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ECONOMIA DELLE AZIENDE E DELLE

AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
Modulo 3 – Management e Performance
Modulo 3, lezione 1 – Genesi ed evoluzione del management
pubblico

Prof.ssa Mirella Ciaburri

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AGENDA

 Genesi ed evoluzione del management pubblico

 Il New Public Management

 Il Public performance management

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GENESI ED EVOLUZIONE DEL MANAGEMENT PUBBLICO

La gestione manageriale delle APT

 I sistemi di amministrazione della res publica si sono evoluti


parallelamente alle forme di governo (dalle monarchie alle democrazie)
 Fin dall’antichità, i grandi imperi o regni si sono retti su grandi strutture di
funzionari o delegati che esercitavano il potere in nome e per conto del
sovrano. Lo sviluppo dello stato “moderno” dal Medioevo è collegato a una
progressiva e maggiore formalizzazione degli apparati burocratici
 Tuttavia una teoria e una pratica sistemica e organica della
“amministrazione” di grandi sistemi pubblici si è affermata a fine ‘800, è
stata formalizzata tra il 1900 e il 1920 ed è durata in modo più o meno
inalterato fino al termine degli anni 1970 a livello globale

EUROPA prevalente tradizione giuridica e socio-politica

USA orientamento manageriale già dalla fine del XIX secolo

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GENESI ED EVOLUZIONE DEL MANAGEMENT PUBBLICO

RIFERIMENTI PRINCIPALI

MAX
MAX WEBER
WEBER

WOODROW
WOODROW WILSON
WILSON

FREDERICK
FREDERICK TAYLOR
TAYLOR

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GENESI ED EVOLUZIONE DEL MANAGEMENT PUBBLICO

WEBER

• Sociologo e filosofo tedesco (1864-1920)


• Primo scienziato sociale che ha analizzato in maniera esaustiva
l’amministrazione moderna
• Inserisce la burocrazia nell’ampio processo di razionalizzazione che ha
caratterizzato la storia dell’Occidente

La sua idea di fondo è che l’ascesa della burocrazia è legata all’affermarsi


della democrazia e del capitalismo industriale

La BUROCRAZIA è il modello organizzativo di uno stato moderno

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GENESI ED EVOLUZIONE DEL MANAGEMENT PUBBLICO

Per comprendere al meglio le teorie di Weber è utile comprendere il


collegamento tra forme di potere e un determinato apparato
amministrativo che, per le sue caratteristiche, permette a chi detiene il
potere di mantenerlo nei confronti dei propri sottoposti

POTERE: la possibilità per specifici comandi di trovare obbedienza presso


un gruppo di individui

Ne esistono 3 forme specifiche:


• POTERE CARISMATICO
• POTERE TRADIZIONALE
• POTERE LEGALE

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GENESI ED EVOLUZIONE DEL MANAGEMENT PUBBLICO

POTERE CARISMATICO

Si serve di un apparato amministrativo rudimentale, caratterizzato da


forme di coordinamento molto semplici e informali e centrato sulle
capacità seducenti e persuasive di un singolo individuo

POTERE TRADIZIONALE

Tipico dell’era precapitalistica e feudale, che utilizza come apparato


amministrativo la nobiltà, sulla quale un sovrano esercita potere illimitato

POTERE LEGALE

Si basa sul principio di equità e imparzialità della legge e si avvale di un


apparato amministrativo, la burocrazia, funzionale all’applicazione delle
leggi, alle quali, anche chi detiene il potere (ad es. il politico eletto dai
cittadini) deve sottostare

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GENESI ED EVOLUZIONE DEL MANAGEMENT PUBBLICO

Secondo Weber la burocrazia, ovvero il modello di funzionamento della


pubblica amministrazione, è alla base del funzionamento del potere legale

Il modello burocratico weberiano, quindi, si basa su alcune caratteristiche


fondamentali che sono funzionali al mantenimento e alla legittimazione del
potere legale:

 Divisione del lavoro rigidamente determinato da norme e regolamenti


 Gerarchia degli uffici e definizione preventiva degli incarichi
 Controllo del singolo funzionario e dei flussi di informazioni
 Gestione degli uffici basata sull’archiviazione di documenti scritti (file)
 Preparazione specializzata del funzionario per lo svolgimento di compiti
ripetitivi, durata vitalizia dell’incarico e dovere di fedeltà all’ufficio
 Selezione in base a prove formali di verifica (concorso pubblico) delle
competenze e carriera che si sviluppa in base a criteri oggettivi (anzianità)
 Prestigio del ceto burocratico (civil servant)
 Obbedienza ai ruoli superiori

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GENESI ED EVOLUZIONE DEL MANAGEMENT PUBBLICO

Weber intende la burocrazia come un modello organizzativo utile e necessario


per il miglioramento e l’ottimizzazione del sistema politico e della democrazia

BUROCRAZIA = razionalità della gestione degli affari pubblici

La burocrazia rappresenta lo specifico apparato amministrativo tipico del


potere legale ed esige quale presupposto di fondo un sistema di regole
generali in grado di vincolare allo stesso modo i detentori del potere
politico, i burocrati e gli utenti della burocrazia, rappresentando un
equilibrio tra poteri

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GENESI ED EVOLUZIONE DEL MANAGEMENT PUBBLICO

La burocrazia è un modello razionale poiché:

• Definisce in modo rigido diritti, doveri e gerarchia, che dovrebbero


permettere una maggiore rapidità di risposta, grazie a regole e procedure
meccaniche e certe

