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Nozioni di Ordinamento

giudiziario
Ferrara, 29-30 novembre 2018
Daniela Cavallini
Centro Studi e Ricerche sull’Ordinamento
giudiziario
Scuola di Scienze politiche – Università di
Bologna
daniela.cavallini@unibo.it
Nozioni di Ordinamento Giudiziario
Ordinamento giudiziario: insieme di principi,
regole e procedure che governano il potere
giudiziario (l’assetto della magistratura, gli
organi giudiziari, l’organizzazione del sistema
giudiziario)

La disciplina riguarda dunque lo studio:


• della magistratura (status, doveri e funzioni dei
magistrati)
• della governance (Csm, Ministero G., dirigenti)
• degli uffici giudiziari (organizzazione, struttura,
composizione e competenze)
Il Sistema Giudiziario
“complesso di strutture, procedure e ruoli
mediante il quale il sistema politico, di cui
quello giudiziario è un sottosistema, soddisfa
una delle funzioni essenziali per la sua
sopravvivenza: l’aggiudicazione delle
controversie sull’applicazione concreta delle
norme riconosciute dalla società” (Marradi
1983)
Principali fonti di ordinamento giudiziario
 Costituzione (Titolo IV, artt. 101-110)
 L. 150/2005 (come modificata da L. 111/2007)
 10 decreti attuativi, in materia di: accesso e
carriera, illeciti disciplinari, formazione (Scuola
della magistratura), incarichi extragiudiziari,
riorganizzazione dell’ufficio del p.m., Consigli
giudiziari, incarichi direttivi e dirigenti
amministrativi
 R.d. 12/1941 e r.d.lgs. 511/1946, nelle parti non
abrogate
 L. 195/1958 (Istituzione e funzionamento del Csm)
 Nuove riforme annunciate?
Indipendenza della Magistratura
Alcuni “indicatori” di indipendenza esterna:
 Ruolo dell’esecutivo e del legislativo nei processi relativi
a nomina, promozioni, valutazioni di professionalità
 Istituzione di un organo di “autogoverno” (composizione
e poteri)
 Stabilità nel ruolo (situazioni in cui il magistrato può
essere rimosso)
 Forme di responsabilità dei magistrati (es. responsabilità
disciplinare)
 Incompatibilità con altre funzioni o incarichi
extragiudiziari
 Appartenenza di giudici e pubblici ministeri ad un unico
corpo o a corpi separati
Indipendenza della Magistratura

Alcuni “indicatori” di indipendenza interna:


 Assetto interno alla magistratura (gerarchico o
paritario)
 Ruolo dei dirigenti degli uffici (poteri e funzioni)
 Poteri e funzioni del Csm
 Garanzie di inamovibilità del magistrato
 Retribuzione adeguata
 Precostituzione per legge del giudice naturale
 Limiti alla possibilità di sindacare l’attività
giurisdizionale (al di fuori dei rimedi giurisdizionali)
L’Indipendenza della Magistratura in Italia
• Reclutamento attraverso concorso pubblico
• I provvedimenti relativi allo status del magistrato
spettano al Csm
• Unità del corpo giudiziario; giudici e pm godono
delle stesse garanzie di indipendenza esterna
• Garanzie di inamovibilità, stabilità nel ruolo,
retribuzione adeguata
• Garanzia del giudice naturale precostituito per
legge
• I magistrati si distinguono tra loro solo per
diversità di funzioni
• Bilanciamento indipendenza/responsabilità
DOMANDA: in che modo i poteri politici
possono influenzare l’indipendenza dei
giudici?
Il caso della Polonia
• European Commission. Proposal for a Council decision
on the determination of a clear risk of a serious breach
by the Republic of Poland of the rule of law (p. 36):
• http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-16007-
2017-INIT/EN/pdf
• European Commission. Press Release. Rule of Law:
Commission launches infringement procedure to protect
the independence of the Polish Supreme Court
• http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-4341_en.htm
• BBC News. Poland judiciary reforms: EU takes
disciplinary measures:
• https://www.bbc.co.uk/news/world-europe-42420150
L’ordine giudiziario
è composto da:
• magistrati di professione (giudici e p.m.)
previsti in organico: 10.151 (effettivi circa
9.000)
• magistrati non di professione (laici,
onorari, non togati)
previsti in organico: 10.312 (effettivi circa
7.098)
(www.csm.it)
Procura Generale Corte di Cassazione (1)
presso la Cassaz. (1)
Dir. Naz. Antimafia (1)
Corte d’Appello (26+3)
Procura Generale
Corte d’Assise d’appello
presso la Corte sez. minorenni
d’Appello (26+3) altre sez. specializzate

