’impatto netto sull’occupazione. Per questo le condizioni legali per la cooperazione si stanno adattando: per met1 Modello di governance intrapreso dal cancelliere Schröder. La direzione della Deutsche Telekom ha visto la privatizzazione come un’opportunità per rimuovere i vincoli della proprietà pubblica. il marketing e il controlling. e la privatizzazione di una utility come le telecomunicazioni riduce i prezzi e migliora i servizi. si deve osservare che le società concorrenti hanno offerto nuovi posti di lavoro: il ramo telecomunicazioni del gruppo Mannesmann. La privatizzazione e i partner sociali In generale i partner sociali hanno opinioni divergenti sulla privatizzazione. quando la società era un monopolio. riducendo l’interferenza politica e divenendo più flessibile ed efficiente. I cambiamenti iniziali sono già stati realizzati in questo campo. 3. Ciò significa che lo Stato deve generare le circostanze necessarie per tale cooperazione e sostenerla. La forza lavoro alla Deutsche Telekom è stata ridotta principalmente nelle aree tecniche. Secondo la Reg TP. liberalizzazione e outsourcing non potevano realizzarsi senza sfidare i modelli tradizionali di lavoro. I datori di lavoro sono favorevoli perché la privatizzazione di società statali rimuove alcuni vantaggi ingiusti che queste imprese hanno avuto. per esempio.600 nel 1998. Privatizzazione. La privatizzazione e la liberalizzazione nelle telecomunicazioni hanno contribuito a decentrare i rapporti sindacali in Germania e ciò ha proposto nuove sfide per i sindacati e per le associazioni dei datori di lavoro. Una buona cooperazione ha bisogno di un quadro giuridico certo.LA GOVERNANCE ESTERNA 92 sigli dei lavoratori). come i servizi all’utente. per effetto del progresso tecnologico e della digitalizzazione della rete. i posti di lavoro totali creati dai concorrenti ammontano a 40. Dal lato dei sindacati dei lavoratori la privatizzazione è vista come una minaccia per l’occupazione e per il ruolo stesso dei sindacati. In avvenire le procedure legislative prenderanno maggiormente in considerazione le possibilità di regolamentazione autonoma. mentre nuovi posti sono stati creati in aree non pienamente sviluppate.

politici e sociali. è costituito da 51 figure pubbliche di rilievo nei settori politico. economico e sociale (comprende. Tutti i principali settori dell’industria e i suoi protagonisti (ad esempio il gruppo BMW. • istruzione. il Consiglio Consultivo. Nordreno Vestfalia ed altri e per cooperazioni internazionali. Fondata il 27 luglio 1999 a Stoccarda da 20 società. tra gli altri. i Primi Ministri dei Länder). Si caratterizza per cooperazioni con iniziative regionali dei Länder Bassa Sassonia (il n-21). è un’associazione registrata senza fini di lucro. qualificazione e uguaglianza delle opportunità.de).000 euro) e donazioni sociali. Le sponsorizzazioni servono per esempio per finanziare gli investimenti necessari .bundeswehr. 93 Germania 21 L’iniziativa Germania 21 o D21 è la più grande forma di partnership pubblico-privato tedesca e significa “la Germania nel XXI secolo”. di seguito descritta (per ulteriori particolari si veda www.LA GOVERNANCE ESTERNA tere i nuovi tipi di contratti su una base legale adeguata ed assicurare che nessun contraente si venga a trovare in una posizione sfavorevole. con sede amministrativa a Berlino. È un’iniziativa che raggruppa circa 300 partecipanti dagli ambienti economici. Nella cooperazione con i partner sono formate équipe regionali. raggruppabili in quattro aree maggiori: • e-government e sicurezza e fiducia in Internet.initiatived21. che opera sotto la presidenza del Cancelliere federale. • settore sanitario. ad esempio con la Russia (R21). L’obiettivo principale dell’iniziativa D21 è di stimolare il contributo della Germania nella competizione internazionale per la domanda e la produzione di IT (tecnologia delle informazioni). Le attività programmate. il cui obiettivo è la creazione di una società basata sull’informazione. AOK) sono coinvolti nel progetto. e la Cassa di assicurazione contro le malattie. spaziano in una cinquantina di ambiti progettuali. Il progetto è finanziato con quote associative (quella annua ammonta a 5. • crescita e competitività. previste come forme di cooperazione tra vari attori sociali. espressi dalle società partecipanti. si fanno accordi e si perfezionano i lavori attraverso gruppi di progetto specifici. che sviluppano sponsorizzazioni dalla durata pluriennale tra le società locali e le scuole. Tra i progetti importanti in questo ambito si segnalano la public private partnership presso l’esercito (per informazioni si veda www.de) o l’iniziativa Germania 21 – Emergenza nell’età dell’informazione. Il Consiglio Direttivo comprende 16 membri. All’interno di ognuna di queste aree si discutono le tematiche particolari.

a supporto di una più completa privatizzazione degli asset- . modelli e processi standard. • definizione di unità. • helpline per l’information society. la pubblicazione e discussione della legge sulla libertà d’informazione via Internet (in collaborazione col Ministero Federale dell’Interno). • prevenzione e repressione efficienti delle frodi. la promozione della firma elettronica e l’uso delle chipcard o carte prepagate. • voto on-line.000 insegnanti sono stati specificamente formati ad usare ed insegnare Internet. il concorso annuale per le migliori forme di partnership privato-pubblico. compresa la promozione di partnership private e pubbliche (PPP). • l’identificazione e l’autentificazione nel mondo virtuale. • creazione di una firma elettronica attraverso il Signaturbündnis o lega per lo sviluppo della firma digitale. Ricordiamo. La realizzazione degli obiettivi passa anche attraverso la segnalazione di buoni esempi.LA GOVERNANCE ESTERNA 94 ad attrezzare le scuole per le nuove tecnologie. tra autorità pubbliche e privati in molti ambiti. basata su contratti civilistici. partnership appunto. cittadini e mondo degli affari. • scheda digitale multifunzionale per i cittadini. la promozione dell’e-democracy e della sicurezza. contratti di diritto pubblico o contratti misti. • roadmap dell’e-government. Con essa si intende una forma di collaborazione e cooperazione innovativa. Il ricorso alle PPP e il sostegno al loro sviluppo è parte integrante del concetto di Stato attivante. in proposito. Tra gli obiettivi principali ricordiamo l’identificazione di problemi chiave e la soluzione degli aspetti organizzativi dell’e-government. l’analisi delle relazioni tra governo. • assicurazione e rischio per la gestione delle infrastrutture dell’ICT. 4. Forme innovative di finanziamento La public private partnership è una nuova figura giuridica proveniente dagli Stati Uniti e dalla Gran Bretagna. da tempo presente anche in Germania. Sino ad oggi più di 17 milioni di euro sono stati spesi per le sole forniture scolastiche e più di 120. • protezione del consumatore. la predisposizione di una Guida sulle partnership private e pubbliche. Nell’area tematica dell’e-government e sicurezza in Internet si collocano i seguenti progetti: • nuove forme di finanziamento per l’e-government.

2003). Giuridicamente la PPP è una costruzione molto composita. ricorrendo a modelli di leasing per municipi ed altre unità amministrative (Koggelmann. la contabilità e la tariffazione. o la realizzazione di una guida PPPProzessleitfaden (Guida alle procedure di PPP) in collaborazione tra il governo. tributario e delle sovvenzioni. a partire dall’ottobre 2001. gli Stati e i comuni. musei. che si serve di (e si sovrappone a) diversi sistemi legali preesistenti. mentre a livello nazionale il 53% delle città tedesche ha avviato contratti di questo tipo. Stati e comuni). di costruzioni edili (a tutti i livelli di governo). industriali e non-statali per una fornitura più efficiente delle prestazioni pubbliche. il diritto comunale. la costruzione. conduzione e manutenzione di piscine. quali il D21. La diffusione di forme di PPP avviene attraverso programmi di sostegno. alleggerimento dei conti pubblici. Le diverse logiche di azione sono combinate nella prospettiva di azione comune. scelti tra quelli maggiormente adatti agli scopi specifici che l’accordo intende perseguire. Il Nordreno Vestfalia ha intrapreso numerose iniziative di PPP. il finanziamento delle grandi opere infrastrutturali. la costruzione delle prigioni (privatizzazione parziale per costruzione e prestazioni di servizio senza concessioni di intervento). Di recente questa forma di partnership è stata applicata per soddisfare le seguenti esigenze della PA: maggior finanziamento congiunto dei privati ai progetti pubblici. privati. la pianificazione urbana. il diritto civile e dei beni immobiliari. che attiene a diversi ambiti legali. in molteplici ambiti territoriali e tematici.LA GOVERNANCE ESTERNA ti pubblici come motore di mobilizzazione delle risorse a fronte delle scarse finanze pubbliche. il diritto bancario. . il diritto di gara d’appalto. ri-finanziamento di opere pubbliche da parte dello Stato o dei privati. la gestione e la manutenzione di autostrade e di strade di grande comunicazione. quali il diritto di assegnazione. I modelli di public private partnership utilizzati in Germania sono molteplici e spesso all’interno di un accordo di PPP coesistono modelli diversi. il diritto amministrativo (con riferimento speciale ai temi della pianificazione edilizia). il Ministero degli Interni e la Fondazione Bertelsmann. la fabbricazione. 95 Public private partnership In Germania questa nuova forma di collaborazione è stata utilizzata da tutti i livelli di governo (federazione. come strategia di coproduzione di prestazioni pubbliche e come parte della riforma del management nel settore pubblico. modo per rafforzare la gestione degli affari pubblici attraverso accordi di natura privatistica tra attori statali. ospedali. il sostegno dell’e-government presso la federazione. Tra gli ambiti di più frequente applicazione troviamo il finanziamento.

I rischi sono collegati ai problemi connessi all’assegnazione dei diritto di appalto e alla scelta dei contraenti (si tratta dei tradizionali problemi legati al modello di agenzia). a tempo e limitata Contractingout 96 Sviluppo di partnership Reti operative Co-produzione PPP Contractingout complesso Co-finanziamento PPP Modello di gestione Leasing Partnership strategiche Società pubblico private Interazione elevata e duratura Fonte: Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung 2003 Dal punto di vista economico.LA GOVERNANCE ESTERNA Tabella 1 Forme di PPP Bassa interazione. incertezze e finalità peculiari. Per l’amministrazione pubblica i vantaggi derivano dal fatto che il contributo del partner privato. rischi. la PPP presenta chance. si traduce in funzioni pubbliche realizzate in modo più conveniente e rapido. Altri rischi sono connaturati ai contratti stessi. Altre questioni aperte riguardano la natura del diritto di tassare i guadagni conseguiti. possibilità di partecipazione e gestione delle public utility). . Per i partner privati le opportunità sono rappresentate dal fatto che le fonti di entrata sono garantite. in quanto l’autorità pubblica è un pagatore affidabile. Altri rischi si profilano in relazione al reinvestimento di parte dei guadagni conseguiti. Le incertezze riguardano l’esposizione e l’uso dei concetti della redditività e del risparmio in ambiti normalmente con finalità “sociali”. che spesso ha sviluppato in settori specifici maggiori competenze del settore pubblico. per la responsabilità congiunta (divisione della responsabilità) che questi prevedono in caso di non adempimento del contratto. Opportunità nuove sono create dai nuovi ambiti di affari nei quali la PPP si trova a operare (ad esempio.

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Le finalità concernono lo sviluppo di standard unitari per valutare la redditività nell’interesse reciproco delle parti e la creazione di una collaborazione basata sulla fiducia a lungo termine tra autorità e privati, la mutua conveniente economicità (situazione win-win) e lo sviluppo di tipologie standardizzate di modelli di contratti e procedimenti unitari (manuali e centri di competenza) (Martens 2003).

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5. Regolazione e accountability delle public utility: il settore idrico
L’organizzazione della gestione delle public utility risente della forma giuridica della Germania, Paese strutturato su base federale, che distribuisce le competenze tra il governo centrale e i Länder. Come abbiamo visto nel primo capitolo, i Länder svolgono le funzioni statali ed implementano le leggi federali. La Costituzione garantisce alle autorità locali/regionali totale autonomia amministrativa e tra i compiti che competono loro vi è quello di regolazione dei servizi pubblici locali. L’assetto istituzionale del settore vede le funzioni relative agli acquedotti, alle fognature e alla depurazione delle acque in capo ai comuni, che le gestiscono direttamente (gestione in economica) o attraverso aziende private. In quest’ultimo caso le autorità locali predispongono i programmi di investimento da realizzare e procedono all’appalto dei lavori. La presenza di PPP in questo settore vede una netta prevalenza della gestione pubblica rispetto a quella privata (96 contro 4 per cento), a testimonianza del fatto che i governi locali utilizzano le nuove forme contrattuali esistenti, ma non amano perdere il controllo sulle politiche per le quali hanno competenze esclusive (OECD 2003). Esiste una netta distinzione tra i servizi di acquedotto e quelli di fognatura e di depurazione. Per i primi, la competenza spetta ai comuni e le gestioni sono realizzate con modalità molteplici, che differiscono per la maggiore o minore autonomia decisionale o di bilancio assegnata alle società competenti. I servizi di depurazione e fognatura sono invece “servizi pubblici” e pertanto gestiti in economia; se sono ceduti ad un operatore privato, ciò avviene mediante la formula di “costruzione-gestione” (Betreiber-Model). I comuni spesso si organizzano in consorzi per realizzare economie di gestione. Oggi ci sono circa 8.700 società delle acque potabili, molte delle quali municipalizzate (6.300 nell’Ovest, 2.400 nell’Est). La preponderanza del soggetto pubblico nell’industria idrica è ancora rilevante (ILO, 1999).

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La gestione del servizio Il servizio dell’acquedotto è gestito da imprese pubbliche, private o miste attraverso numerose forme organizzative e di proprietà. In particolare si può distinguere tra: • imprese municipalizzate, società non autonome ma gestite come parte dell’amministrazione (Regiebetrieb). L’unità produttiva è incorporata organizzativamente nella PA; • aziende municipalizzate gestite come aziende speciali, con libri contabili differenziati e dotate di semi-autonomia (Eigenbetrieb, azienda autonoma). Sono particolarmente diffuse nei comuni di dimensioni più piccoli; • associazioni a fini speciali di due o più municipalità, che hanno affrontato insieme la razionalizzazione del settore; • Zweckverband o “sindacati intercomunali”; • Anstalt offentlichen rechts, aziende di diritto pubblico; • Eigengesellschaf, società municipali. Pur essendo soggetti di proprietà pubblica, operano in regime di diritto privato, che consente tra l’altro il ricorso al mercato dei capitali; • Gemischtwirtschaftliche Gesellschaft, società miste; • società private attraverso forme di outsourcing. Il ricorso all’impresa privata è in realtà ancora limitato ed il processo di “commercializzazione” del servizio si è tradotto in particolare nella concessione di una maggiore autonomia alle imprese pubbliche. Si è pertanto assistito ad un progressivo passaggio dalla formula della Regiebetriebe a quella della Eigenbetriebe e a quella della Eigengesellschaft. Queste aziende gestiscono spesso anche altri servizi di pubblica utilità, in molti casi per consentire di sussidiare le attività deficitarie con quelle più profittevoli.

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Il ruolo dei comuni Pur essendo autorizzati a delegare all’esterno la gestione del servizio, i comuni rimangono tuttavia la controparte contrattuale nel rapporto con i clienti. Le municipalità solitamente ricevono dalle imprese un canone annuale di concessione, a prescindere dalla titolarità della proprietà. L’ente locale mantiene una posizione di controllo e “presenza” perché costituisce l’unico soggetto autorizzato ad interagire direttamente con i clienti. I comuni tedeschi svolgono, pertanto, funzione di regolazione e partecipano alle proprietà delle imprese di cui mantengono il controllo. I comuni sono direttamente responsabili della determinazione delle tariffe, che sono definite e decise congiuntamente

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dal gestore del servizio e dagli enti locali. La legge federale garantisce alle municipalità totale autonomia finanziaria e gli enti locali non ricevono alcun sussidio statale o federale. Ciò implica anche che le municipalità non possano contare sul sostegno finanziario del bilancio statale per sanare le eventuali gestioni deficitarie. Costituiscono un’eccezione al principio generale le eventuali partecipazioni dei Länder ai piani e programmi di maggiori entità e impegno, tra cui, ad esempio, la realizzazione di opere di disinquinamento di grandi dimensioni. I servizi di fognatura e di depurazione rientrano nel novero dei “servizi pubblici” e come tali sono gestiti in economia. Vi sono tuttavia alcune eccezioni ricollegabili alla forme di gestione integrata fiume-bacino di origine anglosassone. In questo caso i comuni spesso formano consorzi per le gestione del servizio. Il finanziamento del servizio avviene con la riscossione di una tassa decisa dall’ente locale con l’obiettivo della sola copertura dei costi (full cost recovery). L’eventuale gestore privato del servizio è remunerato separatamente, direttamente dall’ente locale. Il governo locale rimane responsabile per la depurazione delle acque anche quando la gestione viene affidata a privati. Ciò implica pertanto che, qualora non siano rispettate le normative in materia di inquinamento, il soggetto perseguibile sia il sindaco, e ciò fa sì che le municipalità attuino il controllo e sanzionino i casi di violazione degli standard qualitativi imposti.

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La supervisione delle autorità La soddisfazione di alcuni standard nazionali sulla qualità del servizio e sulle tariffe è supervisionata dalle maggiori autorità dei Länder (Kommunalaufsicht) e dalle agenzie per la concorrenza (Kartellaufsicht). La Kommunalaufsicht è l’autorità di supervisione dei distretti locali ed ha il compito di garantire che gli enti locali svolgano le proprie attività nel rispetto della legge. La supervisione dei comuni riguarda solo le questioni di competenza di questi ultimi, tra cui rientrano i servizi delle acque. Rispetto a ciò, l’autorità ha facoltà di intervenire a propria discrezione (Opportunitaetsprinzip) e solo relativamente alla verifica della tutela del pubblico interesse. Gli strumenti di supervisione consistono nella produzione di informazioni sui servizi idrici e nel loro utilizzo: indicatori di produttività e di costo utilizzati per valutare la qualità del servizio. L’applicazione della legge federale sulla tutela della concorrenza è affidata all’Ufficio federale per la concorrenza (Bundeskartellamt). Le sue competenze sono ripartite tra le nove divisioni specializzate per settore economico (tra cui il settore delle acque); in ciascuna divisione i casi affrontati vengono seguiti da

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due funzionari con competenze giuridiche e economiche e dal dirigente. A livello di Länder sono previsti uffici per la concorrenza che esplicano le proprie competenze sugli accordi o sulle pratiche restrittive relative a questioni che hanno rilevanza locale (Kartellaufsicht). Questi organi spesso forniscono elementi di valutazione e confronto sulla formazione delle tariffe, elaborando indici di produttività e di costo riferiti alle diverse gestioni. Un ruolo importante relativamente alla diffusione dell’informazione sulle risorse idriche è svolto dalla LAWA (Länderarbeitsgemeinschaft Wasser), associazione volontaria costituita dai Länder nel 1956 per favorire la definizione e l’elaborazione di una comune politica nel settore delle acque. LAWA è nata dalla fusione dei ministeri dei vari Länder responsabili della gestione delle risorse idriche e della legislazione collegata. L’associazione è costituita da alcune unità permanenti, specializzate in questioni inerenti le risorse idriche (legislazione, idrologia, ecologia, ecc.). Il lavoro di analisi e studio condotto dalla LAWA e dalle sue sezioni specializzate rappresenta la base a partire dalla quale si perviene a standardizzare la gestione idrica in tutti gli Stati della federazione. Il modello lascia, tuttavia, spazi discrezionali per considerare tutte le caratteristiche regionali specifiche alle quali un Land intenda dare rilievo. LAWA svolge una funzione di continuo monitoraggio del settore e offre informazioni aggiornate tramite le proprie pubblicazioni. Una delle sue principali attività riguarda la predisposizione di standard, di linee guida, di protocolli che vengono successivamente adottati dagli enti locali.

l’iniziativa Moderner Staat . la partecipazione alla discussione politica attraverso gruppi organizzati. è sempre stata una peculiarità del Paese: l’associazionismo. singolarmente o in gruppo. redatta in collaborazione con la Clifford Chance Puender e la Initiative D21 già descritta. ecc. Come si è più volte accennato. in cui vengono descritti tutti i profili legali di questa nuova tipologia di contratti e vengono formulati consigli pratici su come impostare una PPP. con numerosi tentativi di costruire un quadro normativo e legale adatto alle nuove forme di collaborazione. industria. L’iniziativa D21 è essa stessa una PPP costituita da circa 300 membri di diversa provenienza (amministrazione pubblica. sono altrettante testimonianze dell’elevato coinvolgimento della popolazione tedesca in iniziative di carattere collettivo. Il crescere del numero e dell’importanza delle iniziative di finanziamento congiunto si accompagna ad una discussione molto intensa sui profili giuridici delle azioni. La partecipazione dei cittadini.Moderne Verwaltung ha avviato nell’ambito delle relazioni di governance dell’ambiente economico l’Initiative Deutschland 21 (Iniziativa Germania nel 21 secolo: emergenze nell’età dell’informazione). soggetti della società civile) e il suo compito principale è di collaborare affinché la Germania raggiunga una posizione leader nelle applicazioni e produzioni dell’Information Technology. è la “Guida dedicata a tutti gli attori economici interessati alla PPP e ai suoi risvolti legali”. Una tra le pubblicazioni più significative della Fondazione Bertelsmann. a partecipare direttamente al finanziamento delle opere pubbliche. l’aggravarsi della crisi economica ha portato i cittadini. .LA GOVERNANCE ESTERNA Il progetto Digitales Nordrheinwestfalen 101 Descrizione del contesto Le forme di partenariato pubblico-privato (PPP) sviluppatesi originalmente nel Regno Unito stanno vivendo una fase di vivace discussione e applicazione in Germania. e in particolar modo il mondo imprenditoriale. In un periodo in cui lo spazio economico pubblico sembra ridursi. Nell’ambito della prima delle quattro aree che la compongono (e-government..

700 3.837.684. sociali e terzo settore) e allo stesso tempo creare un’amministrazione al passo coi tempi: questa la motivazione della creazione del .158.500 € 215.200 Queste poche cifre sono sufficienti a fare intuire quanto siano importanti il coordinamento e la collaborazione tra i vari attori operanti nell’area per garantire uno sviluppo stabile e sostenuto dell’economia locale. Annualmente viene svolto il concorso Public Private Partnership Award. Il progetto è sfociato nella creazione del “digitale Ruhrgebiet” o d-NRW che si occupa. Il governo dello Stato del Nordreno-Vestfalia nel 1999 ha deciso di dare il via al consorzio per colmare il deficit digitale del Land e del bacino della Ruhr. sotto forma di PPP. Dal punto di vista geografico il bacino della Ruhr si estende al di là dei confini tedeschi: abbraccia un’area di influenza economica con un raggio di circa 250 km. che intende individuare e premiare le forme di PPP più innovative. con più di 35 milioni di abitanti.500 7.391.300 9. che è diventata una tra le parole chiave della good governance tedesca.200 3. Nel giugno 2003 è stato premiato il progetto Ruhr: un progetto di finanziamento congiunto pubblico e privato (un consorzio) per costruire un portale di e-government al fine di migliorare le relazioni di governance nel Land.500 € 234.000 € 332. La Ruhr è una delle zone tradizionalmente più ricche della Germania con un’alta densità di attività industriali (siderurgia in testa). estesa a comprendere anche il Belgio e i Paesi Bassi.LA GOVERNANCE ESTERNA 102 sicurezza e fiducia su Internet).594. cittadini e industria.610. di sviluppare le infrastrutture di e-governance per lo scambio di informazioni tra amministrazioni.299.000 Paesi Bassi 15.074. Descrizione del caso Motivazione e obiettivi Ridare slancio all’economia locale e venire incontro alle esigenze della società civile (attori economici. Pochi dati schematizzano un confronto tra i tre Paesi: Tabella 1 Alcune grandezze macroeconomiche del bacino della Ruhr NRW Abitanti Posti di lavoro Prodotto interno lordo Fonte: d-NRW 2003a Belgio 10. il compito principale sta nella ricerca di nuove forme di finanziamento dell’e-government.181.

Il lavoro realizzato in comune da enti pubblici e da imprese private ha creato spinte di innovazione per sviluppare soluzioni di egovernment. A livello federale alcune iniziative (Moderner Staat . che non sarebbero realizzati altrimenti per mancanza di un adeguato finanziamento. Il progetto si propone di creare le infrastrutture per lo sviluppo di piattaforme di e-government e applicazioni elettroniche. L’ottimizzazione delle prestazioni pubbliche. il progetto si propone di offrire ai comuni più piccoli la possibilità di usufruire di servizi di e-government attraverso l’aggregazione degli interessi della PPP. La PPP dà un contributo essenziale alla promozione della società informativa nell’area. si sono discusse le possibilità dell’e-government nel NRW e sono state elaborate le strategie. perché comuni. Sui servizi da offrire decide un consiglio composto da rappresentanti degli enti pubblici. costituisce scenario imprescindibile del progetto. I partner privati devono avere la possibilità di creare un nuovo mercato e di partecipare attivamente alla conduzione del progetto. Una ricerca condotta da istituti 103 . possono trarre maggiori benefici dalle tecnologie moderne. da intendersi come beneficio sia per i cittadini che per le imprese. I potenziali di aumento della produttività e di minimizzazione dei costi dell’amministrazione sono strettamente collegati all’ottenimento di elevati vantaggi da parte dei clienti/utenti. Il quadro giuridico deve consentire una chiara divisione dei compiti e dei rischi tra i vari partner. possono essere realizzati molti servizi per i cittadini e le imprese. solo la costruzione di un consorzio a partecipazione privata poteva finanziare l’iniziativa. Per non imporre ulteriori costi ai cittadini. promuove l’ulteriore allargamento dell’e-government complessivo. cittadini ed imprese vengono provvisti di servizi innovativi. La Germania si trova in ritardo rispetto ai principali Paesi leader nell’informatizzazione delle strutture amministrative.LA GOVERNANCE ESTERNA Projekt Ruhr. In conformità al motto “insieme più forti”. sviluppando in modo particolare l’e-government attraverso iniziative di cooperazione tra tutti gli ambiti interessati. lavorando insieme. Il Progetto d-NRW assume proprio questo obiettivo principale: divenire il motore della modernizzazione del bacino della Ruhr. Attraverso le quote di reinvestimento fissate tra i privati e il pubblico. aumentare il potenziale di crescita dell’economia locale e creare sinergie per sviluppare laboratori di idee innovative. dei partner privati e di esperti indipendenti che funge da postazione centrale per il coordinamento dei vari interessi. conferenze e seminari. data la scarsità di fondi statali e nazionali disponibili. dunque. Ciò apre nuove opportunità di affari per alcune imprese e. a fronte di un impegno finanziario modesto.Moderne Verwaltung) hanno cercato di incentivarne lo sviluppo cercando anche la cooperazione tra i vari livelli di governo. mentre il settore pubblico riceve. un prodotto di alta qualità. in armonia con il principio del federalismo. Attraverso molteplici workshop. Il settore pubblico e il settore privato.

che assicurerà un finanziamento di lunga durata. L’esperienza fino ad ora ha mostrato che gli investimenti iniziali hanno dato buoni risultati. mediante affidamento tramite contratto della produzione di alcuni servizi di pertinenza dell’ente pubblico ad imprese esterne). Tecnologie Industriali e dei Materiali. altri 40-60. I temi sviluppati nel NRW sono innumerevoli. Il progetto ha esplicitamente analizzato anche la sostenibilità nel lungo periodo dell’e-government: essa viene garantita dall’assunzione del rischio finanziario da parte dei partner privati. accanto a competenze ed esperienze complementari. La scelta di una forma organizzativa basata sulla PPP mette a disposizione. Questi investimenti hanno il compito di dare impulso all’economia della Ruhr e intendono creare 60. Design. nonostante le casse statali per il finanziamento di queste iniziative siano vuote. un accordo ottimale tra domanda ed offerta e garantisce il successo del progetto. Strutture Microtecniche. come sostegno allo sviluppo locale dopo la recente crisi dell’industria pesante. seppure essi debbano essere considerati in un’ottica di lungo periodo per una valutazione completa dei costi aziendali.000 nuovi posti di lavoro per la sola messa in opera dei progetti. Il finanziamento attraverso la formazione di PPP può usufruire di cospicue risorse. Tecniche dell’Informazione e della Comunicazione. e altri 3 miliardi di euro di investimenti sono previsti dal Land NRW. Nuovi Materiali. La stretta cooperazione tra pubbliche amministrazioni e imprese private consente lo sviluppo rapido di misure e soluzioni IT. La piattaforma d-NRW da un lato presenta tecnologie altamente avanzate. l’esecuzione tecnica spetta ai partner privati. Tra i vantaggi a valenza economica diretta. poiché l’operare su ambito intercomunale rende possibili rilevanti economie di scala e superfluo il ricorso a soggetti esterni per la produzione di servizi per i quali è facile pensare che almeno qualcuno degli enti associati disponga delle risorse specializzate e le metta a disposizione di tutti. Per la loro realizzazione sono disponibili 400 milioni di euro stanziati dalla UE (fino al 2005). come è normale attendersi da una regione sviluppata che vuole crescere ancora e mantenere o accrescere la propria competitività. La conduzione e la guida della piattaforma spettano al settore pubblico.LA GOVERNANCE ESTERNA 104 indipendenti delle università di Witten/Herdecke e di Oldenburg e dall’istituto Fraunhofer è incaricata di valutare il progetto nel corso degli anni. Logistica.000 posti di lavoro nasceranno come effetti secondari. Tecniche Mediche ed Economia Sanitaria. come applicazioni di chiavi pubbliche (public key) e pagamenti elettronici (e-payment). occorre mette in conto la riduzione delle pratiche di outsourcing (forma di cooperazione tra pubblico e privato a livello di singolo ente. La Ruhr diverrà un laboratorio di idee. Alcuni progetti sono esplicitamente mirati al sostegno dell’industria locale: tra essi Nuova Chimica. . dall’altro mette a disposizione e aggiorna regolarmente tutte le informazioni utili nell’ambito dell’e-government.

• abbattimento dei costi di sviluppo e gestione attraverso servizi centralizzati. Il progetto Ruhr srl è stato fondato come una società affiliata dello Stato NRW nel marzo 2000 per accelerare il processo di modernizzazione nel territorio della Ruhr. • rafforzamento delle competenze IT. • maggior potere contrattuale dei singoli operatori pubblici attraverso l’aggregazione degli interessi. AKD). KDN) e dalla comunità per l’amministrazione economica (Arbeitsgemeinschaft fuer Wirtschaftliche Verwaltung. dalle imprese Cap Gemini Ernst&Young Germania srl. AWV). e Cosinex srl. con sede a Düsseldorf. • alleggerimento dei processi amministrativi attraverso lo sviluppo di procedure basate su Internet. dal consiglio di innovazione del progetto Ruhr srl. • potenziale risparmio per le imprese attraverso la digitalizzazione dei processi amministrativi. Sulla base dei risultati di una gara bandita a livello europeo nel 2001 si è fondata la public private partnership composta dal Progetto Ruhr srl. Esso deriva dal lavoro comune svolto da rappresentanti di alcuni ministeri del Land NRW (Economia. 105 Soggetti coinvolti e azioni Il progetto d-NRW è nato su iniziativa del Progetto Ruhr srl e dei suoi organi (collegio sindacale e consiglio di innovazione). con sede a Essen. dal centro elaborazione dati municipali del Nordreno-Vestfalia (Kommunale Datenverarbeitung Nordrhein Westfalen. • nuovi canali di cooperazione tra il settore pubblico e quello privato. • innalzamento dell’attrattività per gli investitori locali e non. • modernizzazione e aumento di efficienza per le pratiche amministrative. dalla comunità municipale per l’elaborazione dei dati (Arbeitsgemeinschaft Kommunale Datenverarbeitung. • miglioramento della competitività del bacino della Ruhr e del Land. Cosinex srl è impresa leader specializzata nella digitalizzazione dei processi amministrativi pubblici. • vantaggi competitivi ottenibili attraverso l’utilizzo dell’e-government. • aggregazione e intensificazione della cooperazione intercomunale. Interni. • riduzione dei costi attraverso lo sviluppo comune di competenze.LA GOVERNANCE ESTERNA Riassumendo. con sede a Witten. Finanze e Ricerca e sviluppo). • creazione diretta e indiretta di posti di lavoro nella regione. gli obiettivi principali del progetto Ruhr sono: • definizione comune di standard qualitativi sulle attività economico-sociali del Land. La Cap Gemini Ernst&Young è una delle maggiori società mondiali di consulenza sul management e sull’IT. in particolare delle .

LA GOVERNANCE ESTERNA 106 procedure di appalto e dei servizi di fornitura (electronic public procurement). RZ. di adattare prodotti e prestazioni sui bisogni della PA e aprirsi ad un nuovo e più grande mercato. Nel breve periodo intercorso dall’inizio del progetto vi hanno aderito la provincia di Recklinghausen (con tutti i suoi comuni) e i comuni di Dortmund. Cosinex Consiglio Comitati specializzati Società di possesso srl & Co. a fronte della elevata eterogeneità nell’architettura dell’IT. nonostante le scarse risorse eco- . La struttura della public private partnership è descritta nella figura che segue. in qualità di subappaltatori. Bochum. porta vantaggi non solo per gli utenti ma anche per le imprese private che offrono i servizi. Esiste la possibilità che gli sviluppi di principi innovativi possano ricevere finanziamenti dai programmi europei di sostegno allo sviluppo. NRW Consorzio pubblico Consorzio privato CAP Gemini Ernst&Young. attraverso la cooperazione col settore pubblico. Figura 1 Struttura della public private partnership d-NRW Comuni di sorveglianza Projekt Ruhr Comuni. Essen. Muenster. Ulteriori partner del progetto sono Deutschland srl ed altre aziende specializzate nelle compenti IT. Hamm e Duisburg. La struttura della PPP è stata costruita in modo “aperto” per consentire la partecipazione di ulteriori comuni e imprese. Ai partner pubblici viene data la possibilità. Hagen. KG Società di esercizio srl & Co. la standardizzazione delle soluzioni. KG IBM Ulteriori partner Contratto di base • Conduttore del progetto • Aggregatore di interessi pubblici • Priorità dei progetti • Finanziamento • Standard • • • • • Sviluppo Impresa Marketing Finanziamento Valutazione Fonte: d-NRW 2003b Questa forma di associazione offre ai partner privati la possibilità.