• Utilizza regole scritte e rigide, che assicurano precisione, uniformità,


prevedibilità e soprattutto coordinamento

• Prevede una divisione del lavoro che consente lo sfruttamento di


economie di specializzazione

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GENESI ED EVOLUZIONE DEL MANAGEMENT PUBBLICO

WILSON

• Studioso e poi presidente USA (1856-1924)


• L’obiettivo del suo saggio più famoso è quello di individuare soluzioni
concrete ai più gravi problemi dell’apparato burocratico pubblico degli
Stati Uniti dell’epoca

Principali problemi: negativa influenza dei partiti politici nei processi di


selezione e carriera dei funzionari pubblici (corruzione)

Per risolvere tale problema è necessaria la netta separazione tra la


politica e l’amministrazione, intesa come esecuzione della legge

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GENESI ED EVOLUZIONE DEL MANAGEMENT PUBBLICO

 L’amministrazione deve rimanere al di fuori della sfera politica

 I politici sono incaricati di fissare gli obiettivi dell’istituzione pubblica (ruolo


di indirizzo) senza interferire nell’attività degli uffici, che hanno la piena
responsabilità dell’esecuzione e della gestione

 Le tecnostrutture (insieme degli uffici) eseguono gli indirizzi osservando in


modo dettagliato e sistematico il diritto pubblico e le sue procedure

 Vuole importare i principi organizzativi e le tecniche esecutive adottate da


alcune monarchie europee nel sistema americano, pur rimanendo un
convinto repubblicano e “senza paura di immettere nessuno dei loro mali
nelle nostre vene”

La burocrazia viene intesa come un sistema neutrale,


permanente e meritocratico, estraneo sia alla politica che
alla definizione delle politiche

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GENESI ED EVOLUZIONE DEL MANAGEMENT PUBBLICO

TAYLOR

• Ingegnere (1856-1915)
• È stato il più insigne esponente del management scientifico

Secondo lo studioso, la produzione è un processo generico che presenta i


medesimi problemi in ogni azienda. Per questo carattere di ripetitività,
l’attività economica può essere scomposta in operazioni semplici da
studiare con METODO SCIENTIFICO al fine di individuare soluzioni
univoche che possono essere tradotte in principi scientifici di
management di generale applicazione

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GENESI ED EVOLUZIONE DEL MANAGEMENT PUBBLICO

PRINCIPI DELLO SCIENTIFIC MANAGEMENT

• Il comportamento del lavoratore deve essere studiato con lo stesso


metodo con il quale di studia il funzionamento di una macchina
• Si deve determinare, attraverso il cronometraggio, il limite delle
capacità lavorative del lavoratore
• In questo modo il manager può calcolare con precisione il costo di
ciascuna azione, operazione e fase di lavorazione e, quindi, definire
tempi, volumi e costi strandard di produzione ottimali (one best way)

Taylor dimostra che l’applicazione dei suoi principi genera un risparmio di


costi, un aumento dei volumi produttivi e un incremento di efficienza

Il maggior profitto generato dall’applicazione di tali principi porta a un


aumento della remunerazione dei lavoratori tramite il riconoscimento di
incentivi monetari connessi all’incremento della produttività

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GENESI ED EVOLUZIONE DEL MANAGEMENT PUBBLICO

WEBER, WILSON E TAYLOR: ELEMENTI COMUNI

Weber, Wilson e Taylor con le loro teorie hanno cercato di aumentare


l’efficienza, che ha ovviamente valore di per sé, ma che ha anche un altro
vantaggio:

“L’efficienza è impersonale. Separando l’amministrazione dai politici,


applicando principi scientifici alla progettazione dei processi amministrativi e
ricorrendo a organizzazioni burocratiche per attuare tali processi, il governo si
sarebbe dunque assicurato non solo che le scelte pubbliche fossero eque ma
che lo fosse anche la loro realizzazione.”
(Hughes, 2003)

La razionalità, la neutralità e l’equità sono fondamentali per le istituzioni


pubbliche, perché esercitano poteri sovraordinati sui cittadini e sulle imprese
non mitigate da scambi di mercato

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GENESI ED EVOLUZIONE DEL MANAGEMENT PUBBLICO

La coerenza tra il contributo di Wilson e quello di Taylor portano alla


definizione di un vero e proprio orientamento teorico-pratico, noto come
management scientifico-pubblico

Cerca di applicare le logiche, i metodi e le tecniche del management


scientifico nelle APT

Gli elementi caratterizzanti il management scientifico pubblico sono:


- La dicotomia politica-amministrazione quale premessa teorica indiscussa
- Il management pubblico confinato all’implementazione neutrale delle scelte
politiche
- La condotta del management pubblico ispirata a principi di
amministrazione certi, in quanto scientificamente derivati e comprovati e
non influenzabili in alcun modo dagli uomini politici con conseguente
riduzione al minimo della sfera di discrezionalità dei funzionari

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GENESI ED EVOLUZIONE DEL MANAGEMENT PUBBLICO

- l’efficienza come valore guida dell’azione amministrativa

- La scientificità dei principi di amministrazione a garanzia della loro sicura


applicabilità in qualsiasi contesto organizzativo

- Le tecniche e i metodi messi a punto nelle imprese industriali quale modello


da imitare

- Gli assetti organizzativi dichiaratamente gerarchici, non partecipativi e con


marcata specializzazione e standardizzazione delle mansioni, onde
assicurare la migliore ripartizione del lavoro e garantire il raggiungimento
dei massimi livelli di efficienza tecnica

