IL

GOVERNO
 LA STRUTTURA DEL GOVERNO
Le componenti necessarie

Art. 92, comma 1, Cost.: «Il Governo della

Repubblica è composto del Presidente del Consiglio
e dei ministri, che costituiscono insieme il Consiglio
dei ministri». Sulla base di questa disposizione, sono
componenti necessarie del Governo:
a) Il Presidente del Consiglio;
b) i ministri;
c) il Consiglio dei ministri, che è il risultato
dell’unione del Presidente e dei ministri e si
identifica col Governo.
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 STRUTTURA DEL GOVERNO
il Presidente del Consiglio

Art. 95, comma 1, Cost.: «Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la
politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l’unità di
indirizzo politico ed amministrativo, promovendo e coordinando l’attività dei
ministri».
A) Direzione della politica generale. Il Presidente dispone di tutti i poteri tipici
della presidenza di organi collegiali (ad esempio, convocazione e
determinazione dell’ordine del giorno), ai quali aggiunge il c.d. potere della
crisi dato che le sue dimissioni provocano la caduta dell’intero Governo. Nel
complesso, si parla di direzione in senso debole non essendoci una supremazia
gerarchica ma una mera preminenza del Presidente.
B) In questo quadro, il Presidente ha la rappresentanza generale del Governo
nei confronti degli altri organi costituzionali (ad esempio, le Camere o la Corte
costituzionale, di fronte alla quale promuove, previa delibera del Consiglio, i
giudizi principali ex art. 127 contro le leggi regionali ed interviene, tramite
l’Avvocatura dello Stato, in quelli incidentali).
gg/mm/aaaa Nome insegnamento 3
 STRUTTURA DEL GOVERNO
(segue) Il Presidente del Consiglio
C) Promozione e coordinamento dell’attività dei ministri. Il Presidente è
essenzialmente un primus inter pares e non dispone di poteri realmente
efficaci in quanto: a) il mancato rispetto delle sue direttive da parte dei
ministri non è sanzionato; b) non può disporre la revoca dei ministri.
- La legge n. 400 del 1988 ha rafforzato le strutture burocratiche alle
dipendenze del Presidente (Segretariato generale e Ufficio di segreteria).
Inoltre, gli ha attribuito una serie di poteri ulteriori, che tuttavia risultano, a
loro volta, sforniti di forza coattiva. In particolare, tra l’altro, il Presidente:
a) «può sospendere l'adozione di atti da parte dei ministri competenti in
ordine a questioni politiche e amministrative, sottoponendoli al Consiglio dei
ministri nella riunione immediatamente successiva» (art. 5, comma 2, lett. c);
b) «concorda con i ministri interessati le pubbliche dichiarazioni che essi
intendano rendere ogni qualvolta, eccedendo la normale responsabilità
ministeriale, possano impegnare la politica generale del Governo» (art. 5,
comma 2, lett. d).
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 STRUTTURA DEL GOVERNO
Il Consiglio dei ministri
- Come emerge già dall’art. 95, comma 1, Cost. il Consiglio dei ministri
è competente – sotto la direzione del suo Presidente – per quanto
concerne la politica generale del Governo.
- Questo suo ruolo è stato confermato anche dall’art. 2, comma 1, della
legge n. 400 del 1988: «Il Consiglio dei ministri determina la politica
generale del Governo e, ai fini dell'attuazione di essa, l'indirizzo generale
dell'azione amministrativa; delibera altresì su ogni questione relativa
all'indirizzo politico fissato dal rapporto fiduciario con le Camere».
- In particolare, tra le competenze del Consiglio si segnalano:
a) la soluzione dei conflitti tra ministri;
b) l'assenso all’iniziativa del Presidente del Consiglio dei ministri di
porre la questione di fiducia dinanzi alle Camere;
c) l’approvazione delle iniziative legislative del Governo, degli atti con
forza di legge e dei regolamenti governativi.

