CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 114/2006

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO ___ TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN JOSE ANTONIO VERDEJO CRUZ

Presentacin de la demanda

Se plantea un conflicto entre, el Estado de Michoacn, a travs de su Poder Legislativo, y el Municipio de Buenavista de esa entidad federativa. El veintisiete de junio de dos mil seis, Pedro Zrate Prez, Sndico del Ayuntamiento de Buenavista, Estado de Michoacn, promovi controversia constitucional contra el Poder Legislativo del citado Estado.

Antecedentes
Los actos y normas impugnados

El Decreto legislativo nmero 58, aprobado por la Septuagsima Legislatura del Estado de Michoacn el veinticinco de mayo del dos mil seis, publicado en el Peridico Oficial el veintisis del mismo mes y ao. Por el citado Decreto el Congreso local nombr como Presidente Municipal del Ayuntamiento de Buenavista a Jorge Ortega Faras para que cumpliera con el resto del periodo de gobierno que finaliza el treinta y uno de diciembre de dos mil siete. El Decreto legislativo nmero 61, aprobado por la misma Legislatura estatal el ocho de junio de dos mil seis, y que segn el actor todava no haba sido publicado en el Peridico Oficial estatal. Mediante ese Decreto el Congreso local reform el artculo segundo del Decreto legislativo 58 para que el designado Presidente Municipal del Ayuntamiento de Buenavista rindiera la protesta de ley ante el propio Congreso local y ya no ante el Cabildo del mencionado Ayuntamiento.

Conceptos de invalidez

El Congreso local no expres en dicho Decreto los razonamientos lgico-jurdicos que lo llevaron a nombrar a dicho funcionario pblico. El actor destaca que el artculo 115, fraccin I, primer prrafo, de la Constitucin Federal establece que en los casos en que alguno de los miembros del Ayuntamiento deja de desempear su encargo, debe ser sustituido por el suplente y, de no ser ello posible, debe procederse de conformidad con la ley que reglamente la materia. El artculo 50, fraccin III, de la ley Orgnica Municipal del Estado de Michoacn, por su parte, establece que en el caso de ausencia definitiva del Presidente Municipal, el Congreso local designar a quien deba sustituirlo respetando su origen partidista. En este caso, sin embargo, el Congreso local no tom en cuenta todos los requisitos exigidos por la ley al momento de emitir el Decreto 58. Ni de los antecedentes ni de las consideraciones contenidas en el mismo se desprenden las razones polticas, jurdicas, econmicas o sociales que llevaron al Congreso local a designar a Jorge Ortega Faras como nuevo Presidente Municipal de Buenavista. El Decreto 61, aprobado por el Congreso del Estado el ocho de junio de dos mil seis, vulnera en su opinin la autonoma municipal. En el mismo la Legislatura local, sin gozar de facultades, reform el artculo 2 del Decreto 58 para que el nuevo Presidente Municipal ya no rindiera la protesta de ley ante el Cabildo

Seala que la autonoma poltica, consiste en la potestad del Municipio de darse sus propias cartas municipales, elegir a sus autoridades, elegir a su gobierno, dictar sus propias normas y organizarse internamente. Una de las facultades que integran la autonoma poltica del Municipio, segn el actor, es la potestad de tomar la protesta a todos los integrantes del Ayuntamiento, y a los trabajadores de confianza o de base que tenga a su servicio. Esta facultad tiene como propsito que los funcionarios municipales rindan cuentas de su gestin en el futuro El Municipio actor alega que la designacin contenida en el Decreto 58 transgrede el artculo 49 de la Constitucin Federal, segn el cual no podrn reunirse dos o ms poderes en una sola persona o corporacin. Ello es as, pues el Congreso local no consider que la persona que design como Presidente Municipal se desempea como diputado suplente de la Septuagsima legislatura del Congreso local, lo que supone que esta persona tiene funciones tanto en el mbito municipal como en el legislativo. Por otra parte, el Municipio actor alega que el Decreto 61 es ilegal por no cumplir uno de los requisitos esenciales del proceso de formacin de leyes: que las mismas se den a conocer a la comunidad a travs de su publicacin el peridico oficial antes de su entrada en vigor. Dicho decreto dispone que entrara en vigor despus de haber sido aprobado, ordenando su publicacin con posterioridad.