- I metodi di selezione e rimunerazione del personale assolutamente


imparziali e scollegati da raccomandazioni politiche

- Gli incentivi monetari alla forza lavoro legati all’incremento di produttività

- Il controllo sulle azioni dei lavoratori

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GENESI ED EVOLUZIONE DEL MANAGEMENT PUBBLICO

Il management scientifico pubblico non rimase confinato a enunciazioni


teoriche, ma venne applicato in modo pratico negli USA e in altri Paesi

Molte iniziative di riforma, a livello federale, statale e persino locale trovarono


ispirazione nei principi affermati dai più noti esponenti del management
scientifico

Tuttavia, le fortuna del management scientifico pubblico, dopo un periodo di


grande successo, declinarono progressivamente

Critiche al modello burocratico da parte di:


- Merton
- Gouldner
- Crozier
- Simon

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GENESI ED EVOLUZIONE DEL MANAGEMENT PUBBLICO

MERTON

• Fisiologicamente esistono delle funzione latenti - conseguenze non


intenzionali (spesso non consapevoli o non ammesse esplicitamente) - di un
processo, di una istituzione, di una norma

• Effetti inattesi e non voluti di un modello burocratico razionale che dovrebbe


offrire ai cittadini un’amministrazione efficiente, oggettiva, equa portano a:

 incapacità di adattarsi al nuovo


 “ritualismo” burocratico (orientamento alla procedura e non alla
missione)
 difesa di interessi costituiti (dei policy maker o dei burocrati)

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GENESI ED EVOLUZIONE DEL MANAGEMENT PUBBLICO

GOULDNER

 La burocrazia non è uno strumento super-partes al servizio di un’autorità


impersonale (come sostiene Weber) ma è lo strumento di chi detiene il
potere

 Contraddizione insanabile tra principi di disciplina (aspetti formali


dell’organizzazione burocratica) e competenza (responsabilità, interazione
e adattamento all’ambiente, legittimazione dal basso)

 Il modello burocratico non è generalizzabile. La pluralità dei modelli


organizzativi persiste anche all’interno del paradigma burocratico, per cui
individuare un modello burocratico unico non rappresenterebbe la realtà

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GENESI ED EVOLUZIONE DEL MANAGEMENT PUBBLICO

CROZIER

• Le organizzazioni burocratiche non possono agire in modo adattivo, o


«correggersi», a causa della loro intrinseca logica costitutiva (principio di
azione costruito ex ante senza analizzare il contesto di riferimento, basato
sull’applicazione delle norme)

• Processi di normazione crescente ma senza effetti di adattamento significativi

• Notevole impiego di risorse ed energie nelle lotte interne trasversali e


verticali, per la conservazione dei margini di discrezionalità di ciascuno

Ne derivano tre criticità:

 Controllo politico sull’amministrazione per cercare di regolarne i conflitti tra le


tecnostrutture
 Individuazione dell’one best way per dare certezze, che però limita la ricerca
di soluzioni innovative o flessibili
 Eccesso di formalizzazione dell’attività amministrativa, che genera la cultura
del presidio dell’errore formale nella procedura ex ante invece che
l’orientamento all’outcome finale
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GENESI ED EVOLUZIONE DEL MANAGEMENT PUBBLICO

SIMON

• Demolisce la scientificità dei principi di amministrazione sui quali era fondato


il management di allora

• Considera i principi di amministrazione simili ai proverbi per cui utili solo ex


post quando devono corroborare una decisione già presa o un
comportamento già assunto

• Riporta il dibattito su un piano più teorico introducendo il concetto di


razionalità limitata per spiegare il formarsi di processi decisionali nelle APT

• La pratica dimostra l’impossibilità di mantenere separata la politica


dall’amministrazione, per cui viene meno il principio cardine su cui si basa
tutta la teoria del public management

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GENESI ED EVOLUZIONE DEL MANAGEMENT PUBBLICO

WELFARE STATE

Non solo le critiche al public management, ma anche i mutamenti dello


scenario economico, sociale e politico ebbero un ruolo decisivo nel
cambiamento della relazione tra Stato e società

NEW DEAL
Programma di riforme economiche e sociali promosso dal presidente
Roosevelt per affrontare la crisi economica del primi anni ‘30 e
l’enorme disoccupazione che ne era scaturita

• La spesa pubblica era aumentata progressivamente, con successiva


assunzione di compiti diversificati e molteplici da parte delle APT
• Le crisi economiche e la seconda guerra mondiale servirono a rafforzare
l’immagine e il ruolo dello Stato e delle aziende a esso sottoposte, cresciute
per numero e importanza, come sostituti del mercato quando questo non
riesce prontamente a fornire soluzioni socialmente accettabili

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GENESI ED EVOLUZIONE DEL MANAGEMENT PUBBLICO

WELFARE STATE

Si afferma, in questo modo, un nuovo modello di stato: WELFARE STATE

• Viene consolidato il ruolo dello Stato come imprenditore,


• Sviluppo del sistema delle imprese pubbliche
• Forte diversificazione delle funzioni e delle attività della pubblica
amministrazione

Lo Stato dei Servizi produce direttamente bene e servizi tramite le istituzioni


pubbliche (contenuto educativo, assistenziale, sanitario e sociale). Le risorse in
entrata sono garantite dall’aumento della pressione fiscale (malcontento
rispetto ai livelli di tassazione)

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ECONOMIA DELLE AZIENDE E DELLE
AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
Modulo 3 – Management e Performance
Modulo 3, lezione 2 – Il New Public Management