gg/mm/aaaa Nome insegnamento 5

 STRUTTURA DEL GOVERNO
I ministri
Art. 95, comma 3, Cost.: «La legge provvede all’ordinamento della Presidenza del
Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei ministeri».
- L’organizzazione dello Stato apparato si articola in una serie di settori detti
ministeri (o dicasteri), al vertice di ciascuno dei quali si colloca un ministro, che
funge da elemento di collegamento tra la dimensione amministrativa e quella
politica.
- La previsione di una riserva di legge è diretta ad evitare che il numero dei
ministri possa diventare oggetto di negoziazione politica e quindi aumentare per
ragioni inconferenti rispetto all’obiettivo dell’efficienza dell’azione governativa.
Art. 95, comma 2, Cost.: «I ministri sono responsabili collegialmente degli atti del
Consiglio dei ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri».
- Questa previsione, che attribuisce una rilevanza esterna all’azione dei ministri,
unitamente alla debolezza dei poteri del Presidente nell’esercizio della sua
funzione di promozione e coordinamento della loto attività, conduce ad un assetto
del Governo tendente al c.d. frazionismo ministeriale, a discapito del principio
collegiale.

gg/mm/aaaa Nome insegnamento 6

 STRUTTURA DEL GOVERNO
Le componenti non necessarie

Le componenti non necessarie del Governo sono emerse

in via di prassi ovvero per opera della legislazione
ordinaria e sono da considerare ammissibili nella misura
in cui non invadano la sfera di competenza assegnata
alle componenti necessarie. Sono:
a) i Vicepresidenti del Consiglio;
b) i ministri senza portafoglio;
c) gli incaricati ad interim;
d) i sottosegretari;
e) i commissari straordinari;
f) I comitati interministeriali.
gg/mm/aaaa Nome insegnamento 7
 STRUTTURA DEL GOVERNO
Vicepresidenti del Consiglio – Ministri senza portafoglio
A) I Vicepresidenti del Consiglio. «Il Presidente del Consiglio dei ministri può proporre al
Consiglio dei ministri l'attribuzione ad uno o più ministri delle funzioni di Vicepresidente
del Consiglio dei ministri» (Art. 8, comma 1, della legge n. 400 del 1988).
- Si tratta di una figura solo eventuale che ha come suo compito principale la supplenza
del Presidente in caso di impedimento temporaneo (principio di continuità degli organi
costituzionali).
B) I ministri senza portafoglio. «All'atto della costituzione del Governo, il Presidente della
Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, può nominare, presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri, ministri senza portafoglio, i quali svolgono le
funzioni loro delegate dal Presidente del Consiglio dei ministri sentito il Consiglio dei
ministri, con provvedimento da pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale» (Art. 9, comma 1,
della legge n. 400 del 1988).
- Si tratta di ministri che non sono a capo di un vero e proprio dicastero (per questo si
definiscono «senza portafoglio») anche se possono disporre di un loro apparato
burocratico. Spesso vengono istituiti per mantenere gli equilibri politici all’interno del
Consiglio.
- Si ritiene che siano ammissibili in quanto l’art. 95 Cost. stabilisce che debbano essere
determinati per legge i ministeri e non i ministri.

