Derecho Administrativo Sancionador

Facultad de Derecho
Universidad Adolfo Ibáñez
Agosto 2019

Prof. Camilo Lledó V.

Primera Clase
Requisitos de aprobación
• Asistencia 75%
• Evaluaciones:
(i) Control de lectura. 19 de agosto 2019.
Ponderación 30%.

(i) Examen escrito de análisis de casos, en el que

podrán utilizar todos los materiales del curso.
Ponderación 70%.
Características del curso
• Curso eminentemente práctico. Se imitará la
actividad profesional.

• Se resolverán casos todas las semanas, a modo

de seminario (examen de casos)

• Se revisará un texto por clase (control de lectura)

 Derecho Administrativo Sancionador
 ¿Qué elementos legales debemos tener en cuenta en caso de
ser notificados de una sanción impuesta por un órgano de la
Administración del Estado?

 ¿Qué cursos de acción podemos seguir?

 Derecho Administrativo Sancionador
 ¿Qué es el DAS?
• Implica la imposición de sanciones a particulares
• Impuesta por órgano de la administración del Estado
• Por incumplimientos de regulaciones públicas

 ¿Rol de los tribunales de justicia?

 ¿Garantías de los afectados? ¿Debido proceso?
 Limites al poder de la administración
 Surgimiento de la Sanción Administrativa
 Sanción de orden y policía, a sanción en intervenciones
económicas y ordenadoras del Estado:
• Urbanismo (planificación territorial)
• Medio Ambiente (riesgo ambiental – comunidades)
• Energía / Gas / Agua potable (economías de redes – monopolios)
• Tributario (traspaso de rentas al Estado)
• Consumidor / Libre competencia (orden público económico)
• Sanitario / Farmacéutico (riesgo de salud)
• Valores y Seguros (información privilegiada / riesgo sistémico)
• Bancos / Pensiones (riesgo sistémico)
• Regulación de conductas (ruidos molestos, alcohol, cigarro)
 Surgimiento de la Sanción Administrativa
 ¿Qué es la regulación?

“The sustained and focused attempt to alter the behaviour of others

according to defined standards and purposes with the intention of
producing a broadly identified outcome or outcomes, which may
involve mechanisms of standard-setting, information-gathering and
behaviour modification” (2002, p. 26; cf. Parker and Braithwaite
2005; Morgan and Yeung 2007; Lodge and Wegrich 2012).

 Motivos para regular: regulación económica, de riesgo,

conductual.
 Perspectiva general del Ius Puniendi Estatal
 Contexto normativo del DAS / Repaso de Derecho
Administrativo - Constitucional
• Marco normativo aplicable: Legalidad / debido proceso /
jurisdicción / recurso de protección

• Estructura del Estado: Servicios Públicos (externalización de

funciones) / Agencias Reguladoras o Supervisoras

• Control: Superior Jerárquico / Tribunales de Justicia / Tribunal

Constitucional / Contraloría.
 Surgimiento de la Sanción Administrativa

 Primera noción de sanción administrativa: sanciones impuestas

por órganos administrativos, sin instancia de juicio, por
incumplimiento de normas públicas.

 La sanción administrativa surge con la formación del Estado

moderno, el que lleva aparejada la ordenación de la actividad
humana a través de normas prohibitivas e impositivas, diferentes
a las normas penales.

 En un comienzo el DAS se desprendió del derecho penal, a través

de una justificación de entidad de la sanción.
 Surgimiento de la Sanción Administrativa
“Es algo que parece inesplicable, por ejemplo, cómo el artículo 106 de la lei del réjimen
interior pudo conferir jurisdicción a los Gobernadores para imponer multas que no
excedieran de veinticinco pesos, o, en su defecto, prisión que no excediera de cuarenta i
ocho horas, a los individuos que les desobedecieran o faltaran al respecto, i a los que
turbaran el órden o sosiego público; i como el artículo 120 de la misma lei pudo
conferir facultad a aquellos funcionarios para imponer hasta un mes de prision o hasta
vein- ticinco palos, a los soldados de policía i a otros ajentes de la misma clase, que
incurrieran en faltas u omisiones que no tuvieran pena determinada en el Código
criminal.
Hoi, por fortuna, nuestro Código Penal tiene previstos los casos a que esas dos
disposiciones se re- fieren, i ha derogado, por consiguiente, o dejado sin efecto la
anómala jurisdicción que ámbas atribuian a los Gobernadores departamentales,
evitando así que éstos puedan ser jueces en causa propia i que puedan aplicar
paternalmente la pena de palos a los infelices subalternos de la policía. !El rubor
asoma a las mejillas cuando se piensa que semejante réjimen, abiertamente contrario
a la Constitución i a los sanos principios, ha sido, sin embargo, el réjimen legal de
nuestra República durante largos años!”