Consideraciones

El pleno estim que la litis en la presente instancia no se inscribe en el mbito de la materia electoral Para determinar cundo la Suprema Corte es competente para conocer de una controversia, y cundo por el contrario se esta ante una disputa en materia electoral en el sentido en que usa esta expresin la fraccin I del artculo 105 de la Constitucin, es necesario evitar toda aplicacin automtica de definiciones desarrolladas en otras sedes procesales y proceder, por el contrario, a la aplicacin sucesiva de los siguientes criterios: En primer lugar, debe cerciorarse de que en la demanda no se impugnan leyes electorales normas generales en materia electoral, interpretando tal expresin de conformidad con los criterios sentados por esta Corte en acciones de inconstitucionalidad. Si se supera el criterio anterior, hay que comprobar que en la demanda no se impugnen actos y resoluciones cuyo conocimiento haya sido atribuido a las autoridades jurisdiccionales electorales competentes, esto es, hay que comprobar que en la demanda no se impugnan actos que se inscriban en la materia electoral directa, relacionada con los procesos en torno al sufragio ciudadano. Finalmente, deben satisfacerse en resto de las condiciones a las que la Constitucin y la Ley reglamentaria de la materia condicionan la actualizacin de la competencia de esta Suprema Corte en particular, que se trate de conflictos entre los poderes pblicos

1.

2.

3.

A la luz de los criterios anteriores, el problema planteado en la demanda que ha dado origen a la presente controversia satisface las condiciones necesarias para actualizar la competencia de esta Suprema Corte. En primer lugar, el actor impugna actos, no normas generales, lo cual separa el problema del mbito material de las acciones de inconstitucionalidad. En segundo lugar, se trata de actos que caen fuera de la materia electoral competencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin y del Tribunal Electoral de Michoacn. Estamos, de hecho, ante un caso de eleccin indirecta de un funcionario pblico por parte del Congreso del Estado, y no ante un caso relacionado con el proceso de voto ciudadano, de manera que no estamos en uno de los casos que la fraccin I del artculo 105 de la Constitucin excluye del mbito legtimo de las controversias. Finalmente, se trata de una controversia en la que se plantea un conflicto entre el Estado de Michoacn, a travs de su Poder Legislativo, y un Municipio del mismo Estado, lo cual se inscribe en el inciso i) de la fraccin I del artculo 105 de la Constitucin Federal, de modo el cuerpo colegiado se estim competente para conocer de la misma.

Estudio de fondo

El Pleno concluyo que el requisito de fundamentacin exigible al Congreso estatal quedo cumplido en el caso concreto. Por un lado, en la normativa local aplicable, se contempla expresamente la facultad del Congreso del Estado de Michoacn para designar, entre otros funcionarios, al Presidente Municipal de un Ayuntamiento cuando ste se ausente definitivamente y no exista suplente que entre en funciones. Por otro lado, el rgano legislativo respet en su actuacin los preceptos que regulan el desarrollo de su dicha facultad, y adems actu motivadamente, en el sentido que ejerci sus competencias en hiptesis fcticas que as lo ameritaban. Respecto de los diputados suplentes, s pueden ocupar otros puestos pblicos, siempre y cuando sigan siendo suplentes, esto es, siempre que no entren en el ejercicio de las funciones inherentes a la condicin de diputados. Los suplentes no participan en el ejercicio de las funciones del Poder legislativo y, por tanto, no pueden considerarse ms que funcionarios en potencia, pero no en acto. Por ello, consideramos que el nombramiento de Jorge Ortega Faras respeta la restriccin incluida en la fraccin III del artculo

En suma: el Decreto 58 del Congreso de Michoacn cumple con las exigencias del principio de legalidad, y en particular con los requisitos de fundamentacin y motivacin inscritos en el mismo. Existe en la normativa local el artculo 44, fraccin XX de la Constitucin local_ una norma que contempla la facultad del Congreso local de designar a un Presidente municipal sustituto ante la ausencia definitiva del anterior y la falta de un suplente. Asimismo, las constancias de autos muestran que los antecedentes y supuestos de hecho que deban concurrir para el ejercicio de la facultad mencionada se materializaron en el caso. Finalmente, ha quedado comprobado, con base en los mismos elementos, que el Congreso estatal actu con apego a las normas reguladoras de dicha facultad los artculos 116 y 119 de la Constitucin local y 50 de la Ley Orgnica Municipal estatal, siendo infundados los sealamientos de irregularidades correspondientes.