Prof.ssa Mirella Ciaburri

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AGENDA

 Genesi ed evoluzione del management pubblico

 Il New Public Management

 Il Public performance management

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IL NEW PUBLIC MANAGEMENT

Il fallimento delle ambiziose politiche di riforma avviate nel


periodo di ricostruzione dopo la II Guerra Mondiale

La sfiducia nella capacità dello Stato, da solo, di assicurare il


coordinamento per guidare lo sviluppo socio-economico

La ricerca di modelli alternativi:


a) Anni ’80-’90: NEW PUBLIC MANAGEMENT (NPM)
b) Anni 2000: GOVERNANCE

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IL NEW PUBLIC MANAGEMENT

SVILUPPI TEORICI DEL NPM

Teorie Caratteristiche
Primato dei mercati che assicurano la libertà di
Teoria economica
scelta: riflessioni sui confini dell’intervento pubblico e
neoclassica
del mercato
Mantenimento del finanziamento pubblico e della
gratuità dei servizi per gli utenti ma ricorso anche al
Teoria della «public
settore privato in competizione con quello pubblico
choice»
per la produzione (logiche di «quasi mercato»)
applicando il principio “money follow user choices”
Meccanismi di controllo che permettano di allineare il
comportamento dei manager (agent) agli obiettivi
Teoria del degli azionisti (principal). Data l’eterogeneità e la
principal/agent differenze di obiettivi degli stakeholder nel settore
pubblico, è più difficile definire univocamente gli
obiettivi del principal

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IL NEW PUBLIC MANAGEMENT

SVILUPPI REALI DEL NPM

Tra gli sviluppi reali che hanno contribuito all’emergere del NPM si annoverano
le riforme introdotte da:
- Margareth Thatcher, primo ministro britannico dal 1979 al 1990
- Ronald Reagan, presidente degli USA dal 1981 al 1989

I governi dei due statisti si caratterizzano per un orientamento politico di


stampo neo-liberista che postulava una rilevante rivisitazione del ruolo e del
peso delle AP nell’economia e nella società

- NPM ha avvio nei primi anni ‘80


- Nuova Zelanda e Australia hanno il primato per l’attuazione del NPM
- Nei Paesi in via di sviluppo il NPM è stato fortemente sostenuto dalle
istituzioni finanziarie internazionali quali Banca Mondiale e Fondo Monetario
Internazionale
- La crisi finanziaria iniziata nel 2007 ha sancito il definitivo passaggio dal
NPM al Post NPM (PNPM)

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IL NEW PUBLIC MANAGEMENT

La presenza dello Stato e della burocrazia pubblica nella vita dei cittadini e
nell’economia era avvertita come invasiva e limitativa per la libertà individuale

Le dimensioni dello Stato erano cresciute, ma il modello burocratico di


organizzazione e gestione delle produzioni pubbliche, rimasto statico e
immutato, appariva del tutto inadeguato a rispondere ai cambiamenti

Le principali riforme adottate dalla Thatcher e da Reagan sono state dettate


dalla necessità di:

- Contenere la spesa pubblica e il debito pubblico, problema che nel caso


dei Paesi dell’Unione Europea è poi diventato un obbligo indotto dagli
accordi di Maastrich
- Rinegoziare il patto sociale fra cittadini e sistema delle APT quale
principale effetto della profonda insoddisfazione per la qualità e la
quantità dei servizi resi in rapporto ai loro corti e per la scarsa efficacia
delle politiche pubbliche
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IL NEW PUBLIC MANAGEMENT

I due leader sono spesso associati a interventi di contenimento della spesa


pubblica e di privatizzazione e alla critica esplicita all’amministrazione
pubblica su 3 fronti:

• dimensioni del governo, accusato di assorbire eccessive risorse


• il suo raggio d’azione, considerato troppo ampio e pervasivo
• mediocrità e inefficienza dei servizi pubblici, determinate principalmente
da metodi di gestione del governo secondo un approccio burocratico

PRINCIPALI CONSEGUENZE:

 Downsizing e privatizzazioni degli apparati pubblici ( i servizi escono


dalla gratuità)

- Ogni servizio che poteva essere erogato dal settore privato è stato venduto o
dato in gestione a fornitori privati

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IL NEW PUBLIC MANAGEMENT

PRINCIPALI CONSEGUENZE:

 Riorganizzazione e modalità di gestione dei servizi


Viene conferita maggiore importanza a:
 Raggiungimento dei risultati
 Responsabilità personale dei manager
 Maggiore flessibilità delle strutture organizzative, della gestione del
personale, dei termini contrattuali
 Decentramento delle responsabilità alle singole unità operative
 Introduzione di logiche competitive all’interno del settore pubblico e di
sistemi di quasi mercato
 Specificazione degli obiettivi e misurazione del loro raggiungimento
 Allineamento tra vertici politici e amministrativi

 Sistemi di gestione mutuati da imprese private for-profit


 Sistemi di gestione della qualità
 Sistemi di gestione del personale
 Sistemi di programmazione e controllo

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IL NEW PUBLIC MANAGEMENT

Nel dettaglio, il percorso manageriale delle APT, anche nell’esperienza


italiana, si articola lungo 3 assi:

1. RIFORME DEL SISTEMA ISTITUZIONALE

2. RIVISITAZIONE DELL’AMBITO DI INTERVENTO PUBBLICO NELLA


PRODUZIONE DIRETTA DI BENI E SERVIZI

3. INTRODUZIONE DI MODELLI ORGANIZZATIVI, GESTIONALI E DI


RILEVAZIONE DI MATRICE AZIENDALE, SPESSO MUTUATI
DALL’ESPERIENZA PRIVATA

Analizziamoli nel dettaglio

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IL NEW PUBLIC MANAGEMENT

1. RIFORME DEL SISTEMA ISTITUZIONALE

• La ratio della riforma si riassume nel tentativo di operare un progressivo


decentramento delle funzioni pubbliche trasferendo agli altri enti
territoriali (Comuni, Province e regioni) una parte delle funzioni
tradizionalmente attribuite alle amministrazioni centrali dello Stato