HUNEEUS, Jorge. La Constitución ante el Congreso. 1era edición. Santiago, Imprenta

de “Los Tiempos”, 1880, tomo II, p. 244.
 Surgimiento de la Sanción Administrativa
 Aparece en la doctrina en 1859: la atribución a la Administración debía
ser, en primer lugar, excepcional, razón por la cual, entiende, aquello
debía estar reservado a la ley, y en segundo lugar, limitada, esto es, las
sanciones que la Administración podía, en su ejercicio, imponer en
caso alguno debían exceder la “simple corrección o por vía de
disciplina”

 Código Penal de 1875, estableció que las sanciones administrativas no

podían superar las penas del Libro III (de las faltas), salvo ley expresa
en contrario. Esta doctrina primó en el S. XX.

 Posteriormente, crecimiento exponencial de la sanción administrativa.

 Críticas: Hunneus (1870), Aróstica y Soto K. (1990 - ): Sancionar es

juzgar, corresponde al poder jurisdiccional
 ¿Es Constitucional el DAS?
 Posición Eduardo Soto Kloss.
• Sancionar requiere imparcialidad e independencia de la
autoridad que sanciona, lo que sólo ocurre en un Tribunal. Aún
aplicándose los principios del derecho penal (legalidad, tipicidad,
etc).
• Sancionar es juzgar sobre hechos actos u omisiones. La
potestad de juzgar corresponde a “los tribunales establecidos
por ley”, prohibiéndose al Presidente “ejercer funciones
judiciales”.
• Juez y parte de la causa. No se debe mezclar facultades de
interpretar la norma, determinar responsabilidades, sancionar y
ejecutar la sanción. Si no se transforma en comisión especial (19
nº 3 inc 4to).
 ¿Es Constitucional el DAS?
 Posición Eduardo Soto Kloss.
• El Derecho es medio de justicia y no de dominación política. La
sanción administrativa puede ser mal utilizada para motivos
personales.
• Se debe respetar la primacía de la persona humana, servicialidad
y subsidiariedad del Estado, el derecho de iniciativa privada en
materia económica y su contenido esencial.
• Se requiere un justo y racional procedimiento para imponer
sanciones (19 nº 3).
• Los órganos reguladores tienen un verdadero poder
reglamentario que excede muchas veces a la legislación aplicable.
 ¿Es Constitucional el DAS?
 Respuesta de Román
• Hoy se evidencia la conformación de una nueva sociedad -
posmoderna y globalizada-, en la que distintos actores, de una u
otra manera, con su acción u omisión, crean relevantes riesgos,
en los ámbitos especializados en los que se desenvuelven, que
pueden derivar en importantes daños para las personas o cosas
- incluso mayores que los que amenaza, con su actuación, la
misma Administración.
• El Estado debe actuar para evitar tales riesgos, regulando tales
actividades – generalmente complejas. Sólo los órganos
reguladores tienen la especialización para sancionar dicho
incumplimiento.
 ¿Es Constitucional el DAS?
 Respuesta de Román
• El TC confirma su postura al reconocer la cercanía del Derecho
Penal y el DAS. Crítica: El TC tiene dos posturas contrapuestas, los
principios del Derecho Penal se aplican: (i) “por regla general” al
DAS (da mayor autonomía al DAS, permite salirse de la regla (STC
244 1996); (ii) “con matices” al DAS (menor autonomía, son
siempre aplicables).