Attraverso lo sviluppo e l’utilizzo comune della piattaforma di servizi. gli enti pubblici hanno la sicurezza che vengano anche sviluppate le applicazioni ritenute prioritarie da questi ultimi. • Imprese subappaltatrici: Egs (e-government solutions). Crypto Vision. la pratica dell’assicurazione della qualità e la graduale introduzione della firma elettronica. il che. • Partner di cooperazione: Rag Informatik. altri soggetti con personalità giuridica appartenenti al settore pubblico con sede nel Land (ad esempio. La struttura decisionale prevista per la PPP (la sua corporate governance) è composta da due società (società di proprietà e di esercizio). Per il futuro non è esclusa la partecipazione di soggetti provenienti da altri Länder. le spese sono ridotte e contemporaneamente aumenta l’offerta dei servizi. La collaborazione tra comuni facilita lo svolgimento. delle possibilità di utilizzo dell’e-government. sulla base di progetti standardizzati. i cittadini e le imprese vengono informati. Innanzi tutto la modernizzazione amministrativa permette ai residenti nel NRW di svolgere le pratiche amministrative con un notevole alleggerimento degli oneri di tempo prima necessari. Attraverso le quote di reinvestimento contrattualmente concordate. consente che le decisioni assunte tengano conto (eventualmente mediandoli) degli interessi del lato pubblico e del lato privato. camere del commercio). il progetto realizza riduzioni di spese sia per essi che. attraverso un’efficace campagna di comunicazione. collegati ai comuni o alle associazioni di comuni. le associazioni dei comuni del NRW. più comuni faranno uso del medesimo server per la gestione della modulistica amministrativa). Al momento costituiscono la PPP: • Società private: Cap Gemini Ernst&Young (direzione del consorzio) e Cosinex (membro della direzione del progetto). Per i cittadini e le imprese il progetto d-NRW comporta molteplici vantaggi. • Partner preferiti: IBM (per software e tecnologie basate sull’IT). per i clienti/utenti. in linea di principio. Attraverso la standardizzazione delle procedure relative ai servizi resi da comuni diversi. Prosoz e Sd&m. diviene possibile espletare molte pratiche amministrative dal computer di casa. In una regione caratterizzata da alta densità di comuni di grandi dimensioni. soggetti con personalità giuridica appartenenti al settore privato. soprattutto. di realizzare una modernizzazione amministrativa efficace e duratura. In parallelo allo sviluppo e alla realizzazione delle varie parti del progetto. Il contratto prevede che partner del consorzio possano essere i comuni del NRW.LA GOVERNANCE ESTERNA nomiche a loro diretta disposizione. Le spese in acquisto di beni si riducono (ad esempio. delle pratiche amministrative che interessano più enti contemporaneamente. 107 . Intel (per l’Internet mobile).

. stabilisce gli standard di qualità dei servizi.LA GOVERNANCE ESTERNA Figura 2 Partecipazioni nella struttura di PPP Ambito pubblico 100% consorzio pubblico 20% 80% Società di possesso srl & Co. Tipologia di contratto e finanziamento Gli impegni contrattuali dettagliati di ciascuna parte e le relazioni tra le parti sono indicati nello statuto. che comprende comuni e centri di ricerca e di calcolo. KG Proprietario srl (Complementare) Ambito privato Impresa srl (Complementare) 100% consorzio privato 108 Contratto di base Fonte: d-NRW 2002a La struttura organizzativa della PPP è piuttosto complessa. Satzung fuer das Publikum Konsortium Digitales Ruhrgebiet (d-NRW 2003c). Al vertice troviamo una società proprietaria (Digitale NRW Proprietario srl & Co.1% 0% Società di esercizio srl & Co. cui spettano i diritti d’autore e di usufrutto. La partecipazione alla public private partnership richiede il versamento di una quota di adesione di ammontare variabile secondo la natura degli enti aderenti. definisce le priorità. Qualsiasi comune può aderirvi acquistando quote del consorzio e versando un contributo annuale. L’ottanta per cento del suo capitale è posseduto da un consorzio pubblico. KG. Digitale NRW Proprietario srl & Co. ma non ha alcun diritto formale a individuare quali attività sono strategiche e quali operative. KG è responsabile della gestione del progetto.9% 0% 0. KG 20% 99. o società di possesso). rappresenta gli interessi pubblici. Un consorzio privato possiede il venti per cento della società proprietaria. come si può leggere nella seguente tabella.

000 € 6.000 € 5*3.000*0.000€+200.01€ = 3.01 € per abitante 3. Per esempio l’adesione di un centro di ricerca e calcolo (RZ) rappresentativo di 5 comuni di 100.000 € = 15.000*0.000 € Altri partner Le istituzioni composte da più partner pagano una quota di adesione cumulata.01€) = 3.000 € più una maggiorazione di 0.000 € 8. In questo caso il medesimo raggruppamento paga: Centri di ricerca: 5 comuni della provincia: provincia: città indipendente: due ulteriori istituzioni: totale 2*3.000 € più una maggiorazione di 0.000€+100.000 abitanti e due ulteriori istituzioni devono pagare la seguente cifra: Centri di ricerca: 5 comuni della provincia: provincia: città indipendente: due ulteriori istituzioni: totale 5*(3.000 € 3. o una città indipendente con 200.000 € più una maggiorazione di 0.000 euro.02€ = 2*10.000€ = 10. appartenenti a una provincia con 500.01 € per abitante 10.000 abitanti ciascuno.000 € 20.000 € = 3.000 abitanti.000 € Oltre alla quota di adesione iniziale i membri della partnership sono tenuti a versare 3.000*0.000 € 20.000 € 3.LA GOVERNANCE ESTERNA Ente Comune appartenente ad una provincia Quota 3.02 € per abitante 109 Città indipendente Provincia 3.000 € 30.000 € 65.000€+500.000 € 7.000 € .

ma non è pubblico. centri di ricerca Terzi (incasso. Il 50% del volume d’affari viene spartito tra le due società (pubblica e privata). dalla vendita dei prodotti sviluppati e dalle prestazioni di servizio. dalle quote associative annuali. L’intero iter costitutivo (dalla pubblicazione del bando di gara a rilievo europeo alla firma dei contraenti) ha richiesto circa 15 mesi di tempo.) Possesso Srl & Co.LA GOVERNANCE ESTERNA 110 Tipologia di bilancio Il bilancio di esercizio della PPP è annuale ed è costituito dalle entrate provenienti dai contributi di attivazione. si assumono il rischio d’impresa e decentrano il . inoltre. Le trattative con le parti contraenti per la creazione della struttura PPP sono durate da marzo ad agosto. etc. è molto dettagliato (più 300 pagine). l’operatività della PPP è effettiva da agosto 2002. il restante va all’impresa privata. Anno corrente Il 50% dei ricavati del giro d’affari Contratti di piattaforma con comuni. I partner privati mettono a disposizione i prodotti da loro sviluppati ed il loro know-how relativamente ai singoli progetti e servizi e ne prefinanziano parzialmente gli sviluppi. Figura 3 Bilancio della PPP 1. Il modello assicura lo sviluppo della piattaforma di cooperazione attraverso una riserva di reinvestimento. spedizioni. KG (Il 50% dei finanziamenti dell’UE restano innanzitutto qui) L’eccedenza positiva annuale 100% 2. Dopo la chiusura annuale Impresa Srl & Co. mentre a chiusura di bilancio le eccedenze sono reinvestite per il 30%. KG 70% 30% Riserva di Reinvestimento Fonte: d-NRW 2002b Risultati raggiunti Il contratto costitutivo della PPP è stato firmato nell’agosto 2002.

dalla messa a disposizione di un portale di e-government (www. I risparmi ottenuti vengono reinvestiti. Il contratto di cooperazione tra i partner definisce la cornice per il finanziamento di progetto. Tradizionalmente si trattava di un servizio ad alto costo. Il progetto Ruhr srl ha messo a disposizione un milione di euro per la fase iniziale del progetto. Uno tra i servizi di maggiore successo è l’eMA (elektronische Melderegister Auskunft) o ufficio informazioni elettronico dei registri anagrafici. 111 . più le spese di gestione della gara e per la fondazione del progetto stesso. il 30% del rimborso viene usato per sviluppare le applicazioni di e-government. Dopo l’inclusione nella stessa piattaforma di soluzioni di “best case” locali. quali il “municipio virtuale di Hagen” o la cartina digitale per gli abitanti della città di Dortmund (la “DoMap”). L’Unione europea e il Land NRW hanno contribuito per 25 milioni di euro. vale a dire con le quote associative. Il primo obiettivo realizzato dal progetto d-NRW è rappresentato dalla stessa architettura di IT.de) e dalla realizzazione di applicazioni di e-government orientate alle transazioni tra enti pubblici (comunicazione satellitare tra comuni e creazione di un ufficio informazioni elettronico dei registri dell’anagrafe). sono previsti aiuti statali per 25 milioni di euro (d-NRW. e con soluzioni relative alla sicurezza dell’IT. Ciò contribuisce a garantire a lungo termine il finanziamento del progetto.d-nrw. un sistema di informazioni su dati geografici. Per progetti parziali. Il secondo obiettivo raggiunto dal progetto è stato il completamento della piattaforma IT con funzioni più sofisticate. che si prevede sia in seguito finanziato con i propri risultati operativi. Prima dell’introduzione del nuovo servizio. nello spirito della PPP e secondo il suo contratto costitutivo. in cui i frequenti ritardi nell’elaborazione delle pratiche causavano perdite sia alla pubblica amministrazione sia ai clienti/utenti.LA GOVERNANCE ESTERNA rischio di distribuzione per i servizi e i prodotti. Le entrate correnti derivano dalle prestazioni rese ai privati e ai comuni. per concludere una pratica di iscrizione anagrafica erano necessarie circa tre-quattro settimane. per sviluppare e migliorare i servizi resi. 2003f). La società di esercizio riceve un rimborso che dipende del guadagno della società di possesso. oggi ciò avviene nel giro di ventiquattro ore. quali per esempio l’autentificazione e l’e-payment. Il terzo obiettivo è rappresentato dalla realizzazione dei progetti innovativi più complessi (per esempio. per i prossimi anni è in programma la creazione di una piattaforma IT ancora più vasta. un Location Based services e soluzioni di e-government con telefonia mobile). Il volume d’affari del progetto ammonta approssimativamente a 60-70 milioni di euro. attraverso lo sviluppo e l’implementazione di nuovi modelli di rapporti commerciali.

operatori turistici. errori Costi amministrativi Clienti (utilizzatori dell’eMA): abbassamento delle spese attraverso l’ottimizzazione del processo. Entrate maggiori attraverso un volume maggiori di transazioni Digitale NRW: < 24h Costi totali € 6-8 Costi amministrativi 2. etc. per il futuro sono previsti ulteriori ambiti di applicazione del progetto: medici ed ospedali. Non si tratta di previsioni elaborate in modo autoreferenziale dagli ini- . e-procurement. Entrate maggiori (Scoring. comunicazione satellitare tra comuni. Carta (oggi) NRW: 3-4 settimane Costi totali € 9-12 Tariffe+ tempo.LA GOVERNANCE ESTERNA 112 • • • • • • • Tra gli altri servizi realizzati sono da ricordare in particolare: sicurezza delle infrastrutture IT (protocolli di sicurezza). associazioni. università.) Città: spese minori attraverso l’ottimizzazione del processo. infrastrutture di public key. Elettronico (eMA) Tariffe+ Costi di servizio Deposito per il re-investimento Fonte: d-NRW 2002 Criticità nella realizzazione Se oggi il focus è incentrato principalmente sull’e-government. ufficio di registro anagrafico elettronico 1. Figura 4 Schema di funzionamento dell’eMA. pagamenti elettronici. servizi culturali e servizi di informazioni sul traffico potranno divenire partner affinché tutto lo spazio economico sia visto in chiave di sviluppo complessivo di una regione europea. posta. forze lavoro. firma elettronica. mercati regionali. Erathaus (municipio virtuale).

Si tratta. che essi si limitano a recepire. tuttavia. ma di esigenze espresse dalla società. riesce non solo a coordinare l’attività di diversi livelli di governo (comuni. Ciò trova peraltro giustificazione nella complessità dell’accordo. In effetti. 113 Punti di forza in termini di governance Il progetto Ruhr e in particolare d-NRW rappresenta un caso di successo di governance esterna a livello centrale. esigenze che ben rappresentano il dinamismo dell’ambiente economico del NRW. al focus unidirezionale che caratterizzerebbe alla sua origine il piano: critica non fondata ma rappresentativa del successo del progetto. fornendo un eccellente esempio di cooperazione tra ambiente pubblico e privato. che probabilmente ha superato le attese iniziali. da parte degli operatori economici. Elemento di criticità è stato la lunghezza e complessità del processo di trattativa tra le parti e di preparazione del contratto istitutivo. che ha contribuito non poco (insieme ad altre iniziative di PPP) a creare le condizioni per uno sviluppo della normativa di riferimento. infatti. di eventi fisiologici in un progetto della vastità e complessità di d-NRW. nella mancanza di precedenti e nell’assenza di riferimenti sicuri nella legislazione nazionale. province e Land). successivi alla loro adesione iniziale e la “liquidazione” di altri. questo elemento di criticità si è trasformato in un altro merito dell’iniziativa. che risultavano sprovvisti delle competenze che erano state loro accreditate.LA GOVERNANCE ESTERNA ziatori del progetto. ne sono manifestazioni plateali i ritiri di alcuni partner. soprattutto tra i partner privati. . L’urgenza con la quale l’estensione di campo viene prevista si è anche tradotta in una critica. ma anche a gestire in modo efficiente un ambiente economico ricco e complesso come quello della Ruhr. I buoni risultati raggiunti dal nuovo ambiente di maggior cooperazione e coinvolgimento della società comporta il fatto che molti vogliano prendervi parte. Ultima criticità rilevata è l’emergere di tensioni tra alcune componenti della partnership. Esso.

risulta fondamentale in un periodo di quasi stagnazione economica e di bilanci pubblici deboli. ha permesso la realizzazione di iniziative necessarie ad evitare l’arretramento competitivo dell’intero territorio interessato. Il modello di governance della partnership si riflette in tutte le fasi del progetto. 5). Un ulteriore aspetto qualificante del progetto è la cooperazione tra entità pubbliche diverse: le iniziative di e-government già attivate nei singoli comuni sono state messe in rete e collegate a quelle del Land.LA GOVERNANCE ESTERNA Figura 5 Il modello di governance di d-NRW Società di esercizio PPP 114 Idee Idee IT Comuni Idee Idee Finanziamento Imprese Idee Idee Società di possesso (amministrazione) Collezione di idee Consiglio Collegio sindacale Comitato Pianificazione IT Pianificazione Finanziamento IT Pianificazione Finanziamento Mercato Analisi grezza Dettaglio/ analisi fine Incarico/ realizzazione Fonte: d-NRW 2004 L’esistenza di numerose imprese interessate principalmente al buon funzionamento dell’apparato amministrativo. attraverso una gestione congiunta delle responsabilità (Fig. Si trat- . La commissione di esperti nominata per definire la struttura di governance del progetto ha indicato nella redditività il principio base della PPP. condizione indispensabile per creare un buon clima di opportunità di sviluppo. Questa caratteristica peculiare del progetto sarà meglio compresa se inquadrata come fase evolutiva del modello tedesco di rapporti intergovernativi. La scelta innovativa che è alla base del progetto. il ricorso a forme di finanziamento partecipato. mantenendo peraltro inalterate le tariffe praticate dagli enti locali partecipanti per le prestazioni da essi offerte. dall’ideazione alla realizzazione.

incarica la società di esercizio di renderle operative. infatti. La struttura contrattuale della PPP è basata sul coinvolgimento dei fiduciari privati (stakeholder) nel progetto di gestione. Il progetto presenta un buon grado di coerenza tra le sue molteplici componenti. La possibilità di entrare nel progetto dopo il suo inizio ufficiale è garantita a qualsiasi ente pubblico e privato operante sul territorio del Land NRW e. L’iter per la proposta. rappresenta fin dal suo esordio un successo che probabilmente ne farà in breve tempo un termine di riferimento per tutto il territorio federale.d-nrw. www. conferenze e riunioni dedicate) e a mezzo stampa. La tipologia contrattuale. il quale funge da raccoglitore delle nuove idee di PA e privati. di un’applicazione intelligente e innovativa del principio tradizionale del sostegno ad iniziative che coinvolgono paritariamente più enti dello stesso livello (i comuni) e di livello diverso (i comuni e il Land). nell’ambito di una impostazione generale certo complessa ma chiara. Ciò induce a ritenere che costituisce uno strumento adeguato di e-governance. presentazioni a fiere. con la collegata riduzione dei rischi finanziari per il settore pubblico che caratterizza il modello d-NRW. la cui predisposizione ha richiesto tempo e fatica. in un contesto di nuovi rapporti. del Land NRW. Anche se mancano ancora elementi 115 . Tutti i destinatari del progetto sono informati regolarmente per mezzo di differenti canali di partecipazione diretta (workshop intercomunali. anche altrove. A cadenze regolari il consiglio di innovazione e il consiglio di sorveglianza del progetto (composti da rappresentanti dei comuni. Essi partecipano al riparto dei costi. Il sito Internet del progetto. L’efficacia del progetto può essere valutata in termini di risultati e di risparmio di risorse dedicabili ad altri scopi. le sottopone a una prima elaborazione e.de. la definizione e lo sviluppo di nuovi progetti passa attraverso il comitato pubblico. delle responsabilità e dei guadagni. Analizzando l’iniziativa dall’ottica dei cinque principi di governance europei. contiene informazioni ampie e costantemente aggiornate sulla PPP. in prospettiva. dei privati.LA GOVERNANCE ESTERNA ta. in caso di valutazione positiva. Lo sviluppo e lo sfruttamento comune delle applicazioni di e-government. reciprocamente convenienti. prevede ora una chiara definizione delle responsabilità e dei ruoli assegnati ai diversi attori. soprattutto tramite la partecipazione agli organi previsti (società di possesso. risulta evidente che il punto di maggior forza sia in termini di apertura e partecipazione. facilmente comprensibile e stabile. società di esercizio e comitato di sorveglianza). con il sistema delle imprese. degli enti di ricerca e da esperti indipendenti) verificano i risultati conseguiti ed analizzano gli eventuali problemi emergenti.

dalle regioni. Certamente esiste un problema iniziale di fiducia e di aspettative. a fronte di ragionevoli prospettive di guadagno. la pubblica amministrazione tradizionalmente fatica ad aprirsi e a fidarsi del mercato. recenti sviluppi inducono tuttavia a cauti ottimismi. È inutile negare che il contesto politico-istituzionale del federalismo cooperativo tedesco è diverso dal contesto italiano di precedente. Certo. dopo la riforma del Titolo V. Anni di pratica di patti territoriali. Eppure le esigenze che ne sono alla base non sono certo sconosciute nel nostro Paese. funzioni di traino potrebbero essere svolte dalle province (a partire dalle positive esperienze maturate nell’assistenza ai comuni del loro territorio e di regia nella costruzione dei patti territoriali) e. ma si propongono come partner affidabili per investimenti ai quali viene chiesto di partecipare. Trascurando gli aspetti giuridici. i problemi da affrontare e risolvere non sono pochi né facili. invece. assumendosi quote ragionevoli di rischio. . da un lato.LA GOVERNANCE ESTERNA oggettivi di riscontro. l’esperienza renana. adattandola. che investe entrambe le parti. hanno costituito palestre nelle quali l’accordo pubblico-privato e pubblico -pubblico ha avuto molteplici occasioni di mettersi alla prova. sostanziale separatezza ed estraneità e di attuale larvata competizione tra enti locali di diverso livello. alcuni dei quali costituiscono storie di successo. essenziale per realizzare iniziative di respiro comparabile a quello di d-NRW. parte II della Costituzione. Esiste anche un problema di rapporti tra le diverse amministrazioni pubbliche. né il contesto giuridico tedesco è così diverso da precludere in partenza la prospettiva di trasferire. tutto fa ritenere che su entrambi i piani il progetto d-NRW stia ottenendo i risultati positivi per i quali è stato intrapreso. ci si limita ad alcune osservazioni sul piano istituzionale. Interesse per il caso italiano 116 La vastità e la novità tematica del progetto d-NRW non hanno corrispondenze note in Italia. Da un lato. sui quali non si ha competenza. in prospettiva. specie se gli interventi avvengono in un contesto di innovazione. il cui ambito è peraltro prevalentemente molto limitato. che è sempre pericoloso sottovalutare. la cui cooperazione è. nel quale le incertezze sulle norme applicabili possono esporla a rischi di incidenti di percorso dai possibili risvolti giudiziari. inoltre. il sistema delle imprese fatica a convincersi che le pubbliche amministrazioni non sono (solo e più) erogatrici di denaro nelle più diverse circostanze. dall’altro. e di accordi di programma. Se le tradizioni hanno un loro peso. nell’ambito delle accresciute competenze di coordinamento che sono loro proprie. D’altro lato. Per rimanere nel pubblico.

con i contratti di sponsorizzazione) definisce un quadro che. attraverso i quali avviene la posa delle reti in fibra ottica che. sono da rinvenire negli accordi di collaborazione pubblico-privato. il Toroc. Provincia di Torino. alcuni ufficiali (il Comitato olimpico locale. dalle grandi città. 117 . altri comuni) e la partecipazione di un ampio numero di imprese (con funzioni molto diverse: costruzione di opere e fornitura di servizi. l’Agenzia Torino 2006). creati per risolvere pragmaticamente problemi nel frattempo insorti (la cabina di regia tra enti pubblici: Stato. Altri esempi. si sta estendendo ai comuni dell’area metropolitana e ai centri minori. ma anche finanziamento. Regione Piemonte. L’esistenza di soggetti diversi.LA GOVERNANCE ESTERNA Tra le esperienze italiane che più direttamente sono richiamabili. come è quello suggerito ed esemplificato dal progetto d-NRW. sta certo alla pari con quello che caratterizza d-NRW. per la numerosità delle partecipazioni e la complessità dei rapporti tra i partner. altri ufficiosi. per complessità. più limitati ma più vicini al settore di attività del progetto dNRW. Città di Torino. relativa all’organizzazione dei Giochi olimpici invernali di Torino 2006. Un ultimo spunto: il nostro Paese potrebbe cercare di fare buon uso delle migliori esperienze di PPP da noi finora realizzate e di estenderle a campi di azione inediti. viene in mente quella tuttora in pieno funzionamento.

comune anche ad altre realtà locali tedesche. L’amministrazione provinciale si è posta il problema di come affrontare tale emergenza e.LA GOVERNANCE ESTERNA Il progetto scuola della provincia di Offenbach 118 Descrizione del contesto La provincia di Offenbach si trova nel Land dell’Assia (Hesse). delle quali per legge la provincia è responsabile. Con la crescita degli studenti aumenterà anche la domanda di strutture scolastiche. • ristrutturazione. In particolar modo la provincia ha responsabilità diretta su: • costruzione. 2003d) figura l’esperienza della provincia di Offenbach come modello per affrontare con successo questo tema. soprattutto. tenuto a Berlino nel novembre 2003 (Kreis Offenbach.5%. raggiungendo le 44 mila unità. di come migliorare la gestione e la manutenzione delle strutture esistenti. • manutenzione. delle scuole pubbliche e delle strutture collegate alle scuole stesse. • gestione. . • arredamento. Un recente studio demografico prevede che nei prossimi anni il numero di studenti crescerà di circa il 4. a sud di Francoforte. La soluzione prescelta è stata la costituzione di una public private partnership e l’esternalizzazione attraverso gare di appalto di alcuni servizi. e conta circa 350 mila abitanti. Tra le iniziative presentate al congresso Modern Staat.

ragione per cui le spese da sostenere per la loro manutenzione e ammodernamento costituiscono una voce rilevante del bilancio provinciale. Le principali voci di facility management che interessano oggi e interesseranno nei prossimi anni le funzioni della provincia nei confronti del patrimonio scolastico riguardano il miglioramento delle fornitura d’arredamento. Gli edifici scolastici sono generalmente vecchi (nella loro quasi totalità sono stati costruiti prima del 1985). . il miglioramento durevole del grado di manutenzione e. la riduzione dei costi d’attività. soprattutto. gli ospedali e altri progetti sociali) e viene definito dalla stessa provincia come un modo per “finanziare la costruzione e la manutenzione di scuole in una situazione di bilancio critico (casse vuote)”.LA GOVERNANCE ESTERNA Figura 1 La provincia di Offenbach 119 Fonte: Kreis Offenbach 2003d Descrizione degli eventi Motivazione e obiettivi Il progetto PPP non coinvolge solo la scuola ma anche altri ambiti (l’amministrazione provinciale. l’intervento di finanziamenti privati negli investimenti e nelle attività di manutenzione degli edifici scolastici.

si vedano i dati riportati nel box seguente. il cui costo. Spetta inoltre alla provincia fornire. L’acquisizione di personale con buona esperienza di questi temi all’esterno delle proprie strutture. dalla pianificazione degli interventi o redazione dei piani di sviluppo alla costruzione. permette all’ente di acquisire risorse più specializzate. Per avere un’idea della dimensione quantitativa del problema. gestione delle infrastrutture. Nell’ordinamento tedesco grava sulle province la responsabilità complessiva della gestione degli edifici scolastici. per cui la provincia di Offenbach si è chiesta perché non replicarli anche all’edilizia scolastica. potrebbe essere inferiore a quello sostenuto producendo con personale proprio le stesse attività. in termini compatibili con i vincoli di bilancio.LA GOVERNANCE ESTERNA Grafico 1 Numero degli edifici scolastici in base all’anno di costruzione 38 26 22 6 120 Prima del 1920 1920 al 1945 1946 al 1965 1966 al 1985 1986 al 1995 dal 1996 182 234 Fonte: Kreis Offenbach 2003d Esternalizzazione (outsourcing) dei servizi di gestione tecnica degli edifici. finanziare e amministrare il personale delle segreterie. per la flessibilità resa possibile dai contratti di fornitura di prestazione professionale. . alla manutenzione e all’amministrazione degli edifici scolastici. se efficace. i custodi e il personale di servizio per il mantenimento degli spazi scolastici. I casi di esternalizzazione coronati da successo non mancavano. gestione commerciale ed acquisizione di expertise in tema di finanziamento: queste sono le azioni più urgenti da realizzare per migliorare l’offerta scolastica della provincia.

000 studenti • 113 bidelli/custodi • 131 segretarie • 50 impiegati specializzati per piccole riparazioni • 282 altro personale per un bilancio annuale (2002) di 23. Il bilancio della provincia non risultava in grado di finanziare. Soggetti coinvolti e azioni La provincia di Offenbach gestisce 88 scuole in 100 ubicazioni diverse. più in generale.536 milioni di euro (valori quasi triplicati rispetto ai 9 milioni di euro spesi nel 1998). una gestione più efficiente delle risorse a disposizione.000 classi • circa 481. ritenuta modalità utile a ottenere in tempi rapidi la desiderata riqualificazione complessiva e. D’altra parte. da solo. manutenzione e investimento in edilizia e gestione scolastica del decennio successivo: il valore totale si aggira sul miliardo di euro.LA GOVERNANCE ESTERNA • 88 scuole in 100 ubicazioni diverse • circa 500 edifici collegati • circa 11. i costi che la necessaria riqualificazione comportava: da qui la ricerca di soluzioni di partenariato con i privati. per le quali spesso non possiede il know-how necessario ad una gestione efficiente ed efficace. di molto superiore a quello che . a loro volta.000 mq di costruzioni esterne • 42.300.2 milioni di euro Fonte: Kreis Offenbach 2003d 121 La provincia si ritrova a dover gestire competenze notevoli. che richiedono. Il programma di ristrutturazione di vecchi edifici e di nuove costruzioni ha previsto nel 2002 un investimento di 25 milioni di euro e nel 2003 di 29. ad anni anteriori al 1965). Nel 2000 il governo provinciale ha stimato i costi di amministrazione. per oltre il 41%. la politica scolastica dell’istituzione prevede che il sistema scolastico locale operi in condizioni adeguate al conseguimento di standard qualitativi di eccellenza dell’insegnamento. degli studenti e della società (non va dimenticato che le scuole tedesche eccellono nell’orientare e preparare all’ingresso nella vita lavorativa).000 mq di superficie • circa 1. di disporre di strutture perfettamente adeguate alle aspettative degli operatori scolastici. Ciò richiedeva massicci interventi di riqualificazione del patrimonio edilizio esistente (la cui costruzione risale.

correnti. elaborato il progetto “La provincia di Offenbach costruisce le scuole”. per i custodi e i bidelli. si sono enucleati i servizi che potevano trarre vantaggi dalla costituzione di una PPP.). superficie. convitto. disinfezione. esistenza di costruzioni nuove. Sono state. sono stati censiti i costi di gestione di ogni scuola (ripartendoli in una serie di voci quali: costi di amministrazione. ubicazione. Completato il censimento. Sono state registrate le situazioni e le superfici a rischio (per età o presenza di sostanze inquinanti). così. ecc. indicate in modo dettagliato le esigenze di investimento. cura delle pertinenze esterne (conservazione e servizi di giardinaggio). progetti di riqualificazione disponibili. . tecniche di gestione di impresa. sono state individuate le seguenti funzioni: • management degli edifici tecnici: compiti generali. manutenzione degli edifici. gestione dell’energia. gestione dei contratti. analisi dei costi e controllo. • management degli edifici commerciali: uffici. localizzazione ed età dell’edificio. servizi di sicurezza.). In linea di massima. Il progetto prevede cinque fasi. manutenzione degli edifici e delle loro pertinenze esterne. A livello più analitico il censimento ha realizzato anche la mappatura dei singoli edifici: creazione di un database con i dati rilevanti per ogni edificio (piante a varie scale. di assicurazione. • management degli edifici ad uso generale: management delle superfici. attraverso la registrazione di informazioni rilevanti (tipo di scuola. ecc. inoltre. che vediamo in dettaglio. servizi di pulizia. mense e catering. relativamente ai singoli piani e aule (distinguendo i laboratori attrezzati per lo studio delle scienze naturali e prevedendo spazi per esigenze specifiche di protezione civile. di manutenzione. contabilità per obiettivi. servizi di trasporto. È stato. ristrutturazione e riutilizzo. quali la prevenzione degli incendi) per rendere maggiormente completa l’offerta scolastica locale. rimozione dei danni vandalici. Fase 1: Preparazione La prima fase del progetto è consistita in un’analisi dettagliata della situazione immobiliare: è stato aggiornato l’inventario degli edifici e dell’impiantistica delle strutture esterne. modalità di utilizzo – solo didattico/anche da parte di terzi –. Il 19 giugno 2001 la provincia ha chiesto alla struttura amministrativa di cercare metodi alternativi di organizzazione e finanziamento dei beni immobiliari scolastici. ulteriori attività commerciali. di consumo. stato di conservazione.LA GOVERNANCE ESTERNA 122 le casse pubbliche possono permettersi (stimato in 300 milioni di euro: 30 milioni annui). servizi di custodia. per la pulizia interna ed esterna).

