Los retos de la accountability en

México en perspectiva comparada

Jairo Antonio López Pacheco

EL PROBLEMA

• El diseño y la implementación de reformas institucionales en México,

específicamente la división de poderes del Estado y los mecanismos
internos de rendición de cuentas.

 ¿Qué tipo de reformas se aplicaron? ¿Qué tipo de división de poder

institucional se materializa?
 ¿Qué resultados y efectos ha tenido el diseño de accountability en
México y cómo extraer conclusiones comparadas en relación a casos
representativos como los de Colombia y Venezuela?
 Realidad contrastante de México post-alternancia:
promesas y frustraciones

Herencias, inercias y continuidades del Promesas de cambio:

“viejo régimen”:
• Institucionalización de la impunidad
• Corrupción a gran escala y todos los niveles
de gobierno
• La discrecionalidad y opacidad
• Impunidad frente a los abusos de autoridad
• “Solo se puede exigir aquello a lo que
se tiene derecho”: nueva realidad post
alternancia apertura de derechos
• Joven aspiración sobre la rendición de
cuentas y reformas institucionales

Nunca hubo tantas instituciones destinadas a combatir la corrupción, pero las que hay
están segmentadas y dispersas, paradójicamente, mientras más instituciones se crean
más dispersión y más costos se producen y también se han multiplicado las resistencias
políticas de toda índole.
“Trampa burocrática”
 Aclarando la idea de Accountability

Accountability = Rendición de Cuentas Transparencia o Acceso a la Información

Vigilancia
Práctica Derecho
Control
gubernamental
Sanción

“Una relación entre dos actores (A y B) en que A está

formalmente obligado a informar, explicar y justificar su
conducta a B (con respecto a una responsabilidad específica),
quien cuenta con instrumentos para vigilarlo e incidir en su
comportamiento, vía sanciones o incentivos” (Merino, 2012:
22).
Relación + Interacción = Proceso

“Una relación entre actores tal que las preferencias, deseos o

intenciones de uno o más actores provoquen acciones de
Agencia
ajuste, o predisposiciones a actuar, de parte de uno o más
actores. El control es así una relación causal: las acciones de
un actor se interpretan como ocasionadas, o causadas por, las
preferencias de otros actores” (Dahl, 1991: 26).
Reformas institucionales en términos de accountability
en México post-alternancia

2000: Auditoría Superior de la Federación

(ASF)

2002: Instituto de Acceso a la Información Primacía de órganos

Pública (IFAI) asignados de balance, sin
autonomía plena
2003: Ley Servicio Profesional de Carrera y
Secretaría de la Función Pública

2003: CONEVAL

2007: Máxima Publicidad y Reformas SPC

2008: Autonomía INEGI

2012: Sistema Nacional de Archivos

2014: Reforma Ley de Transparencia

Indicadores agregados de accountability: México en
América Latina I

Índice de percepción de la
corrupción en México (2001-2011)
Indicador Control de la Corrupción
100
Año Puntaje Posición
Mundial
80 2001 3.7 51/91
60 2002 3.6 57/102
2003 3.6 64/133
40
2004 3.6 64/145
20
2005 3.5 65/158
0
2006 3.3 70/163
1998 2002 2004 2010 2012 2014
2007 3.5 72/179
CHL COL BRA MEX URY VEN
2008 3.6 72/180
Elaboración propia con datos de World Bank Data Base
2009 3.3 89/180
2010 3.1 98/178
2011 3.0 100/182
Datos de Transparencia Internacional
(puntaje de 0 a 10)
 Índice de corrupción y buen gobierno Transparencia
Mexicana (2001-2010)

Año Índice Número de Costo Estimado

Actos (millones de pesos)

2001 10.5 23400 214

2003 8.5 10700 101

2005 10.1 19000 115

2007 10 27000 197

2010 10.3 32000 200

Tomado de Mauricio Merino (2011)
 Indicadores agregados de accountability: México en
América Latina II
Indicador de Estado de Derecho
100.0
90.0
80.0
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
Indicador Participación
0.0 100.0
1998 2002 2004 2010 2012 2014 90.0

