PRODUCCION PUBLICA Y BUROCRACIA

• Los bienes públicos no tienen por qué ser producidos por el propio
Estado: puede haber privados interesados en producirlos y el
Estado, una vez adquiridos por él, los proporciona gratuitamente a
la población. El Estado actúa como “gran demandante” que hace
posible la existencia de un mercado por el bien en cuestión,
aunque la provisión del bien a los usuarios sea gratuita.
• Por otro lado, hay bienes privados (excluibles y con consumo rival)
que son producidos por el Estado, como los servicios de correo,
ciertos servicios de utilidad pública y buena parte de la salud y la
educación, que podrían ser producidos por privados, regulados y
complementados por dispositivos redistributivos.
• En ciertos casos el Estado realiza directamente actividades
productivas porque considera que la empresa privada no asegura
que se logren objetivos nacionales fundamentales:
– transmisión de ciertos valores sociales como en el caso de la educación;
– control del monopolio de la fuerza militar, en el caso de la defensa;
– simbolización de la unidad nacional y la eficiencia del Estado como en el
caso de Correos.
– en respuesta a la presunción de que el lucro los encarece (N. de L.)
• Las “fallas de Estado”, algunos cambios tecnológicos – que han
incrementado las posibilidades de la competencia - y la
influencia de nuevas corrientes del pensamiento hicieron que,
en varios países, algunas actividades se privatizaran.

• La privatización de la producción de bienes privados requiere

que haya regulación adecuada y ciertos dispositivos
redistributivos que la complementen, cuando hay el peligro de
que se presenten monopolios naturales y/o cuando se quieren
preservar ciertas características de la producción.

• El tema es que en ciertos casos se prefiere la producción estatal

a la regulación de la producción privada cuando se considera
que esta última será muy onerosa o no cumplirá adecuadamente
con los objetivos públicos.
 NOTAS SOBRE EL MONOPOLIO NATURAL
• Los monopolios pueden crearse “administrativamente”, a
través del otorgamiento de privilegios de exclusividad en un
territorio, lo cual implica, también, exclusividad respecto de
la competencia externa (“protección”).

• En cambio, los monopolios “naturales” son el resultado de la

existencia de rendimientos a escala crecientes en un rango
relevante, es decir para niveles de producción considerables
en relación al “tamaño” o “extensión” del mercado relevante.
Estos son la causa de muchos casos en que el Estado
produce bienes privados.

• Por ello, si no existen medidas “proteccionistas” respecto a

la competencia externa, los monopolios “naturales”–no los
“administrativos” – sólo pueden existir en el caso de
actividades que producen bienes “no transables”, (no
“importables” o no “exportables”).
• Además, los mercados pueden ser “contestables” o
“disputables”, es decir, aunque haya una sola empresa, esta
podría evitar generar ganancias extraordinarias si ello puede
atraer competidores.

• En ese caso los precios se acercan a los de competencia

(aunque no serán los mismos mientras el C Medio > C Marg.).

• Si hay costos “hundidos” o costos “enterrados”, que no se

pueden recuperar al salirse de la actividad, es menos probable
que un mercado sea “contestable” y es más probable que las
empresas incumbentes amenacen con protegerse a través de
una “guerra de precios”.

• En general hay costos “hundidos” significativos en actividades

como el Agua Potable, la Distribución Eléctrica, etc.
 EL EQUILIBRIO DEL MONOPOLIO EN LOS CASOS “CONTESTABLE“ O “DISPUTABLE” (competencia potencial)
Y “NO CONTESTABLE”
$ 40

$ 35 MONOPOLIO
Punto de “beneficio -extra- nulo”: MONOPOLIO CONTESTABLE
$ 30 (no hay costos “enterrados”-“hundidos”-y pueden entrar otras
empresas) O EMPRESA PUBLICA AUTOFINANCIADA
$ 25
P = Costo Marginal (≈“competencia perfecta”)
Requiere subsidio y conlleva costos para otros
$ 20

$ 15

$ 10

$5

$0
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 220 240 260 280 300 320 340 360 380 400 420 440 460 480 500 520 540 560 580 600 620
CANTIDAD DEL PRODUCTO

