BIROKRASI DAN

DEMOKRASI

Irfan Ridwan Maksum

Major Themes in Public
Administration

There are several popular themes in public

administration.Those include:
1) Politics and Administration
2) Bureaucracy and Democracy
3) Efficiency versus Responsiveness
 Obyek Studi Ilmu
Administrasi
Mencakup seluruh bidang kehidupan
baik bisnis maupun publik
Bidang publik mencakup
administrasi negara(termasuk
instansi pemerintah, lembaga
legislatif, badan peradilan, BUMN/D),
dan administrasi lembaga non-
pemerintah seperti yayasan,
koperasi, rumah sakit, dsb.
Siapa yang Terlibat dalam
Proses Administrasi Publik

Dalam adminsitrasi publik (di

negara yang demokratis) yang
terlibat tidak hanya administrator
tetapi juga banyak pihak lain yang
berkepentingan (stakesholders)
baik secara langsung maupun
secara tidak langsung.
Public Adm. Vs Business Adm
 Adm. Publik pendekatannya lebih makro tidak
hanya tentang organization entity tetapi juga
mencakup eksternalities yang menjadi
tanggung jawab pemerintah dan kepentingan
masyarakat
 Adm. Privat (swasta) pendekatannya lebih
mikro yaitu menurut kepentingan
perusahaan sebagai suatu organisasi dan
bermotif mencari keuntungan
lanjutan
Public administration, berada dalam
organisasi negara bangsa (nations state)
Pilar nations state, berbasis pada 3
komponen society, business sector, dan
public sector.
Public administration menjadi penggerak
nations state berbasis tiga pilar tersebut.
(Atmosudirdjo: 1985)
KOMPOISI PILAR NATIONS STATE ANTAR NEGARA
(Azhar Kasim: 1999)

Public Sector
Public Sector
Government
Government

Voluntary Voluntary
Business Sector Business Sector
Sector (civil society) Sector (civil
society)

North South and East

STATE and SOCIETY STATE and SOCIETY

Democracy

• The moral commitments of a democracy can

be evaluated according to three standards.

First, democratic principles assume that the

individual is the primary measure of human value

Second, democratic morality suggests that all

persons are created equal

Third, democratic morality emphasizes

widespread participation among the citizens in
the making of major decisions.
What is a democracy?
Aristotle’s definition: “rule of the many”
Majority rule (government by the people)
Two types of democracies:
1. Direct (participatory democracy)
2. Indirect (representative democracy)
 Democracy
 A democracy = all citizens have a say in determining the
government and have a voice through their elected
representatives.
 There are free and fair elections, and citizens can run for
political office.
 The rights and freedoms of citizens are protected (e.g., the
right to vote, freedom of speech and expression).
Values of Democracy
Democracy refers to a political system in
which the interests of the people at large
prevail.

Democracy involves :
 Individualism,
 Equality, and
 Liberty
Individualism : refers to the idea that the
dignity and integrity of the individual is of
supreme importance.

 Equality : means that each individual has

an equal claim to life, liberty, and the pursuit
of happiness .

libertymeans that the individual citizen of a

democracy should have a high degree of self
determination.
 He / She should have the maximum opportunity to select his /
her own purpose in life and to choose the means to accomplish
them.
The values of bureaucracy include

the need to bring together the work of many

individuals in order to achieve purposes far beyond
the capabilities of any single individual.

Second, bureaucratic systems were to be structured

hierarchically, with those at the top having far greater
power and discretion than those at the bottom.

Third, bureaucratic organization generally assumes

that power and authority flow from the top of the
organization to the bottom rather than the other way
around.
 Karakter
Demokrasi & Birokrasi
DEMOKRASI Birokrasi
•Equality •Hierarchy

•Rotation in Office •Seniority

•Freedom •Command

•Pluralism •Unity

•Citizen Participation •Participation Based on

Expertise
•Openness •Secrecy

•Community •Impersonality

•Legitimacy Based on •Legitimacy Based on

Election Expertise
lanjutan
Yang dimaksud birokrasi dalam kuliah ini adalah birokrasi yang tercipta
akibat adanya organisasi Negara. Atau birokrasi dalam organisasi
negara, bukan organisasi Swasta.