En cuanto al principio autonoma municipal consagrado en el artculo 115, A juicio del Pleno, el argumento es infundado y est sustentado en una premisa falsa. pues, la Constitucin Federal no le otorga a la figura de la toma de protesta los alcances que pretende el actor, ni constituye, como sugiere, el vehculo jurdico de activacin de ciertas funciones municipales ligadas al principio de rendicin de cuentas, de modo que se justifique que los municipios tengan respecto a ella una intervencin directa, excluyente de los otros Poderes del Estado.

La toma de protesta por la cual un funcionario municipal se compromete a guardar la Constitucin y las leyes que de ella emanen, no constituye ninguna prerrogativa otorgada por la Constitucin en favor del Municipio que deba incluirse dentro del reparto de facultades que da cuerpo a su autonoma municipal. Se trata de un compromiso que la Constitucin considera necesario exigir a todos los funcionarios pblicos a los efectos de garantizar una vigencia real de la integridad del Estado de derecho, pero no es cierto que la protesta rendida ante una determinada autoridad (por ejemplo, el Congreso estatal) reduzca el alcance del principio de rendicin de cuentas ante todos los ciudadanos o impida al resto (por ejemplo, al Ayuntamiento) reclamarle las responsabilidades polticas y legales que correspondan de conformidad con sus competencias

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL SEOR MINISTRO JOS DE JESS GUDIO PELAYO

El ministro Gudio no comparti las consideraciones de la ejecutoria en mencin, en especial las que se refieren a la procedencia de la controversia constitucional. La ejecutoria parte de la necesidad de no dejar "vacos" o zonas de la vida social o poltica exentas o inmunes al escrutinio de constitucionalidad, asumiendo que esta Corte es garante de ese principio, consignado de algn modo en el artculo 17 constitucional. En la sentencia se reconstruye el concepto de "materia electoral", con el objeto de que, satisfechos determinados requisitos, esta Suprema Corte pueda conocer de algunos conflictos electorales va controversia, a travs de una denominada "competencia residual". As, los conflictos ampliamente determinados como electorales, que no sean susceptibles de combatirse a travs de alguna va contenciosa -como por ejemplo, el proceso de eleccin indirecta del presidente municipal del Ayuntamiento actor-, estarn sujetos

En opinin del ministro, el artculo 105 constitucional, fraccin I, establece con toda claridad, desde su reforma en mil novecientos noventa y cuatro, la procedencia de las controversias constitucionales "con excepcin de las que se refieran a la materia electoral". De esto se advierte claramente que la Norma Suprema establece una prohibicin para este Alto Tribunal, para conocer de aquellas controversias en las que se reclame una ley o un acto electoral, ya sea que provenga de una eleccin directa, o bien indirecta, pues la Constitucin no distingue entre los diversos supuestos electorales que prevean las leyes. Por lo tanto, estima que si por alguna razn ni el legislador ni el Constituyente han previsto mecanismos de solucin para determinados conflictos de orden electoral, el tribunal no tiene por qu arrogarse la estoica facultad de solucionarlos, aun contra ley, en el caso, en contravencin al texto expreso del artculo 105 constitucional y de la voluntad del Constituyente Permanente, la cual precisamente tuvo como finalidad excluir del mbito de las controversias constitucionales el conocimiento de conflictos electorales de cualquier ndole.

Con este novedoso criterio, la Corte, sin fundamento constitucional, se arroga la facultad de impartir "la justicia del rey", cuando sus inferiores jerrquicos decidan no conocer de conflictos de orden electoral o no tengan previstos mecanismos legales para ello.** Durante la discusin qued claro que en el caso a estudio s se estaba en presencia de un acto de ndole electoral, porque quien design al presidente municipal fue el Congreso Estatal, quien en un momento dado est integrado por miembros elegidos por el voto pblico, cayendo en la cuenta que se trataba de una designacin no directa o por sufragio universal, sino de una eleccin indirecta, tratndose, ciertamente, de un acto en materia electoral. La nica diferencia que se destac entre una eleccin directa y una indirecta no fue relacionada con la esencia de ambas instituciones jurdicas, sino con la ausencia de medios legales y ordinarios de impugnacin, como si el derecho procesal fuera el responsable de conferir la naturaleza de las instituciones creadas al amparo del derecho sustantivo.