CHL COL BRA MEX URY VEN 80.0

70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
1998 2002 2004 2010 2012 2014

CHL COL BRA MEX URY VEN

Elaboración propia con datos de World Bank Data Base

Gran diseño

La Auditoría Superior de la
Federación es el órgano anclado
Dictámenes de auditorías realizadas por la Auditoría
en el poder Legislativo Federal
Superior de la Federación 2006-2010
encargado de la fiscalización del
Limpio Con salvedades Negativo N gasto público federal. En 2008 vio
consolidada su autonomía técnica
2006 291 338 105 12 y de operación gracias a la
2007 330 370 248 10 reforma normativa de ese año.
Gracias a la consolidación de sus
2008 322 356 292 12
facultades y del equipo técnico
2009 263 393 269 14 que la forma, la ASF se ha
2010 304 393 297 29 convertido en un referente como
institución independiente y ha
Total 1510 1850 1211 77 impulsado la creación de un
% 32,48 39,80 26,05 1,65 sistema nacional de fiscalización,
apoyando la profesionalización
de los órganos equivalentes de
los estados de la República
(Merino, 2012).
Nulos resultados

Grado de institucionalización del sistema de monitoreo

Tomado de Mauricio Merino 2011

Calidad de la Accountability de las democracias
latinoamericanas: un indicador aproximado (promedio
1994-2008)

Tomado de Barreda, 2011

¿Salidas alternativas? La creación de órganos de control en
América Latina un lento proceso de distribución de
recursos y poder
Un primer avance está relacionado Colombia (1991), Argentina (1992), Guatemala
con el desarrollo de una nueva (1994), Costa Rica (1998), El Salvador (1998),
institucionalidad que cuenta con Paraguay (1999), Venezuela (1999), Bolivia,
mayores funciones, capacidades Chile, Ecuador y Honduras (2000).
legales y autonomía

Algunos órganos de control cuentan hoy con

herramientas jurídicas, políticas y mediáticas para
convertirse en actores políticos relevantes; son
instituciones que están dotadas de poderes legales
para exigir rendición de cuentas, proteger derechos,
monitorear políticas públicas y vigilar el
comportamiento de los funcionarios.
 Estructura de poderes del Estado colombiano,
Constitución 1991

Poderes
Públicos

Poder Poder Poder Órganos

Ejecutivo Legislativo Judicial de Control

Presidencia Organización Control

Corte Corte Fiscalía Consejo del Otros
de la Congreso General Electoral
Suprema de Constitucional de Estado Estado
República Justicia de la
Nación
Registraduría
Contraloría
Senado General de la Procuraduría
Consejo General
Nación
Nacional
de la
Judicatura Consejo
Defensoría
Nacional
Cámara de del Pueblo
Electoral
Representantes

AH de Balance AH Asignadas
 Estructura de poderes del Estado venezolano,
Constitución 1999
Poderes
Públicos

Poder Poder Poder Poder Poder

Ejecutivo Legislativo Ciudadano Electoral Judicial

Consejo Tribunal
President Asamblea Nacional Suprem
e Consejo Moral Electoral
Nacional Republicano o de
Justicia
Junta
Electoral Comisión Comisión de
Contraloría Defensoría Fiscalía Nacional del Participación Cortes de Juzgados
Registro Política y Apelación
Civil y Financiamient
o Tribunales
Electoral Superiores