• Obiettivo è quello di attribuire maggiori funzioni alle APT decentrate che si


trovano a più stretto contatto con il cittadino e operano laddove i
bisogni si manifestano

• Binomio autonomia – responsabilità

• Alla maggiore autonomia concessa alle APT doveva seguire una loro
maggiore capacità di spesa: FEDERALISMO FISCALE

• Si sono cercate modalità alternative (project financing e prestito


obbligazionari) rispetto a quelle tradizionali (mutui) per il finanziamento
delle opere pubbliche e si rivaluta il ruolo del patrimonio come fonte di
rendite e flussi finanziari

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IL NEW PUBLIC MANAGEMENT

• Aumenta il numero dei servizi per i quali si richiede il pagamento di una


tariffa o di un prezzo congruo, non essendo più possibile chiedere ad altre
APT la copertura dei disavanzi finanziari ed economici

• L’accrescersi delle risorse finanziarie in entrata che provengono dalle


comunità governate ha reso le APT locali e regionali sempre più legate
economicamente al proprio territorio, dal quale attingono una significativa
porzione dei mezzi monetari

Non esiste più, quindi, il vecchio modello organizzativo fortemente sbilanciato


verso relazioni verticali e gerarchiche fra amministrazioni di livello diverso

Nuovo modello in cui si preferiscono relazioni orizzontali con altre APT per la
definizione di politiche e programmi con le diverse componenti della comunità
locale (famiglie, imprese, no profit)
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IL NEW PUBLIC MANAGEMENT

2. RIDEFINIZIONE DELL’INTERVENTO PUBBLICO NELLE FUNZIONI DI


REGOLAZIONE E IN QUELLE DI PRODUZIONE DIRETTA DI BENI E SERVIZI

• Risulta in interventi di privatizzazione ed esternalizzazione volti a


ridurre l’intervento pubblico nell’economia

• Tali eventi sono accompagnati da interventi di regolazione della


concorrenza e forme di controllo sui gestori

• Sono andate affermandosi logiche competitive a scapito di quelle


tradizionalmente monopoliste

• Alle APT resta la responsabilità di definire e controllare in modo coordinato


politiche e strategie e al produttore esterno il compito di produrre i servizi in
modo efficiente, rispettando il mandato delle APT

AGENCY THEORY

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IL NEW PUBLIC MANAGEMENT
FOCUS SU PRIVATIZZAZIONE

• Privatizzazione Fredda
Consiste nel tentativo di modificare il modus operandi dell’azienda pubblica
(anche APT) introducendo con varie metodologie (modifiche normative,
assunzione di manager provenienti da aziende private, etc.) logiche, metodi
e tecniche importate dall’esperienza delle imprese private che si
ritengono piene di effetti positivi in termini di performance. Tutto ciò accade
senza che sia alterata la natura giuridica ed economica dell’azienda
pubblica considerata

• Privatizzazione formale
Consiste nel modificare la natura del soggetto giuridico aziendale che
da pubblico diventa privato. Non riguarda le APT ma le aziende controllate
dalle APT che producono beni o servizi ai quali si attribuisce una valenza di
interesse generale

• Privatizzazione sostanziale
Consiste nel mutamento della natura del suo soggetto economico. Anche
in questo caso riguarda solo aziende controllate dalle APT a cui non si
attribuisce una valenza di interesse generale tale da meritare una produzione
pubblica indiretta. APT cede l’intera proprietà dell’azienda, o il suo controllo, a
una persona giuridica privata
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IL NEW PUBLIC MANAGEMENT
FOCUS SU PRIVATIZZAZIONE

• La privatizzazione formale anticipa quella sostanziale in quanto la


trasformazione del soggetto giuridico consente di vendere, anche in modo
frazionato, le quote del capitale sociale dell’azienda giuridicamente
trasformata in privata

• Se l’azienda pubblica opera in regime di monopolio, la sua privatizzazione


sostanziale deve essere accompagnata da politiche di liberalizzazione dei
mercati mirate a favorire l’ingresso di competitor

• Devono, inoltre, essere istituite autorità indipendenti di regolazione del


mercato e autorità antitrust

• Si dovrebbe evitare, quindi, che la privatizzazione sostanziale serva a


trasferire i benefici del monopolista pubblico a un monopolista privato a
danno degli utenti

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IL NEW PUBLIC MANAGEMENT

3. MODALITA’ DI GESTIONE DELLE APT

• L’obiettivo è l’individuazione di soluzioni tecniche organizzative e di


modalità operativo-gestionali capaci di migliorare le prestazioni, al
fine di incrementare il livello di soddisfazione dell’utente finale

• Managerializzazione delle APT

• Misure adottate:
- Innovazioni nei sistemi di rilevazione contabile
- Rafforzamento del controllo interno
- Rendicontazione extra-contabile (bilancio sociale)
- Ricorso a indicatori di performance
- Responsabilizzazione sull’output
- Introduzione del direttore generale nelle APT

• Ottimale impiego delle nuove tecnologie (e-government)

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IL NEW PUBLIC MANAGEMENT

Nonostante la sua diffusione, il modello di APT postulato dal NPM non ha


funzionato in modo adeguato né in Italia, né all’estero

Il NPM ha offerto soluzioni insufficienti a conseguire l’obiettivo dell’economicità


della gestione delle APT perché si è ispirato a un’impostazione di tipo
commerciale e ha trascurato la dimensione collettiva e sociale del valore
pubblico