MUSTOPA DIDJAJA (2008)

 Birokrasi merupakan bagian dari sistem administrasi.
 Birokrasi Sektor Publik dengan demikian, adalah bagian dari sistem
administrasi negara (publik).
 Peningkatan kapasitas administrasi negara berarti peningkatan kualitas
sistem dan kompetensi SDM dalam sistem administrasi negara
utamanya dalam birokrasi.
 ORGANISASI ADMINISTRASI
NEGARA REPUBLIK INDONESIA

MPR DPR PRESIDEN BPK MA MK LEMBAGA NEGARA

LAINNYA

DEKONSENTRASI DESENTRALISASI TUGAS DELEGASI

PEMBANTUAN

BADAN PENGELOLA
GUBERNUR & BUMN, OTORITA,DLL
INSTANSI DAERAH
VERTIKAL OTONOM
Birokrasi
Shafritz dan Russell (1997) mengartikan
birokrasi dengan empat kemungkinan: (1)
“First, the bureaucracy is the totality of
government offices or bureaus that constitute
the permanent government of a state,…” (2)
“Second, the bureaucracy refers to all of
public officials of a government…”(3) “Third,
bureaucracy is often used as a general
invective to refer to any inefficient
organization encumbered by red tape.” , dan
(4) “Fourth, bureaucracy refers to specific set
of structural arrangements.”
BIROKRASI WEBERIAN
Weber mengkritik kondisi organisasi industri
pada waktu itu yang dijalankan dengan
bergantung kepada pemilik modal, tidak ada
konsistensi dalam pengambilan keputusan,
dan tidak ada spesialisasi fungsi.
Hasil kajian Weber kemudian dikenal dengan
nama birokrasi ‘tipe ideal’.
Birokrasi tipe ideal ini dibangun di atas
landasan pengetahuan dan kemampuan serta
rasionalitas di dalam pengambilan keputusan.
Ciri Birokrasi Weber:
1. Hirarki wewenang
2. Diatur dalam hukum-aturan (laws and
regulation) yang memuat right and duties
dari setiap pejabat---dalam HAN elemen
authority
3. Ada differensiasi fungsi –perencanaan,
pembiayaan, monitoring, pengendalian, dan
lain-lain---spesialiasi dan boundaries
lanjutan
4. Rekrutmen terbuka dan standard
kompetensi
5. Bekerja atas dasar Prosedur ---file dan
document
6. Dalam birokrasi terdapat hubungan
diagonal, vertikal, dan horizontal yang
impersonal
lanjutan
 Dengan birokrasi tipe ideal, menurut Weber, posisi-
posisi terentu akan diisi melalui proses seleksi yang
didasarkan pada keahlian.
 Subyektifitas dalam penempatan pegawai digantikan
obyektifitas.
 Pemisahan manajemen dengan pemilik telah
menghasilkan suatu mekanisme rekrutmen para
professional. Pemisahan ini akan dapat menciptakan
kondisi yang kondusif bagi para professional untuk
mengambil keputusan yang rasional.
 Rasionalitas pengambilan keputusan, menurut Weber
akan mempertinggi efisiensi.
lanjutan
Peraturan dan prosedur akan menjamin konsistensi
dalam pengambilan keputusan dan pelaksanaan
pekerjaan. Organisasi yang konsisten adalah
organisasi yang efisien.
Kontribusi terbesar Weber adalah ia telah
menyumbang ide tentang pentingnya struktur
organisasi.
Model struktural yang dikembangkan oleh Weber
merupakan alat yang paling efisien bagi organisasi
untuk mencapai tujuan.
lanjutan
Oleh karena itu birokrasi Weber dikenal sebagai
birokrasi legal-impersonal-rasional
Kata Weber akan efisien dengan usaha pemisahan
yang tajam antara milik organisasi dengan milik
individu
Tetapi menurut V. Thompson mengatakan bahwa
birokrasi Weber tidak menginginkan adanya
konflik, yang terjadi adalah rutinitas yang
menghambat inovasi.
Hoessein
 Menerjemahkan karya Fred W. Riggs (1970) “Bureaucratic
Politics in Comparative Perspective” yang merujuk karya
Crozier memilah pengertian birokrasi atas tiga golongan.
Pertama, birokrasi merupakan pemerintahan oleh biro-biro;
kedua, pengertian menurut Max Weber, yaitu
“rationalization of collective activities”; dan yang ketiga,
birokrasi merupakan “the slowness, the ponderousness, the
routine, the complication of procedures” yang menimbulkan
frustasi bagi mereka yang tunduk kepada ‘bureaucratic
regulation and oversight’.
 Pengertian kedua, merujuk Victor A. Thompson, sebagai
‘bureau rationality’. Sedangkan pengertian golongan ketiga
dikenal sebagai ‘bureau pathology’.
Pluralis, Marksis, dan Otonom