Ai relativi proponenti si è chiesto di dettagliare le loro offerte e indicare le bozze di contratto per attuarle. ovviamente. revisori dei conti e tecnici che hanno anche definito le prestazioni da mettere nel bando di gara. la forma e il contenuto dei futuri contratti con i vincitori. ovvero attraverso l’analisi dei costi e dei benefici si valuta in ter- 123 . Una lista con i migliori offerenti è stata inviata al Gruppo Guida e al Consiglio Provinciale per una ulteriore decisione provvisoria. Alle imprese prescelte è stata data la possibilità di effettuare visite alle strutture scolastiche. Il confronto di redditività tra forme contrattuali diverse si basa su principi dell’efficienza in particolare legate al costo minimo. per selezionare le offerte migliori. il 21 dicembre 2001 la provincia ha lanciato una procedura di gara pubblica aperta a tutte le imprese europee. Fase 2: Gara di partecipazione Dopo un periodo di informazione presso scuole e utenti del nuovo volto della scuola. cosa che tutte le imprese hanno fatto. giuristi ed esperti di contabilità pubblica. Ciò è stato il risultato di incontri di lavoro tra consulenti aziendali. ha valutato le offerte pervenute. Durante la fase di studio del gruppo guida e del consiglio provinciale. L’investimento che permette un miglior utilizzo delle risorse è quello scelto. secondo il quale si indica il valore aggiunto prodotto a seguito di un investimento. Il computo di un public sector comparator permette di scegliere quale metodo risulta economicamente più vantaggioso mettere in atto (un appalto tradizionale o una PPP). aprendo una breve ma intensa fase di studio del patrimonio immobiliare scolastico della provincia. La scelta. a fornire chiarimenti. è ricaduta su quelle che permettevano di migliorare più a fondo le attrezzature scolastiche.LA GOVERNANCE ESTERNA L’impiego di professionisti dei diversi ambiti ha permesso di tracciare una mappa precisa delle funzioni e conoscenze specialistiche di cui la provincia abbisognava. Di particolare rilievo il principio del value for money. spesso gli offerenti sono stati invitati a redigere rapporti scritti a corredo delle offerte. Tra le molte risposte pervenute sono state scelte le proposte più significative. La fase è terminata con la redazione di una rosa ristretta di imprese. Fase 3: Ricezione delle offerte indicative La provincia. invitate a presentare la loro offerta definitiva. Fase 4: Ricezione delle offerte definitive Le offerte definitive pervenute sono state analizzate a fondo. sulla base dell’economicità del loro contenuto. a discutere le offerte provvisorie presentate. con il supporto di esperti. le offerte finali sono state analizzate. Da luglio a novembre 2003.

continuo adeguamento al PSC. valore d’uso Giustificazione dell’economicità Firma del contratto di PPP Interruzione + accettazione del metodo convenzionale Fonte: Horn..LA GOVERNANCE ESTERNA mini monetari i vantaggi di ricorrere a capitali privati per il finanziamento di opere pubbliche.Modello di riferimento (valutazione. dati empirici. 2003 . Figura 2 124 Studio di fattibilità di un’offerta Fase II Descrizione delle prestazioni in base ai risultati Public Sector Comparator (PSC) Ciclo di vita della PPP . K-U. esplorazione del mercato) Prognosi sull’economicità (quantitativa. qualitativa) Referenze / scelta politica Individuazione altri metodi di fornitura della PPP Interruzione + accettazione del metodo convenzionale Fase III Descrizione finale delle prestazioni in base ai risultati Predisposizione di un bando di gara a livello europeo con partecipanti prequalificati e invito all’offerta pubblica Valutazione delle offerte con procedimenti a più stadi. Nella figura seguente è riportato lo schema di calcolo del public sector comparator per progetti di riqualificazione differenziata degli edifici scolastici. Solo quando il PSC risulta inferiore allora verrà scelta la PPP.

negata la possibilità di utilizzo degli edifici scolastici per scopi commerciali. sportive e di realizzarne delle nuove.LA GOVERNANCE ESTERNA La tabella 1 ne presenta un’applicazione esemplificativa. che significa costi per unità di prodotto inferiori alla concorrenza. di continuare le situazioni preesistenti di utilizzo delle strutture da parte di associazioni culturali. La durata standard del contratto è di quindici anni. I termini contrattuali prevedono una divisione dei rischi tra operatore pubblico e impresa contraente. I contratti scelti devono garantire dettagliatamente gli interessi delle scuole e contengono quadri descrittivi delle opere di manutenzione e delle altre prestazioni da effettuare. vale la pena richiamare brevemente la posta in gioco. Alla selezione è seguita la firma dei contratti e si è subito iniziato a dare attuazione a quanto in essi stabilito. mantenuta la possibilità. Al di là di questi aspetti formali. costi per infrastrutture e costi legati alla gestione dei rischi. L’adozione di tale criterio ha permesso di selezionare i contraenti vincitori (Ske FM service per la prima tranche di appalti). 125 . il cui apprezzamento richiederebbe una valutazione complessiva della congruità dei contratti stipulati che. invece. senza risarcimento per l’impresa che recede. condizionata alla previa autorizzazione della dirigenza scolastica e della provincia. Come noto. ma tuttavia tipico di situazioni che si incontrano per gli interventi sugli edifici scolastici. È. Un’impresa efficiente trae vantaggio dalla sua capacità di operare con elevata efficienza. grazie alla sua specializzazione e al suo know-how nello specifico ramo di affari. come afferma la teoria economica dei contratti. non riferita a un caso reale. costituisce operazione complessa e non priva di incertezze. Il calcolo si riferisce ad un progetto di durata ventennale e riporta i vari costi necessari per compiere la valutazione: investimenti di capitale. ad esempio. Alcuni rischi di “privatizzazione nascosta” delle scuole sono chiaramente prevenuti da apposite clausole contrattuali: è. l’osservanza delle esigenze della comunità scolastica nella pianificazione dei progetti e il mantenimento degli interessi dei lavoratori (mantenimento dei posti di lavoro preesistenti). ricreative. quest’ultima ha dovuto fornire garanzia mediante fideiussione bancaria contro i rischi di violazione delle clausole contrattuali o di proprio fallimento. l’interesse delle imprese a stipulare contratti del tipo di cui si discute si basa sulla possibilità di ottenere un profitto. facilmente generalizzabile a qualsiasi progetto di riqualificazione o costruzione di edificio pubblico. Fase 5: Trattative con i contraenti La selezione finale è stata condotta in termini di convenienza complessiva delle offerte. Nel caso di recessione unilaterale dal contratto è previsto che le opere realizzate restino di proprietà della provincia. Criteri di scelta sono anche stati l’osservanza e la promozione di standard ecologici.

878 Costi amministrativi Costi d’uso Ricavo netto Ricavo dell’amministrazione Totale attività e utilizzo 0 0 0 0 0 -255.881.200 -2.496 -118.337.864.308 -1.957 -1.630 -154.020.251.948 -530.229 -156.604 -2.000 0 0 -609.998 0 0 -1.357 0 0 -1.394.021 .998 -520.000 -1.270 0 0 -3.400 0 15.534 609.817.060.962 0 -1.874 Costi del rischio Rischi non trasferibili Rischi trasferibili 0 0 -258.824 -119.LA GOVERNANCE ESTERNA Tabella 1 Public sector comparator Anno solare Dati in euro 126 2003 2004 2005 2006 Modello convenzionale Costi di pianificazione e costruzione Costi di transazione Interessi periodo costruzione Capitale esterno Costi di finanziamento (interessi) Estinzione Costi amministrativi Totale investimenti e finanziamenti 0 0 0 0 0 0 0 0 -14.177.020.748 0 0 -3.534 0 0 0 0 0 0 0 0 -633.640.916 -617.238.000 -1.385.

919 0 -1.686 -160.197 -642.952 -163.249 -122.730.511.911.830 -3.251.108.920 0 0 12.388 0 -1.928 0 -1.446 -158.123 0 -1.616 0 0 -3.212.082.878 0 0 0 0 -500.251.452.632.113 -119.082.587 0 0 -3.676 0 0 -3.822.959 -781.571.251.682 -813.497 -3.233 -120.878 0 0 0 0 -583.791 -552.462 -121.063 -159.008.878 -12.251.716 -563.950 -722.757.490 -668.845 0 -1.896 0 0 -3.869 -609.669 -574.343 -3.216 -2.251.959.878 -541.848 -1.323 0 0 -3.878 0 0 0 0 -469.575 0 0 -3.708 -121.251.058.196 0 -1.032 -751.040 -2.726 -597.970 -122.316 -162.LA GOVERNANCE ESTERNA 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 127 0 0 0 0 -609.878 0 0 0 0 -528.251.666 -585.690 (segue) .081 -3.546 -294.322 0 0 -3.694.878 0 0 0 0 -556.834 -157.160.754 -695.546 -3.920 -438.681 0 -1.

040.865 Fonte: Horn.931 -48..949 483.953.871.121 -3.503 Costi del rischio Rischi non trasferibili Rischi trasferibili -124.898 -240.941.902.249 Valore monetario totale Investimento e finanziamento Attività e utilizzo Rischio non trasferibile Rischio trasferibile -77.503.309 -2.739 -3.850 0 0 -4.687 -3.560 -235.949 Totale investimenti e finanziamenti -1.066. 2003 .243 -169.985 -646.265.105 -22. K-U.188 -124.864 0 0 -3.430.803 -3.652 -5.154 -845.974 0 -2.235.958 -125.478 -634.021.878 Costi amministrativi Costi d’uso Ricavo netto Ricavo dell’amministrazione Totale attività e utilizzo -621.764 0 0 -4.251.319.975 -2.LA GOVERNANCE ESTERNA Anno solare Dati in euro Modello convenzionale 2014 2015 2016 2017 128 Costi di pianificazione e costruzione Costi di transazione Interessi periodo costruzione Capitale esterno Costi di finanziamento (interessi) Estinzione Costi amministrativi 0 0 -483.296 -2.653 -659.149.657 -1.727 -126.791 0 0 -3.090.374.485.949 0 0 0 0 -706.317 -406.653 0 -2.941.639 0 -2.941.317 0 0 0 0 0 0 0 -792.228 -230.887.724 0 0 -874.

065 0 -2.881 -2.121 -3.239 -742.623 0 0 -4.974 -3.671 -198.231 -128.917 -1.615.790 0 -2.487.997 0 -2.418.273 -212.786.949 0 0 0 0 -427.557 -686.159 -2.949 0 0 0 0 -113.924.240 0 0 -4.549 -92.639 -378.949 0 0 0 0 0 0 0 0 129 -672.160.393 -3.903 -224.382 0 -2.123 -3.941.360 -714.828.154 -728.529.969 -205.785 -130.514.952 -2.949 0 0 0 0 -523.719.567 -2.941.941.797 0 -2.303.688 -126.304.381 -191.941.724.884 -2.515 -127.941.231.545.325.665 0 0 -4.585 -218.949 0 0 0 0 -326.833 0 0 -4.378.595 -65.031 0 0 -4.406 -3.664.LA GOVERNANCE ESTERNA 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 0 0 0 0 -616.453.604.835 -700.442 0 0 -4.934 -3.659 -129.038 .067 0 -2.772 0 0 -2.949 0 0 0 0 -221.512 -128.152 -2.941.

ottenuti grazie all’elevata efficienza comparata delle imprese aggiudicatrici (rispetto alle concorrenti sconfitte e alla provincia). ma ciò non ha impedito che alcuni servizi o lavori più urgenti venissero dati in gestione prima che tutte le selezioni fossero ultimate (tra di essi le funzioni di facility management. titolare del diritto-dovere di garantirne la piena funzionalità e partner di riferimento per la direzione scolastica (per quanto attiene al personale non docente). nella misura in cui trovino puntuale attuazione delle clausole che prevedono che i partner privati diano priorità al loro funzionamento “conforme all’ordine scolastico”. permettendole di concentrarsi sulle funzioni più direttamente legate alle politiche dell’istruzione. come ad esempio prezzi di acquisto dei materiali e delle materie prime più bassi (grazie a sconti quantità) di quelli praticati dai fornitori ad operatori con volumi d’affari più contenuti. per la natura delle sue attività che non sono classificabili come commerciali. il livello del capitale sociale che ogni società sa esprimere. la funzionalità dei meccanismi di controllo e dei sistemi di repressione (interni alla PA. fattori immateriali quali il grado di concorrenza con la quale opera il sistema economico. rispetto ad un ente pubblico. l’autonomia della scuole aumenta. liberandola dai compiti e dalle funzioni per i quali la sua vocazione è più incerta (l’insieme delle funzioni tecnico-manageriali che hanno costituito oggetto della gara). Non è possibile. per l’esito di operazioni come quella esaminata. Salvo ricordare l’importanza che hanno. dire al momento di più. si tratta di principi semplici da enunciare. sulla base delle informazioni reperite. né la condizione della provincia. si può osservare che la creazione di una public private partnership non intacca il funzionamento delle scuole. Né.LA GOVERNANCE ESTERNA 130 Può anche trarre vantaggio da altre circostanze. ma naturalmente complessi da applicare (come complicato è verificare che la pratica sia coerente con le attese). Inoltre. La PPP invece consente un migliore svolgimento dei molteplici compiti che gravano praticamente sulle spalle della provincia (che vanno dalla gestione dell’esistente al miglioramento delle strutture). Concludendo sul punto. che resta proprietaria degli immobili. . il livello di fiducia preesistente tra le parti. al contrario. Il tutto con la previsione di una minore spesa a carico del contribuente. Come si vede. viene messo in discussione il primato dell’insegnamento. la costruzione e la riparazione di alcune scuole). tanto meno. giudiziari). La logica dell’operazione della provincia di Offenbach ruota intorno all’accettazione esplicita del principio che le imprese conseguano profitti ragionevoli e che parte dei risparmi complessivi dell’intera operazione. siano ripartiti tra la provincia e l’impresa. La fase di selezione dei contraenti principali è stata lunga (è giunta alla sua conclusione solo a fine 2003). In una parola. le imprese possono ottenere vantaggi fiscali vietati alla provincia.

Figura 3 Nuova distribuzione di competenze nella politica scolastica della provincia di Offenbach dopo la scelta di PPP Determinazione comune degli obiettivi 131 Ufficio statale per la scuola: assegnazione degli insegnanti Contenuto Provincia di Offenbach: gestore della scuola Scuola Prestazioni servizi: generali Controllo delle imprese Land Hessen: Incarico educativo Impresa privata riparazione. Gli obiettivi della formazione scolastica vengono tradizionalmente determinati attraverso un processo politico statale (discussione parlamentare e indirizzo politico del Land). che riguarda tutto il ciclo di vita degli edifici. lo sviluppo del progetto tecnico (ideazione). manutenzione degli edifici Amministrazione Fonte: Kreis Offenbach 2004 L’esternalizzazione realizzata con maggior facilità è la gestione dei servizi compresi nel facility management. il management del progetto (pianificazione). Le principali innovazioni sono descritte nella figura 3. il management degli edifici e delle superfici (utilizzo) e la demolizione delle strutture fatiscenti (demolizione). . la costruzione (realizzazione). Tutte queste funzioni sono state date in gestione ai privati. Alla provincia spetta invece la gestione materiale della scuola attraverso la prestazione di servizi generali e il controllo sulle imprese coinvolte nel partenariato pubblico-privato. L’ufficio del Land per la scuola (provveditorato agli studi) ha ampi margini di discrezionalità nel definire i programmi scolastici e assegna gli insegnanti. in quanto il carico educativo spetta per diritto costituzionale al Land di appartenenza (in questo caso l’Assia).LA GOVERNANCE ESTERNA Risultati raggiunti La futura organizzazione della provincia di Offenbach nell’ambito della gestione scolastica risulta modificata rispetto al passato dopo l’introduzione della public private partnership.

è tuttavia possibile presentare brevemente.6 milioni di euro sono destinati alla scuola media (per ristrutturazione e ampliamento dei locali).3 milioni di euro al liceo per misure di riqualificazione e ampliamento dell’edificio principale. alcune tra quelle di più imminente realizzazione. sale di ricreazione con caffetteria. che inizierà a funzionare appena le strutture saranno terminate. sale informatiche. non è possibile riferire su realizzazioni avvenute. 5 aule provvisorie.LA GOVERNANCE ESTERNA Figura 4 Ciclo di vita della gestione del facility management Ciclo di vita Idee 132 Pianificazione Realizzazione Usufrutto Demolizione Facility Management Compiti sviluppo del progetto Management del progetto Costruzione Management degli edifici Management delle superfici Demolizione degli edifici Fonte: Kreis Offenbach 2004 Per il resto. 12. Georg-Büchner-Schule a Rodgau Sono stanziati 20 milioni di euro per la riqualificazione e l’ampliamento delle strutture esistenti. 1 aula magna e 1 auditorio (che sarà utilizzato anche dalla città di Rodgau). la poliedricità (e la costosità) degli interventi. che permettono anche di apprezzare la vastità. . foyer e locali di servizio ed è prevista la riqualificazione dei vecchi edifici con ristrutturazione di aule. uffici amministrativi. laboratori. 2 per le materie tecniche. dato il brevissimo periodo intercorso dalla stipula dei contratti con le ditte vincitrici. a titolo esemplificativo. e degli impianti sportivi esistenti sui terreni della scuola. sale insegnanti. Ernst-Reuter-Schule a Dietzenbach 9. Inoltre si predispongono locali per il tempo pieno. 4 per le materie culturali e musicali. In particolare è stata progettata la costruzione di 10 nuove aule-laboratorio per scienze naturali e di aule per l’educazione artistica. Einhardschule a Seligenstadt 11.2 milioni di euro sono destinati all’ampliamento: 7 aule per lo scientifico.

Il Consiglio Provinciale si è. aveva certamente previsto un tempo di realizzo lungo (visto la delicatezza del contesto in cui realizzare la PPP: gli edifici scolastici pubblici. La tempistica del progetto. A rassicurare gli animi ha contribuito la delibera del consiglio provinciale del luglio 2001. per la società) migliorando la qualità tecnica e la fruibilità delle strutture scolastiche. per i custodi la possibilità di sviluppi di carriera e. si sono opposti con vivacità al progetto. la cui gestione era stata fino ad allora estranea ad ogni valutazione di redditività). tramite loro. che ha garantito a tutto il personale scolastico la conservazione del suo status originario. del fatto che le regole di gestione e la proprietà delle scuole non sarebbero cambiate. 133 . Un’intensa campagna di comunicazione dell’intero progetto ha contribuito a creare intorno ad esso notevoli aspettative e pressioni. con l’ausilio di qualificati consulenti esterni. rispetto agli standard garantiti dalle province contermini. inoltre. In alcune fasi si è rischiato di compromettere il buon esito e la regolarità della gara con la diffusione da parte dei media di indiscrezioni sulle caratteristiche delle proposte. Un’ulteriore criticità è legata alla difficoltà iniziale nel convincere le parti interessate dell’importanza del servizio che si voleva istituire. impegnato a fornire regolari informazioni sull’avanzamento dei lavori. timore per i disagi dei cantieri. Alcuni gruppi di opinione. programmata nei minimi dettagli dalla provincia. Ma non aveva tenuto conto dell’impazienza delle parti coinvolte (docenti. motivate da preoccupazioni in parte contrastanti: mantenimento/miglioramento del livello di insegnamento (che dipende anche dalla qualità delle strutture disponibili). temendo che la costituzione della PPP avrebbe condotto alla privatizzazione delle scuole o all’eliminazione di alcune figure tradizionali dell’ordinamento scolastico (come i custodi-bidelli) a favore di figure nuove come “direttori esecutivi”. che si supponeva fossero interessate al solo lato finanziario della gestione scolastica. custodi e famiglie). Si sono rese necessarie molte discussioni e un’intensa campagna di comunicazione per rassicurare tutti (o quasi) che l’obiettivo prioritario delle scuole della provincia di Offenbach è l’eccellenza del sistema di istruzione locale. che dovevano naturalmente restare segrete. presidi.LA GOVERNANCE ESTERNA Criticità nella realizzazione Sicuramente l’elemento di maggior criticità nella realizzazione del progetto è stata la lunga durata della fase di selezione dei contraenti. della possibilità che esso generasse vantaggi per gli studenti (e. desiderio di disporre presto di nuove strutture in cui gli studenti potessero meglio esprimere i loro potenziali. per tutti i dipendenti il riferimento privilegiato al criterio del merito nel modellare le carriere.

nel corso della vita del progetto. • Fase della valutazione: la corrispondenza tra i risultati della fase di gestione e la loro coerenza con gli obiettivi programmati vengono valutati da un comitato di sorveglianza costituito dai comuni della provincia e da una commissione composta da diversi rappresentanti dei comuni e della provincia.LA GOVERNANCE ESTERNA Punti di forza in termini di governance Il caso qui analizzato risulta interessante in termini di governance esterna perché dimostra che anche un ente di dimensioni modeste (una piccola provincia) può rendere più efficiente la fornitura di servizi per le scuole e attivare progetti di rinnovamento dell’edilizia scolastica di dimensione cospicua. quattro fasi principali: • Fase della programmazione: gli indirizzi di policy (provenienti dal parlamento del Land) vengono localmente recepiti e vengono attivati i mezzi per realizzare gli obiettivi programmati. Il caso esaminato evidenzia l’attivazione di un’ottima sinergia tra outsourcing di servizi per la cui produzione la provincia non disponeva delle competenze adeguate e partecipazione dei privati a finanziare il rinnovamento delle scuole (caso di private finance initiative). • Fase della gestione: l’amministrazione (gruppo guida) gestisce le varie fasi del progetto anche grazie al sostegno di consulenti di settore. ad un costo relativamente contenuto. Figura 5 La struttura della PPP della provincia di Offenbach Parlamento / politica Comitato provinciale Gruppo guida Guida del progetto comunicazione interna esterna 134 Consulenti Amministrazione Consulenti del settore Sorveglianza comunale Amministrazione Commissione sulle decisioni comuni Pubblico e simile Comitato provinciale Parlamento / politica . • Fase del rendiconto: si producono informazioni di ritorno per il decisore politico e per la cittadinanza su quanto è stato realizzato. La struttura della partnership prevede.

Naturalmente esistono anche.LA GOVERNANCE ESTERNA La struttura di governance creata per gestire complessivamente il progetto. newsletter disponibile sia in formato cartaceo sia on-line al sito www. Naturalmente non è invece possibile neppure immaginare di effettuare ora una valutazione del suo impatto. nelle sue varie fasi. rappresenta una buona pratica di governance secondo i cinque criteri del Libro Bianco della Commissione europea. Il sistema presenta un notevole orientamento alla partecipazione in quanto da parte dell’amministrazione pubblica si sono dedicati ampi tempi e trovate molteplici occasioni per incontrare tutte le parti interessate (soprattutto insegnanti e famiglie) e spiegare e discutere l’adozione delle nuove linee d’azione. Lo stato delle strutture scolastiche pubbliche. Gli studi di fattibilità e i primi risultati dimostrano che questa strategia risulta per ora efficace e tempestiva e sta iniziando a produrre i risultati attesi sulla base degli obiettivi che sono stati proposti. rassicurare sul normale prosieguo delle attività didattiche. garantire che le scelte fossero ispirate a obiettivi di eccellenza didattica e. Una buona struttura di governance deve garantire la coerenza delle scelte e dei criteri in stretta correlazione con il principio di responsabilità. le scuole che dispongono di attrezzature specializzate del tipo di quelle previste negli esem- . a obiettivi di redditività del servizio scolastico (con azioni delle quali occorre garantire la sostenibilità finanziaria).de.kreis-offenbach. Il principio di responsabilità viene garantito dalla definizione chiara dei ruoli all’interno dei processi legislativi ed esecutivi e per mezzo di una maggiore responsabilità da parte di tutti coloro che partecipano. per altri 14 anni. L’informazione sull’avanzamento del progetto è garantita inoltre da una newsletter trimestrale KrOF SchulBrief. ma sono veramente poco numerose. come continuità delle scelte in relazione all’ambiente di riferimento. Tra i punti di forza in termini di governance del caso analizzato si evidenzia l’elevato grado di apertura. pur in un’ampia varietà di situazioni. trattandosi di azioni che si protrarranno. pari alla durata dei contratti siglati. che discende naturalmente dal suo orientamento alle logiche di PPP. 135 Interesse per il caso italiano Non vi è dubbio che il contesto italiano è caratterizzato da esigenze di base non dissimili da quelle avvertite nella provincia di Offenbach. in nessun modo. presenta molti casi di vetustà e di inadeguatezza palese alle esigenze contemporanee. Krof lettera sulla scuola – La provincia di Offenbach aperta per il futuro. se le cose continueranno secondo le previsioni iniziali. all’elaborazione e all’attuazione delle policy.Kreis Offenbach Offen für Zukunft. a qualsiasi livello.

quali il ricorso a forme di outsourcing di servizi specifici. Non risultano invece esempi di esternalizzazione del servizio per la gestione complessiva degli aspetti tecnici e funzionali delle scuole. insieme alla fornitura di uno o più tra i servizi seguenti: riscaldamento.LA GOVERNANCE ESTERNA 136 pi di progetti di rinnovamento della provincia di Offenbach. non realizzabile senza il robu- . La valutazione della validità dell’iniziativa tedesca e dell’eventuale convenienza di replicarla altrove passano. della adeguatezza assoluta e relativa dei compensi e della loro struttura. Un aspetto caratteristico del progetto. Altri aspetti dell’iniziativa tedesca. quali risultano dall’ideazione progettuale complessiva. pulizia. Non mancano i casi di compattazione dei servizi dati in appalto a ditte esterne (che comprendono. nei suoi aspetti di good practice. noti sotto denominazioni evocative quali “global service”. per le scuole. comunque. come invece è avvenuto a Offenbach. che possono influenzare positivamente (in situazioni sociali non compromesse) lo stesso ethos degli amministratori pubblici e degli imprenditori. la manutenzione e la gestione degli edifici scolastici. spesso proprio nel settore scolastico. Il ricorso a forme di cofinanziamento privato pare quindi una strada obbligata. Resta da vedere se esistono in Italia le condizioni che rendono replicabile l’esperienza della provincia di Offenbach. già hanno trovato la via per diffuse sperimentazioni anche presso gli enti locali italiani. dalla capacità di attrarre aziende disposte ad assumere rischi di impresa. È un’operazione complessa. Occorre anche in Italia colmare il gap tra disponibilità/intenzionalità pubblica di spendere per l’edilizia scolastica (pubblica) e oggettivo fabbisogno che la vetustà del parco scuole impone. risiede nella sua capacità di mobilitare l’opinione pubblica. dalla serietà e analiticità con la quale si è proceduto a individuare i fabbisogni. ma soprattutto tensione e attenzione diffuse per il risultato. che pare senz’altro raccomandabile replicare. che anche il nostro Paese non potrà del tutto evitare di percorrere. i servizi di manutenzione. Con risultati di diverso spessore e qualità. l’attrezzatura. delle clausole di salvaguardia in essi previste. creando condizioni favorevoli al mecenatismo (che tanto stenta ad affermarsi nell’Italia contemporanea). anche perché incentivate dagli aspetti reputazionali del progetto e dal suo lungo orizzonte temporale dalle sue prime realizzazioni concrete. se il nostro Paese intende garantire condizione di funzionalità adeguata al sistema scolastico nazionale. trasporto alunni). Analoga è anche la responsabilità primaria degli enti locali (comuni e province) per quanto riguarda la costruzione. preparazione pasti. attraverso l’analisi puntuale dei contratti stipulati con le ditte vincitrici della gara.

prima di proporre la replica dell’iniziativa di Offenbach in un contesto nazionale (legale e culturale) diverso da quello in cui essa è nata e si sta sviluppando. ma che è indispensabile compiere.LA GOVERNANCE ESTERNA sto apporto di giuristi esperti. 137 .

CAPITOLO 4 LA GOVERNANCE INTERNA 139 .

da sempre politicamente molto forte.000 abitanti (Wollmann. L’informatizzazione della PA Il governo federale ha intrapreso una campagna di sensibilizzazione delle autorità pubbliche varando il programma Bundonline 2005. Negli anni ’60 e ’70 i Länder hanno affrontato il tema della dimensione e dei confini geografici dei comuni. La riforma della pubblica amministrazione: quadro normativo e livelli di governo Come già ricordato nel capitolo introduttivo. di sorveglianza e coordinamento sull’implementazione delle politiche e dei programmi settoriali statali (Wollmann. la Repubblica Federale di Germania fu disegnata su base federale. All’interno di ogni Land l’applicazione della legislazione (federale. A livello subregionale. statale e comunitaria) e la realizzazione delle funzioni e dei servizi pubblici è pertinenza dell’autogoverno locale (da parte di province e comuni). Mentre il governo federale esercita costituzionalmente la maggior parte dei poteri legislativi. 2002b). riuscendo anche ad assorbire lo shock della Riunificazione del 1990. territorialmente definiti e retti da un governo presidenziale (Regierungspräsident) nominato dal Land di appartenenza con funzioni di autogoverno. le funzioni esecutive ed amministrative (incluse quelle relative alla realizzazione della legislazione federale e alla formulazione degli indirizzi di policy) spettano quasi completamente ai Länder. che costituiscono una interconnessione funzionale tra centro e periferia che è specifica del sistema federale tedesco. che ha lo scopo di . 2001). 2. in più Länder sono stati costituiti distretti amministrativi (Regierungsbezirke) sul modello dei dipartimenti francesi. pervenendo ad innalzarne la dimensione media a circa 8.LA GOVERNANCE INTERNA 141 1. con un modello fortemente decentrato che ha mostrato vitalità e continuità istituzionali straordinarie per più di 50 anni.

imprenditori e popolazione sono particolarmente strette. Sin dal 2001 è possibile effettuare gli ordini via Internet nel contesto di un progetto pilota dell’ufficio federale degli acquisti (Beschaffungsamt). avvalorata dall’esperienza di altri Paesi. Il .000 patenti guida al giorno. circa 30. Norimberga ed Esslingen. In base ad esso si prevede di rendere accessibile tramite Internet la maggior parte dei servizi pubblici entro il 2005. a ciascuna di loro sono stati messi a disposizione 50 milioni di DM. per un totale di 150 milioni di DM. MEDIA@Komm intende dare uno slancio ulteriore allo sviluppo complessivo dell’e-government e dell’e-business. servizi di vario genere. Con questo sistema si ottengono. Concorso MEDIA@Komm tra città Per raggiungere gli obiettivi che si è proposto il governo federale è stata varata l’iniziativa MEDIA@Komm. essi riguardano rifornimenti.000 clienti del settore pubblico effettuano più di un milione di ordini di forniture per questa via. una riduzione del 25% dei costi complessivi di emissione e un maggior gradimento dei cittadini. il più grande progetto multimediale del governo federale e il progetto guida al collegamento in rete dell’amministrazione e dei cittadini. L’obiettivo principale di MEDIA@Komm è la promozione di transazioni elettroniche sicure ed userfriendly attraverso la diffusione della firma digitale. sono state scelte 136 città che sono candidate a sviluppare altrettanti municipi virtuali. che l’e-procurement consenta notevoli risparmi. dopo un periodo di stallo subentrato agli entusiasmi iniziali. come accadeva in precedenza. denominato Öffentliche Eink@uf on-line. Ottimi risultati si sono ottenuti sino ad ora negli acquisti pubblici e nell’emissione elettronica di documenti.000 documenti di identità e circa 30. nella prospettiva. in un sol colpo. Tra le città che si sono maggiormente distinte figurano Brema.LA GOVERNANCE INTERNA 142 accelerare e aiutare il processo di informatizzazione delle strutture amministrative tedesche. In seguito ad una gara bandita su tutto il territorio federale. che vengono in possesso dei documenti richiesti in una settimana anziché in tre. Il progetto è riferito al livello di governo municipale. L’emissione elettronica dei documenti di identità sta facendo analoghi progressi: l’ufficio stampa federale rilascia circa 60. Ogni anno. contesto nel quale le relazioni tra autorità. avvalendosi di forme di e-government e di e-business sostenute finanziariamente dal governo federale. Gli ordini di stampa provengono direttamente dal comune nel quale il cittadino richiede il documento: il collegamento digitale con i comuni e di conseguenza con i cittadini è uno dei progetti pilota che ha riscosso maggior successo. corrispondente al 7% del Pil. lavori di costruzione e manutenzione (facility management) per un volume di circa 500 miliardi DM.

curiavant. servizi per lo studio. ma assicura anche servizi informativi e trasferimenti finanziari sicuri (e-commerce). La regione metropolitana di Norimberga e le quattro città franche di Norimberga. si sperimentano modalità innovative di partecipazione per la cittadinanza. Nei nove cantieri aperti sono operativi i servizi seguenti: bacheca cerca lavoro on-line. utilizzando una carta prepagata. MEDIA@Komm è divenuto un laboratorio nel quale si sviluppano i fondamenti giuridici dell’IT. Esslinger ha cercato di creare condizioni di maggiore cooperazione tra amministrazione pubblica. La carta può infine essere utilizzata come carta clienti (o carta di credito ricaricabile. sessanta tipi di pratiche amministrative e di servizi. affari economici. il cui utilizzo viene facilitato dalla disponibilità di molte postazioni PC pubbliche (Bürger-PC).LA GOVERNANCE INTERNA progetto ha determinato una collaborazione tra mondo economico. ad esempio. I risultati ottenuti con MEDIA@Komm costituiscono esempi di best practice che sono in grado di suscitare effetti di imitazione e di attrarre cospicui flussi di investimenti. certificati di matrimonio e di nascita. un ruolo centrale ed è incentivata dalla creazione di servizi informativi e di offerte rivolte a fasce di utenza particolari. Erlangen e Bayreuth – che costituiscono. e la firma elettronica. 143 . Lo scambio di dati on-line con le amministrazioni interessa soprattutto alcune categorie di professionisti come gli avvocati e gli architetti. Fürth. soprattutto a giovani e ad anziani. che hanno contatti più frequenti nell’interesse dei loro clienti. sul genere di quella che alcuni gruppi di supermercati offrono ai propri clienti) presso distributori di benzina e ditte di spedizioni. distribuita dalla cassa di risparmio di Brema. amministrazione e cittadini che finora non ha eguali in altri campi. si modellano nuove autorità in grado di realizzare il necessario coordinamento tra le strutture coinvolte. Attraverso il portale della città non solo è possibile accedere al municipio virtuale. economia e cultura. pratiche di mobilità. nel loro insieme. Il lavoro svolto nei tre anni intercorsi dal lancio dell’iniziativa ha permesso di conseguire una meta importante: sensibilizzare la società a utilizzare sempre più spesso i nuovi strumenti informatici e ad effettuare transazioni digitali per i servizi abilitati. La partecipazione dei cittadini svolge. ma i privati possono anche utilizzare Internet per acquisti e vendite on-line e per prenotare biglietti di spettacoli ed eventi culturali. tempo libero e mobilità. Nel 2002 il municipio virtuale di Brema ha offerto. servizi legali. erogati tramite la rete dai privati associati attraverso soluzioni one-stop o sportello unico. I servizi possono venire ottenuti dagli utenti abilitati con un semplice click da casa propria.de). in questo caso. un campione di ambiti di dimensione significativamente diversa – hanno creato una carta prepagata multi-funzionale (www. Essa non solo permette di svolgere transazioni su Internet tra le amministrazioni comunali e i loro “clienti” (cittadini e imprese).

numerosi progetti di cooperazione sono già stati attivati e con essi sono state realizzate le prime interfacce dei programmi operativi. SAGA . nella tradizione dei rapporti intergovernativi tedeschi. esso costituisce uno standard e un riferimento che non può non riguardare anche. realizzati e sviluppati nei singoli ministeri ed autorità. Rispetto alle situazioni precedenti (servizi off-line). le iniziative di e-government degli Stati e dei comuni. di monitorare lo sviluppo complessivo del piano. che presenta sinotticamente alcuni tra i progetti più significativi intrapresi nell’ambito del programma Bundonline 2005). 144 .de). allo scopo di rendere accessibili on-line tutti i servizi ai cittadini entro il 2005. illustrati più avanti). L’applicazione delle nuove tecnologie informative permette che i nuovi servizi siano predisposti. ufficio di collocamento on-line e shop-online statistico. Nell’ambito di tale sostanziale decentramento. eEurope (UE. tempestività e trasparenza. di garantire un’adeguata divulgazione delle iniziative intraprese. con i compiti di sostenere le autorità nella transizione dalla fase progettuale a quella dell’erogazione a regime dei servizi. 2000). con fasi e scadenze. • costruzione del portale della federazione (www. in modo che nel tempo sia possibile a tutte le amministrazioni collegarsi ai servizi della federazione con programmi compatibili (alcuni riferimenti a tale fine sono presentati nella tabella 1.bund. associazioni e cittadini informazioni con un valore aggiunto più elevato in termini di qualità. e si sono approntate e messe a disposizione strutture centrali di sostegno che dispongono dei necessari know-how specifici. come base unitaria e uniforme tra tutti gli enti per i rispettivi sviluppi procedurali. come stabilito dal piano d’azione dell’UE. che è diventato un centro di competenza che sviluppa le componenti di base dei servizi e coordina le autorità periferiche. si è trasformata anche la funzione del centro del sistema. Come attività iniziale è stato elaborato un piano d’azione.Standards und Architekturen für eGovernment-Anwendungen). quantità. Negli anni 2000 e 2001 i lavori si sono focalizzati su progetti (tre i più rilevanti: BAföG online. Bundonline 2005 è un’iniziativa che investe direttamente le strutture federali (anche attraverso i progetti di standardizzazione delle applicazioni informatiche. • costruzione di un manuale di e-government. i nuovi servizi mettono a disposizione di imprese.LA GOVERNANCE INTERNA Bundonline 2005 Nel settembre 2000 il Cancelliere Schroeder diede il via all’iniziativa Bundonline 2005 (Federazione on-line 2005). L’iniziativa è caratterizzata da tre linee essenziali: • identificazione di progetti innovativi per il modello di e-government tedesco. Tuttavia. Infatti.