COSTO MEDIO DEMANDA INGRESO MARGINAL

• El monopolio puede ser estatal y producir a una cantidad y
precio determinados políticamente (con subsidio), aunque
más recientemente se busca el “autofinanciamiento”.
• Se puede subsidiar a un monopolio natural privado para que
el precio de venta del producto sea igual al costo marginal de
producirlo (cuando el costo medio es superior al costo
marginal), pero el subsidio puede ser considerable, difícil de
determinar (y de justificar políticamente), aunque muchos
creen que es más eficiente que la empresa pública.
• Se puede regular el precio y la cantidad (y calidad) buscando
acercarse a la eficiencia de Pareto pero sin subsidio, con un
precio igual al costo medio, lo que le asegura, a la empresa,
una rentabilidad razonable.
• Se pueden agregar subsidios focalizados en sectores más
vulnerables para que ellos puedan acceder al bien o para que
se produzcan variedades del bien que no se producirían por
ser no rentables.
• Si se producen varios bienes con un mismo proceso de
producción, de manera que el costo marginal de cada uno se
conoce, el monopolio privado cobrará mucho más que el costo
marginal en el caso de aquel bien cuya demanda sea más
inelástica.
• Si el monopolio es estatal y debe autofinanciarse, podría seguir
una política de minimización del exceso de gravamen, (equivale a
cobrar más por sus productos cuya demanda es más inelástica y
menos por aquellos cuya demanda es más elástica, de manera
muy similar a lo que haría un monopolio privado).
• Sin embargo, en muchos casos preferirá un efecto proporcional
en las cantidades transadas en ambos tipos de mercados, para
no afectar tanto a los que tienen una demanda más inelástica, es
decir, con menos alternativas.
• Por cierto, ello puede requerir subsidios redistributivos bien
explícitos, para evitar los “subsidios cruzados”.
 “EXCESO DE GRAVAMEN” DE LOS MONOPOLIOS CUANDO EL PRODUCTO
SE OFRECE EN MERCADOS CON DISTINTAS ELASTICIDADES DE DEMANDA
PRECIO

P1
COSTO MARGINAL

CANTIDAD
 “EXCESO DE GRAVAMEN” DE LOS MONOPOLIOS ESTATALES CUANDO PREFIEREN
PRECIO FINANCIARSE AFECTANDO LA DEMANDA PROPORCIONALMENTE

P1

P2
COSTO MARGINAL

CANTIDAD
PRECIO
SUBSIDIOS “CRUZADOS” EN LAS EMPRESAS PUBLICAS

COSTO MARGINAL 2

SUBSIDIO CRUZADO

P
COSTO MARGINAL 1

CANTIDAD
Q2 Q1
 ARGUMENTOS CONTRA LA INTERVENCION ESTATAL:
• Que la pérdida generada por la menor producción y el mayor
precio que genera un monopolio, se compensa en parte por
los recursos que libera para otras producciones.

• Que la pérdida derivada de un precio y cantidad de

monopolio es muy baja (menos de un 3% del valor de la
producción), versus:

– Que hay un costo de la regulación.

– Que los reguladores pueden ser “capturados”
(falla de Estado “pasiva”).
– Que pueden actuar de manera “populista”
(falla de Estado “activa”).
– Que la empresa pública es menos eficiente.
• No es claro que las actividades públicas sean menos eficientes.

• La mayoría de los economistas cree necesaria intervención anti-

monopólica, pero limitada.

• Darle oportunidad a la competencia en donde se pueda.

• Someter a las empresas o, incluso, servicios, públicos a algún tipo

de competencia.

• Aunque se presentan nuevos problemas cuando la competencia

es entre empresas privadas y empresas públicas.
 CAUSAS DE LA INEFICIENCIA DE LAS EMPRESAS PUBLICAS

• Inexistencia de incentivos para maximizar beneficios y, por lo

tanto, incrementar eficiencia y reducir costos.
• Existencia de incentivos políticos alternativos (crear empleo
por ejemplo).
• Restricción presupuestaria “blanda” (no quiebran).

• Restricciones laborales (rigideces que surgen de la

regulación de la función pública) y salariales (de incentivos).
• Restricciones relacionadas con sus procedimientos de
compra (insumos) que los hacen costosos o ineficientes.
• Restricciones en cuanto al plazo conque se otorgan los
presupuestos, dificultan programas de inversión.
 LA CONDUCTA BUROCRATICA (1)

• No obtienen recompensas en términos de ingresos y

buscan poder y prestigio haciendo crecer sus unidades y
organizaciones.

