Tribunales Contencioso-Administrativos

Artculo Profesor Pedro Pierry Arrau.

Termin el siglo XX y no se crearon dichos Tribunales.

Su inclusin en la CPE de 1925 (art. 87).

No se establecieron nunca durante la vigencia de la Constitucin de 1925. Su ausencia lleva a plantearse el tema del juez que ha de conocer de estas materias.

Sistema de juez nico no especializado y con gran capacidad de control (supuestamente sistema ingls).
Sistema de juez especializado, sea que se trate de tribunales independientes del poder judicial (Francia y Alemania), que formen parte del mismo (Espaa) o que integren los propios servicios pblicos (sistema anglosajn).

En Chile existe para el conocimiento de estos asuntos: - El Recurso de proteccin; - El juicio ordinario de mayor cuanta; y - Procedimientos especiales ante diversas instancias de la organizacin judicial.

El Constituyente de 1925 no previ que la inclusin en el art. 87 de los tribunales contencioso administrativos producira el efecto contrario al buscado.
Se busc afianzar el Estado de Derecho, sometiendo la Administracin a un control por tribunales especializados, mediante el establecimiento de los tribunales administrativos para resolver las reclamaciones que se interpongan contra los actos o disposiciones arbitrarias de las autoridades polticas o administrativas.

El efecto que produjo la presencia del artculo 87 de la CPE, al no crearse en definitiva los tribunales administrativos, fue la de servir de fundamento jurdico para sostener la incompetencia o falta de jurisdiccin de los tribunales ordinarios para controlar a la Administracin.
La jurisprudencia de los tribunales superiores de justicia, invariablemente, seal que pronunciarse sobre la legalidad o ilegalidad de los actos del Poder Ejecutivo exceda el mbito de la jurisdiccin o competencia de los tribunales ordinarios y comportaba una invasin de las facultades de otro poder pblico, y que los actos de la autoridad no podan ser revocados por la justicia ordinaria.

Antes de la entrada en vigencia de la CPR. de 1925, el profesor Domingo Amuntegui, sostena que los decretos del Jefe del Estado no son materia de contencin ante la justicia ordinaria... porque si pudieran ser llevados al Poder Judicial, ste se sustituira al Presidente de la Repblica, en el ejercicio de aquellas particulares facultades.
El mencionado artculo 87 de la CPE de 1925 vino a ratificar una posicin ya existente, siendo quizs injusto culpar exclusivamente a esa norma de la Constitucin de la doctrina de la falta de jurisdiccin.

Fundamentos legales de la posicin de la falta de jurisdiccin: El artculo 87 de la CPE. El artculo 4 del COT., que prohbe al Poder Judicial mezclarse en las atribuciones de otros poderes pblicos. El artculo 4 de la CPR de 1925; La existencia del juicio poltico como forma de hacer efectiva la responsabilidad del Presidente de la Repblica; La existencia e algunos recursos contencioso administrativos entregados a los Tribunales Ordinarios.

* Ante la situacin general descrita, algunos textos legales entregaron directamente al Poder Judicial el conocimiento de algunos asuntos contenciosos: - Ley de Municipalidades; - Cdigo Sanitario; - Cdigo Tributario. * Otras leyes crearon algunos contencioso administrativos especiales. * Posibilidad del juez de desconocer actos administrativos y aplicar directamente la ley en conflictos entre particulares. * Distincin entre actos de gestin y de autoridad.

No obstante las excepciones indicadas, permaneca fuera del control judicial gran parte de la actividad administrativa: a) Reclamaciones contra actos administrativos (son actos de autoridad); b) Reclamaciones por indemnizacin de perjuicios provenientes de la dictacin de tales actos.

Durante dcadas los tribunales renunciaron a ejercer control sobre la actividad administrativa. Discurso del Pdte. De la C.S. en el ao 1973. Hubo numerosos proyectos de creacin de Tribunales contencioso administrativos: 1929 Osvaldo Koch; - 1954 diputado Ral Julliet; - 1958 del Poder Ejecutivo; - 1965 del Congreso Nacional de Abogados Chilenos; - 1969, del senador Foncea; - 1992, que corresponde a un proyecto elaborado en 1976 por una subcomisin de la comisin de estudios de la Constitucin de 1980.

La dictacin de la CPR de 1980 no modific sustancialmente la cuestin. Lo establecido en el art. 87 se traslad al art. 38 inciso segundo, mencionndose tambin los tribunales contencioso administrativos en el artculo 79.
La nica diferencia era un carcter ms restringido en el art. 38 inciso segundo, por exigir que el particular que reclamaba tuviese un derecho lesionado.