000 ordini di acquisto all’anno 13.000 transazioni al di ordinazione mese Informazione e ricerca Informazione e ricerca Procedure di accettazione attraverso domande on-line Online banking di titoli federali Gruppo limitato di utenti Elevata 4.000 scambi Waps/fax al mese Circa 10. vendita in fase di sviluppo Operazioni reali limitate Operazioni reali dal 12/01 Informazioni e servizio 3.000 clienti registrati Circa 100 autorità locali a fine 2001 Circa 400. estensione Procedure di domanda prevista In fase di sviluppo Operativo Ricerca e registrazioni Circa 10.LA GOVERNANCE INTERNA Tabella 1 Quadro sinottico di alcuni tra i progetti più significativi intrapresi nell’ambito del programma Bundonline 2005 Progetti BAföG online Prestiti agli studenti on-line Organizzazione elettronica dei progetti Ufficio del lavoro on-line DEPARTISnet Dipartimento/ agenzia BMI/BVA Stato di implementazione Operativo Grado di interazione Grado di utilizzo Procedure di doman.BMF/BfF zioni IVA W3stat PROFI BMI/StBA BMBF/BMWi Operativo Operativo con estensione delle funzionalità Operativo ma da espandere One way data transfer Procedure di domanda Transazioni Atlas BMF/Agenzia delle dogane Geo data system Asylis web Scrittura della proprietà reale Prestiti a studenti BMI/BKG BMI/BAFI BMF/BW Informazioni. Erfurt BMI/BakoeV Operativo.8% delle turate domande globali Circa 1.680 utilizzatori dal 01/04/2001 60% delle domande Elevata BMI/BVA Banca tede.000 dichiarazioni fiscali 145 BMWi BMA/Istituto federale per il lavoro BMJ/DPMA Operativo con funzio.000 imprese 14.000 consultazioni on-line e 1.12. Pianificata Informazione e ricerca un’espansione Operativo con studio di estensioni Operativo Transazioni complesse Servizio di ordinativi Oeffentlicher Eink@uf BMI/BeschA online/public procurement online Shop statistico DIGANT ELSTER IFOS-Bund BMI/StBA Ufficio stampa federale BMF/OFD Monaco.000 click al giorno Circa 5.Procedure di domanda nalità in espansione Operativo.Operativo sca per l’eguaglianza BMF/BSV In fase di costruzione BVS direct Fonte: BMI 2002 . ma in fase Procedure di domanda di estensione Operativo.250 progetti di ricerca 250.000 partecipanti ai corsi all’anno Confronto dati 14. Previsto un Informazione/ricerca rinnovamento Operativo.01/11/00 .000 utilizzatori dal da strettamente strut.000 progetti in corso 49 uffici doganali attivi su funzione di import e 8 su funzioni export Verifica delle registra.000 utenti registrati e 15.000 utilizzatori al giorno 3.

senza che sia necessaria la disponibilità di alcun applicativo specifico. Per rendere più efficiente e rapida l’erogazione di tali prestiti è stato creato un processo informativo ottimizzato che offre la possibilità di svolgere on-line l’intera procedura. il cui contenuto corrisponde ad un formato ammesso e compatibile con ogni software. indirettamente. È una soluzione elettronica completa. che inizia con la presentazione delle condizioni di erogazione. infatti. l’utilizzo dell’IT tramite Internet ha permesso sia di ridurre sensibilmente i tempi di percorrenza delle pratiche (fattore di qualità percepita dall’utente) sia di aumentare l’efficienza degli enti pubblici coinvolti.de permette agli utenti registrati (per lo più imprese operanti nel settore dell’elaborazione statistica) di accedere a un sistema completo di scambio di informazioni quali ad esempio: • informazioni on-line conformi ai moduli cartacei. Il portale www. la loro qualità. continua con la presentazione della domanda e termina con la risposta dell’autorità competente e la costituzione di archivi su Cd-Rom dei prestiti concessi. W3stat W3stat è un nuovo procedimento di comunicazione commerciale dell’area statistica. Ufficio di collocamento on-line L’obiettivo principale del servizio è di facilitare l’incontro tra domanda ed offerta di lavoro. In seguito alla semplificazione dei processi di elaborazione interni all’agenzia realizzati grazie ad esso. • trasmissione di file costruiti con programma specifico (IDES) dell’agenzia per la statistica. Il sito http://w3stat.destatis.arbeitsamt. che gestisce gli scambi di informazioni statistiche bilaterali tra la Germania e gli Stati dell’UE.LA GOVERNANCE INTERNA 146 BaföG online La legge federale per la promozione della formazione e dell’istruzione (BAföG) costituisce la base legale per l’erogazione di prestiti a circa tre milioni di cittadini. L’interfaccia operativo è trasparente e accessibile da parte di chiunque (tutti i cittadini che hanno diritto di usufruire dei prestiti BAföG). • trasmissioni di file.de offre numerosi servizi. che hanno potuto ridurre il personale in precedenza assegnato a funzioni di elaborazione delle domande e di archiviazione delle pratiche concluse. le risorse umane in tale modo risparmiate sono state dedicate a perfezionare le attività di verifica ed elaborazione dei flussi gestiti. i cui moduli di accesso sono scaricabili gratuitamente. dettagliate istruzioni per l’uti- . W3stat ha garantito direttamente miglioramenti nella tempestività con la quale i flussi statistici sono messi a disposizione degli utenti e. In questo caso.

In particolare sono offerti i seguenti servizi di mediazione: sistema informativo per i datori di lavoro. dei processi e dei servizi. Il piano lascia liberi i singoli ministeri di usare in modo flessibile gli strumenti messi a disposizione da Amministrazione Moderna. borsa di mediazione per aziende.Amministrazione Moderna figura anche il quality management. . 147 3.LA GOVERNANCE INTERNA lizzo e importanti informazioni sulla legislazione in materia di lavoro. contestualmente. Tra le azioni strategiche suggerite da Stato Moderno . di innescare un processo di miglioramento continuo della qualità dei prodotti. il bilancio e l’amministrazione della creatività. Altro caso di spicco è il rimodellamento dell’Ufficio Federale di Finanza. nel senso che essi possono decidere autonomamente quando dare inizio al processo di riforma e quale ordine seguire nell’utilizzo dei diversi strumenti. nel giro di pochi anni. accompagnato dalla contestuale assegnazione delle mansioni residue svolte da quest’organismo all’Ufficio Federale per l’Amministrazione. mercato on-line per le strutture alberghiere. una delle iniziative di “Stato Moderno . il Bundesverwaltungsamt (BVA). Da ciò è derivata un’assimilazione dei nuovi strumenti che segue tempi e modalità diversificati: 1 Con esso si intende una puntuale definizione degli obiettivi prioritari di un ufficio e la sua realizzazione coerente. che comprende numerosi strumenti per la gestione economica delle amministrazioni. si registra una riduzione di oltre 70 unità nel numero delle agenzie in precedenza esistenti. mediazione internazionale e con le amministrazioni europee. Questi strumenti permettono di svolgere le funzioni pubbliche nell’ambito di un processo strutturato e trasparente e. centrale per lo scambio di operatori in ambito cinematografico. Non si tratta di casi isolati: nel complesso. cooperative e fondazioni. offerte di lavoro nel campo dell’IT.Amministrazione Moderna”. offerte di lavoro per stage. tra i quali figurano il target setting1. pur all’interno dei vincoli generali presenti nel programma governativo. teatrale e artistico. offerte di lavoro per ingegneri. Management moderno I cambiamenti più sostanziali dell’amministrazione pubblica tedesca sono stati determinati dall’attuazione del piano “Introduzione dell’Amministrazione Moderna nell’Amministrazione Federale e nelle Forze Armate”. l’accrual accountability (contabilità costo/prestazioni). Tra le realizzazioni più significative concluse nell’ambito del piano si può ricordare lo smantellamento dell’agenzia federale di difesa. il controllo strategico.

• l’introduzione del sistema di contabilità accrual2 (contabilità a costo/prestazioni) vede attualmente impegnati circa 90 uffici. Ad esempio. quest’applicazione riguarda 79 autorità). contrapposta alla contabilità di cassa. politiche ed azioni. Pragmaticamente. il loro numero è oggi salito a 116 unità.LA GOVERNANCE INTERNA 148 • il target setting può essere usato come strumento per definire gli obiettivi che la direzione di una data autorità fa propri (a fine 2003 risultano impegnate in questo percorso circa 200 unità amministrative). Nel sistema contabile accrual basis le spese sono registrate al momento della liquidazione. che ha accompagnato le politiche di innovazione varate dai rispettivi governi. l’acquisto di beni e servizi viene contabilizzato non nella fase del pagamento ma in quella della loro acquisizione da parte degli uffici. Al centro della discussione si è venuto presto a collocare il New Public Management (NPM). successivo alla fase dell’impegno in cui si registrano le operazioni secondo la competenza giuridica. 4. in alcuni Paesi anglosassoni (Regno Unito e Nuova Zelanda in testa) si è realizzato un ampio dibattito sulla modernizzazione dell’amministrazione pubblica. Alcuni elementi molto generali caratterizzano le idee forza sulle quali il NPM si basa. il NPM può essere considerato un tentativo fortunato di combinare elementi anche eterogenei. . tra queste: una sfiducia sul ruolo propulsivo delle istituzioni pubbliche nel promuovere lo sviluppo eco2 La contabilità accrual (debiti e crediti) riguarda la competenza economica. indipendentemente dal momento in cui si realizzano le corrispondenti variazioni finanziarie o numerarie. Inoltre. In base al principio della competenza economica si tiene conto nell’imputazione dei valori del periodo in cui maturano gli effetti economici delle transazioni. • il target setting può anche essere utilizzato come strumento di direzione relativamente alle autorità secondarie dipendenti dai diversi ministeri (ad oggi. sia gli oneri connessi all’usura e all’obsolescenza dei beni capitali (quote di ammortamento). • l’adozione di strumenti di contabilità accrual sollecita la parallela adozione di strumenti di controllo strategico: se nel 1998 soltanto 25 unità amministrative vi facevano riferimento. quali il managerialismo del settore privato (con la sua enfasi sul binomio autonomia/responsabilità) e il bisogno di rafforzare il controllo politico sul funzionamento delle PA. sono inclusi fra i costi sia i pagamenti futuri per spese di pertinenza dell’esercizio ed il valore delle scorte consumate. Tardivo accoglimento del NPM in Germania A partire dai primi anni ’80. senza avere ambizioni dichiarate di costituire un corpo definito e stabile di idee. mentre in altri 125 la fase di prova del nuovo strumento è terminata e il suo utilizzo è a regime (la dimensione del fenomeno è ulteriormente chiarito da questo semplice dato: dal 2002 circa l’82% di tutto il personale impiegato nell’amministrazione federale utilizza qualche strumento riferibile alla contabilità economica). nei sistemi basati sulla cassa le spese vengono registrate nella fase del pagamento (CTSP 2002).

con la tradizione tipicamente tedesca dello stato di diritto. che spiega il ritardo tedesco nella risposta agli stimoli del NPM. • la struttura amministrativa estremamente articolata (per la pluralità dei livelli di governo e per l’intreccio di competenze esistente tra di essi) tipica della PA tedesca ha costituito un fattore oggettivo di rallentamento per la penetrazione di idee. Francia e Germania. quali “agencification” e “outsourcing”. ai quale è stato dato grande rilievo anche dai media. infatti. all’affermarsi della supply-side economics e. Le ragioni del ritardo sono molteplici: • il funzionamento delle strutture amministrative tedesche (dei governi locali. in Germania tali concetti venivano invece visti come fattori utilizzabili per una eventuale ulteriore decentralizzazione dell’universo politico-amministrativo e per il sostegno al principio di sussidiarietà. • se nel Regno Unito e in Nuova Zelanda concetti tipici del NPM. Con la differen- 149 . in particolare) era tradizionalmente caratterizzato da buoni standard. l’atteggiamento culturale di cautela e riflessione. Le quattro città tedesche oggetto dell’indagine hanno evidenziato. • i concetti di NPM. Rechtsstaat. performance migliori delle città francesi e americane. non automatica né banale. per cui né la classe politica. essenzialmente percepiti come legati all’idea di trasmettere al settore pubblico il managerialismo del settore privato attraverso privatizzazione e apertura al mercato.LA GOVERNANCE INTERNA nomico (in parallelo alla crisi del keynesismo prima maniera. alla fondazione microeconomica della politica economica) e un’attenzione rivolta agli aspetti di efficienza del funzionamento delle istituzioni pubbliche. vengono considerati in una prospettiva maggiormente problematica che nella pragmatica gestione delle PA dei Paesi anglofoni. in quanto si aveva viva percezione che questi concetti necessitassero di una riconciliazione. dà luogo ad un’adesione a quei principi che è tendenzialmente sincrona a quella italiana. In Germania l’attenzione alle tematiche proposte dal NPM si concretizza non prima della fine anni ’80. motivazioni e criteri del NPM (almeno in confronto con la struttura di governo britannica. con caratteri più duraturi. né la stessa popolazione percepivano come problema di rilievo o urgente la riforma delle PA. Detto per inciso. nonostante il sistema burocratico tedesco fosse incentrato più sul rispetto della prassi legale che sull’esplicita ricerca di risultati. per quanto riguarda aspetti quali la legalità dei comportamenti. negli anni ’80 ancora fortemente accentrata). la professionalità e l’affidabilità del personale. Ad avvalorare tale percezione hanno contribuito anche i risultati di un’indagine empirica comparata delle performance registrate dai governi locali in Stati Uniti. vengono usati a significare fattori di disarticolazione del settore pubblico.

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za che il modello di NPM tedesco, che più avanti sarà illustrato, presenta caratteri di originalità e derivazione dalla tradizione di quel Paese, che è più difficile rinvenire nell’esperienza italiana. Nei primi anni ’90 sono maturate le condizioni (non ultima la spinta a ricercare maggiore efficienza derivante dai formidabili impegni finanziari imposti dalla Riunificazione) per superare la precedente situazione di stallo. I governi locali sono stati i primi a intraprendere la nuova strada, precedendo Länder e amministrazioni federali, che, tuttavia, hanno di lì a poco seguito l’esempio. Le condizioni generali per il cambiamento erano certamente mature, ma un ruolo sicuramente non marginale nel suo concreto avvio è stato giocato anche dalla diffusione dei risultati di un’indagine della Fondazione Bertelsmann3, relativi ad un concorso internazionale, organizzato nel 1992 dalla stessa Fondazione per identificare e premiare le città più innovative. Le città tedesche, questa volta, sono risultate in fondo alla classifica: una questione di orgoglio e prestigio ha contribuito a spronare la Germania a recuperare il terreno perduto. Livello di governo federale Anche dopo la decisione presa nel giugno 1993 dal Parlamento Federale di trasferire considerevoli parti dell’amministrazione federale da Bonn a Berlino, offrendo in tale modo un’occasione e un palcoscenico ideali per procedere a radicali rinnovamenti della sua struttura interna, non si sono realizzati passi importanti sulla via del rinnovamento. Nel 1995 il Cancelliere Kohl ha istituito un Comitato di consiglio provvisorio indipendente, composto da esperti, che ha coniato il concetto di “Stato snello” (schlanker Staat) che ha prodotto orientamenti e documenti voluminosi sul dove e come modernizzare le strutture federali. Con il successivo cambio di maggioranza e di compagine governativa in seguito alle elezioni del 1998, la coalizione vincente “rosso-verde” ha, invece, coniato il concetto di “Stato attivante” (aktivierender Staat), slogan che rappresenta la nuova e diversa visione dell’ammodernamento delle pubbliche amministrazioni. Mentre varava altri interventi di vasta portata (riforma fiscale, riforma pensionistica, riforma del sistema sanitario ed altre ancora), a fine 1999 il governo
3 Forse anche questa è una peculiarità tedesca: il ruolo significativo a determinare mutamenti importanti dei fattori reputazionali, percepiti acutamente da attori e opinione pubblica tedesca, che assegnerebbero loro un ruolo elevato come determinante di cambiamento. Anche se il riferimento potrebbe apparire non strettamente pertinente, riesce difficile non riflettere, per raffronto, sull’opacità con la quale classi dirigenti e opinione pubblica italiani sembrano non reagire agli allarmanti segnali sulle posizioni non brillanti nelle quali, anno dopo anno, scivola il nostro Paese nelle classifiche internazionali relative alla competitività (purtroppo basse) e alla corruzione (purtroppo elevate).

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proponeva un programma di riforma del settore pubblico, centrato sul concetto di una “nuova divisione delle responsabilità tra Stato e Società”. Il programma governativo “Stato Moderno - Amministrazione Moderna” ha due obiettivi principali: plasmare un’amministrazione trasparente, efficiente ed efficace ed incentivare la partecipazione di tutte le parti sociali alla vita pubblica.
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Livello di governo statale Dai primi anni ’90 i governi dei Länder dell’Ovest hanno proposto attività di ammodernamento del settore pubblico, mentre i Länder dell’Est, sotto pressione per rispondere alle pesanti sfide dell’unificazione e dello sviluppo economico, hanno preferito prudentemente evitare ingorghi di innovazione e, inizialmente, continuare a utilizzare gli schemi di organizzazione tradizionali. In proposito va ricordato che nella DDR l’amministrazione pubblica era fortemente accentrata: l’arte dell’autogestione doveva essere appresa da zero e con la necessaria gradualità dai nuovi Länder costituiti nel 1990. Con differenze significative, sia di percorso sia di contenuti, i Länder (inizialmente solo quelli occidentali) hanno, dunque, adottato una serie di mosse ispirate a quelle echeggiate dal NPM, seppure rese specifiche e adattate alle tradizioni amministrative tedesche. I primi tentativi di riorganizzazione prevedevano di ridurre il numero dei ministeri del Land, di contenere il numero delle unità amministrative a scopo speciale (Sonderbehörden), le cui funzioni sono state integrate in unità più vaste o trasferite alle autorità locali. Tra i Länder si sono particolarmente distinti il Nordrhein-Westfalen e il Rheinland-Pfalz che hanno abolito i distretti amministrativi (Regierungspräsidien), da molti considerati casi tipici di “ipertrofia amministrativa” alla tedesca (Wollmann 2002a). Contemporaneamente i Länder si sono impegnati a ridurre dimensione, portata e numero delle norme da essi emanate e dei provvedimenti amministrativi (Rechts-/Fachaufsicht), atti tipici di una burocrazia molto gerarchizzata (non solo nei territori ex DDR, ma anche a Ovest) che imponevano molti vincoli all’operare delle autorità locali.

Livello di governo locale Come già accennato, le autorità locali sono tradizionalmente antesignane di innovazione rispetto sia ai Länder che alla federazione. Anche in questo caso essi rappresentano l’emblema del nuovo modello di gestione (Neues Steuerungsmodell, NSM) tedesco, che i Länder hanno realizzato utilizzando la consulenza del KGSt. Va riconosciuto che il NSM ha certamente avuto un impat-

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to significativo sulla modernizzazione amministrativa in un numero elevato di municipi e contee, dapprima nella Germania Ovest ma poi, gradualmente, anche nei territori dell’ex DDR. Ancora a livello locale, con il sostegno del KGSt e della fondazione Bertelsmann, ha visto la luce il programma KOMPASS, “progetto comunale per la realizzazione del controllo strategico”, approntato con le finalità di migliorare la qualità di vita al livello locale, di intensificare la cooperazione dei cittadini alla vita politica e alla gestione amministrativa, di garantire che le informazioni per i cittadini posseggano una trasparenza maggiore e rappresentino uno strumento di controllo a lungo termine, cioè strategico, per gli amministratori e per i dirigenti degli enti locali. In seguito al lavoro congiunto di rappresentanti del modo economico e dei sindacati e di singoli cittadini sono stati elaborati molti progetti, con i seguenti obiettivi di fondo: 1. rafforzare la cooperazione e l’identificazione dei cittadini con la città di residenza; 2. stimolare il contesto economico, promuovere e creare nuovi posti di lavoro; 3. favorire condizioni di vita sociale sicure e un contesto culturale attraente; 4. garantire formazione e apprendimento continuo; 5. assicurare la salubrità ambientale nel tempo. Il programma è stato costruito sulla base di parametri quantitativi, assunti come obiettivo da conseguire (per esempio, la percentuale di minori destinatari di servizi assistenziali) e di livelli qualitativi, desunti da questionari somministrati a campioni rappresentativi della popolazione di riferimento, assunti come vincoli per definire le caratteristiche che le politiche devono comunque possedere. La definizione degli obiettivi quantitativi e dei vincoli qualitativi è avvenuta con riferimento a cinque campi di azione: promozione dello sviluppo economico, servizi sociali, politiche formative, cultura e ambiente. Tipicamente, la procedura attivata è stata del tipo seguente. Vengono organizzati forum aperti alla partecipazione dei cittadini, nei quali vengono elaborati indicazioni e suggerimenti sui singoli temi, corredati di misure di verifica. Le proposte in tale modo formulate e raccolte vengono messe a disposizione delle amministrazioni locali ed entrano, quindi, nel circuito decisionale locale. La sperimentazione delle nuove forme di partecipazione popolare ai processi decisionali così realizzate apre prospettive del tutto inedite per la futura organizzazione dei comuni. Nel corso dei forum realizzati nell’ambito del progetto KOMPASS sono emerse, tra le altre, le seguenti linee d’azione: 1. iniziative a sostegno del cambiamento demografico; 2. promozione dei bambini e dei giovani e della loro salute;

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3. impegno e partecipazione dei cittadini; 4. cooperazione e integrazione sociale (assistenza e formazione per gli stranieri). In Germania, l’introduzione del NPM intendeva, da un lato, rafforzare la relazione fra la politica (locale) e l’amministrazione (locale), dall’altro, applicare al settore pubblico concetti micro-economici (betriebswirtschaftlich) e strumenti presi in prestito dal settore privato, come le tecniche di budgeting, l’analisi della convenienza comparata tra produrre direttamente o acquisire all’esterno, la gestione globale delle risorse, il controllo strategico nell’ambito dell’amministrazione, nuove relazioni tra fornitori e clienti per sfruttare i vantaggi della competizione, l’apertura al mercato. Probabilmente la spinta maggiore ad aprire al NPM è venuta dai crescenti problemi fiscali, per tutti i livelli di governo, aperti dai costi di breve come di lungo termine della riunificazione tedesca. Gli attori politici si sono, così, rivolti al NPM nella speranza che questo suggerisse rimedi agli elevati costi della PA. Merita di essere sottolineato che, diversamente dai Paesi nei quali le autorità locali sono state indotte ad approvare misure di ammodernamento sotto l’impulso di obblighi imposti per legge, in Germania sono state le autorità locali ad assumere l’iniziativa. Si può, quindi, dire che anche il ricorso ai rimedi proposti dal NPM è avvenuto autonomamente, per spinta dal basso. Ciò è sia il frutto delle garanzie costituzionali di cui gode l’autogoverno locale (che vieta alle autorità soprastanti – federazione e Land – di interferire nelle questioni organizzative degli enti locali), sia l’effetto di cultura e prassi autonomiste molto radicate negli enti locali tedeschi. Una parte decisiva nel pianificare l’ammodernamento amministrativo tedesco è stata giocata dal KGSt. Questo organismo si è sempre occupato di elaborare proposte di revisione degli assetti organizzativi di cui i governi locali erano destinatari, a partire dall’adesione al modello tradizionale di organizzazione, fondato su una visione fortemente gerarchica. A partire dal 1991 il KGSt ha, tuttavia, modificato il proprio orientamento. Il dibattito che allora si è aperto sulla modernizzazione della PA locale e sul potenziale ruolo del NPM nello strumentarne l’attuazione, ha assunto come riferimento privilegiato quanto si era venuto elaborando su questi temi nei vicini Paesi Bassi (con attenzione particolare a quanto, a livello comunale, era venuta realizzando la città di Tilburg). Partendo da questi presupposti, il KGSt è giunto ad elaborare una propria originale versione di NPM, il Neues Steuerungsmodell (in inglese New Steering Model). Giovandosi dell’autorevolezza acquisita durante gli anni di attività svolta a fianco degli enti locali, il KGSt non ha faticato a promuoverne con successo l’adozione da parte di un numero crescente di comuni e province, inizialmente tutti nella parte occidentale del Paese, poi anche nella ex DDR.

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alla estensione della perequazione fiscale ai Länder dell’Est) ha reso necessario apportare tagli drastici ai bilanci comunali e statali. Brema e Amburgo e i Länder del Baden Wuerttemberg. Il ricorso ai nuovi strumenti di amministrazione si è fatto più intenso e diffuso verso la metà degli anni ’90. Alcuni Länder hanno iniziato ad applicare nuovi strumenti del Neues Steuerungsmodell.LA GOVERNANCE INTERNA 5.). congressi. Concetti e metodi proposti a livello locale hanno trovato echi favorevoli anche a livelli di governo superiori. quando la crisi economica seguita alla riunificazione tedesca (in particolare. dello Schleswig Holstein e del Nordreno Vestfalia. Attualmente il NSM comprende temi e strumenti ulteriori. In seguito al forte interesse manifestato in particolare dai partecipanti ad un forum lanciato da KGSt. che anzi è continuato vivace a partire dalle proposte in esso contenute. budgeting. concreta sperimentazione (Reichard. La funzione del KGSt non si è esaurita in questo. creazione di network con i comuni. consulenze. quali la partecipazione e l’empowerment dei cittadini (BürgerKommune) e l’ e-government. 1991). Più recentemente l’adozione di strumenti di cost accounting (contabilità dei costi) e di altri ancora tratti dalla scatola degli attrezzi del NSM ha riguardato anche il livello federale. già nel 1993. ma è proseguita con la promozione di un’ampia gamma di attività divulgative (pubblicazioni. Il Neues Steuerungsmodell È dalla metà degli anni ’80 che un numero crescente di dirigenti delle municipalità e delle amministrazioni provinciali tedesche ha cominciato a manifestare insoddisfazione per gli strumenti di management pubblico tradizionalmente a loro disposizione. Questo documento non ha congelato il dibattito. concetti che rientrano nella categoria dell’e-democracy. coinvolto in un dibattito tecnico-politico sui nuovi strumenti per “attivare” e “potenziare” i cittadini. è stato insediato un gruppo di esperti che nel 1991 è pervenuto ad elaborare le prime linee guida per fondare “la nuova direzione amministrativa” degli enti locali (KGSt. ecc. 2000). 154 . ritenendoli non più adeguati per governare la crescente complessità organizzativa degli enti da loro diretti e per rispondere alle sfide che il cambiamento politico e sociale imponeva agli enti locali. mentre in parallelo numerosi comuni ne avviavano. Tra gli adepti più attivi del nuovo modello vanno ricordati le città-Stato di Berlino. personnel management. seppure con minore determinazione rispetto agli enti locali. In questo periodo il KGSt ha saputo divenire un prezioso punto di riferimento per dibattere liberamente i temi a vario titolo connessi al rinnovamento del management locale. seminari. quali contabilità dei costi. Discussioni e applicazioni diffuse hanno facilitato lo sviluppo del NSM a partire dalla sua formalizzazione del 1993.

Ritorniamo al modello inizialmente proposto dal KGS. che in precedenza procedevano distintamente. aveva adottato un approccio all’organizzazione e all’amministrazione della città intriso di concetti derivati dal corporate management. • la percezione dell’organizzazione dell’amministrazione comunale. nonostante l’importanza delle mansioni svolte nessun dirigente era direttamente responsabile del risultato ottenuto dal suo dipartimento. Tra le forme di accountability interna va menzionata l’integrazione delle responsabilità sulle risorse e sulle policy. sia all’interno dell’ente che al suo esterno. Autorevoli commentatori ritengono che spesso le funzioni e la gestione delle risorse fossero svolte in modo “organizzato. Le autorità amministrative svolgevano in prevalenza compiti specializzati in dipartimenti centrali quali tesoreria o amministrazione del personale. in proposito. hanno iniziato a criticare il sistema in vigore. in capo ad unità decentrate e parzialmente autonome (denominate “centri di responsabilità”). • l’internal contract management. I rappresentanti locali più direttamente coinvolti nel buon esito delle policy intraprese. che prevedono finanziamenti centrali per lo svolgimento delle relative competenze o.LA GOVERNANCE INTERNA Il sistema delle relazioni finanziarie intergovernative fino ad allora prevalente era caratterizzato da un elevato grado di centralizzazione nell’allocazione delle risorse. In termini più generali. Significativi esempi. nei primi anni ’80. con tutti i suoi uffici e gli enti pubblici collegati. dal sistema dei trasferimenti agli enti locali. consistente nella formalizzazione documentale degli obiettivi assegnati e delle risorse utilizzabili. ma irresponsabile” (Reichard. il KGSt ha ritenuto di fare propri: • l’approccio produttivistico (tutti i servizi e le funzioni delle municipalità sono descritti come “prodotti”). il NSM ha puntato in modo deciso sul rafforzamento della accountability. sono costituiti dalle Funzioni Comuni. accennati nel capitolo introduttivo del volume. cioè la definizione mediante 155 . • l’orientamento del bilancio all’output e l’adozione di una reportistica ad ampio raggio. Ciò ha comportato l’adozione di contratti interni. • l’integrazione delle responsabilità per i servizi forniti e per le risorse gestite. Tra questi. come una “macrostruttura aziendale”. 2003). Si è accennato che esso si è ispirato a quello sviluppato dalla città olandese di Tilburg che. basata su indicatori di prestazione e di risultato. più in generale. per conseguirli in capo ai dirigenti delle diverse unità amministrative. senza che fossero chiaramente individuabili i limiti delle rispettive sfere di responsabilità. che prevedeva competenze decisionali molto centralizzate e la completa assenza di trasparenza. • la distinzione tra ruolo strategico (proprio del consiglio comunale) e ruolo operativo (proprio degli amministratori).

riguardanti l’attività complessiva svolta dall’ente locale. 7. La prima versione del NSM (non a caso denominato dal KGSt “modello 1. basato su prodotti definiti e su bilanci flessibili. orientato a dare conto dei risultati conseguiti dal singolo ente. nel solo rispetto del vincolo complessivo (oltre che delle norme di buona amministrazione. un sistema di responsabilità decentrate ma integrate. comprendeva i seguenti elementi costitutivi: 1. 2. Al bilancio tradizionale sono state affiancate nuove forme di contabilità: internal cost accounting. strumenti di management del personale (relativamente alle modalità di selezione e alla valutazione. Le autorità locali sono state solerti nel dare seguito alle raccomandazioni del KGSt. Dopo anni di attuazione. naturalmente). una dettagliata descrizione dei prodotti.0”. arricchita da ulteriori elementi. prudenzialmente proposti per prime applicazioni sperimentali: 1. basato sui centri di costo e di responsabilità. nuovi metodi di monitoraggio e valutazione dei costi e delle prestazioni delle diverse unità amministrative. tra competenze politiche e amministrative è stata introdotta la prassi di assegnare al consiglio eletto la prerogativa di vincolare l’amministrazione al rispetto di livelli predefiniti e globali di spesa e di consentire ai manager libertà di gestione. Rientra tra queste il “bilancio globale”. 6. 4. un sistema di contabilità dei costi. migliore utilizzo delle opportunità offerte dal mercato. 3. strumenti di quality management (surveys ai clienti/utenti). Sono state adottate anche forme di accountability verso l’esterno. mediante l’attivazione di situazioni concorrenziali nella fornitura di servizi. Per migliorare l’equilibrio. la cui realizza- . estese a comprendere sia i risultati che le risorse.0”). 5. bilanci flessibili e orientati al prodotto. sforzandosi di dare attuazione ai nuovi istituti del NSM. allo sviluppo delle risorse umane. 8. 3. “NSM 2.LA GOVERNANCE INTERNA 156 contratto “del dare e dell’avere” reciproco delle diverse unità organizzative presenti nell’ente locale. modalità per coinvolgere i politici eletti nell’intero processo di cambiamento. l’internal contract management. sempre precario. nel 1998 è stata elaborata la nuova versione. 2. nuove modalità di partecipazione e coinvolgimento del personale nel processo di cambiamento. del 1993. alla retribuzione basata sulla performance). dettagliate procedure di project management.