Procura Minor. (29) Trib. Minor. (29)

Uff. Sorv.(29)
Tribunale (140)
Procura della
Repubblica (140) Corte d’Assise (93)
Tribunale della libertà (29)
Tribunale imprese (21)
Dir. Distrettuale
Antimafia (26)
Giudice di pace
(394)*
Revisione geografia giudiziaria
(d.lgs. 155 e 156 del 2012)
(ultime tabelle dm 10.11.2014)

Uffici soppressi:
Tribunali: da 166 a 136 (- 30)
Procure: da 166 a 136 (- 30)
Sezioni distaccate: da 220 a 0 (- 220)
Giudici di pace: da 846 a 365 (182 a carico del
Ministero della G. e 183 a carico dei Comuni)
altri 72 Comuni si sono “fatti avanti”
Recupero di personale (approssimativo):
Totale giudici, pm e magistrati onorari: 2.454
Personale amministrativo: 7.603
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Separazione delle funzioni
• al massimo per 4 volte in tutta la carriera,
dopo almeno 5 anni di servizio continuativo
nella funzione esercitata
• necessario corso di qualificazione profess.
• procedura concorsuale
• giudizio di idoneità alle nuove funzioni
espresso dal Csm, previo parere del Cons.
giudiziario
• cambio di distretto e di Regione (con
esclusione del capoluogo di distretto ex art.
11 cpp)
Deroghe
1. Il passaggio di funzioni può avvenire in un
diverso circondario e in una diversa
provincia quando:
• il richiedente ha esercitato negli ultimi 5
anni esclusivamente funzioni civili o del
lavoro e chiede di passare a f. requirenti
• il richiedente chiede di passare da f.
requirenti a una sezione che tratti solo di
affari civili o del lavoro
2. i limiti non operano per il conferimento di f.
direttive di legittimità
Separazione delle carriere?
• V. Corte cost., 7 febbraio 2000, n. 37: “la
Costituzione, pur considerando al magistratura
come «ordine» soggetto ai poteri dell’unico
Consiglio superiore (art. 104), non contiene alcun
principio che imponga o al contrario precluda la
configurazione di una carriera unica o di carriere
separate fra i magistrati addetti rispettivamente
alle funzioni giudicanti e a quelle requirenti, o che
impedisca di limitare o di condizionare più o meno
severamente il passaggio dello stesso magistrato,
nel corso della sua carriera, dalle une alle altre
funzioni”.
Quali qualità sono necessarie
per essere un buon giudice?

• Il caso del giudice americano Brett


Kavanaugh

• https://www.panorama.it/news/esteri/perch
e-il-giudice-brett-kavanaugh-potrebbe-
essere-nei-guai/
Reclutamento Magistrati

 Magistrature “burocratiche” (paesi di civil law)

Concorso pubblico (giovani laureati)

 Magistrature “professionali” (paesi di common law)

Reclutamento tra avvocati esperti

 Altre forme di reclutamento:

Nomina di magistrati onorari (art. 106/2 Cost.)

Consiglieri di cass. per meriti insigni (art.106/3 Cost.) - L.


303/1998

Accesso straordinario dalla magistratura militare (l. 244/07)


Requisiti per il concorso (riforma)
• Cittadinanza italiana; esercizio dei diritti
civili; condotta incensurabile;
• laurea in giurisprudenza
• Non essere stati respinti per 3 volte in
precedenti concorsi per magistratura
• Possedere uno dei seguenti titoli:
avvocato; procuratore dello Stato; mag. amm. e
contabile; mag. onorario da 6 anni; dirigente pubb.da 5
anni; docente univ.; dottore di ricerca in materie
giuridiche; diploma delle Scuole di specializz. legali o
altro diploma biennale di specializz. in una disciplina
giuridica
Tirocinio
• 18 mesi (due sessioni: 6 mesi presso la Scuola
della magistr. e 12 presso gli uffici giudiziari)
• Valutazioni finali trasmesse al Csm che compie
un giudizio di idoneità al conferimento delle
funzioni giudiziarie (specificando l’attitudine per le
funzioni giudicanti o requirenti)
• In caso di valutazione negativa: proroga del
tirocinio per 1 anno e al termine, se la valutazione
è ancora negativa, cessazione dall’impiego
• Dopo il tirocinio vengono conferite f. giudiziarie I°
grado
La “Carriera” dei Magistrati
(sistema previgente)