gg/mm/aaaa Nome insegnamento 8

 STRUTTURA DEL GOVERNO
Incaricati ad interim - sottosegretari
C) Gli incarichi ad interim. Si ha un incarico ad interim quando il
Presidente del Consiglio o un altro ministro assumono temporaneamente un
ministero rimasto scoperto (ad esempio per le dimissioni del titolare).
D) I sottosegretari. «I sottosegretari di Stato sono nominati con decreto del
Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei
Ministri, di concerto con il Ministro che il sottosegretario è chiamato a
coadiuvare, sentito il Consiglio dei Ministri» (art. 10, comma 1, della legge
n. 400 del 1988).
- La nomina dei sottosegretari, come quella dei ministri senza portafoglio,
serve anche per mantenere gli equilibri politici tra le forze di maggioranza.
- «I sottosegretari di Stato coadiuvano il Ministro ed esercitano i compiti ad
essi delegati con decreto ministeriale pubblicato nella Gazzetta Ufficiale»
(art. 10, comma 3, della legge n. 400 del 1988).
- I sottosegretari non partecipano alle riunione del Consiglio e dei poteri ad
essi delegati resta responsabile il ministro delegante.
gg/mm/aaaa Nome insegnamento 9
 STRUTTURA DEL GOVERNO
I vice ministri – i commissari straordinari
E) «A non più di dieci sottosegretari può essere attribuito il titolo di vice ministro, se ad
essi sono conferite deleghe relative all’intera area di competenza di una o più strutture
dipartimentali ovvero di più direzioni generali. In tale caso la delega, conferita dal
ministro competente, è approvata dal Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente
del Consiglio dei ministri» (art. 10, comma 3, della legge n. 400 del 1988).
- «I vice ministri di cui al comma 3 possono essere invitati dal Presidente del Consiglio
dei ministri, d’intesa con il ministro competente, a partecipare alle sedute del Consiglio
dei ministri, senza diritto di voto […] » (art. 10, comma 4, della legge n. 400 del 1988).
F) Commissari straordinari. «Al fine di realizzare specifici obiettivi […] o per particolari
e temporanee esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni statali, può
procedersi alla nomina di commissari straordinari del Governo, ferme restando le
attribuzioni dei Ministeri, fissate per legge» (art. 11, comma 1, della legge n. 400 del
1988) .
- «La nomina è disposta con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del
Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri.
Con il medesimo decreto sono determinati i compiti del commissario e le dotazioni di
mezzi e di personale» (art. 11, comma 2, della legge n. 400 del 1988).

gg/mm/aaaa Nome insegnamento 10

 STRUTTURA DEL GOVERNO
I comitati interministeriali
- l’istituzione dei comitati può avvenire per legge o per decreto del Presidente del
Consiglio e possono farne parte, oltre ai ministri, anche funzionari ed esperti.
- Si distingue fra comitati interni ed esterni.
a) I comitati interni hanno compiti preparatori rispetto alle decisioni degli organi
necessari del Governo, per cui non pongono alcun problema di compatibilità con
l’assetto costituzionale delle competenze. Un’ipotesi particolare di comitato
interno è il Consiglio di Gabinetto, che può coadiuvare il Presidente del
Consiglio ed è composto dai ministri da lui designati, sentito il Consiglio dei
ministri (art. 6, comma 1, della legge 400 del 1988).
b) I comitati esterni assumono decisioni immediatamente efficaci (per questo
devono essere istituiti con legge in forza del principio di legalità) e perciò
possono intaccare le prerogative degli organi necessari.
- La maggior parte dei comitati sono presieduti dal Presidente del Consiglio, al
quale tutti sono comunque tenuti a comunicare l'ordine del giorno delle loro
riunioni, in modo che questo possa, se lo ritiene, deferire singole questioni al
Consiglio dei ministri (art. 6, comma 3, della legge 400 del 1988).

gg/mm/aaaa Nome insegnamento, 11

 LA FORMAZIONE DEL GOVERNO
Consultazioni
Art. 92, comma 2, Cost.: «Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del
Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri».
- La disciplina costituzionale in tema di formazione del Governo è
particolarmente scarna e quindi nella prassi si sono evidenziati una serie di
passaggi ulteriori.
A) Consultazioni. Attraverso le consultazioni il Presidente della Repubblica si
confronta con una serie di esponenti del mondo politico ed istituzionale (in primis
i segretari dei partiti presenti in Parlamento) in modo da individuare un candidato
alla Presidenza del Consiglio che possa ottenere la fiducia del Parlamento, di
fronte al quale il Governo si dovrà presentare entro 10 giorni dalla sua formazione
(art. 94, comma 3, Cost.).
- Le consultazioni assumono un valore solo formale quando dalle elezioni emerga
già una maggioranza certa.
- In caso di esito negativo delle consultazioni, il Presidente della Repubblica può
conferire un mandato esplorativo (in genere al Presidente di una delle due
Camere) oppure un preincarico (alla persona candidata a ricevere l’incarico vero e
proprio), in modo che un altro soggetto possa effettuare a sua volta ulteriori
verifiche. gg/mm/aaaa Nome insegnamento 12
 LA FORMAZIONE DEL
GOVERNO Incarico