delle attività. quali la gestione delle risorse umane e della qualità. adattamenti nei comportamenti dei singoli e nel funzionamento consolidato delle organizzazioni. con ingente impiego di personale. si badi. • introduzione del contract management tra dirigenti e unità amministrative. a scapito degli istituti più innovativi ed estranei alla cultura gestionale dei dirigenti. L’Associazione delle città tedesche testimonia che l’applicazione del NSM. comprensivi di meticolose descrizioni dei servizi. già ampia. riferirsi all’utilizzo di tutti gli strumenti del NSM. • introduzione della contabilità dei costi e suo utilizzo per calcolare i costi di prodotto e di centro di costo. senza alcun sostegno finanziario da parte della federazione). tuttavia. i cui ritardi sono soprattutto dovuti alle carenze di personale qualificato e alle persistenti difficoltà economiche. scaturenti 157 . Significativi risultati (del resto coerenti con le caratteristiche di sistematicità e analiticità tipiche della cultura amministrativa tedesca) sono stati ottenuti da molte amministrazioni che. • revisione della struttura organizzativa interna. necessitando assimilazione di concetti nuovi. ecc. della contabilità dei costi e delle nuove forme di monitoraggio. contabili. limitati alla revisione dei vincoli per gli enti locali. hanno redatto cataloghi dei prodotti forniti. formazione di professionalità adeguate. sviluppo o sostituzione di procedure amministrative. L’impegno iniziale delle amministrazioni si è concentrato prevalentemente nel dare attuazione alle novità concernenti la predisposizione e il contenuto del bilancio. • istituzione di un sistema di monitoraggio della performance (controlling). avvenuta per iniziativa e a carico delle autorità locali (quindi. Il contributo delle autorità federali è sostanzialmente consistito in interventi di natura regolamentare. dei procedimenti e dei costi.LA GOVERNANCE INTERNA zione è spesso complessa e non può avvenire comunque in tempi brevissimi. dei fornitori di servizi interni. la media nazionale nasconde quote di adesione anche sensibilmente inferiori tra i comuni dei nuovi Länder orientali. Tale estesa copertura non deve. Le sequenze standard per dare attuazione ai vari strumenti innovativi previsti dal NSM sono le seguenti: • analisi della “produzione” dell’ente e conseguente redazione del “catalogo dei prodotti” (documento di elevato dettaglio). della funzione di pianificazione centrale e delle unità di monitoraggio (Steuerungsdienst). adozione e messa a punto di metodiche innovative. con l’individuazione dei centri di responsabilità. ha registrato ulteriori sviluppi tra il 1996 e il 2000: la quota dei comuni che dichiaravano di servirsi degli strumenti del NSM è infatti passata dall’83 al 92%. ma in molti casi a utilizzi parziali. inoltre. Il decennio ormai trascorso da che il NSM è stato creato ha visto una sua crescente applicazione.

il maggiore “orientamento all’utenza” da parte dei dipendenti pubblici. Le ricerche effettuate non hanno fornito dati quantitativi relativi all’attuale diffusione del NSM tra le autorità locali tedesche. non è. Gli sviluppi più recenti riguardano la sua estensione a: • programmi di abilitazione e attivazione dei cittadini. attivate in aree rurali). grande cura è stata dedicata a tradurre i compiti tradizionali dell’amministrazione pubblica in “prodotti” e a creare condizioni favorevoli a governare per obiettivi.LA GOVERNANCE INTERNA 158 dai regolamenti amministrativi che li legano all’amministrazione centrale. per quanto maturo. • nuovi modelli di contabilità: il sistema tradizionale di contabilità pubblica è ormai in fase di abbandono. ad esempio. spesso integrando con modalità dell’IT fornitori di servizi pubblici e privati (così avviene. In questo processo. Non mancano. nelle cosiddette “stazioni di servizio multifunzionali”. Miglioramento delle capacità di pianificazione interna Adottando un focus strategico centrato sui concetti managerialisti del NPM. il NSM ha trasformato le autorità locali in organizzazioni soprattutto caratterizzate come fornitrici di servizi (Dienstleistungsunternehmen). realizzati mediante affidamento dell’erogazione di servizi ad associazioni di volontariato o a gruppi di sostegno (si tratta di numerose attività di empowerment. propria dell’amministrazione federale tedesca. né di ricerche che mirano a stimarne l’impatto. Le risorse e i costi sono gestiti da una nuova conta- . invece. Di fatto. a favore di sistemi basati sulla valorizzazione completa delle risorse e su contabilità di competenza economica. la migliore accessibilità garantita da orari di apertura al pubblico prolungati. ancora giunto al termine della sua parabola evolutiva. Numerosi sondaggi interni dimostrano che la soddisfazione verso i servizi pubblici espressa dai cittadini è aumentata rispetto agli anni ’90. attribuendo la funzione di pianificare le risorse agli enti locali e aumentando le loro responsabilità verso i cittadini (Resourcenmanagement dezentralisierung). il NSM ha rappresentato lo strumento utilizzato per superare la tradizionale scala gerarchica “dall’alto verso il basso”. seguendo la visione dello Stato attivante espressa dal governo federale in carica). • attività di e-government: le autorità locali offrono una gamma crescente di servizi via Internet. tuttavia. sviluppate con l’etichetta di Bürgerkommune. ciò sarebbe accaduto in risposta ad iniziative quali la frequente apertura di sportelli polivalenti. Il modello NSM. le testimonianze sui risultati positivi che i cambiamenti adottati avrebbero apportato alla gestione della cosa pubblica. la maggiore gamma dei servizi offerti.

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bilità costo-prestazione (Kosten-Leistungs-Rechnung), nell’ambito di un sistema di controllo strategico. Controllo strategico: rafforzamento del ruolo del Consiglio municipale Il NSM ha inteso anche rafforzare le capacità di valutazione dei Consigli (comunale e provinciale) ed ha ottenuto questo risultato ridefinendo le funzioni del Consiglio e dell’amministrazione. La posizione dei Consigli è spesso debole di fronte alle figure professionali forti presenti nell’amministrazione. Ciò è dovuto anche al fatto che i consiglieri, per tradizione, operano su base volontaria, con la conseguenza, dannosa per il bene collettivo, che molti tra loro tendono a occuparsi prevalentemente di interessi particolari, trascurando le questioni di interesse generale. Poiché, in linea di principio, vi è ampio consenso sul fatto che la funzione principale del Consiglio riguardi la definizione degli obiettivi delle politiche, mentre quello dell’amministrazione riguardi la scelta delle modalità attuative, si trattava di trovare modalità adeguate per rendere effettiva questa distinzione di ruoli. Lo strumento chiave per farlo è stato individuato nell’istituto del bilancio sociale, per definire il quale il Consiglio deve focalizzarsi sui grandi obiettivi di policy, valutare in anticipo le performance attese e la corrispondenza tra gli indirizzi di governo e le scelte proposte dalla parte tecnico-amministrativa. Ciò comporta che il Consiglio rinunci a formulare bilanci particolareggiati a favore di azioni di controllo strategico sulle scelte di fondo operate dall’amministrazione. A tale fine, utilizzando adeguati indicatori di performance, i Consigli sono stati messi in condizione di conoscere e valutare le scelte compiute dalle amministrazioni. Outsourcing e apertura al mercato dei servizi locali Mentre l’outsourcing, la competizione, l’apertura al mercato e la privatizzazione non erano grandemente enfatizzati nella prima versione del NSM, questi concetti hanno guadagnato terreno successivamente, grazie a due impulsi esterni. Un primo impulso è venuto dallo sviluppo delle policy di deregolamentazione e liberalizzazione del mercato formulate dalla Commissione europea nel corso degli anni ’90. In tale prospettiva le autorità locali hanno potuto privatizzare alcune public utility (fornitura di acqua e di energia elettrica, raccolta rifiuti, trasporto pubblico, casse di risparmio locali). Le pressioni dell’UE hanno spinto le autorità locali ad esternalizzare (outsource) i servizi, quando non addirittura a privatizzare le imprese municipali. Un secondo impulso è derivato dalla crisi finanziaria nella quale gli enti locali si sono venuti a trovare e che li ha incoraggiati a “fare cassa”, vendendo i patrimoni disponibili.
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Valutazione delle politiche pubbliche: i circoli di confronto Nel corso degli anni ’90 i principi di benchmarking hanno trovato un terreno di sviluppo nel mondo amministrativo tedesco. Di nuovo il livello municipale ha accettato per primo questa sfida. La proposta iniziale è stata formulata dalla Fondazione Bertelsmann che, con il progetto “Fondamenti per una amministrazione comunale produttiva”, ha creato una rete di circoli di autovalutazione e di confronto tra comuni, nata da un concorso tra comuni da essa finanziato (al quale, nel 1997, hanno partecipato 150 città). Sviluppando questi spunti, il KGSt ha successivamente dato vita alla rete IKO, che funge da sistema informativo interno per i comuni basato sulla formazione di circoli di confronto regionali e sull’applicazione di indicatori di confronto. A fine 2001 operavano 62 circoli tematici, attivi su tutto il territorio federale, cui partecipavano complessivamente 672 comuni. Un indubbio effetto positivo del benchmarking garantito dall’operare dei circoli competitivi tra i comuni aderenti è stata la maggior trasparenza sulle performance delle amministrazioni che esso, nel tempo, è venuto assicurando. In parallelo alle attività della rete IKO, dal 1998 è attiva nel BadenWürttemberg l’“associazione di lavoro municipale”, che si occupa di aggiornare i piani di sviluppo comunale e di elaborare codici di benchmarking utilizzabili da tutti i soggetti che aderiscono all’associazione.

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6. Strumenti di gestione delle risorse umane
Formazione del personale La disponibilità di un apparato pubblico con analoghe caratteristiche di preparazione professionale costituisce un elemento unificante per le amministrazioni pubbliche tedesche, che in qualche modo neutralizza la possibile spinta centrifuga riconducibile all’esistenza di molti livelli di governo. Come si è già accennato, i ranghi delle pubbliche amministrazioni sono composti da funzionari pubblici (Beamte), impiegati (Angestellte) e lavoratori (Arbeiter). Lo status dei funzionari è regolato da contratti pubblici mentre per impiegati e lavoratori i contratti hanno natura privatistica. Il Ministero dell’Interno svolge un ruolo centrale: svolge funzione propulsiva per gli sviluppi normativi che riguardano lo status del personale pubblico impiegato a livello federale, fornisce le linee guida giuridiche sullo status del personale statale, delle municipalità e degli altri enti di diritto pubblico.

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Valutazione dei dirigenti e sistemi premianti Le regole che disciplinano i contratti dei dipendenti pubblici sono in fase di trasformazione: tra le novità recenti si segnala l’adozione di un sistema retributivo basato (anche) sull’esplicito riconoscimento del merito individuale, come segnalato dalle prestazioni effettivamente rese o dai risultati conseguiti, che condizionano l’erogazione di una parte variabile delle retribuzioni. Il nuovo sistema ha introdotto anche opportunità per i dipendenti di discutere e interagire sulle caratteristiche del sistema premiante con i loro superiori, rendendo in tale modo più flessibile un sistema in precedenza fortemente gerarchico. Il nuovo sistema di direzione per obiettivi opera anche come stimolo per i dirigenti a cercare costantemente riscontro del proprio operato nei subalterni, in quanto senza la loro collaborazione diviene difficile conseguire i propri obiettivi. Inutile sottolineare come tali cambiamenti stiano rivoluzionando il pubblico impiego tedesco, delineando trasformazioni profonde nei ruoli dei lavoratori. Ulteriori fattori di cambiamento sono introdotti dall’adozione di contratti di telelavoro e di altre modalità più flessibili di lavoro. Le amministrazioni federali offrono la scelta di lavorare dal lunedì al venerdì tra le 06.30 e le 20.00 e il sabato tra le 08.00 e le 13.00. Nell’ambito di tale orario, per i servizi ai cittadini (ServiceZeit), attraverso accordi tra gli impiegati, si deve garantire la presenza dalle 08.00 alle 11.30 e dalle 13.00 alle 16.30. Gli impiegati gestiscono il loro “conto delle ore lavorative” con un credito massimo di 80 ore e un debito di 40 ore massimo. I crediti possono essere recuperati con i Gleittage, giorni di pareggiamento delle ore, usufruibili con un massimo di 24 ore all’anno. I riscontri positivi di queste innovazioni, che costituiscono la realizzazione di un progetto compreso nel programma “Stato Moderno - Amministrazione Moderna”, hanno convinto dell’opportunità di raddoppiare il numero di posti di telelavoro nella pubblica amministrazione.

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L’agenzia federale per l’amministrazione pubblica

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Descrizione del contesto
Il programma “Stato Moderno - Amministrazione Moderna” è un piano strategico di ammodernamento di tutta la pubblica amministrazione tedesca che si compone di più progetti. Tra le molteplici iniziative, di particolare rilievo è la ristrutturazione del Ministero degli Interni attraverso forme di NPM/NSM. All’interno di tali iniziative, l’agenzia federale per l’amministrazione pubblica (Bundesverwaltungsamt, BVA), un’agenzia del Ministero degli Interni che si occupa delle gestione dell’amministrazione federale, ha introdotto pratiche di quality manangement e del management della conoscenza e dell’informazione. La rilevanza dell’iniziativa è stata sottolineata dall’OECD (OECD, 2000) e da pubblicazioni dello stesso Ministero degli Interni (BMI, 2000b). Inoltre, durante la “Conferenza sulla qualità per le amministrazioni pubbliche nell’Unione europea - Condivisione di Best Practices”, tenuta a Lisbona nel 2000, la Germania ha presentato l’esperienza del Bundesverwaltungsamt come esempio di trasparenza, efficienza e competitività della pubblica amministrazione e caso di good governance europea. Il Bundesverwaltungsamt è un’agenzia del Ministero degli Interni cui sono attribuiti numerosi compiti di pianificazione e supervisione di funzioni di competenza dei vari ministeri, nei campi più vari, quali ad esempio l’istruzione e la formazione, l’erogazione di prestiti agevolati e borse di studio a studenti, le scuole all’estero, le procedure per ottenere la cittadinanza e la naturalizzazione, l’ufficio centrale per gli stranieri, l’emigrazione, la promozione dello sport e della cultura, i trattamenti pensionistici, la protezione civile. La BVA impiega complessivamente circa 2000 persone, che operano in otto dipartimenti generali; sin dalla sua costituzione, avvenuta nel 1960, ha ricoperto un ruolo centrale per lo sviluppo e la diffusione di pratiche innovative nella PA. La direzione dell’agenzia decise nel 1996 di adottare procedure di quality management (QM), strategia completa orientata principalmente alla qualità dei risultati. Parole d’ordine utili per comprendere a che tipo di qualità si facesse

si compone di una piramide di obiettivi. utile a . ragione per cui essi hanno colto l’occasione offerta dal programma “Stato Moderno – Amministrazione Moderna”. della quale si intendono incrementare l’efficacia (maggiore aderenza agli scopi perseguiti). è stato sostituito da un modello più dinamico. Il modello organizzativo della BVA. la trasparenza (migliore leggibilità e coerenza con gli scopi assegnati) e l’orientamento ai cittadini destinatari dei servizi.LA GOVERNANCE INTERNA riferimento sono “orientamento alla clientela”. Al vertice si colloca l’obiettivo strategico di trasformare l’agenzia in fornitrice primaria di servizi per il governo federale. la produttività (maggiore rendimento dei fattori impiegati per ottenerla). la BVA. ha il particolare dovere di possedere strutture altamente performanti ed economicamente vantaggiose al fine di essere un partner competitivo. orientato al management moderno nella struttura interna e nei risultati. la contabilità cost to performance e nuovi modelli di monitoraggio delle prestazioni. al processo e al personale”. sotto lo slogan “Il BVA. Il QM è basato sull’utilizzo integrato di strumenti quali la reingegnerizzazione delle procedure. ottenuta anche creando termini di confronto (quando le prestazioni avvengono in concorrenza con altri enti o uffici privati). Per ottenere risultati di questo tipo è evidente l’importanza dei fattori motivazionali: la collaborazione del personale deve essere convinta e piena. “qualità del prodotto”. “orientamento al valore. Da tempo queste esigenze erano ben presenti ai vertici dell’agenzia. La decentralizzazione delle strutture è accompagnata da un maggior grado di responsabilità dei singoli uffici. Non meno importanti sono gli obiettivi di quality management. secondo il quale i servizi offerti dall’agenzia devono risultare interessanti e competitivi rispetto a quelli offerti dal mercato. il controllo di gestione. che riguardano la creazione di una strategia ampia e complessiva. Strumentale a questo fine è l’obiettivo di marketing. che direttamente si ispirava al prototipo della burocrazia weberiana classica. in quanto fornitrice di servizi essenziali al buon funzionamento di moltissimi altri organismi pubblici. La strategia di cambiamento adottata. 163 Descrizione del caso Motivazione e obiettivi Nel contesto del rinnovamento delle strutture della pubblica amministrazione tedesca attraverso l’adozione di nuovi strumenti di gestione (NPM o NSM). non solo di facciata. strategici ed operativi. L’attenzione prevalente si sposta dal processo alla prestazione. fornitore moderno di servizi”.

Per ottenerla si è fatto riferimento ai workshop dei circoli di qualità e si è utilizzata la leva della formazione del personale. ottimizzando il processo gestionale.LA GOVERNANCE INTERNA 164 realizzare obiettivi di qualità quali la soddisfazione dei clienti/cittadini. organizzativi e di personale per l’adozione del quality management Fonte: BVA La realizzazione del QM passa attraverso una partecipazione attiva del personale. quantità. Figura 1 La piramide degli obiettivi del BVA Obiettivi delle autorità Fornitore centrale di servizi del governo federale strategico Esecutore economico di funzioni con strutture efficienti Obiettivo marketing Partner interessati e competitività Obiettivi quality management • Soddisfazione dei clienti • Comparazione effiiciente del processo $ # operativo • Abbattimento dei costi • Sviluppo di personale orientato alla qualità • Creazione e cura di una immagine di qualità • Creazione di una coscienza sulla qualità interna " si ottengono i seguenti compiti " Interno Esterno (cittadini. tempo. I processi lavorativi vengono considerati alla stregua di processi produttivi in cui il risultato finale (prodotto/servizio). si va ad intersecare con attività di controllo strategico. autorità. l’economicità. Quality management significa definizione e valutazione dei servizi offerti in termini di qualità. sotto il controllo offerto dai parametri della contabilità costo-prestazioni. ottenuto grazie alla formazione del personale e all’assolvimento delle esigenze del QM. partner) Definizione e misurazione delle esigenze di servizi di qualità Applicazione delle esigenze in standard concreti di servizio Assunzione della filosofia della qualità nella cultura delle autorità Creazione di presupposti oggettivi. costo e altri fattori legati alla performance. la soddisfazione degli impiegati e la qualità tecnica dei prodotti. Tra le iniziative intraprese per stimolare un continuo sviluppo del processo vi sono: .

non limitandoli all’analisi costi-benefici condotta sul singolo progetto ma anche complessivi. recepimento ed elaborazione delle valutazioni scritte o delle opinioni espresse verbalmente dai clienti.LA GOVERNANCE INTERNA • Progetto IDEA 21. “ufficio senza carta” e sistema di gestione dei viaggi (travel management system. consistente nei nuovi principi di organizzazione utilizzati adattati al management dell’informazione e del sapere. Sono stati infine adottati strumenti di monitoraggio e valutazione relativi a qualità e quantità dei servizi offerti. attraverso surveys staff/clientela. attraverso l’osservazione costante dello sviluppo tecnico e valutazione di fattibilità da parte di specialisti. nella convinzione che solo un monitoraggio complessivo e coerente sia in grado di garantire il buon funzionamento del QM. IWM). inserendole organicamente nel loro “sapere” amministrativo e gestionale costituisce quindi fattore di successo centrale per un’amministrazione che voglia migliorare le proprie performance sui due versanti dell’efficacia e dell’efficienza. consistente nelle nuove tecnologie. disporre di informazioni e di conoscenze approfondite sulla realtà nella quale si opera costituisce una risorsa fondamentale per il buon funzionamento di ogni amministrazione. come elementi che si collo- . TMS). • delle risorse umane. nel IWM confluiscono tre componenti: • tecnica. consistenti in nuove tecniche di sviluppo del personale. • Adattamento dinamico e flessibile delle routine di processo ai nuovi obiettivi di qualità adottati. Schematicamente. 2000a) a sostegno del management del sapere e dell’informazione (IWM). • FAVORIT. • Aggiornamento costante sugli sviluppi normativi e sulle reazioni del pubblico ai cambiamenti introdotti nei processi di erogazione dei servizi. • organizzativa. che è diventato una componente essenziale della modernizzazione della BVA. Nel management del sapere e dell’informazione si sviluppano perciò l’organizzazione. un sistema attivo di suggerimenti con incentivi materiali e immateriali (BMI. 165 Azioni e soggetti coinvolti Management del sapere e dell’informazione (IWM) Come ci ricordano le scienze dell’organizzazione. la componente tecnica e del personale. Accumulare nel know-how dei funzionari un ampio patrimonio di informazioni utili. Queste semplici considerazioni hanno alimentato azioni strumentali atte a realizzare forme innovative di management del sapere e dell’informazione (Informations-und Wissensmanagement.

evidenziare le problematiche e far circolare e condividere le informazioni detenute dal singolo attraverso l’elaborazione di buone pratiche. non più in un rigido modello gerarchico. Tale strategia tiene in considerazione il fatto che le informazioni possono dipendere da valutazioni e interpretazioni personali e lavorative del singolo. L’incontro tra l’informazione o il sapere appena rielaborati e l’informazione/sapere originari non ha sviluppo orizzontale. 2001). vengono rese pubbliche. Il sapere viaggia e si diffonde infatti attraverso reti informative complesse. La figura 2 ne fornisce una rappresentazione schematica. ordinato Informazione Fonte: BMI 2001a . generale. ma assai più complesso: può infatti essere rappresentato da una spirale informativa. allo stesso tempo. che vanno dallo scambio di idee all’imitazione di comportamenti. interdisciplinare Elaborazione e cambiamento dell’informazione Grado di valutazione Dipendenza e contesto rispetto ad altre esperienze. al cui interno ruotano le sue componenti. ma dando spazio agli impiegati per esprimere le loro osservazioni. collegata. valutato personale.LA GOVERNANCE INTERNA 166 cano all’interno di una strategia (eStrategie) che sfrutta tutti i canali informativi a disposizione (BMI. di fogli di notizie e di brevi note informative. oggettivo. informazioni e circostanze Complessità delle informazioni collegate Numero delle informazioni rielaborate Struttura e sviluppo del sapere Valutazioni personali e misurazione delle valutazioni Esperienza Collegamento Orizzonte delle esperienze Competenza Estrazione dell’essenza del sapere astratto. disordinato. ma che. disciplinare. valutata Sapere soggettivo. La condivisione regolare delle informazioni assume un ruolo strategico (essendo il motore del sistema). costituiscono base per ulteriori elaborazioni e il miglioramento dell’ambiente di lavoro. isolato. seguendo le corrispondenti linee organizzative. non valutato. se viene riconosciuto che esse apportano valore aggiunto nell’ambiente di lavoro al quale si riferiscono. Figura 2 Spirale del nuovo management dell’informazione e del sapere Informazione concreta. speciale. Dopo un processo di valutazione delle nuove conoscenze.

portavoce Responsabilità sul contenuto Liberazione? % si Informazioni esterne? no % Redattore QS % no Offerta informativa Intranet Contenuto del comportamento Liberazione? % si Portavoce e capo redattore % Libera circolazione? si si no Direttore dell’autorità. caporedattore. dipartimento I in collaborazione nella libera circolazione Contenuti e obiettivi Responsabilità sul contenuto Offerta informativa Extranet Offerta informativa Internet % Libera circolazione? Fonte: BMI 2000a Extranet? .LA GOVERNANCE INTERNA Il sapere viene confrontato e misurato individuando il comportamento rilevante da cui la conoscenza nasce e il contesto entro il quale il sapere è stato sviluppato: il sapere viene poi elaborato e spersonalizzato. gruppi di interesse Rappresentanza del personale 167 % autore % Dirigente di sezione % È / deve essere no Redattore di dipartimento specializzato Approvazione? Attività informativa Contenuto del comportamento % Dirigente di gruppo di sezione % Approvazione? % si Dirigente di dipartimento % no Offerta informativa no Sistema di informazione specializzato si Sistema informativo specializzato? Redattore QS. non più soggettive. Figura 3 Rappresentazione del sistema informativo nelle varie fasi organizzative Necessità dell’informazione Garante. in modo da ottenere informazioni oggettive. Preparare la conoscenza secondo questi criteri informativi costituisce oggetto di un procedimento complesso. che postula l’esistenza di un ambiente di lavoro ad hoc e la disponibilità di un’assistenza tecnica adeguata. generali.

e il pubblico in generale (Internet). Il management dell’informazione e del sapere prende in considerazione i processi di comunicazione interni ed esterni e osserva i quesiti che ne possono scaturire.. gli impiegati delle autorità della sfera di competenza del BMI (Intranet BMI).. Nell’agenzia federale per l’amministrazione pubblica questo sistema di interazione tra sapere e informazione è stato pienamente inserito nel sistema di gestione. A loro spetta valutare l’offerta elaborata da altre unità e predisporre un nuovo sistema informativo contenente le nuove proposte: l’offerta informativa è così continuamente valutata e aggiornata. La produzione delle singole unità viene raccolta da personale specializzato. la struttura delle informazioni. gli impiegati delle autorità ad esso direttamente collegate.. I contenuti ed il tipo della rappresentazione delle informazioni vengono adattati alle esigenze del destinatario. ivi comprese tutte le autorità federali (Extranet). le conduzioni di base e i presupposti • Definisce gli standard per l’organizzazione per il personale e per le trasformazioni tecniche • Rende pubblico e sistema il sapere Pubblicazione • Sistema di informazioni specializzate • Intranet • Extranet • Internet Sistema di redazione delle informazioni Sistema di web content management FAVORIT office flow Atti e procedimenti amministrativi elettronici Applicazioni speciali esempi ISAS online • Gestisce il flusso di lavoro amministrativo • Ordina e esegue l’elaborazione dei documenti e delle informazioni Favorit office flow VISTI . il flusso delle informazioni. I differenti destinatari hanno necessità e comprensione informative diverse. Figura 4 Schema riassuntivo dell’IWM Management dell’informazione e del sapere • Valuta le informazioni.LA GOVERNANCE INTERNA 168 Accanto all’informazione di natura professionale e al sapere del lavoro giornaliero (le competenze operative) vi è un processo supplementare di produzione e preparazione delle conoscenze che riguarda le attività realizzate da impiegati specializzati e esperti.. BAföG online TMS EPOS Fonte: BMI 2000a . passa per i reparti di settore e giunge alla redazione QS (Qualität Sicherheit) e al direttore dell’autorità che valutano la nuova informazione sotto i due profili della quantità (o della sua rilevanza) e della qualità. le comunicazioni e il sapere • Definisce i processi.. I destinatari di questo processo informativo sono essenzialmente gli impiegati della BVA.

Il progetto intende esaminare le possibilità di introdurre un processo basato sulle idee come mezzo di miglioramento continuo (PMC) nell’amministrazione federale. di definizione dei processi e degli standard organizzativi. Idee21 Per accompagnare e sostenere lo sviluppo di una gestione basata sulla conoscenza. Stimoli 3. una strategia completa che coinvolge tutta l’autorità pubblica ed ha in carico i processi di valutazione. gestito dal BMI e dalla agenzia federale per l’amministrazione (BVA). Si integra nelle varie applicazioni specializzate rafforzandone contenuto e apertura. . Introduzione di un resoconto 5. Dirigenza 2. Metodi di comunicazione 7. A tale fine è stato creato Idee21. Circoli di qualità 6. La dirigenza Idee21 sostiene i dirigenti nella responsabilità del comando e promuove la cooperazione come nuovo metodo di leadership.LA GOVERNANCE INTERNA Il management del sapere e dell’informazione rappresenta. in conclusione. “Idee per l’amministrazione federale nel 21° secolo”. bisogna disporre di un sistema di incentivazione allo scambio di informazioni/idee. I dirigenti devono motivare gli impiegati a sviluppare idee e sostenerli nella formulazione e nello sviluppo. Manager 4. L’accountability non è più un elemento centrale di valutazione delle idee ma è decentrato ai dirigenti delle singole unità amministrative (delega delle responsabilità). Banca dati delle idee Fonte: BMI 2000a 1. Gli elementi del progetto sono schematizzati nella figura 5 e poi brevemente descritti. qualora le idee risultino innovative. Metodi di lavorazione 8. Figura 5 Elementi di base di Idee21 169 1.

• performance. Un manuale. Attraverso i circoli di qualità. nell’ottica del miglioramento delle prestazioni. A questa nuova figura spettano principalmente funzioni di: • coordinamento e rappresentanza di Idee21 nelle discussioni che si aprono all’interno di ogni unità organizzativa. Il circoli di qualità si trasformano in un luogo di moderazione delle tensioni e dei problemi che il funzionamento delle organizzazioni quotidianamente incontrano. Per valutare i potenziali di miglioramento apportati dai circoli di qualità si è chiesto ai partecipanti di dichiarare il proprio consenso alle affermazioni seguenti: “c’è una maggiore disponibilità di tempo per effetto dell’aumentata efficienza lavorativa”. • principi di gestione del personale. I risultati sono riportati nel grafico 1. è incaricato in ogni ente di promuovere le attività secondo la visione di Idee21. 3. • una rappresentazione dello stato delle procedure e dell’organizzazione. • principi di leadership e linee guida. consulenza ai funzionari per la formulazione di idee. composti da 4-8 impiegati provenienti da una o più unità organizzative. • un supporto su basi specialistiche e aiuti a prendere le decisioni. Il manager di idee Un manager di idea. sponsor e revisore. inteso come partner.LA GOVERNANCE INTERNA 170 2. si assemblano know-how e competenze. “i circoli di qualità devono essere istituzioni durature” e “conviene che i moderatori dei circoli posseggano una formazione più specializzata”. prima ancora che in un luogo di soluzione dei problemi. elaborati in collaborazione con i responsabili di unità. • assistenza. preparazione di relazioni per il supporto informativo alla dirigenza dell’autorità. con effetti di sinergia che migliorano il senso di appartenenza all’ufficio e la reciproca collaborazione. • controlling. • un manuale IT. . • sistemi e strumenti di controllo. Quality Manual. con il compito di analizzare i problemi attualmente riscontrati nel funzionamento dei processi e di proporre miglioramenti. sostegno dei dirigenti alla lavorazione delle idee. fornisce la descrizione del processo di produzione e informazioni su ogni elemento del QM per mezzo di: • un modello aggiornato della piramide degli obiettivi. I circoli di qualità Il lavoro si basa su circoli di qualità per il miglioramento e la valutazione delle tecniche lavorative.

se il risparmio annuale ottenuto raggiunge almeno i 10. 5. con la regola dei 3/7: 3 giorni dedicati all’esame delle competenze e alla formulazione delle proposte e 7 giorni per la valutazione delle proposte stesse.LA GOVERNANCE INTERNA Grafico 1 Valutazione dei risultati dei circoli di qualità (percentuale di consenso) istituzione duratura 171 maggiori spazi di tempo formazione approfondita dei moderatori 0 5 10 15 20 25 30 35 4. che sono così graduati: • premio immediato in denaro (forfetizzato nella somma di 100 DM). Nell’ambito del progetto sono state proposte le seguenti regole per l’elaborazione delle idee: • tempi di lavorazione brevi.000 DM. Il metodo di lavorazione Il nuovo metodo mira ad ottenere un’accresciuta qualità delle prestazioni senza che ciò comporti un maggior dispendio di energie lavorative. • ogni unità organizzativa è direttamente coinvolta nel circolo di qualità che riguarda le sue attività. Gli incentivi Un sistema di stimolo efficace deve essere attraente e basarsi sull’attribuzione di premi. nelle dichiarazioni degli interessati.000 DM.000 DM). • premio a sorteggio (consistente in un buono per un viaggio del valore di 2. insieme ad un maggior decentramento della responsabilità per l’esame e la valutazione delle idee di miglioramento. non svolge un ruolo di particolare rilievo (nelle parole di molti “è l’ultimo tra i motivi per pre- . • premiazione supplementare a forfait di 2. Il meccanismo dei premi. • attribuzione della possibilità di reclamo al manager di idea contro l’eventuale rifiuto opposto all’applicazione delle decisione prese.

la banca dati informatizzata rende possibile conoscere con facilità le idee elaborate. Contenuti. I metodi di comunicazione Il metodo di comunicazione di Idee21 intende contribuire a creare un’immagine positiva del progetto stesso e stimolare i funzionari pubblici a parteciparvi con regolarità. 4. 3. La banca dati delle idee Tutte le proposte sono registrate in una banca dati appositamente sviluppata. 2. 7. senso e scopo di Idee21 vengono pertanto comunicati ripetutamente nel corso del progetto. Grafico 2 172 Valutazione del denaro e dei premi materiali presso gli impiegati (valori percentuali) 0 10 20 30 40 50 60 70 1 BMI BVA BGS BMI 2 BVA BGS BMI BVA BGS BMI BVA BGS 3 4 1. Il premio non è importante Il premio costituisce riconoscimento importante Premi monetari solo a fronte di risparmi Il risultato è più importante dei premi 6. 8. Il reporting Idee21 prevede che le informazioni sullo stato di avanzamento del progetto siano regolarmente rese mediante apposite relazioni. anche grazie a interrogazioni mediante parole chiave e su temi specifici. intesa come motore veloce ed efficiente per lo scambio di informazioni. La predisposizione di moduli dedicati ha alleggerito lo svolgimento delle procedure.LA GOVERNANCE INTERNA sentare un’idea”). ma svolge un ruolo non marginale come strumento per rendere formale l’approvazione che si riceve nell’organizzazione per il proprio contributo. Lo scambio di informazio- .