 Ledivina Carino (1997) pernah mencatat model birokrasi di

dunia ini dalam 3 golongan model. Model pluralis,
mengatakan bahwa kinerja birokrasi adalah hasil dari tarik-
menarik berbagai golongan yang tidak satupun dominan.
Birokrasi berdiri atas kesepakatan dari berbagai pihak yang
menjadi penentu organisasi negara. Negara seperti ini
memiliki kekuatan dalam menghasilkan satu kebijakan
publik yang relative dapat diterima semua golongan.
lanjutan

Model kedua adalah birokrasi yang

sepenuhnya menjadi pelayan golongan
berkuasa. Dalam model ini birokrasi juga
dipengaruhi golongan para pemilik modal.
Golongan yang kuat dalam masyarakat
mampu mempengaruhi birokrasi dengan
efektif. Kalaupun masyarakat diuntungkan
karena golongan tersebut memiliki kebaikan.
lanjutan

 Model ketiga adalah model yang menyadari bahwa

birokrasi bersifat otonom-relative terhadap berbagai
elemen dalam satu masyarakat. Dalam padangan
ini, birokrasi memiliki kepentingan sendiri dalam
behadapan dengan berbagai elemen negara. Elite
birokrasi dalam hal ini menjadi penentu. Birokrasi
meskipun memiliki unit yang sangat luas, dalam
model ini logika bekerja birokrasi yang rasional
menjadi faktor penting yang menyatukan kekuatan
mereka dalam sebuah negara bangsa.
Mas’oed (1994)

Dalam literatur ilmu sosial, birokrasi

umumnya dipandang sebagai aktor yang
sekedar menerapkan kebijakan yang telah
diputuskan di tempat lain. Namun kalau
memperhatikan pengalaman berbagai
masyarakat, terutama di dunia ketiga, ternyata
birokrasi tidak hanya mendominasi kegiatan
administrasi pemerintahan, tetapi juga
kehidupan politik masyarakat secara
keseluruhan.
lanjutan

 Di banyak negara yang sedang membangun,

aparat negara itulah yang menjadi inisiator dan
perencana pembangunan, yang mencari dana dan
yang menjalankan investasi pembangunan itu,
yang menjadi manajer produksi maupun
redistribusi outputnya, bahkan ia pula konsumen
terbesar hasil kegiatan pembangunan itu.
Singkatnya, demikian pendapat Mas ‘oed (1994),
ia adalah aktor yang omnipoten.
Tesis Dilema Kekuasaan Birokrasi dalam
Demokrasi
(Eva Etzioni)

Tesis pertama mengatakan bahwa

“Bureaucracy generates a dilemma for
democracy”.
Demokrasi akan efektif jika birokrasi dibuat kuat
dan independen, tetapi dia mengingatkan bahwa
kebutuhan tersebut akan berakibat birokrasi
terlepas dari kontrol para politisi jika tidak
didahului oleh reform yang memadai dan serius.
lanjutan

Birokrasi dapat memiliki kehendak sendiri di

tengah gencarnya demokratisasi yang dilakukan
oleh sebuah negara bangsa. “Bureaucracy also
poses a threat to democracy in that it has
increasingly gained the potential to exempt itself
from the control of elected politicians and to
infringe on their domain.”
 lanjutan