El acuerdo poltico de 1988 para reformar la Constitucin llev a suprimir de la Carta Fundamental toda referencia a los tribunales contencioso administrativos. Un fallo que reiteraba la doctrina de la falta de jurisdiccin (Parra Acua Carlos con I. Municipalidad de Temuco del ao 1989 fue determinante en el cambio experimentado. Dicho fallo significaba un retroceso en la jurisprudencia, que a partir del fallo Toms Tafra Marusic con Fisco haba distinguido entre: Acciones destinadas a anular actos administrativos (inatacables ante tribunales ordinarios); y Acciones destinadas a declarar derechos de particulares frente al Estado (cuya competencia era admitida)

Suprimida la mencin a lo contencioso administrativo en la CPR, se abrieron las puertas para que los tribunales sostuvieran su jurisdiccin para conocer sobre estas materias. Juicios entablados en relacin con el D.L. 77 de 1973, sobre confiscacin de bienes de los partidos polticos. Esto llev a dar acogida a la tesis que sostiene que las acciones destinadas a impetrar la nulidad de derecho pblico son imprescriptibles y que las normas sobre la materia del Cdigo Civil no son aplicables en derecho pblico.

Un rol muy importante en materia de control jurisdiccional de la Administracin ha sido el que ha tenido el recurso de proteccin. El recurso de proteccin ha sustituido en la prctica el contencioso administrativo, interponindose en contra de actos de autoridades polticas y administrativas. Este recurso se ha extendido incluso al control de la actividad discrecional de la Administracin.

El Recurso de proteccin se utiliza mayoritariamente contra actos de la Administracin y de manera minoritaria en contra de actos de particulares o contra resoluciones judiciales.
Se ha extendido su utilizacin mediante la ampliacin desmesurada que se ha dado a la garanta del derecho de propiedad. Es una herramienta que no ofrece garantas a la autoridad recurrida ni a los terceros interesados en la mantencin del acto.

No permite establecer criterios estables o permanentes y formar una autntica jurisprudencia.

Asuntos de gran cuanta e importancia se discuten a travs de este recurso, sin alegatos, en cuenta y sin que exista una instancia adecuada de discusin. Los recursos de proteccin no son resueltos por un Tribunal permanente que vaya sentando jurisprudencia, con integracin cambiante y criterios diversos.

Lo impredecible que pueden resultar los fallos que recaen en tales recursos pueden llevar a aumentar la litigiosidad.
Los asiduos recurrentes de proteccin suelen ser poderosas empresas. Adversos efectos del recurso de proteccin en el control que ejerce la CGR., transformando sus dictmenes, resoluciones sancionatorias y acciones en un mero trmite administrativo del cual se puede siempre reclamar ante la respectiva Corte de Apelaciones. Efectos negativos en relacin con la creacin de jurisprudencia administrativa.

No es posible pretender que los actos de la CGR no sean susceptibles de control jurisdiccional, lo cual constituye una garanta para el ciudadano.
Sin embargo, el control a travs de este recurso, conocido por salas no especializadas de las Cortes de Apelaciones y en procedimiento de urgencia, no parece un avance jurdico.

El contencioso administrativo entregado al recurso de proteccin y al juicio ordinario de mayor cuanta ha creado jurisprudencia en una materia muy polmica entre los autores nacionales del derecho administrativo: la nulidad en derecho administrativo.
Con ocasin de la aplicacin del D.L. N 77 de 1973, se iniciaron procesos demandando directamente la nulidad de derecho pblicos de la resolucin confiscatoria, dictada hace ms de 20 aos, acogiendo los tribunales tales acciones, declarando que la nulidad de derecho pblico opera ipso iure, es insanable e imprescriptible.

Consecuencias que se siguen de esta concepcin en relacin con la certeza y seguridad jurdica. Distincin entre distintos tipo de nulidad y necesidad de la prescriptibilidad.
Problemas en relacin con la invalidacin de los actos de la Administracin, antes de la dictacin de la Ley de Procedimientos Administrativos. Problemas en materia de responsabilidad civil extracontractual del Estado.

Problema agravado en materia de responsabilidad extracontractual del Estado, cuando se ejercen las acciones civiles en el proceso penal.
Ejercicio de acciones de certeza, destinadas a obtener de los tribunales declaraciones respecto de la forma de interpretar la Ley administrativa, con el propsito de modificar los criterios de Contralora General de la Repblica y otros rganos fiscalizadores como SEC., o para evitar la accin fiscalizadora de la Cmara de Diputados.

Estas distintas situaciones han llevado desde una falta de control jurisdiccional sobre los actos de la Administracin, a una situacin de control indiscriminado, sin respeto a los mbitos de discrecionalidad, sin lmite a los poderes del juez, sin plazo de caducidad a las acciones.

Falta de idoneidad del juicio ordinario de mayor cuanta como procedimiento para la declaracin de derechos a favor de particulares y en materia de nulidad de derecho pblico: - Efecto relativo de las sentencias; - Pasividad del juez; - Problema de las medidas prejudiciales;

*Caso central hidroelctrica.

El tema del juez especializado no es meramente terico, sino que posee gran repercusin en la prctica: Actividad discrecional de la Administracin; La actividad del juez en el proceso y sus facultades, que es ms cercano al sistema inquisitivo; Las medidas precautorias y su carcter excepcional y rodeado de garantas para no paralizar la actividad pblica; La presuncin de legalidad de los actos de la Administracin y que altera la carga de la prueba; La responsabilidad extracontractual del Estado y la institucin de la falta de servicio.

En todos estos casos se requiere de soluciones que logren conciliar adecuadamente los derechos de los particulares y el inters general.

La creacin de tribunales contencioso administrativos ubicara al recurso de proteccin en su exacta naturaleza.