B) Incarico. Una volta individuato, anche attraverso le consultazioni (il cui

esito non è tuttavia vincolante), un candidato alla Presidenza del Consiglio, il
Presidente della Repubblica gli conferisce l’incarico di formare il Governo.
- L’incarico viene in genere attribuito in forma orale ed accettato con riserva
(di rinunciarvi qualora il compito si riveli impossibile).
- Si è sostenuto che la fase dell’incarico sarebbe costituzionalmente necessaria
perché diversamente si avrebbe la nomina di un Presidente senza che ancora vi
sia un Consiglio da presiedere. Tuttavia, secondo l’art. 93 Cost. il Presidente
entra in carica, insieme coi ministri, solo all’atto del giuramento.
- Se l’incarico non riveste una diretta rilevanza costituzionale, non si può
escludere che il Presidente della Repubblica condizioni a vario titolo l’attività
dell’incaricato.
- L‘obiettivo dell’incaricato è quello di concordare coi partiti il programma di
Governo e la lista dei ministri.

gg/mm/aaaa Nome insegnamentoi 13

 LA FORMAZIONE DEL GOVERNO
Nomina - Giuramento
C) Nomina.
- art. 92, comma 2, Cost.: «Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente
del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri».
- Art. 1, comma 2, della legge n. 400 del 1988: «Il decreto di nomina del
Presidente del Consiglio dei Ministri è da lui controfirmato, insieme ai decreti di
accettazione delle dimissioni del precedente Governo». In alternativa, era stato
proposto di far firmare tali atti dal Presidente del Consiglio uscente.
D) Giuramento.
- Art. 93 Cost.: «Il Presidente del Consiglio dei ministri e i ministri, prima di
assumere le funzioni, prestano giuramento nelle mani del Presidente della
Repubblica».
-Col giuramento il nuovo Governo entra nelle sue funzioni e cessa la proroga
delle funzioni di quello precedente.
- Prima di aver ricevuto la fiducia delle Camere si ritiene che, per ragioni di
correttezza costituzionale, il Governo si debba limitare all’ordinaria
amministrazione.
gg/mm/aaaa Nome insegnamento 14
 IL RAPPORTO DI FIDUCIA
Instaurazione
Art. 94, comma 3, Cost.: «Entro dieci giorni dalla sua formazione il Governo si
presenta alle Camere per ottenerne la fiducia».
- Il termine di dieci giorni intende ridurre al minimo la durata del periodo in cui il
Governo opera senza l’esplicito appoggio del Parlamento.
Art. 94, comma 2, Cost.: «Ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante
mozione motivata e votata per appello nominale».
- L’obiettivo del comma è quello di razionalizzare la forma di governo
parlamentare rendendola più stabile:
a) la manifestazione esplicita della fiducia (a differenza di quanto accade in altri
sistemi, nei quali è presunta) impegna pubblicamente in Parlamento a sostenere il
Governo.
b) La motivazione della fiducia fa sì che questa venga attribuita sul programma di
governo e quindi vincoli politicamente il Parlamento ad assecondarne la
realizzazione.
c) Il voto (palese) per appello nominale attiva (diversamente da quanto
accadrebbe col voto segreto) la responsabilità politica dei parlamentari nei
confronti sia del loro elettorato, sia dei partiti di appartenenza
gg/mm/aaaa Nome insegnamento 15
 IL RAPPORTO DI FIDUCIA
La revoca della fiducia (crisi di Governo parlamentare)
Art. 94, comma 3, Cost.: «Il voto contrario di una o d’entrambe le Camere
su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni». Perché la
fiducia si possa ritenere revocata occorre ’approvazione di una mozione di
sfiducia.
- In base all’art. 94, comma 2, Cost. anche la mozione di sfiducia, come
quella di fiducia, deve essere «motivata e votata per appello nominale».
- A questi elementi di stabilizzazione del rapporto di fiducia si aggiungono
quelli previsti dal comma 5: «La mozione di sfiducia deve essere firmata
da almeno un decimo dei componenti della Camera e non può essere
messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione».
a) Richiedendo la firma da parte di almeno un decimo dei componenti
della Camera si intende evitare che il procedimento possa essere avviato da
un numero molto ridotto di parlamentari.
b) La previsione di un intervallo di tre giorni tra la presentazione e la
discussione della mozione è diretta ad evitare colpi di mano della
minoranza, dando al Governo il tempo di ricompattare la sua maggioranza.
gg/mm/aaaa Nome insegnamento 16
 IL RAPPORTO DI FIDUCIA
(segue) La revoca della fiducia