Tesis kedua Etzioni tidak kalah

penting perlu dicermati terkait
dengan penyelsaian tesis pertama
yakni, “Democracy generates a
dilemma for bureaucracy”.
lanjutan

Etzioni menyatakan bahwa dalam demokrasi,

birokrasi diikat oleh dua hal: pertama,
dikendalikan oleh eksekutif meskipun dia harus
bertanggungjawab terhadap hal-hal yang
dilakukannya sendiri; kedua, dia harus
menjalankan kebijakan yang diambil para
politisi meskipun dia harus berpartisipasi dalam
proses perumusan kebijakan tersebut.
lanjutan

Intinya birokrasi adalah alat yang diharapkan

harus mampu menempatkan diri dengan baik dan
berkualitas sesuai kebijakan yang diambil para
politisi. “The dilemma of bureaucracy in a
democracy, as expressed in the ambiguities and
contradictions built into bureaucracy’s role
definition.”
lanjutan

Tesis ketiga Etzioni menjadi

pembuka pentingnya reformasi
administrasi yakni “These
dilemmas exacerbate strains and
power struggles on the political
scene.”
lanjutan

 Etzioni meyakini bahwa demokrasi akan efektif

jika birokrasi dibuat kuat dan independen, tetapi dia
mengingatkan bahwa kebutuhan tersebut akan
berakibat birokrasi terlepas dari kontrol para
politisi jika tidak didahului oleh reform yang
memadai dan serius.
 Birokrasi dapat memiliki kehendak sendiri di
tengah gencarnya demokratisasi yang dilakukan
oleh sebuah negara bangsa.
Three features of Bureaucracies

 Hierarchical authority. Bureaucracies are based on a

pyramid structure with a chain of command running from
top to bottom.
 Job specialization. Each bureaucrat, or person who works
for the organization, has certain defined duties and
responsibilities.
 Formalized rules. The bureaucracy does its work according
to a set of established regulations and procedures.
 “Bureaucracy”: the term was coined in 18 th-century France
 Literally means: “power of the desk”
 Power of the person behind the desk – “bureaucrat”
 An administrator
 3 meanings of the word:
◦ A form of social organization
◦ A social class
◦ Red tape, bad government (bureaucratism)
 Bureaucracy and government
◦ Not all public employees are bureaucrats
◦ Bureaucracies enjoy immense power in the private sector
 Red Tape

The term “red tape” comes from red ribbon used by

British bureaucrats to hold their paperwork together.
Many human tasks require the use of
authority systems, which rely on the method of
command, rather than exchange
Complex tasks requiring coordination
Divide a complex task into simpler tasks
Assign different tasks to different people
Coordinate their interaction
Efficiency is the watchword
The pyramid of power
The hierarchy
Bureaucracy as a form of social
organization, main features:*
◦ Specialization of tasks (division of labour)
◦ Simplicity of individual responsibilities (a bureaucrat must be
easily replaceable)
◦ All problems, solutions, procedures are categorized
◦ Coordination from the top
◦ Stability of assignments and authority
◦ The organization as an end in itself
◦ Resistance to change
◦ There can be no ideal structure of administration; bureaucracy
always needs reform
Created as a solution, b. inevitably becomes a problem – due to
its very nature
-------------------------------------
*Charles Lindblom Politics and Markets
Appraisal of Bureaucracy : Critical issues

Bureaucracy leads to inflexibility

 No adaptation to external influences
 Red tape („Dienst nach Vorschrift“) is the role model
 Official channels
 Slows processed down
 filters informationen
 No gradual cutbacks
 MENGAPA PERLU
DEBIROKRATISASI?

Birokrasi Publik sering lebih mengutamakan

formalitas dibandingkan dgn kreatifitas
disebabkan karena hampir semua kegiatan
pemerintah selalu terikat dgn ketentuan dan
peraturan

44
 HASIL DEBIROKRATISASI

1. Prosedur menjadi lebih pendek, ringkas,

sederhana, tidak berbelit-belit, dan tidak
menyulitkan,
2. Biaya tinggi (high cost) dapat
dihindarkan karena prosedur yg sdh
sederhana,
3. Stagnasi pada pelaksanaan pekerjaan
tidak terjadi (dapat dihindarkan).
45