• Esto se puede limitar logrando algún tipo de

competencia entre burocracias, descentralizando.

• Pero ha habido tendencia a centralizar para evitar

duplicación de funciones (o incrementar la coordinación).
COSTO POR UNIDAD DEMANDA DE BUROCRACIA

18

16 2 x 16 = 32

14
4 x 13 = 52
12
6 x 10 = 60
10

8
8 x 7 = 56
6
10 x 4 = 40
4

2 4 6 8 10 12 14
CANTIDAD
COSTO POR UNIDAD

GASTO EN BUROCRACIA
 LA CONDUCTA BUROCRATICA (2)

• Problemas del principal y el agente también se presentan en

el sector público, tal como ocurre en las grandes
organizaciones privadas y especialmente en aquellas en que
los accionistas están muy atomizados.

• En el sector privado los “incentivos” y “castigos” son más

frecuentes y eficaces para limitar el problema.

• Multiplicación de trámites (“papeleo”) para eludir la

responsabilidad (“aversión al riesgo”), cuyo costo
(presupuestario y de tiempo perdido) no recae en los
funcionarios, pero cuya justificación es reducir la
discrecionalidad y las posibilidades de corrupción.
 ALTERNATIVAS A LA PRIVATIZACION

• Empresas Públicas más autónomas.

• Organizadas como las corporaciones privadas

(corporatización).

• Organizaciones Públicas basadas en los resultados

(con incentivos relacionados a ellos).
EXTERNALIDADES Y MEDIOAMBIENTE
 Hitos de la Historia Normativa en EEUU
• Refuse Act 1899: limpiar de desechos las aguas navegables. Water
Pollution Control Act de 1948 orientada a proteger el agua de los
ríos y lagos y el agua para beber. Clean Air Act de 1963. Oil
Pollution Act de 1990, al año siguiente de la catástrofe ambiental
causada por el petrolero Exxon Valdez.
Hitos de la Historia Normativa internacional
• Prohibición de los químicos que generan un adelgazamiento de la
capa de ozono en el Tratado de Montreal,1990.
• Consenso de 1992, en Rio de Janeiro, sobre el calentamiento global
generado por las emisiones de dióxido de carbono.
• Protocolo de Kioto, 1997. EEUU no lo ratifica. Canadá se retira en
2011. De la ONU tampoco lo ha firmado Sudán del Sur.
• Acuerdo de Paris sobre control de las emisiones de efecto
invernadero, adoptado el 12 de diciembre de 2015 y que debe
entrar en vigencia en 2020. Lo han firmado 195 países pero EEUU
anunció su retiro en Junio de 2017.
 Elementos de la Historia Normativa en Chile
• Ya en 1916 se dictó la Ley sobre la Neutralización de los Residuos
Provenientes de Establecimientos Industriales (Ley 3.133, artículo
10, Diario Oficial 07/09/1916).
• D.S. Nº 351/92 del Ministerio de Obras Públicas. Aprueba
Reglamento para la Ley 3.133.
• Ley 19.300, 1994, sobre Bases Generales del Medio Ambiente.
• Reglamento para la Dictación de Normas de Calidad Ambiental y de
Emisión (1995) conforme lo dispuesto en los artículos 32 y 40 de la
Ley 19.300.
• Posteriormente la Ley 19.821 de 2002 deroga la Ley 3.133 y
Modifica la Ley 18.902 que creó la Superintendencia de Servicios
Sanitarios en materia de Residuos Industriales Líquidos (Diario
Oficial, 24/08/2002).
 EXTERNALIDADES
• Siempre que una persona o empresa emprende una acción que
genera:
• un efecto sobre otra persona o empresa
• por el cual esta no paga (si es positivo, es decir, un bien o
un beneficio)
• o no le pagan (si es negativo, es decir un mal o un costo).