• Garantías procesales mínimas: (i) derecho a procedimiento (no

imposición de plano); (ii) reserva de ley del procedimiento; (iii)
justo y racional procedimiento (defensa jurídica; acceso a la
justicia y presunción de inocencia).
 ¿Es conveniente el DAS?
 Justificación del DAS: detección, persecución y sanción de
infracciones en un solo organismo.
• Disminuye la burocracia y el gasto público
• El poder judicial es incapaz de tramitar todas las sanciones
• Ayuda al dinamismo regulatorio (interacción directa)
• Empodera a las agencias reguladoras
• Un mismo grupo de funcionarios cumple con las tres funciones
• Agencia reguladora puede lograr mayor especialización y
competencias técnicas técnica, ayuda al cumplimiento de la
finalidad de la regulación (jueces sólo se pronuncian sobre el
derecho)
• La sociedad requiere de intervención efectiva del estado en
muchas materias.
Conveniencia práctica de la sanción administrativa
 Problemas del DAS
• Revolving door / captura
• Arbitrariedad – interés en la persecución
• Intromisión en funciones jurisdiccionales (19 nº 3 y 76 CPR)
• Exceso de legalidad
• Posible lesión de derechos fundamentales
 Constitución y sanción administrativa
 Argumentos legales en contra del DAS:
• No está autorizado por el artículo 19 nº 3 de la CPR
• Quiebre de la garantía de imparcialidad (en ciertos casos).
• Intromisión en la función jurisdiccional. Quiebre de la división de
poderes.
• ¿Debido proceso?
 Constitución y sanción administrativa
 Ninguna norma Constitucional autoriza expresamente la existencia de
sanciones administrativas. No obstante, se puede desprender de lo
siguiente:
• Ejercicio de la función pública. Es un complemento esencial a la
potestad de mando y dirección.
• Fenómeno de intervencionismo del Estado (estado regulador, poder de
policía).
• Es una manifestación del ius puniendi del Estado; poder repartido entre
los distintos órganos estatales. Se aplican garantías mínimas del 19 Nº 3
CPR: legalidad, tipicidad, culpabilidad, irretroactividad, justo y racional
procedimiento previo.

• * Por ejemplo, el artículo 25 de la Constitución Española, señala “Nadie

puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el
momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción
administrativa según la legislación vigente.”
 Constitución y sanción administrativa
 Límites establecidos al DAS por el TC:
• Al determinarse la sanción, se debe aplicar el ppio de
proporcionalidad (elegir las limitaciones estrictamente
necesarias, que impliquen gravar en menor forma los derechos
fundamentales).
• Penas privativas solo previa intervención de autoridad judicial.
• Una sanción administrativa de multa no puede ser convertida por
vía sustitutiva en una pena privativa de libertad (a diferencia de lo
que sucede con sanciones penales).
 Constitución y sanción administrativa
 Francia(1989)
El Consejo Constitucional, en su función de control de la
constitucionalidad de las Leyes, declaró compatible con el principio
de división de poderes la existencia de una potestad sancionadora
del órgano administrativo “Consejo Superior Audiovisual” por existir
un vínculo entre esa potestad y las autorizaciones o concesiones
administrativas que se otorgan a las empresas destinatarias de las
sanciones.

En consecuencia, el límite constitucional de la sanción

administrativa estaría en referencia exclusiva a las infracciones de un
título administrativo preexistente.
DAS y Derecho Penal. Diversas teorías que justifican
la separación entre ambos estatutos.

 Teoría sustancialista
 Teoría del derecho penal administrativo
 Tesis formalista
 DAS y Derecho Penal

 Teoría sustancialista (derecho penal de policía –

Feurebach)
• Estado absoluto: Asuntos de policía estaban
desligados de los asuntos jurídicos. En los primeros la
Administración tenía gran libertad.
• Infracciones de policía son moralmente indiferentes.
No así las del derecho penal, que rigen en todo lugar
y tiempo.
• Distinción de objeto: Delitos objeto por sí injustos;
infracciones, objeto lo peligroso.
 DAS y Derecho Penal