EPOS offre inoltre la possibilità di lavorare utilizzando scenari alternativi: quello che riproduce le condizioni attuali ed altri riferiti a orizzonti temporali differenziati (del passato. EPOS è un software per il servizio pubblico. specialmente sulle spese e sull’utilità di istituire il management di idee. nei rapporti verso l’esterno e al suo interno. In effetti. dà espressione alla sua nuova filosofia di “agen- . Il sistema riguarda in prevalenza la gestione del back-office. il funzionamento dei servizi di sostegno e la gestione amministrativa. l’amministrazione elettronica.LA GOVERNANCE INTERNA ni. il sistema coinvolge la gestione del personale. la quota di partecipazione del personale e la durata dei processi di elaborazione delle idee sono informazioni rilevanti per promuovere il processo di miglioramento continuo attraverso il benchmarking e la segnalazione di best practice. ciò non significa che resistenze e opposizioni non siano state talvolta rilevanti. EPOS ha migliorato la struttura informativa interna dell’agenzia federale ed ha ottimizzato la comunicazione tra il Ministero degli Interni e le autorità pubbliche. sviluppato a livello centrale nel rispetto del principio Einer-für-alle (“per uno. L’utilizzo dei nuovi strumenti ha permesso di avviare. La BVA ha colto l’occasione per rinnovarsi. Il maggiore impegno per il buon esito dell’iniziativa è richiesto ai dirigenti: tuttavia va tenuto presente che la leadership cooperativa e la creatività non possono essere imposte. riferendola a tutti i campi oggetto del loro lavoro. del presente e del futuro). Attualmente lo utilizzano 120 autorità dei diversi livelli di governo. Idee21 è stato introdotto con successo. Esternamente l’accesso tramite Internet a molti servizi (tra cui BaföG online). non meno della disponibilità di un modello accessibile per svolgere la funzione stessa di pianificazione. la contabilità e l’organizzazione di tutti i dipartimenti. porta alla trasparenza e induce emulazione tra le unità organizzative coinvolte. ma valido per tutti”) e messo gratuitamente a disposizione di tutti gli organi e le autorità pubbliche della federazione (altre amministrazioni federali. gli ambiti lavorativi del personale. Land e comuni). La possibilità di interfacciarsi con scenari futuri e di utilizzarli in sede di pianificazione è di enorme importanza per i dirigenti. ma solo sviluppate a partire da attitudini e disponibilità individuali. nella pratica. la BVA ha sviluppato un sistema elettronico per il personale e per l’organizzazione degli uffici amministrativi. denominato EPOS. fornendo per ciascuna le informazioni necessarie e la struttura per le elaborazioni. Indicatori come il numero delle proposte avanzate. 173 I risultati raggiunti Nell’ambito del programma di applicazione del QM e dell’IWM.

dall’ufficio brevetti tedesco e dal comando di polizia della città di Wesel. FAVORIT®-OfficeFlow® è attualmente utilizzato dall’agenzia federale per l’amministrazione pubblica (con numerose postazioni). un prodotto informatico per la gestione dei flussi dei dati negli uffici. Anche i funzionari sono soddisfatti per la riduzione dei tempi di attesa nell’ottenimento delle informazioni necessarie per attivare e completare le procedure di cui sono responsabili. Internamente lo sviluppo di FAVORIT®-OfficeFlow®. Si è dimostrato adattabile a diversi utilizzi e dà risultati interessanti anche in termini di trasparenza delle pratiche (è sempre possibile conoscere lo stadio di lavorazione delle singole procedure) e di riduzione dei tempi dedicati a tutte le attività gestionali: si può quindi dire che rinforza l’efficienza ed aumenta la produttività dell’amministrazione Tutte le funzioni essenziali di un ufficio sono integrate in FAVORIT®OfficeFlow®: • elaborazione della posta in entrata. • archivio elettronico (documenti. • interfaccia flessibile per l’allargamento ad ulteriori usi. Dal 2000 la tecnologia di FAVORIT è stata integrata ad Internet. che riduce le transazioni cartacee e svincola l’erogazione dei servizi dal tempo e dal luogo in cui le informazioni che li alimentano sono archiviate. dall’authority per la regolazione delle telecomunicazioni e della posta. dai ministeri e dalle autorità del Land Nordreno-Vestfalia. insieme a EPOS. FAVORIT®-OfficeFlow® è dunque una valida soluzione per la gestione del flusso dei dati negli uffici. creando così un ciclo lavorativo completo su basi elettroniche che comincia e termina con i cittadini a disposizione dei quali mette i moduli di domanda dei diversi servizi . Attualmente sono collegate a questo strumento 360 postazioni di lavoro e ciò consente l’archiviazione flessibile dei dati e l’accesso a un sistema di procedure di elaborazione dati in ambiente IT. grazie al minore impiego di lavoro e di utilizzo di infrastrutture. I risultati positivi ottenuti sono documentati dalla maggiore soddisfazione dei clienti (dovuta al taglio dei tempi necessari a completare le pratiche) e dalla costante disponibilità di un efficiente ufficio informazioni. • software ed aggiornamenti gratuiti. Infine si segnala un consistente miglioramento (+30%) dell’efficienza con la quale operano le unità interessate. per l’alleggerimento della componente routinaria del loro lavoro e per la miglior ergonomicità delle postazioni di lavoro. i migliori risultati. associazioni ed enti di diritto pubblico. • lessico amministrativo e di registrazione.LA GOVERNANCE INTERNA 174 zia orientata ai cittadini”. ha permesso. sistema di management del flusso di lavoro). • elaborazione della posta in uscita. La BVA mette il software gratuitamente a disposizione di autorità pubbliche.

collegandosi alla rete. oggi BVA offre ai suoi dipendenti la scelta dell’orario di lavoro personale (dal lunedì al venerdì tra le 06.30. ad esempio. il sabato tra le 08. potenzialmente di tutti. Con il primo. Le modalità con le quali è stata realizzata la modernizzazione dell’agenzia (forte coinvolgimento dei lavoratori) hanno generato un sostanziale cambiamento organizzativo. che costituisce altra peculiarità del processo di modernizzazione che ha investito BVA. ha dato origine a FAZIT. della progettazione e realizzazione dei circoli di discussione tra funzionari. compilano e spediscono elettronicamente all’ufficio dove un firewall gestisce il flusso di informazioni. La BVA ha proposto ai suoi dipendenti modalità di lavoro alternative a quelle tradizionali (lavoro d’ufficio con orario rigido): telelavoro e orari molto flessibili. per i servizi che hanno nei cittadini i destinatari diretti (ServiceZeit). per assistere i figli).00.00 alle 16.00 alle 11. 175 Criticità nella realizzazione Dalle informazioni disponibili risulta che i dirigenti amministrativi abbiano cercato di applicare nel miglior modo possibile i nuovi sistemi di gestione amministrativa. con accesso diretto ai documenti necessari presenti in Intranet. anche attraverso turni definiti su base volontaria. Ciò deve procedere di pari passo con la formazione del personale: questo collegamento si è realizzato a livello di gestione strategica delle risorse umane per mezzo della definizione degli obiettivi. progetto di nuovo orario di lavoro. Ciò ha costituito un’efficace motivazione al lavoro.00 e le 13. L’unica rigidità rimasta riguarda. con elaborazioni che prescindono del tutto da procedure su carta. l’obbligo di garantire. in un programma in cui gli aspetti teorici e pratici sono strettamente interconnessi: a ogni fase di formazione teorica viene affiancata una settimana di lavoro per la pratica di quanto loro insegnato. una copertura dalle 08. nella creazione e discussione degli obiettivi comuni e la possibilità di presentare ai superio- .30 e le 20. i funzionari possono scegliere dove lavorare. La collaborazione tra i funzionari viene assistita anche dalla disponibilità dei lavoratori più esperti a operare come tutor dei nuovi assunti.LA GOVERNANCE INTERNA predisposti dall’ufficio. A questi ultimi è riservato un periodo di formazione di quattro settimane. dalla riduzione del 12% della richiesta dei permessi malattia e del 50% dei permessi speciali (per esempio. a livello operativo per mezzo della ristrutturazione del processi e dell’orientamento ai bisogni.00). Anche il coinvolgimento. giustamente. Come si è già ricordato.30 e dalle 13. Gli impiegati si sono mostrati molto soddisfatti della maggior flessibilità e della possibilità che essa concede loro di gestire meglio il proprio tempo tra famiglia e lavoro. Lo sviluppo del lavoro di squadra. che li scaricano. segnalata.

In questo scenario. il 44% dei quali lavora nella BVA. Due terzi degli impiegati vedono nei circoli di qualità la possibilità di miglioramenti professionali e un luogo di reale esercizio di potere (per il rapporto paritario che in essi si instaura tra impiegati e dirigenti). forse negli incentivi monetari). secondo una ricerca interna la maggioranza dei dipendenti considera il cambiamento intervenuto nel rapporto tra impiegati e dirigenti come un mezzo efficace per risolvere i problemi e migliorare l’organizzazione del lavoro. In particolare. che motiva gli impiegati. che non sono mancati alcuni risultati positivi. opinioni ed idee per meglio orientare il lavoro di ogni giorno. Per comprendere la profondità del cambiamento culturale. sono dell’avviso che Idee21 condurrà a un impegno e una partecipazione più alti degli impiegati. Passando al piano dei cambiamenti organizzativi. che risolve i problemi: insomma. un consigliere e un collaboratore esperto con il quale è utile scambiare impressioni. che la possibilità che il manager di idea dia sostegno all’applicazione del nuovo modello gestionale. soprattutto in termini di maggior apertura degli uffici al pubblico e di maggiore efficienza nella gestione del back-office. superando le tentazioni all’inerzia. Una criticità emergente riguarda l’aggiornamento professionale del personale. Entro certi limiti. il 48% degli impiegati nel BMI. nella formazione. come colui che si prende cura dell’ufficio. ciò non può sorprendere: è ovvio infatti che il radicamento dei nuovi comportamenti nella cultura profonda dei funzionari avrebbe richiesto tempi non brevi. È anche vero. superiori a quelli che il BVA aveva previsto. che comunica e agevola lo scambio di idee. sempre in agguato. non senza qualche enfasi retorica. più che un superiore gerarchico.LA GOVERNANCE INTERNA 176 ri gerarchici e discutere con loro proposte di miglioramento del lavoro hanno suscitato molto interesse. si può ricordare che il manager di Idee21 viene inteso. a condizione che si proceda coerentemente nel dare applicazione operativa ai nuovi principi. ritenuto troppo breve per un completo assorbimento di teoria e pratica delle . La metà degli impiegati giudica beni ormai irrinunciabili sia il ruolo del “manager di Idee21”. però. una sorta di partner a tutto tondo. accompagnati da investimenti non trascurabili (nella strumentazione informatica. I circoli di qualità costituiscono lo strumento che è stato valutato da più della metà degli impiegati di tutte le unità amministrative che compongono la BVA come un mezzo molto importante per pervenire alla comune elaborazione di miglioramenti. I risultati concreti (in termini di dimensione e qualità del flusso delle proposte innovative) sono tuttavia finora stati molto inferiori alle attese. l’informazione regolare su eventi. premiazioni e l’articolazione delle idee proposte è ritenuta importante per mantenere vivo nel tempo l’interesse e il coinvolgimento degli impiegati.

Sono state preparate e diffuse numerose pubblicazioni. più in generale. mentre non si è riservato spazio sufficiente all’assimilazione delle nuove prassi. Punti di forza in termini di governance 177 Il caso di governance interna qui esaminato è stato scelto per la sua capacità di realizzare l’obiettivo di migliorare la performance interna. ottenendo miglioramenti delle prestazioni. Importantissima è risultata la creazione di circoli di qualità. d’altro lato. con la concreta attuazione di azioni strumentali come la creazione di circoli di discussione e lavoro. con seminari e presentazioni rivolte sia al semplice cittadino. con contenuti differenziati secondo il pubblico cui sono rivolte. sia agli operatori direttamente coinvolti nell’attività pubblica.LA GOVERNANCE INTERNA nuove procedure. insieme a tutto il processo di modernizzazione è stata oggetto di una vasta campagna di diffusione attraverso i media. Da un lato il quality management ha permesso di introdurre la concezione del lavoro per obiettivi. l’uso di strumenti informatici (EPOS e FAVORIT) ha consentito di gestire meglio le risorse umane e i processi lavorativi. La capacità dell’amministrazione pubblica di orientare le scelte politiche di fondo e i programmi espressi dalla struttura amministrativa verso visioni strategiche. Il management dell’informazione e del sapere richiede una partecipazione completa di tutte le unità amministrative al processo informativo e gestionale. che spiegano con linguaggio non tecnico ed accessibile a tutti le novità della pubblica amministrazione. ha permesso un miglior utilizzo delle competenze interne. insieme al progetto Idee 21. ma anche. dove il focus viene posto sui lavora- . ispirate alla cultura del risultato. nella consapevolezza che solo con il coinvolgimento e la motivazione del personale le politiche della BVA possono essere realizzate nel modo migliore. L’attività della BVA può definirsi esemplare in questo ambito in quanto. Viene osservato che spesso si è dato un peso eccessivo alla formazione teorica sui nuovi modelli di management. Le risposte ottenute sono valutabili non solo in termini aziendalistici. nell’ambito di un approccio di governance interna della struttura pubblica. Grande rilievo è stato dato alla partecipazione dei dipendenti. Un buon sistema di governance deve prevedere meccanismi di apertura delle istituzioni al grande pubblico proprio per accrescere la fiducia dei cittadini nelle istituzioni e rendere l’attività pubblica più trasparente. il management dell’informazione e della conoscenza e. è stata ottenuta dalla BVA attraverso la sinergia di più elementi. la riqualificazione e la valorizzazione del personale. Il sistema di governance interna realizzato dalla BVA può essere valutato facendo riferimento ai 5 principi della governance europea.

delle esperienze acquisite in passato. Una certa analogia di funzioni e di approccio si può notare con alcune recenti iniziative della Funzione Pubblica italiana a sostegno della diffusione dell’innovazione organizzativa tra le amministrazioni pubbliche. Una buona governance non può prescindere dall’efficacia delle azioni realizzate. Sul piano del metodo adottato e del suo merito. L’introduzione di sistemi di retribuzione basati sui risultati e un coinvolgimento diretto dei dirigenti nell’operato delle unità di cui sono responsabili favorisce la diffusione. in cui i risultati sono ricercati e ottenuti a partire da chiari obiettivi assunti e valutati sulla base del loro impatto futuro e. che ha cercato di utilizzare contemporaneamente più leve per conseguire il comune risultato di modernizzazione. Tutto questo garantisce una pubblica amministrazione più vicina agli interessi della cittadinanza e un ulteriore passo in avanti verso la realizzazione della cosiddetta e-democracy. Il caso del BaföG online incarna al meglio questo principio: gli utenti (studenti) possono svolgere le loro pratiche da qualsiasi postazione e in qualsiasi momento. garantire tempi di assolvimento veloci delle pratiche burocratiche. nonostante la parziale sovrapponibilità delle competenze di BVA con quelle di qualunque ministero o agenzia centrale italiana. I servizi devono essere orientati verso i cittadini/utenti. tra tutto il personale. . Il nuovo sistema non può essere attuato senza una maggior responsabilizzazione soprattutto dei dirigenti. per conseguire il successo che si propongono. efficacia e efficienza sono i temi dominanti per la valutazione della prestazione lavorativa. senza dover rispettare gli orari di apertura al pubblico degli uffici e senza lunghe code d’attesa. specie quando intendono incidere in profondità su comportamenti organizzativi assestati che sembrano non più adeguati. deve rendere prudenti nel avviare azioni delle quali non si possa garantire la sostenibilità finanziaria. Tempestività.LA GOVERNANCE INTERNA 178 tori e sulle loro proposte e non più sull’iter burocratico. i cui ruoli all’interno del processo organizzativo e decisionale devono essere definiti con maggior chiarezza. da questo punto di vista. per un tempo che può essere anche non breve. il caso BVA rappresenta un’azione fortemente integrata. I successi ottenuti e i loro limiti confermano l’idea che le azioni di modernizzazione devono essere adeguatamente sostenute e strumentate. di maggiore coinvolgimento rispetto alle azioni di policy intraprese. Interesse per il caso italiano Il caso della BVA rappresenta utili punti di riflessione per l’Italia. ove possibile. Il periodo di difficoltà finanziarie che le amministrazioni pubbliche tedesche condividono con quelle italiane. apertura e trasparenza della PA. dei vari livelli.

può certamente costituire un utile punto di riferimento e di ulteriore riflessione. se non addirittura nello “stile” di governo. specie pubblici. nello specifico). i rapporti tra un centro che coordina e guida (lo Stato rispetto alle regioni. in Giappone. nel quale occorre imparare come incardinare nella prassi amministrativa. non senza successo. Da questo punto di vista l’evoluzione della BVA e dei servizi che essa rende ai suoi clienti.LA GOVERNANCE INTERNA Tra le iniziative più interessanti è l’adozione di un approccio alla qualità. invece. il caso della BVA sembra potere dire qualcosa all’Italia. 179 . mirato a incidere anche sui comportamenti organizzativi e sui rapporti tra i vari soggetti del pubblico impiego (impiegati e dirigenti. le regioni rispetto agli enti locali e alle aziende pubbliche. come quelle sanitarie) ed una periferia che ha una propria autonomia nel realizzare le politiche. Alcune applicazioni del metodo sono sperimentalmente avvenute anche in Italia. Su un piano squisitamente istituzionale. in ambito industriale. prassi originariamente elaborata ed applicata. che comprende anche una replica tedesca dei circoli di qualità. in un momento di spinta all’ulteriore decentramento. con sporadiche puntate nei servizi e nella pubblica amministrazione.

era quello di promuovere riforme che portassero a ridurre lo spettro delle funzioni amministrative dello Stato e a snellire la burocrazia. Nel rapporto del Ministero Federale dell’Economia intitolato “Info 2000. il tema dell’utilizzo dell’information technology (IT) per la realizzazione del cosiddetto one-stop government (una sorta di ufficio unico per il pubblico) viene avanzato per la prima volta verso la fine degli anni ’90 dall’amministrazione Kohl. Agendo da precursore. Al di là di queste raccomandazioni. a livello federale.. Veniva altresì promossa la realizzazione di interazioni automatizzate tra l’amministrazione pubblica e attori del settore privato. La commissione riconosceva l’importanza dell’utilizzo dell’IT per raggiungere questi risultati e ne sottolineava la capacità di disegnare un’amministrazione pubblica maggiormente orientata al cittadino. Deutschlands Weg in die Informationsgesellschaft” (Info 2000. pubblicato nel 1996. 2000). l’introduzione di strumenti di IT veniva suggerita come mezzo per avvicinare l’amministrazione pubblica ai cittadini. denominata “Schlanker Staat” (Stato snello). Nel 1995 il governo federale istituiva una commissione di esperti. tuttavia. per favorire l’utilizzo dell’IT nell’esercizio dell’amministrazione pubblica (Hagen M. il governo tedesco stabili- . Un primo significativo passo si è avuto nel 1997 con l’adozione dell’Atto Federale sulla Firma Digitale. Obiettivo costante della commissione. nel corso dei suoi due anni di attività. sottolineandone i vantaggi in termini di efficienza dei servizi resi e di riduzione dei costi. Sempre nello stesso anno il Bundestag (il Parlamento) istituiva una commissione d’indagine conoscitiva sul ruolo dei media nel commercio e nella società nel futuro.LA GOVERNANCE INTERNA Il municipio virtuale di Brema 180 Descrizione del contesto Nel dibattito sulla riforma dell’amministrazione pubblica. Nel rapporto finale veniva menzionata l’opportunità della creazione di one-stop-offices che offrissero servizi pubblici e privati grazie all’utilizzo dell’IT. dal punto di vista operativo poco veniva intrapreso. La via della Germania verso la società dell’informazione).

la quasi totalità dei contatti diretti tra cittadini e amministrazione pubblica si realizza proprio a livello del governo locale. la firma digitale. Cultura. ha messo in palio 60 milioni DM per realizzare progetti di modernizzazione delle amministrazioni pubbliche locali che utilizzassero strumenti di IT e. dall’anagrafe alla distribuzione dei sacchetti per la raccolta differenziata dei rifiuti). Determinante si è allora dimostrato l’intervento del Ministero Federale dell’Educazione.LA GOVERNANCE INTERNA va con questa legge quadro le disposizioni generali per la realizzazione della firma digitale. Ricerca e Tecnologia che nel ’98. tra l’altro. molte città e province hanno realizzato siti informativi on-line a beneficio dei propri cittadini. diverso è il discorso per gli enti locali. In seguito alla grande diffusione di Internet nei primi anni ’90. illustrata nel primo capitolo. di cui si è . Questi canali informatici di comunicazione sono stati successivamente modificati per rendere possibili. che lo hanno preceduto nell’investire concretamente in questo settore. difficilmente gli enti locali avrebbero potuto investire da soli in questa direzione. alcune transazioni economiche. in grado di fornire il maggior numero possibile di servizi on-line ai cittadini e di soddisfare anche le esigenze delle imprese. dati i costi elevati necessari per impostare e realizzare sistemi informatizzati più completi. nei quali venivano fatti confluire servizi anche molto diversi fra loro (dall’immatricolazione dell’auto alla prenotazione dei biglietti del teatro. con il bando del concorso MEDIA@komm. con l’obiettivo di assicurare le condizioni che ne garantissero la sicurezza e la protezione. Tuttavia. Non stupisce. dunque. all’idea di costituire uffici unici per il pubblico. che gli enti locali abbiano per primi avvertito l’esigenza di modernizzare e snellire la propria attività. Se il governo federale si è attivato relativamente tardi. in modo da scongiurare il pericolo di manipolazioni dei dati personali e di utilizzo abusivo da parte di soggetti terzi. Tra le azioni realizzate sono soprattutto da ricordare l’introduzione del Neues Steuerungsmodell. in particolar modo. Già negli anni ’80 numerose città avevano provveduto ad istituire Bürgerämter (uffici per i cittadini). come la prenotazione e l’acquisto di biglietti per eventi socio-culturali. volgendo la propria attenzione. poi. Data la particolare struttura del federalismo tedesco. tramite essi. 181 Descrizione del caso Motivazione Negli ultimi anni la Libera Città Anseatica di Brema ha intrapreso sforzi notevoli per modernizzare la propria organizzazione.

attraverso la creazione di una guida ai servizi dell’amministrazione. messo in palio dal Ministero per la realizzazione dei tre progetti. ha permesso di introdurre notevoli miglioramenti agli strumenti tecnici fino ad allora realizzati per informatizzare le funzioni amministrative. Se la partecipazione delle città alla seconda fase è stata incentivata dalla prospettiva di ottenere uno dei consistenti premi messi in palio dal governo federale per favorire la modernizzazione dell’amministrazione locale.LA GOVERNANCE INTERNA 182 parlato nel precedente capitolo. pubblicata sul sito informativo della città (bremen. ma anche la ricerca di un maggior orientamento verso i cittadini e gli utenti della pubblica amministrazione in generale. Nel marzo del 1999 una nuova giuria di esperti ha scelto le tre città vincitrici: Brema. Ricerca e Tecnologia. Il concorso MEDIA@komm. Il concorso richiedeva ai comuni e alle province di sviluppare un progetto integrato per realizzare servizi multimediali per i cittadini e per promuovere il potenziale economico locale. Nel mese di maggio del medesimo anno una giuria di esperti di informatica ha selezionato i 10 progetti migliori fra quelli presentati dalle 136 città partecipanti. Norimberga ed Esslingen. Alle dieci amministrazioni prescelte è stata offerta l’opportunità di avviare la realizzazione dei progetti presentati: il termine per consegnare il piano di attuazione veniva fissato per il 15 gennaio 1999. lavorando alla messa a punto delle applicazioni informatiche e delle infrastrutture necessarie. indispensabili per cercare di presentare progetti competitivi e soprattutto realizzabili dal punto di vista tecnico. Molte tra amministrazioni partecipanti al concorso hanno presentato progetti di e-government. ritenuto piuttosto promettente. riprendendo ed ampliando significativamente il concetto dell’ufficio unico per il pubblico. per i partner privati la partecipazione ha invece rappresentato una duplice opportunità: di accedere ai fondi per la ricerca e lo sviluppo e di sviluppare un nuovo mercato.online) e la trasformazione degli uffici locali (Ortsämtern) in uffici per i cittadini (Bürgerämtern). nella forma di cofinanziamento federale (per il 50% dei costi totali). infatti. Cultura. Brema ha iniziato la realizzazione del progetto il 1 luglio 1999. lanciato nel febbraio del 1998 dal Ministero Federale dell’Educazione. ha rappresentato per la città un’opportunità unica: la consistente sovvenzione federale ricavata dal premio. . Tutti gli enti locali partecipanti alla seconda fase del concorso hanno dato vita a forme di collaborazione pubblico-privato e di cooperazione con le università. Le amministrazioni di queste città vincitrici si sono spartite il premio di 60 milioni di DM.

o all’attivazione di nuovi servizi. 1999).LA GOVERNANCE INTERNA Obiettivi Nel rispetto delle intenzioni dell’iniziativa MEDIA@komm. Tali risparmi di tempi di lavoro non daranno luogo a riduzione di costi (per licenziamento del personale in esubero). ai quali viene chiesto di 183 . infatti. che riguarda direttamente l’amministrazione municipale ma. che di lavoro assorbito). ma al miglioramento di altri servizi municipali già attivati. In tali casi il valore monetario dei risparmi ottenuti sarà pari al prodotto della quantità di tempo individualmente risparmiata e il costoopportunità che ciascun utilizzatore assegna al proprio tempo. indirettamente. Si tratta. Ciò ha significato mettere questo strumento a disposizione dei cittadini (potenzialmente tutti). Bremen Online Services (questo è il nome assunto dal consorzio. Nelle intenzioni dell’amministrazione locale. nella prospettiva di futuri e più promettenti sviluppi nel campo dell’IT (Hagen M. Con la realizzazione del municipio on-line i cittadini possono richiedere documenti ed espletare una serie di pratiche burocratiche comodamente da casa. della cui composizione si dirà oltre) non si configura come progetto pilota in senso stretto. si trattava di dotare la città-Stato di uno strumento tecnico per realizzare transazioni elettroniche giuridicamente vincolanti e sicure. pari alla differenza tra i costi di mobilità (alla spesa per i mezzi di trasporto) e i costi sostenuti per collegarsi tramite Internet. rendendola più facilmente accessibile da parte loro. Per risolvere il problema della sicurezza il progetto Bremen Online Services ha puntato sull’utilizzo della firma digitale. in precedenza non disponibili per mancanza di fondi. L’idea alla base del progetto è molto più ambiziosa. Concretamente. 2000). cioè come esperimento destinato a far riflettere sul know-how acquisito. L’accesso on-line darà inoltre luogo a minori esborsi di denaro. Bremen Online Services dovrebbe sortire un ulteriore effetto positivo. essere ricevuti (code) e interloquire con gli impiegati addetti e i tempi spesi on-line per accedere e utilizzare il servizio. grazie al quale i contatti diretti fra i cittadini e l’amministrazione pubblica potranno avvenire attraverso un computer. liberando in tale modo risorse umane destinabili ad altre occupazioni (Kubicek et al. Il farlo comporta naturalmente di sostenere dei costi sia da parte degli utenti. di progettare e realizzare concretamente una sorta di municipio virtuale.. L’obiettivo è di contribuire in modo sostanziale ad avvicinare ulteriormente l’amministrazione pubblica ai cittadini. Dopo il necessario investimento iniziale (valutabile in termini sia finanziari.. l’intervento contribuirà a ridurre la mole di lavoro per gli impiegati comunali. ancora i cittadini. Ciò darà luogo a risparmi di tempo. relativamente alla differenza tra i tempi spesi per recarsi negli uffici municipali.

ad autofinanziarsi (Kubicek et al. si è deciso di ripartire i costi fra i cittadini. Date le difficoltà nelle quali versavano le finanze della città-Stato. il progetto doveva rendere disponibili on-line anche servizi che attengono a materie di competenza tipicamente statale (come l’istruzione e la giustizia). estendendone la portata. tuttavia intento dell’amministrazione cittadina era di garantire che Bremen Online Services fosse in grado di durare nel tempo: ciò richiedeva che l’iniziativa riuscisse. transazioni economiche tra privati. i vantaggi del municipio virtuale da solo sono stati valutati insufficienti a compensare i costi sostenuti per ottenere la firma digitale (Hagen M. sia per consentire le transazioni economiche tra privati (il commercio elettronico). infatti. nel medio periodo. Questa decisione ha costituito uno stimolo per migliorare il progetto. Se la realizzazione del progetto è stata resa possibile grazie al contributo federale pervenuto alla città tramite uno dei premi del concorso MEDIA@komm. tramite pagamento di un contributo all’atto della registrazione (Hagen M. Considerando che i contatti diretti fra cittadini ed amministrazione non sono mediamente molto frequenti. attraendone il maggior numero possibile (essendo ampie le poten- . Inoltre. Nel corso dei lavori preparatori è apparso subito evidente la necessità che i vantaggi dei servizi offerti dal Bremen Online Services fossero percepiti dagli utenti come superiori ai costi sostenuti per il loro utilizzo. la strumentazione del progetto si è sviluppata lungo questa dimensione principale: garantire gli strumenti tecnici per rendere sicure e giuridicamente vincolanti le transazioni elettroniche svolte per suo tramite. quali avvocati e commercialisti. di ideare un’unica interfaccia sia per l’erogazione dei servizi dell’amministrazione pubblica (il cosiddetto e-government). per compensare i privati incaricati di progettare e realizzare gli strumenti tecnici necessari a validare la firma digitale.. In funzione di ciò. Perché ciò accada è necessario che Bremen Online Services aumenti nel tempo la platea degli utenti. Va ricordato che la città-Stato di Brema ha duplice natura: di ente locale e di Land.LA GOVERNANCE INTERNA 184 recarsi negli uffici predisposti per registrare la propria firma e da parte dell’amministrazione comunale. pratiche espletate da liberi professionisti. 2000). La firma digitale è stata quindi prioritariamente proposta ad alcune categorie di liberi professionisti. Ricapitolando. Gli obiettivi del progetto si sono dunque ampliati durante il suo percorso realizzativo. La soluzione al problema è stata trovata nell’aumentare la gamma dei servizi offerti dal progetto: concretamente si è deciso di realizzare un’unica piattaforma in grado di fornire anche servizi per il settore privato. vale a dire servizi erogati dall’amministrazione pubblica (nella sua duplice funzione di comune e di Land). per mole e tipologia delle attività svolte.. 2000). 1999). più di altre avrebbero maggiormente beneficiato del servizio. si è deciso di puntare anzitutto sulle categorie di utenti che. Si trattava..

la Sparkasse Bremen. costituisce il più piccolo Land della Germania. i partner privati coprono il restante 49%. partecipano al consorzio anche: – BreKom: azienda telefonica locale. Inoltre. che. – Multimedia Centrum Bremerhaven: che rappresenta la città di Bremerhaven nel progetto. I suoi principali partner sono la Deutsche Telekom e la cassa di risparmio locale. anche più efficaci. per la ricerca e l’innovazione nelle infrastrutture del progetto. – Bremer Staßenbahn AG: l’ente locale per il trasporto pubblico. 185 Soggetti coinvolti e azioni Promotrice di Bremen Online Services è la Libera Città Anseatica di Brema (550. in modo da ampliare la portata dei servizi offerti e di renderli. un’azienda di consulenza specializzata nelle telecomunicazioni e in servizi ad alto valore aggiunto. commercianti e liberi professionisti. BOS ha puntato a creare le condizioni che permettessero la massima capacità d’accesso alle infrastrutture on-line. provenienti dal settore privato. in tale modo. L’idea è di creare una rete tecnicamente compatibile fra città diverse. – Brokat Infosystems AG: azienda che sviluppa software per banche. Il meccanismo tecnico predisposto per garantire le transazioni deve essere (e apparire) efficiente. Bremen Online Services si è sviluppato seguendo tre linee d’azione. operatore per la rete telefonica dell’amministrazione pubblica locale. La città contribuisce con il 51%. Questo significa che le aziende private devono essere incentivate ad investire nel progetto e a servirsi della piattaforma comune per commercializzare i propri prodotti. Ulteriori finanziamenti per il consorzio BOS sono previsti dalla commercializzazione della piattaforma digitale e dalla vendita delle applicazioni informatiche appositamente prodotte ad altri comuni e province. Anche a questo riguardo determinante è risultato il contributo federale iniziale. grazie alla distribuzione della firma digitale a cittadini.LA GOVERNANCE INTERNA zialità dei servizi installati). La cooperazione fra questi tre attori è stata istituzionalizzata con la creazione di una public private partnership: il consorzio Bremen Online Services Development and Operating Company (BOS). Questo obiettivo non è solo di carattere economico. insieme con la cittadina di Bremerhaven. il progetto si avvale della consulenza del Centro per la Tecnologia dei Computer (TZI) dell’Università di Brema e di Eutelis Consult. Oltre ai tre soggetti citati. In primo luogo. – Vss e Signum: due software houses. ma anche operativo. I certificati . che ha svolto funzioni di catalizzatore di altri finanziamenti.000 abitanti).