Le teorie economiche che possono risultare valide quando applicate al settore


privato, nel pubblico perdono di significato, in quanto la relazione
fornitore-consumatore è assai diversa da quella istituzione pubblica-
cittadino

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IL NEW PUBLIC MANAGEMENT

CRITICHE AL NPM:

• Ricerca di soluzioni atte a garantire esclusivamente una specializzazione


tecnico-produttiva e funzionale

• Importazione di tecniche contabili in uso nel settore privato (contabilità


economica e analitica) per misurare e tenere sotto controllo i costi

• Disarticolazione organizzativa nelle APT con conseguente creazione di


strutture dipartimentali molto specializzate

• Accrescersi del fenomeno delle esternalizzazioni

• Ricorso ad aziende private per lo svolgimento di servizi pubblici

• Frammentazione dell’offerta dei servizi

• Proliferarsi dei contri di spesa e di responsabilità

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IL NEW PUBLIC MANAGEMENT

Tutto ciò ha generato 3 esiti principali:

• La risposta dei governi alle crisi è diventata più lenta perché sono stati
indeboliti i meccanismi di coordinamento e di comando

• Tra le APT e il cittadino si sono frapposte numerose organizzazioni


aumentando la distanza tra governanti e governati, ovvero tra chi ha il
potere di selezionare i bisogni pubblici da soddisfare e di imporre gli oneri
fiscali e che pagava i tributi ed esercitava il diritto di voto

• Il controllo della spesa e del debito pubblico è stato reso più difficile,
essendosi di fatto moltiplicati i centri di decisione e di spesa, spesso costruiti
adottando soluzioni giuridiche di natura privatistica che hanno reso più
difficile il controllo sulla quantità e qualità della spesa pubblica

POST NEW PUBLIC MANAGEMENT (PNPM)

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IL NEW PUBLIC MANAGEMENT

POST NEW PUBLIC MANAGEMENT

Il PNPM si afferma per cercare di rimediare agli effetti negativi più evidenti del
NPM, senza per questo annullarne completamente gli effetti teorici e applicativi

Tra i principali contributi del PNPM c’è la definizione di soluzioni idonee a


colmare la perdita di controllo da parte dei governi e la frammentazione della
produzione dei servizi pubblici

Due approcci principali del PNPM:


- NEO-WEBERIAN STATE
- JOINED-UP GOVERNMENT

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IL NEW PUBLIC MANAGEMENT

NEO-WEBERIAN STATE

• Si basa sulla ri-centralizzazione delle principali funzioni manageriali


pubbliche (gestione delle risorse umane, approvvigionamento, gestione
delle risorse finanziarie, logistica)

• Modo per tornare al modello weberiano

• Soluzione osservabile in alcuni Pesi europei (Germania, Italia, Grecia,


Portogallo) e America Latina

• Nel caso dell’Italia, esempi di questo tipo di riforma sono il processo di


armonizzazione contabile con un ruolo forte assegnato alla Ragioneria
Generale dello Stato

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IL NEW PUBLIC MANAGEMENT

JOINED-UP GOVERNMENT

• Mira a migliorare il coordinamento delle varie componenti del settore


pubblico senza rimuovere i confini tra le organizzazioni che ne fanno parte

• Sono riforme che mirano a:


- Migliorare il coordinamento orizzontale e verticale tra organi e organismi
che elaborano e realizzano le politiche pubbliche
- Ricostruire un clima di collaborazione e fiducia che attenui gli eccessi del
clima competitivo indotto dalle riforme del NPM
- Gettare le basi per una comune etica pubblica che possa guidare l’operato di
organizzazioni e management insieme al principio dell’efficienza

• Questo approccio è seguito nei Paesi in cui le riforme ispirate dal NPM sono
state adottate con maggior rigore

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ECONOMIA DELLE AZIENDE E DELLE
AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
Modulo 3 – Management e Performance
Modulo 3, lezione 3 – Il Public Performance Management

Prof.ssa Mirella Ciaburri

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AGENDA

 Genesi ed evoluzione del management pubblico

 Il New Public Management

 Il Public performance management

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IL PUBLIC PERFORMANCE MANAGEMENT

PERFORMANCE

• È la misura dell’effetto conseguente allo svolgimento di un’attività finalizzata


al conseguimento di uno specifico obiettivo

• È stima e misura ex ante ed ex post del verificarsi di eventualità più o meno


probabili

• Non è mai certa

• Implica una definizione condivisa ed esplicita degli obiettivi

• Richiede la responsabilizzazione per il conseguimento degli obiettivi

• Permette di responsabilizzare gli attori del sistema e monitorare le situazioni


di difficoltà

• Ha valenza segnaletica

• Fornisce valori che devono essere interpretati in una prospettiva dinamica,


tenendo conto delle cause che li hanno generati

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IL PUBLIC PERFORMANCE MANAGEMENT

La Performance è strettamente correlata con il Management pubblico

Il Management pubblico implica e presuppone la responsabilità per i risultati

PUBLIC PERFORMANCE MANAGEMENT

Necessità che tutte le componenti del processo manageriale pubblico siano


guidate, responsabilizzate, incentivate e valutate da un sistema di obiettivi di
performance reso esplicito e operante

La performance qualifica e orienta le scelte strategiche e operative dell’APT

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IL PUBLIC PERFORMANCE MANAGEMENT