IMPORTANCIA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 114/2006

La presente controversia tiene especial importancia para la materia electoral toda vez que se delimita aquello que debe ser considerado materia electoral en sede de controversia constitucional, una vez tomados en cuenta todos los elementos constitucionalmente relevantes, resulta as estar situado en un punto intermedio entre la definicin amplia de materia electoral aplicable en el mbito de las acciones de inconstitucionalidad, y la definicin estricta aplicable en el mbito del juicio de amparo. En el mbito particular de las controversias constitucionales, resultar especialmente relevante la distincin entre lo que podramos llamar materia electoral directa y materia electoral indirecta. La materia electoral directa se relaciona con el conjunto de reglas y procedimientos relacionados con la integracin de los poderes pblicos mediante el sufragio universal, regido por una normativa especializada, e impugnables en un contexto institucional tambin especializado. La materia que puede calificarse de electoral slo de modo indirecto es la que se relaciona con nombramientos o integracin de rganos mediante decisiones de otros poderes pblicos, no mediante procedimientos que tienen giran en torno a la emisin del voto ciudadano. Las controversias que se susciten en el mbito de lo electoral slo en sentido indirecto, que por regla general involucran a sujetos muy distintos a los que se enfrentan en los litigios tcnicamente electorales, s pueden ser conocidas por esta

Tesis Jurisprudencial
Jurisprudencia Materia(s): Constitucional Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXVI, Diciembre de 2007 Tesis: P./J. 125/2007 Pgina: 1280 MATERIA ELECTORAL. DEFINICIN DE STA PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. Para determinar cundo la Suprema Corte de Justicia de la Nacin tiene competencia para resolver una controversia por no inscribirse sta en la "materia electoral excluida por la fraccin I del artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, debe evitarse la automtica traslacin de las definiciones de lo electoral desarrolladas en otras sedes procesales y aplicar sucesivamente los siguientes criterios: 1) es necesario cerciorarse que en la demanda no se impugnen "leyes electorales" -normas generales en materia electoral-, porque la nica va para analizar su constitucionalidad es la accin de inconstitucionalidad; 2) debe comprobarse que no se combaten actos y resoluciones cuyo conocimiento es competencia de las autoridades de justicia electoral, esto es, que no sean actos en materia electoral directa, relacionada con los procesos relativos al sufragio ciudadano; 3) debe satisfacerse el resto de las condiciones que la Constitucin y la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II de su artculo 105 establecen para que se surta la competencia del Mximo Tribunal del pas -en particular, que se trate de conflictos entre los poderes pblicos conforme a los incisos a) al k) de la fraccin I del artculo 105 constitucional-. As, la extensin de la "materia electoral" en sede de controversia constitucional, una vez considerados los elementos constitucionalmente relevantes, se sita en un punto intermedio entre la definicin amplia que rige en las acciones de inconstitucionalidad, y la estricta aplicable en el juicio de amparo, resultando especialmente relevante la distincin entre la materia electoral "directa" y la "indirecta", siendo aqulla la asociada con el conjunto de reglas y procedimientos relacionados con la integracin de los poderes pblicos mediante el voto ciudadano, regidos por una normativa especializada, e impugnables en un contexto institucional tambin especializado; por la segunda -indirecta-, debe entenderse la relacionada con los mecanismos de nombramiento e integracin de rganos mediante decisiones de otros poderes pblicos los cuales, por regla general, involucran a sujetos muy distintos a los que se enfrentan en los litigios tcnicamente electorales. Controversia constitucional 114/2006. Municipio de Buenavista, Estado de Michoacn. 16 de agosto de 2007. Mayora de nueve votos. Ausente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Disidente: Jos de Jess Gudio Pelayo. Ponente: Jos Ramn Cosso Daz. Secretario: Ral Manuel Meja Garza. El Tribunal Pleno, el quince de octubre en curso, aprob, con el nmero 125/2007, la tesis jurisprudencial que antecede. Mxico, Distrito Federal, a quince de octubre de dos mil siete. No. Registro: 170,703