Bremen Online Services opera su quasi tutte le funzioni del comune e del Land. riconducibili a dodici aree diverse (tabella 2). . necessari per utilizzare la firma digitale da casa o dall’ufficio. con la sola eccezione dei servizi sociali. un’affiliata della Telekom. e registrati su bancomat e carte di credito distribuite dalla Sparkasse Bremen. formulate nell’ambito del progetto. in modo da garantire alla fonte la soluzione di due distinti problemi: la sicurezza delle transazioni e l’efficacia del mezzo di pagamento. Tabella 1 Distribuzione attesa dell’utilizzo della carta elettronica Anno Gruppi di riferimento Studenti Impiegati amministrativi Architetti/ingegneri Avvocati/notai Consulenti fiscali Medici Rivenditori automezzi Ulteriori: aziende e commercianti Cittadini Fonte: Kubicek et al. 1999 1999 2000 2001 2002 2005 2008 175 130 5 10 10 10 5 55 0 6350 1260 20 40 40 40 12 155 2520 12830 2360 40 80 80 80 27 1235 5600 18805 4270 68 125 105 130 30 1565 11620 26000 21200 160 190 170 195 37 2550 47200 32500 24100 294 270 260 285 50 3000 69000 In secondo luogo Bremen Online Services ha sviluppato complessivamente 76 servizi elettronici. predisposti per la lettura delle smart card e dalla vendita di lettori delle tessere. Le previsioni sull’utilizzo della carta nel tempo. Gli accessi a Bremen Online Services sono stati facilitati anche dalla disseminazione nella città di Internet point gratuiti..LA GOVERNANCE INTERNA 186 della firma digitale sono emessi dalla Telesec. sono riepilogate nella tabella 1.

Queste tre linee d’azione sono state perseguite contemporaneamente. era necessario rendere appetibile la piattaforma. infatti. corrispondenza tra studi legali e tribunali Tutti gli utenti 11. Si ripropone di lavorare con più di 50 operatori pubblici e privati che offrono una vasta gamma di servizi on-line. studiare all’università 3. attraverso l’offerta del maggior numero possibile di servizi diversi. D’altra parte. un buon esempio di good governance (è il caso dei servizi offerti dal municipio virtuale). per incentivare i cittadini a richiedere la firma digitale. dunque. pagare l’amministrazione pubblica 12. È stata. al settore privato e ai liberi professionisti e agli intermediari che hanno rapporti con la pubblica amministrazione per conto dei propri clienti. nella consapevolezza che il sistema avrebbe avuto successo solo nel momento in cui fossero state soddisfatte tutte e tre le condizioni. Bremen Online Services non sarebbe stato in grado di sopravvivere senza un numero consistente di utenti. progettata un’interfaccia denominata “Online Services Computer Interface” (OSCI). Home Banking Computer Interface (HBCI). Bremen Online Services combina l’offerta di servizi che hanno un’elevata richiesta. public procurement 187 10. 1999 Aziende private 9.LA GOVERNANCE INTERNA Tabella 2 Le 12 aree cui sono riconducibili i 76 servizi offerti da Bremen Online Services Cittadini 1. i consulenti fiscali e gli uffici tributari comunicano Fonte: Kubicek et al. con quella di servizi a scarsa incidenza quantitativa sull’attività dell’amministrazione pubblica. Per ridurre i costi della progettazione della piattaforma digitale. nel rispetto degli standard tedeschi per l’on-line-banking. acquistare l’auto 7. costruire la casa 6.. business information In terzo luogo. curarsi (referti medici) 8. cambiare residenza 2. come alcune pratiche legali. infatti. pertanto. tempo libero (biglietti e prenotazioni) Professionisti/Intermediari 5. Dati gli alti costi del servizio. sposarsi 4. . Bremen Online Services si rivolge. Bremen Online Services ha sviluppato una piattaforma tecnica in grado di gestire efficacemente e in sicurezza servizi elettronici. ai cittadini. ma che si rivelano molto convenienti per i cittadini e rappresentano.

DM 21. tra le domande pervenute sono stati selezionati 74 operatori in base a due criteri (Kubicek et al. • capacità tecnica di organizzare il servizio on-line. Come sappiamo. che ha coperto il 50% dei costi iniziali di progettazione e di realizzazione della piattaforma digitale. ricerche di mercato e marketing) Trust center e gestione carte elettroniche Sviluppo e gestione dell’impresa (costi del personale) Costi totali Fonte: Kubicek et al. DM 44. ripartendoli tra le voci principali che li compongono. Tabella 3 Costi iniziali del Progetto Costi Infrastrutture on-line Applicativi/software e licenze Misure generali (coordinamento tecnico specializzato. che ha investito nel progetto circa 6 milioni di euro.2 Mio.3 Mio. DM 5. 1999): • benefici attesi dalla gestione del servizio on-line. Il contributo dei partner privati varia dai 250.5 milioni di euro e riflette la valutazione dei benefici che ogni operatore ha stimato di ricevere dal progetto. Durante la progettazione della piattaforma sono state esaminate le candidature per la gestione dei servizi on-line.. sito sul quale è possibile trovare informazioni sulle istituzioni locali e sugli eventi cittadini (in un secondo momento sono stati attivati anche la prenotazione e l’acquisto di biglietti per spettacoli ed eventi culturali e sportivi).online”.3 Mio.8 Mio.DM .LA GOVERNANCE INTERNA 188 Il progetto contiene anche un sistema informativo on-line per la città: “bremen.000 a 1. 1999 7/1999 – 6/2002 10.. La scelta degli operatori è stata effettuata in collaborazione tra funzionari dell’amministrazione pubblica e tecnici dei providers privati coinvolti nella progettazione della piattaforma. provenienti in parte dal fondo per l’innovazione tecnologica e in parte dai fondi per lo sviluppo delle infrastrutture regionali. DM 2 Mio.4 Mio. Il secondo finanziatore è la città di Brema. La tabella 3 riepiloga i costi iniziali complessivi del progetto. DM 5. per il finanziamento del progetto è stato determinante il contributo federale.

L’utilizzo 189 . cambio di indirizzo. in primo luogo. La creazione del municipio virtuale ha comportato un miglioramento dell’orientamento citizen-friendly. le informazioni sul cambio di residenza possono venire spedite in tempo reale a tutta una serie di soggetti interessati (per esempio. Per rendere il servizio offerto più efficace (oltre che per ragioni commerciali) è intenzione del consorzio di esportare il modello del Bremen Online Services e di venderne le applicazioni tecniche ad altri comuni e province contermini. iscrizione agli esami. Attraverso la rete. certificati d’esame. dare un’occhiata più da vicino ai principali servizi on-line disponibili. Infatti. di rendere più agevole e conveniente per il cittadino l’espletamento delle pratiche per il cambio di residenza. presentandoli nei dodici settori che li raggruppano. abbandono dell’università. a questo punto. alla Deutsche Telekom. grazie al contributo federale e attraverso l’uso dell’information technology. Prima del bando di MEDIA@komm. in modo da riuscire a soddisfare almeno le richieste di cambio di residenza tra Brema e il suo circondario. la Città di Brema ha potuto raddoppiare i propri fondi per il processo di modernizzazione in corso. 2000). La portata del servizio va ben oltre questo aspetto. dell’amministrazione locale. ecc. infatti. 1. Con la realizzazione di Bremen Online Services è stato possibile raggiungere entrambi i risultati. tramite esso. I moduli appositi possono venire compilati direttamente sul computer e spediti via posta elettronica all’ufficio competente.). Può valere la pena.LA GOVERNANCE INTERNA Risultati raggiunti Bremen Online Services si è rivelato un progetto di successo perché ha garantito vantaggi a tutti i partner in gioco. già presente in nuce. I servizi offerti riguardano tutti gli aspetti amministrativi della vita universitaria (immatricolazione. richiesta d’alloggiamento in studentati. Cambiare residenza Il servizio si propone.. 2. pass della biblioteca. il Land di Brema si interrogava su quale fosse l’utilizzo più proficuo per l’IT: si trattava di scegliere se fosse più utile investire nella ricerca di applicazioni per modernizzare la pubblica amministrazione o se fosse più conveniente sovvenzionare i privati per lo sviluppo del commercio elettronico (Hagen M. alla Deutsche Post AG e ad altri fornitori di servizi). Studiare all’Università L’Università di Brema fin dall’inizio si è dimostrata interessata al progetto e ha richiesto al consorzio BOS di poter disporre della firma digitale e di un mezzo di pagamento elettronico per i propri studenti.

4. Sposarsi È possibile espletare tutte le pratiche legali ed amministrative relative al matrimonio con l’uso della firma digitale. Tempo libero Grazie alla cooperazione tra l’amministrazione locale e numerosi enti privati.LA GOVERNANCE INTERNA 190 della piattaforma digitale da parte dell’università rappresenta un ottimo esempio di good governance interna. è possibile prenotare e acquistare biglietti per una serie di eventi: concerti. 5. ha predisposto un servizio di vendita on-line degli abbonamenti. ecc. ma avviene tramite il mezzo di pagamento elettronico emesso dalla Sparkasse Bremen. l’università migliora la propria efficienza. 6. uno dei criteri di valutazione della good governance. spettacoli teatrali. Se gli studenti guadagnano in termini di comodità. Per il momento si tratta della possibilità di espletare queste formalità on-line. 7. grazie all’alto livello di competenze tecniche e alla diffusa possibilità di accesso a Internet di cui dispongono. l’azienda per il trasporto pubblico cittadino. cinema. ma sono previsti sviluppi che amplieranno la piattaforma digitale ad altri soggetti privati (come le assicurazioni). Curarsi (referti medici) L’utilizzo di strumenti di IT in campo medico è oggetto di dibattito e studio in . L’utilizzo di questi servizi non richiede la firma elettronica. che offriranno altri servizi legati all’uso dell’automobile. nel rispetto del principio di trasparenza. Sono accessibili on-line tutte le pratiche burocratiche inerenti la costruzione di una casa e gli interventi su di essa (richiesta delle autorizzazioni previste. in quanto eroga un servizio migliore e libera risorse negli uffici amministrativi che possono venire impiegati in altre mansioni. dichiarazione di agibilità.). 3. È inoltre possibile consultare lo stato di avanzamento delle pratiche. Questo è particolarmente vero se si considera che gli studenti rappresentano un target ottimale per l’e-government. ma lo svolgimento di tutte le pratiche burocratiche che lo accompagnano. l’acquisto dell’auto in sé. di risparmio di tempo e denaro. naturalmente. Costruire la casa Il servizio si rivolge agli architetti nella loro qualità di intermediari fra l’amministrazione pubblica e i proprietari degli immobili. Anche la Bremer Staßenbahn AG. Acquistare l’auto Oggetto del servizio non è.

1999). Pagare l’amministrazione pubblica È possibile pagare con carta di credito i tributi comunali. Determinanti per questo successo sono la combinazione della firma digitale e del mezzo elettronico di pagamento. le ammende. infatti. Per la natura particolarmente delicata della materia. gestito dalla biblioteca universitaria e dalla biblioteca nazionale. Il progetto di Brema ha puntato sull’utilizzo di referti medici elettronici per le comunicazioni obbligatorie tra medici di base e medici specialisti od ospedali. ma anche a certificarne l’iscrizione all’albo dei consulenti fiscali. A tal fine.. che prevede abbonamenti a banche dati specializzate con l’uso della firma elettronica.LA GOVERNANCE INTERNA Germania (Kubicek et al. Corrispondenza tra studi legali e tribunali Oggi questo servizio ha raggiunto uno sviluppo così ampio da garantire da solo la sopravvivenza dell’intera piattaforma. Public procurement Le offerte e le transazioni per il public procurement avvengono completamente on-line. L’utilizzo del servizio è intensivo: al momento circa 1 milione di transazioni all’anno. L’invio dei referti si configura come spedizione di e-mail assicurate. 8. l’utilizzo della firma digitale non serve solo ad identificare l’utente. In questo caso. il servizio funge da garante nel rapporto tra cliente e intermediario. la TeleSec ha sottoscritto un accordo con la Camera Federale dei Notai (Bundesnotarkammer). in virtù del quale un consulente fiscale può 191 . I consulenti fiscali e gli uffici tributari comunicano Oltre a rendere la corrispondenza con gli uffici dei tributi più veloce e comoda. 12. viene spesso avanzato il problema della riservatezza dei dati. 11. 10. le tariffe di specifici servizi. che ne fanno il più gettonato tra i servi di egovernment offerti da Bremen Online Services. Non vi è quindi dubbio che questi servizi abbiano riscosso grande successo presso questa categoria di operatori specializzati. La mole della corrispondenza tra gli studi legali (di avvocati o notarili) e i tribunali è tale da assicurare proventi sufficienti a finanziare i costi di Bremen Online Services. Il servizio è ancora in fase di sviluppo. 9. Business information Si tratta di sistema di informazioni. avvenute tramite la cooperazione fra l’amministrazione pubblica e la cassa di risparmio cittadina. ottenendo anche il risultato di un notevole sveltimento delle pratiche notarili. ecc. infatti.

647 18.735 7. in seguito. L’interfaccia unica creata per offrire servizi pubblici e privati sta funzionando senza rivelare grossi problemi operativi.LA GOVERNANCE INTERNA farsi certificare da un notaio l’appartenenza all’albo e.620 39.901 8.628 14.487 24.749 Ufficio delle finanze 0 2.218 Ufficio delle finanze 400 3.577 39.585 44.696 24.177 6.567 2002 58.562 Stampa dei certificati per gli studenti E-Mail-Account 0 0 6.294 28.749 215. 192 Tabella 4 Stima del numero di transazioni per alcune applicazioni Servizio Cinema Ufficio delle finanze Applicazione Biglietti Imposta sui redditi di impresa-preavviso Multe e tributi 1999 0 0 2000 15.305 65.742 20.471 2001 35.550 11.971 9. 1999 Criticità nella realizzazione del progetto Il progetto Bremen Online Services rappresenta un successo sotto molti punti di vista.334 17.650 30. può pubblicare sull’apposito sito predisposto da TeleSec le sue credenziali (Kubicek et al..118 26.986 19.160 4.102 65.648 26.297 2005 2008 156.484 14.626 Tessere universitarie 0 6.458 42. La tabella 4 presenta le stime dei flussi annui delle principali applicazioni..331 Cassa di risparmio del Land Amministrazione universitaria Avvocatura tribunali Amministrazione universitaria Centri per la rete informatica Ufficio anagrafe 0 6.249 0 3.738 87.908 8.312 89.670 14.274 40. dall’inizio del progetto al 2008.271 18. 1999).727 Fonte: Kubicek et at. .332 25.963 9. Innanzitutto è stato in grado di realizzare uno strumento tecnico efficace rispetto allo scopo che si era prefisso.652 32.670 12.382 Richieste documenti dell'anangrafe Comunicazioni con i consulenti fiscali Dichiarazione dei redditi 0 3.067 24.540 14.497 Solleciti 0 12.

Bremen Online Services nasce in primo luogo come municipio virtuale. Infine. grazie soprattutto all’erogazione di servizi ad alta densità d’utenza. molte famiglie non dispongono di Internet a casa propria e l’iniziativa dell’amministrazione cittadina di istituire Internet point gratuiti predisposti per la lettura della firma digitale non appare sufficiente a rendere popolare e generalizzato l’utilizzo della piattaforma. Le cause possono essere molteplici. è possibile che una consistente quota della popolazione preferisca il rapporto personale e diretto a quello spersonalizzato consentito dall’uso dell’IT: ciò spiegherebbe la persistenza di una forte richiesta di contatto diretto e rassicurante con lo sportello. quasi annullando. Se. Anche la sfida della capacità di autofinanziamento del progetto sembra essere stata vinta. In primo luogo. nell’ottica di un processo di modernizzazione dell’amministrazione pubblica volto ad avvicinarla ai cittadini. il livello di utilizzo della firma digitale tra la popolazione resta molto basso. Bremen Online Services è operativo solo da alcuni anni ed è obiettivamente presto per inferire conclusioni sulla propensione della gente a servirsi degli strumenti dell’information technology. Proprio a causa dello scarso utilizzo da parte dei cittadini del municipio virtuale. Queste considerazioni non devono portare a concludere che il municipio virtuale sia un progetto da abbandonare. il target medio attuale degli utenti dell’ente locale tedesco è rappresentato da persone di età superiore ai 40 anni.LA GOVERNANCE INTERNA In secondo luogo. Inoltre. la cui conoscenza e dimestichezza con le tecnologie di comunicazione a distanza restano limitate. la possibilità di destinare ad altra occupazione il personale in tale modo recuperato. Infatti gli uffici pubblici che si pensava potessero maggiormente giovarsi di una riduzione dei carichi di lavoro l’hanno invece sperimentata in misura minore del previsto. Se si analizzano i primi anni di vita di Bremen Online Services in questa luce emergono tuttavia alcune criticità dell’iniziativa. In secondo luogo. nonostante gli sforzi per evitarlo. l’obiettivo principale del progetto fosse stato quello di rendere l’amministrazione pubblica maggiormente citizen-friendly e più efficiente grazie all’impiego dell’IT. dunque. di conseguenza. il consorzio BOS si è dimostrato abile nel pubblicizzare l’iniziativa e nell’offrire incentivi a tutti coloro che hanno deciso di investire nel progetto e sono approdati sulla piattaforma di Bremen Online Services con i loro prodotti. in termini di maggior efficienza e risparmio di risorse. non vi è stato finora quasi nessun beneficio rilevante per l’amministrazione pubblica. il Bremen Online Services lo avrebbe sostanzialmente mancato. Non si può non osservare che. a renderla più efficiente e a ridurre l’utilizzo di personale nell’erogazione dei servizi passati sulla piattaforma. come le comunicazioni fra avvocati/notai e tribunali. Tuttavia. 193 .

si sottolinea il fatto che le applicazioni create per l’erogazione dei servizi sono in realtà molto accattivanti e di facile utilizzo da parte di chiunque disponga di una conoscenza informatica di base. nel corso della pianificazione della piattaforma digitale comune è stato costitui- . ponendo l’accento sulle motivazioni che hanno portato all’ideazione del progetto. Sebbene il progetto del municipio virtuale di Brema sia stato realizzato con l’ambizione di sviluppare un approccio integrato all’e-government e all’e-commerce.online” è possibile trovare articolate informazioni sulle istituzioni locali e sugli eventi della città. è stato il primo aspetto a determinare la partecipazione al concorso MEDIA@komm. Punti di forza in termini di governance 194 Bremen Online Services è stato scelto come caso di buona governance interna per l’eccellenza dei risultati ottenuti in termini di significativo snellimento degli adempimenti burocratici gravanti sul cittadino. In questo modo le attività dell’amministrazione vengono comunicate ai cittadini. La progettazione e realizzazione del progetto sono avvenuti tramite una stretta cooperazione fra pubblica amministrazione e attori del settore privato. per cui non è difficile immaginare che il municipio virtuale possa essere utilizzato con maggiore frequenza nei prossimi anni. Pur presentando anche rilevanti caratteristiche di buona pratica di governance esterna. Infatti. L’analisi del progetto in termini di good governance permette di riscontrarne il grado di aderenza ai criteri del Libro Bianco della Commissione europea. Per quanto riguarda i servizi offerti dal municipio virtuale. sono stati il grado di apertura e quindi di trasparenza nella comunicazione ottenuti attraverso l’iniziativa. Apertura Sul sito informativo “bremen. inoltre. che viene così posto al centro dell’attenzione in modo chiaramente percepibile. Significativi. nonostante i problemi di utilizzo da parte dell’ attuale generazione di utenti dell’amministrazione pubblica che sono stati evidenziati nel paragrafo precedente. si è scelto di analizzare il caso del Bremen Online Services in termini di good governance interna. Partecipazione Questo criterio attiene più alla good governance esterna che a quella interna.LA GOVERNANCE INTERNA la generazione nata negli ultimi 30 anni ha sicuramente più dimestichezza con questo tipo di tecnologia.

alla quale la città contribuisce per il 51% e i partner privati per il restante 49%. con servizi che hanno una scarsa incidenza quantitativa sull’attività dell’amministrazione pubblica. pertanto. 195 Interesse per il caso italiano La natura del progetto. che si è resa necessaria per la realizzazione di Bremen Online Services. come alcune pratiche legali. il municipio virtuale ideato da Bremen Online Services sembra in grado di realizzare gli obiettivi di maggior efficienza e risparmio. Questo ha portato ad una maggiore coerenza ed efficienza nel processo di modernizzazione in atto. ma che si rivelano molto convenienti per i cittadini e rappresentano. Inoltre. un buon esempio di good governance. La cooperazione tra i partner pubblici e privati. dei partner privati. Efficacia Se prescindiamo dalle difficoltà legate al limitato utilizzo della firma digitale da parte dei cittadini. in termini di costi e di risorse umane. che combina gli aspetti tecnologici con quelli organizzativi e relazionali (la costruzione della rete di partnership che ne stanno alla base). è stata istituzionalizzata attraverso la creazione di una partnership publico-privato: la Bremen Online Services Entwicklungs . ma prendiamo in considerazione le condizioni potenziali create dal progetto e immaginiamo che in un prossimo futuro si registri un considerevole aumento degli utenti. Coerenza Il progetto del municipio virtuale di Brema è stato realizzato con l’ambizione di sviluppare un approccio integrato all’e-government e all’e-commerce. per ridurre i costi della progettazione della piattaforma digitale. che stanno alla base del progetto.LA GOVERNANCE INTERNA to un comitato per il coordinamento del progetto che riuniva rappresentanti dell’amministrazione pubblica. A tale fine si è provveduto a coordinare tutti i provvedimenti di modernizzazione dell’amministrazione e di promozione dell’e-commerce che erano stati adottati indipendentemente gli uni dagli altri fino a quel momento. di rappresentanti della Camera di Commercio e di organizzazioni di varia natura operanti nella promozione dello sviluppo economico. Bremen Online Services combina l’offerta di servizi che hanno un’elevata richiesta.und Betriebsgesellschaft (BOS società di sviluppo e impresa). fa del municipio virtuale della città-Stato di Brema un caso di sicuro inte- .

Naturalmente solo un’analisi dettagliata del percorso seguito nella realizzazione del progetto. province e comuni. invece. potrebbe autorizzare ad esprimere raccomandazioni puntuali per una sua eventuale replica (o. le amministrazioni regionali). i comuni che costituiscono un’area metropolitana) o di livello diverso (regione. alcune osservazioni di massima possono essere espresse. specie quelli che già hanno accumulato positive esperienze nella costruzione e nella gestione di un proprio sito di comunicazione con il pubblico. nell’ambito dei patti territoriali e delle azioni di partenariato in essi previste). Il ricco catalogo di servizi offerti dal BOS fornisce impliciti suggerimenti sull’ampia gamma di servizi che possono essere forniti alla fruizione a distanza. Premesso che solo uno studio di fattibilità permetterebbe di stimare e comparare i costi e i vantaggi del replicare un’iniziativa di questo tipo in un ente locale italiano (o un gruppo di enti locali). Su due versanti: quello delle difficoltà che . Anche nei confronti dell’aggregazione di aziende private non pare sussistano obiezioni di principio. in Germania facilitato dal fatto che la città-Stato possiede competenze in materia di amministrazione della giustizia superiori di quelle spettanti agli enti locali italiani. è la replicabilità del modello della città anseatica per quanto riguarda il suo utilizzo a sostegno delle comunicazioni tra studi legali e amministrazione della giustizia. ad esempio. ad esempio mediante un utilizzo a tale fine dello strumento degli accordi di programma) è la possibilità di associare nel sito una pluralità di enti locali. Per superare questo ostacolo anche in questo caso sembra. In linea di principio. potersi fare riferimento all’ormai collaudato strumento degli accordi di programma tra amministrazioni di diverso livello. per i principali tributi locali ricorrenti. Cruciale al risultato è la possibilità di effettuare pagamenti on-line. Tuttavia. Candidati naturali alla sperimentazione sembrano essere gli enti locali di maggiore dimensione (le città metropolitane. adattamento) alla realtà nazionale. anche se di ciò in Italia non risulta aversi ad oggi esperienza. alcune province. L’arricchimento dei servizi già disponibili on-line costituisce lo sviluppo naturale di tali premesse. non paiono sussistere difficoltà insormontabili alla sua potenziale trasferibilità. nelle sue singole fasi ed operazioni. meglio. Apparentemente meno immediata. è probabile che le criticità emerse a Brema potrebbero riprodursi anche da noi. il che in Italia già avviene. dello stesso livello (ad esempio. tuttavia. insieme a limitate indicazioni. Interessante (e probabilmente perseguibile. che non è stato possibile effettuare. nell’ambito di iniziative di partnership pubblico-privato che anche nel nostro Paese sono oggetto di crescente attenzione e di significative applicazioni (ad esempio.LA GOVERNANCE INTERNA 196 resse per la realtà italiana. nell’ambito dei servizi di cui si sta discorrendo).

che si avrebbe in seguito all’immutato o quasi carico di lavoro gravante sugli uffici. che inevitabilmente ne farebbe lievitare i costi unitari). 197 .LA GOVERNANCE INTERNA una parte consistente e probabilmente maggioritaria della popolazione avrebbe ad accedere ai servizi on-line (con rischio di sottoutilizzo dei servizi stessi. che continuerebbero a fornire i medesimi servizi con le modalità tradizionali. quello della conseguente minore occasione di realizzare risparmi gestionali (soprattutto in termini di personale ed eventualmente anche di spazi dedicati).

CONCLUSIONI 199 .

che nell’ultimo decennio hanno stimolato le municipalità a ricercare nuovi paradigmi di riferimento o nuovi strumenti di gestione (ad esempio il Neues Steuerungsmodell o le reti di collaborazione tra città come KOMPASS o Cities of tomorrow). nonostante la presenza forte di un governo federale centrale. Si può dire che sia in atto in Germania la ricerca consapevole di schemi che garantiscano che lo sviluppo dell’e-governance non . sul tema impegnativo dello sviluppo sostenibile). a partire dagli anni ’90 del secolo scorso (quindi con ritardo rispetto ad analoghi movimenti iniziati in altri Paesi europei). si è gradualmente costruito in Germania un piano di rinnovamento di ampia portata della PA federale. Numerose sono le iniziative a livello regionale o dei Länder a cui spettano spesso competenze di rilievo nella gestione della cosa pubblica.public private partnership) e le relazioni tra i vari attori istituzionali (ad esempio.CONCLUSIONI 201 La governance nel contesto istituzionale tedesco L’indagine sulla governance in Germania ha assunto particolari caratteristiche.Amministrazione Moderna. ma ha anche dato vita a progetti ad ampio raggio di azione. che ne migliori l’efficienza pur senza derive tecnocratiche. Va innanzitutto notata la forte componente di innovazione di provenienza locale (bottom-up). le relazioni con le imprese (nuove forme di collaborazione tra pubblico e privato . Si può dire che. Stimoli ulteriori provengono dall’azione di istituzioni quali la Fondazione Bertelsmamm o il KGSt. legate al contesto nazionale analizzato. L’enfasi maggiore rinvenibile in Germania sui temi della governance riguarda l’uso diffuso dell’Information Technology. il principale dei quali è forse Stato Moderno . data la naturale propensione del cittadino tedesco a partecipare attivamente alla vita pubblica attraverso forme di associativismo. inteso come canale utile a veicolare una generale trasformazione della PA tedesca. che riguarda le relazioni interne (il cui tema principale è come migliorare l’efficienza degli uffici). A livello federale il governo si è fatto soprattutto promotore dello sviluppo dell’e-governance. A livello locale il terreno è naturalmente molto ricco.

che può essere stilizzato dicendo che spetta al centro del sistema definire le linee guida e alla periferia decidere le modalità di attuazione. sulle orme del piano d’azione e-Europe elaborato a Lisbona. è una delle caratteristiche salienti del federalismo tedesco. relativi al governo centrale (che. l’ipotesi di lavoro delle ricerche di cui questo Rapporto restituisce i risultati relativamente alla Germania è che le azioni e le iniziative di governance siano utilmente distinguibili. A ciascuna di queste forme di governance si sono quindi dedicate analisi specifiche. In esso il coinvolgimento della società civile avviene. I principi di sussidiarietà e della perequazione fiscale sono altri cardini del funzionamento delle istituzioni pubbliche germaniche e dei loro rapporti. abbinato allo sviluppo di istituti di e-democracy). Uno dei temi dominanti di questo Rapporto riguarda quindi l’e-government. gruppi di interesse vari). per antica tradizione. può voler dire governo federale o governi di Land) e ai governi locali (comuni e province). che si avvalgono anche della descrizione di casi di successo. la legge sulla perequazione fiscale. . ovvero l’“intreccio politico”. attraverso Internet. Il governo federale vi ha investito ingenti somme e. la collaborazione tra tutti i livelli di governo. organizzata in base ad un rigoroso principio gerarchico.CONCLUSIONI 202 avvenga a scapito della democrazia (sia. realizzato grazie soprattutto all’operare di una burocrazia molto solida. a livello di principi costituzionali. Adottare un’ottica di governance implica allora garantire una gestione delle risorse e degli affari della società organizzandoli non più (solo) intorno al principio del “buon governo”. in cui le competenze sono distribuite anche attraverso l’espletazione delle “funzioni comuni” tra governi di diverso livello. Per la governance interistituzionale si è ricordato che le relazioni tra i vari livelli di governo sono caratterizzate da una forma peculiare di federalismo cooperativo. secondo il quale entro il 2005 tutte le strutture delle PA dovranno sapere offrire i propri servizi on-line. esterna ed interna. seppure a costo di qualche forzatura. Come noto. ma attraverso ampie forme di partecipazione della società civile. attraverso l’operare di una fitta rete di gruppi organizzati (NGOs. sia tra enti di livello diverso (ciò connota profondamente la politica tedesca. ha dato avvio al piano Bundonline 2005. non smentiti dalla prassi. ad esempio. sindacati. in tre filoni distinti: governance interistituzionale. cioè. sia tra enti del medesimo livello (opera in tale direzione. Essi svolgono la funzione di assicurare. nella realtà tedesca. Finanzausgleich). Questo intreccio politico. Politikverflechtung).