• En la mayor parte de los casos son los efectos (costos o

beneficios) sobre terceras personas o empresas que no
participan en los mercados en cuestión, es decir, en los
mercados en los que se contratan las actividades económicas
analizadas, que generan las externalidades ( N. de L. ).
PRECIO EQUILIBRIO SOCIALMENTE EFICIENTE U OPTIMO VS. EQUILIBRIO DE MERCADO
CUANDO HAY UNA EXTERNALIDAD POSITIVA
VALOR SOCIAL = BENEFICIO SOCIAL MARGINAL = VALOR
PRIVADO + VALOR DE LA EXTERNALIDAD

OFERTA: COSTO PRIVADO MARGINAL

OPTIMO
EXTERNALIDAD POSITIVA

EXTERNALIDAD POSITIVA

VALOR PRIVADO MARGINAL = DEMANDA

Qm Qe CANTIDAD
PRECIO
EQUILIBRIO SOCIALMENTE EFICIENTE U OPTIMO VS. EQUILIBRIO DE MERCADO CUANDO
HAY UNA EXTERNALIDAD NEGATIVA

COSTO SOCIAL MARGINAL = COSTO PRIVADO + COSTO DE LA EXTERNALIDAD

OPTIMO

EXTERNALIDAD NEGATIVA
OFERTA = COSTO PRIVADO MARGINAL

DEMANDA = BENEFICIO PRIVADO MARGINAL

Qe Qm CANTIDAD
 RENDIMIENTO MEDIO Y RENDIMIENTO SOCIAL MARGINAL
CUANDO SE EXPLOTA UN RECURSO LIMITADO EN COMUN
$

EXTRACCION
EXCESIVA

COSTO POR
BARCO O POZO

Ne Nm NUMERO DE BARCOS O DE POZOS PETROLEROS

 SOLUCIONES “PRIVADAS”
SIN REGULACION ESTATAL ESPECIAL (N.de L.)
• Internalizar, creando una unidad suficientemente grande como
para que enfrente – internamente – la externalidad: un solo
pescador por lago, una sola empresa por yacimiento, una
comunidad de vecinos compartiendo gastos comunes.
• A veces internalizar implica crear una comunidad y ello requiere
alguna normativa cuya aplicación pueda hacerse efectiva, para
evitar así a los polizones (“free riders”).
• A veces, el beneficio que se puede obtener adquiriendo los
derechos de los que explotan un recurso común por lo que tales
derechos valen para ellos que es menos de lo que se logrará al
optimizar la producción reduciendo el número de unidades en
operación.
 SOLUCIONES “PRIVADAS”
SIN REGULACION ESTATAL ESPECIAL (N.de L.)

• Teorema de Coase : si las transacciones en torno a una

externalidad son posibles y no hay costos de transacción
significativos, las negociaciones entre privados conducirán a
un resultado eficiente independiente de la asignación inicial
de derechos de propiedad: los que valoran más el recurso lo
obtendrán.
• Por cierto, la determinación de quién compensa a quien
determina las consecuencias distributivas.
• Sin embargo, altos costos de transacción y derechos de
propiedad no muy claros dificultan este proceso.
 SOLUCIONES “PRIVADAS”
SIN REGULACION ESTATAL ESPECIAL (N.de L.)
• Incluso cuando los derechos de propiedad no están claramente
establecidos se puede recurrir a utilizar las disposiciones
generales a través del sistema jurídico.
• Esto es particularmente posible en el marco del derecho
consuetudinario, no escrito, pero también en el marco del
derecho anglo-sajón (“common law”) basado en precedentes
jurídicos (jurisprudencia) más que en leyes estipuladas en
códigos.
• Sin embargo, esta alternativa implica incertidumbre en
cuanto al desenlace y, por ello, muchas veces se prefiere
explicitar los derechos y especificar el rango de los costos que
podrían hacerse recaer sobre el demandado (“daños y
perjuicios”).
 FALLAS DE LAS SOLUCIONES PRIVADAS

• Beneficios no excluibles: incentivo para actuar como

polizones dificulta participación de todos los beneficiarios en
el cubrimiento de los costos de lograr los beneficios: (hay
incentivos para quedarse fuera de un acuerdo sobre pesca
o extracción petrolera, dado que, como los otros limitarán
su producción, se puede obtener un alto rendimiento).
• Imperfecciones en la información e incentivos para no decir
la verdad en las negociaciones.
 FALLAS DE LAS SOLUCIONES PRIVADAS

• Costos de transacción altos comparados con los daños.

Organizarse o llegar privadamente a acuerdos puede
resultar muy costoso.
Precisamente por eso, podría pensarse que el Estado es
precisamente la entidad que nos hemos dado para
internalizar las externalidades de manera eficaz.
• Incertidumbre sobre desenlace de los litigios y acceso
desigual al sistema judicial (por costos e incertidumbre).
 VISION ECONOMICA DE LA CONTAMINACION

• Es incorrecto sostener que jamás debe permitirse que se

imponga externalidades a terceros.