 Teoría sustancialista (derecho penal de policía –

Feurebach)
• Alemania. Finales S. XIX. Delito: lesión de derecho e
injusto real; Infracción: puesta en peligro del derecho
e injusto posible.
• Alemania. S. XX se terminan asimilando. En ambos se
sancionan ataques a un bien jurídico protegido. Se
establece un procedimiento común para ambas.
 DAS y Derecho Penal

 Teoría del derecho penal administrativo

(Goldschmidt)
• Surgimiento del Estado de bienestar. Estado liberal
resguarda los derechos individuales frente a los
peligros (bienestar de la comunidad).
• Goldschmidt: distingue entre deberes que
corresponden al particular como individuo, donde
manifiesta su libertad (sanción Dº Penal); deberes
que emanan de la Administración, para asegurar el
buen orden de la comunidad (sanción DAS).
 DAS y Derecho Penal

 Teoría del derecho penal administrativo (Goldschmidt)

• Delitos: antijuridicidad, daño de bienes jurídicos portadores
individuales de voluntad.
• Infracciones: antiadministratividad, impide alcanzar el objeto
o meta impuesto por la Administración (en su búsqueda del
bien público).
• Permite conceptualizar el derecho penal administrativo como
“el conjunto de aquellos preceptos por medio de los cuales la
administración del Estado a la que se ha confiado la promo-
ción del bien público o del Estado, enlaza, dentro del marco de
la autorización jurídico estatal, en forma de preceptos
jurídicos, una pena como consecuencia administrativa a la
contravención de un precepto administrativo como tipo.”
• Decada de los 30, la docrina se inclina en su contra.
 DAS y Derecho Penal
 Tesis formalista (Merkl)
• Se desarrolla como crítica a la tesis sustancial. Imposibilidad de
distinguir desde un punto sustantivo entre delitos e infracciones.
Existe una entidad ontológica entre ambas, son parte del Ius
Puniendi Estatal.

• GARCÍA DE ENTERRÍA. “Todos los esfuerzos por dotar a las sanciones

administrativas de alguna justificación teórica y de una sustancia
propia han fracasado. Sólo razones de política criminal explican
las opciones varias, y a menudo contradictorias, del legislador a
favor de una u otra de esas dos vías represiva. Queda como último
núcleo indiscutible un solo criterio: sólo los procesos judiciales
pueden imponer penas privativas de libertad”.
 DAS y Derecho Penal
 Tesis formalista (Merkl)
• Merkl: determinar si una figura es DAS o Delito siempre depende
de la voluntad del legislador.
• Resalta las características externas del DAS: (i) legislador entrega
su conocimiento a la Administración; (ii) sujeta al Derecho
Administrativo; (iii) requiere procedimiento administrativo previo;
(iv) infracción, responsabilidad y sanción se establece mediante
un acto administrativo.
• Un mismo acto puede ser DAS o Penal dependiendo de la
maliciosidad (declaraciones erróneas) o de su cuantía (España:
120,000 Euros).
• En la práctica, muchas veces una sanción administrativa importa
un juicio de disvalor (ético-social) hacia la conducta.
 DAS y Derecho Penal
 Tesis formalista (Merkl)
• Crítica: Legislador puede libremente decidir el régimen jurídico
aplicable, sin respetar ciertos límites. Huida del Derecho Penal. Las
garantías son más débiles en el DAS.
• Una variante relevante es la tesis cuantitativa, según la cual la
naturaleza jurídica de la infracción se determina por la gravedad de
la sanción (Roxin, Jacobs, Mir y Cury).
 DAS y Derecho Penal
 Derecho positivo Chileno
• Código Penal:
- “Artículo 20. No se reputan penas (…) ni las multas y demás
correcciones que los superiores impongan a sus subordinados y
administrados en uso de su jurisdicción disciplinal o atribuciones
gubernativas.” (naturaleza del órgano)
- “Artículo 501. En las ordenanzas municipales y en los
reglamentos generales o particulares que dictare en lo sucesivo la
autoridad administrativa no se establecerán mayores penas que las
señaladas en este libro, aun cuando hayan de imponerse en
virtud de atribuciones gubernativas, a no ser que se determine otra
cosa por leyes especiales.” (cuantía de la pena) Prohibición rango
legal.
 DAS y Derecho Penal
 Derecho positivo Chileno
• Jurisprudencia TC, CS y CGR: “las sanciones administrativas
participan de las características esenciales de las sanciones penales
al ser ambas emanaciones del ius puniendi estatal, por lo que debe
aplicarse, con matices, similar estatuto”, llamándolas
derechamente penas.