- L’approvazione della mozione di sfiducia non produce

l’automatica decadenza del Governo ma lo obbliga solo a
presentare le proprie dimissioni, che nella prassi vengono
accettate dal Presidente della Repubblica all’atto
dell’insediamento del nuovo Governo.
- La circostanza che in base all’art. 94, comma 1, Cost. la
fiducia venga accordata all’intero Governo sembra portare
ad escludere che mozioni di sfiducia possano essere
presentate nei confronti di un singolo ministro (c.d.
sfiducia individuale). Ciò nondimeno tale istituto è
previsto dall’art. 115 del Regolamento della Camera dei
Deputati.
gg/mm/aaaa Nome insegnamento 17
 IL RAPPORTO DI FIDUCIA
La questione di fiducia

- Con la questione di fiducia il Governo subordina la propria

permanenza in carica al voto favorevole del Parlamento relativamente
ad una sua proposta. Si tratta di un istituto non contemplato dalla
Costituzione, che viene però disciplinato dalla legge n. 400 del 1988 e
soprattutto dai regolamenti parlamentari.
- In base ai regolamenti parlamentari, la presentazione della questione
di fiducia implica sia alla Camera, sia al Senato la votazione per
appello nominale, mentre solo al Senato si è stabilito che comporti la
priorità rispetto all’ordine del giorno ed escluda la possibilità di
presentare emendamenti. Ciò ha fatto sì che essa venga utilizzata non
solo per compattare la maggioranza, ma anche in funzione anti
ostruzionistica (c.d. fiducia tecnica).
- Non trovano invece applicazione gli altri aggravamenti procedurali
riferiti dall’art. 94 Cost. alla mozione di sfiducia
gg/mm/aaaa Nome insegnamento 18
 IL RAPPORTO DI FIDUCIA
Dimissioni volontarie (crisi di Governo extraparlamentare)

- Oltre che per la morte o l’impedimento permanente del Presidente

del Consiglio, il Governo può cadere quando esso presenti
volontariamente le proprie dimissioni.
- La quasi totalità delle crisi di Governo si produce in questo modo:
solo in un caso si è arrivati a votare una mozione di sfiducia, dando
luogo a una crisi parlamentare.
- Le dimissioni possono essere presentate per una molteplicità di
motivi (dall’insediamento delle nuove Camere dopo le elezioni, al
risultato negativo conseguito dai partiti di Governo in una
consultazione amministrativa o referendaria, al voto sfavorevole
del Parlamento su un disegno di legge considerato particolarmente
importante), ma il caso di gran lunga più frequente è il prodursi di
contrasti insanabili tra i partiti di maggioranza.
gg/mm/aaaa Nome insegnamento 19
 IL RAPPORTO DI FIDUCIA
I poteri del Governo dimissionario - Rimpasto

- Sia nel caso di crisi parlamentari, sia in quello di crisi

extraparlamentari, il Governo resta in carica sino
all’accettazione delle sue dimissioni da parte del
Presidente della Repubblica e, pur potendo in linea di
principio esercitare tutti i poteri previsti dalla
Costituzione, è opportuno che si limiti all’ordinaria
amministrazione.
- Non si ha interruzione del rapporto fiduciario nel caso
del rimpasto, che consiste nella sostituzione di uno o più
ministri ad opera del Presidente del Consiglio.

gg/mm/aaaa Nome insegnamento 20