Le diverse qualifiche (ex gradi)

- Uditore giudiziario (2 anni)

- Magistrato di tribunale (11 anni)

- Magistrato di appello (7 anni)

- Magistrato di cassazione (8 anni)

- Magistrato di Cass. con funz. dir. sup. (dopo 28


anni)
Valutazioni di professionalità
• Effettuata dal Csm ogni 4 anni, dalla nomina al
superamento della settima valutazione (28 anni
di servizio)
• Riguardano la capacità, la laboriosità, la
diligenza e l’impegno
• Il Csm si basa sui pareri del Consiglio giudiziario
e ogni altro elemento utile
• Il Csm ha indicato con circolare: i parametri
oggettivi per le valutazioni; gli elementi su cui
devono basarsi i pareri dei Consigli giudiz.; la
documentazione da raccogliere
Valutazioni di professionalità
Circolare del Csm sulle valutazioni di
professionalità

www.csm.it
• Csm
• Norme e documenti
• IV commissione
• Circolare 21 febbraio 2018
CSM Articolazione Interna
Vice- Inchieste (1)
Presidente Magistrati
Sezione
onorari (8)
Disciplinare [Incarichi
P extragiudiziari ]

L [Formazione](9)
Presidente Trasferimenti
E
Assegnazioni (3)
N [Criminalità
Organizzata]
U Professionalità
M Incarichi Carriera (4)
direttivi (5) Bilancio
Riforma e Contabilità (10)
Comitato Segreteria amm. gius. (6)
Presidenza Ufficio Studi Regolamento
Organizzazione (2)
uffici (7)
Una particolare funzione del Csm
(sez. disciplinare): la giustizia
disciplinare

Dove vi è potere deve esservi responsabilità


(M. Cappelletti)
Varie forme di responsabilità del magistrato
• Responsabilità politica
• Responsabilità sociale (in senso stretto e in
senso ampio)
• Responsabilità giuridica: civile, penale,
disciplinare, contabile
La responsabilità disciplinare
commette illecito disciplinare:
“Il magistrato che manchi ai suoi doveri o
tenga in ufficio o fuori una condotta tale
che lo renda immeritevole della fiducia e
della considerazione di cui deve godere, o
che comprometta il prestigio dell’ordine
giudiziario”
(art. 18, L. 511/1946)
norma oggi abrogata
Alcune questioni..
• Commette un illecito il magistrato che dichiara
apertamente il proprio convincimento politico o
si iscrive ad un partito politico?
• Qual è la sanzione adeguata per quei giudici
che, per periodi diversi, hanno trattato un
procedimento civile arrivato a durare, in primo
grado, 31 anni?
• E’ punibile il giudice che, per errore, applica una
legge abrogata?
• Qual è la sanzione congrua nei confronti del
giudice che ha dimenticato in carcere l’indagato
per 15 mesi oltre il dovuto?
PROCEDIMENTI DEFINITI DALLA SEZ. DISC. 2005-2013
Sentenze / anno 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Tot
amm. 19 16 9 12 12 13 1 13 4 99
cen. 7 8 5 4 27 24 29 24 25 153
perd.anz. 4 7 6 8 11 5 4 8 9 62
rimoz. 0 0 0 3 0 2 2 0 2 9
destituz. 1 1 0 0 0 0 0 0 0 2
sosp. da funz. 0 0 0 0 2 1 0 0 2 5
incapac. funz. dir/semidir. 0 0 0 1 1 0 0 0 0 2
disp. complesso* 0 0 0 0 0 7 7 0 0 14
TOT.CONDANNE 31 32 20 28 53 52 43 45 42 346
assoluzione 55 66 23 24 43 36 34 39 27 347
non rinvio a dibattim. 25 27 20 31 37 72 54 37 39 342
non doversi procedere 15 24 25 21 19 14 8 9 7 142
TOT.NON CONDANNE 95 117 68 76 99 122 96 85 73 831
TOT PROCEDIMENTI 126 149 88 104 152 174 139 130 115 1177
Fonte: Relazioni annuali sull'attività del Csm
*dispositivo complesso: in parte di condanna e in parte di assoluzione
D.Lgs. 109/2006
(novità)

• Tipizzazione degli illeciti disciplinari


• Riordino complessivo delle sanzioni
• Relazione illecito / sanzione
• Riforma del procedimento
disciplinare
Tipizzazione illeciti
• illeciti commessi nell’esercizio delle funzioni
es. il reiterato, grave e ingiustificato ritardo nel compimento
degli atti relativi all’esercizio delle funzioni (…)
es. l’ingiustificata interferenza nell’attività di altro magistrato; la
divulgazione di atti coperti da segreto;