• El costo social de la externalidad (por ejemplo: la

contaminación) no es infinito.

Es necesario comparar el costo de evitar la externalidad con

el costo de compensar.

• El problema se presenta cuando los actores que toman

decisiones no tienen en cuenta las externalidades que causan
(por ejemplo la contaminación).
 SOLUCIONES PÚBLICAS (1)
BASADAS EN EL MERCADO:
• Multas e impuestos correctores por unidad de contaminación
(impuestos correctores o pigouvianos). Implican un “doble
dividendo o beneficio” (desincentivan la contaminación y recaudan
recursos que pueden sustituir impuestos distorsionadores).

• Subsidios (subvenciones) para descontaminar: pero el costo social

sigue siendo mayor que el costo privado (el subsidio tiene un
costo). Los contaminadores (empresas y clientes aguas abajo,
prefieren los subsidios).

• Permisos transferibles: hay problemas con su asignación inicial,

pero tienen una ventaja frente a las multas: aseguran cantidades. En
ciertos casos pueden relocalizar inadecuadamente las fuentes.
PRECIO
EQUILIBRIO SOCIALMENTE EFICIENTE U OPTIMO VS. EQUILIBRIO DE MERCADO CUANDO
HAY UNA EXTERNALIDAD NEGATIVA

COSTO SOCIAL MARGINAL = COSTO PRIVADO + COSTO DE LA EXTERNALIDAD

IMPUESTO O
OPTIMO MULTA

EXTERNALIDAD NEGATIVA
RECAUDACION
OFERTA = COSTO PRIVADO MARGINAL

DEMANDA = BENEFICIO PRIVADO MARGINAL

Qe Qm CANTIDAD
 COSTO MARGINAL DE REDUCIR LA CONTAMINACION
$ Y COSTO SOCIAL MARGINAL DE ELLA
(BENEFICIO MARGINAL DE REDUCIRLA).

m* S*

C* NIVEL DE REDUCCION DE LA
CONTAMINACION
NO PREOCUPARSE DEL GRAFICO 9.5
QUE ANALIZA SUBSIDIOS PERO CAMBIANDO LAS CURVAS
 $ SUBSIDIO PARA EVITAR CONTAMINACION
CON BENEFICIOS SOCIALES NETOS

Q
SUBSIDIO ES PREFERIDO POR EMPRESARIOS Y USUARIOS Y PUEDE REDUCIR INEFICIENCIA
PERO NO LA ELIMINA: HABRIA QUE COMBINARLO CON UN IMPUESTO A LA PRODUCCION.
 SOLUCIONES PÚBLICAS (2)

• BASADAS EN LA REGULACIÓN DIRECTA: son las que ha preferido el

Estado, pero una minoría de los economistas.
Menos incertidumbre (garantizan cantidades).
Pero menos eficientes porque no igualan los costos marginales
de descontaminar entre empresas.
– Basadas en resultados: induce innovación
– Sobre los factores si es difícil fiscalizar resultados.
– Revelación de información: presión de opinión pública.
ANEXO
PRECIO EQUILIBRIO SOCIALMENTE EFICIENTE U OPTIMO VS. EQUILIBRIO DE MERCADO
CUANDO HAY UNA EXTERNALIDAD POSITIVA
BENEFICIO SOCIAL MARGINAL

DEMANDA PRIVADA SUBSIDIADA

DEMANDA: BENEFICIO PRIVADO MARGINAL

OFERTA: COSTO PRIVADO MARGINAL

OPTIMO

SUBSIDIO A LA
DEMANDA

Qm Qe CANTIDAD
PRECIO EQUILIBRIO SOCIALMENTE EFICIENTE U OPTIMO VS. EQUILIBRIO DE MERCADO
CUANDO HAY UNA EXTERNALIDAD POSITIVA

BENEFICIO SOCIAL MARGINAL

DEMANDA: BENEFICIO PRIVADO MARGINAL

OFERTA: COSTO PRIVADO MARGINAL

OPTIMO
OFERTA PRIVADA
SUBSIDIADA

DEMANDA PRIVADA
SUBSIDIADA

Qm Qe CANTIDAD