AH de Balance
Interacción entre agencias estatales, relaciones de
accountability
COLOMBIA
• Constitución de 1991
• Elecciones 2002. Uribe gana presidencia
con propuesta guerrerista:
 Estado de Conmoción Interior.
 Estatuto Antiterrorista.
 Reforma a la Justicia.
 Ley de Justicia y Paz.
• Actores que ejercieron control y contrapeso:
 Corte Constitucional.
 Corte Suprema de Justicia.
• La reelección presidencial pone en jaque el
sistema de accountability.
 Cooptación de las principales
instituciones y organismos de control.
VENEZUELA
• Constitución de 1999
• Rediseño Constitucional en el gobierno de
Hugo Chávez.
• Novedad en el diseño institucional, con
principios de mayor autonomía.
• Los procesos de designación de
funcionarios no se han seguido de acuerdo
a las leyes estipuladas:
 Nombramientos de la Asamblea
Nacional Constituyente por Decreto.
 Funcionarios cercanos al Ejecutivo.
• Problemas de Independencia Judicial:
 Sujeto a la Asamblea Nacional y al
Ejecutivo (Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia, 2004).
 Decisiones del Ejecutivo sobre fallos de
los jueces.
Reformas en México para la rendición de cuentas: ¿la
interacción vertical-horizontal es posible?
• Las propuestas de cambio
político en México post
alternancia no incluyeron
mecanismos de "democracia
directa‘ en la Constitución
• La estrategia de participación
ciudadana se limitó a
fortalecer consejos
ciudadanos consultivos para
incluir así a los ciudadanos en
el diseño, implementación y
evaluación de la política
pública.
1) Hermético a la participación
ciudadana
2) cogestión solo en espacios
periféricos de Política Pública
3) reductor de la participación a
simple consulta
4) legitimador de estructuras de
representación ciudadana que se
traducen en formas de control
inverso
5) acotado progresivamente el
derecho a la información pública
gubernamental
6) carente de mecanismos efectivos de
control horizontal de tipo
jurisdiccional
7) desarticulado en los diferentes
mecanismos de control (p. 352).
Un vistazo comparado a la dinámica de accountability
social

Presencia del PT que impulsó

Brasil mecanismos de participación Participación como
institucionales /Presupuestos principio de
participativos Estado

¿La interacción Acciones sociales

Ampliación canales de que activen
vertical- Colombia participación (+ oferta mecanismos
horizontal es institucional – compromiso (costo
gubernamental) reputacional)
posible?

Imposibilidad de activar
Políticas limitadas a la mecanismos horizontales de
México transparencia y la control (Ministerio Público o
información Ombudsman) con capacidad de
sanción real
Conclusiones

• En México el proceso político vivido luego de la alternancia puso en el

centro de discusión la idea de rendición de cuentas, sin embargo esta idea
quedó reducida al discurso de la transparencia (práctica gubernamental) y
el acceso a la información (derecho). Los grandes retos sobre la
investigación y castigo por el abuso del poder siguen intactos (corrupción,
impunidad, violaciones derechos) y, por el contrario, conviven con un
amplio y abigarrado sistema institucional.

• Las experiencias comparadas (Brasil, Colombia, Venezuela) muestran que

es la “combinación virtuosa” entre demandas ciudadanas con capacidad de
acceso a las demandas y denuncias e instancias institucionales de control la
que puede promover procesos de rendición de cuentas con impacto
importante sobre la democracia (más que la densidad de la misma)
 Conclusiones

• El diseño institucional asume que los distintos tipos de agencia de control horizontal
funcionan complementariamente. El análisis del estado de la rendición de cuentas en
cada caso nacional deberá tomar como punto de partida una perspectiva relacional
sobre el control.

• Las dificultades subyacen en la subordinación política de las entidades a cargo de la

fiscalización del gobierno; por lo general, dicha subordinación está asociada a fuertes
liderazgos personalistas que impiden la vigilancia intra-estatal efectiva o a pactos
políticos de élite muy cerrados.

• Los diseños institucionales no garantizan per sé los procesos de accountability y, por el

contrario, las diferentes instancias y organismos pueden ser utilizados —al igual que la
democracia procedimental— como formas de legitimación de gobiernos autoritarios,
centralizados y verticales.

• El caso colombiano también demuestra que la permanencia de ciertos mínimos

institucionales de frenos y contrapesos, pueden ser vitales a la hora de impedir acciones
autoritarias que en otro momento serían difíciles de evitar —sobre todo cuando hay
amplio apoyo popular—.