• illeciti commessi al di fuori delle funzioni


es. l’uso della qualità di magistrato per conseguire vantaggi
ingiusti; il frequentare persona sottoposta a procedimento
penale trattato dal magistrato;

• illeciti conseguenti a reato


es. per qualunque fatto costituente reato idoneo a ledere
l’immagine del magistrato

L’illecito disciplinare non è configurabile quando il fatto è


di scarsa rilevanza
Le sanzioni disciplinari

L. 511/1946 L. 150/2005
Destituzione Rimozione
Rimozione Sospens. dalle funzioni
Incapacità tempor. ad un
incarico dir/semidir.
Perdita di anzianità Perdita di anzianità
Censura Censura
Ammonimento Ammonimento
(relazione
illecito/sanzione)
Relazione illecito / sanzione minima

Ottenere prestiti o rimozione


agevolazioni da indagati
Comportamenti scorretti censura
verso parti, difensori..
Violazione obbligo di censura
astensione
Abuso della propria censura
qualifica
Abuso della propria perdita anzianità
qualifica (se grave e
abituale)
Procedimento disciplinare (d. lgs. 109/2006)
• iniziativa: Ministro Giustizia (facoltativa) e
Procuratore Generale presso la Cassazione
(obbligatoria)
• Istruttoria del Proc. Gen.: possibilità di estendere
l’azione ad altri fatti
• potere di archiviazione immediata concesso al
Procuratore Gen.:
se il fatto è di scarsa rilevanza
se è oggetto di denuncia non circostanziata
se il fatto non è tra le fattispecie previste dalla legge
se dagli accertamenti il fatto risulta inesistente o
non commesso
• potere di opposizione del Ministro
Archiviazione diretta del PG
(Relazione PG - 2015)
Anno Numero notizie di Archiviazione Inizio azione
illecito pervenute disciplinare

2009 1.413 92,8% 7,7%


2010 1.382 92,5% 7,5%
2011 1.780 93,0% 7,0%
2012 1.316 91,5% 8,5%
2013 1.373 92,8% 7,2%
2014 1.247 90,1% 9,9%
Al termine delle indagini il Proc. Gen. può
chiedere:
• il non luogo a procedere: il Ministro* può
insistere per la fissazione dell'udienza di
discussione orale, formulando al
contempo l'incolpazione
• il rinvio a giudizio: Il Ministro* può chiedere
l'integrazione e, nel caso di azione da lui
promossa, la modificazione della
contestazione, cui provvede il Proc. Gen.

* nell'ipotesi in cui abbia promosso l'azione disciplinare, ovvero richiesto


l'integrazione della contestazione
Decisione
• Udienza per la discussione orale (si
osservano in quanto compatibili le norme
sul dibattimento del Cpp in vigore)
• durata della fase istruttoria: 2 anni
• durata della fase decisoria: 2 anni dalla
richiesta del Proc. Gen.
• rinvio alle disposizioni del Cpp vigente
• impugnazioni: ricorso in Cassazione S.U.
civili (?) e revisione in ogni tempo
Composizione della Sezione
disciplinare del Csm

6 componenti (e 10 supplenti):
• Vice Presidente del Csm
• 1 componente scelto dal Csm tra i suoi
membri laici
• 4 componenti scelti dal Csm tra i suoi
membri togati
Alcune valutazioni sulla riforma..
• Discrezionalità? Ridotta ma non
eliminata (es. il ritardo è sanzionabile
solo se grave, reiterato e ingiustificato)
• Maggiore oggettività nella sanzione
(dal 2009 le censure superano gli
ammonimenti)
• Obbligatorietà dell’azione disciplinare?
Attenuata dal potere di archiviazione
diretta
(v. relazioni del Procuratore generale per l’inaugurazione dell’anno giudiziario)
Alcune valutazioni sulla riforma..
• Maggiore trasparenza (Relazione del Procuratore
generale per l’inaugurazione dell’anno giudiziario;
sentenze pubblicate su Italgiureweb;
collegamento audio con la sezione disciplinare di
Radioradicale);
• Restano alcune criticità: mancanza di una norma
di chiusura del sistema disciplinare; mancanza di
informazioni sulle archiviazioni dirette del P.g.;
mancata valorizzazione del ruolo del cittadino o
comunque di colui che ha proposto l’esposto
disciplinare)