PERFORMANCE misurata tramite INDICATORI

Si tratta di misure relative,


ottenute come quozienti tra
valori e/o quantità
appositamente misurate o
tratte dai database generati e
alimentati dai sistemi
informativi in uso nelle APT,
capaci di fornire informazioni
sintetiche e segnaletiche sui
singoli aspetti dei fenomeni
gestionali

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IL PUBLIC PERFORMANCE MANAGEMENT

Gli indicatori hanno il compito di:

• Guidare i comportamenti organizzativi di tutti gli organi della APT attraverso


la definizione ex ante di valori-obiettivo, collegandoli con la
responsabilizzazione ai fini del controllo

• Catturare le variabili critiche per la prestazione aziendale

• Effettuare l’analisi degli scostamenti, attraverso la definizione a


preventivo del sistema di indicatori e degli obiettivi da perseguire e la
rilevazione a consuntivo dei risultati conseguiti

• Gestire il sistema di incentivazione

• Permettere i confronti spazio-temporali (osservazione dell’evoluzione


nel tempo e confronto con altre APT simili dal punto di vista socio-
economico e gestionale)

• Esprimere i risultati economici dell’APT, non limitandoli al risultato di


gestione ricavabile dal conto economico

• Svolgere attività di comunicazione interna ed esterna

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IL PUBLIC PERFORMANCE MANAGEMENT

Nella prassi aziendalistica è utile organizzare la performance dirigenziale in 3


dimensioni:

• ECONOMICITA’

• EFFICACIA

• EFFICIENZA

Senza obiettivi chiari e misurabili le performance non si possono misurare e il


principio della responsabilità viene meno

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IL PUBLIC PERFORMANCE MANAGEMENT

Indicatori di performance dirigenziale

Economicità
nell’acquisizione Input
dei fattori
produttivi
Processo
produttivo

QUALITA’
QUALITA’
Efficienza

Output

Efficacia Cessione del


operativa servizio

Obiettivi

Outcome

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IL PUBLIC PERFORMANCE MANAGEMENT

• INPUT: sono le risorse (beni e servizi) destinate alla produzione da


realizzare, ovvero i fattori produttivi. L’input può esprimersi in termini
monetari (costo o valore in denaro) o in altre unità di misura (fisiche)
proprie del fattore utilizzato (ore di lavoro, chili di materia prima).
Fondamentale è distinguere le risorse acquisite dalle risorse consumate

• OUTPUT: è la quantità di beni o servizi prodotti, ossia il volume di


produzione o risultato del processo produttivo. Deve essere espresso in
opportune unità di misura, secondo il bene o servizio considerato
(chilometri di strade asfaltate, numero di documenti di identità rilasciati,
numero di studenti laureati)

• OUTCOME: è l’effetto positivo o negativo voluto e non voluto, prodotto


all’esterno dell’APT come conseguenza dell’insieme di produzioni
riconducibili all’attuazione di un programma pubblico o di una politica
pubblica, piuttosto che all’azione di fattori ambientali. Deve esserci una
chiara relazione di causa-effetto tra output e outcome, formalizzata fin
dall’inizio

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IL PUBLIC PERFORMANCE MANAGEMENT

ECONOMICITA’

• In questo caso la performance ha per oggetto esclusivamente l’input

• L’obiettivo riguarda la minimizzazione del costo di acquisizione dei fattori


produttivi

• È fondamentale la definizione di una soglia minima di qualità da


determinare in funzione della destinazione economica del bene o del
servizio acquistato

ESEMPIO: diverse saranno le qualità di un computer a seconda che


debba essere impiegato per normale lavoro di ufficio o per la progettazione di
lavori pubblici

• È fondamentale la ricerca della combinazione più favorevole tra qualità e


prezzo

• Variabili di interesse sono prezzo-costo e qualità

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IL PUBLIC PERFORMANCE MANAGEMENT

• Acquisizione di fattori produttivi scadenti si traduce in un risparmio solo


momentaneo, che si concretizza in maggiori costi futuri, spesso per costi di
manutenzione, ammodernamento e riparazione

• Sono da evitare anche i comportamenti opposti, ovvero gli acquisti di fattori


produttivi di qualità eccessivamente elevata per la destinazione economica a
cui sono assegnati

• La variabile qualitativa è una tipica grandezza extra contabile e richiede


definizioni specifiche e tecnico-specialistiche

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IL PUBLIC PERFORMANCE MANAGEMENT

EFFICIENZA

• Rivela quanto bene l’azienda sta indirizzando i suoi sforzi, considerati


secondo un criterio specificato (tempo, costo, persone o altre risorse
impiegate)

• Misura quante unità dell’obiettivo posto sono state realizzate per ciascuna
unità di risorse consumate

• Risponde alla domanda: stiamo facendo le cose nel modo più conveniente?

• Consiste nell’attitudine a trasformare l’input (fattori produttivi) in output


(volume della produzione) e può essere misurata tramite una delle seguenti
formule:

- EFFICIENZA = INPUT / OUTPUT


Obiettivo è la minimizzazione delle risorse utilizzate per raggiungere un
determinato output. L’efficienza diminuisce al crescere del risultato
dell’indicatore

- EFFICIENZA = OUTPUT / INPUT


Obiettivo è la massimizzazione dell’output , dato un certo ammontare di
risorse disponibili. Più è alto il rapporto, più è alta l’efficienza
57
IL PUBLIC PERFORMANCE MANAGEMENT

• Input e output posti a rapporto devono essere correlabili dal punto di vista
temporale e dal punto di vista organizzativo e tecnico produttivo