 A. Nieto, doctrína crítica de los 90: DAS como disciplina

autonónoma, como parte del Derecho Administrativo y no Ius
Puniendi.
- las sanciones no sólo están radicadas en el Estado
(supranacionales, territoriales, etc).
- Entidad ontológica no garantiza idéntico tratamiénto jurídico.
Hay que observar las consecuencias que produce la teoría.
 DAS y Derecho Penal
 Eduardo Cordero
• Existe un Derecho Penal Colateral (en contraposición al Derecho
Penal Nuclear), que busca sancionar delitos de peligro abstracto
(menor lesividad) de bienes supraindividuales, cuya vulneración se
produce por la acumulación de faltas (ambiente, financiero,
urbanismo, etc).
• El Derecho Penal Colateral, el legislador sigue criterios de eficacia y
oportunidad para determinar DAS o DP.
 Límites del DAS

 La infracción administrativa no puede tener como sanción una

pena privativa de libertad. Tampoco puede usarse la privación de
libertad como medida de apremio.

 STC Rol 1568 de 2010: Se pronuncia sobre la inconstitucionalidad

del artículo 169 del Código Sanitario que permitía, por la vía
administrativa, sustituir una multa por una medida de apremio.
• Idea central: para efectuar apremios físicos se requiere la
intervención de un Tribunal.
 DAS y acto de gravamen

 Diferencias conceptuales
• Acto de contenido favorable: reconocer un derecho, una
facultad, posibilitan un campo de actuación, liberando de una
limitación.
• Acto de gravamen: restringen el patrimonio, imponiendo una
obligación o carga, extinguen un derecho o facultad.
- revocación de un acto favorable
- expropiación
- medidas de coacción directa
- medidas cautelares
- imposición de multas
 DAS y acto de gravamen

 ¿Se justifica que se aplique el mismo régimen

garantista de las sanciones administrativas a los actos
de gravamen?

• Finalidad punitiva o represora: DAS

• Finalidad de cumplimiento normativo: gravamen
 Legitimidad del DAS

 Entendiendo que el DAS es necesario para el desarrollo del

Estado. ¿Cómo encontramos un equilibrio que disminuya la
arbitrariedad y que a su vez permita la adecuada detección y
sanción de incumplimientos ilícitos?

• Equilibrio entre persecución del interés público y las

garantías del individuo.
 Ley de Concesiones Marítimas
• Art. 7.° Son causales de caducidad de la concesión,
las siguientes:
a) El atraso en el pago de la renta de concesión
correspondiente a un período anual o a dos períodos
semestrales;
b) La infracción de cualquiera disposición del
presente decreto con fuerza de ley o del reglamento, y
c) El incumplimiento de alguna de las obligaciones
establecidas en el decreto de concesión.
 Ley de Concesiones Marítimas
Sin perjuicio de lo anterior, cuando a juicio de la autoridad marítima la
infracción no fuere grave, ésta podrá requerir al concesionario,
amonestarlo, concederle un plazo de gracia, imponerle multas o
disponer las demás medidas que el caso aconsejare a fin de que corrija
la infracción, antes de solicitar la declaración de caducidad.
Antes de decretarse la caducidad, se comprobará fehacientemente
infracción que la motiva.
Toda sanción impuesta por la autoridad marítima podrá ser apelada,
dentro del plazo de treinta días a contar desde la fecha de su
notificación, ante el Ministro de Defensa Nacional, quien fallará en
conciencia, sin forma de juicio y su resolución no será objeto de
recurso alguno.
Dentro del mismo plazo, el concesionario podrá solicitar
reconsideración del decreto que dicte el Ministro de Defensa Nacional
declarando caducada la concesión.