Nonostante la previsione di un momento istituzionale nel Consiglio di Amministrazione. Per questa ragione la pianificazione degli obiettivi dell’Agenda21 locale è stata sviluppata da diversi gruppi di lavoro. l’intera economia della regione. infatti. Questa scelta rispecchia appieno l’impostazione bottom-up promossa dalla Conferenza di Rio de Janeiro. Il programma si caratterizza inoltre per la molteplicità delle sue fonti di finanziamento: molti soggetti pubblici (UE. che ha nel turismo e nel suo indotto il proprio motore. Il principio che ha fin dall’inizio animato la realizzazione dei progetti di sviluppo sostenibile nella Biosphärenreservat Schaalsee (il caso di buona governance locale considerato) è la ricerca della massima partecipazione dei cittadini e dei vari attori presenti in quel territorio. l’Ökologisches Sanierungsprogramme vede la collaborazione tra due attori principali (entrambi ministeri del Land Berlino: il Ministero per lo Sviluppo Urbano e la Tutela Ambientale e il Ministero per le Politiche Sociali). Tale collaborazione innesca un’efficace forma di cooperazione orizzontale fra i ministeri. non è pre- 203 . sintetizzata dal motto “Think global. È a livello locale. Uniti dalla prospettiva comune di innescare uno sviluppo economico locale sostenibile. che è più facile realizzare le condizioni per una larga partecipazione della società civile e del settore privato. ma anche public private partnership. Nel primo caso. gli enti locali hanno manifestato il comune interesse a promuovere la biosfera-riserva e a pubblicizzare le iniziative e i progetti che la riguardano. L’Agenda21 locale in questione risponde ad una strategia di pianificazione e di sviluppo territoriali che vede nella riserva Schaalsee il perno attorno al quale è destinata a ruotare. in misura rilevante. La cooperazione fra attori diversi sulla quale si fonda l’Agenda21 della regione dello Schaalsee si avvale di strumenti piuttosto informali. che passa attraverso la gestione a più mani del programma di sviluppo. Governo del Land ed enti locali) e molti soggetti privati (imprese e banche).CONCLUSIONI I casi di buona governance analizzati Buona governance interistituzionale I casi di buona governance interistituzionale analizzati mettono in evidenza una concezione ampia dello sviluppo sostenibile e della pianificazione territoriale. Stato federale. che dia luogo a nuove forme di cooperazione per la ricerca di ragionevoli compromessi fra i vari interessi in gioco. L’avvio di un processo di questo tipo dovrebbe aprire concretamente un dialogo duraturo fra i vari attori e condurre a rapporti fra amministrazione pubblica e cittadini caratterizzati da gradi di apertura e trasparenza maggiori che in passato. sulla quale si innesta una cooperazione verticale fra altri attori appartenenti a ulteriori e differenti livelli di governo. aperti a chiunque avesse un interesse legittimo da affermare. act local”.

ma anche le valutazioni dei risultati effettivamente ottenuti. la tutela ambientale e l’equità sociale. i comuni e le province ad una maggiore coerenza anche nel medio e lungo periodo. e ad adottare una visione condivisa della pianificazione territoriale. La gamma delle soluzioni applicate è ampia e spazia dall’ esternalizzazione di alcuni servizi alla creazione di public private partnership. le politiche con un’efficienza superiore a quella con la quale il solo pubblico sarebbe in grado di agire. Che ottenere risultati siffatti non sia semplice ce lo insegnano non solo la teoria economica dei contratti. da sempre legato all’industria siderurgica e oggi pesantemente segna- . Infatti anche in Germania è accaduto che. sia locali che centrali. gli accordi di partnership perseguono l’obiettivo ulteriore di realizzare le opere. La possibilità di ottenere un risultato di questo tipo (senza ridurre il livello qualitativo dei prodotti al di sotto del limite ritenuto politicamente opportuno) deriva dall’effettiva capacità. sulla base di un accordo contrattuale esplicito. di lucrare a beneficio della collettività la naturale spinta all’efficienza derivante dalle procedure di scelta competitiva dei partner privati. la pianificazione territoriale deve conciliare lo sviluppo economico. per realizzare opere che altrimenti. in cui attraverso forme innovative (quali private finance iniziative.CONCLUSIONI 204 vista una suddivisione rigida di compiti tra i vari partner (pubblici e privati). In quest’ottica. da parte degli enti pubblici. Di particolare rilievo e manifestazione di un approccio in parte originale è tuttavia il ricorso al privato per l’ideazione di progetti o la realizzazione di infrastrutture moderne attraverso nuove forme di collaborazione e partnership. che dipingono un quadro in chiaroscuro. Accanto all’obiettivo elementare di rendere fattibili interventi che altrimenti non lo sarebbero (almeno nella dimensione voluta). nella situazione critica che oggi caratterizza le finanze pubbliche. tra la fine degli anni ’80 e la fine degli anni ’90. Le due esperienze analizzate si segnalano per i buoni risultati che stanno conseguendo. non sarebbe possibile realizzare. Il concetto stesso di sviluppo sostenibile implica una concezione olistica della società. PFI). Il Land Nordreno Vestfalia per rilanciare lo sviluppo economico del bacino della Ruhr. enti pubblici e organizzazioni private mettono in comune competenze e risorse. numerose aziende di proprietà pubblica siano state privatizzate e/o trasformate in società per azioni e quotate in borsa. che ha visto l’apertura al mercato di alcuni monopoli pubblici (le telecomunicazioni e la gestione della politica idrica). L’elaborazione di un’Agenda21 locale costringe. per forza di cose. i progetti. Buona governance esterna La governance esterna tende ad intersecarsi con il tema delle privatizzazioni.

chiaro e stabile nel tempo. Risiede anche nel clima di fiducia reciproca che accomuna i partecipanti.CONCLUSIONI to dal suo declino. la cui predisposizione ha richiesto un lungo investimento di expertise specifica. Questo contesto è rappresentato dagli statuti del consorzio. prevede ora una chiara definizione delle responsabilità e dei ruoli assegnati ai diversi attori. La natura particolare del contratto. peraltro. La possibilità di entrare nel progetto dopo il suo inizio ufficiale è garantita a qualsiasi ente pubblico e privato operante sul territorio del Land NRW e. infatti. in prospettiva. Essi partecipano al riparto dei costi. i riscontri reperiti fanno ritenere che il consorzio d-NRW abbia le carte in regola per ottenere i risultati positivi per i quali è stato costituito. evidentemente. soprattutto tramite la partecipazione agli organismi decisionali del consorzio stesso. All’origine della fiducia si collocano fattori immateriali. del Land NRW. per sopravvivere e svilupparsi. composti da rappresentanti dei comuni. nella densità e qualità del capitale sociale che la società tedesca sa esprimere. di un contesto regolamentare condiviso. per garantire un miglioramento del sistema scolastico (le competenze provinciali riguardano gli edifici e le loro attrezzature). come oggi usa dirsi. anche altrove. A livello locale la provincia di Offenbach nell’Assia. creando un consorzio la cui missione è l’adeguamento delle strutture pubbliche all’era dell’informazione. Oltre alla sua capacità di durare nel tempo in conformità al disegno originario. analizzano i problemi emergenti e decidono come risolverli. degli enti di ricerca e da esperti indipendenti) verificano i risultati conseguiti. il consiglio di innovazione e il consiglio di sorveglianza del progetto (sono questi i due organi cruciali. soprattutto nei casi in cui gli interessi delle parti possano risultate divergenti. che hanno loro radici nella storia. manutenzione e costruzione degli edifici scolastici ricorrendo a forme di finanziamento privato e di outsourcing che prevedono il coinvolgimento di imprese specializzate in facility management e global service. nelle regole con le quali le decisioni vengono prese. La struttura contrattuale della PPP è basata sul coinvolgimento dei fiduciari privati (stakeholder) nel progetto di gestione. ha realizzato un piano di ristrutturazione. delle responsabilità e dei guadagni. ha cercato con successo l’appoggio organizzativo e soprattutto finanziario di più operatori (appartenenti a diversi settori della PA e al settore delle imprese). A cadenze regolari. La chiave di volta del successo dell’iniziativa risiede. 205 . il progetto potrà produrre risultati sotto forma di servizi aggiuntivi ottenibili con le risorse pubbliche che esso permetterà di risparmiare e dedicare ad altri ambiti. Allo stato delle cose. I rapporti fiduciari hanno tuttavia bisogno. profili di particolare complessità). nella cultura profonda o. tuttavia. testimoniato dalla sostanziale persistenza dei soci e dall’ingresso di nuovi partner. dei privati. Sul punto non si dispone ancora di elementi oggettivi di riscontro (la cui valutazione presenta.

che operano con il contributo di una burocrazia professionale fortemente gerarchizzata. che discende naturalmente dal suo forte orientamento alle logiche di PPP. integrano e adattano alla tradizione dello “Stato di diritto” elementi tratti dalla strumentazione utilizzata dalle aziende private più efficienti (sistemi di analisi dei costi e delle prestazioni. trattandosi di azioni che si protrarranno. spiegando le ragioni delle scelte innovative. controllo strategico e valutazione delle politiche pubbliche sono entrati pian piano nell’agenda delle PA tedesche. Per effetto di ciò. integrato con il management dell’informazione e della conoscen- . illustrando e discutendo le nuove linee d’azione proposte. l’inedito coinvolgimento di partner privati for profit richiedeva di rassicurare sul regolare proseguimento delle attività didattiche. noti come Neues Steuerungsmodell. Buona governance interna I casi di governance interna analizzati riguardano azioni di modernizzazione delle modalità di funzionamento delle amministrazioni pubbliche. ma nel loro adattamento originale alle tradizionali modalità di funzionamento delle pubbliche amministrazioni tedesche. che ha trasformato il suo operare quotidiano in base al quality management. insegnanti e famiglie). se le cose continueranno secondo le previsioni iniziali. il contributo della Germania è individuabile non nell’acritico recepimento degli strumenti messi a punto in ambiente anglosassone (il New Public Management. Naturalmente non è invece possibile neppure immaginare di effettuare ora una valutazione del suo impatto. controllo di gestione. per altri 14 anni. Nello stesso tempo. ma non solo. garantendo che le scelte stesse erano ispirate alla ricerca dell’eccellenza per il sistema scolastico provinciale.).CONCLUSIONI 206 Tra i punti di forza in termini di governance del piano si segnala il suo elevato grado di apertura e partecipazione. concetti come pianificazione interna. Le iniziative analizzate testimoniano queste tendenze. BVA. processi di miglioramento della qualità variamente etichettati e impostati. I risultati ottenuti. Gli studi di fattibilità e i primi risultati ottenuti indicano che la strategia adottata è per ora efficace e tempestiva e che sta iniziando a produrre i risultati attesi sulla base degli obiettivi proposti. Emblematico è risultato il caso dell’agenzia federale per l’amministrazione pubblica. Da questo punto di vista. senza oneri economici aggiuntivi per gli studenti e le loro famiglie. tale essendo la durata prevista per i contratti siglati. Ciò è il frutto della cura con la quale l’amministrazione provinciale ha creato e utilizzato molteplici occasioni di informazione e confronto con tutte le parti sociali interessate (in primo luogo. ecc. come sviluppato soprattutto in Gran Bretagna e Nuova Zelanda). quale solo un sostanziale adeguamento – in qualità e quantità – delle infrastrutture e dei servizi ausiliari avrebbe permesso di conseguire.

l’uso di strumenti informatici (EPOS e FAVORIT) ha consentito di gestire meglio le risorse umane e i processi lavorativi. insieme al progetto Idee 21. operanti nel campo della promozione dello sviluppo economico. Il caso locale analizzato riguarda la creazione di un municipio virtuale nella città-Stato di Brema: l’idea è di realizzare una situazione di e-democracy in cui il cittadini siano meglio informati sulla gestione della cosa pubblica e dispongano di più canali per esprimere la propria voce. di riqualificare e valorizzare il personale. ma soprattutto nell’ambito di un approccio di governance interna della struttura pubblica. ottenendo risposte che sono positivamente valutabili non solo in termini aziendalistici. nel caso esaminato. è stata ottenuta dalla BVA attraverso la sinergia di più elementi. Da un lato il quality management ha permesso di introdurre la concezione del lavoro per obiettivi. Nel corso della pianificazione della piattaforma digitale comune è stato costituito un comitato per il coordinamento del progetto che riuniva rappresentanti dell’ amministrazione pubblica. dei partner del settore privato. I servizi sono divenuti maggiormente orientati verso i cittadini/utenti. anche rudimentali. ha permesso un miglior utilizzo delle competenze interne. il management dell’informazione e della conoscenza e.CONCLUSIONI za. ispirate alla cultura del risultato. di migliorare le performance interne. La capacità dell’amministrazione pubblica di orientare le scelte politiche di fondo e i programmi espressi dalla struttura amministrativa verso visioni strategiche. di sfruttare al meglio le competenze esistenti attraverso la creazione di circoli di discussione e lavoro. Il caso del BaföG online incarna al meglio questo principio: gli utenti (studenti) possono svolgere le loro pratiche da qualsiasi postazione informatica collegata alla rete Internet e in qualsiasi momento. rappresentanti della Camera di Commercio e di organizzazioni di varia natura. è stata istituzionalizzata attraverso la creazione di una public private partnership. La cooperazione tra il settore pubblico e il settore privato. ottenendo miglioramenti delle prestazioni. necessaria per attuare aspetti qualificanti del progetto. d’altro lato. garantendo significative riduzioni nei tempi di completamento delle procedure. 207 . senza vincoli di orario di apertura al pubblico degli uffici e senza code. Questi risultati garantiscono una pubblica amministrazione più vicina agli interessi dei cittadini e un ulteriore passo in avanti verso la realizzazione della cosiddetta e-democracy. avviare la concreta attuazione di azioni strumentali del tipo indicato. Gli strumenti informatici hanno permesso di sviluppare una piattaforma di lavoro integrata ed efficiente. Le applicazioni create per l’erogazione dei servizi sono molto semplici da utilizzare per quanti dispongano di conoscenze informatiche. Il nuovo management tedesco ha saputo.

alla partecipazione dei dipendenti alle azioni di rinnovamento intraprese. che ai portatori di interessi speciali (parti sociali. in grado di durare nel tempo. Sono state preparate e diffuse numerose pubblicazioni.). operatori economici. Internet in testa. non comprende la totalità dei cittadini). nella consapevolezza che è solo dalla loro convinta adesione che possono derivare risultati positivi. ecc.CONCLUSIONI La governance tedesca alla luce dei principi del Libro Bianco Quali ambiti di applicazione è possibile riconoscere in Germania ai criteri di buona governance proposti dalla Commissione europea nel suo Libro Bianco sulla governance europea del 25 luglio 2001? Per rispondere alla domanda prendiamo distintamente in considerazione ciascuno dei cinque criteri proposti. molta attenzione è stata prestata nel comunicare. A livello locale hanno invece svolto un ruolo determinante le campagne di comunicazione promosse dal KGSt e. rappresentanze di categoria. Questo soprattutto a livello federale. all’interno delle organizzazioni pubbliche. del rapporto trasparente tra pubbliche amministrazioni e società. quando necessario) dei cittadini sulle nuove tecnologie. Apertura Un buon sistema di governance deve prevedere meccanismi di apertura delle istituzioni alla società per accrescere la fiducia dei cittadini nelle istituzioni e rendere l’attività pubblica più trasparente. coinvolgere e acquisire il consenso. le intense attività di diffusione locale tramite incontri. avvenute nel corso di seminari e riunioni rivolte sia ai comuni cittadini. di nuovo. che segnala una sensibilità degli apparati 208 . forum e giornate seminariali dedicate alla informazione (e formazione. Partecipazione Grande rilievo è stato dato. che garantisce un grado di apertura e pubblicità molto elevato sulle iniziative intraprese (anche se tale forma di comunicazione resta a disposizione solo di quella fascia di popolazione che ne fa uso corrente che. realizzata tramite i media e un nutrito ed eterogeneo programma di presentazioni dialogate. In Germania l’intero processo di modernizzazione è stato oggetto di una vasta campagna di comunicazione. dai contenuti differenziati in funzione del pubblico cui sono rivolte. per quanto in continua crescita. che spiegano con linguaggio non tecnico ed accessibile a tutti il “nuovo volto” della pubblica amministrazione. Sintomo significativo dei risultati ottenuti all’interno delle amministrazioni è la nuova attenzione al back-office. Sul lato esterno. È infatti il ricorso intenso alle nuove tecnologie.

ma perché tale valutazione non è stata effettuata. infatti. soprattutto dei dirigenti. Quindi si può ritenere che l’efficacia del funzionamento complessivo delle PA. In proposito si può ritenere che l’elevata partecipazione alla revisione delle procedure operative delle PA da parte del personale. nel nostro caso). Le politiche di coordinamento e gli investimenti che sono alla base delle azioni di governance intraprese si stanno dimostrando gradualmente adeguati alle esigenze.CONCLUSIONI amministrativi all’intero processo gestionale. efficacia e efficienza sono i temi dominanti per la valutazione della prestazione lavorativa. vale a dire stimare quali effetti positivi si sono avuti in più per effetto dell’azione realizzata rispetto a quelli che si sarebbero verificati comunque (per effetto di circostanze e azioni estranee agli inter- 209 . di un maggiore coinvolgimento rispetto alle azioni di policy intraprese. costituisca un leit-motiv sicuramente presente negli interventi di governance realizzati in Germania. Il nuovo sistema non poteva essere attuato senza una maggior responsabilizzazione dei dipendenti pubblici. tuttavia. significa comprendere (e misurare) gli effetti differenziali degli interventi pubblici (realizzati tramite azioni di governance. Tempestività. Efficacia Una buona governance non può prescindere dall’efficacia delle azioni realizzate. L’introduzione di sistemi di retribuzione basati sui risultati e un coinvolgimento diretto dei dirigenti nell’operato delle unità di cui sono responsabili sta favorendo la diffusione. Realizzare valutazioni di efficacia tramite valutazioni di impatto. con maggior chiarezza che in precedenza. con conseguenti vantaggi per i cittadini. permettendo buoni risultati e risparmi alla PA. lette anche nei loro rapporti reciproci e con la società. altro non sia che una manifestazione dell’attitudine tedesca all’organizzazione e ai lavori “ben fatti”. tra tutto il personale. delle esperienze acquisite in passato. I servizi devono essere orientati verso i cittadini/utenti e garantire tempi di assolvimento veloci delle pratiche burocratiche. in cui i risultati sono ricercati e ottenuti a partire da chiari obiettivi assunti e valutati sulla base del loro impatto futuro e. non nel senso che la valutazione sia negativa. abbia riscosso successi comparabili a quelli ottenuti nel Paese che li ha inventati e diffusi (il Giappone). Questa constatazione non implica. ove possibile. i cui ruoli all’interno del processo organizzativo e decisionale sono in corso di ridefinizione. con il loro focus posto sui lavoratori e sulle loro proposte. con scrupolosa attenzione ai dettagli. non stupirà che la creazione dei circoli di qualità. Se la scelta degli strumenti è in assonanza con la cultura profonda di un popolo. anche una positiva valutazione dell’impatto degli interventi realizzati. anche nei suoi aspetti apparentemente di dettaglio ma nondimeno cruciali nel garantire la qualità complessiva dei processi.

Responsabilità Le tipologie contrattuali o i vari accordi realizzati cercano di prevedere una distinzione delle responsabilità e dei ruoli assegnati ai diversi attori. il principio di responsabilità è stato rafforzato con riferimento ai risultati. . Se le applicazioni analizzate sembrano fornire riscontri positivi. soprattutto tramite la partecipazione agli organi di governo previsti. ma chiara e stabile. che non sostituisce le modalità tradizionali. intesa come nuova modalità di rapporto tra pubbliche amministrazioni. da parte delle PA italiane. deve avere ben chiaro quali sono le sue responsabilità ed i suoi compiti. propri della policy evaluation. Ciò induce a ritenere che molte tra le azioni federali e locali intraprese costituiscano un insieme non contraddittorio di iniziative. 210 Elementi di trasferibilità al caso italiano Al termine di ognuno dei sei casi esaminati sono state offerte indicazioni di massima sulla utilizzabilità. nell’ambito di un’impostazione generale certamente complessa. cittadini e forze economiche e sociali. parte privata o pubblica. non ci si può tuttavia nascondere che occorrerà ancora qualche tempo prima di potere esprimere una valutazione matura sull’impatto del nuovo approccio. delle buone prassi di governance segnalate per la Germania. che partecipa a un programma di governance. Rinviando a ciascuna di esse per i dettagli. ma ad esse si affianca rafforzandole. alla luce dei rischi di confusione che possono comunque verificarsi. Coerenza Le azioni di governance intraprese presentano un buon grado di coerenza tra le loro molteplici componenti. ricapitoliamo di seguito le principali conclusioni cui si è pervenuti. nell’ambito del Neues Steuerungsmodell. Realizzare analisi di efficacia con questo contenuto richiede l’utilizzo di strumenti di analisi sofisticati e complessi. Ciascun ente. ove le linee di responsabilità risultavano tradizionalmente ben tracciate e chiaramente percettibili sulla base del ruolo ricoperto da ogni operatore e della sua posizione nelle procedure che lo vedono partecipe.CONCLUSIONI venti analizzati). interpretabile unitariamente alla luce della graduale attuazione dell’eGovernance. che non abbiamo rinvenuto nella nostra rassegna. Anche all’interno delle amministrazioni.

Essi infatti costituiscono casi di collaborazione tra istituzioni pubbliche diverse che si segnalano per la dimensione dei problemi affrontati e per la complessità dei rapporti stabiliti per risolverli. 118 Cost. un potenziale analogo se non superiore a quella della riserva naturale tedesca?). ma altrettanto di rilievo quanto a pluralità di attori (anche privati) coinvolti e a replicabilità specifica (quante sono le situazioni in Italia che presentano. le esperienze significative di partnership pubblico-privato. Se l’evoluzione istituzionale italiana dovesse confermare il suo approdo ad un assetto che possiede alcuni dei connotati tedeschi (almeno per quanto riguarda i rapporti tra Stato e regioni. 211 Governance esterna Non molto numerose sono state in Italia. indispensabili per superare le eventuali barriere della diversa appartenenza politica. basato su forme di federalismo cooperativo.). certamente favorite dal governo in carica (ma . Entrambi i casi illustrati sono significativi.CONCLUSIONI Governance interistituzionale È il livello di governance per il quale la Germania si trova in una situazione di vantaggio iniziale. Le difficoltà a stabilire e mantenere nel tempo attitudini siffatte non sono piccole. relativamente alle competenze a legiferare e. soprattutto. Al di là di quanto la normativa consente o sollecita a fare. allora i buoni esempi tedeschi meriteranno di essere studiati con particolare attenzione. che vede nella collaborazione (non solo sancita dalle norme. finora. per quanto previsto in tema di svolgimento delle funzioni amministrative da parte di comuni. in questo senso: il caso berlinese. derivante dal suo collaudato assetto istituzionale. ma praticata quotidianamente) tra gli enti di diverso e dello stesso livello la regola. nei rapporti tra soggetti diversi. province e città metropolitane dal nuovo art. Ne costituiscono esemplare testimonianza le alterne vicende (in questo momento favorevoli) della cabina di regia e degli altri strumenti di coordinamento che si sono costruiti per garantire una gestione coordinata degli investimenti straordinari che accompagnano la preparazione dei Giochi Olimpici invernali di Torino 2006. anziché l’eccezione. ma si registra una recente forte crescita di interesse per questo genere di iniziative. Per farlo occorre che prevalgano. che può essere dirimente rispetto al successo nel nostro Paese di azioni che prevedono la partecipazione di una molteplicità di soggetti pubblici. sulla carta. centrale resta tuttavia l’atteggiamento culturale. condizioni stabili di fiducia. che coniuga politiche attive per l’occupazione con interventi per il ripristino di accettabili condizioni ambientali e il caso della Biosphärenreservat Schaalsee. di minore dimensione.

Il progetto d-NRW presenta forti innovazioni innanzitutto di prodotto. in una prospettiva che per gli enti pubblici è esplicitamente di e-government. dell’IT. che gli strumenti messi in campo (gli accordi e i meccanismi istituzionali attraverso i quali è stata costruita l’ampia alleanza che sostiene il progetto tedesco). Anche svolgere. In questo contesto. mediante contatti diretti con rappresentanti delle istituzioni pubbliche tedesche che hanno dato vita al progetto. almeno per alcuni ambiti. per cui l’ente locale può trovarsi a svolgere tre tipi di ruoli: di erogatore diretto dei servizi pubblici locali. la concessione. con efficacia di risultati. negli ambiti più diversi. Impressiona la vastità degli obiettivi/prodotti innovativi che d-NRW si propone di raggiungere. A stimolare questo interesse gioca certamente un ruolo significativo l’endemica (e tuttora irrisolta) crisi fiscale dello Stato (e degli altri enti pubblici). I punti cruciali. Lo svolgere in modo efficiente il primo ruolo richiede all’ente pubblico di dotarsi (quando non l’abbia ancora fatto) di adeguati strumenti di governance interna. profit e non profit. gli altri due ruoli non è semplice e richiede di dotarsi di una strumentazione giuridica innovativa. di holding (quando l’erogazione avviene attraverso aziende partecipate controllate) e di authority (quando l’erogazione avviene tramite impresa non controllata). ma anche negli strumenti approntati per ottenerlo: l’ambizione è di coagulare le forze vive della regione della Ruhr in uno sforzo comune di mantenerne e migliorarne la competitività.CONCLUSIONI 212 non necessariamente invise allo schieramento contrapposto). che superino i limiti di quelle realizzate in passato. ma ipotizza anche l’esistenza di un clima negoziale basato sulla trasparenza dei rapporti tra enti pubblici e organizzazioni private. Al centro si colloca l’utilizzo. sostenuto da fattori sia congiunturali che politici. riguardano sia i contenuti del progetto (obiettivi e azioni per conseguirli). sembra da raccomandare alle regioni e/o alle province italiane che non hanno rinunciato (avendone le potenzialità) ad assumere la leadership per azioni di rilancio dello sviluppo locale. Un’analisi attenta di d-NRW. ampio e diversificato. I due casi tedeschi presentati meritano certamente di essere guardati per le componenti innovative su questi temi che li caratterizzano. Recentemente il governo ha formulato un’opzione a favore dell’esternalizzazione delle attività svolte dagli enti locali riconducibili alla gestione produttiva (opzione peraltro successivamente ridimensionata). Alcuni istituti non hanno dato cattiva prova di sé (ad esempio. . di non facile realizzazione. che ha permesso la costruzione della rete autostradale italiana) e ad essi quindi pare ancora possibile fare riferimento. rispetto ai quali pare potersi raccomandare l’adozione di azioni emulative. l’alleanza tra pubblico e privato viene considerata strategica. e di vitale importanza è vista la sperimentazione di nuove formule. tramite la messa a disposizione di una serie integrata di servizi innovativi.

risiede nella sua capacità di mobilitare l’opinione pubblica e di creare condizioni favorevoli al mecenatismo (che tanto stenta ad affermarsi nell’Italia contemporanea).CONCLUSIONI Molto diverso è il contesto nel quale si muove l’iniziativa della provincia di Offenbach per un’innovativa alleanza con imprese private nella realizzazione di un ambizioso progetto di rinnovamento delle infrastrutture scolastiche pubbliche. sicuramente molto complessi. che possono influenzare positivamente (in situazioni sociali non compromesse) lo stesso ethos degli amministratori pubblici e degli imprenditori. dalla pulizia al trasporto scolastico). per le condizioni di vetustà del patrimonio pubblico. Il caso della BVA (un’agenzia del governo federale) rappresenta utili spunti di riflessione. che pare senz’altro replicabile in Italia. ma soprattutto tensione ed attenzione diffuse per il risultato. che rivestono (almeno a priori) un ruolo cruciale per il successo dell’iniziativa. L’amministrazione tedesca sembra consapevole che le innovazioni organizzative di peso e di qualità costano ed è disposta a spendere ed investire (denari. ma non solo) nel cambiamento organizzativo. Purtroppo non è stato possibile acquisire notizie dettagliate sulle clausole contrattuali (tuttora avvolte da comprensibili vincoli di riservatezza). La quasi generalità degli enti locali italiani (province e comuni) si trova di fronte a fabbisogni non dissimili. presentino sicure caratteristiche incentivanti per tutte le parti in causa. Superando di molto i casi in cui l’ente pubblico (spesso locale) ha dato in appalto a ditte private la manutenzione degli edifici. in coerenza con le funzioni che le imprese si sono accollate. Occorre infatti che i contratti. mediante contratti che portano spesso la dizione evocativa di global service. ammodernamenti e ampliamenti compresi) sia per l’ampia durata dei contratti (10 anni). sul piano sia del metodo adottato che del merito. che ha cercato di utilizzare contemporaneamente più leve per conseguire il comune risultato di modernizzare. che può essere fattore di ostacolo alla crescita qualitativa di un sistema di istruzione pubblica che versa in condizioni non ottimali anche per altre ragioni. Un altro aspetto caratteristico del progetto. . pena l’inevitabile fallimento dell’iniziativa. aprire verso l’esterno e rendere più trasparente la PA. l’azione intrapresa dalla provincia di Offenbach si caratterizza sia per la numerosità dei servizi assegnati alla PPP (che riguardano anche la realizzazione e il cofinanziamento di interventi strutturali sulle scuole. Esso costituisce un’azione fortemente integrata. 213 Governance interna Entrambi i casi considerati presentano elementi di interesse nella prospettiva della trasferibilità alle pubbliche amministrazioni italiane. insieme alla fornitura di servizi di supporto (dal calore alla mensa.

Cruciale per ottenere il risultato atteso è la possibilità di effettuare pagamenti on-line. Su un piano squisitamente istituzionale il caso della BVA sembra potere dire qualcosa all’Italia. prassi originariamente elaborata ed applicata. dello stesso livello (ad esempio. che tuttavia sembrano ora in disuso. può certamente costituire un utile punto di riferimento e di ulteriore riflessione. se non addirittura nello “stile” di governo. ad esempio mediante gli accordi di programma) è la possibilità di associare nel sito una pluralità di enti locali. per i principali tributi locali ricorrenti. il che in Italia già avviene. alcune province. non paiono sussistere difficoltà insormontabili alla sua potenziale trasferibilità. . a vantaggio di sistemi più “tecnologici” (quali l’accreditamento e. come quelle sanitarie) e una periferia che ha una propria autonomia nel decidere e realizzare le politiche. i comuni che costituiscono un’area metropolitana) o di livello diverso (regione. nell’ambito dei servizi di cui si sta discorrendo). oppure più “soffici” (quali le indagini di customer satisfaction). Interessante (e probabilmente perseguibile. Il ricco catalogo di servizi offerti da BOS fornisce impliciti suggerimenti sull’ampia gamma di servizi che possono essere ammessi alla fruizione a distanza. La natura del progetto. ad esempio. anche se di ciò in Italia non risulta aversi ad oggi esperienza. che comprende anche una replica tedesca dei circoli di qualità. che combina gli aspetti tecnologici con quelli organizzativi e relazionali (la costruzione della rete di partnership che ne stanno alla base). Da questo punto di vista l’evoluzione della BVA e dei servizi che essa rende ai suoi clienti. per esempio). nel quale occorre imparare come incardinare nella prassi amministrativa. soprattutto. province e comuni. specie pubblici. le amministrazioni regionali). fa del municipio virtuale della città-Stato di Brema un caso di sicuro interesse per la realtà italiana. In linea di principio. in Giappone. la certificazione per processi delle famiglie ISO 9000 e/o UNI EN ISO 9001). nello specifico). non senza successo.CONCLUSIONI 214 Tra le iniziative più interessanti è l’adozione di un approccio alla qualità. mirato a incidere anche sui comportamenti organizzativi e sui rapporti tra i vari soggetti del pubblico impiego (impiegati e dirigenti. specie quelli che già dispongono di un proprio sito per comunicare con il pubblico. i rapporti tra un centro che coordina e guida (lo Stato rispetto alle regioni. L’arricchimento dei servizi offerti on-line costituisce lo sviluppo naturale di tali premesse. Candidati naturali alla sperimentazione sembrano essere gli enti locali di maggiore dimensione (le città metropolitane. le regioni rispetto agli enti locali e alle aziende pubbliche. Anche in Italia si sono avuti tentativi di adottare tale metodo (se ne ricordano applicazioni in sanità. in un momento di spinta all’ulteriore decentramento.

215 . nell’ambito di iniziative di partnership pubblico-privato che anche nel nostro Paese sono oggetto di crescente attenzione e di significative applicazioni (ad esempio. nell’ambito dei patti territoriali e delle azioni di partenariato in essi previste).CONCLUSIONI Anche nei confronti dell’aggregazione di aziende private non pare sussistano obiezioni di principio.

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Contabilità ambientale negli enti locali (giugno 2003) .Le collane del Formez 227 Quaderni 1.A. Lo scenario della formazione nel sistema delle autonomie locali (maggio 2003) 12. Integrazione dell’offerta formativa – La normativa nazionale (aprile 2003) 11. 8. 9. Le Agenzie di sviluppo al Centro Nord – Strategie di rete e comunità professionali (giugno 2003) 16. Sesto rapporto nazionale sulla formazione nella P .A. La valorizzazione sostenibile della montagna (giugno 2003) 14. Governare lo sviluppo locale – Le aree protette marine della Sardegna (giugno 2003) 15. L’amministrazione liberale – Appunti di lavoro (giugno 2003) 13. 5. 10. 7. 6.A. Quarto rapporto nazionale sulla formazione nella P . Lo scenario della formazione nel sistema delle autonomie locali (maggio 2002) esaurito Lezioni sul nuovo ordinamento legislativo italiano (ottobre 2002) esaurito Le Province nell’attuazione del piano di e-government (novembre 2002) esaurito 2. 4. Lo scenario della formazione nel sistema delle autonomie locali (maggio 2001) esaurito La riforma del welfare e le nuove competenze delle amministrazioni regionali e locali (giugno 2001) esaurito Patti territoriali e agenzie di sviluppo (giugno 2001) esaurito Il ruolo delle agenzie locali nello sviluppo territoriale (luglio 2001) esaurito Comuni e imprese – 56 esperienze di Sportello Unico (ottobre 2001) Progetto Officina – Sviluppo locale e eccellenza professionale (febbraio 2002) esaurito Quinto rapporto nazionale sulla formazione nella P . 3.

A. bilancio e contabilità per gli enti locali (gennaio 2002) esaurito Project Cycle Management – Manuale per la formazione (marzo 2002) esaurito Il governo elettronico – Rassegna nazionale e internazionale (marzo 2002) esaurito Il governo delle aree protette (aprile 2002) Il contenzioso nel lavoro pubblico – L’arbitrato (aprile 2002) Common Assessment Framework. La governance dell’internazionalizzazione produttiva – Il laboratorio (ottobre 2004) 28. La semplificazione amministrativa nelle Regioni (giugno 2004) 24. Lo scenario della formazione nel sistema delle autonomie locali (luglio 2004) 25. La governance dell’internazionalizzazione produttiva – L’osservatorio (ottobre 2004) 29. Le autonomie locali nelle regioni a Statuto speciale e nelle Province Autonome (marzo 2004) 21. che cambia . Le Agende 21 Locali (giugno 2003) 18. L’attrattività dei territori nelle politiche di internazionalizzazione (ottobre 2004) 27. 2. 3. Il contenzioso nel lavoro pubblico (maggio 2001) esaurito Modello e strumenti di valutazione e monitoraggio dei corsi RIPAM (luglio 2001) esaurito Appunti di programmazione.A. regionale e locale (novembre 2004) Strumenti 1. Piani di azione e politiche di innovazione – Il caso dello Sportello Unico (dicembre 2003) 228 20. La Pubblica Amministrazione e il sistema delle imprese – Rapporto di ricerca (marzo 2004) 22. 4. Integrazione dell’offerta formativa – Normativa regionale (luglio 2003) 19. 8.17. . La comunicazione interna nella P . 6. Settimo rapporto nazionale sulla formazione nella P . Uno strumento di autovalutazione per le Pubbliche Amministrazioni (giugno 2002) Il controllo di gestione negli enti locali (luglio 2002) 9. 5. La formazione nella P .A.L’esperienza del Ministero dell’Ambiente (luglio 2004) 26. La comunicazione pubblica – Linee operative (giugno 2004) 23. 7.

5. 3. Il sistema normativo della protezione civile (novembre 2003) 17. 2. Il contratto di servizio – Elementi per la redazione e la gestione (luglio 2004) 22. Manuale per il responsabile dello sportello unico . Investimenti pubblici e processo decisionale (maggio 2004) 19. Programmazione e realizzazione di progetti pubblici locali – Un sistema di monitoraggio degli interventi (giugno 2003) 14. Il ruolo delle Province in materia di viabilità (febbraio 2004) 18. 6. Manuale per il responsabile dello Sportello Unico – Regione Emilia-Romagna (settembre 2003) 16. Programmazione e gestione della formazione – Il sistema Informal (novembre 2004) Ricerche 1. Comunità di pratiche.10. Dalla contrattazione decentrata alla contrattazione integrativa (novembre 2001) esaurito E-government – Nuovi paradigmi organizzativi e formativi nelle Regioni e negli Enti locali (maggio 2002) Pubblica Amministrazione on-line – Esempi di servizi interattivi (settembre 2002) esaurito L’offerta formativa delle università per la Pubblica Amministrazione (ottobre 2002) Il concorso pubblico elettronico (marzo 2003) I piccoli comuni e la gestione associata di funzioni e servizi (marzo 2003) Internazionalizzazione dei sistemi locali di sviluppo – Dalle analisi alle politiche (aprile 2003) 229 . 4. Guida alla progettazione dell’offerta formativa integrata (luglio 2004) 23. 7. L’impresa artigiana e lo Sportello Unico per le attività produttive (marzo 2003) 13.Regione Campania (maggio 2004) 20. Modello e strumenti web-based di valutazione e monitoraggio dei corsi RIPAM (marzo 2003) 12. apprendimento e professionali – Una metodologia per la progettazione (dicembre 2002) 11. Manuale per il responsabile dello sportello unico – Regione del Veneto (luglio 2004) 21. Manuale per il responsabile dello Sportello Unico – Regione Lombardia (giugno 2003) 15.

Formez Area Progetti Editoriali via Salaria 226. 06 84891 www.it Formez Centro di Formazione Studi Presidenza e Direzione Generale via Salaria 229. 00199 Roma tel.it Stampa XPress srl – Roma Finito di stampare nel mese di dicembre 2004 Pubblicazione non in vendita .formez. 00199 Roma tel. 06 85330713 editoria@formez.

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