• Quando bisogna procedere a una riduzione della spesa pubblica si corre il


rischio di confondere i tagli alla spesa con l’incremento dell’efficienza
I tagli alla spesa comportano un minore quantitativo di risorse a
disposizione dei dirigenti per conseguire gli obiettivi. Ciò non
permette di giungere ad alcuna conclusione circa il grado
efficienza conseguito

• La valutazione sul grado di efficienza è sempre ex-post, cioè dopo che la


produzione è stata realizzata

• Il valore della spesa stanziata non coincide con il valore da utilizzare nel
calcolo dell’efficienza, perché in questo caso si deve utilizzare il valore dei
fattori produttivi consumati

• Per la economicità, al contrario, si tiene conto dei fattori acquistati

• Servono i dati della contabilità analitica

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IL PUBLIC PERFORMANCE MANAGEMENT

EFFICACIA

• Rivela in che proporzione un obiettivo è stato realizzato

• Risponde alla domanda: stiamo riuscendo a fare ciò che ci eravamo


preposti?

• La produzione pubblica è efficace se consente di soddisfare la domanda


individuale e sociale di servizi, programmi e politiche pubbliche

• È più complessa da valutare rispetto all’efficienza

• Non si basa esclusivamente sugli aspetti quantitativi della produzione di


servizi, ma anche su quelli qualitativi e deve essere considerata la relazione
tra l’APT e l’ambiente esterno

• Per poterla misurare serve catalogare gli obiettivi tra:


- IMMEDIATI
- INTERMEDI
- ULTIMI

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IL PUBLIC PERFORMANCE MANAGEMENT

• OBIETTIVI IMMEDIATI
Si riferiscono al compimento delle attività preliminari alla produzione e cioè
all’acquisizione dei fattori produttivi. Sono obiettivi di brevissimo termine, il cui
raggiungimento e relativa valutazione sono indipendenti rispetto a quella degli
obiettivi di ordine superiore

• OBIETTIVI INTERMEDI
Riguardano un momento successivo, ovvero la fase della produzione in senso
tecnico e l’utilizzo delle prestazioni rese. Sono obiettivi di breve termine, la
realizzazione dei quali è strettamente connessa al conseguimento degli
obiettivi immediati

• OBIETTIVI ULTIMI
Sono noti anche come fini e individuano in modo sintetico l’effetto finale che ci
si propone di produrre in termini di modifica del bisogno sociale, attraverso
l’attuazione di un programma o una politica pubblica

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IL PUBLIC PERFORMANCE MANAGEMENT

L’individuazione di obiettivi di livello diverso porta all’individuazione di nozioni


di efficacia differenziate:

• EFFICACIA OPERATIVA
Relativa agli obiettivi operativi. La responsabilità per la loro realizzazione è
assegnata al dirigente

• EFFICACIA GLOBALE
È connessa al raggiungimento degli obiettivi strategici. La responsabilità per la
loro realizzazione è da ricondurre all’organo di governo politico

Alla distinzione tra i due livelli di obiettivi e di efficacia, corrisponde una


differenziazione negli strumenti di valutazione

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IL PUBLIC PERFORMANCE MANAGEMENT

L’individuazione di obiettivi di livello diverso porta all’individuazione di nozioni


di efficacia differenziate:

• EFFICACIA OPERATIVA
Relativa agli obiettivi operativi. La responsabilità per la loro realizzazione è
assegnata al dirigente

• EFFICACIA GLOBALE
È connessa al raggiungimento degli obiettivi strategici. La responsabilità per la
loro realizzazione è da ricondurre all’organo di governo politico

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Alla distinzione tra i due livelli di obiettivi e di efficacia, corrisponde una
differenziazione negli strumenti di valutazione

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IL PUBLIC PERFORMANCE MANAGEMENT

EFFICACIA OPERATIVA

Per determinare l’efficacia nel raggiungimento degli obiettivi operativi,


assegnati ai tecnici dai politici, la misurazione e la valutazione:
• Si orientano alle attività svolte nell’amministrazione a favore di un utente
interno o esterno
• Hanno un arco temporale di riferimento breve
• Si concentrano su misurazioni e correlazioni di input, output e molto spesso
includono anche la qualità nelle fasi di produzione e consumo dei servizi

Indagini di questo tipo si conducono con le tecniche del controllo di gestione e


permettono di attribuire ai tecnici la responsabilità dell’eventuale mancato
raggiungimento dell’obiettivo

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IL PUBLIC PERFORMANCE MANAGEMENT

È possibile scomporre il fenomeno dell’efficacia operativa in 3 sub-dimensioni:


• Miglioramento dell’efficienza
• Attitudine a soddisfare la domanda potenziale ed espressa
• Analisi del gradimento qualitativo

È evidente che la valutazione dell’efficacia non si deve basare esclusivamente


su aspetti quantitativi, ma anche e soprattutto su quelli qualitativi

Come si misura l’efficacia?


3 livelli di indicatori

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IL PUBLIC PERFORMANCE MANAGEMENT

PRIMO LIVELLO DI EFFICACIA


L’efficacia è esprimibile come rapporto tra i risultati conseguiti in termini di
rapporto tra input e output e gli obiettivi programmati

SECONDO LIVELLO DI EFFICACIA


Ci si serve di indicatori relativi alla domanda che può essere espressa come
percentuale di soddisfazione della domanda potenziale oppure come
percentuale di soddisfazione della domanda espressa

TERZO LIVELLO DI EFFICACIA


Questi indicatori mirano a misurare il livello di soddisfazione dell’utenza

Gli indicatori di efficacia hanno semplicemente un valore segnaletico e sono da


utilizzare nel difficile compito di valutare le performance e guidare le scelte
gestionali

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